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1我國農村社會保障體系存在的問題
我國目前農村社會保障制度包括農民養老保險制度、農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度三個方面。從1991年試點到2003年底，全國有1870個縣（市、區）不同程度地開展了農村社會養老保險，其中有5428萬人參保積累基金總額為259億元。2003年當年領取養老金的農民有198萬。由此看出，農村社會保障取得了一定的成績，但應清醒地看到，目前農村社會保障還很薄弱，仍存在許多亟待解決的問題。
1．1層次低，范圍小，覆蓋面窄在我國廣大農村地區除對缺乏或者喪失勞動能力、生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾等實行“五?！敝贫韧?，絕大多數農民沒有納入社會保障范圍，其養老、醫療、工傷主要靠自我保障、家庭保障。
1．2社會化程度低，保障功能差目前，農村保障制度是鄉、村兩級統籌，造成的主要問題一是苦樂不均，二是保障程度普遍偏低。有些地方，保障對象的保障金幾十年不變，經過幾次通貨膨脹后，原有保障基本生活的目的也難以達到。這種狀況不僅削弱了社會保障對勞動者的生活保障作用，而且成為集體經濟和鄉鎮企業進一步發展和參與市場競爭的障礙。
1．3保障制度的可操作性差主要表現在以下三個方面：第一，救災體系沒有形成科學的等級評價制度；第二，沒有一個具體的貧困標準和救濟標準，因而評價一個家庭是否貧困時，就只能憑直覺，標準一降再降，受救濟的人數逐步減少；第三，確定收入沒有一個統一的方法，這是由于農村的特點造成的。
1．4社會保障基金管理缺乏法律保障，資金籌措不足，同時難以保證保值增值。
2建立健全農村社會保障體系的必要性
建立健全農村社會保障體系的必要性主要體現在以下幾個方面：
2．1有利于應對農村人口老齡化的嚴峻挑戰據統計，我國目前全國70%以上的老齡人口分布在農村，2004年，我國農村60歲以上老人已近億人，占農村總人口的10.90%，且老年人口數量大體以年均3%的速度增加。進入21世紀，農村65歲及以上的老人比例大幅度上升。在農村，大多數老年農民的現狀是一無積蓄（有的只是少量積蓄），二無保障，從經濟來源到生活照顧幾乎完全依靠子女。因此農民老有所養勢將成為我國農村面臨的一個重大的社會問題。
2．2有利于農村勞動力的流動眾所周知，資源的流動性是保證資源優化配置的需要。在市場經濟條件下，勞動力作為最活躍、最積極的生產要素，其流動成為資源優化配置和保證經濟運行的重要方面。我國原有的社會保障體系是相互分割的，特別是所有制分割和城鄉分割。鄉鎮企業職工和農民享受很少甚至根本就享受不到社會保障待遇，使農村勞動力難以向其他所有制流動，難以實現勞動力資源的優化配置。同時由于廣大農村地區養老只能靠家庭，勞動力為贍養和照顧父母所束縛，也不利于農村勞動力的流動。
2．3有利于維護農村社會穩定和促進農村經濟發展。
3建立健全農村社會保障體系的可能性
由于我國農村經濟發展水平滯后、國家財力有限，這就給農村社會保障的實施帶來了很大的困難。但是中央財力的快速增長和中央政府對“三農”的支出政策的加強使得農村社會保障體系的建立的經濟可能性增加。
①持續穩定增長的經濟為農村社會保障提供了物質基礎；②城鎮社會保障體系的建立為農村社會保障提供了準備；③農民觀念的更新為農村社會保障提供了思想基礎；④部分地區的實踐經驗為農村社會保障提供了參考；⑤改革為農村社會保障鋪設了道路；⑥原有的基礎為農村社會保障體系建設提供了條件。
4建立健全農村社會保障體系對策構想
4．1建立健全農村社會保障體系的政策建議①把農業保險納入農村社會保障體系：目前，在我國工農差別、城鄉差別客觀存在的情況下，把傳統的社會保障項目延伸到農村中的做法，受國家財力、農民收入水平等諸多因素的限制，不可能建立較為公平、完善的農村社會保障體系。而農業保險的納入，則可以較好地保證廣大農民的基本生活條件，使農村、農業穩定發展壯大，從而保障整個社會穩定。即使在一些發達國家，面對反復無常的自然界和社會風險的侵害造成的重大災害損失，如果沒有農業保險的保障作用，往往也會使農場主們步履維艱。②加快立法，為農村社會保障健康發展提供法律依據。社會保障的性質在于它的政府強制性和非盈利性，它體現的是社會成員在政府保障下的平等保障權利。目的是使每個社會成員都能分享經濟發展的實際利益，共享經濟發展成果。所以，從科學管理的角度出發，農村社會保障制度必須以法律的形式出現，而不能以政策的形式出現。必須確立農村社會保障體系的法律地位，依法建立包括社會保險法律制度、社會救濟法律制度、社會福利法律制度、社會互助法律制度、社會優撫法律制度在內的社會保障制度，籌集社會保障基金，確?；鹗褂冒踩⒏咝?。4．2具體措施①政府在農村社會保障體系的建立中擔負著極其重要的職責，改革農村單一的社會保障組織形式，建立專門的社會保障機構，統一管理農村社會保障事業；②采取多種形式籌措資金以支持農村社會保障體系的建立與運行，建立嚴格、高效的資金的管理和運營機制；③統一協調，加強對農村社會保障制度建設的領導和宣傳工作，更多地體現農民自我保障的原則，實行國家、集體和個人自我保障相結合的模式；④建立和健全三項制度，在農村社會保障體系建設中，農村社會養老保險、農村醫療保障制度和農村最低生活保障制度三項制度是重點；⑤建立與社會保障體系相聯系的相關政策保障體系，加強服務網絡及平臺建設。具體為養老保障體系、醫療保障體系、就業保障體系、職業傷害保障體系、生育保障體系、社會救助體系、社會福利服務體系、社會優撫體系等。⑥建立農村社會保障體系的根本出路在于加速農村經濟發展。當前我國農村社會保障制度建設中存在的許多問題都是由于農村經濟不發達，農民收入低的原因造成的。如果農民收入豐厚，除日常所需外有多余的存款，那么問題就會迎刃而解。因此，要從根本上解決這一問題，就要大力發展農村經濟，采取各種有效措施增加農民收入。
5我國農村社會保障體系需要創新的重點
5．1農村社會養老保險制度需要重新定位與制度創新。
農村社會養老保險在我國從試點到推廣至今已有近20年時間，現在需要總結經驗教訓，結合新情況和新形勢，提出新的政策措施。新制度的設計需要重點解決以下問題：一是尋求新的籌資模式；二是擴大保障對象范圍；三是制定新的待遇標準；四是發揮政府引導作用，充分體現政策扶持；五是要逐步拓寬養老保險基金運營渠道，實現基金的保值增值；六是要整合農村社會養老保險資源；七是要保持政策和業務的穩定性、連續性，妥善處理歷史遺留問題，特別是現行制度承諾的高利率問題，以維護農村社會穩定。
5．2繼續完善農村合作醫療制度，實行分類保障，適時與城鎮合作醫療保險接軌。
5．3建立醫療救助制度，彌補合作醫療保障的不足，并對其功能進行矯正。醫療救助制度是醫療保障體系的重要組成部分，也是社會救助體系的一個重要方面，在醫療保險制度尚不普及之時，其重要性更為突出。為此，在完善農村新型合作醫療制度的基礎上，應加強建立醫療救助制度，為那些確實有經濟困難、無錢看病的人群實施醫療救助。
5．4加強服務網絡平臺建設，實行網絡化管理。
5．5實行社會保障“一卡”管理制?；谌丝诹鲃印⒊青l社會保障制度的銜接、轉化和社會保障制度的統一管理等多方面的需要，有必要以身份證號碼為賬號，建立“一卡”繳費賬戶，該賬戶可以隨居民的流動而轉移，保險關系進行屬地化管理，其賬戶上附帶的保險費，只需要隨卡由遷出地劃轉遷入地。這一制度要求社會保障的管理和服務能夠配套，如社會保障實行城鄉統一機構管理，業務實行網絡化管理，服務機構要求由城市延伸到農村等。依目前社會保障工作基礎看，實行“一卡”制管理還需要很長一段時間，但目前可先以身份證號碼建立個人賬戶，為未來統一管理打基礎、做準備。
參考文獻
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2.農村居民患病率較高而享有醫療保險的程度卻很低。國家第三次衛生服務調查顯示，城市、農村在利用衛生服務上存在明顯差異，農民缺乏醫療保險，而經濟條件差是影響衛生利用的主要原因。調查結果表明，未就診率、未住院率隨著收入水平的提高而降低。2003年以來，國家加快了新型農村合作醫療建設，截至2005年末，農村合作醫療的參保率已接近城市的基本醫療保險參保率（見圖3）。但由于城鎮居民還有很多其他性質的醫療保險以及新型農村合作醫療體制尚需進一步推進，致使城鄉之間的醫療保險差距仍然存在。
3.政府對農村教育的投入不足，導致農村居民受教育水平普遍低于城市居民。2000年全國人口普查統計顯示，鄉村文盲人口為6665萬人，占農村總人口的8.25%，是城鎮文盲人口的3.62倍。國研網數據中心整理的一份《2002年各地鄉村分性別受教育程度的人口》的數據顯示，中國鄉村6歲及以上的人口中，初中及以下學歷的人口占農村總人口的93.43%，不識字或識字很少的占農村總人口的12.87%，其中女性文盲率更高，占農村女性人口的18.4%（見圖4）。
城鄉差距拉大使大量農村剩余勞動力流向城市，促進了城市化的進程，但如果放任城鄉差距擴大，超過一定的警戒線，就會使農村勞動力（包括非剩余勞動力）盲目流向城市，超過城市化的發展水平。這樣一方面會造成城市的就業壓力、社會秩序混亂；另一方面會使農村勞動力急劇減少、農村生產力快速下滑。農業是工業的基礎，在城市化的進程中我們不但要重視城市的發展，還要投入更多的資金、技術解決好三農問題。而構建適合農村的社會保障體系縮小了城鄉差距、避免了勞動力的盲目流動。但現階段農村社會保障體系仍不健全、狀況堪憂?，F階段探討縮小城鄉差距、構建適合農村的社會保障體系不僅是城市化進程中的客觀要求，也是構建和諧社會、加快新農村建設的需要。
二、現行農村社會保障體系不利于城市化的健康發展
有的學者認為，城市化會非常有效率地吸收農村最優良的“資產”（年輕人、身體健康的職工、好的企業、在市區買得起房的有錢人）。如何解決城市化的外部不經濟，解決農民負擔的問題和降低制度化的不公平；如何縮小城鄉差距、促進勞動力的合理流動進而促進城市化的健康發展呢？筆者認為最好的辦法就是政府加大財政支持的力度，對農民實行“反哺”，建立健全適合農村的強制性的社會保障體系。而現行農村社會保障體系難以滿足農民的需要，對城市化進程中的城鄉收入差距擴大的問題解決不到位，具體表現在如下四個方面。
（一）目標群體界定模糊
現行的農村社會保障體系沒有明確界定受益群體，將受益群體簡單地界定為農村居民，而沒有注意到在農村剩余勞動力向城市轉移的過程中農村居民存在分化：即包括在城市工作較為穩定的農民工家庭、失地農民、鄉鎮企業職工和純農民。在城市化進程中，前三部分人已非實際意義上的農民，他們實際屬于農民向市民的過渡群體。我們在構建農村社會保障體系時應將前三部分人排除在外，他們應屬于中間層次的社會保障體系。在全國建立三個層次的社會保障體系是與城市化進程中居民的分化相一致的，是促進城市化健康發展的有效途徑。
（二）現行體制缺乏強制性，導致覆蓋面不足、農民參保率較低
現行的農村養老和新型合作醫療制度都采取農民自愿參與的原則，制度的設計是為了減少貧困農民參加社會保障的負擔。但這種做法卻使農民參保率很低（特別是養老保險），它僅保障了一小部分富裕農民，大多數農民仍游離在社會保障之外，這種做法對解決城鄉差距收效甚微。
（三）政府職能嚴重缺位、地方政府負擔過大從而引起政府的轉移支付有名無實
現行的農村社會保障體系在養老保險方面，中央僅給予政策支持而無財政支付。新型農村合作醫療中央僅對西部12省參保農民每年每人補助10元；在社會救助中（包括農村最低生活保障制度、“五保戶”制度和救災救濟制度）由中央和地方共同出資，但存在保障水平過低、保障覆蓋面過窄、許多該保的農民沒有受益等情況。同時，由于地方政府和集體負擔過重，很多承諾難以兌現，使農村社會保障幾乎變為個人自愿的商業保險。在人均GDP在1000美元~3000美元的時候最容易出現社會問題。而農村貧困居民作為中國社會底層的最低點，是最脆弱的環節，中央政府應對其加大支持力度，給予其最低的保障水平，為中國社會的發展創造一個穩定的社會環境。
（四）政府對教育的投入缺乏制度性的約束
農村剩余勞動力向城市轉移能促進城市化的發展，但現階段流入城市的農民工受教育水平普遍較低，嚴重影響了流入城市農民的自身收入水平和他們對城市化的貢獻程度。筆者認為，加強對農村教育的投入、提高農村居民的受教育水平是促進城市化快速發展的關鍵因素?，F在政府對農村居民的教育投入（除九年義務教育外）缺乏制度性的約束，應將農村教育扶持計劃納入農村社會保障體系，從而形成對教育投入的制度性約束。
三、農村社會保障體系的構建
（一）農村社會保障體系的構建須遵循的原則
1.“強制性”的社會保障原則，加大中央政府的財政支持力度。加快對農村社會保障工作建設刻不容緩，實行強制性的社會保障原則，提高低收入水平的居民的抗風險能力。政府可以通過對低收入家庭實行低水平繳費和加大財政支持力度的措施推進強制性農村社會保障工作的開展。
2.“低水平、廣覆蓋”的原則。在城鄉差距日益擴大的今天，應增強整個農村地區的抗震能力、維系社會和平。同時由于政府的財力有限，應實行低水平的原則。
