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篇1
第三階段：1998年以后進入衰退階段。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態[4]。官方對這項工作的態度也發生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡[5]。
從以上幾個發展階段來看，可以說到目前為止，農村社會養老保險在實踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評。90年代以來，農村社會養老保險一直是人口經濟學研究的一個熱點問題，積累了大量的文獻資料。這些文獻全面地反映了各地各時期農村社會養老保險的發展狀況、存在的問題，并提出了相關的對策。在目前這一政策面臨轉折時，對這些研究進行綜合分析，能使我們全面地總結這項工作的經驗教訓，為今后農村老年人口的社會保障工作提供參考。本文在大量查閱90年代尤其是1995年以來的文獻資料的基礎上，發現研究的焦點主要集中于以下幾個方面：
一、建立農村社會養老保險的必要性和可行性
現有文獻對建立農村社會養老保險的宏觀必要性基本上沒有異議。作為農村社會保障的重要組成部分，它的建立對保障老年農民的利益，促進農村經濟的發展和改革的深化，保證社會的穩定和進步都有積極意義。另外，它還有助于減輕農民“養兒防老”的思想，從而有利于計劃生育政策的貫徹執行。何承金等人的研究認為，中國西部農村人口控制的主要障礙在于社會保障體系殘缺不全，農民養老難以落實[6]。
更多的研究從微觀經濟個體的養老需求與供給出發進行分析，認為由于農村家庭的小型化，大量青壯年農民流向城市，老年農民社會地位下降等原因造成了近年來農村家庭養老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農民自身的養老能力都難以擔負起老年農民的生活保障[7]。
盡管農村社會養老保險有必要建立，可是在我國目前的社會經濟發展水平下能否建立起真正的農村社會養老保險呢？一些文獻對建立農村社會保障的約束性進行分析后指出，由于我國資金有限，而城市又處于經濟改革的中心，在資金的競爭性使用中具有優勢；而且福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農村社會養老保險投入太多，因此現階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會保障制度，只能以局部地區的社會保障作為替代[8]。楊翠迎、張暉等人分析了我國農民社會養老保險的經濟可行性，認為目前建立全國范圍的農村社會養老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件[9]。從世界經驗來看，馬利敏認為中國的二元經濟結構及大比例的農村人口決定了現在不宜把農業家庭人口納入帳戶養老保險體系[10]。
二、農村社會養老保險存在的問題
1.農村社會養老保險存在的諸多問題已引起許多學者的關注[11]。這些問題中，有的是制度設計本身的缺陷；有的是在執行過程當中出現的問題。前者主要包括：
1)農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性。《基本方案》規定：農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄[12]，也正因為這一點導致了不可能強制要求農民參加農村社會養老保險。但如果要使這項工作開展下去，常常需要采取強制性的行政命令，這又違背了農村社會養老保險的自愿性原則。因此農村社會養老保險在制度設計時就使其執行陷入了兩難境地。
2)農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩定性。實際上，我國政府對農村社會養老保險的態度也時常發生動搖，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結果。
3)基金保值增值困難。《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，現已出現參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險帳戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993-1997年的投資收益率為負，負于從1993-1997年每年投入了同等數量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費（D.蓋爾·約翰孫1999）。
4)保障水平過低。《基本方案》規定，農民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元（王國軍2000），這點錢對農民養老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養老保障的作用。
2.農村社會養老保險在執行過程中，也出現了不少問題，主要包括：
1)基金的管理不夠規范與完善[13]。1998年以前全國各地農村社會養老保險基金的收集、保管、運營和發放全是由民政部門一家負責，缺乏有效的監督和制約。而一地的民政部門又直接受制于當地的政府。因此當政府出現資金周轉困難或有什么建設項目缺少資金時，有時就會要求動用農村社會養老保險基金。對這樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生，基金的安全得不到保障，給今后的發放工作留下了極大的隱患。
2)機構管理費用入不敷出[14]。按照《基本方案》的規定，農村社會養老保險管理機構的經費可以按所收取基金的3%來支取。但是按規定提取的管理費難以滿足開展業務的需要。有的市（縣）提取的管理費連給職工發工資也不夠，加上會議費、宣傳費等，空缺更大。值得注意的是，現在城鎮企業職工養老保險基金的管理機構的管理費都已明確規定不從保險基金中支取了（何承金等2000），農村社會養老保險卻仍然要靠這一渠道來解決工作經費。
3)干部群眾在享受集體補貼方面差距過大[15]。《基本方案》規定：“同一投保單位，投保對象平等享受集體補助。”但在全國各地農村社會養老保險的執行過程中，同一個行政村的干部和群眾卻不平等享受集體補助。參加投保的絕大多數村和鄉鎮是補干部，不補群眾；少數村都補的，也是干部補得多，群眾補得少。群眾一般一年僅補助3～5元，而干部補助少則幾百元，多則數千元，上萬元（彭希哲等1996）。這樣大的差距加劇了原本就存在的農村社會不公平，強化了農民對農村社會養老保險的抵觸情緒。
4)多種形式的保險并存，形成各自為政的混亂局面（吳云高1998）。在蘇南地區，由于農村養老保險開展得較早，在發展過程中形成了多種養老保險形式：有民政部門組織實施的，有鄉鎮合作經濟組織辦理的，有社會保障局辦理的，等等。它們各自為政，操作方法各不相同，導致了原本就“稀薄”的資金更加分散，缺乏規模效應。在其他地區，由民政部門組織的農村社會養老保險與商業保險也產生競爭，雖然競爭本身可以給投保農民帶來實惠，但由于政府的不正當干預，商業保險往往受到排擠，打亂了正常的市場秩序。
盡管存在著以上這些問題，有的研究者認為現行農村社會養老保險制度還不失為一種符合我國社會主義初級階段國情的解決農村老年經濟保障的重要方式。應當在現有基礎上，積極穩妥地推進農村社會養老保險，而不應全盤否定其積極作用。但有相當一部分學者對這一制度持否定態度。有人認為，“我國的農村社會養老保險制度存在著較為明顯的制度需求與制度供給的不平衡”（田凱2000）；有人認為，“當前試點中的農村社會養老保險制度不是一個能夠擔負起農村跨世紀社會養老責任的制度，需要更有效的制度來取而代之”（馬利敏1999）；有的人甚至認為，這項舉措“存在著重大的理論和實踐上的錯誤”（王國軍2000）。
三、農村社會化養老的區域研究
從實踐情況來看，我國農村養老仍主要依賴于家庭養老和自我養老，社會養老保險的實行范圍還十分有限。在眾多的相關研究中，有相當部分的文獻研究不同地區農村社會養老保險的實行情況。文獻表明，農村社會養老保險的推行存在著相當大的區域差異。王海江對農民參加農村社會養老保險的影響因素進行了定性和定量分析，發現農民所在省份對其是否參加社會養老保險有顯著的解釋性（王海江，1998）。薛興利等的調查也表明集體經濟越發達、農民人均純收入越高、村領導越強的鄉鎮，農村社會養老保險的推行情況越好（薛興利等1998）。從全國來看，農村社會養老保險的實行情況是東部沿海地區顯著地好于中西部地區，上海、江蘇、山東等地區已達到較高的覆蓋率，而在中西部大部分地區，推行這一政策十分困難。
但幾個農村社會養老保險發展相對較好的地區，其對老年農民的保障并非完全依靠農村社會養老保險，相反，他們往往是在《基本方案》的做法之外，發展了不同方式、各有特色的社會化養老。
1.蘇南模式。蘇南農村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障為基礎，社區保障為核心，商業性保險為補充”（彭希哲等1996），上海市農村也基本上屬于這種類型。這種社區保障是社區范圍內統籌的制度，社區成員一般都享有類似的保障福利而不受其就業的那個企業的經營狀況的直接影響。它在資金上主要依賴于社區公共資金的投入，而社區公共資金又主要來源于鄉鎮企業的盈利。蘇南是我國鄉鎮企業較為發達的地區。因此集體有能力對社區成員的養老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部門組織的農村社會養老保險在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨特之處：一是集體補助所占比例較高；二是基金籌集標準不是按照《基本方案》中的10個等級，而是被大大提高了，以適應當地的生活水平，確實保障老年農民的基本生活。比如上海嘉定區的實際操作中，個人年繳費標準分為3檔：240元、180年和120元。企業繳費則按企業不同性質區分不同的繳費標準。農村“三資”企業，按上月農方職工工資總額的25.5%繳費；農村私營企業按上年度計稅工資標準的25.5%繳費；農村個體工商戶，戶主按上年度計稅工資標準的10%，為本人和農民幫工繳費。
2.山東模式。整個山東省的農村養老保障仍以家庭保障為主，但它是全國農村社會養老保險幾個試點地區之一，也是全國投保絕對人數最多的省區。在資金籌集方面，該地區基本是按照《基本方案》的規定來實行，以個人交納為主。集體補助的比例很小，只占已交納保險基金的約15%。而且其中的絕大部分補助給村干部、鄉鎮企業職工等“特殊職業”的人口。山東省農民的投保標準普遍很低，一般都是2-4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未來的養老保障能力也很低。
3.廣東模式。確切地說，這也是一種社區保障模式。它通過股份合作制鄉鎮企業中的年齡股和集體股來實現對農村老年人口的經濟保障[16]。所謂年齡股就是個人所擁有的股份數額隨年齡的增長而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經濟組織或企業所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個組成部分。
四、改革農村社會養老保障制度的對策和建議
針對農村社會養老保險制度本身的缺陷以及在執行中出現的上述問題，許多文獻都從不同的角度對農村養老保障的發展提出了對策和建議，主要集中在以下幾個方面：
1.應加大對農村社會養老保險的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，均提出應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”，才能調動起農民投保的積極性。
2.應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。國家關于農村養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度，這都導致了農村社會養老保險制度的不穩定性。而通過立法是達到穩定政策的最好途徑。
3.應提高基金的保值增值能力，以解決農村社會養老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當復雜的學問，我國這方面的人才非常稀缺；而且目前我國風險較小、回報較高的投資渠道很少，但是許多文獻仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率。②由于農村養老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，將養老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由全國有關機構管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。
另外，王國軍主張完全放棄現有的農村社會養老保險制度，另起爐灶，建立“從城鄉‘二元’保障到基本保障、補充保障和附加保障的城鄉有機銜接的社會保障制度”。在基本保障中，農業勞動者通過稅收的方式，向全國統一社會養老保障機構交納社會養老保障稅，社會養老保障稅率應按各地農民的收入水平、物價指數和人口預期壽命而分別制定；在補充保險中，如果農民受雇于人，超過一段時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比率向社會保障管理機構交納社會補充保障費；在附加保障中，農民可以參加商業保險或個人儲蓄的方式獲得保障（劉書鶴等1998）。
五、需要進一步研究的問題
盡管農村社會養老保險已經進行了10多年，也積累了相當多的研究文獻，但由于為農民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經濟實力還不夠發達，農村的社會生產力總體而言還比較落后，是典型的二元經濟結構。因此到目前為止，關于農村社會養老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關鍵的是以下幾個：
1.農村社會養老保險的籌資方式
許多研究者都提出應當在農村養老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應當有多大比較合適，即既能充分調動農民投保的積極性，政府又能承擔得起？在這個問題上社會公平與經濟效率之間的替代關系如何？對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學的指導，難以落實。
2.農村社會養老保險的管理機構設置
按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發放應當遵循三權分立的原則。但是我國農村社會養老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權利缺乏監督是基金安全難以保障的關鍵，因此農村社會養老保險的機構設置應當進行改革。但怎樣改，怎樣體現權利的監督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。
3.城鄉養老保險的銜接問題
我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍提出了“‘三維’的城鄉有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農民是否會感覺“吃虧”而不愿參加？因此關于這個方案還有許多問題需要研究。
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篇2
（二）推進城鎮化的需要
在城鎮化進程中，農民工開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農業勞動的意識和技能。
據王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農村流動人口即農民工的典型調查顯示：已經有19％的農民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8％的農民工即使沒有失去土地承包權也會繼續在外務工，也準備放棄對土地的依存；16.5％的農民工處于不確定狀態，只有17.7％的農民工會選擇回家務農。這就說明，有近70％的農民工已經做出了城鎮化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經濟補償，做出城鎮化選擇的比例還會大幅度提高。
