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《條例》第三條第二款規定，農業保險實行政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進的原則。首先，農業保險實行政府引導、市場運作。這說明，我國農業保險的開辦，并不采取政府包辦的劃一方式，而是采用市場化的運作，由保險機構進行經營。但是，政府在農業保險中居于引導地位，給予農業保險以指導。從表述上看，“政府引導”居于“市場運作”之前，是政府引導下的市場運作，政府的引導在農業保險的運作中起到把握方向的作用，保證農業保險起到支農惠農的作用，確保農業抗風險能力的提高，保障糧食生產安全?！稐l例》第三條第三款進一步規定，省、自治區、直轄市人民政府可以確定適合本地區實際的農業保險經營模式，這既說明了我國的農業保險經營模式可以多樣化，同時“由政府確定經營模式”也說明了政府在農業保險開展中具有把握方向的決定性地位。
其次，農業保險實行自主自愿原則。自主自愿原則可以保證農業保險能夠真正實現市場運作。市場化運作，即某項交易的各要素均進入市場，由市場進行資源的配置和優勝劣汰，這必然要求所有進入市場的主體地位平等，應無特權和優待。只有投保人對于是否投保農業保險具有充分的自由，才能夠確保投保人與保險人之間的平等地位，農業保險合同的締結才是合同自由的結果，才能實現真正的市場運作。另外，農業保險實行自主自愿原則，農民是否投保，完全由農民自主決定，可降低農業保險推介的阻力，有利于農業保險的順利開展。在以往的農業保險實踐中，有些地方由于措施不當，使得農民認為農業保險是新的“攤派”形式，引起農民反感，產生抵觸情緒，并成為社會不和諧因素。實行自主自愿原則，則易于為農民所接受。所以，《條例》在第三條第四款進一步規定，任何單位和個人不得利用行政權力、職務或者職業便利以及其他方式強迫、限制農民或者農業生產經營組織參加農業保險。
最后，農業保險實行協同推進原則。所謂協同推進，既要求保險機構與政府協同開展農業保險，更重要的是要求各級政府及其有關部門之間相互配合，共同推進農業保險事業的順利開展。為了保各級政府及其有關部門之間在農業保險開展中互相配合，協同推進，《條例》明確并強化了各級政府及其有關部門在農業保險中的重要地位和職責。比如，《條例》明確了國務院保險監督管理機構的農業保險業務監督管理者的地位;明確了國務院有關部門在農業保險推進、管理相關工作中各自的職責，強調了其建立農業保險相關信息的共享機制的職責?！稐l例》還規定，縣級以上地方人民政府是本行政區域農業保險工作的統一領導者、組織者和協調者，有責任建立健全推進農業保險發展的工作機制;前述政府有關部門按照本級人民政府規定的職責，負責本行政區域農業保險推進、管理的相關工作;各級政府及其有關部門應當加強對農業保險的宣傳，增強農民和農業生產經營組織的保險意識，組織引導農民和農業生產經營組織積極參加農業保險;國家支持保險機構建立適應農業保險業務發展需要的基層服務體系。
《條例》實現了國家對農業保險的支持措施
的規范化和制度化近年來，我國在農業保險的試點工作中，找到了一些行之有效的國家支持農業保險的措施，這些措施的實施，在使得農業保險得到快速發展的同時，也證明國家支持對于農業保險發展所起到的決定性作用。因此，只有將這些國家支持農業保險的措施規范化、制度化、穩定化，才能保證農業保險的持久發展，真正發揮其支農惠農功能。據此，《條例》對這些行之有效的措施進行了原則性的規定。比如，《條例》規定財政部門對符合規定的農業保險給予保險費補貼，并建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定;國家鼓勵地方政府支持發展農業保險，鼓勵以地方財政對農業保險給予保險費補貼、建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制;國家對經營農業保險的經營機構依法給予稅收優惠，鼓勵金融機構加大對投保農業保險的農民和農業生產經營組織的信貸支持力度。
但是，需要指出的是，《條例》的這些規定過于原則，比如關于農業保險的保險費補貼問題，如何補?補給誰?補多少?《條例》均沒有予以解決，僅規定具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定。雖然《條例》如是規定，降低了立法難度，加快了條例出臺的步伐，也易于實踐中在《條例》的原則性規定范圍內靈活調整政策，也較符合我國探索農業保險發展最佳模式的具體實際;但是作為一部立法，規定過于原則而無法具體操作，實為一較大不足之處，有待進一步細化。國務院應盡可能快地出臺相應的實施細則或者配置規定;否則這些農業保險的政府支持政策將無法具體落實，容易成為中看不中用的“花瓶”式的標榜性規定。
《條例》關于農業保險合同中保險機構義務
的特殊規定、關于經營規則中的特殊規定具有明顯的政策傾向性首先，《條例》雖然規定投保人與保險機構以保險合同確立雙方之間的權利義務關系，但在“保險合同”一章中對保險機構規定了一些不同于一般商業保險中保險人的義務。比如，《條例》規定，在農業保險合同有效期內，合同當事人不得因保險標的的危險程度發生變化增加保險費或者解除農業保險合同;而在一般商業保險合同有效期內，保險標的的危險程度顯著增加的，保險人則可以按照合同約定增加保險費或者解除合同。再比如，《條例》還規定，保險機構不得主張對受損保險標的殘余價值的權利，農業保險合同另有約定的除外;而在一般商業保險中，在保險人支付了保險金后，則可以取得保險標的物全部或部分權利。這些特殊規定基本上屬于對投保人利益的傾向性保護規則，集中體現了農業保險合同的“重農”性(傾斜于農民，偏重保護農民保險利益的特性)。
其次，《條例》雖然規定農業保險由保險機構進行“經營”，但在“經營規則”一章中規定了一些不同于一般商業性保險業務的經營規則;這些特殊性規定體現了國家對農業保險經營的更多介入?！稐l例》規定，經營農業保險業務的為保險機構，而保險機構包括保險公司以及依法設立的農業互助保險等保險組織。這雖改變了《條例(征求意見稿)》中規定保險公司為農業保險唯一經營機構的規定，但實踐中絕大部分農業保險業務是由保險公司承保卻是不爭的事實。因此農業保險的開展是帶有一定商業性質的，保險公司經營農業保險業務并非完全在“作奉獻”，仍需保證其一定程度上的營利即微利原則，這是保險公司開展農業保險業務的動力之源。但農業保險畢竟不同于一般商業性保險，它承載著國家支農惠農的政策目標，國家對農業保險的管控要高于一般商業性保險。因此，《條例》規定，保險機構經營農業保險業務，應當與其他保險業務分開管理，單獨核算損益。這樣既可以防止風險較大的農業保險業務將其風險波及至其他保險業務，降低保險經營機構的整體經營風險，同時也可以使農業保險業務的經營狀況更加明晰，以利于政府監管和政策的及時調整。并且，國家為監管需要可以對農業保險業務的財務管理和會計核算采取特殊的原則和方法，具體辦法可以由國務院財政部門制定。在農業保險的保險條款和保險費率的制定問題上，《條例》規定屬于財政給予保險費補貼的險種的，保險機構應當在充分聽取省、自治區、直轄市人民政府財政、農業、林業部門和農民代表意見的基礎上擬訂，這既是國家對農業保險業務管控的表現，同時也可確保保險條款的公平性和保險費率的可行性。
結論
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農業風險的不確定性、復雜性、區域性和系統性，決定了農業風險的弱可保性，各國政府在農業保險的發展中都扮演著不可或缺的角色。明確政府在農業保險發展中的定位和職責，合理界定政府與市場的行為邊界，是農業保險有序發展的關鍵要素。首先，立法建議三:修改《農業保險條例》第4條，明確農業保險的監管機構是國務院保險監督機構，而與農業保險相關的部門，如財政部門、林業部門、民政部門、國土資源部門、稅務部門等，則應當按照各自的職責分工，負責農業保險的推進工作，建立農業保險相關信息共享機制。這里需要注意，政府對農業保險(除了國務院保險監督機構外)主要是政策引導和政策支持，是推進而不是管理職責。其次，政府對農業保險實行財政補貼。從農業保險的高風險性和準公共產品的特征，政府應當對農業保險進行補貼。但是，實際操作中，應當注意兩個問題:一是財政補貼的分擔主體問題?！掇r業保險條例》第7條，明確財政部對農業保險標的予以保險費補貼，但對地方政府的保費補貼是“鼓勵”，而根據2012年1月財政部頒布的《關于進一步加大支持力度做好農業保險保費補貼工作的通知》，農業保險保費財政補貼的分擔主體應當是中央、省、地市縣三級政府。這不僅使立法內容沖突，而且實踐中，一些農業生產比重較高的地區，政府財政負擔較重。因此，立法建議四:修改《農業保險條例》第7條。“農民或者農業生產經營組織投保的農業保險標的屬于財政給予保險費補貼范圍的，由財政部和省級政府按照規定給予保險費補貼，具體辦法由國務院財政部門商國務院農業、林業主管部門和保險監督管理機構制定。國家鼓勵地方人民政府采取由地方財政給予保險費補貼等措施，支持發展特色農業保險?！蓖瑫r，應當通過頒布《實施細則》，明確保費補貼的具體對象，是補貼投保人還是補貼經營農業保險的保險機構?明確保費補貼的內容是基于毛保費還是基于純保費?經營農業保險業務的保險機構的經營費用和再保險費用是否在保費補貼的范圍之內?