3.實行“家庭賬戶”的原則?！凹彝ベ~戶”包括兩層涵義：一是將養老、醫療、教育等個人所繳納的資金合并為一個賬戶；二是所有家庭成員共用一個賬戶。在農村社會保障體系中推行“家庭賬戶”的原因有：（1）農村居民的繳費水平普遍較低、保險金的抗風險能力較差，采用“家庭賬戶”可以增強整個家庭的抗風險能力。（2）將多個保險賬戶合并為一個，居民可根據自己的需求選擇資金的使用方向，提高居民的參保積極性。（3）降低逆向選擇的風險，在一定程度上還可以避免道德風險。實施“家庭賬戶”客觀上要求農村社會保障工作的管理機構必須合并為一個，改變現在多個部門管理的現象。
4.實行“多層次”的原則。所謂“多層次”包括以下兩個方面的具體涵義：一是從全國范圍來看，東、中、西部的農民收入差距很大，應使各地區農民的繳費水平與其收入水平相對應；二是從具體的地區來看，農村居民的收入差距也有擴大的趨勢，農村居民的基尼系數1978年為0.21，1995年上升到0.34，而城市居民1999年的基尼系數僅為0.295，農村居民的基尼系數大大高于城市居民（曾湘泉、鄭功成，2002），因此，應對不同收入水平的農村居民實行不同的繳費水平和財政補助標準。
（二）農村社會保障體系的構建
1.農村養老保險。（1）具體內容。包括基本養老保險、長壽老年人津貼（75歲及以上）及貧困居民養老保險。按家庭人均收入是否高于地區農村居民平均收入水平來看，高于地區平均收入水平的家庭進入基本養老保險，否則進入貧困居民養老保險。國家、地方、集體繳費進入社會統籌，個人繳費進入家庭賬戶，國家對貧困居民的補助也進入其家庭賬戶。對高齡人口提供較低水平的普遍養老金計劃有助于抵抗農村的老年風險，這在國際上也是許多國家農村養老保險中的必要組成部分，我們可以采取每月為其發放一定金額的代用券，具體由其自己選擇多少用來支付食物，多少用來支付醫療。（2）繳費年限。由于農村養老保險水平較低，要抵抗農村老年風險，繳費年限應相應延長，以20年~25年為宜。同時還應建立相應的激勵措施，為繳費年限較長的居民提供較高的保障水平。（3）提高繳費水平。現行農村社會保障體系繳費水平過低，以養老保險為例：養老保險繳費設2元~20元共10檔，但在執行中很多居民都選擇最低檔（每月2元）。據民政部測算，10年后每月可領取養老金4.7元，15年后每月可領取9.9元，幾乎沒有什么抗風險的能力。因此，在制度設計中我們應將貧困居民的養老和醫療與一般居民分開，對其實行減免政策，同時對一般居民實行特定的繳費率，不再分檔。（4）相關配套措施。第一，弱化土地養老的功能，允許農民自行出租、轉賣自己的土地，便于農民向城市流動，加快城市化的步伐。第二，注重家庭養老的功能，在農村宣傳孝文化。對孝順老人的年輕人實行免費的職業技能培訓，鼓勵企業優先雇傭這樣的年輕人。針對現階段農民收入低、國家財政支持有限的特點，家庭養老方式仍然不能放棄，甚至在一定時期內仍將成為農村的主要養老形式，而政府主辦的農村養老保險則應作為必要的補充（見圖5）。
2.新型農村合作醫療制度。（1）具體內容。包括基本醫療保險、醫療救助（貧困居民醫療救助和長壽老年人的醫療救助）和慢性病、地方病防治三項內容。在制度構建中，應放棄只保大病的思想，注重對慢性病、地方病的防治。同時每次醫藥費超過50元就可報銷，報銷比例可按醫藥費的多少制定不同層次，藥費越高，報銷比例越大。基本醫療保險和貧困居民醫療救助的目標群體的界定和繳費方式與養老保險一致，只是其繳費水平應低于養老保險。筆者認為，在農村合作醫療制度中，政府的財政支持應向慢性病、地方病傾斜。農村人口的慢性病如乙肝、肺結核嚴重威脅農村居民的身體健康，而且乙肝主要通過母嬰傳染，如不及時做好防治工作，將嚴重影響中國居民的健康水平。所以國家應加大力度防治，在農村人口向城市流動的過程中，提高中國居民的整體素質。（2）相關配套措施。第一，加快建立農村公共衛生體系。在村一級建立衛生室，鄉級建立衛生所，由衛生所的醫生負責培訓衛生室的醫療人員。這兩級衛生部門主要治療小病、地方病和慢性病，為村民提供便利。第二，降低藥品流通價格，嚴把藥品價格關，嚴厲打擊藥品回扣問題。同時居民看病免收掛號費、門診費僅收50%，這些措施對小病和慢性病人更具有吸引力。第三，鼓勵非盈利組織及私人建立慢性病、地方病人救助中心，減少慢性病的發病率。第四，簡化報銷手續，一切以方便居民為宜。
3.社會救助。農民有土地可以依附，所以農村社會救助應實行“低水平、廣覆蓋”的原則。農村的救助主要針對“五保戶”、受自然災害影響的居民。而農村居民最低生活保障制度應注重開發式扶貧，讓農民自強自立，爭取自己脫貧。政府可以提供低息貸款、進行相關技能培訓等優惠政策鼓勵其自主創業。
4.農村教育扶持計劃。政府對貧困農民的救助應逐漸轉移到教育扶持上來，加大教育投入將成為政府加大農村投入項目中“收益率”最高的項目。農村教育扶持計劃包括以農村免費義務教育計劃、中高等教育扶持計劃和職業技能培訓計劃三項內容。國家應加大對農村地區的中、高等教育的投入。國家對家庭人均年純收入在2000元以下讀高中的孩子減免部分學費，對家庭人均年純收入在944元以下讀高中的孩子減免其全部學費；為人均年純收入在4000元以下的家庭讀大學的孩子減免部分學費，在2000元以下讀大學的孩子減免全部學費。同時還應該為這些孩子提供一些勤工儉學的機會。職業技能培訓可以個人繳費，地方、集體投入資金建立并維持其日常開支的方式運行。
四、結論
鑒于中國現在的經濟實力和農村居民的接受能力，新的農村社會保障體系的具體項目的實施應是漸進的，應根據居民對具體項目的需求程度來確定。同時，農村社會保障體系的完善不能僅僅囿于農村的范圍，還需要從戰略的高度來審視，包括戶籍制度、勞動力市場制度改革等內在的綜合制度改革的推進。另一方面，要促進勞動力的合理流動從而促進城市化的健康發展，還要分別從農村和城市兩方面入手，在城市應“擴需”，在農村應“減員”。“擴需”主要是指在城市里應加快工業化的進程以提供更多的就業崗位，容納更多的農村剩余勞動力；“減員”主要是指在農村應加大農業的科技含量、促進農業的現代化進程以減少農業對勞動力的需求，促進農村剩余勞動力向城市轉移。
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1.2我國農民工社會保障體系存在的問題
即使目前我國在農民工社會保障制度建設方面取得了一定成效，但由于我國的社會保障制度起步晚，社會保障體系仍存在一定的問題。失業保險和醫療保險是農民工社會保障的兩個主要方面，但現階段，我國的農民工不享有失業保險的保障權，在失業期間他們很難得到當地政府或社會組織的幫助，最后不得不選擇回農村。農民工因其亦農亦工的雙重身份很難在城鎮與農村的醫療保險中達到平衡，同時農民工也不享有工傷保險保障權。
2構建農民工社會保障體系的重要性
2.1構建社會保障體系有利于促進社會和諧
農民工的社會保障問題是黨和政府高度重視的民生問題，構建農民工的社會保障體系有利于保障農民工同樣享有平等的社會保障權利，有利于實現社會的公平正義，維持社會的和諧穩定。構建農民工社會保障體系有益于增強農民工的城市歸屬感，讓他們感受到來自社會的溫暖，從而促進社會的和諧發展。
2.2構建社會保障體系是農民工的現實需求
農民離開農村變成城鎮居民，實質上就是轉移農村的剩余勞動力，這在一定程度上可以解決“三農問題”，但與此同時，其風險就轉變為失業、養老及醫療等方面的風險。由此看來，建立城鄉一體化的社會保障制度順應時代的發展，也解決了農民工的現實問題。
2.3構建社會保障體系有利于加快城市化的發展
城市化的實質是城市人口占總人口的比例增多，城市人口的增加包括農村人口流向以及轉入城市，后進入城市的人口也應有權享有同等的權利以及待遇水平。社會保障體系的完善有利于縮小城鄉差距，加快農業現代化的發展速度，同時也有利于優化配置城鄉資源，統籌城鄉發展，加快城市化的進程。
3關于農民工社會保障體系的構建的建議
3.1將農民工的社會保障法制化
為切實保證農民工基本的生存權益及勞動權益，要將社會保障立法提上日程，在遵循憲法的前提下，制定一部關于農民工社會保障的法律法規，在立法的過程中要充分聽取和反映廣大群眾的心聲。
3.2正確引導輿論，提高農民工教育水平
正確的輿論引導可以使人民在思想意識上充分認識農民工真正的社會角色，從而真正將農民工納入到社會保障的體系中。政府也應加大對農村地區的教育經費，打破城市教育封閉的格局，增強農民工的社會保障意識。
3.3政府應擴大農民工的就業機會
我國政府除對吸收農民工的企業給予政策性的鼓勵措施外，政府勞動部門還要增加對農民工的技術培訓，為農民工提供優先的服務、減免部分手續費，同時，政府要大力發展制造業、服務業等二三產業來增加就業崗位。
3.4企業應該增強社會責任意識
致力于企業內部及外部的和諧是企業的社會責任。在企業競爭日趨激烈的今天，單純的追求利益已不能保證企業的正常發展，企業應積極承擔其相關的責任，完善農民工的工會組織，為農民工創造良好的工作環境，提高職工的福利水平，及時為職工繳納五險一金。這不僅有利于企業樹立良好的社會形象，也能為企業吸引更多的人才。
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2、建立社會保障體系是保護勞動者合法權益，維護社會安定的需要
在市場經濟體制下，優勝劣汰的市場競爭機制使和勞動者既有機遇又有風險，市場自發地傾向激勵強者，而不會保護弱者，在這種情況下，社會保障運用“大數法則”的原理來分散勞動者可能遇到的各種風險，可以說是對市場經濟缺陷的一個彌補。因此建立社會保障體系是實現我國《憲法》和《勞動法》規定勞動者的基本權利的需要，保護合法權益以的形式表現出來才會具有充分的效力，才能維護社會安定，真正反映社會保障的強制性原則。
3、建立社會保障體系是當前深化社會保險改革的需要
社會主義市場經濟體制目標的確定，各地相繼加快社保改革的進程，出臺了許多新的改革措施。因此，要因勢利導，把社保納入市場經濟改革的主要目標，實現勞動力配置——合理流動（或失業）——社會保險的良性循環，使企業和個人充分認識社會保險的重要性，積極參與社保改革，促進社會穩定，文明、進步。
4、建立社會保障體系是深化企業改革，加快企業制度建設的需要
建立現代企業制度是建立社會主義市場經濟的重要。社會保障制度作為建立現代企業制度的重要配套工程，它實施的好壞在很大程度上左右著現代企業制度的進程。企業要成為自主經營的市場營銷者，成為平等參與市場競爭的主體。因而要提高社會保障的社會化程度，丟下包袱，輕裝上陣，改變企業辦社會的傳統做法，實現現代企業制度的目標。
二、當前社會保障體系的現狀及其問題
社會保障體系在我國已初步形成。如上海在社會保險、社會救濟、軍人優撫、醫療保障及再就業工程等方面做了大量而又有成效的工作，使其社會保障體系基本建成，有力地推動了上海經濟迅速發展，為全國各地做出了表率，成績斐然。但是社會保障體系的建立，全國尚處在起步階段，社保改革的和實踐都有待深化，地區間發展不夠平衡，其現狀可概話為：
1、社會保險層次單一，實施范圍狹窄
我國現有社保制度仍以養老保險為主，其他社保種類尚未真正推廣，而養老保險的實施范圍又僅限于國有的縣以上集體企業。
2、離退休管理服務社會化程度低
管理服務社會化雖然在各地進行了積極的探索和試點，并取得了一定的經驗，但推廣慢、程度低，社會保險大體仍處于只管錢，不管人和事的狀況企業仍負擔著大部分管理服務工作，企業辦社會的問題依然相當突出，特別是現代企業制度改革的主體——國有大中型企業離退休人數多，事務性工作繁雜，財務負擔沉重，已成為制約現代企業制度建立的瓶頸。
3、社保費收繳難，資金來源嚴重不足
社保費收繳難，既有認識問題，也有法律建設和企業效益問題。長此以往，必將造成社會保障體系不健全與現代企業制度建立緩慢的惡性循環，直至整個經濟體制改革的進程和市場經濟體制的建立。以山東德州為例，該市歷年累計欠繳養老保險費高達5000多萬元。
4、法制不健全，社會保障的強制性削弱
《勞動法》的頒布使社保的法制進程邁了一大步，有力地促進社會保障體系的建設。但社會保障專業法規少，對企業、職工乃至社保主管部門缺乏約束力，致使社?；鸸芾砣狈τ行ПO督，借、挪用基金的現象十分嚴重，社?；鸬膭幼饕膊灰幏?，不統一。
5、體制不順，機制不健全
由于原因，社保管理政出多門，多頭分治，社保的公平性原則和互原則得不到充分體現，統一政策和內部制約機制難以形成這已不適應企業在市場經濟條件下公平競爭、優勝劣汰機制的建立。
目前我國社保制度的改革已嚴重滯后經濟體制改革，其突出的問題表現在：第一城鎮退休金管理體制的分割狀況嚴重。由于部門利益的驅動，存在十多個部門和行業自辦養老保險各自為政的局面，不利于調劑解決一部分老基地、老企業退休職工的生活困難。第二，由于一部分企業虧損，一方面有的企業無力繳納保險費，出現逃費現象；另一方面，為了維持制度的運行，退休金供款率不斷上升，入不敷出現象十分突出。第三，因社保制度的法制不健全和資本市場不成熟，社保基金有亂、濫用現象，基金保值、增值困難。第四，由于醫療費用上升，醫療保險未有效推廣，職工醫療支出增加超過本人所能承受的范圍。
從上可見，加快社保體系的建設，已成為深化改革的當務之急，應從長遠出發，克服目前困難，本著服務企業，保障職工權益，減輕企業負擔，提高抗風險能力的原則，加大改革力度，加快改革步伐。
三、創建我國社會保障體系模式的基本框架