正由于農民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產，加重農村失業和其他社會問題，并延緩城鎮化進程。因此，將土地保障作為農民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰，而建立農民工社會養老保險制度，則是推進城鎮化最重要的制度保證，也是順應城鎮化發展趨勢的戰略舉措。
（三）從根本上解決“三農問題”的需要
從土地的承載能力及農村各項事業的發展角度而言，我國現有農村土地難以為包括現有農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農村人口的溫飽問題。實施城鎮化戰略，減少農民，使大批農村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮、走進工廠，通過建立適合農民工特點的社會養老保險制度，促進農民工率先完成從傳統土地保障到現代社會保障的過度，解決農民工的后顧之憂，有利于加快城鎮化和農村現代化進程，為有效解決“三農問題”創造寬松的環境。
（四）經濟條件基本成熟
農民工一般有相對穩定和高于農業人口的工薪收入，具備了建立社會養老保險制度的經濟可能性。而且，進城農民工與其建立勞動關系的企事業單位一般都已經納入城鎮社會保障體系，對社會保險有較高的認識。
從鄉鎮企業看，經過二十多年的發展，鄉鎮企業已經是“三分天下有其一”，許多鄉鎮企業在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據本地、本企業的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業職工建房、看病、子女上學等給予了一定數額的補助；對于在本企業工作達到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發放一定數額的退休金，或由企業出資為職工購買一定標準的商業養老保險，等等。這些措施對于保障本企業職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業的范圍內，因而只能稱為企業福利，而非社會保險。但這些現象說明，許多鄉鎮企業已經具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉鎮企業職工納入社會保險體系，將給鄉鎮企業建立社會保險制度提供一個歷史性的機遇，也可以為其實施產權制度等改革創造寬松的環境。
（五）政府的基本職責
目前，我國政府的工作重點已經開始由經濟建設轉向以社會保障制度為核心的制度建設。制度建設，特別是我國的社會保障制度建設，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關注，僅財政投入每年就達到數百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔起社會保障制度建設責任而不得不承擔財政責任的必然結果。農民工處于城鎮化的最前沿，為農民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農民工成為我國城鎮人口主體再建立社會保險（2012年農民工可能達到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。三、完善農民工社會養老保險制度的安排
（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的法律法規
把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會養老保險的，賬戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。
（三）改革戶籍制度，放松對戶口的管制
長期以來我國的城鄉二元結構的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務工人員在城市里務工而不能享有同城鎮職工一樣的養老保險制度。這不利于保護農民工的合法權益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現勞動力資源的優化配置，阻礙經濟發展。要實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，進入城市的門檻應該降低，只要進城務工人員在所在城市具備一定的物業等資產，就可以申請加入所在城區。
（三）實施土地換保障，適當扶持農民工就業和參加社會養老保險
轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到養老保險的平穩過渡。對土地使用權置換出的土地換保障資金，直接進入農民工的個人賬戶，既可增加農民工養老保險個人賬戶的積累，又可促進農村土地經營規模的擴大、加快城鎮化進程。
（四）優先發展醫療和工傷保險
城市農民工目前最害怕的是生病和受傷。看病貴、住院貴、工傷沒有醫療保障是困擾城市農民工的大問題。因此，目前城市農民工最需要的是醫療和工傷保險。
建立和完善城市農民工社會保障制度，應立足現實需要，分清輕重緩急，優先發展醫療和工傷保險。要結合城市農民工特點，綜合考慮需要和可能，適當調整現行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負擔，簡化辦理手續，適當降低醫保起付線標準。論文之日前通過的《深圳市勞務工醫療保險暫行辦法》就受到了城市農民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規定，勞務工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，保基本”的“深圳模式”無疑值得各地借鑒。
（五）逐步推進，將社會養老保險費改為社會養老保險稅
開征養老保險稅替代現行的繳費制度，把養老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養老保險制度走向法制化的表現，現行的征繳社會養老保險費的辦法是行政化工作方式的體現，不是依法治理。
采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養老保險全國統籌打下基礎；另一方面社會養老保險費以國稅形式征收，便于全國統一管理，有利于實現社會養老保險全國統籌；同時能夠保證企業主組織廣大農民工參加社會養老保險，按企業規模和招收農民工數量征收養老保險稅，能促使企業主無條件為農民工繳納養老保險費，并且做到企業公平負擔，有利于公平競爭，有利于市場經濟健康發展。
3、結論
養老保險是社會保障中的核心內容和生命工程，21世紀我國社會保障的重點就是要解決養老問題。轉型期分析構建我國農村社會養老保險模式的途徑是完善社會保障體系、維護農民合法權益的重要內容，也是促進社會主義市場經濟發展、保持社會穩定的重要措施。農民工是一個權益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農民工以穩定的、可預期的社會養老保險制度才能有利于和諧社會的構建。如何具體又徹底解決廣大農民的養老問題，對我國社會保障體系建設來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續進行研究、探索和指導。還需依靠全社會的力量共同努力，為建設社會主義現代化強國而發揮應有的作用，建成具有中國特色的農村社會養老保險體系。
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2.農民收入水平束縛投保能力。
近年來，彭家村村民的整體生活水平雖然有所提高，但與城鎮居民生活收入相比，差距仍然較大。在樣本中，家里有1至2位60歲以上的老人且家庭年收入為3000～5000元或5000～10000元的比例較為集中，為64%。如果再算上沒有外出務工的青壯年（這部分應有較大比例，因為調查中僅有42%的人的生活主要收入來源是外出務工）以及留守或非留守兒童，那么人均年收入實際上極為有限。因此，一個直接相關的表現就是當問及被調查對象在選擇新農保投保檔次主要考慮的是什么時，在89位已參保的人中有69人（占參保人數的77.5%）選擇了“自身經濟情況”。這也在很大程度上說明了為什么89位投保人中有83人選擇了100元/年的繳費檔次，而僅有1人選擇了每年繳費1500元。而收入來源以外出務工或桑蠶、畜牧業居多，那么在扣除各項生活必需的剛性支出后，所剩不多，在一定程度上也會對投保能力產生制約。
3.新農保政策中的捆綁條例難免會削弱政策吸引力。
新農保政策規定：新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。在調查樣本中，共有89人參加了新農保，其中有38人參加新農保最主要的原因是為了家中60歲以上的老人能夠及時順利地領到養老金，因為不繳費就沒法領取。在這38人中，45歲（含）以下的有24人，強制規定倒是有助于降低逆選擇（指風險越大的人越積極投保，而風險越小的人越不積極投保，因而易造成整體風險程度增加的現象）的概率，但外部強力作用到底在多大意義上能夠內化為人們的參保意識，從而增強制度本身的內在延續能力，尚有待時間檢驗。換言之，該政策將基礎養老金和個人繳費捆綁，雖然初衷是為了引導更多的中青年農民參保，卻不符合新農保的自愿原則。
4.新農保的養老金標準過低，難以發揮養老保障的功能。
根據安康市新農保實施意見，年滿60周歲的農民可以領取基礎養老金60元+個人賬戶養老金139元。按照國內學者朱國龍（2012）的測算，如果選擇每年100元的繳費標準，繳費15年達到新農保的最低期限，新農保的替代率（參保農民在年滿60歲后第一年所領取的養老金與開始領取養老金的前一年農民人均純收入的比值）僅為14.11%。當然，數學模型的推演未必能夠代表未來的發展趨勢和真實景象，但調查中卻不乏現實寫照———38位已經領取養老金的老人在看待養老金的作用時，認為幫助“相當大，解決了養老問題”的僅有1人，而“不太大，但緩解了養老壓力”和“幫助不大”的有37人。問題的另一面是在全體調查對象中有62%的人最希望的養老方式就是子女贍養，而僅有28%最希望通過新農保來養老。這其中固然是千百年來傳統歷史文化因素使然，以致有著相適應的意識、觀念，即便遭遇急劇變革、轉型的社會大時代，也難以在短時間內產生根本性的改變，但僅就當前物質基礎和經濟條件而言，要想讓人脫離養老的家庭基礎而進入到純粹的社會養老形式是不切實際的，哪怕這只是觀念上的假設。
二、對策建議
1.加強新農保宣傳力度，增強農村居民參保意識。
新農保工作開展中，村負責人應該靈活把握政策規定，掌握政策的實質精神，針對不同人群采取他們容易理解、樂于接受的方式深入、廣泛地宣傳新農保政策，讓廣大農民真正了解制度的意義和優越性，消除農民對新農保的疑慮。另外，在宣傳過程中，還應幫助農民樹立正確的養老觀，即使有子女養老，也應該參加新農保，使自己的老年生活更有保障，同時也可以減輕子女的養老負擔，從而提高農民的參保積極性，加快新農保的普及和深入。
2.提高農民收入，縮小貧富差距，提高農民購買能力。
調查問卷數據顯示：已參保的89名被調查者中有83人選擇了最低的投保檔次，而選擇這一投保檔次最主要考慮的是自身經濟情況，可見當地居民的購買能力比較低。收入在很大程度上決定消費。要想促進新農保的推廣，提高農民收入是關鍵。應當充分利用當地資源，抓好特色經濟促發展，為當地居民提供就業機會，努力增加農民收入，讓他們有一個穩定的收入來源，提高農民對新農保的支付能力。
3.優化制度設計，提高政策吸引力。
應讓捆綁繳費政策具有一定彈性，比如子女不繳費，其年滿60歲或以上的父母也可以領取養老金，但僅局限在某一時限內（一年或兩年，應經過嚴謹測算）。在此期限內工作人員為這些不參保子女做思想工作，也留出一定時間讓其樹立自我保障意識。如超越期限子女還未參保，那么再暫停發放他們父母的養老金，藉此推動子女的思想、意識、觀念轉變，從而產生相應行動。這樣有助于提升新農保的推廣速度，惠及農村貧困人口，擴大受益面，對于撬動農村內需也有益處。
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一、多渠道籌集農村社會養老保險基金是建立農村社會養老保險個人帳戶的基本前提
農村社會養老保險基金是農村社會養老保險制度賴以建立、發展和完善的物質基礎,它對整個社會勞動產品的分配過程和分配結構有直接影響,其規模決定著農村社會養老保險制度建立的進程和保障水平的高低。
1．國家財政預算中用于社會保障的支出是農村社會養老保險基金的主要來源。目前,我國各級政府只對城鎮職工的社會保障承擔經濟上的責任,基本上沒有考慮農民這方面的問題,這顯然是不公平的。因此,為維護農民應享有的社會保障權利,必須打破傳統的城鄉二元社會保障體系,將國家財政用于社會保障的支出,按照一定比例在城鄉居民之間進行合理分配。以2005年為例,當年我國財政收入31628億元,假定財政收支保持基本平衡。在這種情況下,若以財政支出的20%(發達國家平均為35%)用于社會保障支出,可籌集社會保障基金6326億元。再按城鄉人口比例進行分配,即使按2010年我國城鄉人口各占50%的比例計算,也能籌集到3163億元農村社會保障基金。考慮到農村社會養老保險是農村社會保障的主體部分,從3163億元農村社會保障基金中拿出80%用于農村社會養老保險,可籌集到2530億元農村社會養老保險基金。這是從靜態上分析。如果進行動態分析,以2005年我國財政收入為基數,只要平均增長速度保持現有的20%左右的水平。到2010年,我國財政收入將達68702億元。在其他條件不變的情況下,若將財政支出用于社會保障的比重提高到25%,屆時可籌集社會保障基金17176億元。若仍以50%的比例作為農村社會保障基金,可籌集8588億元。再按80%的比例,籌集到的農村社會養老保險基金便是6870億元,即使按那時6·5億農村人口平攤,人均也有1057元。以2010年的68702億元為基數,只要我國財政收入每年增加10000億元,到2020年,我國財政收入將達168702億元。按上述方法計算籌集到的農村社會養老保險基金可達16870億元,以那時5億左右的農村人口計算,人均約3374元。這筆巨額資金,是農村社會養老保險基金的主要組成部分,是支撐農村社會養老保險制度的經濟基礎。
2．實施“工業反哺農業”戰略,直接從各類工商企業積累中提取農村社會養老保險基金。我國的工業化是建立在農業支持工業、農村支持城市基礎上的,是農民作出了巨大貢獻,是農業支撐了整個國民經濟的發展。現在,農業發展水平仍比較低,農民生活還不富裕,應該說與農業“失血”太多有很大關系。因此,在對待農民的社會保障問題上,政府應充分考慮到這一點,不失時機地實施發達國家早已實施并被實踐證明卓有成效的“工業反哺農業”戰略,從工商企業積累中拿出一部分資金,彌補農村社會養老保險資金的不足。可考慮按一定比例每年從各類工商企業利潤總額中提取農村社會養老保險基金。以2005年為例,當年第二、三產業國內生產總值為159603億元,假定利潤率為10%,全年各類工商企業實現利潤是15960·3億元,只要從中提取l%,就可籌集到約160億元農村社會養老保險基金。因提取比例較低,不會給企業發展構成太大的影響,但對于農村社會養老保險基金來說,能產生涓涓細流匯成大海的籌資效應。
3．通過降低行政成本、堵塞漏洞、充盈國庫來籌集農村社會養老保險基金。(1)降低行政成本,減少國家財政支出。降低行政成本,減少國家財政支出,除進一步推進政風建設、降低各種會議經費和出國考察等行政事業經費外,還應精簡機構,裁減行政人員。我國現有4000多萬行政人員,機構臃腫、人浮于事的現象仍比較嚴重。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和辦公自動化的迅速發展,實行政府機構撤并、減員節支的條件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加財政收入。據統計,我國每年稅收流失約4000億元以上,公款吃喝和公費旅游費用也比較大。要堵塞稅收漏洞,必須加快稅收立法的步伐,實現稅收征管的有法可依,依法治稅,從而堵塞稅收漏洞,確保國家財政收入的穩定增長。其次,要狠剎公款吃喝玩樂歪風。長期以來,公款吃喝玩樂之風屢禁不止,與幾千萬農民和城鎮下崗職工沒有解決溫飽問題形成強烈的反差,必須堅決杜絕。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相應增加的財政收入的一部分作為農村社會養老保險基金,將進一步緩解農村社會養老保險資金不足的壓力。
4．集體負擔和農民個人繳納。農村社會養老保險基金的集體負擔部分,可在鄉村所辦企業的利潤、公益金和管理費用中提取。雖然因地域的差別,農村經濟狀況差別較大,但凡有集體經濟的鄉村,必須承擔為農民繳納養老保險費的責任。沒有集體經濟的鄉村,要根據統分結合、雙層經營的原則發展和壯大集體經濟,以不斷提高經濟效益來解決農民繳納一部分養老保險費的問題。特別困難的農村地區,農村社會養老保險基金的集體負擔部分應由地方政府財政解決。為便于操作,集體繳費數額要有一個起碼的標準,而且要求全國統一。農民個人也要承擔一部分農村社會養老保險基金的責任。受保個人繳納一定的保險費,這是各國社會保障制度通行的做法和原則。繳費比例應根據農民的收入水平確定。2005年,我國農民人均純收入為3255元,并且在未來幾年內將至少以5%的速度遞增。因此,以農民人均純收入4000元作為農民個人繳納養老保險費的繳費基數比較合理。考慮到農民收入低于城鎮居民,按農民人均純收入確定的繳費比例不能太高,以3%為宜。這樣,農民每年應繳納的養老保險費是120元,這是絕大多數農民都能承受的。
