引論：我們?yōu)槟砹?3篇社會管理法治化論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

2．防范處置因司法不公引發(fā)的突出社會矛盾

公平正義的失衡和司法人員道德的失范極易引起公眾的不滿，特別是在通信、網絡技術發(fā)達的當今社會，因有關部門執(zhí)法不公、不嚴而引起的事件更易受到人們關注和炒作，進而演變成。法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機關的神圣職責，是化解社會矛盾的重要手段，是廣大人民群眾的期盼和需求。只有不斷加大工作力度，才能杜絕因司法不公而引發(fā)的新的社會矛盾，整個社會的發(fā)展環(huán)境才能得到凈化。

3．營造促進社會管理有序運行的良好治安環(huán)境

首先，嚴厲打擊嚴重刑事犯罪，創(chuàng)造良好法治環(huán)境。2011年以來，某縣檢察院共批準和決定逮捕各類刑事犯罪案件177案252人，提起公訴354案470人，批捕、準確率均達100%;次之，認真落實檢察環(huán)節(jié)各項綜合治理措施，積極配合有關部門，重點抓好違法犯罪多發(fā)人群、網吧等重點人群、行業(yè)的管理，進一步健全社會治安防控網絡。第三，積極開展法律宣傳。通過贈送法制宣傳資料、舉辦法制講座、開展法律服務等多種形式進行普法宣傳，不斷提高公民的法律意識，增強依法辦事的自覺性，從而達到預防和減少犯罪發(fā)生的目的。

4．加強幫教管理感化挽救工作凝聚社會正能量

一是積極協調法院、司法、公安等部門，加強對被依法判處管制、宣告緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權利、裁定假釋等并在社會上服刑的罪犯的矯正，積極參加社區(qū)矯正工作，對監(jiān)外執(zhí)行罪犯進行考察，及時發(fā)現糾正存在的問題。2011年以來，某縣檢察院將監(jiān)外執(zhí)行罪犯全部納入微機管理，實現了對監(jiān)外執(zhí)行罪犯管理的系統化、規(guī)范化。二是積極參與青少年群體的教育保護工作，完善未成年人犯罪案件辦理機制，成立未成年人犯罪專案組，強化案后回訪幫教，跟蹤未成年犯的改造情況及改造效果，以上法制課、成立幫教對子等形式，開展法制宣傳進校園等活動，預防和減少青少年違法犯罪。三是積極配合有關部門落實安置政策，幫助解決刑釋解教人員就業(yè)、生活、家庭等方面的困難。

5．開展工作創(chuàng)新為促進社會管理增添動力

一是積極探索“檢調對接”，對當事人有和解意愿、案件具備和解條件的，積極引導、促成當事人和解。同時，與人民調解、司法調解、執(zhí)行和解、行政調解有效銜接，實現工作合力的最大集結。二是積極參與對網絡虛擬社會的建設管理。安排專人開展日常檢察動態(tài)與網絡輿情監(jiān)測，及時收集涉檢輿情，快速發(fā)現網上有害信息，正確引導網上輿論，有效制止各種網上炒作等損害檢察機關形象的公共事件發(fā)生。三是完善行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機制，加強信息交流，暢通發(fā)現渠道，促進相關部門認真履職。

6．推動社會管理制度機制建設不斷健全完善

結合檢察機關在執(zhí)法辦案中發(fā)現的問題，特別是針對承擔社會事務公共管理職能的政府部門發(fā)生的失職瀆職犯罪案件，因社會事務公共管理部門管理問題引發(fā)的刑事犯罪案件等，定期提出關于完善社會管理制度的年度綜合報告，促進社會管理工作制度化、規(guī)范化。三年來，在縣檢察機關推動下，縣政府及各部門共制訂、完善有關社會管理制度23項、健全機制9項，增強了社會管理的針對性、實效性。

二、檢察機關促進社會管理法治化亟待解決的問題

1．兩法銜接缺乏有效支撐

實現刑事司法與行政執(zhí)法的有效銜接仍是一個亟待解決的重大課題。實踐中，部分行政執(zhí)法部門中仍存在有案不立、以罰代刑等問題，直接影響社會管理法治化推進，必須從制度層面給予大力支撐，建立刑事司法與行政執(zhí)法的無逢銜接，加快建設信息共享平臺，積極推進依法行政。