什么是社會保障，美國經濟學家貝弗里奇在1942年發表的《社會保障及有關服務》中指出：“這里所用的社會保障一詞是指：當由于失業疾病和事故而中斷收入時能保證有一項收入來取代它，當年退休和由于另一個人死亡而失去撫養時能保證獲得一項收入，當生育、死亡和結婚等需要額外支出時能保證獲得一項收入”。貝弗里奇的定義反映了社會保障制度建立初期的特點，即幫助勞動者渡過各種風險，保障勞動者的最低生活。如最早建立資本主義制度的英國，在其本世紀建立的社會保障制度中，主要包括傷殘保險、養老保險、疾病保險、失業保險和生育津貼，還有早在17世紀初便開始實施《濟貧法》為依據的貧民救濟制度。
保障實踐使人們認識到其對穩定社會的積極作用。因此，不論是社會主義國家還是資本主義國家都十分重視社會保障事業。二戰后，隨著社會生產力的發展，歐美一些發達國家開始逐步擴大社會保障的范圍，增加社會保障項目，有的國家還建立起了所謂“福利國家”。這些國家社會保障的主要特點是不僅保證勞動者的最低生活，而且希望通過建立新的保障項目和提高給付標準，來達到縮小社會成員的收入差距和維護社會穩定的目的。以被譽為“福利國家”的瑞典為例，其社會事務部管理的社會保障項目除傳統的社會保險和社會救濟外，二戰后增設了父母保險、兒童福利等多種社會服務項目，同時社會保障的覆蓋范圍擴大到全社會，各種福利標準普遍提高。
從上述社會保障的
發展過程可看出，社會保障管理的范圍是客觀的，而不是隨意確定的。首先，由于市場經濟條件下社會成員會遇到各種風險，為使其能順利渡過這些風險，保持社會的穩定，政府建立了相應的社保項目并統一管理，因此社保管理的范圍是由市場經濟發展的客觀需要。其次社保管理范圍受一個國家經濟發展水平的。當一個國家經濟不發達時，其社保水平不可能高，社保項目也不會太多，管理的就少一些。當一個國家的經濟較發達時，社保項目就齊全，管理的內容就多一些。
我國是一個人口眾多的發展家，經濟還比較落后，這就決定了我國現價段的社保水平不可能很高，社保項目不可能太全。我認為，根據改革的現狀及經濟發展水平，目前我國社會保障體系模式的基本框架主要包括：社會救濟、社會保險、社會福利、軍人優撫、醫療保險、再就業工程等，使單項的改革的納入整體社會改革的范疇，形成體系，造福社會。
四、實現我國社保體系模式的戰略步驟
1、建立全國統一的養老保險制度，深化社會保險改革，確保各項改革整體推進
養老保險是社會保險的最重要部分，切實解決職工的養老，就為企業解決了后顧之憂。社會統籌與個人帳戶相結合的養老保險制度正在全國初步建立，其目的就是為了適應企業制度的建立和企業改革的需要，為企業創造寬松的內外部環境，減輕企業負擔，把激勵約束機制引入到養老保險改革中來。因此，充分發揮政府宏觀調控能力，堅持“統帳結合”和保障水平相當的原則，加快養老保險改革的進程，改變部分地區養老保險待遇水平偏高、多種養老辦法并行的現狀，建立全國統一的養老保險制度，加快省級統籌的步伐，增強基金的調劑功能，保障離退休人員的基本生活。在健全養老保險制度的同時，注重開發新種類；加快失業、醫療、工傷、生育保險改革的配套，以適應企業破產、兼并、改制、剝離、重組等變化，增強保障實力，規范社會保障體系建設，提高綜合效能，增強社會風險抵御能力，為現代企業改革營造平靜溫和的社會保險的港灣。
2、拓展社會保障覆蓋面，均衡國有企業負擔
努力提高社會化程度，拓寬社保工作覆蓋面，宏觀調控，微觀調劑，是均衡國有企業退休職工費用負擔的有效途徑 .目前，全國尚有1/4的城鎮從業人員沒有參加養老保險社會統籌，主要是三資企業、私營企業職工、個體工商戶及進城務工的勞動力，而正是這些人員負擔輕，將其納入社保范圍，拓展這些領域，既可增加社?；饋碓矗瑴p輕國家和企業的負擔；又可有效保障這部分職工的合法權益，促進各種經濟成份并存和發展。
3、加快社會化管理服務體系建設
建立獨立管理型社保管理機構。一方面由于我國人口眾多，社保需求大，工作紛繁復雜；另一方面，隨著經濟和社會的發展，覆蓋面的擴大，社會保障事業必然不斷發展，社保行政管理工作量勢必逐步增大，建立獨立型社保管理機構，有助于對社會保障事業一體化的管理提高服務能力和效率，有效地培育兩種機制，一是風險的事后補償——建立失業保險制度；一是對風險的防范——促進就業和再就業制度，同時考慮我國現行勞動管理制度，盡快建立起以社會保障機構為龍頭，企業退管組織為主體；依托社區，統一管理，分級領導，專群結合，齊抓共管的社會化管理服務，逐步使離退管理服務工作由企業為主體向社會保險機構為主、單位管理服務和群眾性自我管理服務為輔過渡，徹底解決企業辦社會的現象，使企業擺脫繁雜的事業性負擔。
4、加快“一體化”建設，完善社會保險體系。
實現“一體化”，是社會保障發展的方向，也是社會保障體系完善的一個標志。加快“一體化”建設首先是適應城鎮各類企業和個人勞動者的“廣覆蓋”、“四統一”的社會保障制度，打破職工身份，為現代企業制度的建立提供了廣闊的人才市場。其次，加快管理體制的“一體化”，不分行業部門，不搞特殊階層，全國一盤棋，公平性原則，通過再就業工程，活躍人才市場，實行“擇優錄用與自由擇業”的雙向選擇，給虧損企業職工、社會失業職工、下崗職工一個自謀生路的機會，發揮他們聰明才智，促進經濟發展，逐步建立一個規范、有序、健全、完善的保障體系，推動“兩個文明”深入開展。
5、不斷健全體制
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近年來，世界對印度的關注明顯增加了，這不僅是因為印度的經濟發展正在創造“印度崛起” 的奇跡和它僅次于美國的第二大計算機軟件出口大國的地位，更加引人注目的是印度相對完善的社會保障體系。從二十世紀90年代開始，印度的經濟增長顯著提高，但是其國內人口眾多且貧富差距懸殊則是一個基本的國情?；谶@一點，印度政府實施了關注民生的社會保障制度，保證了印度社治安的良好狀況，實現了社會的長期穩定與和諧。
一、印度社會保障體系的基本要點
印度社會保障體系主要由三方面構成，即公共分配系統、對農民的保障措施以及社會保險措施。
公共分配系統，是指在政府的監督和指導下建立平價商店，主要內容就是由國家在財政上給予補貼，用于專門向低收入居民提供基本的生活保障。根據政府規定，當局會定期向低收入居民發放平價超市的購物卡，這些貧困居民可以持卡到平價商店進行購物。到目前為止，印度的平價商店主要供應的生活必需品有以下7種：小麥、大米、白糖﹑食用油、布匹、煤炭和煤油，甚至有的還會供應茶葉、肥皂、火柴、食鹽以及豆類等重要生活品。為了這一系統的正常運轉，印度政府每年撥出巨款進行補貼以起到保障作用，同時，為了對公共分配系統進行監督，還專門成立了消費監督委員會。印度的公共分配系統在實現社會公正方面起到了一定積極作用，深受低收入平民百姓的歡迎。它既有利于低收入的消費者，也有利于生產者——通過該系統，一方面使低收入消費者獲得平價商品，另一方面使生產者獲得政府的支持價格和穩定的國家市場。
印度的農業工人大部分由經濟和社會落后階層所組成，是農村中最貧弱的一部分人，鑒于此，印度政府采取了一些專門針對農業工人的保障性措施，主要包括：（1）最低工資保障。1948年印度中央政府通過最低工資法，并要求各邦政府在三年內規定出農業工人的最低工資。（2）其它法定措施。主要有：在各邦通過和實施了《租佃法》以保障農民的利益；另外，為了將剩余的土地依該法分配給無地勞動者，邦政府還制定了土地占有最高限額的法令。（3）農村建立農業合作社組織得到了國家的鼓勵，該農業合作社組織主要是在農閑季節向農業工人提供良好的就業機會。從總體來看，以上對農業工人的保障措施可以說是為保護印度社會中的貧弱階層提供了法律和政策基礎，其積極意義是不容小視的。
印度的社會保險措施，是印度社會保障體系最重要的組成部分，主要包括疾病、事故和養老方面三個方面的社會保險制度，其受益者涵蓋全體國民。印度相繼頒布了大概100多個涉及勞動保護的法規，在工資的待遇和工作的時間以及勞動環境等諸多方面都提出了嚴格的要求。有了這些社會保障法令和相關輔助政策的保護，在醫療、養老、就業等方面的基本權利生活在印度的人們都得到了基本滿足。
1、醫療方面。自印度1947年獨立以來，幾乎免費的公共醫療衛生體系在印度逐步建立起來。1949年印度通過的第一部憲法就規定“所有國民都享有免費醫療”。為切實推行這一政策，印度政府做出了很多相應的努力。第一，所有來印度政府醫院看病的病人，不分國籍和貧富，都享受免費醫療，關于免費項目也進行了詳細的規定，包括掛號費、檢查費、住院費、治療費以及急診搶救費，除此以外，甚至住院病人的伙食費也會減免。
2、養老方面。在印度老人是享有特殊地位的群體，所以印度制定了多種法令目的就是保障老人的老年生活。如，在印度法律中就明確規定了對65歲以上的生活貧困的老人政府每月可發放相應的老年人津貼和免費的大米與面粉作為他們的生活保障；在出行方面60歲以上老人還可享受到國家的優惠；在家庭中，立法規定如果子女遺棄了老年的父母，將會以監禁和罰款作為懲罰。
3、就業方面。促進就業是印度政府的一項重要職責。主要采取了以下措施：一是認為經濟發展計劃的重要目標就是就業的情況；二是必須清楚地認識到就業和脫貧工作相結合的重要性；三是要想促進農村居民就業就必須有立法的保證。印度法律規定，每個邦政府在每一個財政年度內，應當為該邦所有18周歲以上的成年人提供不少于100天的就業保障和薪水保障，明確指出員工的每日工資標準不低于60盧比，必須按周支付工資，如有特殊情況，也必須在完成工作任務之日起的兩周內進行支付。值得一提的是，該項目的資金90%來自中央政府。
除了上述的三個主要方面，印度的教育也是值得一提的。印度的大學被稱為“窮人俱樂部”：在印度上大學的學費是很低的，相當于人民幣40元，所以即使是窮人，印度的學生大都也能付得起學費。另外，因為印度大學生享受國家的很多福利，所以對于窮人來說進大學才是能夠在生活費用奇高的大城市站住腳的不錯捷徑。此外，大學生坐汽車火車飛機等都享受優惠。上大學對窮人來說，是進城的門票和福利，上大學等于拿生活補貼。
二、印度社會保障體系的啟示意義
黨的以后，隨著經濟體制的改革，我國的社會保障制度也進行了一系列的改革和探索，取得了不小的成績。但是，由于我國人口眾多，社會狀況復雜，又處于社會主義初級階段，沒有現成的模式可參考，所以我國的社會保障制度還存在著不少的問題，直接影響我國社會的穩定，所以國家需要加大力度去改進和完善。我國和印度都是地處亞洲的發展中國家；都有大規模的人口數量；都具有多民族、多語言、多宗教等特點；都在取得經濟的迅速發展；等等。因此，對于印度的社會保障體制，我國有借鑒或參考之處。
（一）要從我國的基本國情出發，以社會公平與公正為原則，建立統一的社會保障管理體制。
目前，我國的社會保障體系存在著國家支付大量社會保障資金與社會保障分配不均衡的矛盾。一方面，我國的社會保障資金來源單一，主要依靠國家和企業擔負，導致國家財政困難，企業發展緩慢，職工社會保險意識淡薄；另一方面，我國的社會保障水平與經濟發展水平不一致，更存在分配不均狀況，城鄉之間﹑地域之間以及行業之間的差別太大，有違社會的公允。另外，社會保障的管理和執行部門多元化，缺乏統一的制約機制，造成管理的隨意性與混亂性，降低了保障的能力。
針對上述問題，我國政府就必須拓寬社會保障資金來源的渠道，采取措施確保社會公平，并建立統一的社會保障管理體制。首先，由于我國處于社會主義初級階段，政府的財政能力是有限的，社會保障資金大部分由國家支付不利于經濟的發展。鼓勵個人參加專項儲蓄性保險，鼓勵社會捐助，鼓勵創辦非政治性民間慈善機構，建立合理的資金籌集機構和有效的費用約束機制。其次，我國社會保障的對象單一，只限于國家機關和事業單位的工作人員以及國有企業的職工，他們占全國人口的不到四分之一，卻享受高于我國經濟發展水平的社會福利待遇，造成社會不平等。
（二）加大力度促進農村社會保障體系的發展。
我國是人口大國，尤其是農業人口大國。我國農村的社會保障卻處于我國社會保障體系的邊緣，有相當部分社會保障的內容將整個農村人口排擠在保障體系以外。所以，我國政府要加大力度健全農村社會保障體系。在這個過程中，要求政府發揮主導作用，克服以往急功近利、只顧眼前的做法，長期堅定不移地貫徹具體政策，制定總體規劃，從長計議，從根本上改變農村落后的局面。
我國農村經濟發展落后，普遍存在著“小病挨、大病拖、重病才往醫院抬”的現象，因病返貧的情況司空見慣。在此基礎上，由相關部門制定農村醫療保險條例——規定受保險人的范圍、繳納保險費的數額以及待遇標準等和農村合作醫療保險條例——由國家支持、農民群眾與農村經濟組織共同籌資，形成專項基金，農民在就醫時可按一定比例報銷醫藥費，這樣就使得具體實施農村醫療保障過程中有法可依，避免執行的隨意性。國家要建立有效的醫療費用控制機制，制止“亂收費、高收費”的不良現象；建立貧困農民醫療救助制度，讓每位農民都不會因為貧困而放棄治療。
我國的農村教育問題是一個關乎國家前途的大問題。目前，我國的農村教育是相對落后的，表現為：教學設施不齊全﹑教育水平低下﹑輟學現象嚴重﹑考上大學無力支付學費等等。針對這些問題，國家應采取一些相應措施。要加大對農村的教育投資，提高農村學校的辦學質量；提高師資力量，引進先進的教學方法；加大宣傳力度，強制實施九年義務教育，對非法使用童工的企業或個體戶實行嚴厲懲罰；對考入大學的貧困生，國家應對學生實施引導，并提供一定的助學補助，保證每個學生都能順利完成大學學業。
（三）把城市就業問題列為國家社會保障體系的重要組成部分。