二、建立農村社會養老保險個人帳戶是解決農民養老問題的根本保障
為解決農民養老問題,必須建立農村社會養老保險基金的社會統籌和個人賬戶。農村社會養老保險基金的社會統籌,主要解決目前已達60歲年齡農民的養老問題,而個人帳戶的建立,則是為解決農民未來的養老問題。從操作簡便、易行的原則出發,可將基金中國家財政的補貼部分作為社會統籌,集體和個人繳納的部分作為個人賬戶儲存額。
1．農村社會養老保險的覆蓋范圍。建立農村社會養老保險個人賬戶首先必須確定哪些人應參加農村社會養老保險。(1)年滿25周歲,在農村有固定場所,并在一個自然年度內累計居住達6個月以上的農村居民,必須參加當年的農村社會養老保險。確定投保的初始年齡為25周歲,因為達到這個年齡的農村人口的流動性相對要小一些,有利于農村社會養老保險個人帳戶的建立。(2)農村居民外出務工達6個月以上者,原則上應由雇主為其辦理社會養老保險;雇主未能為其辦理的,只要能提供由雇主出具的相關書面證明,亦應納入農村社會養老保險范圍。(3)參加興修水利、鐵路、公路和國防建設等國家大型基礎設施建設的農村居民,施工單位不能為其辦理社會養老保險的,應參加農村社會養老保險。2．建立全國統一的農村社會養老保險個人賬戶。(1)農村社會養老保險賬戶應為實賬戶。實賬就是賬戶實記,由農村養老保險經辦機構對個人賬戶持有者的繳費及國家、集體按一定比例給予個人賬戶持有人的補貼情況,必須如實記錄。(2)農村社會養老保險個人賬戶的規模。一是繳費年齡和年限的確定。凡年滿25歲的農村居民,必須參加農村社會養老保險,投保時間為40年,按年度一次性繳納個人養老保險費。二是個人賬戶基金水平的確定。個人繳費部分,可考慮以上年度公布的全國農民人均純收入作為基數,按3%的比例確定。集體繳費部分,可考慮確定為個人繳費的50%。集體繳費確有困難的,可申請由地方財政解決。國家補貼部分,其數額可按個人繳費的50%確定,由中央財政轉移支付。三是農村社會養老保險個人賬戶儲存額應以5%的實際年利率遞增。我國目前利率水平低,利率市場化將提升我國的利率水平,甚至不排除若干年后利率會提高。(3)個人賬戶繳費額隨經濟的發展而相應增加。隨著國民經濟的發展,個人賬戶的繳費額也應增加,這是提高農民養老金待遇的根本保障。為操作簡便易行,農村社會養老保險個人賬戶繳費不實行按一定百分比遞增的辦法,而是采取每隔一段時間增加一定數額的做法。初步考慮可按每隔5年個人繳費部分增加10元,集體補貼和國家補貼部分也各增加10元的辦法來操作。上述農村社會養老保險個人賬戶都是每年以農民人均純收入4000元的3%為基數設計的,這只是一個參考數據。在實際操作中,如果每年以上一年農民人均純收入的3%作為個人繳費的計算依據,養老金的積累額還要高一些。
三、合理確定農村社會養老保險金的給付標準是保障老年農民切身利益的重要措施
合理確定農村社會養老保險金的給付標準,關系到老年農民的切身利益。養老保險金給付標準,取決于繳費年限和領取養老金的年齡兩個因素。在一般情況下,凡從25歲開始繳納養老保險費的農民,繳費滿40年,到65歲后,所領取的養老金為同一標準;在特殊情況下,繳費年限未滿40年的,領取養老金的年齡愈低,給付的標準也就愈低。將農民領取養老金的年齡規定為65歲,是從以下兩個方面考慮的:一是目前世界上一些國家為擴大養老基金的籌資規模和緩解養老金給付壓力,都已提高退休年齡,如美國、英國和德國等。這些國家不分性別,都把退休年齡提高到65歲以上。其中以美國最高,為67歲。二是領取養老金的年齡應根據人口預期壽命的延長而提高。城鎮職工現行退休年齡是在建國初期確定的,那時我國人口的平均壽命只有42歲,而現在延長到72歲以上,我國人口平均壽命延長,城鎮職工和農民領取養老金的年齡也應提高。
1．投保時間滿40年,且按時繳足了養老保險費,達到65歲的農民所領取的養老金標準。從25歲開始投保,繳費滿40年,達到65歲的農民,個人賬戶累計余額為25231．90元。假定不存在通貨膨脹風險(風險由政府承擔,仍以5%的實際年利率遞增),又假定養老金的平均支付年限為10年即120個月,按平均支付10年養老金計算,年資本回收額為3268．66元,個人賬戶持有人在達到65歲以后的10年內,每月可領取養老金272元,這與2005年全國農民人均純收入水平相差無幾,即使是全國農民人均純收入達到5000元時,養老金替代率也高達64．80%。投保人領取養老金超過10年保險期后仍健在的,可繼續按以上標準領取養老金直至身故;投保人未滿65歲或領取養老金后不足10年身故的,個人賬戶中屬于本人和集體繳費積累部分的余額,可由繼承人繼承,國家財政補貼積累部分的余額,歸入農村社會養老保險統籌基金;無繼承人或指定受益人的,由社會保險機構支付喪葬費,沖抵喪葬費后仍有余額的,一律作為農村社會養老保險基金統籌收入。
2．農村社會養老保險制度實施前已滿65歲人員的養老金給付標準。考慮到農村社會養老保險制度實施前己達65歲的農村居民沒有承擔繳費義務并且社會對他們以前的個人收入分配作了必要的扣除這一點,已滿65歲的農村居民,可直接從農村社會養老保險基金的社會統籌部分中領取相當于個人賬戶養老金標準的60%。這樣規定基于以下兩點理由:一是雖然社會對這部分人以前的個人收入分配作了扣除,但他們畢竟沒有承擔繳費義務,養老金給付標準應有所區別。二是為與越來越接近65歲的農村居民未來領取的養老金標準相銜接。
3．農村社會養老保險制度實施前未滿65歲人員達到領取養老金年齡后的給付標準。在農村社會養老保險制度實施前未滿65歲而參加了農村社會養老保險的農村居民,達到65歲領取養老金時,以個人賬戶養老金標準的60%為基數,再按繳費年限的長短確定養老金領取標準。繳費年限每增加一年,所領取的養老金在162元的基礎上,按個人賬戶養老金標準增加一個百分點。這樣,就恰到好處地解決了農村社會養老保險新老人員的銜接問題。
4．投保人因患嚴重疾病要求提前領取養老金的給付標準。在一般情況下,農村社會養老保險個人賬戶養老金不得提前支取。投保人因患嚴重疾病,完全喪失勞動能力,要求提前領取養老金的,必須有縣級以上醫院證明,并由農村社會養老保險機構做出鑒定并同意后,方可提前領取。領取標準應根據投保年限的長短,參照未滿65歲人員達到領取養老金年齡后的給付標準來確定:一是投保時間未滿15年的,不能提前領取養老金。二是投保時間滿15年以上因病要求提前領取養老金的,以162元為基數,投保時間每增加一年,按個人賬戶領取標準增加一個百分點的養老金。
總之,按上述思路設計的農村社會養老保險個人帳戶規模偏小,保障水平偏低,但維持農民起碼的生存需要還是可以的。建立農村社會養老保險個人賬戶的重要意義不在于保障水平的高低,而在于它實現了農村社會養老保險從無到有的歷史性突破。
參考文獻:
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一、人口發展對社會養老保險具有雙重作用
（一）勞動年齡人口決定了養老保險基金積累的潛在規模，而就業率和就業效益制約著基金積累的增速
養老保險基金源于人們的工薪收入，因此勞動年齡人口的富匱與否，決定了基金籌集的可能規模。此外，至少還有三大制約因素：一是從業年齡。進入勞動年齡后求職與否，實際上是養老金能否積蓄的前提；二是退休年齡。退休年齡標準的確定，實際上是繼續積蓄養老金或支用養老金的選擇；三是就業率和就業效益。這影響著養老基金籌集的規模與效率。
（二）老年人口對社會養老提出強烈要求，從而對養老保險基金的增長產生制約作用
我國目前的養老方式：一是由政府承辦的社會基本養老；二是傳統的家庭養老；三是以個人儲蓄為主的自身養老。隨著獨生子女政策的實施和人口老齡化的來臨，老年人對社會養老的需求和意愿必將進一步擴張和強烈。事實上，年輕的一代也已缺乏為長輩提供各種養老資源的能力，傳統的家庭養老面臨著嚴峻的挑戰。但老年人口的超速增長，又進一步表明社會養老負擔的日益加重和基金積累難度更為加大，從而對養老保險基金的增長產生強烈的掣肘作用和后續影響。
二、我國社會養老保險機制運行及其發展趨勢
（一）近幾年來的特點及其成因分析
八十年代改革后的養老保險制度運行以來，呈現出兩大特點：
(1)九十年代初養老基金的收入增長緩于支出增長，養老基金積累已出現萎縮跡象。筆者根據有關資料作了測算（注：高路：《社會保障應建立統一的管理機構》，《經濟日報》1995年3月28日。），我國社會養老基金的收支情況，1993年比上年增收7%，增支12%，積累減少24.8%；1994年又比上年增收26%，增支30%，積累又減少約8%。另據財政決算統計，到1995年底，全國養老保險基金收入943.27億元，支出829.5億元，分別比1990年增長365.28%和381.46%，支出增長幅度均明顯高于收入增幅，雖然積累總額在增長，但年度余額卻在明顯下降。應當說，在目前養老負擔還較輕的情況下，出現這樣的情況是很不正常的。究其原因是多方面的，我認為：一是長期實行松散的、高比例繳費豁免和因高繳費率而伴之高拒繳率的繳費制；二是由各種原因所致的陳帳拖欠，其中包括深化制度改革的成本和支付標準過高等因素影響；三是勞動年齡人口就業率及就業效益低下，導致勞動年齡人口增長所帶來的提高基金積累的時序優勢未能得以充分發揮和顯現；四是收繳面窄而征繳措施不完善；五是未能有效地實現社會養老保險基金的保值增值；六是人口老齡化加劇，這是近年來導致養老支出急劇增長的最直接原因。
(2)我國老年人口的增長速度高于世界平均水平，人口老齡化的進程呈現出速度快、來勢猛和超前于經濟發展的特點。
資料顯示，世界上發達國家的人口老齡化一般經歷較長時間，如老齡化程度最高的瑞典用了85年；最早進入老齡化的法國用了140年；而中國只有13年，而且與國外相比，我國是先于經濟發展之前提前進入人口老齡化的。（見下表）
表1中國未來人口撫養比的變化趨勢預測
年份60歲以上%65歲以上%少兒撫養比老年撫養比總撫養比
19918.755.6943.2413.7456.98
19959.306.1144.1614.7958.94
20009.846.7142.9415.6058.54
200510.427.2137.6616.0253.68
201011.777.7132.0317.6249.65
201514.128.8429.4021.7750.67
202015.5510.8529.1023.7752.88
202518.4712.0630.0429.4659.50
203021.9314.6430.0536.5466.59
203524.3717.6328.6541.4570.11
204026.1119.5727.3342.7070.03
204526.8719.9727.3944.4671.84
205027.4320.4328.3148.4976.80
我們認為這主要由二個因素促成：一是實施了獨生子女政策；二是人均壽命的延長。
（二）未來趨勢預測——我國未來面臨人口增長三大高峰
根據中國國情研究小組近年研究成果揭示，我國已相繼面臨總人口、勞動年齡人口和老年人口增長的“三線交疊增長”的非常時期：
總人口繼續上升，估計到2050年將達16億左右；與此同時，我國勞動年齡人口絕對量將持續增長到2020年，達94100萬人，所占比重將增長至2010年，大約占67%左右，屆時從屬年齡人口比下降至50%以下，社會贍養負擔最輕，即從現在至2020年是有利于我國經濟發展的人口年齡結構變動的最佳時期，隨后從屬比上升伴隨著勞動人口比重的下降，預示著經濟發展的不利因素開始顯現。另一方面，未來一二十年我們在面臨勞動人口比重和絕對量增長的同時，還將面對失業人口繼續上升的趨勢。這就是說，如果我們不能作出勞動就業戰略決策的合理選擇，從根本上解決失業問題，喪失的不僅僅是難得的發展機遇，我們很有可能會因此而失去國家財力和自身養老金積累的“黃金時代”；更為嚴峻的是，我們還面對著人口年齡加速老化的挑戰。專家們估計，未來30年我國將進入高速老齡化階段，屆時老年人口將逐年遞增到3.35億，占總人口的21.93%；此后20年間將進入人口老化階段，老年人口比例將上升到27.43%，并在相當長時期內保持在這一高水平上。
三、順應我國人口變動趨勢及社會經濟發展的政策選擇
實現社會經濟持續發展的要求，從根本上來說就是要在資源有限的條件下，根據本代人與后代人各自的生存發展需要合理地進行資源的代際分配。從效率的角度來看，這種分配應有利于科技的進步和人類的發展；從公平的角度上講，這種分配應體現社會全體成員享受社會發展成果的權益。所以說，養老保險基金的籌集和使用，既是進行代際分配的主要形式和手段，也是政府實現宏觀經濟調控的有效途徑。
基于上述認識，筆者認為必須著手解決以下幾個問題：
（一）開源增收，截流減支，提高社會養老基金的積累能力
(1)根據人口年齡結構特點，特別是勞動年齡人口加速增長的趨勢，調整產業結構，開辟新的就業渠道，發掘和擴大費基。據資料分析，目前我國第三產業在三產中的產值和就業結構中的比重都有擴大的趨勢，但總比例還遠低于國際水平。目前絕大多數發達國家第三產業產值在GDP中所占的比重在50%-60%之間，大多數發展中國家也已超過35%，我國1996年為31.1%，處于較低水平，第三產業的就業比重也僅26%左右，發展余地很大。另外，我國勞動人口的素質結構特點，決定了我們在規劃未來一二十年發展戰略時所不能忽略的一點是，必須確立合理的經濟技術結構來順應人口年齡結構變動趨勢，最大可能地提供和增強吸納勞動力的機會與能力，為形成充裕的社會養老保險基金來源創造必要的條件。根據經濟學原理，當資源被充分有效地利用時的產出水平是潛在的國民收入水平；因此，要實現潛在的養老基金收入水平，其關鍵是要發揮我們的比較優勢，依據比較優勢來調整和發展產業，通過提高就業率與提高就業效益來不斷發掘和擴大費基。
(2)加快城市化建設步伐，拓展就業新領域，有效地開發和利用農村勞動力資源，增強農村社會養老保障功能。我國勞動年齡人口和新增勞動力主要分布在農村。據國情研究小組的《關于農村長期發展幾個問題的系統研究》報告揭示，2000年農村勞動人口為6.6億，屆時農村總勞動力需求僅為2.79億，潛在失業人口為3.1億（注：《杭州日報》1996年4月1日。），按勞動參與率85%計，實際失業人口將達2.82億；另據《經濟學消息報》報道，未來5年，農村新增勞動力與現在的剩余勞動力總量將達2.14億人，5年中尚有1.37億農村剩余勞動力需要轉移，但同期城鎮新增長的勞動力尚有1600萬人失業，“九五”末期的城鎮失業率將高達7.4%，也有學者認為現在失業率就已達到5-8%（注：劉國光：《中國經濟適度快速穩定增長的理論與對策》《經濟研究》1997年第10期第5頁。），因此現有城鎮吸納農村勞動力的能量是極其有限的，而幾億農村潛在失業大軍將是未來中國農村改革與發展的危機所在。據國家民政部完成的《中國設市預測與規劃》報告顯示，到2000年中國城市人口比重將達到24.5%，按總人口12.76億計，城市人口將有3.1億；到2010年估計達13.96億，城市人口比重為31.5%。可見，盡可能多地吸納農村富余勞力，變勞動力資源優勢為經濟發展優勢的根本途徑就是加快城市化建設的步伐，以拓展就業新領域。這既是實現農村社會基本養老、提高農民自身養老能力，真正摒棄生育舊觀念的前提，也是今后較長時期內趨利避害解決人口問題的關鍵所在。勞動力資源是社會經濟發展中最寶貴的資源，只有有效的加以開發和利用，才能使其創造出物質財富為人類所用。國際上，有不少國家都有農民必須參加社會基本養老的義務要求和規定。我國是農業大國，占總人口70%以上的農村人口，是我國社會養老基金積累的根本性源泉，有著拓展的廣闊前景和巨大潛能。
(3)實行勞動預備制，提高就業效益，實現提高勞動年齡人口就業率目標向提高總人口就業率目標的過渡。據統計，目前我國15-24歲的青年中就業的比例正在降低，求學比例顯著提高，并有逐步增長的趨勢，1995年為19.13%，1996年上升為20.5%（注：《我國15-24歲青年就業比例下降就學比例上升》《杭州日報》1997年4月7日。），1993年就業人口平均年齡已達36歲左右，比1990年提高1歲，比1978年提高5歲，在國外，一般發達國家由于大、中學在校人口比重大，所以總人口就業率比較高，而勞動年齡人口就業率則往往較低，發展中國家的情況則相反，通常是勞動人口就業率高，而總人口就業率低。兩者的衡量結果可相差10個百分點之巨。當今中國基本上是介于發達國家與發展中國家之間，并有趨于前者的傾向。隨著我國高等教育的不斷普及和發展，這種傾向將會進一步顯現出來。從目前發達國家科技對經濟增長的貢獻率達60%以上，而中國僅為30%左右（注：《我國綜合國力不斷增強》（輝煌的20年（三）），《浙江日報》1998年9月25日。）的現狀來看，這種變化對提高勞動者的素質和不同學歷勞動者對經濟增長的貢獻系數是極為有利的，因此除了在政策上要建立激勵人們受教育的分配機制外，更有在制度上加以規范的必要。據國家統計局最新消息，未來30年是我國勞動年齡人口最多的時期，到2016年將達到最高峰8.7億人，到2030年，我國小、中、大學年齡段的學齡人口之和將在3億以上。因此，對新增加的勞動年齡人口實行勞動預備教育制度，是安置就業向素質就業轉化的必由之路，不能將其視為只是個緩解就業矛盾的權宜之計，要把它作為提高就業效益、實現社會經濟持續發展的重要手段堅持下去。