三、農業保險的原則問題
我國《農業法》第46條明確農業保險實行自愿原則，《農業保險條例》第3條第二款也規定了農業保險“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的原則。雖然自愿投保符合我國財政負擔能力和保險機構的承保能力，但作者認為，鑒于農業保險的重要性，同時考慮到我國農民文化水平、風險意識和保險意識普遍較低的狀況，若完全實行自愿原則，很可能發生農民拒不投?；虿辉竿侗５默F象。立法建議五:可以考慮將農業保險按照保險標的分為基本險種和非基本險種，基本險種實行強制保險，主要針對農業生產比重較大、關系國計民生的種植業。基本險種的強制保險可以保障農民最基本的經濟收益，維護主要農產品的穩定和安全問題。而對于非基本險種，如養殖業和畜牧業等，可以實行自愿保險。并采取適當的措施，如加大宣傳、提高保費補貼、信貸投放與參加保險與否掛鉤等，增強農民投保積極性。自愿投保與強制投保相結合的原則，既考慮到了我國財政和保險機構的可承受能力，也考慮到了農業保險風險保障的范圍和有效性。
四、農業保險合同的特殊性問題
《農業保險條例》在“農業保險合同”一章，對農業保險與商業保險進行了區分:1．考慮到農戶分散性、單個農戶投保成本較高的實際情況，《農業保險條例》第10條對投保人的參保形式進行了靈活規定，除了可以自行投保，還可以由農業生產經營組織、村民委員會等單位組織農民投保。對集體參保的，對其參保程序和理賠環節進行了規范，強化信息公開的要求。2．農業保險合同雙方當事人權利義務的特殊性。農業保險具有政策性的特征，因此，《農業保險條例》第11條至第15條規定了農業保險合同的特殊性，更強調農業保險機構的義務和投保人的權利。第11條規定了農業保險合同當事人在合同有效期內，不得因保險標的危險程度的變化而增加、減少保險費或者解除保險合同;第12條規定了農業保險事故發生后，保險機構的及時勘察、及時定損義務，為了簡化理賠程序，允許保險機構和投保人約定定損方式，包括抽樣定損和其他方式;第13條明確除保險合同另有約定外，保險機構不得主張對受損的保險標的剩余價值的權利;第14條和第15條規定了保險機構的如約及時賠償義務和如約足額賠償義務。通過權利義務的傾斜配置，實現農業保險的政策性。
五、農業保險經營管理制度的特殊性
《農業保險條例》第三章“經營規則”，第17條至第24條規定了保險機構經營農業保險應當遵循的特殊經營規則。主要包括:第17條經營農業保險的市場準入制度，明確經營農業保險的資質需要經過國務院保險監督管理機構的批準和條件認定;第18條規定了保險機構自主經營、自負盈虧的經營規則以及農業保險業務與其他業務分開管理、單獨核算的基本原則;第19條規定了對保險機構擬定的農業保險條款和保險費率的規范以及保險監督管理機構的審批或備案管理機制;第20條規定了農業保險業務的準備金評估、償付能力報告編制、相關的財務管理和會計核算，應當符合國務院保險監督管理機構的規定或相關部門制定的具體規則;第21條賦予保險機構委托基層機構協助辦理農業保險業務的權利以及委托規范;第22條規定了保險機構妥善保存農業保險查勘定損原始資料的義務和禁止性規定;第23條規定了保險費補貼取得和使用的相應規范;第24條規定了對被保險人保險金的保護。立法建議六:應當對農業保險監管管理制度予以立法規范，具體規定農業保險監督管理機構的法定職責，比如審查經營農業保險業務的保險機構的市場準入，保險政策的制定和執行，審查農業保險合同條款和保險費率，監督農業保險經營者的農業保險活動，籌集、管理和使用巨災準備基金等，使農業保險監督管理活動有法可依。
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（三）農業保險政策性特點的要求。農業保險的特點是保險經營成本高，風險高，費率高，有些農險產品的保險費率甚至超過10％，遠遠高于其它險種費率水平，而農民支付保費的能力十分有限，保險覆蓋面小，賠付率高，農業保險的這種準公共晶屬性，如果完全依靠市場機制來提供準公共產品，必然會出現供給不足，如果沒有政策和財政資金支持，商業保險公司很難承擔政策性農業保險業務發展的重任，因此必須建立與農業保險發展要求相適應的運行機制和經營模式。
二、農業保險經營模式的選擇
（一）構建我國農業保險新模式的基本思路。根據目前我國農業和農業保險政策性特點的要求，改變傳統商業性農業保險經營形式，構建農業保險新模式的總體思路應是建立多層次體系、多渠道支持的農業保險經營模式。農業保險不能等同于商業保險公司經營的其它險種，完全實行商業經營，也不可能完全依賴國家財政補貼或照抄照搬外國的任何。一種現成模式，應積極探索適合我國國情和各地特點的多種模式并存，具有中國特色的政策性農業保險新模式。
（二）積極借鑒國外農業保險的發展模式。根據世界各國發展農業保險的歷史、特點、操作方式和法律制度的不同，農業保險大致可以分為五種不同的模式。一是政府主導模式，如美國、加拿大模式；二是政府支持下的相互會社模式，如日本模式；三是政府壟斷經營模式，如前蘇聯模式；四是民辦互助模式，如西歐模式；五是國家重點選擇性扶持模式，如亞洲發展中國家模式。在以上五種模式中，美國農業保險的經營模式最具有一定的借鑒意義。美國的農業保險由聯邦農作物保險公司管理，負責對全國性農險險種的費率厘定，對經營農險的商業性保險公司進行指導和檢查，提供管理費補貼，國家對農險給予免稅和法律支持。2004年美國各家經營農險業務的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農險的補貼為24.8億美元。美國這種在政府支持下商業保險公司辦理農業保險的模式，在許多國家得到推廣和使用。
各國農業保險在政府支持下，給予了一定的補貼，以此促進了農業保險的發展，但這種補貼也存在一定的局限性。從公平角度上說，受益的只有少部分人，如美國有300萬農民，僅有約30多萬人參加了政府支持的農業保險計劃。政府不僅補貼保費，還要補貼管理費，業務規模越大，補貼費用越高。墨西哥的政策性農業保險就因為政府補貼過高，而被迫停止。
（三）我國農業保險經營模式的選擇。借鑒國外農業保險的經驗，總結過去我國農業保險的經驗教訓，近期各地正在積極探索各種不同形式的農業保險模式，一是設立專業農業保險公司經營農險業務；二是由商業保險公司代辦政策性農業保險；三是在地方財力允許的情況下，設立由財政兜底的政策性農業保險公司；四是設立農業相互制保險公司；五是引進國際上經營農險較為成功的外資公司，如法國安盟保險公司。
我國是農業大國，農業產業化、區域化、現代化發展很不平衡，農業保險不可能完全照抄照搬國外農業保險做法，完全套用一種模式，但也不宜過于分散。如果完全由各地分散決策，自行選擇農險模式，今后如何整合和統一，最大限度地減少和消除制度變遷的成本，合理利用和節約資源，都是值得注意的問題。在積極鼓勵各地探索農業保險新模式的同時，應建立全國相對統一的農險經營模式，以下兩種模式是比較好的選擇。
1.政府主導由商業性保險公司辦理政策性農業保險。該模式的特點是按照政策性業務商業化運作的原則，實行委托經營。國家對農業保險給予免稅和補貼，由國家或各地政府將政策性農業保險業務委托商業性保險公司管理，實行單獨立賬、單獨核算。該模式的優勢在于充分發揮現有資源，節約成本，易操作。如人保公司在20多年的發展中，在農業保險方面積累了技術、人才和許多有益的經驗，保險機構遍布鄉村，可以利用人保公司現有機構和人員，解決政府開辦政策性農業保險的前期基礎性投入問題，提速農業保險發展進程。只要國家政策到位，人保公司是完全有能力辦好農業保險的。
該模式政府的主導作用應體現在多個方面。首先，政府應對農業保險給予優惠政策和財政資金的支持。一是對受委托保險公司經營的農險業務免征一切稅收，并按照經營規模給予相應的管理費補貼；二是對投保農民給予保費補貼，解決農民保費支付能力低的問題，調動農民投保積極性，擴大承保覆蓋面。其次，農業保險在承保理賠時也離不開當地政府的支持，農險標的面廣、分散，地方政府及相關部門熟悉農民情況，只有依靠縣、鄉、村政府的組織推動，相關部門的積極配合，才能更好地為農民提供優質保險服務。
為有效解決農民由于農業保險保費過高保不起；保險公司經營農險效益差，賠不起；國家為扶持農業保險發展而補貼過多，補不起的矛盾，該模式在具體操作中應注意以下幾個方面的問題：一是堅持基本保障的原則。在產品的設計上，可選擇幾種與農民切身利益關系密切的風險責任，保險金額和費率不宜過高，以減輕農民繳費負擔，實行基本保障的原則。二是適當推行強制保險，在足夠大的領域內分攤風險，避免逆選擇，減少保險公司經營農業保險的經營性支出。三是為解決好國家補不起的問題，農業保險的保費籌集應堅持多渠道、廣籌集、因地制宜的原則。國家可從財政預算或支農資金、救濟資金中劃轉一部分，國家補一點、地方拿一點、企業出一點、個人交一點，共同籌集，以減輕完全由國家補貼或個人交納保險費的負擔。
2.建立全國性農業保險公司，對農業保險實行專業化管理。該模式的特點是國家對農業保險的扶持政策統一由政策性保險公司經營運作，實行政策性業務和商業性保險分設經營，建立由財政兜底的政策性農業保險公司，按照保本微利的原則，對農險業務實行專業化管理。該模式的優勢是可以整合資源，避免多家公司分散經營，使農業風險在全國范圍內得以最大程度的分散，為農民提供專業、優質的服務。
為把農險公司做大做強，農險公司應在國家財政資金的支持下，積極開拓縣域保險發展空間，為農民提供多方位的保險服務。國家對農險公司經營的所有業務免征一切稅收，建立農業保險專項基金，扶持農業保險的發展。但現階段國家財力有限，不可能像發達國家那樣拿出很多的資金補貼農業保險，因此應允許農險公司經營種植、養殖保險以外其它財產保險業務，推動縣域保險的全面發展。
上述兩種模式，實質上都是在財政補貼下市場化經營農險的模式。在實施步驟上可優先考慮第一種模式，以減少開辦初期的資金投入，節約成本。待具有一定的業務規模、積累一定的經營政策性農業保險業務經驗和專項保險基金以后，再予考慮第二種模式，確保政策性農業保險公司運轉有序，不斷發展壯大。