改革開放后，我國開始了計劃經濟向市場經濟的轉變，獲得了經濟的迅速發展和綜合國力的顯著提高，但失業問題也伴隨而來。我國在失業方面的問題主要表現在：失業率隨著中國經濟的增長而增長﹑失業人群逐步年輕化﹑經濟增長所創造的就業機會遠消化不了新增的失業人數等等。為了減輕失業給整個社會所帶來的壓力，國家就要從以下幾個方面努力：
推行失業保險制度。失業后無保障是一個現實問題，失業保險制度一方面可以調整失業者的就業心態，有利于社會穩定；另一方面，失業人員的基本生活得到保障后，一些年齡偏大，文化水平不高，缺乏技能的失業者會選擇退出勞動力市場。
加快和深化國有企業改革，在城市之外開辟和拓展就業新空間。轉換國有企業經營機制，提高企業效率，可以減少下崗人員的數量，增加勞動力的需求量；在城鄉交界處發展小城鎮，不僅可以轉移農村剩余勞動力，而且也能吸引一部分城市失業人員，可以在很大程度上緩解城市就業壓力。
開辦職業培訓班，提高勞動者素質?，F在就業還存在的一個關鍵問題——人才相對過剩，即企業招不到對口的人才。就這個問題，國家應提倡開辦各種職業培訓班，培養專職人才。勞動者專業素質提高了，企業的需求也就滿足了，也能在很大程度上緩解失業的壓力。
積極鼓勵對外勞務輸出。我國勞動力過剩，但一些發達國家卻出現勞動力短缺的狀況，對外勞務輸出既能緩解國內就業壓力，同時還可以賺取外匯，并且對樹立國際形象，提高國際競爭力和綜合國力也將起到積極作用。
總而言之，我國現階段的社會保障體系存在著不少問題，需要進一步完善和發展。而印度作為一個和我國有諸多相似點的國家，有著令世界各國都刮目相看的社會保障制度，所以，我國應當積極借鑒印度社會保障體系的可取之處，以達到完善自身的目的。
（作者：燕山大學學院思想政治教育專業研究生）
注釋：
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從世界范圍內看，社會保障體系的主要模式有兩種：
1 現收現付模式（pay-as-you-go system）。
這種模式以德國最為典型，故又稱為“德國模式”。其基本特征是社會保障成本的代際轉移是以收定支，即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結構、較強的國家實力、完備的稅收體系等。但是，在這種模式下，社會保障負擔隨著支出的增長而逐年提高，而且資金完全沒有積累。
2 個人帳戶模式。
這種模式強調雇員的個人繳費和個人帳戶的積累，退休者的社會保障權益來自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過投資基金進行運作。這種模式以智利的模式為代表。這種模式的特點是具有累積性和增長性，資金供給比較穩定，在經濟波動中表現出較強的抵抗能力。
在現收現付模式中，政府在事實上承擔了巨大的社會保障債務，盡管在許多情況下這一債務是隱性的；這就對政府的社會保障支出提出了相當高的要求；隨著社會保障支出的增長，政府在各種壓力下被迫提高收費標準，這必然會抑制經濟增長，干擾經濟運行中的正常的激勵（incentive）機制的運行。因此，不僅許多人口壓力較大的發展中國家難以承擔現收現付模式帶來的債務壓力，即便是一些經濟實力強、人口壓力小的發達國家也越來越意識到現收現付模式的負面影響。在一定意義上可以說，正是這種現收現付的社會保障模式、以及由此體系支持的較高的社會福利水平，是形成歐洲發達國家經濟發展中的“福利病”的重要原因。因此，越來越多的國家開始實行個人帳戶模式。
（二）中國社會保障模式的演變
在50年代，中國建立了企業職工養老保險制度，以企業為單位，基本上采取現收現付的模式，將社會保障成本進行代際轉移。這一模式當時之所以是比較有效的，是由于當時的人口年齡結構年輕，同時這一模式得到計劃經濟體制的支持。隨著中國開始實行市場經濟，人口年齡結構也逐步趨于老化，社會保障問題開始引起關注。1991年6月，中國政府頒布了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，開始著手改革社會保障制度；十四屆三中全會進一步明確提出，要建立一個企業職工社會養老保險統籌和個人帳戶相結合的制度，其基本思路，是逐步建立職工的個人帳戶，將企業與個人繳費的大部分積累于個人帳戶，以試圖緩解現收現付制度與人口老齡化的矛盾；與此同時，促使職工承擔一定的社會保障成本，以減輕企業的負擔。在這一模式框架下，中國的社會保障部門正逐步著手擴大這一社會保障體系的覆蓋范圍，如逐步將私營企業、部分地區的農民等納入這一框架。
不過，中國的社會保障模式盡管從名義上是個人帳戶制度，但是其實質依然是現收現付制度，因為現收的記入個人帳戶的資金同時就用作社會保障的支出了，個人帳戶中的資金只是帳面上的；與原來的現收現付模式相比，其差異就是將風險分散單位由企業轉變為地方政府，同時中國當前實行的新制度不僅要負擔上一代人的保障成本，還要為在職一代積累社會保障資金。因此，中國當前實行的這一模式是一個名義上、帳面上的個人帳戶制，在實質上是一個高標準、高負擔的pay-as-you-go模式。
（三）當前中國實施的社會保障模式不能適應當前中國經濟改革與發展的需要
因此，盡管我國的社會保障部門為推行新的社會保障體系作了大量工作，但是，當前我國社會保障模式及其運行狀況還遠遠不能適應經濟改革與發展的需要。我們認為，高效率的社會保障模式，應該達到以下幾個方面的目標 ：（1）社會安全網的建立；（2）社會進行儲蓄與積累的重要手段；（3）維持對工作的積極的激勵機制；（4）對所有權結構形成積極的影響；（5）建立一個低成本、高效率的管理體制；（6）確定適宜的收入分配目標；（7）解決失業救濟及勞動力流動問題，等等。從這幾個角度出發，在一定意義上可以說，當前的社會保障體系問題已經成為制約中國經濟改革與發展的重大問題。
首先，當前以現收現付為基礎的社會保障體系將不能適應中國正在進行的顯著的人口年齡結構變遷，不能保證經濟的可持續增長。中國當前的人口結構和獨生子女政策，使得中國的人口結構將在不長的時期內進入老齡化社會。如果不在當前年輕人口較多的階段及時建立以個人帳戶為基礎的社會保障體系，中國政府必然會難以承擔越來越龐大的社會保障成本，并且會被迫在經濟發展程度較低的條件下進入老齡化社會，并被迫投入更大的成本來解決這一問題。根據粗略的估算，中國社會的老齡化推進很快，2000年左右將進入老年型國家（即65歲以上的老年人口將占總人口的7％），2003年我國老年人口將達到9000萬，相當于目前歐洲老年人口之和。據勞動部門測算，基于當前的社會保障制度，加上物價上漲等因素，從2025年起，中國政府將每年需要拿出5000億――14000億元用于維持城市退休職工的基本養老保障 .顯然，如果中國繼續沿用當前這種以現收現付為基本特征的社會保障模式，到下個世紀上半葉，中國經濟增長的可持續性將受到威脅。
其次，當前以現收現付為基礎的社會保障模式在老齡化社會到來后，會扭曲經濟運行中的積極的激勵機制。在退休職工占人口較大比重時實施當前的現收現付模式，就會使在職職工的個人所得在納稅后，一方面要負擔相當比例的退休職工，另一方面還需要承擔自身的社會保障成本，最后所剩余的個人可支配收入的比重實現有限。我國這樣一個人口大國在進入老齡化社會以后，在職職工在社會保障方面的成本會相當高。如果按照目前的城市職工社會保險水平和標準，并采用現收現付模式，到2020年，工資的提取率將達到32.3％，到2040年將達到40.2％。
即便是在經濟實力強大的德國，目前也遇到了社會保障負擔過大、從而扭曲正常的激勵機制的問題。1997年德國的失業人口達到439萬，失業率也相應達到11.4％，其中一個重要的原因，就是高社會保障降低了公眾的工作積極性。根據德國聯邦銀行1996年公布的資料，如果將德國餐飲業就業者每個月的最低純收入與社會救濟對象的收入狀況進行對比，就會發現，如果沒有子女，前者比后者多收入276馬克；如果有一個子女，前者比后者少收入41馬克；如果有兩個子女，前者比后者少收入573馬克。高社會保障水平甚至造成了社會救濟收入大于勞動收入的現象，直接導致了社會激勵機制的紊亂。
與德國、荷蘭等國的社會保障制度扭曲積極的激勵機制相比，新加坡的做法更值得借鑒，新加坡公積金中的自存自用、一份耕耘、一份收獲、只有努力工作才能不斷充實個人帳戶的制度設計，就有效地實現了積極的激勵機制與社會保障功能的兼容。
第三，當前的社會保障模式不符合發展的新趨勢。為了控制社會保障的成本，當前我國對于退休職工的消費、醫療等實施不同范圍的控制，如限制特定的新藥品的報銷等。但是，當代科技進步主要體現在生物化工、醫療器械、信息技術等方面，這些領域的技術進步在很大程度上為退休職工擴大消費、改善醫療等創造了更好的條件；即便政府限制退休職工對這些新技術的，在社會觀念、家庭觀念的影響下，退休職工所在的家庭、企業也可能會積極為退休職工創造條件運用這些成本較高的新技術，這就進一步擴大了事實上用于社會保障的成本。
第四，繼續運用現收現付為基礎的社會保障體系，企業所承擔的巨大的社會保障職能必然會成為企業改革的重要障礙。正如我們在《企業改革：模式選擇與配套設計》一書中指出的，企業運算社會保障體系方面的沉重負擔，“本源的錯誤應該歸結于退休金的現收現付制度”?，F實地看，巨大的社會保障成本已經成為不少國有企業的經營陷入困境的重要原因。我們在企業改革的實際操作中也遇到不少類似的問題，在比較不同模式的基礎上，我們開始嘗試在一些打算上市的企業中劃出一部分國有資產，為職工建立個人帳戶，從而設法解決社會保障成本對于企業改革的制約。這一做法體現了我們對當前建立社會保障體系的一些設想和設計，我們在后面還將繼續討論。
第五，繼續運用現收現付為基礎的社會保障體系，就會增大居民對于未來支出的不確定性預期，增大其儲蓄傾向，這對于當前擴大消費、刺激內需的宏觀政策形成了一個強烈的制約。
第六，現收現付為基礎的社會保障體系不利于全社會進行儲蓄和積累。
二 當前中國社會保障模式的選擇與方案設計
（一）建立以個人帳戶為主導的分層次社會保障模式
1 我們所設計的社會保障模式的不同層次
我們可以看出，當前實施的以現收現付為基本特征的社會保障模式，可以說是一種令各個階層、各個方面都不滿意的模式：政府承擔了過大的社會保障成本；企業的負擔過大，不利于企業改革的深入；退休職工的社會保障權益得不到保障；在職職工需要承擔過大的社會保障成本。因此，這一社會保障模式必須進行改革和完善。綜合考慮中國的人口壓力和財政的承擔能力，以及中國國情的復雜性，我們認為，當前應該建立以個人帳戶模式為主導的分層次的社會保障模式，即大幅度地建立強制型個人帳戶，繼續保留現收現付模式（pay-as-you-go）以滿足社會的基本需求，對于少數高收入階層可以通過購買額外的商業保險來進一步提高自身的社會保障水平。
首先，在在職職工中大幅度、大范圍實施個人帳戶模式，并將其作為整個社會保障體系中的主導性模式。這一模式的基本特點是強制繳款、政府免稅、確定嚴格的比例要求、建立嚴格的資金管理程序和制度。
其次，保留現收現付模式以滿足社會的基本需求。這一方面可以保證低收入階層的基本生活要求，同時，由于這一階層的人口規模有限，政府用于這一階層社會保障的財政負擔也是有限的。
第三，對于一些高收入階層，可以鼓勵其購買額外的商業保險。
但是，在這個分層次的體系中，個人帳戶模式應該是占據主導地位的，商業保險和現收現付都只能發揮輔的職能。關于現收現付與個人帳戶的利弊比較，學術界已經有了廣泛的研究并已經有了共識，但是，在當前的社會保障體系設計中，還存在不少關于社會保障和社會保險、商業保險等關系的誤解，我們有必要作進一步的探討。
2 要恰當處理社會保險在社會保障中的地位和作用
我們之所以強調社會保險在整個社會保障體系中只能占據輔的地位，是由于社會保險與個人帳戶模式相比存在許多內在的缺陷和弊端：
首先， 社會保險在資金運用方面，實質上是運用大多數投保人員的資金來支持少部分需要支持的投保人員，具有顯著的平均主義和社會再分配的特點，只要支出需要符合相關的條例就可以使用，沒有明確、穩定、積極的激勵（incentive）機制，過分強調安全感必然會相應減少努力工作賺錢的動力，從而不利于形成對個人進行社會保障積累的激勵。
其次，商業保險對于職工沒有強制性的約束，而是居民的一種自愿性的行為；而以個人帳戶為基礎的模式則能夠通過確定強制性的繳款來保證社會保障體系獲得穩定的資金供給。
第三，為了體現政府對于保障體系的扶持，政府一般對納入個人帳戶中的社會保障資金免稅。但是，商業保險難以享受免稅的優惠政策。具體來說，有許多保險品種的設計類似于銀行儲蓄，也可以說是銀行儲蓄的一種變種產品；如果對這些險種實行免稅，就必然在商業銀行儲蓄和商業保險之間形成不平等的競爭格局。
第四，為了保證穩定、充足的社會保障體系的資金供給，各國政府一般對納入個人帳戶的社會保障資金規定嚴格的比例要求；但是，這一點在商業保險中是難以做到的。
第五，商業保險的險種設計不能夠充分滿足社會保障的要求，而只能規避特定領域的風險。這是由商業保險的運作特點和基本性質決定的。
第六，在比較成功地實施的社會保障體系的國家中（如新加坡），其政府對于將保險形式引入社會保障體系始終持十分謹慎的態度。例如，直到新加坡逐步由中等收入國家向發達國家邁進之后，新加坡政府才在社會保障中引入了少部分的保險形式，如“健保雙全計劃”對特定的大病和大手術給予保險，花銷可以超出個人帳戶中的儲蓄等。但是，從總體上說，這些保險式的社會保障安排相對而言十分有限，項目也很少 .