(4)實行統一工作年限的退休制度，或實行彈性退休年齡制度，充分發揮老年人力資源優勢。據報道，我國平均預期壽命已提高到68.9歲，高于世界平均63.2歲的水平（注：《中國經濟和社會發展國際比較》，《上海證券報》1998年3月11日。）。健康壽命的延長有可能會降低成本費用，提高經濟效率。勞動力成本的很大一部分分別與衰老有著直接或間接關系：直接成本是醫療費用，間接成本是退休金。健康壽命延長意味著工作年限的延長將成為可能，總的勞動力生產成本會下降。在德國從1972年起就已實行彈性退休年齡制度，凡年滿63歲男性，可自行決定是繼續工作，還是退休，并從2000年起，把退休年齡從目前的63歲提高到65歲；意大利已準備把退休年齡從男性60歲、女性55歲分別逐步提高到65歲和60歲；在瑞典，男女退休年齡均為65歲；我國實行性別、職業差異的退休年齡制，與那些預期壽命與我國同水準的國家相比，我國的退休年齡普遍較低。從而兩種現象不可避免：一是退休人口大量隱性就業；二是退休時工齡越長養老待遇往往也就越優。前一現象使我們無法真實地了解、反映和掌握當前的就業狀況；后一現象也就意味著求學時間越長退休時比同齡人的養老金會更低，這既不公平也不合理。因此，我們建議考慮實行統一工作年限的退休制度，或實行彈性退休年齡制度。其好處至少有五：一是老有所為，于健康有益，延年益壽是社會進步與發展的重要標志；二是能有效合理使用人力資源，特別是將資深學者、科技工作者的耗損浪費減少到最小程度；三是有利于增強人們自身養老的意識與能力，既可減輕國家負擔，也有助于建立起激勵人們受教育的收入分配機制；四是變隱性就業為顯性就業既不新增就業壓力，又能客觀反映我國從業人員結構及就業狀況，實現提高勞動年齡人口就業率目標向提高總人口就業率目標的過渡，以促成整體國力水平的提高和社會福利的增進；五是有利于完善勞動力市場，根據人力資源合理配置和有效使用原則開拓新的就業渠道，發掘新費源，實現保費的潛在收入水平。
（二）延緩人口老齡化速度，提高社會養老保險的覆蓋率。
(1)實施人口戰略，有效控制人口老齡化。
我國政府從1980年起實行“普遍生育一個孩子”的政策，有效地控制了人口的增長。然而這并非永久之計，若持續五六十年以上普遍生育一個孩子，帶給我們的又將是社會無法承受的年齡結構問題，目前客觀上又有盡可能地緩和人口老齡化的要求。國內外相近人口預測表明，本世紀末我國人口可達13億，2010年為14億，此時總生育率若達到并保持2.10的更替水平，則到2050年人口零增長時人口可達16億左右。然而，在我國事實上的獨生子女遠末達到“普遍”程度。就此而言，超生的子女為父母時仍實行一胎率，既對繼續控制人口數量增長完全必要，且具公平意義。若如此，2010年的更替水平就仍在2.00以下，人口零增長的時間將會提前，人口峰值將低于16億，而老少比則將有所抬高，養老負擔率大致由1990年的1/7，提高到2000年的1/6，而2010年、2030年將分別達到約1/4和1/3，這也就意味著人口老齡化進程勢必還要加快。繼續控制人口總量和延緩人口老齡化的雙重壓力同時要我們去面對。如何制定下世紀人口發展戰略，將是決定今后社會養老保險運行效果的決定性因素，應慎之又慎。
(2)抓緊有利時機提高我國社會養老保險的覆蓋率。根據中國目前的現實，要使養老保險制度真正走出困境，最關鍵的措施除了擴大養老保險費的費基外，還必須提高社會養老保險的覆蓋率。任何改革都有個時機的選擇與成本的權衡問題。就目前的情況來看，我國正面臨著養老金制度改革的極好時機。因為與那些進行過類似改革的國家相比，我國現在的成本是較低的，因而承擔相應費用的能力也相對較高。這體現在兩個方面：一是與世界其他國家相比，我國目前勞動年齡人口的老年撫養率仍然是較低的（見表1），依據“1994年勞動事業發展年度公報”，至1994年底，全國離、退休人數與職工之比為1:5.1，可見，我國目前的贍養、養老負擔均較輕；二是目前人們對參加社會養老保險的積極性高漲，多層次養老需求旺盛，自身養老意識普遍增強，這也將使合理負擔社會養老費用成為可能。為此，我們要抓住有利時機，盡可能快地擴大社會養老保險的覆蓋面，使社會養老保險的長期成本降到最低。從理論上講，社會養老保險作為社會福利保障之一，是人民應當享有的基本權力之一，同時也體現為權益對等的一種分配關系；從制度的運行效果看，唯有實現了廣覆蓋，社會養老保險方能真正顯示出它對社會經濟發展的保障作用；從我國的國情分析，自全面推行計劃生育以來，人口年齡結構發生了顯著變化，據1997年人口變動情況抽樣調查，我國農村86637萬人口中，0-14歲人口為24258萬，占28%；15-64歲為56947萬，占65.73%；65歲以上人口為5432萬，占6.27%。這表明我國農村人口年齡結構已進入成年型后期階段，到下世紀初將進入老年型階段（注：《我國農村人口年齡漸入老年型階段》，《中國信息報》1998年4月1日。）。另據民政部組織專家學者對部分省份農戶進行的調查表明，當前農村最迫切需要解決的問題，80.52%的農民選擇了“養老”。因此推廣實施社會基本養老不僅在城市，即使在農村也日顯其重要與緊迫。從我國目前城鎮的社會基本養老尚未全面覆蓋的現狀來看，為確保到本世紀末，全國各類企業職工都能享受到以社會統籌與個人賬戶相結合為主要內容的基本養老保險，就必須提高基本養老保險覆蓋率。在此基礎上，須將覆蓋面從城鎮逐步向鄉村延伸，無論是從實施社會養老保險的長期戰略意義上講，還是從目前調節收入分配，縮小城鄉差別和落實人口控制目標的政策需要來看，都是非常必要的。
【參考文獻】
①《1996年中國財政年鑒》。
②劉炳杰：《對人口趨勢與稅收增長的戰略思考》，《稅務研究》1996年第5期。
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2.農民年金制度
為實現農業的現代化經營以及保障農民的晚年生活，日本政府于1970年頒布《農民年金法》，1971年正式實施。2001年日本國會對農民年金制度進行了改革，將現收現付制的保險方式改為固定繳費的完全積累制。農民年金制度是日本唯一以農民為對象，針對農業就業者設立的保證其晚年生活的公共社會保障制度，為日本農村養老保險制度的完善發揮了重要作用。農民年金制度由日本厚生省與農林水產省共同管理。開展的業務包括：農民年金事務；負責參保人農地的購買、出售以及貸款；向農民年金參保人離農時給予補貼。日本農民年金的保障對象為年齡在20-55歲之間的農業經營者，擁有5000平方米以上的農業經營主強制加入，擁有3000~5000平方米土地的農業經營者可自愿加入。農民年金的資金來源為參保者繳費和國家財政負擔。2001年日本農民年金制度實行固定繳費的完全積累制(DC)模式，繳費標準由投保人根據不同的年齡、預期利率等自由選擇，并設立繳費上限與下限，繳費下限為2萬日元，繳費上限為6.7萬日元。長期從事穩定且有效率的農業工作的農民，可繳納不足下限數額的特別保險金，特別保險金與下限之間的差額，由國家財政承擔。現行的日本農民年金制度采用兩種方式支付：農民老齡養老金和特例附加養老金。已繳納保費并開始領取農業勞動者老齡養老金的人，在年滿65歲時，附加支付國民養老金；特例附加養老金的支付對象是年齡滿65歲繳納保費滿20年以上并轉移了農地所有權的非農業者。農民老齡養老金以其繳納的保險金額為參照，特例附加養老金以國家補助額和運營管理收入的總額為準。
3.國民年金基金制度
日本政府在基礎養老金外設立了滿足農民更高需求的國民年金基金制度，1991年制定了《國民年金基金法》，規定凡年滿20周歲以上、60周歲以下的日本農民均可自愿參保，每月另交附加保險費，參保農民65歲后，可享受基礎養老金和帶有稅收優惠的附加養老金。但被豁免繳納基本養老保險金以及加入農民年金者，不得加入國民養老金基金。
二、日本農村養老保險制度的主要特征
1.多層次的農村養老保險制度以滿足農民的不同需求
首先，依法建立了強制型的國民年金制度，并于1959年實現將廣大農民納入基礎養老金的保障范圍。20歲以上、60歲以下的全體日本農民強制參加國民養老保險，資金由農民和政府共同承擔。日本政府在第一層次的國民年金之外，建立了屬于第二層次的農民年金制度和國民年金基金制度。
2.農民養老保險制度的運行有嚴格的國家立法保障
日本有關農民的各種養老保險制度都有法可依。如國民年金制度依據的是日本政府1959年頒布的《國民年金法》；1971年的農民年金制度基于1970年的《農民養老基金法》；國民年金基金制度則依照的是1991年的《國民年金基金法》。這使得農村養老保險制度有法可依，有效防止違法違規行為的發生，有利于農民養老保險制度的穩定性和可持續性。
3.政府在農村養老保險制度中起主導作用
第一層次的國民年金制度中政府對每位公民的基本生活予以保障，體現了公平性原則，將農民納入國民年金制度，并發展了農民年金制度和國民年金基金制度，這充分體現了政府在推進農民養老保險制度中所發揮的主導作用。日本國家財政一開始負擔基本養老金費用的1/3.2004年在財政日益緊張的情況下，日本政府還是決定到2009年使國庫負擔基礎養老金的比例從1/3逐漸上升到1/2。如此高的財政補貼有利于穩定農民的老年收入，縮小貧富差距。
4.農業協作組織發揮了重要作用
日本的農業協作組織負責農民年金的管理，農業協作組織是一個非盈利性的民間組織。該組織主要負責保險費標準的確定、待遇條件以及發放年金等。它還具備保險功能，為農民提供養老保險，并委托投保人提供咨詢服務。農業協作組織有成本優勢，具體體現為管理成本低、退保人數少，農民對其信任度高。
三、日本農村養老保險制度對中國的啟示
1.制度的設定應綜合考慮地區差異，縮小貧富差距
養老保險制度的設計應充分考慮不同地區間經濟發展水平的差異，對貧困地區加大補貼力度，體現制度的公平性。這種公平不僅要考慮城鄉差異，更應體現在廣大農村地區。我國農村各地區間經濟水平參差不齊，東、中、西部農民生活水平平差距較大，尤其要對貧困地區的農民加大補貼。此外，制度設計要與社會經濟發展相適應，符合我國當前的經濟發展水平。
2.建立健全法律法規以保障農村養老保險制度的發展
日本是一個嚴格按照法律執行各項工作的國家，在農民養老保險制度推行前就已頒布了多項法律。我國需要在法律中明確規定農民享受基本養老保險的權利，并在具體制度的運行、繳費方面作出具體說明。還可以探索出臺《農民養老保險法》《農民社會保險法》等專門針對農民的法律，明確參保范圍、籌資模式、保障標準等內容。嚴格而完善的法律是新型農村社會基本養老保險的有效依據，以法律為依托能夠引起相關部門和農民的重視，并保證相關政策的有效落實，。
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農村社會養老保險工作是一項長期復雜的系統工程，專業性、政策性很強，連貫性很強。新形勢下的農保工作要求更高，任務更艱巨，工作更復雜。要想實現年初的任務目標，必須付出艱苦的努力，辛勤的勞動，必須進一步改進工作作風，發揚求真務實的精神，站在講政治、講大局、講奉獻、講穩定的高度，把農保工作擺上重要議事日程，不推諉，不等靠，樹立早抓快上的思想，積極主動地研究和制定工作計劃，做到目標明確，責任到位，服務到位。
三、進行廣泛宣傳，營造良好的社會氛圍。
農民是農村的主體，也是農保工作的主體。只有把廣大農民的積極性充分調動起來，才能使農保工作真正落到實處。發揚“走千家萬戶，道千言萬語，吃千辛萬苦”的農保精神，深入基層，深入村隊，深入農戶，服務到家門，把宣傳、解釋、測算、養老金發放等工作真正說到農民的心坎里。通過講政策，算細帳，講利益、講好處，讓農民們能夠透徹地了解參加養老保險后能夠解決自己的什么問題，認識到參加農村社會養老保險確實有好處，確實能夠解決實際問題，群眾才會有積極性，才能分清楚眼前利益和長遠利益的關系。宣傳力度要到位，宣傳方式要靈活。采取標語、廣告、廣播，街頭咨詢、散發傳單、制作圖版等各種宣傳方式和新聞媒體大造聲勢，采取一切可以采取的形式讓廣大人民群眾知道農保工作的目的和意義，在鄉鎮主要街口要道刷寫農保宣傳標語，真正形成立體式、全方位農保宣傳陣勢，不斷擴大農保影響。利用大集等場合對農保政策、知識進行宣傳，做到農保政策家喻戶曉。只有把農村社會養老保險的政策、好處宣傳的家喻戶曉，人人皆知，農民群眾才能自覺行動，積極的擁護支持和參加農村社會養老保險。
四、引導群眾分清社會保險與商業保險。
現在社會上的商業保險五花八門，弄得人們眼花繚亂，因此我們更有必要向老百姓做好宣傳工作，向他們解釋清楚，哪些是屬于以盈利為目的、以契約形式確定其法律關系的、具有企業行為的商業保險；哪些是福利性的、政府組織引導的、不以盈利為目的，采取低標準入保、高標準受益的農村社會養老保險，消除老百姓的模糊認識，一定要把工作做細，做好，真正做到家喻戶曉，人人皆知，我們的工作才能抓住實效，取得成績。
五、引導農民不要把參加農保，理解成是亂收費。
從根本上說，農村社會養老保險是福利而不是負擔。農民在有組織、有管理、有保障的前提下，自愿交納農村社會養老保險費則是個人收入的延期消費。這不僅不是農民負擔，而且與亂收費、亂集資、亂攤派的“村提留”、“鄉統籌”有著本質的區別。一是農民參加養老保險全部記入個人帳戶。年老后領取養老金，多交多領，少交少領。所有權屬于農民個人，權益關系十分清晰。二是農民所交保費的增值和安全還得到國家政策的優惠和法律的保護，從而使農民所交納的保費不但沒有減少，還得到明顯高于銀行存款利率的增值；三是從交費標準上看，從幾元錢開始的不同檔次可供農民根據自己的經濟狀況自主選擇，標準比較低，交費方式比較靈活。因此，農村養老保險是已經解決了溫飽并略有節余的農民群眾能夠承受的，這不會形成農民負擔，反而是農民的福利，是農民自己解決養老問題的一個有效辦法和途徑。
六、要把握重點，穩步推進，分類指導，方法科學。
農保工作需要把握重點，講求辦法，在全面推進全縣農保工作中，需要根據各村、各戶的不同情況來開展工作。選準重點，以重點帶一般，堅持因村制宜，分類指導，比如在相對富裕的村，可以采取集體入保的辦法，在經濟發展相對較弱、發展不平衡的村，可以選擇大戶、富戶，在計劃生育的典型村，可以選擇獨生子女戶和純女戶拓展工作，還可以探討各村隊干部參保的優惠政策，達到樹立一點，輻射一片的目的。
七、加強學習，克服畏難發愁情緒。
客觀地講，開展農保工作，征收農村養老保險費難度是有的，干啥工作都是如此，沒有輕松的工作，要把難度相當大的農保工作能夠推進到位，就是靠的我們對工作高度負責的精神、多年來在工作中形成的一種素質，畏難發愁是不行的。
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Keywords：endowmentinsurance；responsiblemechanism；responsibilitydefect
一.中國養老保險責任機制改革產生缺陷原因
社會政策的不當取向導致中國養老保險責任機制的改革產生了缺陷，而以下兩個因素又加劇了缺陷。
(一)對制度的路徑依賴缺乏正確的分析和判斷
對計劃經濟下單位辦福利的批評并不能表明它本身的完全錯誤，因為這是當時體制下的必然選擇，而對這一道路選擇的全盤否定對設計和構建新型制度產生了消極影響，結果導致政策選擇的極端化。在國內關于社會保障的文獻中，福利國家的福利病被簡單地認為是養懶漢、妨礙效率、弊病叢生，而對于福利國家在平衡資本與勞工利益矛盾中積累的歷史經驗缺乏深入的分析和同情的理解，自然不能正確地面對自身的問題。應當說，這種有選擇的借鑒實際上是改革“美國化”的反映。
(二)制度轉軌仍然是在沿襲計劃經濟體制下自上而下、以長官意愿推動的模式，缺乏民眾參與
在現實中，政策的計劃與結果之間存在很多策劃者事前不能預知的變量而產生政策實施的非預期效果，因此在政策實施時應內置檢查機制，可以時刻糾正偏差，保證政策實施處在一個正確的軌道之上。而在中國，制度轉軌中的內在檢查機制是普遍缺失的，這大大增加了轉軌成本，最終降低了民眾對政策的認可程度。這兩個根本缺陷反映在政府行為上，既有責任缺失，也有職能越位，它和政府的經濟政策與社會政策之間有密切關系。而無論是責任缺失抑或是職能越位，無一不是政府有意識、有目的、經過選擇的行動，因此需要有區別的分析和對待。
二.政府的責任缺失分析
如前所述，政府在養老保險中的責任被分為制度設計責任、供款責任、監管責任和給付責任，因此分析政府的責任缺失就按照這個分類進行。
(一)制度設計責任缺失。
在制度設計上，政府的責任缺失首先反映全國統一的養老保險制度未能建立，換言之，政府仍在回避建立農村養老保險制度的責任。形成這一現象的原因是復雜的。
在客觀方面，中國農村養老保險制度五十多年來的發展一直是在“城鄉分治、一國兩策”的體制下進行的，同時還面臨著人口眾多、經濟發展水平低下和地區發展不均衡的國情，這使得制度建設缺乏對所有成員實行全面保障的客觀條件與能力。政府前后政策的隨意性、臨時性和非連續性反映出在這一問題上缺乏明確的建設理念和目標定位，而究其實，在于沒有把養老保險制度作為一項獨立的制度來看待，沒有把它作為社會政策的一項重要組成部分來看待，而總是將其作為實現其它政治、經濟目標的附屬物。計劃經濟時期作為政治運動的副產品，作為農民政治動員的配套工具，體制轉軌時期又片面強調為經濟體制改革服務。在這種情況下，制度的建立自然是不可能的了。