三、構建農業保險新模式的必要保障
農業保險經營模式的正確選擇，是保障農險業務健康發展，建立農業保險制度的關鍵。實踐證明，政府、法律法規和再保險的支持是農業保險各種新模式運行的必要保障。
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一、國家支持、政府主導原則
農業保險具有較大的社會效益，具有促進農村社會穩定、農業發展和社會保障的雙重功能，農業保險的第一需求者是國家和政府。世界范圍內農業保險發展的實踐經驗表明，農業保險的單純商業化無一不是以失敗告終。我國2002年之前農業保險一直沒有被正式命名為政策性保險，直至2002年12月，修訂后的《中華人民共和國農業法》第46條首次規定：“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度”，政策性農業保險的改革方向得以確定。我國多年來農業保險的實踐也證明，農業保險的推行和發展始終離不開國家與政府的參與和介入。
所謂的“政府主導”就是政府通過對農業保險給予經濟上、法律上和必要的行政上的支持，對農業保險的發展方向和速度施加主要的影響，政府不僅參與農業保險的宏觀決策，而且也要介入微觀的經營管理活動。也就是說，政府要對農業保險業務的經營提供統一的包括涉及全國的保險制度、設定農業保險項目、保險補貼與優惠制度、再保險制度等在內的制度框架，各級政府和經營主體要在這個整體框架內活動，同時政府對農業保險給予較大的財政支持，使政府在農業保險中發揮主導作用。
二、強制與自愿相結合原則
我國農民一般缺乏投保意識，應當修改我國現行立法，建立強制性和自愿性相結合的農業保險形式。根據政府對農業和農村發展的經濟和社會目標，對于從事關系國計民生以及對農村經濟社會發展有重要意義的農產品生產的生產者，為了讓其盡快恢復生產，穩定社會，必須強制其參加相關農業保險，并給予較高的財政補貼；對于從事一般的種植業、養殖業的農戶，則實行自愿參保原則，是否參加農業保險由其自己決定。同時，宜將農業保險和農業信貸結合起來，凡有農業生產借貸的農業保險標的，即使是自愿保險項目也應依法強制投保，政府至少對法定保險險種提供保費補貼。此外，農產品加工部門和農產品消費者都應通過一定的渠道分擔部分保險費，保費補貼和分擔可因保險險別、險種、保障水平的不同和地區經濟發展差異有所區別。適當推行強制投保的意義在于：一方面，提高農業保險的參保率，擴大農業風險的分攤領域，避免逆向選擇，降低農業保險費率；另一方面，通過適度強制，可以大大減少保險公司經營農業保險的經營性支出，有利于減少財政補貼成本。
三、依據和尊重國情原則
縱觀世界各國農業保險的發展歷史和現實不難發現，由于各國的情況不同，農業保險呈現出不同的特點。世界上農業保險發展的模式與制度有很多種，制度模式的優化選擇必須充分考慮我國的國情狀況，而不能照搬國外的農業保險模式與制度。同時在設計之初就要充分考慮到各個制度之間的銜接，以便于將來的整合。
國內外的經驗表明，國內外實行各種經營模式雖然各有利弊，但都不愧為農業保險切實有效的模式。各地可以選擇商業保險公司代辦、專業性農業保險公司、農業相互保險公司、政策性農業保險公司、外資或合資保險公司等多種形式開展農業保險業務。更為重要的是我國幅員遼闊，各地區之間經濟與自然條件差別較大，因此在經濟發展水平與層次不同的地區，可以實行不同的農業保險模式和制度，即使在同一地區，根據不同的保障水平也可采用不同的保險模式制度。因此，必須因地制宜，設計出不同的農業保險模式和制度，以適應各地的不同需求。
我們以為我國在設計農業保險制度時應考慮以下情況：一是我國農村的生產力水平不高，農民收入比較低的客觀現實；二是我國幅員遼闊，地區經濟與自然條件差異比較明顯；三是我國以家庭為單位的分散性農業生產模式。
四、整體報償原則
農業保險具有明顯的社會效益，其在一定程度上關系到整個國民經濟的運行和整個社會的整體利益。因此農業保險的發展應確立整體報償原則，即以整個社會作為核算單位來考察和管理農業保險，取之于民，用之于民。農業保險的開展應著眼于保護農業發展以及國民經濟的順暢運行，著眼于社會效益的最大化而不是追求個人效益最大化或企業利潤的最大化。同時，應將農業保險的政策性虧損計入到社會總成本中，運用社會補償基金加以補償。
五、循序漸進原則
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（一）指導思想。
以科學發展觀為指導，以促進投保人災后恢復生產和保險機構可持續經營為目標，按照政府推動、市場運作的原則積極穩妥的推行試點工作。
（二）基本原則。
堅持主愿、市場運作、共同負擔、穩步推進的基本原則；堅持低保障、廣覆蓋，有限風險與責任分擔相結合的保險經營原則。
（三）籌資機制。
保費由中央、省、市、縣財政和參保對象共同籌集，同時，建立縣人民政府政策性農業保險試點籌資分擔機制，專戶管理，專帳核算，強化超賠風險控制。
二、試點工作的實施辦法
（一）保險試點品種。
保險試點品種為水稻、玉米和生豬。各鎮鄉同時開展3種品種試點工作。
（二）保險保障程度。原則上以補償承保對象的物化成本為主，以保障農民災后恢復生產為出發點。種植業保險以大災如旱災、洪水（政府性蓄、泄洪除外）、風災、內澇、雹災、冰凍等為主要保險責任，實行低保額的初始成本保險。生豬保險以然災害和疫病造成生豬死亡為保險責任，實行低保障。
（三）參保對象及方式。參保對象主要是農業龍頭企業、種養大戶和各類農業專業合作組織。重點選擇經濟條件相對較好、干部和農民投保積極性較高、產業化程度較高的村組實施。加大引導力度，鼓勵農業龍頭企業建基地或與農戶緊密聯貫的生產基地實行統一投保，鼓勵各類農業專業合作組織為其成員統一投保，鼓勵以村、組為單位聯戶投保。要求各鎮鄉水稻、玉米保險分別要達到種植面積的40%，生豬承保面要達到出欄數的20%。
（四）保險機構。
采取政府與保險經營機構聯辦的合作方式。保險經營機構對政策性農業保險實行"單獨建賬、獨立核算"。試點階段我縣在省確定的保險機構中選擇一家公司開展農業保險試點承辦工作，今年確定中國人民財產保險股份公司支公司承辦試點工作。政策性農業保險條款、費率由省統一確定。
由于目前政策性農業保險采取的是政府與保險機構聯辦的合作方式，因此，要求全縣各級財政撥款機關事業單位、農業龍頭企業的車輛險、綜合財產險等在集中采購的基礎上，優先考慮由承辦政策性農業險的保險機構承保，以險養險，以促進我縣政策性農業保險可持續的健康發展。
（五）保費補貼。
1、財政補貼資金的籌集。對試點品種的保費補貼，除中央、省、市、縣財政承擔外，也可以動員農業產業化龍頭企業出資補貼，以使龍頭企業與農戶建立更緊密的利益聯系?？h財政安排的保費補貼等資金納入年度財政預算。
2、財政補貼資金的管理。保費補貼資金實行財政支付。為承擔今后巨災可能帶來的政府超賠責任（超賠責任是指保險賠付超過實際保費收入的部分而產生的賠付責任），縣財政保費補貼資金實行按年度預算安排。當年如有結余，不抵減下年度預算，作為保險超賠和巨災準備金。財政部門按保費補貼年度計劃，提前向保險經營機構撥付保費補貼資金，年終據實結算。
（六）風險管理。
在試點階段，實行試點范圍內農業保險風險責任在當年全縣保費3倍內封頂，并承擔在此封頂線以內保險賠付責任的方案；政策性農業保險賠款在當年政策性農業保險費的2倍以內，由保險經營機構承擔全部賠付責任；政策性農業保險賠款在當年政策性農業保險2-3倍的部分，由保險經營機構與政府按1：1的比例分擔。政府承擔的超賠責任由省與縣財政按規定分擔。
（七）理賠支付。
保險經營機構必須按規定及時向農戶支付政策性農業保險賠款。賠付分兩次進行：損失發生后，先向農戶支付核定損失的50%的預付賠款；在保險年度末統計全年全縣總賠款后，再進行個案清算。全縣全年總賠款在政策性農業保險保費的3倍以內，則按核定的賠款扣除預付賠款后全額支付；若全年總賠款超過了全縣政策性農業保險保費的3倍，則個案賠款為核定賠款額乘封頂系數（全縣政策性農業保險總保費×3/全縣總賠款），再扣減預付賠款后的額度。在操作中，要在保單中注明"全縣全年總賠款在政策性農業保險保費3倍以內核定損失全額賠付，超3倍以上按年終核定比例賠付"的理賠責任，并要求參保農戶簽字，使其具有法律效力。同時，要做好細致的宣傳解釋工作，確保農民充分了解參保信息。
（八）配套措施。
政策性農業保險試點工作要與農村信貸相結合，把是否參保作為享受信貸支持、各類政策性扶持的重要前提條件。對參保者在財政扶持、貸款等方面實行優惠、優先。利用農村經濟合作組織、專業合作組織、農業龍頭企業與農戶之間的聯動機制，帶動廣大農戶團體參保。要與農技服務相結合，發揮基層農技隊伍滲透到農村的網絡優勢和技術優勢，協同代辦理賠定損和防災防損預防工作。有條件的可依托鎮鄉建立專門的政策性農業保險核損理賠專家小組，由保險經營企業和農技人員、協會代表等組成，共同做好責任界定、現場查勘和定損工作，并建立必要的利益分享和責任約束機制。
在加強引導和愿的前提下，各鄉鎮要從促進農業保險可持續發展的角度出發，采取有效措施，支持保險經營機構拓展相關業務。要積極支持保險經營機構通過購買再保險分散保險風險。要加強對試點動作及項目的監管，合理控制管理運作成本。要建立農業保險項目的風險評價預警和運行監控體系。
三、切實加強對試點工作的組織領導
（一）構建組織體系。
為加強對試點工作的領導，縣政府成立政策性農業保險試點工作領導小組，負責全縣政策性農業保險試點工作的統籌協調工作。領導小組下設辦公室，辦公室設在縣財政局，具體承擔試點方案制訂、日常聯絡和協調等工作?？h農業局、縣畜牧局、縣農辦、縣氣象局、縣民政局等部門負責農民參保的宣傳發動工作，協調指導理賠糾紛的技術鑒定等。縣財政局負責農險補助和超賠責任的資金籌集、撥付和監督管理等工作。同時，縣建立政策性農業保險試點工作專家理賠組，公開、公正、公平地處理好理賠工作。各鄉鎮要建立相應的領導小組和技術服務小組，切實加強統籌協調和指導。