因此，社會保險只是一種產品，社會保險中的一些產品可以在規避一些特定風險方面發揮積極的作用，但是在社會保障體系中只能發揮輔的職能。正如我在《改革：模式選擇與配套設計》中所指出的：“象我國這樣的低收入國家不宜于搞過多的、與實力不相稱的社會型保險，而需要注意保障制度與維持激勵及儲蓄之間的關系”。
（二）以企業集團為突破口推進個人帳戶模式
1 當前由政府承擔由舊體制向新的體制轉軌中的成本的難度較大
既然我們已經明確社會保障模式應該是以個人帳戶為主導的分層次的格局，那么，當前我們就面臨一個從當前的以現收現付為基礎的社會保障體制向個人帳戶制轉軌的。
中國當前的社會保障體制的轉軌，首先面臨的一個重要問題是如何確認并補償勞動者在原來體制下對原有的社會保障體系繳款并逐步積累形成的社會保障權益，這一權益事實上也就是政府對于勞動者的社會保障債務，只不過在原來的體制下，這些社會保障債務是隱性的。因為中國長期實行低工資制度，勞
動者在獲得工資之前已經扣除了社會保障資金，但是，在原來現收現付的體制下，這些社會保障資金并沒有以基金的形式積累起來，而是用于進一步的國有投資，并形成國有資產。中國當前進行的社會保障體制轉軌，必然會使原來政府承擔的社會保障隱性債務顯性化。
在這個轉軌的過程中，最為理想的方式就是由政府承擔全部的社會保障債務，從而為以個人帳戶制為基礎的社會保障模式的健康、平穩運行創造良好的啟動環境。人們在智利成功實現由現收現付模式向個人帳戶模式轉軌的經驗時，由智利政府承擔全部社會保障成本、進而投入巨額資金支持新的模式的建立是一個重要的方面。據測算，智利政府承擔的社會保障債務的總規模約占到其1981年的GDP的80％，債務的最高峰值為GDP的4.8％，隨后呈現逐年下降的趨勢，到2025年智利政府將全部清償所有債務。考慮到中國的社會保障水平較低、的人口年齡結構尚比較年輕等因素，據世界銀行測算，中國政府為了推進社會保障模式的轉軌所需要承擔的社會保障債務的規模會比智利要小 .
不過，盡管中國政府可能承擔的社會保障債務規模要比智利小，但是考慮到當前的財政收支狀況，由政府承擔這一規模依然有相當的難度。在一定意義上我們可以說，正是由于政府需要承擔的隱性社會保障債務規模相對較大，才使得中國政府選擇了目前這種名義上的個人帳戶制、實質上的現收現付制的社會保障模式。
2 以企業集團為突破口推進以個人帳戶制為主導的社會保障模式
如前所述，龐大的、需要中國政府承擔的社會保障債務直接制約了以個人帳戶制為主導的社會保障模式的實施。那么，是不是我們就無所作為呢？經過我們的和實踐探索，我們認為，從當前一些企業集團著手，我們可以逐步推廣個人帳戶制。
之所以選擇一些大型的企業集團，是基于以下一些理由：
（1）政府對于政府機關、不同形式的企業、城市和等不同單位的職工在社會保障方面的承諾本來就是存在差別的。從政府對于社會保障的承諾強度看，可以說是從政府機關、國有企業、集體企業等依次減弱的。企業集團作為國有經濟的主導性力量，在我國經濟運行中發揮著十分重要的作用，政府對企業集團的承諾是較強的；從企業集團著手推進個人帳戶制，能夠獲得各個方面的認同。
（2）政府在國有企業改革進程中，將“減人增效”作為一個重要的措施；在實施的“減人增效”的改革中，國有企業為安置下崗人員已經承擔了不少成本，這些成本中可以說主要就是社會保障成本；從企業出發建立個人帳戶制，可以說是對這些支出的規范化。
（3）目前一些企業集團的經營狀況較好，還有相應的實力來承擔推進社會保障改革的成本，可以考慮劃出這些企業集團中的國有資產的5％－10％，來專門建立這些企業中的職工的社會保障個人帳戶。
（4）我們在一些企業集團的公司制改造和上市工作中，已經就這一方面的問題進行了嘗試。
（5）以企業集團為突破口，比較容易獲得企業的支持和配合，進而在整個改革的推進中形成一種良好的示范效應。而在當前正在實施的所謂“社會統籌和個人帳戶相結合”的社會保障體系中，由于社會保險費率上升、負擔不合理等，欠交、少交社會保障基金的企業明顯增加；社會保障負擔重的企業出于甩包袱的傾向，參加所謂社會保險的態度十分積極，而一些社會保障負擔輕的企業則設法逃避責任。
（6）將再就業、醫療、養老等社會保障職能繼續留在企業，必然會對企業的經營形成巨大的壓力，通過劃出一部分國有資產來推進社會保障模式的轉軌，能夠將企業職工再就業、醫療、養老等基金社會化，相應的風險也就社會化了；企業此時可以以利潤最大化為經營導向參與市場競爭，而可以較少考慮社會保障職能。
當然，以企業集團為突破口推進個人帳戶的方案也有一些缺點，這主要包括：（1）不同企業集團之間的經營狀況參差不齊，推進的難度不一；（2）會在不同企業、不同地區之間形成不平等格局；（3）企業集團通過股份化改組明確國有股權，并從中劃出一部分國有股份作為個人帳戶的社會保障基金，從總體上看，社會保障的風險并沒有從企業分散出去，而是依然留在本企業中，這些國有股的售出需要等待適當的市場時機。
（三）建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制
在初步建立了以個人帳戶為主導的社會保障體系后，隨之而來的一個重要問題是如何建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制。顯然，這一機制的建立，對于整個社會保障體系的順利運轉具有決定性的作用。
在設計社會保障資金的運作機制時，我們應該考慮以下幾個方面的因素：
（1）在面對職工辦理社會保障資金的繳納和支出的環節，應該有一個準政府性質的社會保障資金管理機構，對社會保障資金實施統一的強制性管理；在這個機構中，要統一管理職工的個人帳戶的各種信息，如個人的工作經歷、繳納的社會保障資金的狀況等，因此可以說是一種信息密集型的管理，是數據收集、核查、處理量很大的管理，單獨依靠準政府性質的管理機構恐難以勝任，所以還需要委托商業銀行辦理有關業務。
（2）由于商業銀行在進行帳戶管理、現金存取等方面具有特長和優勢，因而準政府性質的社會保障資金管理機構可以將個人帳戶的具體管理工作委托給商業銀行辦理，由商業銀行對這些資金進行代管。
（3）組建多家競爭性的基金管理公司，在金融市場上實現社會保障資金的保值增值。這些基金管理公司從商業銀行獲得公眾的社會保障資金，而無需直接向公眾吸收社會保障資金。
因此，我們設計的社會保障資金管理模式是：建立強制性的準政府性質的社會保障資金管理機構，準政府性質的社會保障資金管理機構將其資金委托商業銀行管理多家競爭性的管理公司專門負責社會保障資金的保值增值，推動資本市場的。
與比較典型的智利模式相比，我們的設計有以下幾個優點：
（1）充分發揮了不同機構的專長和優勢，在社會保障資金的不同階段通過合理分工來提高運行效率，如商業銀行的帳戶管理專長、基金管理公司的資金投資專長等；
（2）能夠顯著節省基金管理公司的經營成本。在智利，由于基金管理公司直接面向公眾吸收社會保障資金，因而其平均花費了整個社會保障資金的29％來進行市場營銷、吸引公眾資金。而我們設計的方案使得基金管理公司能夠以較低的成本從商業銀行獲得社會保障資金，促使其通過自身的投資業績來吸引公眾的社會保障資金。在這個過程中，社會保障基金的參與，必然會為金融市場培育成熟的機構投資者，從而有力地推動金融市場的發展。
（3）能夠促使商業銀行積極增加收費型收入（fee-based income），開拓理財服務，提高經營管理水平。商業銀行運用其廣泛的分支機構和較高的電腦技術，通過資金管理業務，能夠獲得大量收費型收入。在吸收公眾的社會保障資金的同時，公眾既可以自己選擇不同的投資基金，也可以由商業銀行來推薦，還可以由商業銀行公眾進行投資組合，這樣就會推動商業銀行的理財業務的發展。
篇7
一、物質保障與精神保障相結合
人是物質和精神的統一體。在社會生活中。既有物質需求，又有精神需求。滿足人的物質需求已經在我國傳統“救助型”的社會保障項目中得到了充分的體現，這里主要論述人的精神需求對新型社會保障制度的要求。所謂精神需求，就是為滿足人們的政治和精神生活需要而對各種精神力的需求。這種需求既包括人的自然屬性的精神需求。又包括人的社會屬性的精神需求。
以農民工的精神需求為例：在當前這個勞動力流動日益頻繁、精神文化生活日益豐富的時代。重視農民工的精神需求并逐步予以滿足具有重要的福利意義與社會意義。農民工精神需求得不到滿足主要表現為兩大類：一是政治和文化上得不到應有的尊重。經常受到歧視。二是文化生活貧乏，缺少起碼的精神生活保障。這對文明的進步以及社會的安定都是嚴峻的挑戰。農民工的精神需求關系到農民工的身心健康和社會安定。關系到社會主義社會是否具有公平正義、民主法制、誠信友愛、安定有序、充滿活力等和諧社會的重要特征。滿足他們的精神需求，一方面是堅持以人為本的精神要求。另一方面也是構建社會主義和諧社會的要求。此外，這也是維護農民工經濟收入等物質利益的要求。因為精神需求和物質需求是相輔相成、相互促進的。
關于人的精神需求，我們可以用經典的“馬斯洛需求理論”(Maslow’s Spirit Need Theory)予以佐證?！榜R斯洛需求理論”包括如下五方面的內容：第一。生理需要的滿足，包括食物、飲水、住所、睡眠等。即通常所謂的衣食住行；第二。安全需要，具體包括安全、穩定、依賴、免受恐懼、焦躁與混亂的折磨，對體制、法律、秩序、界限的依賴等等，可以說這是一種心理意義上的需求；第三，歸屬和愛的需要。表現為渴望在團體和家庭中有自己的位置，渴望歸屬感以及愛與被愛的感覺。希望有自己的朋友、愛人，這是一種情感需求；第四，尊重的需要，包括外界對自我的尊重和自己對自我的尊重。自己對自我的尊重即自尊。自尊需要的滿足是指由于實力、成就、適當、優勢、用途等自身內在因素而形成的個人面對世界時的自信、獨立。外界對自己的尊重的滿足。則是地位、聲望、榮譽、威信等外界較高評價的獲得。第五。自我實現的需要。也就是一個人使自己的潛力發揮的傾向，成為自己所能夠成為的那種最獨特的個體?？梢?。從第二項到第五項需求馬斯洛論證的都是關于人的精神需求。
因此。在新型社會保障體系的構建過程中，我們就不能忽視對人的精神需求的滿足，做到物質保障與精神保障相結合。
二、水平保障與質量保障相結合
目前這種“低水平、廣覆蓋”的社會保障制度是一種“水平型”或者“數量型”的社會保障模式。對于廣大沒有勞動能力或者生存能力弱小的人來說是比較適合的。但是，對我們正在建設中的“保險型”社會保障制度來說，人們考慮更多的是如何通過參加社會保障活動以提高生活質量，這是他們的原始動因。例如對于一些工資收入者來說。他們的最低生活需求已經得到了解決，但是生活質量卻不一定很高，那么我們應該考慮如何通過提高社會保障質量把這一部分人吸引進來。就成為我國社會保障事業發展的一個重大契機。但是，現在的低水平社會保障回報卻使得一些富人不愿參加，因為他們的投入與得到的回報是不對稱的，這就阻礙了社會保障制度的發展。因此，作者認為最行之有效的做法就是“數量型”的社會保障模式與“質量型”也就是“保險型”的社會保障模式相結合，以推動我國新型社會保障體系的建設。
在改革原有社會保障制度，建立新型社會保障制度中我們一方面應借鑒國際社會各種社會保障制度的優點。另一方面也必須從實際出發，結合我國的具體國情，構建中國新型的社會保障制度模式。目前我們建設的“保險型”社會保障模式可以說是一種“質量型”的社會保障。定位在“數量型”與“質量型”社會保障模式相結合的基點上，是符合我國國情的。“保險型”社會保障模式遵循的是公平與市場效率相結合的原則。社會保障內容覆蓋面及水平的定位是從公平角度出發，同時又考慮到效率的提高。而我國目前社會保障制度的最大不完善就是沒有充分體現公平性和效率性的原則。例如保障覆蓋比率低，城鄉差距大，地區部門不一致等既不公平又阻礙社會保障制度效率的發揮。在社會保障資金籌集方式上，“保險型”社會保障模式。實行的是在國家力量的強制作用下，以各種稅、費為集資手段。這也是符合我國的階段特征的。因為依據我國經濟發展狀況，政府是無力承擔全社會的保障內容的，但是政府作為主導力量可以實現由個人和企業向國家交納各種保險稅的辦法，促使社會保障走向稅收化。
總之，“保險型”社會保障制度模式與“數量型”社會保障制度模式相結合的目標定位，既可以發揮“保險型”保障制度的社會統籌、風險共擔、互助互濟的作用。還有利于樹立職工自我保障的意識，充分體現權利與義務的統一。
三、生活保障與能力保障相結合
我國目前的社會保障是一種“生活保障型”的社會保障模式，而且主要體現的是國家對公民的責任。主體是國家。隨著社會保障理念的更新。我們應該逐漸建立一種“能力保障型”的社會保障模式，也就是如何通過社會保障措施使受保障者提高生活能力以實現自我保障。比如說通過什么措施使家庭養老變為自我養老，而對于那些還有勞動能力的受保障者如何通過社會的幫助，使他們增強勞動、謀生能力。最終實現自我保障。因此。我們目前的社會保障服務方式必須有所變化，應該以增強他們的生活能力為目的。實行能力保障。
當前國外社會福利界大力提倡的“以資產為本”其實就是一種全新的、能力保障型的社會保障服務方式。以資產為本是指通過為低收入者積累資產并用于投資，以促進其自身發展及社會經濟發展。所謂資產包括有形資產、
篇8
我國失地農民社會保障的現狀