在主觀方面，政府解釋責任缺失的理由主要有兩條：一是財力不夠；二是農民有土地保障。關于第一條，財力不夠的含義是不明確的，這要結合政府在農村養老保險中承擔責任的比重來考慮。如果繼續沿襲現收現付的DB計劃，個人不承擔供款責任，那么政府的財力顯然是不夠的；如果采取政府與個人、社會責任相結合的機制，那么政府的財力的不足程度就會減輕。強調政府責任的跟進并不意味著政府包攬，這只是一種理想型而已，而在這里政府的理由顯然是以這種理想型為基礎的，因此是站不住腳的。關于第二條，土地保障的功能在現時期已經大大弱化，僅靠土地很難實現農民的養老保險需求。
首先，農業經營的絕對收益越來越低，在價格和成本的雙重夾擊下，農業經營甚至處于絕對虧本狀態下。其次，根據現行土地政策，農民對所承包的土地沒有所有權，不能憑借出售土地的收入為自己提供保障，因此土地對農民的保障主要體現于就業保障，一旦農民因年老或其它原因喪失勞動能力，這種保障功能將隨之消失。再次，隨著城鎮化的推進，大批失地農民出現，土地的保障功能就更無從談起了。
其次，政府的責任缺失反映在退休保障制度改革嚴重滯后，形成了對機關事業單位工作人員和企業職工的雙重標準(1993年以后，機關事業單位養老金替代率約為90%，企業約為60%)，加強了社會排斥(socialexclusion)，不利于社會融合(socialintegration)。這一問題的改革具有敏感性，因此遲遲未被提上議事日程。公務員是否應當在養老保險中承擔供款責任，是一個值得討論的問題，公務員作為國家政策的制定者和執行者，理應無償享受政府提供的養老金，這似乎是不言而喻的。但是中國是一個發展中國家，財力有限，政府有責任通過制度安排使有限的資源合理配置。在退休保障制度中引入個人責任，應當是構建新型公務員養老保險制度和事業單位養老保險制度的必然要求。
(二)監管責任缺失
按照《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》的規定，“基金結余額除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。”這種基金管理方式是從基金的安全性出發的，沒有考慮到基金的保值、增值問題。然而正是在這種看似保守的基金監管策略下，卻發生了社保基金屢屢遭挪用甚至詐騙的案件。統計顯示：在1986年至1997年間，由于缺乏監管，全國有上百億元社會保險基金被違規動用。截至2003年底，全國各地共追回社保基金170多億元，目前尚有20多億元未能追回。這些問題的發生突出反映了政府在監管責任上的不力，主要體現在四個方面：基金管理機構分散，管理層次過多，使得資金不集中，無法發揮規模效應；基金投資渠道單一，難以保值增值；法制不健全；基金管理不公開，不透明，難以實現有效的監督。
(三)供款責任缺失
夏濤：政府在社會養老保險機制中的責任缺失分析政府供款責任的缺失反映在轉制成本的消化方式上。在構建新型養老保險制度中，政府回避了償付舊制度債務的責任，而是建立了一個社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累的養老保險模式，希望以社會統籌部分的繳費償付舊有制度的債務，即用新制度所繳保險費支持制度變遷的成本。這樣，就既能實現改革的目標，又能消化舊體制的遺留責任。然而這樣一種思路存在明顯悖論。在確定了轉軌目標的前提下，企圖通過企業統籌繳費部分解決退休職工養老問題，意味著企業要同時承擔離退休職工養老和為在職職工積累養老金的雙重任務。而在企業開始為在職職工提供個人賬戶積累的情況下，社會統籌繳費部分根本不足以支付離退休職工的養老金，于是企業普遍采取了社會統籌基金向個人帳戶基金透支的“混賬”管理辦法，造成了個人賬戶的空賬運行。空賬運行使得統賬結合制度退化為一種計發辦法，部分積累制名存實亡，而在社會統籌和個人賬戶“混賬”管理的情況下，基金總量的結余又掩蓋了個人賬戶空賬的嚴重性。問題的出現源于政府沒有明確承諾自己是轉制成本的承擔者，也沒有明確的償債計劃并公之于眾。
為了填補個人帳戶的資金，各界提出了多種方案，其中以變現國有資產為主流意見，其理由是：舊養老保險制度是建立在國家具有充分理性和完全信息、個人是非理性和短視的這一假設前提之上的，因此在理論和機制的構建上，排斥個人承擔風險，將風險全部轉移給國家，形成國有制下的就業——福利——保障三位一體的制度格局，從而產生了計劃經濟體制下的隱性契約：職工承諾把必要勞動費用的一部分出讓給國家，由國家集中使用和管理這筆風險資金(包括職工的養老保險金)；國家承諾向職工提供就業——福利——保障三位一體的服務。在這一隱性契約的安排中，職工養老金外部化為國家所有和占有，風險也外部化為國家承擔。按照權利與義務、風險與收益對等的原則，國家作為風險主體，理所當然地占有和使用這筆風險資金；職工作為非風險主體，則獲得穩定的養老保險待遇和形成合理的收入預期。而國家取得這筆資金后，將其投資于國家重點投資支持的行業和部門，形成了國有資產。單位不為在職職工繳納養老保險費，這部分資產或資金實際上了已扣除，以稅收、利潤形式上繳國家財政，然后再由國家財政返還一部分(企業以營業外支出列支)作為養老金發放給已經退休的職工。但是隨著養老保險制度背景由計劃經濟向市場經濟轉換，養老保險從現收現付制向社會統籌和個人賬戶相結合的制度轉軌，政府率先單方面廢除了計劃經濟體制下的隱性契約，打破了傳統體制下職工投入——收益模式。因此在空賬背景下，變現國有資產充實養老金基金就順理成章了。
基于這種思路，2001年6月12日，國務院《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》。《辦法》規定國有股減持主要采取國有股存量發行的方式，凡國家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會保障基金。減持國有股原則上采取市場定價方式。然而到了2002年6月23日，國務院宣布，除海外發行上市外，對國內上市公司停止執行《辦法》中關于利用證券市場減持國有股的規定，并不再出臺具體實施辦法。一時間炒得沸沸揚揚的國有股減持就此塵埃落定，可謂“興也勃焉，亡也忽焉”。根據新華社的報道，停止國有股減持出于兩點考慮：一是“在相當長的時間內，難以制定出系統的、市場廣泛接受的國有股減持的實施方案”；二是“近期社會保障資金基本平衡，每年需補充的現金量不大，沒有必要通過證券市場減持套現來籌集資金”。然而這兩條理由都是站不住腳的。其一，國務院在出臺《辦法》前，向全社會征集了七大類4100余種國有股減持的意見、建議和方案，包括了配售、股權調整、開辟第二市場、預設未來流通權、權證、基金和其它方案(包括存量發售、股債轉化及分批劃撥等)，很難說是不系統的和不能為市場廣泛接受的。其二，如果說國有股減持是因為近期資金基本平衡，那么在《辦法》出臺的一年前資金也很難發生很大變化，也應該是一個基本平衡的狀態，這樣一來《辦法》的出臺就毫無意義了。事實果真如此的話，所謂國有股減持就沒有意義了。
事實上，政府在這一問題上的搖擺反映了其自我定位不清的問題，它作為公共政策制定者與國有資產管理者之間發生了矛盾。作為公共政策制定者，政府需要建立一個規范的證券市場，需要為個人賬戶籌集資金。而作為國有資產管理者，政府又需要國有資產保值增值，從這個角度說，它并不希望證券市場太規范，以使國有資產售出盡可能高的價格。政府的這種雙重性格使得它屢屢職能越位，最終損害了減持的結果。《辦法》將國有股減持的目的定位于籌集社會保障資金，在此目的驅使下，國有股股東大量在股市上套現，將股市上本已稀缺的現金資源大量抽走，造成股市上供給與需求失衡，最終使股市猛跌。
與國有股減持同時，社保基金開始了上市之路。2001年7月中石化在上海交易所上市，全國社保基金理事會以戰略投資者身份投資12.66億元，以發行價每股4.22元獲得3億股中石化A股的股權。然而中石化上市旋即跌破發行價，社保基金就此被套牢。直到2003年12月2日，中石化創出了年內新高4.16元，如果算上分紅，社保基金終于在賬面上實現解套，賬面盈利1500萬元。
這種情況的出現引人深思。⒈社保基金申購中石化A股的選擇并非十分謹慎。此前已有跡象表明申購中石化的非系統風險不可忽視：⑴中石化招股說明書中披露的近三年業績是“扣除成本后的營業利潤總額：1998年-1.1986億元、1999年66.1932億元、2000年261.1442億元”，并未達到《公司法》中要求新股發行“最近三年連續盈利”的標準，嚴格講屬于違規上市；⑵中石化A股發行價與其在香港上市的H股有較大的價差；⑶中石化的總股本過于龐大。盡管存在這些潛伏的風險，社保基金理事會仍動用了近13億的資金購買了3億股，從基金安全性角度觀察，如此大量申購的決定未免顯得對風險估計不足和缺乏應有的謹慎。這是股市籌資為國有企業解困融資思路的延續，然而社保基金不同于普通資金，對安全性要求很高。社保基金初次入市便選擇了具有一定投資風險的特大型國有企業作為投資對象，大有動用大量資金為大盤國企股發行上市保駕護航之勢，自己卻不幸淪為大盤國企股高價圈錢的鋪路石，其教訓是深刻的。⒉對于選擇何種基金入市模式在認識上不清楚。
分析供款責任中的政府，我們可以發現，責任缺失與職能越位相互交叉，互為因果。政府在供款責任上的缺失導致了個人賬戶的空賬，使得制度設計背離了最初的目標，在這種情況下正確的解決之道是政府提出明確的償債計劃，借鑒國際上轉軌國家的經驗，采取多種手段支付轉制成本。然而出于回避責任的考慮，政府采取了國有股減持的辦法，仍寄希望于通過基金自身的增值來償付轉制成本，結果在政府一身二任和極不規范的資本市場的雙重因素下，只能以失敗告終。在國有股減持中，政府的職能發生了越位，而在社保基金入市過程中，政府對于基金監管的責任又發生了缺失，導致基金貶值，這些教訓無疑是深刻的。責任缺失的后果用職能越位去糾正，是不可能達到目的的；政府在養老保險責任機制中的定位不準確，政府行為就很難實現預期目標。
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篇9
（一）樣本選擇
考慮到社會養老保險制度的改革所導致的統計數據的可得性和統計口徑差異，本文選取我國31省、直轄市和自治區2002-2012年的數據為樣本。文中數據來源于國家統計局網站所公布的歷年統計年鑒，以及基于此的相關計算。所涉及數據均為未考慮通貨膨脹率的名義值。
（二）變量定義
1.被解釋變量。
本文所考察的是影響養老保險基金平衡的各個因素，因此被解釋變量選擇可代表養老保險基金平衡的變量。用來表示養老保險基金平衡的變量主要有絕對值和相對值兩類，本文選取相對值數據,即養老保險基金的結余率作為被解釋變量。社會保險基金結余率是衡量和考察社會保險運營狀況的綜合指標之一，養老保險基金結余率是養老保險第n年末的當期結余與第n年年度內基金收入的比值。通過計算可發現，我國各省市每年的養老保險基金結余率之間有較大差異，但是總體呈現上升趨勢。限于篇幅，不一一列出各個省份的指標，在此通過山東省2002-2012年結余率以示說明。
2.解釋變量。
結合前文的理論分析，考慮相關統計數據的可得性，選取社會養老保險的年末參保人數、繳費率、替代率以及職工工資增長指數作為解釋變量構建影響養老保險基金平衡因素的計量模型。由于篇幅限制，本文選取遼寧省、山東省、浙江省、四川省、廣東省和新疆維吾爾自治區作為代表說明各解釋變量的變化情況。參保人數。養老保險的參保人數代表了養老保險的廣度，是衡量養老保險發展的一個重要指標。由于研究對象所限，本文所涉及的參保人數僅指基本城鎮基本職工養老保險覆蓋范圍內的職工。這六個地區的參保人數雖然都呈現出了上升趨勢，但上升幅度和參保人數有較大不同，這與每個地區的人口密度和勞動人口流入流出比率有較大關系。新疆人口密度較低，勞動人口流入流出情況較少，因此新疆的養老保險參保人數與其他幾個省份相比，處于較低水平。廣東省作為人口大省，同時又是勞動人口流入大省，因此參保人數呈現出了較大的增長幅度，參保人數也處于較高水平。參保人數越多，意味著現階段養老保險的基金收入越多，但在未來，養老保險所要負擔的退休人數就越多，對養老保險基金的支出也是一個挑戰。繳費率。繳費率是某年度養老保險基金的繳費收入占該年度職工工資總額的比例。目前我國養老保險基金收入中除職工繳納外，還包括各級財政補貼和養老保險基金的投資收益，繳費率實際為扣除這兩部分基金收入來源后的部分占職工工資總額的比例，但是各年度的統計年鑒、勞動統計公報中都未將這兩部分按地區單獨列出，因此本文仍以統計年鑒中所披露的各地區當年養老保險基金收入為基礎計算繳費率，實際繳費率應低于本文所采用的計算數據。這六個地區的繳費率并沒有呈現統一的變化規律，浙江省的繳費率呈現下降趨勢，其余地區有升有降，總體呈現上升趨勢，遼寧省維持在一個相對較高水平。按照2005年國家頒布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，繳費率最高限度為28%，通過數據分析，可以發現目前一些省份在實際操作中，已經超過了這個限度，但隨著各種制度的完善，未來社會養老保險的繳費率將逐漸呈逐漸下降趨勢。替代率。本文所采用的是平均替代率的概念，即某一年度社會退休職工的平均養老金水平與該年度在職職工平均工資水平之比。平均替代率是把所有退休職工和所有在職職工分別作為一個整體進行比較，是在研究與養老保險基金相關問題時經常采用的一個概念。替代率不僅影響繳費率，也是影響養老保險基金支出的重要因素。職工工資增長率。職工工資增長率代表了職工工資平均增長水平，與社會經濟水平有著密切關系。隨著社會經濟的不斷發展，我國各地區每年環比職工工資增長指數基本處于10%以上的水平，穩定增長。職工平均工資水平是影響養老保險基金收入的重要因素之一，在我國現行的養老保險制度中，養老金的計發與社會平均工資掛鉤，職工平均工資水平與替代率結合，是影響養老保險基金支出的重要因素。
三、模型解釋
（一）預期模型
1.面板數據模型分類。
面板數據是同時在時間序列和橫截面上取得的數據。為實現面板數據模型的估計，可以建立從個體角度考慮的含有N個個體成員的模型和從時間點截面上考慮的含有T個時間截面面板數據模型。含有N個個體成員的模型更常用，且符合本文的建模宗旨。
2.預期模型。
首先在模型形式的選擇上，根據前文理論分析，傾向于固定效應模型或者隨機效應模型，不同省市之間的養老保險基金結余率存在差異性，但是個體之間是否存在結構性差異則需要通過檢驗得出結論。其次，從各個解釋變量對被解釋變量的影響方向來看，由各解釋變量的選取理論分析來看，可以初步認為，參保人數越多，繳費率越高，替代率越低，工資增長率越高，養老保險基金當年結余就越多，因此參保人數、繳費率對養老保險基金平衡具有正向影響作用，而替代率則具有反向作用，但實際模型的結論是否與預期模型一致，需要通過實證分析和檢驗來說明。
（二）數據檢驗
1.單位根檢驗。
為保證估計結果的有效性和真實回歸，首先對面板數據的各序列進行單位根檢驗，確保數據的平穩性。對于面板數據的各序列水平平穩性檢驗結果如表4所示。LLC、IPS、ADF和PP是面板數據單位根檢驗的傳統方法，其原假設均為存在單位根。如果各種檢驗的概率均小于置信度（本文取5%），則拒絕存在單位根的原假設，序列平穩。由上表結果可知，結余率、替代率和工資增長指數為水平平穩，即為零階單整。對參保人數和繳費率檢驗其一階差分，其一階差分平穩，即一階單整。由于此面板數據的變量之間是非同階單整，對參保人數和繳費率取自然對數進行處理，對變化后的序列進行單位根檢驗，發現處理后的序列均為零階單整。
2.協整檢驗。
由單位根檢驗結果可知，我國各省市的養老保險基金結余率、參保人數的變化率、繳費率的變化率、替代率以及工資增長指數之間為零階單整。當數據序列為同階單整時，應對該面板數據進行協整性檢驗，以保證各變量之間存在長期的因果關系。對處理后的數據序列進行協整檢驗。各檢驗方法的原假設均為變量之間不存在協整關系，由于P值均小于5%的顯著性水平，拒絕原假設，由此可判斷，該面板數據經處理后的變量之間存在協整關系，即存在長期的因果關系。
（三）計量模型及實證結論
1.面板數據模型選擇。
在本文的面板數據模型構建中，主要考察影響我國社會養老保險基金平衡的因素。利用Hausman檢驗可以確定面板數據模型的的類型。首先建立隨機效應回歸模型，然后進行檢驗。所構造模型的Hausman檢驗的統計量值為53.564926，P值為0.0000，原假設為建立隨機效應模型，P值小于5%的顯著性水平，拒絕原假設，應選擇固定效應模型。按照經驗，用樣本數據推斷總體效應采用隨機效應回歸模型，直接對樣本數據進行分析則采用固定效應回歸模型。本文Hausman檢驗的結果也符合一般經驗。
2.實證結果解釋。