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一、農業保險經營的客觀困境及其障礙
由于農業保險標的——農作物及家禽家畜在生長發育過程中面臨自然力和人力的作用，其風險遠遠高于其他產業。農業保險具有高風險損失率和高管理費用率的特點，由此導致農業保險市場的有效需求很難形成。世界各國對農業這一特殊領域如何更好地開展保險進行了長時期的探索，目前基本上形成了兩種不同的發展路徑：
（一）商業性保險經營模式
這種是保險人選擇農業中不需要補貼或只需少量補貼的項目，按商業性原則經營農業保險。商業性農業保險多為私人公司經營，西歐國家是典型代表。他們按照真正意義上的保險經營要求，針對農業中經濟價值高的標的，選擇損失機會發生少但強度大的風險為承保對象。在西歐，由于地理和氣候的原因，農業的雹災損失十分嚴重，農作物雹災保險成為商業性農業保險的主要險種。另外還有火災、風災等，這些災害發生機會雖然不多，卻具有毀滅性。毛里求斯承保甘蔗等糖類作物、牙買加承保香蕉。這些都屬于高價值的經濟作物。對于高價值的農作物，選擇適當的風險承保，采用商業性經營原則，完全可以獲得經營的成功。經營模式下，保險人與被保險人的權利與義務對等，農民要支付足額的保險費。因而該模式在農業中的可承保面較狹窄。
（二）政策性保險經營模式
這種模式完全是在政府的推動下，把農業保險作為一項保護農業和農民的政策來開展的。主要特點是中央或地方政府對農業保險的經營管理費用及純保費給予大量補貼，投保農民只需交部分保險費用。一般講，農民從農業保險中所得到的賠款收入大于他們所交付的費用支出，即從農險中得到了政府的凈收入轉移。因此，這種經營模式實質上是災害救濟與保險機制的結合，又可稱為災害救濟性農業保險。該模式作為政府保護農民收入的一項重要政策，多為政府機構或政府指定的公司經營。
在該經營模式下，農民對保險的有效需求迅速擴張，農業保險得以在廣大地區普遍開展。北美國家和日本是這種模式的典型代表。他們承保了大多數主要作物的所有主要自然災害及病蟲害，即主要開展農作物一切險。美國政府早在20世紀80年代初就全額補貼聯邦農作物保險公司農險業務的活動管理費用，同時，為了彌補農險基金的不足，還提供了1億美元的資本捐助。日本既直接補貼管理費用又直接補貼凈保險費。在1947～1977年間日本農險業務總支出為4953.83億日元，而政府提供了其中的3265.59億日元，占65%。農業保險早已成為他們提高農業生產投資和穩定農民收入的重要政策。政策性農業保險模式不是完全意義上的保險，但卻能使保險在農業領域廣泛推行。
對于我國，災害救濟性的政策性保險模式無疑是一種最佳選擇，但它是建立在政府大量補貼的基礎上的。選擇該模式的國家，大多是工業化發展比較成熟的國家。所謂工業化，實質是資源在農業和工業之間的動態再配置過程，是工業生產的資本化不斷擴張并在經濟總體和社會生活中不斷取得支配地位的過程。在這個過程中，生產資源不斷由農業向工業和服務業轉移，工業份額上升，農業份額下降。當工業自身的剩余除了可以支持工業化進一步完善外，還可以用于支持其他產業發展時，工業支援農業，農業受到保護，政府對農業保險進行大量補貼才有了可靠的物質基礎。也只有在此時，農業只是作為人類社會生存基礎的地位會顯得特別突出和光榮，農業將受到整個社會的關懷，農業成為關系到整個社會生存的大問題、小行業。大問題應當受到關懷，小行業能夠得到關懷。工業化的成長過程一般劃分為三個階段，即農業支援工業階段、農業與工業平等發展階段以及工業支援農業階段，不同階段的工農關系是不相同的。
據資料顯示，2005年我國農業與工業的凈產值比例為14：86，城市人口率為40%，人均GDP為1300美元左右。據此，大部分經濟學家認為我國經濟發展開始進入工業化第二階段，但由于區域發展的不平衡性，部分地區還處在工業化的第一階段。第一階段是農業補助工業，也就是說，目前我國部分地區的工業發展仍然需依靠農業提供的剩余積累推動。這一階段的政府政策取向是農業擠壓，通過不平等的稅收、價格、資金投入等手段擠壓農業以支持工業。第二階段是平等發展，這時農工貿易條件得到改善，農業與工業各自獨立發展，農業發展依靠自身積累。總體上看，我國經濟發展離以工補農即農業保護階段還存在一定距離，因而還不可能依靠工業收入來全面補貼農業。而且一些欠發達地區仍然需要通過擠壓農業來發展工業。
那種認為目前我國應全面推行農業保護政策的觀點，顯然是一種超前意識。它只認識到了農業發展和農民需要保護的必要性，卻沒有認識到工業化階段的可能性。美國、日本及加拿大等發達國家，工業化階段早已完成。農業保險實際上是他們以工補農的大政策之中的一項具體政策。把我國的農業保險放在國民經濟的大背景下來考察，現階段農險要得到國家財政的大量普遍補貼，在當前是很不現實的。我國20世紀80、90年代的眾多農業保險經營模式沒有可持續性，就是由于受到了工業化發展階段以及相應的政府政策取向的客觀制約。
二、發展我國農業保險的現實選擇及構想
在20世紀80年代末、90年代初，我國農業保險曾經一度繁榮，當時形成了四種重要的農業保險經營模式：一是中國人民保險公司等商業保險公司自營，單獨核算模式；二是保險公司與地方政府共辦或代辦模式；三是保險公司組織農民之間的互助保險合作社的模式；四是民政部門辦農險的模式。這些改革，一方面通過險種間互補、政府財政資助或民政補貼等方式部分解決了農業保險基金不足的問題；另一方面，保險公司通過與政府合作、組織保險合作社等方式減少了自身所承擔的經營農業保險的風險，一度在90年代初使農險迅速發展。特別是1991年全國農險保費收入達到5.17億元，比1990年增長1.5倍。
然而，這些保險發展模式都只是權宜之計，其制度設計本身存在致命的弱點，因而后來大都沒能長久。主要原因就在于，有些事實上是采用商業性保險模式來經營農險，卻沒有按商業性經營原則來選擇和設計險種，有些在主觀上是想按照政策性保險模式以擴大農業保險的經營面，事實上卻不可能得到財政補貼資金來源的有力保障。正視我國經濟發展階段的客觀制約，同時考慮到保險公司商業性質的經營體制，對我國農業保險的發展應分近期模式和遠期模式進行分階段設計：
（一）商業性保險為主、政策性保險為輔的近期模式
“商業性保險為主”，是指保險公司選擇一定的農業險種，完全按商業性原則進行經營。目前的財產保險公司大都是股份制企業，必須為股東利益考慮，不可能容忍農險的長期大量虧損。在保險企業得不到充足的外部補貼來源時，農險要作為一項獨立事業繼續存在和發展，就必須恢復保險的本性，按照商業性保險的原則來嚴格選擇和設計險種。選擇經濟價值高的標的、事故發生少但損失強度大的風險作為承保對象。如小麥在田間生長，價值分散，但收割后堆放曬場，價值集中，這時萬一發生火災，干萬斤小麥便毀于一旦。因此，眾多麥農必然對麥場火災損失風險的轉嫁產生強烈需求。有些經濟作物如烤煙、蔬菜、花卉、果類等，商品價值較高，對已形成規模經營的農戶來說，他們也存在對生長期風險的憂慮和損失轉嫁的需求，并且他們有足夠的保險費支付能力。隨著我國“三高”農業、外向型農業的進一步發展，商業性農業保險的發展前景是廣闊的。
“政策性保險為輔”，是指除了商業性農業保險項目外，允許少數經濟發達地區通過保險公司內部的其它險種盈余補貼、地方財政補貼等手段對主要農作物或牲畜實行統保。其目的是為將來實行遠期模式廣泛開展的農業保險探索規律和總結經驗。政策性保險的組織形式以商業保險公司承辦、地方政府支持模式為最好，也可采用合辦或代辦模式。補貼應是固定的和事先確定的，補貼金額與農民所交保險費之和應與預期賠付額與管理費用之和相平衡。政策性農業保險要作為獨立的地方經營險種單獨立賬、單獨核算，免繳營業稅、所得稅，并且結余留存，作為農業保險專項基金專戶存儲積累。政策性保險應由保監會統一規劃和安排，選擇有條件的發達地區試辦。
（二）政策性保險為主、商業性保險為輔的遠期模式
近期模式不能使農民普遍受惠。隨著經濟的加速發展，工業化進程進入農業保護階段，政策性保險即可廣泛發展，并在農業保險體系中占居主導地位。遠期模式要改變以商業保險公司為主體的農業保險經營體系，這時的商業性農險只是政策性農業保險的補充，為農民承保那些政策性農險以外的險種，或者為農民提供更高的保障。政策性保險體系的設想是建立事業性質的中國農業保險專業公司經營農險及其再保險；通過國家農業保險立法建立農業保險專項基金，并實行法定保險的經營方針；國家給予政策性農業保險和再保險以必要的優惠政策。遠期模式的具體設計為：
1、中央設立中國農業保險專業公司，各省、地、縣設立其分支機構。由該公司經營全國政策性農業保險和再保險。此外，允許農村合作組織經營某些政策性農業保險，但必須按一定比例向專業公司分保。
2、通過農業保險立法，建立農業政策性保險專項基金。由中國農業保險專業公司負責籌集、分配和管理專項基金。政府和有關部門應提供該專項基金的一定份額。政策性農業保險和再保險獨立核算，免征一切稅賦，經營結余全部留作總準備金積累，以備巨災風險。
3、確定政策性農業保險的險種。對有關國計民生的主要糧食作物、經濟作物和牲畜商品的生產全部實行法定保險，政府對法定保險項目給予保費補貼。法定保險由中國農業保險專業公司及其指定的農村合作組織壟斷經營。除法定政策性農業保險外的商業性農險項目，全部實行自愿投保。各商業保險企業及農村合作組織對商業性農險項目可競爭經營，國家農業保險專業公司為之提供再保險。
遠期模式是發展農業保險的一種理想化目標。雖然現階段它不可能在全國同時實現，但是少數發達地區可以通過地方立法提前實行。另外，遠期模式必須在省范圍內統一實施，并要進行農業風險區劃和費率分區，承保范圍太小了，風險難以有效分散。
參考文獻：
1、李軍,FrancisTuan.農業風險管理和政府的作用——中美農業保險交流與考察[M].中國金融出版社,2004.