從總體情況來看，目前我國失地農民社會保障存在保障水平較低、保障覆蓋面過窄、保障內容比較單一、保障資金缺口較大以及缺乏具有可操作性的社會保障配套措施等問題。由于全國推行農村新型合作醫療制度，失地農民基本享受了醫療保險，但是，失地農民缺乏最低生活保障、養老保險保障及失業保險保障等。隨著失地農民數量劇增，失地農民社會保障問題開始受到社會的重視，一些大中城市和經濟較為發達的地區在建立失地農民社會保障問題方面進行了有益的探索。
但是，目前我國還沒有制定專門涉及失地農民社會保障方面的法律法規，即使一些地方政府出臺了關于失地農民養老保險、失業保險、醫療保險等方面的規定，由于其條例、規章效力較低，其覆蓋面過窄，并不能全面有效地保護失地農民的基本生活及長遠生計，失地農民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障。他們在城市中仍然受到種種不平等待遇，甚至被歧視，生活極不穩定，無法抵御失去土地給他們帶來的各種生活風險，真正成了所謂的“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無本”的“四無農民”。
我國失地農民社會保障存在的問題
征地補償范圍過于狹窄、補償標準偏低。依據我國《土地管理法》的規定，征收農村土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等四個部分，然而，實踐表明，現行征地補償范圍過于狹窄，補償標準和水平明顯偏低，因為此補償標準僅僅是以按種植糧食作物的年產值來計算的，沒有考慮到部分地區被征用的土地絕大部分是種植經濟效益較高的花卉、苗木、蔬菜等經濟作物，也沒有考慮到失地農民的就業與發展已從農業轉到了非農產業，以及社會保障由農村傳統的土地保障轉向了現代社會保障制度等實際變化。
征地補償管理費混亂、分配不合理。土地征收補償是征地過程中的關鍵問題，但由于相關法律規定不清和土地產權界定模糊，導致征地補償費管理和分配沒有一個統一規范的標準，鄉鎮、村集體、失地農民之間缺乏具體可操作的統一分配辦法，結果造成征地補償費管理混亂、分配不合理；同時，在征地過程中，參加征地談判的主體一般是政府部門、開發商和村集體，而失地農民卻被排斥在征地談判之外，沒有知情權、協商權、參與權和決定權，從而導致土地補償費分配不透明，普遍存在暗箱操作和尋租現象；再加上對征地補償費缺乏嚴格的監督管理，還存在貪污、挪用和拖欠補償費現象，失地農民實際得到的補償很少。
城鄉二元體制的制度性排斥。我國實行的城鄉二元體制是阻礙失地農民社會保障問題解決的制度。城鄉二元體制以嚴格限制農村人口向城市流動、農業人口向非農業人口轉變的戶籍制度為特點，在義務教育、勞動就業、戶籍管理、社會保障等方面構建了城鄉之間難以逾越的屏障。①在城鄉二元體制下，我國建立的社會保障體系也明顯體現了二元性，城市居民可以享受到醫療、養老、就業、生育、工傷等社會保障，而失地農民卻無法享受與城市居民同等的待遇，被排斥在社會保障制度安排之外。
構建我國失地農民社會保障體系的路徑選擇
構建我國失地農民社會保障體系是一項長期復雜的系統工程，必須統籌把握，切實保護失地農民的合法權益，確保失地農民生計可持續發展。
完善相關法律法規，保障失地農民土地財產權和經營權。第一，明確農村土地產權關系，確保農民的土地所有權主體地位。由于相關法律對土地產權主體的規定不明確、界定模糊，嚴重侵犯了失地農民的土地財產權和經營權。為切實保護失地農民的合法權益，國家應加快土地流轉立法，明確集體土地產權歸屬，確定其所有權的主體，明確其產權關系，改變集體土地產權界定模糊不清的狀況。為此，國家要完善和修改《土地管理法》和《物權法》等相關法律及其配套制度，確定土地產權的一元屬性，明確集體土地所有權的主體為村民委員會范圍內的全體農民共同所有，即確定農民的土地所有權主體地位，確保農民對土地的占有權、使用權、處置權和收益權等，以此來保障失地農民的土地財產權和經營權。
第二，明確界定“公共利益”，縮小征地范圍，規范政府的征地行為。由于相關法律對“公共利益”的規定不明確，界定模糊化，導致政府部門泛化“公共利益”，給亂征、濫征農村土地提供了便利，嚴重侵犯了失地農民的合法權益。為此，國家應完善和修改《憲法》和《土地管理法》等法律法規中的相關條款，對“公共利益”的內涵和外延作出明確具體界定，可以采取概括式與列舉式相結合的辦法明確界定“公共利益”的范圍，嚴格區分經營性用地和公益性用地的征地范圍；對于公益性用地實行征收，但應提高征地補償標準，而對于經營性用地，只能通過市場途徑來解決。禁止任何組織和個人披著公共利益的外衣征用經營性用地，侵犯失地農民的合法權益。
完善征地補償制度和土地征用程序，保障失地農民土地收益權。第一，建立公平合理的土地征收補償制度。征地補償是征地過程中的關鍵問題。尋求失地農民、征用土地主體和政府部門之間最佳的利益結合點，建立完善公平合理的土地征收補償制度，是保障失地農民合法權益的關鍵。因此，應該盡快制定相應的法律法規和征地補償分配的條例和細則，確定征地補償受益主體，明確征地補償的歸屬和運用。制定具有強制效力的條例和細則來規范分配行為，確保征地補償費足額及時分配到失地農民手中。建立有效的社會監督機制，對貪污、挪用、拖欠征地補償費的相關責任人要依法追究，嚴肅處理。
第二，健全和規范土地征用程序，增加其公開性和公正性。程序公正決定結果公正?！皼]有程序保障的地方，不會有真正的權利保障”，“為求客觀、理性、公正的決定起見，必須有程序法規制”②。因此，健全和規范土地征用程序，增強其公開性和公正性是完善土地征用制度和保障失地農民權益的重要措施。為此，必須完善和修改相關法律法規，建立土地征用的公告制度、補償標準聽證制度和征地補償爭議司法救濟制度，健全和規范具有可操作性的土地征用程序，確保征地過程的公開性和群眾性，切實保證失地農民對征地過程依法享有知情權、協商權、參與權和司法救濟權。
建立健全城鄉統籌的失地農民社會保障體系。這是保障失地農民合法權益的重要途徑。因此，必須徹底打破我國現有的城鄉二元體制，為失地農民建立城鄉統籌的社會保障體系，而這一體系主要內容包括社會保障基金的籌集方式、社會保障基金的監管與運營以及社會保障的內容等方面。具體思路如下：一是建立失地農民社會保障基金。積極開展靈活多樣化的籌資方式來籌集社會保障基金，其資金來源可以包括政府的社會保障基金、部分土地補償安置費用以及土地征用的部分增值收益。政府部門可以充分利用該項基金，保證失地農民的就業保障、養老保障、醫療保障和最低生活保障等。二是明確失地農民社會保障的內容。首先，要建立適當水平的失地農民最低生活保障制度，保證失地農民的“生有所靠”；其次，要建立有差別、多層次的失地農民社會養老保險制度，保證失地農民“老有所養”；再次，要建立多元化、多樣化的失地農民醫療保障制度，保證失地農民“病有所醫”。
建立失地農民就業安置制度與再就業培訓保障機制。針對失地農民就業難現狀，必須建立健全就業安置制度與再就業培訓保障機制，為失地農民拓寬就業途徑。為此，首先，政府部門要積極創造條件，廢除失地農民在城市的就業限制，消除就業歧視，建立城鄉統籌的勞動力就業市場，積極開發就業崗位，拓展勞務輸出，緩解失地農民就業市場的供需矛盾，鼓勵和支持失地農民通過自主創業來實現就業，并在政策、稅收、貸款等方面給予優惠政策；其次，建立完善城鄉統籌的失地農民就業培訓保障機制，強化對其就業技能培訓政策和資金的投入力度。③
建立失地農民法律援助制度。法律援助制度的實質就是國家為一些弱勢群體的當事人提供減、免費用的法律服務。應為失地農民建立法律援助制度，及時為他們提供法律援助，強化失地農民合法權益的法律保障。通過建立完善的法律援助制度，明確法律救助的內容和程序，確保失地農民在其合法權益受到侵犯時尋求保障，暢通失地農民權益救濟的訴求渠道，確保他們的合法權益能夠及時得到保護。
（作者單位：中國婦女發展基金會婦兒幫扶基金）
注釋
①陳：“失地農民權益保障問題研究”，《湖北社會科學》，2011年第4期。
篇9
我國農村社會保障體系主要應包括:農村養老保障、農村醫療保障與農村生活保障三部分。
一、養老保障應采取家庭保障與社會養老保障相結合的模式
在我國農村，還不可能實現與城鎮職工養老社會保險完全一致的模式，而應實行家庭保障與社會養老保障相結合的形式。因為，家庭養老是我國延續了幾千年的傳統做法，目前，這種養老模式的基礎并沒有完全喪失，要想徹底改變也并非易事，而且借鑒西方一些國家建立農村社會養老與家庭養老顧此失彼的教訓，我國農村的家庭養老短期內不可能取消，它仍是農村養老的一部分。
但是，農村實行社會養老是必然趨勢。建立農村養老社會保險制度是農村社會化生產方式發展的需要，是深化農村改革的需要，是對付“白潮”的需要，是落實計劃生育政策的需要，是引導農民消費、積累建設資金的需要。此外，建立農村養老社會保險制度，對于完善社會保障體系，縮小城鄉差別、工農差別都有著積極的意義。目前我國農村養老保障的現狀是家庭保障有余而社會養老不足。因此，建立農村養老社會保險是我國農村甚至整個國民經濟和社會發展的重大戰略問題。當前應立足于中國國情和農村實際，形成有中國特色的農村養老社會保險制度。根據《基本方案》及我國一些試點的經驗，建立農村養老社會保險應遵循以下原則:
第一，低標準起步，以保障老年人基本生活為目的。社會保障水平的設定，一般宜從低到高，留有余地，而不宜盲目攀比，一步到位。結合我國實際情況，農村養老社會保險費的交納和養老金的給付標準應定在一個能基本滿足農村實際生活需要的低水平上。凡年滿20歲的農民，可根據自身經濟實力，選擇適合的交費檔位和靈活的交費時間參加養老保險。由于大多數60歲以上的健康農民仍可以從事一些力所能及的生產勞動，因而領取養老金的年齡可以適當延長至65歲，標準為100元/人月左右，這個水平基本能滿足老年農民的生活需要。
第二，建立由政府組織和管理、財政投人的強制性農村養老社會保險制度。政府負有公共管理的職責，因而是舉辦公共事業的最穩妥的主體。政府的組織和管理表現為設立專門的機構和工作人員進行具體事務的管理;設立監督機構，完善監督機制，提高管理效率。強制性養老保險的籌資渠道應多元化，既有農民個人繳納，也有集體補助，還應有財政的投人。實踐表明，強制性的保險，沒有政府的投人是很難奏效的。當然，投人的力度應通過科學測算而定。
第三，建立嚴格、高效的養老保險基金的管理和運營機制。資金短缺間題是制約農村社會保障工作的瓶頸。農村養老保險基金是農民的“保命錢”，因而，把有限的農民養老保險金管好、用好就顯得更加重要。根據國內外經驗，實行市場化運作有利于實現基金的保值增值。即由符合規定的市場法友，按有關法規經辦農村養老保險業務，進行自主經營管理。國家應對其實行嚴格、有效的監管，盡量降低和避免風險。
第四，采取“個人賬戶儲備積累”的模式。根據對國內外各種保障模式的分析可看出，“個人賬戶儲備積累”模式運行得最為正常，它強調個人的社會保險責任，強化政府的組織和管理責任，逐步淡化政府的交費責任，突出個人的自保意識，這也是國內外社會保障制度改革的取向。因而，我國農村養老社會保險仍將主要靠自己。建立個人賬戶，個人交費和有關補貼全部記人個人賬戶，并可以轉移和繼承。
篇10
失地農民；社會保障
1 失地農民社會保障存在的問題
1.1 征地補償標準偏低
在征地這一博弈過程中，各方利益主休所處的地位不同，征用部門占據絕對優勢，獲取了土地征用所帶來的大部分利益，使得處于弱勢地位的農民獲得的利益非常有限。征地一方之所以能夠在與失地農民的博弈中處于壓倒性的優勢，這與現行征地制度有關。征用耕地的土地補償費和安置補助費，分別為耕地被征用前三年每畝平均年產值的3—6倍和2—3倍。但第二十九條同時規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的20倍。補償標準偏低，難以維持長遠生計。
1.2 失地農民的社會保障嚴重缺位
目前，政府對農民的安置方式是采用貨幣化安置的方法，一次性買斷。政府出錢對農民的土地進行“強行購買”，但沒有對今后的生活給出合理的安置辦法，沒有對農民提供就業機會，沒有建立社會保障。這種不顧失地農民生計的安置方法，被農民稱為“一腳踢開”。雖然，在征地后，許多農民通過各種渠道實現了就業，但是這種就業很不穩定，經常發生變動，這種情況強化了失地農民種地更為牢靠、保險的思想，進而對生活前景感到彷徨、焦慮；另一方面，失地農民認為補償標準偏低，對征地安置、土地增值收益分配方式以及政府圈地行為不滿。
1.3 經濟條件決定是否參與社會保障
在我國長期的城鄉二元結構體系以及工農產品價格“剪刀差”的利益掠奪使得農民的生活狀況相對低下。經濟收入的貧乏使得廣大農村居民把改善生活作為最大的目標。在有限的收入來源僅僅能夠維持一個家庭生存的情況下，農村居民們往往忽略了自身的長遠保障。這也就是為什么失地農民參保意愿低下的根本原因。
1.4 失地農民自我保險意識缺乏
可以說社會公眾對失地農民社會保障問題的認知普遍不到位。受傳統計劃經濟時期觀念的影響，認為土地就是農民的社會保障，現在農民失去了土地給予他們的補償費就應理所當然的轉為社會保障費。另一方面，作為弱勢群體的失地農民，由于文化水平偏低，獲得政策信息的渠道有限，自我保護和自我保障意識淡薄，對什么是社會保險、商業保險都界定不清，即使有所了解，但潛意識中卻把自己當成“外人”，不敢奢求原來只有城里人才能享有的社會保險。