根據Hausman檢驗的結果，選擇個體固定效應模型。由擬合結果可知，該模型所涉及的參保人數變化率、繳費率的變化率、替代率三個變量在5%的顯著性水平上通過了檢驗，工資增長率在10%的顯著性水平上通過了檢驗。R2和調整后的R2值均大于0.95，表明該回歸方程的擬合程度較好。從系數的絕對值來看，繳費率的變化率對養老保險基金結余率的影響最大，目前我國養老保險基金收入大部分來源于參保職工的繳費，這一實證檢驗符合現實情況。從影響方向來看，參保人數、繳費率的變化率和工資增長率對基金結余率呈正向影響，當參保人數、繳費率數值增加時，基金結余率也隨之增加，工資增長率一定程度上反映了社會通貨膨脹率，通貨膨脹率增加，也會引起基金結余率的名義值增加；而替代率則對基金結余率起相反作用，即替代率越高，基金支出越多，基金結余率越低。各個地區的截面系數符號不同，數值也相差較大。由于被解釋變量為基金結余率，系數C代表自發傾向，可以簡單理解為在沒有繳費率、替代率等模型中所包含的因素影響下的基金結余率。其中上海、浙江、江蘇等經濟較為發達省市的基金結余率較高，這與其地方財政補貼及投資收益有一定關系。
四、研究結論及政策建議
雖然全國各省市的社會養老保險發展水平參差不齊，但是從本文的實證分析來看，替代率、繳費率等影響因素對各地區養老保險基金平衡的影響力度相同，并且國家也提出要實現基本養老保險國家統籌的目標，因此本文只提出涉及國家層面的政策建議。
（一）降低繳費率，拓寬基金收入來源渠道
在本文構建的計量模型中，繳費率的變化對養老保險基金的結余率影響最大，且為正向影響，但這并不意味著要通過提高繳費率來增加養老保險基金的平衡能力。繳費率是養老保險的一個重要衡量指標，目前我國各省市之間繳費率差異較大，經濟發達的省份繳費率較低。
（二）實現養老保險基金的增值保值，完善企業年金制度
在利用養老保險基金進行投資時，要明確投資范圍，養老保險個人賬戶的基金投資于銀行存款和國債，社會統籌賬戶基金以及企業年金還可以投資收益性和流動性更強的有價證券。同時制定合理的投資計劃和投資組合范圍，健全托管人制度，保障巨額基金的安全性和投資收益。宏觀政策保障是企業年金發展的先決條件，國家已經出臺了關于發展企業年金的一系列規定，包括企業年金的建立條件、提取比例和運行管理模式等問題，但是相關的規定仍需要進一步細化，增強可操作性。對于企業而言，應該完善企業年金計劃。同時企業年金的建立和管理過程中還會涉及金融中介服務機構和政府監督機構，關于合格金融中介機構的認證需要進一步規范，防止行業內魚龍混雜，政府相關部門也需加強對企業年金各個環節的監管。
篇10
農民工是從農民中率先分化出來，與土地保持著一定經濟聯系、從事非農業生產和經營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮居民身份的非農化從業人員，是我國城鎮化進程中形成的特殊社會群體。從人員構成來看，目前我國的農民工主要包括進城農民工和鄉鎮企業職工。其中，進城農民工約8600萬人，鄉鎮企業職工約12800萬人。
建立適合農民工特點的社會養老保險制度，其目的在于通過提供一個有別于城鎮職工社會保險制度的制度安排，逐步將農民工平穩地納入社會保險制度體系，為城鎮化的健康發展提供制度保障。
二、建立適合農民工特點的社會養老保險制度的必要性
（一）建立和諧社會的重要舉措
建立農民工社會養老保險制度，是提高城鎮化水平，轉移農村人口，優化城鄉結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重要制度保證，是推進城鄉先進生產力發展的重大舉措。以現代社會保險制度代替傳統的土地保障，解決農民工的后顧之憂，有助于城鄉精神文明建設和城鄉社會穩定，是先進文化發展的必然方向。根據農民工亦工亦農、工作流動性大、收入不穩定且偏低等特點，創造性的建立適合農民工特點的社會保險制度，將農民工納入社會保障體系，是最大限度的維護農民工合法權益，滿足農民工利益要求的具體體現。與此同時，建立農民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環境的內在要求。
（二）推進城鎮化的需要
在城鎮化進程中，農民工開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農業勞動的意識和技能。
據王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農村流動人口即農民工的典型調查顯示：已經有19%的農民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8%的農民工即使沒有失去土地承包權也會繼續在外務工，也準備放棄對土地的依存；16.5%的農民工處于不確定狀態，只有17.7%的農民工會選擇回家務農。這就說明，有近70%的農民工已經做出了城鎮化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經濟補償，做出城鎮化選擇的比例還會大幅度提高。
正由于農民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產，加重農村失業和其他社會問題，并延緩城鎮化進程。因此，將土地保障作為農民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰，而建立農民工社會養老保險制度，則是推進城鎮化最重要的制度保證，也是順應城鎮化發展趨勢的戰略舉措。
（三）從根本上解決“三農問題”的需要
從土地的承載能力及農村各項事業的發展角度而言，我國現有農村土地難以為包括現有農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農村人口的溫飽問題。實施城鎮化戰略，減少農民，使大批農村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮、走進工廠，通過建立適合農民工特點的社會養老保險制度，促進農民工率先完成從傳統土地保障到現代社會保障的過度，解決農民工的后顧之憂，有利于加快城鎮化和農村現代化進程，為有效解決“三農問題”創造寬松的環境。
（四）經濟條件基本成熟
農民工一般有相對穩定和高于農業人口的工薪收入，具備了建立社會養老保險制度的經濟可能性。而且，進城農民工與其建立勞動關系的企事業單位一般都已經納入城鎮社會保障體系，對社會保險有較高的認識。
從鄉鎮企業看，經過二十多年的發展，鄉鎮企業已經是“三分天下有其一”，許多鄉鎮企業在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據本地、本企業的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業職工建房、看病、子女上學等給予了一定數額的補助；對于在本企業工作達到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發放一定數額的退休金，或由企業出資為職工購買一定標準的商業養老保險，等等。這些措施對于保障本企業職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業的范圍內，因而只能稱為企業福利，而非社會保險。但這些現象說明，許多鄉鎮企業已經具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉鎮企業職工納入社會保險體系，將給鄉鎮企業建立社會保險制度提供一個歷史性的機遇，也可以為其實施產權制度等改革創造寬松的環境。
（五）政府的基本職責
目前，我國政府的工作重點已經開始由經濟建設轉向以社會保障制度為核心的制度建設。制度建設，特別是我國的社會保障制度建設，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關注，僅財政投入每年就達到數百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔起社會保障制度建設責任而不得不承擔財政責任的必然結果。農民工處于城鎮化的最前沿，為農民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農民工成為我國城鎮人口主體再建立社會保險（2012年農民工可能達到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。
三、完善農民工社會養老保險制度的安排
（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的法律法規
把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會養老保險的，賬戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。
（二）改革戶籍制度，放松對戶口的管制
長期以來我國的城鄉二元結構的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務工人員在城市里務工而不能享有同城鎮職工一樣的養老保險制度。這不利于保護農民工的合法權益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現勞動力資源的優化配置，阻礙經濟發展。要實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，進入城市的門檻應該降低，只要進城務工人員在所在城市具備一定的物業等資產，就可以申請加入所在城區。
（三）實施土地換保障，適當扶持農民工就業和參加社會養老保險
轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到養老保險的平穩過渡。對土地使用權置換出的土地換保障資金，直接進入農民工的個人賬戶，既可增加農民工養老保險個人賬戶的積累，又可促進農村土地經營規模的擴大、加快城鎮化進程。
（四）優先發展醫療和工傷保險
城市農民工目前最害怕的是生病和受傷。看病貴、住院貴、工傷沒有醫療保障是困擾城市農民工的大問題。因此，目前城市農民工最需要的是醫療和工傷保險。
建立和完善城市農民工社會保障制度，應立足現實需要，分清輕重緩急，優先發展醫療和工傷保險。要結合城市農民工特點，綜合考慮需要和可能，適當調整現行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負擔，簡化辦理手續，適當降低醫保起付線標準。
日前通過的《深圳市勞務工醫療保險暫行辦法》就受到了城市農民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規定，勞務工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，保基本”的“深圳模式”無疑值得各地借鑒。
（五）逐步推進，將社會養老保險費改為社會養老保險稅
開征養老保險稅替代現行的繳費制度，把養老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養老保險制度走向法制化的表現，現行的征繳社會養老保險費的辦法是行政化工作方式的體現，不是依法治理。
采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養老保險全國統籌打下基礎；另一方面社會養老保險費以國稅形式征收，便于全國統一管理，有利于實現社會養老保險全國統籌；同時能夠保證企業主組織廣大農民工參加社會養老保險，按企業規模和招收農民工數量征收養老保險稅，能促使企業主無條件為農民工繳納養老保險費，并且做到企業公平負擔，有利于公平競爭，有利于市場經濟健康發展。
四、結論
農民工是一個權益容易受到侵害的弱勢群體。只有給農民工以穩定的、可預期的社會養老保險制度才能有利于和諧社會的構建。養老保險是社會保障中的核心內容和生命工程，21世紀我國社會保障的重點就是要解決養老問題。轉型期分析構建我國農村社會養老保險模式的途徑是完善社會保障體系、維護農民合法權益的重要內容，也是促進社會主義市場經濟發展、保持社會穩定的重要措施。如何具體又徹底解決廣大農民的養老問題，對我國社會保障體系建設來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續進行研究、探索和指導。還需依靠全社會的力量共同努力，建成具有中國特色的農村社會養老保險體系，為建設社會主義現代化強國而發揮應有的作用。
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篇11
一、我國農村養老的現狀及家庭養老面臨的挑戰
(一)我國農村養老的現狀
建國以來，二元經濟制度的確立把城鎮和農村嚴格地區分開來。改革開放以前，我國農村老年人主要是依靠集體(“大隊”或“生產隊”)發放很少一部分“口糧”，實行家庭養老。“五保戶”以及“烈、軍屬”由集體統一奉養。改革開放以后，農村發生了很大變化，實行后，集體除了代表國家政府向農民催繳農業稅和各種提留外，其他費用很難向農民收取。因此，除了“五保戶”和“烈、軍屬”以外，農民基本上沒有享受到任何直接的社會保障，農民養老基本依靠家庭。
目前，我國60歲人口中靠離退休金生活的老年人主要分布在城鎮地區。作為占總人口近70%的農村居民，因其經濟發展水平較低、收入增長緩慢、各地區經濟發展不平衡、投保觀念落后等原因，至今仍是全國養老保險最薄弱的領域，其養老方式仍以家庭養老為主。據有關部門統計，中國農村家庭養老約占整個養老保障的92%。
家庭養老即由家庭承擔贍養老人的功能，是指以血緣關系為紐帶，由家庭或家庭成員對上一輩老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的養老方式。這實際上是以個人終生勞動積累作為基礎，在家庭內部進行代際交換的“反哺式”養老模式。在農村，養老現狀仍以家庭養老占主導地位，基本沿襲了以家庭保障為基礎和主體，輔之以集體供養、群眾幫助和國家救濟的傳統模式。
(二)家庭養老面臨的挑戰
進入20世紀70年代特別是80年代以來，我國發生了一系列與農民養老密切相關的重大社會變遷，傳統的以家庭為主的養老方式面臨嚴峻的挑戰。
1、加大了農民的經營風險。的推行，使家庭重新成為經濟單位。在農村經濟逐漸從單一產業向多種經營發展的過程中，農業勞動者的生產經營活動日趨頻繁，在市場經濟條件下，競爭所帶來的經營風險也日益加大。與此同時，農村居民商品性支出增大，自給性消費向商品性消費的轉變使老年人經濟供養來源對市場的依賴性加大，老年人供養狀況直接受子女貨幣收入的影響，缺乏穩定性并且隱藏著風險。而目前我國農民家庭經濟基礎非常薄弱，2005年全國農民人均純收入只有3255元，同期城鎮居民家庭人均可支配收入是10493元。同時，農村地區貧富差距拉大。2005年，農村居民家庭人均純收入最高的上海(8342元)與最低的貴州(1877元)相差4.44倍；而在1978年兩者的差距是1.9倍(290元／98.40元)。在現實條件下，單個家庭保障能力有限，個人和家庭都難以抵御風險。
2、農村人口老齡化和家庭的小型化使家庭養老功能大大削弱。由于計劃生育的實施，農村人口出生率大幅度下降；同時，隨著經濟社會的發展和醫療、健康水平的不斷改善，我國人口平均壽命已從1949年的35歲上升到目前的70歲。生育率的下降與平均壽命的提高，使中國人口老齡化程度迅速上升。2000年第五次全國人口普查的數據顯示，我國65歲以上人口占總人口的比例為6.96%，這說明我國已經屬于老齡化國家。而農村人口的老齡化水平又高于城鎮，農村為7.35%，城鎮為6.30%。而且，目前及未來一段相當長的時間，農村經濟仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必將使家庭養老的壓力更加沉重。
計劃生育政策產生的另一個結果是家庭呈小型化的趨勢。據統計，農村平均家庭規模已從1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。農村的獨生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭結構家庭結構在逐漸形成，以家庭養老為主的老年保障模式將使子女在未來的養老問題上不堪重負。
3、大批農村青壯年勞動力向城市轉移加重了家庭養老的困難。中國經濟具有典型的二元經濟結構特征，即傳統農業與工業并存。我國目前正處在工業化快速發展的歷史時期，在工業化和城市化進程中，必然伴隨著大量農村人口，特別是農村中具有較高文化程度的青年人日向城市的轉移。同時，隨著城鎮戶籍制度和勞動用工制度的松動，更促進了農村勞動力向城鎮的流動。其結果是農村人口結構老化，農村老年人缺乏年輕一代的贍養。
二、我國農村社會養老保險制度的探索及存在的問題
由于農村生產經營方式的改變，人口老齡化、家庭小型化及人口流動等社會經濟因素的變遷，導致家庭養老功能日趨弱化。在養老保障領域，原有的制度安排受到挑戰，農村社會養老保險制度作為一種新的老年保障方式已經出現并且得到發展。
(一)我國農村社會養老保險制度的探索