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由這種高風險損失率和高管理費用率而決定的保險價格必然居高不下，農業保險的費率通常在普通財產險費率的10倍、甚至幾十倍以上。如果按全部農險成本支付保險費用，農民難以接受。潛在需求不旺，現實有效需求更難形成，這便是世界各國大規模發展農業保險所面臨的普遍困境，也是我國發展農業保險的客觀障礙。
農業保險基本經營模式
謹慎選擇的商業性保險經營模式。即保險人選擇農業中那些不需要補貼或只需少量補貼的險種，按商業性原則經營農業保險。西歐國家的雹災保險是典型代表，少數發展中國家對高價值的經濟作物也采用這種經營模式，如毛里求斯的甘蔗等糖類作物保險，牙買加的香蕉保險等。這種保險通常是由私營保險公司經營。但是對于所有的農作物和牲畜普遍采用商業性原則來經營則是無法適應的。
大規模開展的政策性保險經營模式。這種模式的主要特點是國家或地方政府通過立法，將該國（地區）種植（養殖）范圍廣、在農村經濟乃至整個國民經濟體系中具有重要地位的農作物（牲畜）確定為保險對象，同時對農業保險的管理費用及純保費給予大量財政補貼，被保險人只需交部分保險費用，由政府直接或委托商業保險公司經營，對農業經營者遭受的所有主要災害損失提供經濟補償的制度。一般地，在該制度下，農民從農業保險中所得到的賠款收入遠大于他們所交付的費用支出，即從農險中得到了政府的凈收入轉移。因而，這種經營模式實質上是一種市場化的農業救濟或農業保護手段。在該經營模式下，農民對保險的有效需求迅速擴張，農業保險得以在廣闊地區普遍開展。
這種模式多由政府機構主導經營或直接經營，發達的北美國家和日本是這種政策性保險的典型代表。如美國和加拿大都是由官方的農作物保險公司（隸屬農業部）來主導和經營政策性農業保險；日本則是根據“農業災害補償法”對稻、麥等糧食作物，養蠶、養豬等實行強制保險，具體經營方式是采用政府支持下的農業相互會社形式；希臘根據“農民社會保險法”，把農作物的保險與養老金、健康保險放在一起實行強制保險以保障農民的收入。
在經濟支持方面，美國政府在2000年對農作物保險純保費的補貼額平均達到53%，還向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20%～25%的業務費用（包括定損費），承擔了聯邦農作物保險公司的全部管理費用。從1980～1999年，聯邦政府給農作物保險的補貼總額累積達到150億美元。加拿大聯邦政府對農作物保險的捐助額大約占保險費總收入的50%。日本政府對保費的補貼則更巨大，1947～1977年，保險管理費用總支出為4953.83億日元，而政府提供了其中的3205.59億日元，占65%。農業保險成為他們增強農業生產投資和穩定農民收入的重要政策工具。
我國民政部門在80年代末、90年代初開辦的農村救災保險，當時也是按照政策性保險的構想進行試點的。但在后來的具體實踐中，由于主客觀原因沒有能貫徹政策性保險的原則和方法。2004年成立的上海安信農業保險股份有限公司，是由上海市農委與人保公司等部門聯合籌建的，也應當屬于政策性保險性質。雖然股份公司都會要求盈利，但該公司承諾農業保險業務不低于保費總收入的60%，上海市、縣（區）地方政府在農戶參加農業保險時給予一定的保費補貼，同時，財政對種植業、養殖業保險和農村建房保險免征一切稅賦。
政策性保險與完全市場化的商業保險是有區別的，它具有一定的救災福利性質，但又不同于傳統救災救濟制度。與救災制度相比，農業保險在農業災害補償方面更公平、透明和有效率，同時還可以發揮農戶之間的風險共濟作用，調劑更多的農業風險基金，提高農村救災效能。政策性農業保險不同于傳統救災制度，也不同于純粹商業保險制度，它更類似于社會保障和社會福利制度中的社會保險。
政策性農業保險特征
政策性保險不是單一的經濟補償制度，而是以服務于國家某一特定的社會、經濟方針政策為目的的經濟保障制度，它本身沒有獨立的經濟利益，不以盈利為目的。因此，許多國家將其歸為社會保險或法定保險的范疇，認為政策性保險同樣具有社會保險的投保普遍性、實施強制性和財政支撐性等特征。政策性保險險種的選擇、保險責任的確定、保險基金的提取以及損失賠償，均以提供保證社會成員基本生活福利和社會安定的各種物質幫助措施為其出發點。從這個意義上講，政府的政策意圖不同，目的要求不同，實施的形式和所設置的險種也是不同的。
國家為了穩定農業經濟發展，保障農民的基本生活和簡單再生產的需要，也可以在一定條件下強制要求農民參加農作物保險或牲畜保險等。我國政府要真正重視“三農”問題，確實有效地保護農民的利益，就要敢于為農業的發展保駕護航，農業保險的開展就應該采取政策性保險的經營模式。
實際上，盡管世界上農業保險發展有商業性和政策性兩種選擇，但是，幾乎所有的國家都認識到了農業保險的社會保障屬性，對于農業保險給予了大量的財政補貼，將其作為政府發展農業的重大政策措施加以扶持。即使是在西歐，他們實行的是商業性農業保險經營模式，有些國家（如法國）也對經營農業保險業務的私營保險公司進行了少量財政補貼和其他方面的支持。
我國的方式選擇
影響我國政策性農業保險實施方式選擇的主要因素。
我國政策性農業保險實施方式的合理選擇，既要保證實現農業保險的社會目標，即促進農民收入穩定和農業發展，同時，又要能滿足維持農業保險本身可持續發展的需要。以此為出發點，影響我國政策性農業保險實施方式選擇的因素，主要包括我國農業發展水平、農業生產風險和農業保險各參與主體的行為因素等，其中各參與主體行為因素的影響最重要。開展農業保險的參與主體主要包括政府、農業保險經營機構、農民等。
政府是發展農業保險的主導者、組織協調者和資助者。政府可以利用其對社會資源的強制配置作用，為農業保險參與者提供必要的財政和政策支持，組織農業保險研究，調動各方面力量(行政、財政、金融等)參與農業保險，減少運行障礙和成本。但目前我國政府在開展農業保險方面也面臨一些挑戰，如實踐經驗缺乏、經營管理機構不完善和協同監管能力不足、政府財力有限且使用效率低下等。在這種情況下，如果各省份都強行采用政府主導下的官辦官營制度模式，必然面臨巨大的挑戰，甚至招致失敗。但若采用政府支持下的商業保險公司經營模式，則政府的角色相對靈活。
農業保險經營機構包括公共部門、商業保險公司、保險合作社等。公共部門不以盈利為目的，易于保證社會目標的實現，組織開展農業保險業務時易與政府溝通以及與其他機構進行合作。但是公共部門也易產生效率低下、濫用資源、農民難以得到良好的服務和保障等問題。商業保險公司則有較高的效率和良好的服務，但它要追求盈利，如果不能帶來利潤就會放棄業務。一些高價值的商業性農產品可以成為商業保險公司的經營對象，糧棉等普通農作物的保險必須有政府的較高補貼，它才可能經營這些業務。保險合作社屬于區域性互助合作組織，由投保人自行組織管理，經營成本低、效率高，但它不能應付較大的風險，且要求投保人具有一定的經營素質。
農民是農業保險的投保人和被保險人。與農產品的分類相對應，我國農民也分為一般農民和經營性農民。一般農民進行農業生產主要為了保障生活，尤其是貧困山區的農民，巨大的農業災害會對其基本生活帶來嚴重影響。他們分布面廣，生活生產環境變化多樣，農業生產產出低，保費支付能力低，但他們對農業保險需求最為強烈。對于一般農民，農業保險的福利性更強，通常需要政府更多投入。而經營性農民主要在一些農業發達地區進行高價值的商業性農業生產，如大棚種植、網箱漁業，他們需要的農業保險是保障其經營收益，通?？梢圆捎蒙虡I性農業保險經營方式，或只需要較少的財政補貼和政策支持。
我國政策性農業保險實施方式選擇的政策建議。
鑒于我國地區發展的嚴重不平衡性，以及中央與地方財政分稅制的現實，筆者建議，政策性農業保險制度建立的時機以及選擇哪種制度模式的權力應該采取各省份分散決策的方式。但當務之急，是中央政府應盡快建立政策性農業保險的國家管理機構（如農業部或財政部下設農業保險管理司），盡早出臺政策性農業保險發展的指導綱要。具體而言，國家農業保險管理機構為促進各地政策性農業保險的試點和發展，首先要盡快制訂農業保險政策，確定政策性保險的作物種類、保險責任，制訂主要政策性農業保險險種的標準條款和參考費率；其次，要確定中央政府對各省份政策性農業保險的開展進行財政支持的額度和方式，包括確定保險費和經營管理費用的補貼方式，以及提供再保險的方式；第三，為保證政策性農業保險的規范發展，要對政策性農業保險經營機構的設立和運作加強監管。
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一、我國農業保險發展現狀
我國農業保險業務于1982年正式恢復,由于缺乏國家財政資金的支持,主要走商業化的道路,在經歷了幾年運行之后,不斷萎縮。2004年保監會頒布了發展農業保險的指導性意見,政策性農業保險試點全面鋪開,上海安信、吉林安華和黑龍江陽光等農業保險公司相繼獲批成立,江蘇、浙江、四川、內蒙古等省份的農業保險試點工作開始啟動。2006年,全國多數省市區采取多種模式和渠道發展政策性農業保險業務。2007年,中央財政注入10億元資金于首批被列為中央財政政策性農業保險的試點的內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川六個省區。2008年中央財政安排60.5億元健全農業保險保費補貼制度,這一數字比2007年增加近兩倍。盡管政策性農業保險試點工作取得了顯著成效,但目前仍是處于起步和試點階段,險種不足、覆蓋面不廣的問題突出,正式制度的創建問題并沒有解決。
二、部分省市農業保險試點的經驗與問題
(一)農業保險試點模式及經驗
1、“以險養險”的大農險模式
保險公司不但經營農業保險,而且經營農民健康保險、農民財產保險、農村住房保險等一系列事關“三農”問題的保險業務,在擴大農業保險業務的同時,實現以賠付率較低的險種(如住房險)養賠付率較高的險種(如種植業險)。這種模式以上海、吉林為代表。