2 構建失地農民社會保障體系對策
2.1 完善失地農民的補償、賠償安置機制
2.1.1政策層面
當前，如果繼續執行目前對失地農民低標準貨幣安置政策，將導致全國耕地總面積呈加速遞減態勢，從而威脅國家糧食安全并將直接導致失地農民群體的擴大，成為社會穩定的巨大隱患。同時，鑒于土地補償費及安置補助費是被征地農民養老保障制度的主要資金來源，其能否及時足額到位，對該項制度的順利、健康運行起著重要的作用。因而建立健全失地農民的補償、賠償安置機制對于建立被征地農民養老保障制度資金的安全收繳機制，避免基金空賬運行問題的發生，就顯得尤其重要且刻不容緩。這就需要政府盡快調整和完善土地征用和補償政策，加強土地補償費的安全保障措施，杜絕征地中的“白條”現象。同時，土地補償費及安置補助費的高低，又直接決定失地農民養老保障水平的高低，因此，科學合理確定土地補償和安置補助費標準，顯得尤為重要。
2.1.2操作層面
在改革完善征地制度時，要及時調整“要地不要人”的補償安置模式，將貨幣安置、招工安置、留地安置、生產資料轉換安置、社會保障安置結合起來，以社會保障安置為主，發展集體經濟，創造更多的就業機會，增加收入，切實解除失地農民的后顧之憂。與此同時，還必須統籌考慮失地農民的就業和社會保障問題，通過建立適合失地農民特點的就業和社會保障制度，為失地農民向市民的轉變提供制度保證。在具體實施過程中，各地可針對具體情況有選擇地進行安置手段的組合搭配，通過各種途徑的綜合利用，把失地農民的風險降到最低。
2.2 建立健全失地農民社會保障機制
失地是一國城市化、工業化進程中不可避免的必然的經濟現象，處理由此帶來的失地農民問題就成為各國經濟社會生活中的一個重要內容。在這個問題上，很多國家已經遠遠地走在了我們的前面。在多數國家和地區，土地征用方都給土地所有者以較為滿意的補償，征用補償通常山兩部分組成：土地征用費和土地賠償額。其中土地征用費相當于土地價值，一般按照征用時的市場價格給足補償：土地賠償額是對土地權利人因征用而造成的經濟及其他損失的補償。農民因征地而失去土地的社會保障權利，國家通常給子失地農民保障補償。為失地農民設立社會保障基金是各國政府對失地農民所做的通行做法，這有助于降低他們而臨的風險，促進社會穩定發展。許多國家在法律上，把征地嚴格區分為公共利益和非公共利益兩種不同類型的征地行為，分別采取不同的征地補償和安置標準，并規定補償和安置費應用于建立失地農民社會保障基金。
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因此，在統籌城鄉社會保障中，必須把市場的力量與政府的力量相結合，同時不能忽略社會“第三部門”等其他力量的介入。在社會保障的實施過程中，政府、市場、社會的功能是各有利弊，關鍵在于揚長避短，理清政府、市場、社會三者之間的責任邊界，進行合理的責任劃分。當然，政府作為統籌城鄉社會保障的首要責任主體的地位，是毋庸置疑的。
一、統籌城鄉社會保障中政府主體地位的決定因素
政府是社會保障的首要責任主體，尤其是處在社會轉型期，需要進行統籌城鄉社會保障制度建設的政府，更是扮演著特別重要的責任主體。
(一)化解社會風險的保障
隨著傳統家庭規模和功能的轉變，有些風險是工業社會中具有普遍意義的社會風險，社會風險的化解都需要更強有力的主體參與，只有政府才能利用其公共權力來化解社會風險。化解社會風險需要提供具有公共性的產品或服務。以維護社會公平和促進社會穩定為主要目標的社會保險是具有公共性的產品，但由于其準公共產品的特性，人們在消費時不可避免地會產生“搭便車”心理，一般的企業和個人會因風險太大而不愿介入；而如果政府主導社會保障，則能夠有效地消除市場失靈的問題。首先，可以有效降低社會保障領域的“逆向選擇”和“道德風險”。其次，可以大大降低交易成本和管理成本，由政府強制力能夠保證大范圍的參保人員以較低廉的價格享受到較全面的保障。最后，政府組織承擔社會風險的能力較強，政府部門可以設計合理的制度來保證社會保障制度承擔的風險在同代人之間橫向和縱向共擔。
因此，對于社會保障來說，政府必須以一種積極的姿態介入社會保障領域，提供滿足廣大人民需要的社會保障服務來化解風險，適應社會、經濟發展的需要。
(二)中外社會保障制度實踐的證明
縱觀世界各國，無論是工業化發達國家還是經濟轉型的新興工業化國家，無論是社會保障制度已經較為成熟的國家，還是處在積極探索和試驗的國家，無論是哪種國家的任何類型的社會保障制度，即使政府的角色和定位有所差異，但都顯著地表現為政府主導性的特征。在各國社會保障的實踐中，大致可以將各國社會保障的類型分為“政府一社會”型社會保障制度與“政府一市場一社會”型社會保障制度。
實行“政府一社會”型社會保障制度的國家，主要通過政府強大的政治、法律、行政、經濟權利，通過稅收等手段籌集資金，并在全社會范圍內進行再分配。英國和瑞典等福利國家即為典型代表，福利國家的政府介入社會保障的范圍最廣、程度最深，政府擔當著社會保障制度的直接管理者的角色，對所有國民提供“從搖籃到墳墓”高水平的社會保障，國民終生都能夠享受較好的福利待遇。但是政府無所不包、無所不保的社會保障實踐，很容易形成“高福利”的剛性，使社會保障制度的改革積重難返。
實行“政府一市場一社會”型社會保障制度的國家，充分依托和發揮市場及市場主體的力量和作用，通過政府的主導作用，引導市場的參與，政府和市場的共同作用形成全社會的力量建立社會保障制度。美國、德國、智利等國是其典型代表。但是政府主導、市場運作型社會保障制度的前提是高效的政府和完善的制度、政策和法規，此外還必須具有發達的市場機制與健全的市場體系。
(三)社會轉型期大背景的要求
統籌城鄉發展是在我國在從城鄉二元割裂向城鄉一體化轉型的宏觀背景下的必然產物。統籌城鄉社會保障作為社會經濟發展的一個重要組成部分，涉及眾多利益群體之間利益的重新分配，而我國特殊的社會轉型道路更是需要政府的強勢介入。
快速轉型的中國社會的一個鮮明特點就是兩重性和復雜性，即社會優化與社會弊病并生、社會進步與社會代價共存、社會協調與社會失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴。其中一個主要表現是既加速社會的階層分化，又造成了兩極分化。
從中國的現實情況來看，貧富差距過大、勞動關系失衡等種種社會轉型期的社會代價、社會弊病的主要誘因，還是社會保障制度的殘缺不全，或者是社會保障制度因政府未到位而滯后于社會轉型期的需要。作為改革的“減震器”，在消除社會摩擦、促進社會順利轉型的過程中，社會保障自身也很容易產生一系列的摩擦，比如現有受益群體和理論受益群體、傳統受益群體和政府機構之間的摩擦等。如何消除社會保障制度的自身摩擦，關系到統籌城鄉社會保障能否順利完成，進而又會關系到社會穩定和社會轉型，而這一重任，政府是責無旁貸的。二、統籌城鄉社會保障中政府責任的重構
一般而言，統籌城鄉社會保障中政府的責任主要包括四個方面：
立法和制度保障責任，是統籌城鄉社會保障中政府責任順利實施的首要前提。但是，由于中國國情的特殊性，中國的社會保障制度的變革并沒有遵循立法先行的國際慣例，而是采取了試點先行、逐步擴展的策略，從而只能由政府承擔制訂制度、政策的責任。
財政責任，是統籌城鄉社會保障中政府責任順利實施的關鍵保障，主要是指政府為統籌城鄉社會保障承擔的財政開支。貫穿于我國政府的財政責任之中的有歷史責任和現實責任兩個維度。歷史責任主要是指城鎮職工養老保險制度轉型而出現的轉制成本，這個歷史責任的分擔形式涉及到農民工社會保障、農村社會保障等新制度的安排，從而關系到政府制度保障責任的實施。財政責任還涉及中央、地方兩級財政責任的劃分。
組織實施責任，是統籌城鄉社會保障制度的重要環節，它承擔了統籌城鄉社會保障的運行職能，全力保證社會保障從企業保險中脫胎而出，完全走向社會化運作。
監管責任，是統籌城鄉社會保障制度依法正常、健康運行的基本保證，實施主體是國家為實施社會保障事業而規定的從中央到地方的各種社會保障管理機構，這些主體遵循一定的監管原則和運行機制。
然而，我國統籌城鄉社會保障中的政府責任實施現狀并沒有完全到位，存在著缺位、錯位、越位三者交織的畸形現象。筆者認為，在立法和制度保障責任方面，政府存在著“缺位”現象，不僅高階位的法律缺失，而且制度供給整體上不足。在財政責任方面，政府表現為“錯位”和“缺位”并存。財政的現實責任的履行上，存在著整體上的絕對不足和中央、地方責任財權、事權不對等的尷尬，而在財政的歷史責任方面，政府采取了逃避的方式，對轉制成本的承擔沒有做出承諾。在監管責任方面，政府存在著“錯位”行為。因為政府在并不擅長的社?；疬\營領域“越位”，政府給予市場的自由空間狹窄，沒有讓市場發揮作用，所以使得基金的保值增值面臨極大的壓力，這種壓力加上“投資運營”和“監督管理”都集中于政府身上，導致難以保證政府監管責任的有效性。
(一)立法和制度保障責任的重構
縱觀各國統籌城鄉社會保障的產生和發展歷程，都是以頒布社會保障方面的法律揭開序幕。然而，我國政府在統籌城鄉社保中的“立法責任”始終“缺位”，由于一系列主客觀因素的限制，我國始終沒有《社會保險法》來“保駕護航”。在法律缺失的情況下，立法和制度保障責任主要是指政府承擔的本應由立法機構承擔的制度設計和規范責任。
統籌城鄉社會保障的制度，主要散見于政策文件、部門規章、相關機關的通知、命令等等，立法層次偏低。各地分散的地方規定使得社會保障制度難以統一，導致統籌城鄉社會保障嚴重缺乏權威性和穩定性。
作為社會保障領域綱領性大法的《社會保險法》，歷經十幾年的坎坷仍然沒有出臺。近年來，《社會保險法》的立法步伐加快，然而，據悉，原定于2009年進行三審的《社會保險法》將推遲到2010年進行，其重要原因就是目前經濟形勢不明朗，而且各方面的分歧較大，這表明《社會保險法》的出臺將再度延期。在《社會保險法》沒有出臺的前夜，筆者認為，應該更加重視政府的制度設計和規范的責任。社會轉型期間，中國城鎮化進程中社會保障的對象規模并不穩定，新出現的特殊群體，比如農民工、被征地農民等社會群體都需要進行相應的制度設計，克服制度運行帶來的困難和障礙，從而要求必須進行制度創新。
筆者認為，政府在統籌城鄉社會保障中的制度保障過程中，應該首要考慮協調城鄉社會保障制度之間的銜接問題以及與其他社會政策之間的關系。
第一，協調城鎮社保制度、農民工社保制度、農村社保制度三者的關系。
現行城鎮社會保障制度包括養老保險、醫療保險。失業保險、工傷保險、生育保險等五大社保制度，這些制度相對來說較為成熟，并且運行多年。因此，筆者認為，我們在構建農民工社保制度和農村社保制度時，在制度設計上，應該借鑒城鎮社保體系的制度模式，并且盡量避免制度模式的多元化，因為這樣有利于城鄉社保制度未來的一體化整合。此外，在城鄉的這三類社保制度中，還應該留出社保關系接續的“通道”，有利于人口在身份變化過程中的社保關系的轉移接續。
第二，協調統籌城鄉社保制度與土地政策之間的關系。
我國的絕大多數農村居民把土地視為“命根子”，社會保障制度的長期缺失，不僅讓大多數農民工不愿意放棄家鄉長期閑置的土地，而且也讓土地規?；洜I的進程舉步維艱，進而影響城鎮化的步伐。事實上，不少發達國家是將農村、農民工社保制度的提供和土地政策聯系起來的。當國家需要進行大規模的土地經營時，就實行大量優惠的農村社保制度，引導農民自愿放棄土地，反之亦然。這些經驗對于我國鄉鎮企業的農民、農民工以及城市化程度較高的農民等社會群體中可以考慮適當借鑒。
第三，協調統籌城鄉社保制度與人口政策之間的關系。
由于我國農村居民長期以來缺乏相應的社會保障，絕大多數農村居民同樣依賴家庭養老的方式，“養兒防老”的觀念在我國農村社會根深蒂固。因此，計劃生育政策在城市與農村的效果顯然不同。其實，社會保障制度與人口政策密切相關，一些工業化國家通過社會保障措施來調節人口的數量，比如，有國家通過給予生育補貼從而解決勞動力資源不足的問題。在我國，如果一旦為農村居民提供了社保制度，讓他們老有所靠、病有所醫，相信對于計劃生育政策的推行也是能夠起到積極的促進作用。
(二)財政責任的重構
社會保障是用經濟手段解決社會問題的制度安排，是促進公平的收入調節機制，它離不開相應的財力支撐。因此，財政責任是政府在統籌城鄉社會保障中擔負著的不可推卸的責任。
社會保障的財政責任主要是指財政給付制度方面。目前我國政府已經正式承擔起統籌城鄉社會保障的財政給付責任，具體表現在以下方面：
1社會保障運行管理的費用。管理城鄉社保實務的社保經辦機構雖然被列為事業單位，但是其運行管理費用卻從1997年以前由社?；鹬刑崛∞D成為由國家財政給予解決。隨著統籌城鄉社會保障體系的逐步建立，社保的業務量將大幅激增，社保的經辦機構的運行成本將增加，政府在統籌城鄉社保運行上的財政投入也將越來越大。
2社會保障的補助支出。除了包括在社?；鹗詹坏种r的兜底功能，還包括在各地做實或者部分做實城鎮職工養老保險個人賬戶時的政府財政補助，做實個人賬戶是政府彌補歷史責任，承擔轉制成本的重要表現，各級政府均在其承擔了不同的責任。比如，在東北的社保試點中，就規定“將個人賬戶規模從11％調整到8％，并按照5&做實，”而中央財政補助這5％中的75％，即3.75％，地方財政補助5％中的25％，即1.25％。