我國政府從上世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，開展農村社會養老保險已有十多年的歷史。1991年6月，根據國務院的決定，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，先是在山東等地組織試點，在取得了一定成效的基礎上，逐步在全國農村有條件的地區推廣。《基本方案》不僅規定了繳費的對象、費率、支付標準、基金的管理以及個人可能獲得的養老保險金等，還確立了我國農村社會養老保險應遵循的五個原則。可實施效果并不理想，截止到1998年上半年，盡管全國已有80%以上的縣參加了保險，但只占應該參保人數的12%；也就是說，經過6年的推廣、運行，仍有88%的農民游離于農村社會養老保障之外。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部后，由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作更是出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難；一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。
(二)我國農村社會養老保險制度存在的問題
農村社會養老保險是一個新鮮事物，尚處于探索階段，面臨許多困難和問題，主要體現在以下幾方面：
1、現行的農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性。與城鎮企業職工基本養老保險制度的社會統籌與個人賬戶相結合的模式不同，農村養老保險基金平衡模式是個人自我平衡，實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄，“保險”的色彩很淡。它的個人賬戶是個人繳費的積累，不存在代際和代內資金調劑，也沒有國家財政資金的資助，因此，農村社會養老保險基金不具備統籌共濟的性質，難以實現互助互濟的原則。這種特征對于有穩定的較高收入的農村居民是適用的。而農村中的貧困人口，由于沒有能力為自己的個人賬戶供款，到了晚年就很難依靠養老保險積累金生活。也正因為這一點，導致了不可能強制要求農民參加農村社會養老保險。但要使這項工作開展下去，又常要靠強制性的行政命令，這又違背了農村社會養老保障的自愿性原則。可以說農村社會養老保險在制度設計時就使其執行陷入了兩難境地。
2、現行的農村社會養老保險制度保富不保貧，解決不了當前真正最需要保障的農村貧困人口問題。按照《基本方案》的規定，“凡是達到全國和全省農民人均收入的農村居民，必須參加養老保險；凡是已經解決溫飽，且基層組織比較健全的地方，堅持政府積極引導和群眾自愿相結合；凡是溫飽問題還沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。我國目前開展農村養老保險的大多是比較發達的農村地區，參加養老保險的人也幾乎都是比較富裕的農村居民。尚未參加養老保險的大多數不發達農村地區和沒有能力投保的貧困農村居民，實際上養老問題更加嚴重和緊迫，而按現行辦法，這些地區和人群卻沒有條件參加養老保險。另外，《基本方案》只解決了未來農村老年人，而無法解決當下農村老年人的贍養問題。由于農村養老保險制度是完全積累型的個人賬戶制，養老金水平完全取決于賬戶積累期限和積累規模，投保期限越長，繳費金額越多，受益越多。目前，農村養老保險規定投保對象為20歲—60歲農村居民，如果一次性繳保費100元，對于現在20歲的人來說，到60歲開始領取保險金時，每月能拿到104元；對于現在40歲人來說，每月只能拿到11元；對于59歲人來說，60歲時每月只拿不到1元錢。因此，現行制度只能使“未來老年人”即現在的年輕人受益，而現實的老年人和中年人將成為農村養老保險的“真空”人群。
3、現行農村社會養老保險基金投資渠道單一，實現保值增值的能力比較差，養老基金收益太低，不可能真正解決農村養老問題。按《基本方案》的規定，養老保險基金“以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存人銀行實現保值增值，不能直接用于投資。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。但是自1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，出現參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險賬戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。
4、農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。《基本方案》的推廣和實施忽視了必要的法律基礎，法律是社會養老保障實施的基礎和可靠保障，而我國農村社會養老保障從上世紀80年代起到現在幾乎沒有一部成文法規。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤銷、保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些領導的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，具有很大的不穩定性。不但如此，農村社會養老保障方案幾易其稿，沒有統一性、連續性和一致性，因而也就沒有強制性和嚴肅性，廣大農民對此缺乏依賴感、安全感和信任感，這就進一步加大了《基本方案》的實施難度。
三、改革我國農村社會養老保險制度的對策和建議
盡管存在以上這些問題，筆者認為，現行農村社會養老保險制度仍不失為一種符合我國現階段國情的解決農村老年人經濟保障的重要方式。農村社會養老保險存在的諸多問題中，有的是在執行過程操作不當造成的，可以通過積累經驗、改進辦法來逐步解決的；有的是制度設計本身的缺陷，可以通過制度變革或變通加以解決，不應全盤否定其積極作用。建議在現有基礎上，針對當前存在的困難和問題，提出科學合理的解決方案，繼續積極穩妥地推進農村社會養老保險制度改革。
第一，應加大對農村社會養老保險的扶持。農村社會養老保險收效甚微的重要原因，就是在制度設計中沒有資金甚至政策上的支持。《基本方案》規定，農村養老保險的資金籌集堅持“個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”的原則。但是多數地區集體經濟實力薄弱，沒有補助能力；而國家政策上的扶持，也多流于形式。社會保障理論來源于社會保障實踐。有資料顯示，目前全球131個國家(包括發達國家和發展中國家)的城鄉社會養老保險金的籌資模式中，至少有129個國家的資金來源是全部由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭。這無疑構成了社會保障的根本性特征。即是說，社會保障金主要不應由受保人個人出。然而，正是在這一根本性問題上，在我國農村社會保障理論與實踐中卻存在著模糊認識，那就是：當問及發展農村社會保障缺乏資金怎么辦時，回答卻是主要讓農民自己出，或完全讓農民自己出。所以，農民沒有參加社會養老保險的積極性。因此，只有提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度，才能調動起農民投保的積極性，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”。
第二，要樹立明確的農村社會養老保障目標。從長遠看，我國農村社會養老保障的最終目標就是要逐步消除城鄉二元對立格局，建立城鄉一體化、富有中國特色、一元化的社會養老保障體制。城鄉一體化是一個必然趨勢，但是這一目標的實現需要具備充分的社會和經濟方面的條件，從目前的狀況來看，這些條件還不具備或還不充分具備。尤其考慮到目前農村勞動者繳費能力有限，不能按照與城鎮同一標準繳費，并且社會養老保險是一個剛性非常強的社會保障制度，它的待遇水平一旦定在比較高的尺度上，就很難再往下降。目前我國城鎮企業職工養老保險計劃的養老金替代率設計為70%左右，這樣高的待遇水平如果承諾給了占勞動人口一半以上的農村勞動者，給養老保險基金帶來的支付壓力是難以想象的。因此，目前我國農村社會養老保險計劃不應將保障目標定得太高，不能期望領取的養老金能保持勞動者退休的生活水平不變。目前的保障目標是維持退休后最基本生活水平，這一保障目標應與其他社會保障制度如農村社會救濟、農村居民最低生活保障線等制度相銜接。這樣，既有利于避免農村新的貧困人口的出現，又有利于減少將來農村社會救濟的財政壓力。
第三，應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。盡快制定出適合我國國情的農村養老保障法律法規，努力做到農村社會養老保障工作的科學化、規范化、法制化。同時，要加強宣傳解釋力度，結合農村家庭養老面臨的實際情況，抓住農民養老心態，做好示范、總結工作，使農民真正清楚這是為了自己的將來。從根本上講，農民如果不知養老保險方案對自己有利，決不會由衷地參加和擁護。當前，要特別注意向農民說清楚社會養老保險與繳納各種集資費用的性質完全不同，要特別注意向農民說清楚社會養老保險的收益性、可靠性和規范性，讓農民像了解銀行儲蓄存款利率那樣明白繳納養老保險金的預期收益，要充分考慮到農民養老的文化背景、敬老養老心態等，特別注意向農民說清楚社會養老保險是對家庭養老的有益補充。
四、結束語
最后，筆者認為需要特別提出的是，農村社會養老保險制度在相當長的時間內還不可能成為我國農村惟一的養老制度。養老金的獲取也不能解決養老的全部問題。老年人的贍養不僅包括收入來源，還包括精神安慰和生活照顧等方面。家庭有的血緣關系和婚姻關系是其他社會關系所不能代替的，因此，現階段仍應堅持社會養老保險與家庭養老相結合的原則，最大限度發揮家庭的保障功能。另外，在改革和完善農村養老保險制度的同時，應注意加強社會養老服務設施的建設。考慮到未來的家庭結構，有相當一部分老年人將面臨身邊無子女的現象，老年人的生活照料問題將日益突出，而目前我國農村社會養老服務設施還比較薄弱。因此，應加強敬老院和包括生活照料、醫療服務、老年娛樂等項目在內的綜合性社區服務設施的建設。
總之，未來中國人，口問題的進一步解決，將更多地依靠社會保障。特別是在經濟體制轉型和人口老齡化的過程中，改革和完善農村社會養老保險制度，將家庭養老和社會化養老結合起來，構建既符合現代社會保障理念，又與中國傳統及現有實際情況相適應的農村養老保障體系將具有更為特殊的意義。
參考文獻
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篇12
（一）農民工與社會養老保險
在中國現代社會學辭典上，“農民工”是指擁有農業戶口、被人雇傭從事非農活動的農村人口。其特征是持農村戶口但在城市、鄉鎮企業工作，同時還沒有放棄農村土地承包經營權，但以務工所得為主要謀生手段。據勞動和社會保障部調查分析，每3個產業工人中就有2個來自農村，大量進城農民工是推動中國經濟發展的新興力量。同時進城農民工的勞動保障問題成為建設和諧社會的不和諧之音。
有些農民工比較集中的地區率先對此進行了桕關探索，形成了上海和廣東兩個模式。上海模式最大特點是設專門機構管理，農民工不實行社會養老保險，只做養老補貼。農民工連續繳主費滿1年可獲得1份老年補貼憑證。廣東模式是將農民工直接納入現行城市職工社會養老保險體系。這兩種模式因地制宜，有力地保證了當地農民工的社會保障權益。但這兩種模式也都各自存在著一定的缺陷，上海模式的養老補貼待遇偏低，其額度現為本人實際繳費基數的74%，難以有效防范老年風險，廣東模式的農民工社會養老保險制度的費率高、轉移困難等制度設計也不盡合理。研究相應對策，探索適應農民工特點的農民工社會養老保險新模式勢在必行。
（二）農民工社會養老保險存在“一低一高”現象
從全國來看，這一制度在實際運行中發展緩慢，主要體現為“一低—高”現象且農民工的社會養老保險參保率低、退保率高。從參保到退保，億萬農民工在社會養老保險面前表現出的無奈與矛盾，為中國年輕而龐大的社會保障體制出了—道難題。
（三）農民工社會養老保險“一低一高”問題的負面影響
社會養老保險的目的是保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。參保率低、退保率高現象使農民工社會養老保險制度的發展進程嚴重滯后，使占城市勞動力三分之二的農民工不能被社會養老保險體系所覆蓋，造成很多負面影響。首先，農民工絕大部分從事的是城市人不肯干或不屑干的工作，沒有相應的社會養老保險，只能靠自己的力量為未來養老生活積蓄，這樣容易使農民工的生活陷入困境。其次，由于農民工“又窮又臟”和缺少文化得不到社會保障的市民待遇，他們普遍受城里人歧視，這就使一些農民工產生一種反城市、的心理，從而積蘊社會不安定因素。不利于我國和諧社會的構建。再次，由于城市沒有為農民工提供社會養老保險，所以當他們年老失去勞動能力時，他們只能選擇回鄉靠土地養老，城市化由此緩慢。第四，城市社會保障的安全網不能惠及農民工，而農村的土地又具有一定的社會保障功能，因此，農民工不愿將土地的承包經營權轉讓，不利于實現土地的集約化經營，從而不利于農業經營方式的改善和農業勞動生產率的提高。
二、農民工社會養老保險“一低一高”的原因
農民工在城鎮用人單位參加社會養老保險從制度上講是沒有障礙的。但“一低一高”現象在各地都比較嚴重，大量農民工還沒有被納入到社會養老保險體系中。分析原因，主要包括以下幾個方面：
（一）農民工自身的原因
1、農民工就業不穩定、流動性大。調查表明每4位農民工中每年大約會有l位轉換打工地區，由于國家尚未實現社會養老保險的全國統籌，農民工調換工作崗位后沒有辦法轉移、保持社會養老保險關系，這就意味著農民工即使在輾轉各地務工期間按規定繳費，晚年卻還是與養老保險無緣。因此，少數參保的農民工在離開打工城市時也紛紛選擇退保。
2、農民工工資較低、經濟拮據。工資低、收入少，使得農民工“望保興嘆”。大量農民工只能從事勞動密集型的簡單勞動，從而工資收入大大低于流入地區的社會平均工資水平。維持城市生活己捉襟見肘，繳納社會養老保險費更是難以承受的負擔。90%以上農民工根本就沒能力購買社會養老保險。
3、農民工文化素質不高，對養老保險認識不足。據廣州地區的調查顯示，農民工對社會養老保險有所了解的不到20%，即使是這部分人也普遍感到社會養老保險離他們很遙遠，可望而不可及。因此，當調查中要求農民工在“企業為自己每月增發100元工資”和“企業為自己每月多繳納200元社會養老保險費”中進行選擇時，7396的農民工選擇了增發100元工資。可見農民工普遍懷有“天邊的鳳凰不如到手的麻雀”以及入袋為安的短視心理，從而在主觀上忽視社會養老保險。
（二）一些企業拒絕為農民工辦理參保
企業經營者認為，為農民工參加社會養老保險會加重企業負擔，往往違反規定不予參保。近年來，農民工退保率不斷升高，企業經營者普遍認為，如果農民工“退保”，可以得到個人帳戶中的11%作為一次性給付，而剩下的15%并不退還給企業，而是變成社會統籌基金。因此，企業干脆拒絕為農民工辦理社會養老保險關系，這也是農民工參保率低的一個原因。
（三）戶籍制度
戶籍制度是“一低一高”現象的一個制度層面的原因。現有的戶籍制度一直是阻礙農民工真正融入所在城市的根本所在，使得農民工無法享受到和城市居民平等的社會養老保障，農民工的回流反映出他們在城市處于漂泊狀態，其身在城市而戶口在農村，他們隨時可以回鄉務農，伴隨著回鄉的是拒絕參保或退保，直接導致了農民工社會養老保險出現“一低一高”現象。
（四）土地具有社會保障功能
土地的社會保障功能是“一低一高”現象的另一個制度層面的原因。土地具有兩種基本功能：一是其生產功能；二是土地作為不動產的財富功能。在我國現階段，土地除了上述兩種功能外，還承擔著農村的社會保障功能。為此，當農民工所在企業不為他們辦理社會養老保險時，他們不愿冒失去工作的風險而提出合理的社會養老保險要求。當農民工失去城市工作的時候，承包的土地可以作為農民從事非農就業的退路，參加社會養老保險對農民工的吸引力因此而減弱。
（五）現行農民工社會養老保險制度設計不合理
社會養老保險之所以不能激起農民工的興趣，關鍵是現行制度與農民工特點不相適應。這種不適應體現在以下幾個方面：
1、現行的社會養老保險基金區域統籌政策與農民工跨省區流動存在著尖銳的矛盾。農民工即使參加社會養老保險也很難享受老有所養的待遇。勢必使農民工社會養老保險基金陷入困難。
2、對社會養老保險繳費率偏高的有關規定也給農民工參加社會養老保險帶來較大的困難。所以相對于農民工的低收入來說，較高的費率也造成了農民工社會養老保險的參保率低下。
3、累計繳費15年的門檻難以逾越。累計繳費年限滿15年的，可按規定領取基本養老金。由于農民工普遍從事的工作一般屬于勞動密集型，常常是以體力勞動為主。當他們到了一定的年齡，他們在城市里再找工作就非常困難，所以他們的實際繳費年限很難達到15年，所謂享受社會養老保險待遇只能是望梅止渴、畫餅充饑。
三、完善農民工社會養老保險制度的安排
（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的法律法規
把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人帳戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行農村社會養老保險的，帳戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人帳戶余額一次性退還本人。