上海農業保險的成功經驗是:政府財政補貼推動、商業化運作、以險養險,即通過政府財政補貼和商業險種的收益來彌補種植業、養殖業保險可能產生的虧損。上海模式是目前運行較好的農業保險模式,但這種模式其它地區很難復制。
2、黑龍江“互助制模式”
黑龍江省的陽光農業保險公司是一家“相互制”性質的保險公司。該公司在日常運營中較重視投保人的利益,且名義上不通過公司的對外經營獲取利潤,所以保險公司的規模和資金都存在一定程度的限制。一旦出現災年,保險公司需賠付的資金較多,而且需要得到賠付通常都是參保的農民。只靠參保農民之間籌措的資金,明顯不足以滿足高賠付資金的要求。資金受限是相互制保險模式的保障能力比其他類型的農業保險弱的原因。
3、以“共保”為主的浙江模式
2006年,浙江省以“政府推動+市場運作+農民自愿”為原則,進行政策性農業保險的試點,采取“互助合作”和“共保經營”兩種模式。共保經營是主體模式,由省內10家商業保險公司組建成立浙江省政策性農業保險共保體,以“獨立建賬、獨立核算、利潤共享、風險共擔”為管理核算制度共同經營政策性農業保險業務。
“共?！蹦Ｊ绞菄鴥韧獗ｋU界應對罕見巨災和損失概率不確定的重大項目的一種較為理想的農業保險制度模式,可以降低獨家公司承保的風險,提高應對巨災風險時的承受能力。但存在試點的區域過小,無法在空間上分散風險的問題。
4、四川省的商業保險公司代辦模式
四川省的農業保險試點工作是在當地政府支持下的商業保險公司自辦的代辦模式。試點地區政府均采取以財政獎勵代替補貼的政策,即農戶可在投保后可持相關證明到有關部門領取保費補貼,為保費補貼的及時到位提供了有力保障。
這種模式實施中,保險公司的商業化意識較濃。保險公司一方面愿意積極參與試點,把試點作為搶灘農村巨大市場的契機;但另一方面又想把試點風險控制在最低范圍內,客觀上造成了保險產品單一、條款不盡科學合理。
(二)農業保險試點中存在的問題
1、政府補貼問題
從長期來看,要發展農業保險,無論采取上述何種農險模式,如果沒有充足的財政補貼,只能起到有限的保障作用。在浙江、上海等少數經濟發達地區,政府財政資金雄厚,而農業占地區GDP的比重較小,無論采用“共保體”模式,還是實行“大農險”模式,政府補貼充足,能夠為農業保險的發展創造良好的外部環境。但在經濟欠發達地區,農民收入水平低、政府補貼不足等問題嚴重制約了農業保險的發展。
2、農民購買力與購買愿望較低的問題
我國農戶家庭生產規模小、收入水平低、保費支付能力不足,特別是中西部地區主要從事小規模種植業的農戶,大多缺乏為其農牧業生產項目投保的支付能力。
3、農業風險無法分散的問題
保險的大數法則,即投保主體越多,則保費越低,保障的風險也越低。農業風險存在時間和空間上的高度相關性,一旦發生就極有可能在短時間內造成跨區域的保險對象同時受災。因此,要想分散農業風險,就必須在更大地域甚至全國范圍內建立農業保險制度。然而由于國家扶持力度有限,我國農業保險試點尚未大面積鋪開。
4、農業保險法和有效的巨災風險分散機制的缺失
農業保險雖然經歷了近20年的發展,但仍缺少專門的農業保險法規或相關的保險的實施條例。農業保險體制相關規定的缺失,使得政府在農業保險中的主導地位不明確,即使政府積極參與和推動,也缺乏法律依據,導致了在實際運營中農業保險公司的經營風險過于集中,很難實現農業保險公司的持續發展。
各試點地區的農業保險公司都面臨著農業再保險缺失的問題。一旦巨災發生,農業保險公司由于面臨巨額索賠而存在破產的風險。國家在農業再保險領域和農業風險基金方面幾乎是一片空白,與我國農業大國的地位、“三農”政策和新農村建設不相稱。
三、新農村建設中農業保險的發展之路
(一)建立政策性業務商業化運行模式
農業產品的準公共物品屬性,決定發展農業保險應遵循“國家財政支持、商業化運作,自愿與強制相結合”的原則,在盡可能大的范圍內分散風險,并逐步完善法律保障機制和市場監督機制,建立政策性業務商業化運行模式,即:政府對保險機構經營的政策性農險業務給予財政資金補貼、稅收優惠等政策支持,商業保險公司依照自主經營、自負盈虧的原則經營農業保險,充分發揮市場機制對農業保險資源的基礎性配置作用。
(二)建立全國統一的農業保險經營模式
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二、部分省市農業保險試點的經驗與問題
(一)農業保險試點模式及經驗
1、“以險養險”的大農險模式
保險公司不但經營農業保險,而且經營農民健康保險、農民財產保險、農村住房保險等一系列事關“三農”問題的保險業務,在擴大農業保險業務的同時,實現以賠付率較低的險種(如住房險)養賠付率較高的險種(如種植業險)。這種模式以上海、吉林為代表。
上海農業保險的成功經驗是:政府財政補貼推動、商業化運作、以險養險,即通過政府財政補貼和商業險種的收益來彌補種植業、養殖業保險可能產生的虧損。上海模式是目前運行較好的農業保險模式,但這種模式其它地區很難復制。
2、黑龍江“互助制模式”
黑龍江省的陽光農業保險公司是一家“相互制”性質的保險公司。該公司在日常運營中較重視投保人的利益,且名義上不通過公司的對外經營獲取利潤,所以保險公司的規模和資金都存在一定程度的限制。一旦出現災年,保險公司需賠付的資金較多,而且需要得到賠付通常都是參保的農民。只靠參保農民之間籌措的資金,明顯不足以滿足高賠付資金的要求。資金受限是相互制保險模式的保障能力比其他類型的農業保險弱的原因。
3、以“共保”為主的浙江模式
2006年,浙江省以“政府推動+市場運作+農民自愿”為原則,進行政策性農業保險的試點,采取“互助合作”和“共保經營”兩種模式。共保經營是主體模式,由省內10家商業保險公司組建成立浙江省政策性農業保險共保體,以“獨立建賬、獨立核算、利潤共享、風險共擔”為管理核算制度共同經營政策性農業保險業務。
“共?！蹦Ｊ绞菄鴥韧獗ｋU界應對罕見巨災和損失概率不確定的重大項目的一種較為理想的農業保險制度模式,可以降低獨家公司承保的風險,提高應對巨災風險時的承受能力。但存在試點的區域過小,無法在空間上分散風險的問題。
4、四川省的商業保險公司代辦模式
四川省的農業保險試點工作是在當地政府支持下的商業保險公司自辦的代辦模式。試點地區政府均采取以財政獎勵代替補貼的政策,即農戶可在投保后可持相關證明到有關部門領取保費補貼,為保費補貼的及時到位提供了有力保障。
這種模式實施中,保險公司的商業化意識較濃。保險公司一方面愿意積極參與試點,把試點作為搶灘農村巨大市場的契機;但另一方面又想把試點風險控制在最低范圍內,客觀上造成了保險產品單一、條款不盡科學合理。
(二)農業保險試點中存在的問題
1、政府補貼問題
從長期來看,要發展農業保險,無論采取上述何種農險模式,如果沒有充足的財政補貼,只能起到有限的保障作用。在浙江、上海等少數經濟發達地區,政府財政資金雄厚,而農業占地區GDP的比重較小,無論采用“共保體”模式,還是實行“大農險”模式,政府補貼充足,能夠為農業保險的發展創造良好的外部環境。但在經濟欠發達地區,農民收入水平低、政府補貼不足等問題嚴重制約了農業保險的發展。
2、農民購買力與購買愿望較低的問題
我國農戶家庭生產規模小、收入水平低、保費支付能力不足,特別是中西部地區主要從事小規模種植業的農戶,大多缺乏為其農牧業生產項目投保的支付能力。
3、農業風險無法分散的問題
保險的大數法則,即投保主體越多,則保費越低,保障的風險也越低。農業風險存在時間和空間上的高度相關性,一旦發生就極有可能在短時間內造成跨區域的保險對象同時受災。因此,要想分散農業風險,就必須在更大地域甚至全國范圍內建立農業保險制度。然而由于國家扶持力度有限,我國農業保險試點尚未大面積鋪開。
4、農業保險法和有效的巨災風險分散機制的缺失
農業保險雖然經歷了近20年的發展,但仍缺少專門的農業保險法規或相關的保險的實施條例。農業保險體制相關規定的缺失,使得政府在農業保險中的主導地位不明確,即使政府積極參與和推動,也缺乏法律依據,導致了在實際運營中農業保險公司的經營風險過于集中,很難實現農業保險公司的持續發展。
各試點地區的農業保險公司都面臨著農業再保險缺失的問題。一旦巨災發生,農業保險公司由于面臨巨額索賠而存在破產的風險。國家在農業再保險領域和農業風險基金方面幾乎是一片空白,與我國農業大國的地位、“三農”政策和新農村建設不相稱。
三、新農村建設中農業保險的發展之路
(一)建立政策性業務商業化運行模式
農業產品的準公共物品屬性,決定發展農業保險應遵循“國家財政支持、商業化運作,自愿與強制相結合”的原則,在盡可能大的范圍內分散風險,并逐步完善法律保障機制和市場監督機制,建立政策性業務商業化運行模式,即:政府對保險機構經營的政策性農險業務給予財政資金補貼、稅收優惠等政策支持,商業保險公司依照自主經營、自負盈虧的原則經營農業保險,充分發揮市場機制對農業保險資源的基礎性配置作用。
(二)建立全國統一的農業保險經營模式
發展農業保險應遵循大數法則,通過各種方式擴大承保面,以分散農業保險經營的風險。在各地農業保險試點的基礎上,全國建立相對統一的農業保險政策性業務商業化運行模式。
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（一）我國古代農業保險思想的萌芽
在我國，小農生產方式根深蒂固，早期的農業保險思想正是根源于封建社會時期的小農生產方式。
（二）我國近代農業保險制度的形成
我國近代農業保險制度是在農村經濟發展極為困難的條件下逐步形成的。主要包括三個方面：一是烏江耕牛保險會的嘗試。二是北碚家畜保險社的建立。
（三）計劃經濟時期農業保險制度的演進
1.建國初期（1949～1957）農業保險的快速發展
伴隨著農村經濟整改的順利進行，建國初期農業保險得到了快速的發展。
1949年10月20日.政府首先建立了中國人民保險公司。