3建立社保戰略儲備基金。這意味著政府開始承擔歷史責任中的中長期轉制成本。2000年我國成立了全國社?；鹄硎聲@筆基金主要是作為養老保險的重要補充基金，其基金來源主要是中央財政撥款和國有股減持、利息稅、福利彩票及投資收益。
然而，財政的現實責任的履行上，存在中央、地方財政責任的“錯位”和政府在消除轉制成本的“缺位”。由于政府“立法責任”的嚴重“缺位”，政府在統籌城鄉社會保障中的責任多見于政策性文件中，而這些文件對于政府的財政責任大部分都提到了“各級政府要在資金上給予適當補助”，但是至于各級政府“資金上給予適當補助的比例具體該是多少”等問題界定模糊，這種情況導致了
各級政府財政責任承擔的隨意性。結果，長期以來，中央政府、地方政府的財政責任的分配處于失衡的“錯位”狀態。
1994年我國進行了分稅制改革以后，決定了中央政府、地方政府無論是在財政上還是在社會事務上都應該有合理的責任分擔，但是統籌城鄉社保的財政收入和支出方面就出現了嚴重不匹配的現象。雖然歷年來中央財政收入比地方財政收入略多，但是幾乎是“平分秋色”。在統籌城鄉社保方面，政府這幾年的財政支出主要集中于城鎮養老保險制度的這一塊。然而，從表1看出，中央、地方財政對城鎮養老保險制度補助支出的絕對數，表現為地方過于依賴中央財政，中央財政承擔了絕大部分財政責任。
從財政支出的相對比例來說，中央財政對養老保險的補貼占中央財政總支出的比重，仍然比地方財政對養老保險的補貼占地方財政總支出的比重大很多，圖1，表明，中央政府對于養老保險非常重視，承擔了絕大部分的責任，而且中央財政的承擔還處于持續上升狀態。全國各地的地方政府并未真正地承擔起相應的財政責任，雖然地方財政由完全缺位到逐漸介入，但是和中央政府的重視程度之間有較大的差距，這種差距還有越拉越大的趨勢。
另一方面，政府在化解轉制成本這一歷史責任時存在著向企業和個人轉嫁責任的問題。轉制成本是因為我國從過去單位包辦的“現收現付”制的社保轉型為“統賬結合”的社保制度，出現了“老人”、“中人”、“新人”的劃分，“老人”的全部養老金和“中人”的過渡性養老金都是由新制度中的社會統籌基金支付的，而根據現有制度的模式，統籌基金直營支付社會基礎養老金部分，所以，從理論上看，“老人”的“個人賬戶”部分和“中人”的過渡性養老金部分構成了養老保險制度轉型的成本。對于現有制度來說，這是一種歷史債務，是勞動者過去的一部分必要勞動向國家上繳的工資積累而成，應該由政府來支付。
此外，政府的財政責任也向個人轉嫁，主要表現在：第一，通過個人賬戶的空賬向制度內的勞動者個人轉嫁。第二，通過領取資格的限制，將一部分在國家經濟結構調整中被淘汰而又沒有再就業的“中人”排斥在制度之外，讓其自行負責養老問題，或者讓其養老保險權益自行消失，比如從失業下崗工人轉化為現行養老保險制度外的個體戶或者非正規就業者的就是如此。
要使政府的財政責任從“錯位”到“歸位”，筆者建議，首先，要確定各級政府在統籌城鄉社保中不同的社保項目中的財政責任。因為中央政府與地方政府的各項資源不對稱，所以各自的優勢和對社會風險的分散程度也就不同。從工業化發達國家的現狀可以窺見一斑。比如美國，聯邦政府提供的社會保障主要是限于“老遺殘”等項目，而更多的社會保障責任由州政府加以承擔；而在北歐國家，中央財政給付主要涉及社會公共安全、職業健康和預防性、應急性社會政策，并用于平衡地區差別，其余基本的社會保障項目則由地方政府負責。
篇12
一、我國農村社會保障體系存在的問題
我國目前農村社會保障制度包括農民養老保險制度、農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度三個方面。從**年試點到**年底，全國有****個縣（市、區）不同程度地開展了農村社會養老保險，其中有***萬人參保積累基金總額為***億元。**年當年領取養老金的農民有**萬。由此看出，農村社會保障取得了一定的成績，但應清醒地看到，目前農村社會保障還很薄弱，仍存在許多亟待解決的問題。
（一）層次低，范圍小，覆蓋面窄在我國廣大農村地區除對缺乏或者喪失勞動能力、生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾等實行“五?！敝贫韧?，絕大多數農民沒有納入社會保障范圍，其養老、醫療、工傷主要靠自我保障、家庭保障。
（二）社會化程度低，保障功能差目前，農村保障制度是鄉、村兩級統籌，造成的主要問題一是苦樂不均，二是保障程度普遍偏低。有些地方，保障對象的保障金幾十年不變，經過幾次通貨膨脹后，原有保障基本生活的目的也難以達到。這種狀況不僅削弱了社會保障對勞動者的生活保障作用，而且成為集體經濟和鄉鎮企業進一步發展和參與市場競爭的障礙。
（三）保障制度的可操作性差主要表現在以下三個方面：第一，救災體系沒有形成科學的等級評價制度；第二，沒有一個具體的貧困標準和救濟標準，因而評價一個家庭是否貧困時，就只能憑直覺，標準一降再降，受救濟的人數逐步減少；第三，確定收入沒有一個統一的方法，這是由于農村的特點造成的。
（四）社會保障基金管理缺乏法律保障，資金籌措不足，同時難以保證保值增值。
二、在低保對象的選取上，要堅持評審程序化、公開化的原則
每個低保對象的確定必須在符合收入條件的基礎上，經過村級評議，鄉鎮審核，縣市民政部門審批、省級監督的程序，有效杜絕非貧困因素的干擾，同時各評審級次的結果都必須及時在鄉村兩級公示，給其他村民提出異議進行監督留有時間，省級政府的監督可以采取不定點抽查的方法和對宏觀政策的調整方面。
三、在資金的發放上，應堅持社會化的原則
通過分布廣泛的農村金融機構，如信用社，郵政儲蓄網點低保金，這樣做有助于避免克扣、冒領及不必要行政干預，節省人力、財力、物力。
四、在低保對象的管理上，應采取動態靈活的方式
五、在低保的監督上，應堅持多元化，依靠群眾的原則
通過公示低保審核程序讓群眾參與低保的全過程，人民群眾參與監督是最有效的監督。還可以通過上級的行政監督、平級及上級的審計監督，紀檢監督等多種方式防止、截留挪占、弄虛作假的行為發生。
六、在保障對象的范圍上，應該逐步實現由指標式低保向應保盡保過渡
都是貧困戶，都符合低保條件，有人得不到救助就會引發諸多矛盾，與公平原則不符、與和諧社會相悖。在目前還沒有能力實現應保盡保的情況下，應該給貧困市、縣、鄉、鎮更多的指標，而不宜平均分配，因為越是經濟落后的地區，貧困人口就越多，需要救助的人和相應的資金投入就越多。以**省為例，**年**省民政廳統計全省共有特困戶**，占農村人口的**%。由于資金極其有限，目前僅將**萬納入低保范圍，還有將近**萬貧困人口無任何保障。**市**鄉**年共有貧困人口***多人，占鄉總人口的*%，目前只有**人得到低保，有另一半貧困人口只能繼續等待低保指標的增加。
七、在低保金的發放標準上，定額補助雖然存在一定問題，目前還不適宜采取補差原則
定額補助是每月發給低保戶固定金額，享受者人人平等，這樣易于操作，節省人力、物力，又可以避免糾紛的發生，是目前各地普遍推廣的補助模式。
八、在條件成熟的地區，可以對低保制度進行地方性立法
目前建立農村最低生活保障制度只是依據上級的指示、辦法、意見等，隨意性大，不具有持久性，這不利于低保制度的發展。各地在運作模式成型，條件穩妥的情況下可以制定地方性法規和地方政府規章，以期將低保法制化，更好地推進低保工作。**年**月**日，**省政府常務會決定，在深入調研的基礎上修訂《**省農村居民最低生活保障辦法》和出臺《**省農村貧困家庭收入核算辦法》、《**省農村低保資金管理辦法》和《**省農村低保對象分類施保辦法》，規范農村低保制度。
農村最低生活保障制度是一件關系**億農民切身利益的大事，是解決“三農問題”的一項重要的保障措施，是建設社會新農村的基礎，是建設和諧社會實現城鄉和諧、分配和諧的關鍵一步。所以，低保制度的完善具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，需要我們幾年甚至十幾年的努力。
參考文獻
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截止2014年末，全國城鎮職工基本養老保險及城鄉居民社會養老保險參保人數已經達到8.4億人，全國總體人群覆蓋率達61%。全國城鎮職工和居民基本醫療保險參保人數達到5.97億人，新型農村合作醫療參保人數達到8.02億，總參保人數總和超過13億人，表明我國目前已經基本實現了全民醫保。我國各項社會保險參保人數每年保持快速增長，保障水平不斷提高。但受到人口多、基礎差、城鄉二元結構長期存在、人口老齡化等多方面因素的影響，我國社會保障體系仍然相對滯后，保障體系建設仍存在著許多不足。
(一)我國社會保障體系的公平性有待提升
我國長期存在的城鄉二元結構導致城鄉居民在基本醫療保險方面處于制度分設、管理分割的狀態。城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度在繳費標準、醫療費用報銷標準、定點醫療機構、藥品目錄等方面都存在著明顯差異。同時，企事業單位所實行的養老金“雙軌制”也有損社會公平。因此，不同群體的多種保險制度并存，不同區域、不同人群中的保障水平差異較大，導致社會保障體系有失公允，公平性有待提升。
(二)基本養老保險可持續性不強造成政府財政的潛在風險
財政部《關于2014年全國社會保險基金決算的說明》顯示，2014年基本養老支出為1.90萬億元，基本養老保險收入為1.87萬億元，基本養老保險支出首次低于收入。而大多數地方養老金存在較大的缺口已經是由來已久的問題了，一些欠發達地區動用失業保險金、工傷保險基金等有結余的基金發放養老金已是公開的秘密。
(三)相關制度設計缺乏統籌性，尚未形成多層次的社會保障體系
目前我國的相關制度設計統籌層次低，缺乏科學性。在養老保障方面，全國絕大多數企業沒有建立企業年金，企業員工缺乏補充養老保險，尚未形成多層次的養老保障體系。
二、商業保險在社會保障體系建設中的地位和作用
社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等內容，在現代社會保障體系中，社會保險處于核心地位。商業保險又稱金融保險，是相對社會保險而言的，它具有經濟補償、資金融通和社會管理的功能。
(一)商業保險有助于緩解政府財政壓力，實現多支柱保障
社會保障部分主要由政府。商業保障能夠緩解社會保障的壓力并且不需要政府動用財政力量，是健全社會保障體系的重要力量。
(二)商業保險有利于豐富社會保障體系的層次結構，提高保障水平
隨著國民收入和生活品質的不斷提高，基本的社會保險已經無法滿足多元化的保障需求。商業保險可以細分保險市場，更全面的涵蓋社會保障無法觸及的領域，利用自身專業化優勢，靈活精準設計符合社會現象的新險種。
(三)商業保險有利于提高社會保障體系運行效率，加快社會保障建設
商業保險屬于市場行為，以合同的方式確定雙方的權利和義務，具有強大的法律約束力和長期的穩定性。在投保和支付等方面，不會受到投保人的地理身份等條件的限制，也就不存在復雜不易解決的人口流動矛盾。
三、我國商業保險參與社會保障體系建設的情況
(一)商業保險在社會保障體系中的地位不斷提高
十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了商業保險開始參與社會保障體系建設。強調“要把商業保險建成社會保障體系的重要支柱”。這標志著政府高度重視加快發展現代保險服務業，促進保險與保障緊密銜接。
(二)商業保險參與社會保障體系建設的積極性日益高漲
有關這些領域的專業化保險公司的數量越來越多，業務規模日益龐大。2014年，商業健康險保費收入1587億元，同比增長41%。2000年至今，健康保險保費收入年均增速超25%，目前，全國有100余家保險公司開展商業健康保險業務，產品2300多個。
四、完善商業保險參與社會保障體系建設的建議
近年來，將商業保險建設成覆蓋城鄉全體居民的、多層次、多支柱的社會保障體系的重要支柱依舊任重而道遠，全社會仍需通力合作，不斷改革創新。
(一)明確商業保險的定位，正確認識商業保險與社會保險的關系
商業保險是社會保障體系的重要組成部分。商業保險具有盈利性質，所以需要堅持商業化經營原則。同時，作為一種市場機制，商業保險具有更高的經營效率、管理能力和技術水平。
(二)加強商業保險參與社會保障體系建設的研究
國外發達國家在這方面具有豐富的理論基礎和實踐經驗，需要社會各方面，尤其是政府、保險機構積極借鑒國外經驗，吸取教訓，同時立足我國特色，加強理論研究和實踐探索，加大對產品、渠道、管理等方面的研究和創新，從而找到適合我國特色的，有效的保險與保障結合方式。
(三)加大保障產品創新力度，加強投資運營能力
我國的人口老齡化問題日益嚴重。農村失地人口，進城務工人口數量龐大，對農村的社會保障無論是廣度還是力度都明顯不足。商業保險有必要在養老、醫療和農村保障上加大產品的創新力度，彌補社會保險投入的不足，為自己贏得市場。同時，隨著國民收入的提升，中產階級的隊伍日益龐大，過去的養老、健康等保險已經不太能滿足較高收入階層的需求。