（二）改革戶籍管理制度
要加快戶籍制度改革，使農民工能夠突破戶籍制度障礙，實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，理所當然的將他們納入城市社會保障體系，享受社會養老保險待遇。
（三）以土地換社保
對轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加農民工社會養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為一定年限的個人帳戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到社會養老保障的平穩過渡。對土地使用權置換出的保障資金，直接進入農民工的個人帳戶，增加農民工社會養老保險個人帳戶的積累。促進農村剩余勞動力向城市非農產業轉移，加快城市化進程。
（四）合理設計農民工社會養老保險制度
1、對農民工的社會養老保險實行分類分層管理。將農民工的社會養老保險和農村社會養老保險以及城鎮職工的社會養老保險區分開，尋找出一條有別于二者的適合農民工的社會養老保險體制。（1）將在正規部門就業、建立勞動關系，或事實勞動關系5年以上的穩定就業的農民工納入城市養老保險，同時改革和完善現行的養老保險制度，使穩定就業的農民工能夠享受其待遇。（2）對簽訂短期合同的農民工，則可以設計一種過渡性的方案。①社會養老保險先建個人賬戶、不建社會統籌，帳戶權益可累積計算，便于跨地區轉移，適應農民工頻繁流動需要不斷轉移和接續社會養老保險關系的情況。②兼顧農民工對社會養老保險的需求，采取與城市職工有別的，與他們的低繳費年限桕應的“低年限低保障”的低保政策。③合理調整費率和繳費基數，但也注意不能太低，因為會因收益少而降低農民工參保的熱情。
2、未來建立全國統籌社會養老保險制度的設想。全國按統一的政策搞社會養老保險，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制，辦理隨身流動養老保險卡，卡號可以為其身份證號碼。對于農民工來說，只需隨身攜帶一張如銀行卡般的保險卡，農民工不論轉移到什么地方，其個人賬戶都跟隨他一起流動。
（五）加大社會養老保險宣傳力度
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從實證檢驗的情況看，各種觀點似乎都可以得到一些實證材料的支持。例如，據了解，新加坡年輕職工中約有40％的人沒有多少銀行存款，原因是新加坡政府實行完全積累的養老保險，雇主和職工分別按工資總額的20％繳納費用。實行在這種強制儲蓄后，許多年輕職工沒有多少收入供自愿儲蓄。但是，有材料表明，智利在改現收現付的養老制度為完全積累的養老制度后，國民儲蓄事由1976—1980年的16.7％提高為1994.年的26.6％。
二、不同經濟條件下養老保險制度對經濟發展的影響
我們認為，養老社會保險制度對經濟發展的影響，離不開特定的經濟條件。考察養老保險制度對經濟增長的影響，不僅要分析養老社會保險制度內部的結構，還必須分析它所處的外部條件。依據總需求與總供給的對比關系，現實經濟可以分為兩種基本類型：一種是需求約束型經濟，其基本特征是社會總需求不足，而總供給相對過剩；另一種是資源約束型經濟，其基本特征是社會總需求過剩，而總供給不足。經濟條件不同，養老保險制度對經濟發展的影響就不同。
1、資源約束型經濟中養老保險制度對經濟增長的影響
在資源約束型經濟中，社會總供給不足是制約經濟增長的主要矛盾，增加供給可以促進經濟增長。按照哈羅德——多馬模型，經濟增長率取決于儲蓄率與資本—產出比的比較。設經濟增長率為G，儲蓄串為s，資本產出率為v，則
G=s
v
由上式可知，經濟增長率與儲蓄率成正比，與資本一產出比成相反。在資本—產出比一定的條件下，提高儲蓄率可以促進經濟增長。因此，在總供給不足的條件下，選擇何種養老社會保險制度更有利于促進經濟增長，關鍵在于能否提高社會的儲蓄率和降低資本—產出比。
現收現付制的基本特點是：養老社會保險管理部門以當年的養老保險稅（費）收人滿足當年的養老金支出需要，收支相抵后沒有過多的結余，不能形成數額很大的儲備基金。因而不能通過實行養老保險制度提高社會的儲蓄率。相反，在實行現收現付的條件下，工作人口因為不需為退休后的生活消費擔心，可能相應減少為養老而進行的自愿儲蓄。盡管理論上還不能肯定現收現付制會降低社會總儲蓄率，但不可能通過現收現付制提高社會儲蓄率，則是可以斷定的。從這個意義上說，費爾德斯坦對現收現付制的批評，對供給不足的經濟是適用的。
實行儲蓄積累制，政府強制性要求參保人為養老儲蓄，從而可以建立起一定規模的養老保險基金。隨著參保人數的增長和積累年限的延長，養老保險基金將逐漸增大。從這個意義上說，實行儲蓄積累式的養老社會保險制度，可以提高社會儲蓄率。但是，有以下三個因素將會部分減弱儲蓄積累式養老社會保險制度對經濟增長的促進作用：其一，在總收入一定的條件下，居民用于繳納養老保險費的部分大，用于個人自愿儲蓄的部分可能相應減少。其二，要求企業為養老社會保險基金的積累提供資金，企業用于養老保險的支出增加，可支配用于投資的凈利潤則會相應減少。其三，在現收現付制向儲蓄積累制過渡的時期，如果社會不能以工作人口上繳的養老保險稅（費）支付退休人口的養老金，同時又不降低退休人口的養老支出水平，必須從政府其他收入中列支，從而必然減少政府可用于投資的支出。以S代表儲蓄積累制對社會總儲蓄的凈增加額，S代表儲蓄積累制對社會儲蓄的總增加額，S1代表居民自愿儲蓄的減少額，S2代表企業儲蓄減少額，S3代表政府儲蓄減少額，則：
S=S-S1-S2-S3
儲蓄積累制對資本—產出的積極作用可能來自于兩個方面：一方面可能來自于工作人口勞動積極性的提高，另一方面可能來自資源配置效率的提高。前者的假定條件是，儲蓄積累制比現收現付制對工作人口有更好的激勵作用；后者的假定條件則是，儲蓄積累形成的養老保險基金能否比個人、企業儲蓄得到更高效率的使用，且資本市場是有效或是具有較高效率的。儲蓄積累制對資本一產出也可能產生負面作用，儲蓄積累制的管理成本通常要高于現收現付制的管理成本。以Y表示儲蓄積累制對國民收入的凈增加額，y1表示因工作人口勞動積極性提高增加的國民收入額，y2表示因資源配置效率提高增加的國民收入額，c表示管理成本的增加額，則：
y=y1+y2-c
總的來看，在總供給不足的條件下，儲蓄積累制的養老社會保險制度可能更有利于促進經濟增長。但是，這種促進作用的大小，還要視強制儲蓄對居民個人自愿儲蓄擠出效應的大小及資本市場效率的高低等因素而定。
2、需求約束型經濟中養老保險制度對經濟增長的影響
在需求約束經濟中，總需求不足是制約經濟增長的主要矛盾；促進經濟增長，必須擴大有效需求。按照凱恩斯主義的理論，在封閉經濟條件下，社會需求由消費需求和投資需求兩大部分構成，其中消費需求為最終需求，它不僅在社會總需求中占有重要的比例，而且還決定投資需求能否持續擴張。消費需求的大小取決于收入水平和居民邊際消費傾向的高低。在總收入水平一定的條件下，邊際消費傾向越高，消費需求越大；相反，邊際消費傾向低，消費需求就小。投資需求為利率的函數，與利率的高低成反比。假定消費函數為c=α+β，投資函數為i=e-dr，則均衡收入的公式為：
Y=α+e-dr1-β
在上式中，α、θ為常數，y為國民收入，β為邊際消費傾向，d為投資需求對于利率變動的反應程度，r為利率。從公式中可以看出，如果利率不變，或者投資對利率的變動缺乏敏感性，均衡收入水平便主要取決于邊際消費傾向。在總需求不足的條件下，選擇何種養老保險制度更有利于促進經濟發展，不在于何種養老社會保險制度更能提高儲蓄率，而在于它是否更能夠擴大有效需求，其中關鍵在于能否提高邊際消費傾向。
居民邊際消費傾向的高低取決于收入分配狀態和收入增長的預期。根據凱恩斯的理論，邊際消費傾向隨著收入水平的提高呈遞減的趨勢，即隨著收入水平的提高，消費率呈下降的趨勢。收入分配差別拉大，收入向高收入階層集中，社會邊際消費傾向降低；相反，收入分配差別縮小，低收入階層收入增加，社會邊際消費傾向提高。一般而盲，對未來時期的收入預期穩定，人們會增加現期的消費；相反，對未來時期的收入預期不穩定，人們將減少現期的消費。因此，考察養老保險制度對經濟增長的影響，主要應看其對收入分配狀態及收入預期的影響。
現收現付制不僅可以實現代際之間的收入再分配；還可以在同代人內部進行收入的再分配。這既可以改善收入分配狀態，又可以起到穩定退休期收入預期的作用。下面我們分別考察現收現付制代際分配效應和代內分配效應對經濟增長的作用。
（1）代際分配效應對經濟增長的作用。設工作人口的收入為w，養老保險繳費率為t，工作人口的邊際消費傾向為p；退休人口養老年金收入為p，假定養老年金當年全部用于消費，即βp=1；因養老保險收支而增加或減少的消費需求量為c，則：
c=p-twβ
在總需求不足、其他因素不變的條件下，消費需求的擴大，將促進國民收入的增長。設由養老保險制度增加或減少的國民收入為y，則：
y=p-twβ1-β
（2）代內分配效應對經濟增長的作用。假定工作人口分為高收入者和低收入者兩類，他們的收入和邊際消費傾向分別為w1、w2和β1、β2，因為w1>w2，根據凱思斯的理論，β2>β10因實行養老保險制度β1和β1，分別提高β‘1和β’2，設因實行現收現付制的養老社會保險而由高收入者向低收入者轉移的收人為wlt，由此而增加或減少的消費需求量為c，則：
c=w1t（β‘2-β’1）
由此而引起的國民收入增長y則為：
y=w1t（β‘2-β’1）
1-β從上述兩個方面可以看出，在總需求不足的條件下，實行現收現付式的養老社會保制度，有利于提高邊際消費傾向，從而有利于擴大消費需求。在總需求與總供給對比關系不發生逆轉的條件下，其他因素不變，養老保險繳費率越高，再分配效應越大，對國民收入增長的促進作用越大。
儲蓄積累制不同于現收現付制。它不具有公平收入分配的功能，相反在一定程度上可能對高收入階層更為有利。如果不考慮對居民自愿儲蓄的“擠出效應”，實行強制性的儲蓄積累制，將會擴大社會儲蓄總額，提高儲蓄率。假定養老保險費率為t，消費需求因實行養老保險制度而增加或減少的數量為c，則：
c=-t（β1w1+β2w2）
由上式可以看出，在總需求不足的條件下，實行強制性的儲蓄積累制，使儲蓄率提高，不但不能通過增加儲蓄來促進經濟增長，相反還可能通過減少消費需求而抑制經濟增長。因強制儲蓄而減少的國民收入取決于強制積累率和邊際消費傾向的高低。在其它條件不變時，強制儲蓄率越高，對國民經濟的抑制作用越大。以Ay表示國民收入的增量，則：
y=-t（β1wl+β2w2）
1-β
三、改革養老社會保險制度，促進經濟發展
以1997年為標志，我國社會總需求和總供給的對比關系發生了由總供給不足到總需求不足的變化。我國社會總需求不足，固然有投資需求不足和國際需求不足方面的問題，但主要是消費需求不足。消費需求不足的主要原因則在于收入分配差別過大和居民對未來時期的收入和支出預期不穩定。為了促進經濟發展，我國養老社會保險制度的改革，必須注重公平，著力于增加低收入階層的收入，穩定低收入階層的收人預期。為此，可進行如下改革：
（一）社會統籌養老保險制度的改革
建立社會統籌養老制度，可以采取現收現付制，并由國家直接管理，目的在于以國家為主體進行收入再分配，以滿足社會老年成員的基本生活需要。
1、改革統籌養老基金的籌資辦法。從長遠來看，社會統籌養老保險基金來源主要應是個人所得稅和遺產稅。在現階段，由于個人所得稅有限，遺產稅尚未開征，可以采取遼寧省試點的辦法，將企業的繳費全部進入統籌基金，用于支付當期的養老金。隨著個人所得稅的增長和遺產稅的開征，逐步降低企業繳費的比例。目前，荷蘭、芬蘭和挪威等國已將社會保險稅與個人所得稅合并征收。這種改革具有兩方面的作用：一是可以強化養老社會保險的收入再分配功能；二是可以減少社會養老保險的運行成本。根據世界銀行提供的資料，工業化國家個人所得稅率占稅收總額的28％，發展中國家個人所得稅率占稅收總額的11％，而我國1998年個人所得稅率占稅收總額的比重僅為3.4％；個人所得稅占GDP的比重，低收入國家為3％，中低收入國家為6％，中高收入國家為5.3％，高收入國家為11.5％，而我國不足1％；西方國家對高收入和高收人家庭實際稅率都在30％以上，而我國20％的城鎮最高收入和高收入戶實際稅率不足0.6％，城鎮居民實際繳納個人所得稅率也遠低于名義稅率，甚至還低于農民的人均稅率3.74％。2002年，我國GDP達到102398億元，如果將個人所得稅占CDP的比率提高為3％，個人所得稅可達3071.94億，而當年養老保險收入總額為2110億。由此可見，通過征收個人所得稅來籌措統籌養老保險資金的空間是很大的，改革統籌養老的籌資辦法是具有可行性的，關鍵是要改革個人所得稅的征管辦法。
2、統籌養老金的支付方式的改革。社會統籌養老保險基金的支付應著眼于滿足離退休老人基本生活的需要，因而應根據各地基本生活費用標準確定養老金的支付標準。沒有任何其他收入的老人可按此標準領取養老金；隨著老年人收入的增多，從政府領取的養老金則應逐漸減少；個人收入達到一定限度，則不能享受社會統籌養老金。應逐步擴大社會統籌養老的范圍，并提高社會統籌的層次。這種支付方式在國外是有先例的。例如，澳大利亞規定，一個單身者如果兩周的收入加起來超過683.2澳元，或者其財產超過17.9萬澳元，就沒有資格從政府的公共養老金計劃中領取養老金。在加拿大，從2001年開始，沒有任何其他收入的老人可以從老年保障計劃每年領取11420加元；隨著老年人收入的增多，從政府領取的養老金逐漸減少；個人收入達到一定限度（單身老人年收入達到5萬加元以上，或夫妻共同收入達到7萬以上），則不再有資格領取老年保障計劃發放的養老金。這種改革，一方面可以相對縮小城鎮社會統籌養老的支出范圍，從而相對減輕養老保險的財政負擔；另一方面大大提高了養老保險的再分配效應。困難在于必須配套實行收入和財產調查制度，而對低收入者實行收入和財產調查制度要比對高收入者實行收入和財產調查制度容易得多。
3、逐步擴大社會統籌養老的范圍，并提高社會統籌的層次。在實行社會統籌養老籌資辦法和支付辦法的改革后，將社會統籌養老范圍擴大至非國有企業并不難，關鍵是要將社會統籌養老制度擴大至廣大的農村。從必要性來說，農村居民和城鎮居民都是我國公民，應該享受同等的國民待遇，擁有同等的養老權利。同時，增加農民的養老保險支出，可以增加農民的消費需求，有利于促進經濟發展。至于可能性，如果將農村的養老保險一步提高到城鎮的水平，是不現實的，但不等于不能實行。可以先按最低生活保障標準在農村實行社會統籌養老保障，然后再按農村基本生活標準實行統籌養老保險，再逐步縮小城市與農村的差別。2000年，我國老年人口總數約為1.26億，按農村老年人占70％計算，農村老年人約8820萬，如果人均養老金支出為600元／年，只需要支付529.2億元。個人所得稅增加500至600億或減少一個500至600億的大型項目，啟動農村統籌養老不是沒有可能，關鍵還在于我們是否真正重視“三農”問題。由于現行的所得稅率是全國統一的，提高社會統籌養老的層次，主要是統一支付標準。這里所說的統一支付標準，不是說全國都按同一水平支付養老金，而按統一標準確定基本生活費用標準及累退支付的比例。由于各地的基本生活費用不同，統籌養老金是可以有所區別的。比較可行的辦法是先確定實物標準，然后再根據各地的物價水平確定基本生活費用標準。
（二）改革個人養老基金賬戶
建立個人養老基金賬戶，目的在于強制個人進行養老儲蓄積累，以防個人在養老方面的“短視”行為，而不是實行收入的再分配。因此，我們主張借鑒智利的辦法，在政府的監督下，將個人養老基金賬戶交專業的投資管理機構進行管理。
1、改革個人賬戶的繳費辦法。可以2033年為起點，將職工個人賬戶分“新人”、“中人”和“老人”三類情況。對于新參加工作的職工，法定保費率起點可定為5％，超額部分由個人自愿繳納，在一定范圍內由政府予以稅收優惠。對于已參加工作的中人，由政府按實際工齡的長短及1997年繳費工資的8％補充個人賬戶的資金；2003年起由個人按新人辦法繳納。對1997年以前已退休的人員仍按國家原來的規定發給養老金，不設個人賬戶。
2、穩步推進將國有資產轉化為養老保險基金的工作，盡快補償轉制成本。由于我國財政負債比較重，不具備像智利那樣實行轉制還有財政盈余的條件，通過大規模發行認可債券的方式補償轉制成本，具有較大的風險，比較可行的方式是將國有資產轉化為養老保險基金。在傳統的體制下，企業的利潤全額上交國家財政。由于勞動者的報酬中沒有包含養老保險等社會必要勞動，企業上繳的利潤不僅包含勞動者剩余勞動，也包含勞動者的必要勞動；這部分必要勞動被用于國有企業固定資產的投資。為了補償轉制成本，必須將國有資產中用勞動者必要勞動形成的那部分價值歸還給為其做出過貢獻的勞動者。2001年，我國試行國有股減持，方向是完全正確的，但因引起了市場的較大震蕩而于2002年6月24日被迫正式宣布在國內證券市場暫停實施。我們認為，原來的方案流產，不等于不能通過國有資產的減持來籌措養老保險基金，而2001年股市價格下挫也不能全部歸咎為實施國有股減持方案。郎咸平（2001）就尖銳地指出：大戶行為是大盤下跌的主要原因，政府的不當之處在于低估了中國股市特有的操縱下的慣性作用。