2．職能發(fā)揮缺乏統一整合

檢察機關推進社會管理創(chuàng)新，涉及反貪、反瀆、民行、預防、刑檢、宣傳等多項業(yè)務部門。但目前各業(yè)務部門在履行職責時缺乏有效溝通，難以形成整體合力，工作力度不強。如發(fā)送檢察建議，就存在各部門各行其是，缺乏整體性、統一性考慮的問題。機關內部缺乏一個有效整合各項業(yè)務，統籌開展社會管理創(chuàng)新的專業(yè)部門或機構。

3．辦案效能未能充分發(fā)揮

雖然檢察機關每年都要查處大批職務犯罪案件，但從近幾年案件統計數字可以發(fā)現案件數量是呈上升趨勢的。為什么案件會越查越多，排除黨和國家對查辦職務犯罪工作高度重視，不斷加大打擊力度等因素之外，查辦案件所應有的警示、教育、預防等辦案效果沒有得到有效發(fā)揮也是其中一個重要因素。

4．源頭問題沒能及時得以梳理

要善于把握促進社會管理的源頭性、苗頭性問題。充分發(fā)揮檢察機關善于密切聯系群眾、與基層接觸廣泛的傳統優(yōu)勢，對一些具有普遍性、區(qū)域性的社會管理問題深入研究、系統梳理，為黨委政府科學決策提供有益參考，從源頭上促進黨委政府重大公共政策不斷完善，努力消除不穩(wěn)定因素，減少不穩(wěn)定事件的發(fā)生。

三、檢察機關促進社會管理法治化的基本途徑

2013年1月，對做好新形勢下政法工作作出重要批示，提出全力推進平安中國、法治中國、過硬隊伍建設的要求。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，學習貫徹黨的十精神和重要批示，必須更加注重法治在社會管理中的保障作用，更加善于運用法治思維和法治方式破解社會管理難題，提高社會管理創(chuàng)新水平。

1．提高認識，準確把握檢察機關在社會管理體系中的角色定位

檢察工作與推進社會管理相輔相成，從一定意義上來講，檢察工作也是社會管理工作。列寧曾經指出，如果沒有一個能夠迫使人們遵守法權規(guī)范的機構，法權也就等于零。社會管理本源于政府職能，檢察機關源于憲法的授權體現法律監(jiān)督地位。檢察機關在社會管理中的角色，就是正確履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能，為社會管理提供充分司法保障。人民檢察院推進社會管理創(chuàng)新的立足點、切入點在于依法履行法律監(jiān)督職責，既不能游離于社會管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事務之中，主要是依據憲法賦予的法律監(jiān)督定位充分發(fā)揮監(jiān)督作用，以黨的十精神和重要批示為統領，圍繞法治中國建設這一嶄新目標，以卓有成效的法律監(jiān)督促進依法行政，為促進社會管理法治化服務。

2．立足源頭，最大限度為黨委政府科學決策提供有價值參考

檢察機關要緊緊圍繞黨委政府關于加強社會管理的一系列指示和部署，積極參與到重點工作中去。要善于運用法治思維指導實踐，以法治目光審視社會管理體系構建，通過法治方式促進管理創(chuàng)新。著眼服務社會建設大局，結合執(zhí)法辦案和履行各項檢察職能，對普遍性、區(qū)域性的社會管理問題開展調查研究，向黨委政府提出對策性建議，對重大建設項目及重大公共政策的調整進行社會穩(wěn)定風險評估，促進重大公共政策完善，從源頭上減少不穩(wěn)定因素的發(fā)生;深入開展“黨的群眾路線教育實踐活動”、“五進兩服務大走訪活動”等，廣泛收集社情民意，及時發(fā)現傾向性苗頭性的民生訴求，積極向黨委和政府建言獻策，協助黨委和政府把住政策源頭;在執(zhí)法辦案過程中，對于發(fā)現的社會管理方面存在的問題，積極向政府和有關部門提出檢察建議，完善內部制約監(jiān)督，完善社會管理和服務。