2.制度建立以后（1958～1978）農業保險的滑坡與停滯
1958年10月，在西安召開的財貿工作會議認為，化以后，保險工作的作用已經消失，決定停辦國內保險業務，所以農村保險業務又一次停辦。
（四）經濟轉型時期農業保險制度的重新培育
1.市場化改革初期（1979～1992）農業保險的蓬勃發展
2.市場經濟體制確立時期（1992至今）的農業保險制度的困擾
二、我國農業保險制度現狀和存在問題
（一）農業保險缺乏立法支持，農業保險法律體系存在嚴重缺失
農業保險通常是政策性保險,要使農業保險發揮應有的作用,離不開法律的支持。然而我國除了1995年頒布的《保險法》對農業保險有簡單規定外，至今有關農業保險的具體法律、行政法規仍未出臺。只有制定了農業保險的法律規范，農業保險才能依法經營。所以，我國發展農業保險的立法工作應盡快列入有關部門的議事日程，使農業保險可以在法律的框架內健康發展。
(二）商業保險承辦農業保險的經營模式不利于農業保險的發展
農業保險的政策性、非營利性與商業保險公司以贏利為目的的經濟目標,在某種程序上不一致。因此,即使是農業保險制度相對比較成熟的美國,也從沒有把農業保險完全交由商業保險公司經營的例子。保險公司面對日趨激烈市場競爭,根本無法顧及農業保險對農業發展和農村經濟的保障作用。從長遠來看,商業保險公司承辦農業保險的經營模式將有較大的局限性。
（三）農業再保險機制還不夠完善
農業風險大都是巨災風險,我國的農業保險缺乏適當的應對巨災風險的措施,使得風險過于集中在保險經營主體自身,難于分散風險,影響經營主體的經營效果。
（四）農業保險缺乏政府的政策支持
我國的農業保險一直被作為純粹的商業行為,未得到政策性補貼,農業保險除免繳營業稅,其他方面與商業性保險一樣。單純靠商業保險公司的經營模式來經營農業保險是難以成功的,因為一次洪水、旱災等巨災風險所造成的受災面往往涉及一省甚至數省,其補償費是商業保險公司難以承受的。如果沒有政策補貼,農業保險將不會持續發展。
三、完善我國農業保險制度建設的有關建議
（一）加強農業保險立法,建立健全我國農業保險相關法規，把農業保險納入法制化軌道。立法部門要盡快制定和頒布《農業保險法》，對農業保險的經營目的、性質、經營原則、組織形式、承保范圍、保險費率、保險責任以及相關機構對農業保險的監管作出明確的規定，明確農業保險的地位，并借助于稅收杠桿的財政積累來補貼農業保險，將實現社會穩定作為首要目標。保險法。
（二）應加快建立政策性農業保險公司、商業保險公司相結合的運行模式
我們應加大政府對農業保險的支持力度，建立各級政府財政、稅收、金融的政策支持體系，多渠道、多經營主體(包括引進經營農業保險業務的外資保險機構)地發展我國農業保險。
（三）建立農業巨災專項風險基金
巨災專項風險基金是用以應付特大災害發生而積累的專項基金，用于發生巨災時的大額保險賠付。我國是一個農業大國，同時也面臨著巨大的自然災害，每年都會因洪澇災害，病蟲災害、干旱等災害遭受巨大損失，巨災專項風險基金確實是解決當前問題的一個有效措施和手段。
（四）強化保險監管,促進農業保險的健康發展
在現階段要堅持市場行為監管與償付能力監管并重。注重對高級管理人員政治和業務素質的審查,推動高級管理人員專業化、職業化進程。
（五）合理構建農業再保險體系
在我國農業風險頻繁發生的情況下，農業再保險就顯得更為重要。農業保險主管部門應充分調動國內外再保險公司的積極性，使國內外再保險公司跟進研究利用再保險機制，制定農業再保險分保方案，分散農業保險經營風險，支持農業保險業務穩健發展。
（六）農業保險經營主體應實行多元化的組織形式
農業保險經營原則應遵循市場規律，立足于市場化經營，輔以國家政策扶持(財政政策、稅收政策、監管政策等)。針對我國農業保險發展的模式，現階段我國農業保險發展應走經營主體組織形式多元化道路，建立經營主體多元化的農業保險經營體系，主要形式應包括商業保險公司代辦、專業性農業保險公司、農業相互保險公司、政策性農業保險公司(地方性，取決于地方財力)，外資或合資保險公司(立足于引進先進技術、管理經驗、高素質人才)等。
（七）結合農村金融體制改革，建設以農業保險為核心的農村信用抵押融資體系
目前，制約我國農村發展的一個重要因素是資金問題。由于農產晶在生產、儲藏等各個環節的特點，使其不具備成為銀行等金融機構抵押晶的條件，同時，土地的國有性質使得農民難以提供符合條件的抵押資產。而農業險保單本身所具有的標準化、價值固定的特點，成為農村資金融通的最佳載體。因此，應當建立與農業保險市場相配套的金融市場，推進我國農村和農業的發展。
（八）其他相關配套政策支持
一是加大基礎建設投資。二是對投保人提供貸款擔保或對金融機構給予利息補貼。三是啟動農發基金支持農險，充分發揮農發資金在農村的作用。四是建立國家支農政策相關聯的機制。
參考文獻：
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1.農村經濟發展的財政支農政策扶持
在我國農業進人新階段之后，我們應該本著“工業反哺農業、城市反哺農村”的原則，改進財政支持農業和農村發展的政策，促進農村經濟的繁榮，為社會主義新農村建設奠定堅實的基礎。
2.加大財政對農業的投入力度
我們要堅持“多予、少取、放活”，加大各級政府對農業和農村投入的力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，強化政府對農村的公共服務，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。考慮到農村經濟的現狀和農村發展的需要，今后農業財政支持政策的一個基本取向是：采取有效措施，堅持兩個“反哺”的原則，逐步提高財政支農支出的總量，體現財政投入對農業和農村的傾斜。
3.加大對農村基礎設施、環境治理等的投資
我國要實現農業現代化，建設新農村，也要從基礎抓起。在現階段，結合農業和農村的基本情況，財政支農在堅持對農田水利基本建設支持的同時，要加強對農村的交通、水電、文化、衛生等生活基礎設施的投資，以降低農村地區的生產生活成本，改善農民的生活質量。還要將農村基礎設施建設同保護農業資源、發展生態農業、維護農村良好的生態環境結合起來，實現農業和農村經濟的可持續發展。
4.針對各地區實際情況，給予相應的支持和力度
由于自然資源稟賦、經濟基礎、區位優勢的差異，各地區農業生產狀況不同，農村經濟的發展也不平衡。發達地區的自然條件對于經濟的發展顯然具有比較優勢。相對來說，欠發達地區不是沒有資源優勢，就是資源開發利用率不高。同時，任何一個區域的經濟發展都受制于原有的經濟基礎，欠發達地區要趕上發達地區的經濟發展水平，在總量規模相差較大的情況下，必須以高于發達地區的經濟發展速度才能在一定的時間內實現這一目標。因此，在支持農村經濟發展政策上要區別對待，實現地區間農業基本公共服務的均衡，以實現各地區的協調發展。
5.合理劃分各級政府在農業投入中的事權范圍
合理界定各級政府在農業投入中的事權范圍是確保農業投入穩定增長和及時足額到位的前提條件。根據發達國家和一些發展中國家的經驗，結合農業財政投入的特點，各級政府財政農業投入的范圍應各有側重。合理劃分各級政府在農業投人中的事權范圍，建立和完善地方財政對農業的轉移支付制度，從各地實際出發，尊重農民意愿，把財政支農資金用到實處。
6.發揮農業財政支持政策的導向功能，拉動社會資金投入
農業是一個弱質產業，是各國政府投資和保護的重點產業，但并不是對農業的全部投入都屬于公共財政的范圍，都要由國家來投資。盡管我國已經進入支持、保護農業的新階段，但不意味著農村全部公共事業都由國家和政府攬起，不能把建設新農村理解為由國家建設社會主義新農村。農業財政支持政策的運用，其意義不僅僅在于直接增加農業投入，還在于吸引和帶動全社會的農業投入。要注意調整和優化農業財政支出結構，強化農業基礎性投人，為社會投資主體增加農業投人創造良好的外部環境。同時，在稅收、補貼、貼息等方面對農業投資給予優惠和獎勵，以吸引社會資金投向農業和農村。
7.大力推進農村稅費、農地制度改革，增加農民的福利
農民負擔問題與農民的收入水平和生產生活條件息息相關?，F階段農民收入增長緩慢除農業生產效率低下、農產品相對過剩、農業生產結構不合理等原因外，另一個重要因素是農民負擔沉重。因此，在新農村建設中，要繼續深化農村稅費改革，取消一切不合理的收費、攤派和集資項目，以保證農民有足夠的資金投入農業生產，有富余的資金改善生活條件。
選擇適當時機，改革現行的農地制度，在不改變農地集體所有制性質的基礎上，進一步放活其經營權，讓農地直接進入一級市場。這對于促進農業生產資源合理配置，保護農民合法權益都具有現實意義。
8.構建支持政策性農業保險的法律體系
長期以來，我國由于經濟發展戰略等多方面原因，對農業保險的補貼和扶持非常少，我國的農險法律建設滯后、核算辦法、稅費扶持等政策不配套的狀況沒有扭轉。在我國，農業保險只免交營業稅，其他方面同商業性保險一樣，國家尚無配套政策予以扶持。這就造成了僅僅依靠商業性保險機構獨立經營農業保險，而我國政府補貼和扶持缺位的情況。
我國雖然已于1995年頒布了《保險法》，但這只是一部規范商業保險的主要法律，并不適用于農業保險，對農業保險也并未有具體的規定。因此應盡早出臺專門的《農業保險法》。《農業保險法)應明確規定政策性保險的政策性和非商業性特征、農業保險的經營目標、經營原則及組織形式等；規范農業保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經濟指標調控其運行；《農業保險法》中還應對政府行為予以約束，對政府的作用和農民的參與方式進行規范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農業保險的支持。
由于我國農民收人低和保險意識差，因此由政府成立專業農業政策性保險公司引導農業保險發展是比較切合我國實際的。政府支付一切經營管理費用，采取強制保險，并享有免稅待遇。除了專門政策性農業保險公司外，還應鼓勵商業性保險公司、合作社經營農業保險業務，突破單一格局，向多元化發展。對商業性保險公司經營的農業保險業務提供優惠政策，如稅收減免。
通過再保險機制，最大限度地分散農業風險。也可允許其他保險公司經營農業再保險業務，超額賠付部分由政府負擔，減少原保險經營者的風險。
篇12
農業保險經營體系不健全完善的農業保險市場機制及其有效運行,能為農業保險創造良好的外部環境,是農業保險發展的前提條件。但是,從目前的實際情況來看,農業保險市場機制還存在以下幾個問題。一是農業保險市場體系不完善,農業保險的供給主體是商業保險公司,并且長期以來主要以中國人民保險公司和中華聯合保險公司兩家為主,其他的農業保險經營主體如相互農業保險公司、政策性農業保險公司等欠缺；二是農業保險效益不明顯,保險公司賠付率較高,導致保險公司開展農業保險業務的積極性不高；三是缺乏健全的農業再保險體制。
農業風險分散機制缺位農業風險由于其時間和空間的高度相關性,一旦發生可能會在短時間內跨越多個地區,致使保險對象同時發生災害事故,遭受巨災損失。這使得保險公司的承保風險集中,經營風險增大。但到目前為止，我國仍未建立農業保險再保險制度，也沒有相應的再保險機構，一旦遇到巨額風險或巨災風險事故發生，保險人只能自己承擔全部承保責任，導致保險公司經營利潤減少甚至出現虧損，從而影響保險公司承保能力的擴大和經營穩定性。
解決我國農業保險問題的建議措施
強化農民保險意識農業保險在我國總的來說還是一項新的事業，很多農民，尤其是文化程度較低的農民對農業保險的作用、方法等了解不多，或根本不了解，農民保險意識普遍比較淡薄。發展農業保險，農民是主體，必須對農民進行農業保險作用、辦法等基礎知識的宣傳教育工作，提高農民的風險意識和投保積極性，并能按農業保險的制度規定辦事，為農業保險業的發展提供良好的社會基礎。
加強農業保險法制建設農業保險應通過立法的形式，盡快制定《保業保險法》，規定農村“兩業”必須實行法定保險；取得農業貸款時必須要投保等，從而強化農民保險意識，避免政府支持農業的隨意性。目前我國保險法規還很不健全，特別是農業保險立法。要完善農業保險體制，應盡早制定和頒布我國的《農業保險法》，對農業保險的目的、性質、經營原則、組織形式、承保范圍、保險費率、保險責任及國家對農業保險的監督管理等重要環節作出規定。農業保險的特殊性決定了其主要經營目標不是盈利，經營目的、方式和規則等都與商業保險不同，要明確界定農業保險公司的性質，將農業保險公司定義為政策性保險公司，并將實現社會穩定作為首要目標。國家應加強農業保險的立法，用法律的形式明確政府在開展農業保險中所應發揮的作用。
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(二)明確涉農保險監管的主體、對象和法律責任
1.明確涉農保險的監管主體我國涉農保險活動的監督管理工作,應由國務院保險監督管理機構、國務院財政部門、國務院農業行政主管部門和各級人民政府負責,并應建立協調溝通機制,相互配合、相互支持。其中,由中國保監會繼續對涉農保險進行監管,既可保持監管工作的連貫性,又可保證監管工作的專業性;農業部對農業特質及農業風險的認識更專業,有利于開展險種的選擇、費率的制定等技術層面上的工作;財政部負責監管涉農保險的保費補貼、管理費補貼及巨災準備金等財政扶持事宜。在明確分工、各司其職的基礎上,要加強各相關部門之間的協調與溝通,避免互相牽制。還要確保涉農保險監管過程的相對獨立性,提高監管過程的可信度和有效性。
2.明確涉農保險的監管對象我國涉農保險關系中存在著三大監管對象:政府、農業保險經營組織和投保農戶。一是政府。對政府的監管主要是對其涉農保險政策扶持行為的監督(主要包括財政補貼、稅收減免、金融扶持以及再保險等幾個方面的政策優惠與資金支持)。二是農業保險經營組織。監管機構對各類涉農保險經營組織監管,主要為了提高廣大農戶對涉農保險經營組織的信任度,保證農戶投保的安全性,維護涉農保險市場公平、安全、高效的運行,避免涉農保險經營組織違規操作和損害農戶的利益,如對投保農戶的欺詐、不如實說明和解釋保險產品、制定不利于投保農戶的保險條款、災害后不予理賠或少賠等行為。三是投保農戶。對投保農戶的監管主要是對農戶在購買涉農保險和農業生產過程中存在的道德風險和逆向選擇問題進行監管。由于保險經營主體對這些信息的掌握遠不如農戶真實、詳細,嚴重的信息不對稱就會導致涉農保險中的道德風險的問題;另外涉農保險還存在嚴重的逆向選擇問題,通過監管農戶以控制涉農保險經營的高風險,促進農業保險業的穩健發展。
3.涉農保險的法律責任涉農保險法律責任,這里主要是指各類農業保險經營組織、中介機構和投保農戶等農業保險關系主體,違反農業保險法律法規所應當承擔的責任。根據違反農業保險法的性質、情節和危害程度的不同,農業保險的法律責任可以分為民事責任、行政責任或刑事責任。其中民事責任的承擔方式有停止侵害、賠償損失等;行政責任的承擔方式有責令改正、吊銷經營農業保險業務許可證、罰款等;刑事責任的承擔方式有管制、拘役、有期徒刑和罰金等。(1)涉農保險經營組織的法律責任涉農保險經營組織的法律責任是指各類涉農保險組織違反涉農保險法律法規應承擔的責任,主要包括:第一,騙取補貼、虛假報告、拒絕監管行為及其法律責任。涉農保險經營組織通過故意虛構保險標的、編造虛假數據、文件、資料等方式,騙取國家財政補貼;提供虛假報告、報表、文件和資料;拒絕或妨礙依法檢查監督,構成犯罪,則依法追究刑事責任,尚不構成犯罪,可由保險監督管理機構責令改正,給予警告并處以一定的罰款;情節嚴重,可以限制其業務范圍,甚至吊銷經營保險業務許可證。第二,違反財務管理行為及其法律責任。保險主體經營涉農保險業務,違反財務管理規定;沒有按照規定使用涉農保險條款和費率,或未按照合同約定進行保險事故查勘定損,由保險監督管理機構責令改正,給予警告并處一定罰款;情節嚴重,可以限制業務范圍、責令停止新業務或吊銷經營保險業務許可證。如果保險主體經營涉農保險業務行為違反條例規定尚未構成犯罪,對負有直接責任的高級管理人員和其他直接責任人員,保險監督管理機構可予以警告并處以一定罰款;如果情節嚴重,應撤銷任職資格,禁入保險市場。(2)涉農保險中介機構的法律責任目前我國涉農保險中介機構主要指涉農保險人。違法行為主要有:涉農保險中介機構未取得經營涉農保險業務許可證而非法從事業務;涉農保險中介機構在業務中欺騙投保農戶。如果情節嚴重、構成犯罪,應依法追究刑事責任;不構成犯罪,可由涉農保險監管機構責令改正、沒收違法所得或吊銷經營業務許可證。(3)投保農戶的法律責任投保農戶的法律責任主要指投保農戶的欺詐行為,給農業保險公司造成損失,依法所應承擔的法律責任。如謊稱遭遇災害或事故騙取保險金、故意制造保險事故騙取保險金等行為,構成犯罪的應追究刑事責任;不構成犯罪的依法給予處罰。
(三)建立專門的涉農保險監管機構———涉農風險管理局
涉農保險監管機構必須設立在政府的核心層,監管機構才能夠具有充分的資源、農業科學和農業保險的專業知識和相應的職權,這是農業保險監管成功的關鍵條件。政策性保險非盈利性和商業性保險盈利性特點,決定了兩者無論監管內容和監管規則都有很大差異:政府對商業保險(包括財產保險、人壽保險和以商業化運作的農業冰雹險)進行監管,主要因為保險業事關國計民生,地位重要;使經濟實力強大的保險公司以公正的價格出售保險合同來提高公眾福利;目標定位是防止“保險公司破產、保護公平和致力于保險的可獲得性和充足性”[5](P101)。而對于準政策性涉農保險,涉農保險監管在于促進涉農保險作為國家的支農政策工具實現其政策目標。如果還由保監會監管兩類不同性質的保險,有可能導致政策性農業保險和商業性保險業務之間管理的沖突。農業保險在展業、承保、防災減損、理賠等業務經營方面以及在跨部門協調上比商業保險更為復雜,這也要求對涉農保險監管的要求更高。因此,國外農業保險的監管機構通常都是專門的監管機構,不是商業性保險監管部門。例如,1996年,美國國會通過立法創建了獨立的農業風險管理局,監管聯邦農業保險公司的運行和管理并檢查聯邦農業保險計劃。日本的農業保險由農林水產省負責監管。因此,在我國農業部內設立相對高度獨立的涉農風險管理局,可以最大限度地減少保監會同時監管商業保險和準政策性涉農保險可能出現的利益沖突。涉農風險管理局有充分的資源支持,具有充分的監管權力,擁有大量具有豐富農業和涉農保險專業知識的人才,有助于確保監管涉農保險過程的協調性,能建立抗衡各部委和利益集團的重要制衡機制。與保監會相比,農業風險管理局監督涉農保險,可以推出更快、更高質量的監管規則,采用更透明、更具問責性的監管方式。在行政管理方面,涉農風險管理局能更好地與我國現行的行政和預算權力中心(如農業部、發改委、氣象部門和財政部)聯系,通過與政治和行政權力的核心建立直接聯系,可以大大增強監管效力。能更好地向涉農保險的利益相關者宣傳涉農保險信息和監管規則,有利于推進我國農村和農業的良性發展。國家必須制定明確的法律規范確定涉農風險管理局的法律地位、職能、監管的適當程序、監管涉農保險必須具有的相關權利與職責。涉農風險管理局的職責包括:一是設定涉農保險監管的重點和難點、監控遵守情況以及報告結果;二是設定涉農保險監管目標和手段;三是建立起監管人員運用監管權力的問責機制等。
(四)制定科學、合理的涉農保險監管規則并確保有效遵守
涉農保險的監管規則應堅持經濟原則和法律原則,通過有效實施國家的支農政策,提高農村的社會福利。經濟原則是減少涉農保險運行成本,提高涉農保險的效率;法律原則是減少涉農保險執行者過度的自由裁量權。監管規則是保證涉農保險信息的質量,應減少涉農保險當事人收集信息的負擔,為涉農保險人和投保人帶來積極的潛在利益。這就要求提高涉農保險監管水平,設計出科學、合理、操作性強的高水平監管規則。