3．嚴格履職，充分發(fā)揮執(zhí)法辦案促進社會管理法治化的推動作用

檢察機關要有效履行批捕、、查辦和預防職務犯罪、訴訟監(jiān)督等職責，切實擔負起中國特色社會主義法治建設者、捍衛(wèi)者的重任。一是著力促進法治政府建設。健全完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，加快建設信息共享平臺，及時監(jiān)督糾正有案不立、以罰代刑等問題，積極推進依法行政;充分發(fā)揮查辦案件的懲戒作用，嚴肅查辦和積極預防國家工作人員在產業(yè)轉型升級、公共資源出讓、國有資產管理、城鎮(zhèn)化建設等過程中，失職瀆職等職務犯罪，促使公職人員依法履職、審慎用權;把預防職務犯罪工作擺上更加突出位置，廣泛進行預防宣傳，營造廉政建設的良好氛圍，促進行政權力依法規(guī)范行使。二是努力促進執(zhí)法辦案效果的最優(yōu)化。以法律眼冷靜觀察社會事務，洞悉每一起案件背后的深層次的社會關系、利益與矛盾，消除矛盾雙方的對立，尤其是要深查司法不公背后的腐敗問題，促進社會的和諧與安寧。正確把握寬嚴相濟刑事政策，準確把握寬嚴適用的范圍和標準，積極推進量刑建議、刑事和解、輕微刑事案件快速辦理等工作，減少社會對抗，維護社會穩(wěn)定。

4．積極參與，大力推進社會治安綜合治理體系建設

一是充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，對社會矛盾和影響穩(wěn)定的因素及時進行排查，提出處置突發(fā)事件的預案;二是與有關部門密切配合，深入開展對重點地區(qū)的排查整治，對排查出來的黑惡勢力、兩搶一盜等犯罪案件，適時介入偵查，依法快捕快訴;三是突出治安防控體系建設，配合有關部門構建社區(qū)防控網、街面防控網、卡口防控網、內部單位防控網、農村防控網為主體的五大防控網絡，建立快速反應機制，提高社會管理控制能力;四是加強對三類重點人群的教育管理，解決影響社會穩(wěn)定的潛在的突出問題，提高對流動人口的管理服務功能。

篇2

一、法治化是高校學生管理的重要基石

高校學生管理是高校為了實現培養(yǎng)人才的目標，而進行的以學生為中心的協調活動，就其具體內容而言，則主要有以下幾個方面：即包括教學常規(guī)運行管理、考務管理和學籍管理在內的教務管理；包括思想政治教育、理想教育等在內的育人管理；包括學生公寓管理、衛(wèi)生管理、安全管理等在內的高校學生生活日常管理；包括課堂學習和課外學習在內的學習管理，還有就是與之相關的就業(yè)管理、檔案管理以及獎勵與處分管理等。高校學生管理法治化則是一個系統的結構體系，是“法治”思想與實踐在高校學生管理領域的重要體現，是把高校學生管理行為限定在一個規(guī)范的范圍內，并且通過建立起完善的學生管理法律、法規(guī)體系以及強有力的監(jiān)督機制，使得學生管理工作實現依法辦事、依制度辦事，也即是通過對管理主體、管理權限、管理行為和管理監(jiān)督的協調、規(guī)范和引導，以保障管理秩序，實現管理育人的一個實踐過程。其核心意義就是要通過對高校管理權的有效限制和依法運用，實現對大學生權利的保障。

高校對學生進行管理主要是通過所依據的法律來體現的，這些法律主要有《中華人民共和國憲法》中關于教育方面的一些規(guī)定，《中華人民共和國教育法》，《中華人民共和國高等教育法》，《中華人民共和國學位條例》，《普通高等學校學生管理規(guī)定》、《高等學校學生行為準則》等。如《中華人民共和國高等教育法》就明確規(guī)定高校有招收學生權、學籍管理權、對受教育者頒發(fā)相應的學業(yè)證書權等；2005年9月1日開始實施的《普通高等學校學生管理規(guī)定》則明確規(guī)定了學校對學生進行紀律處分的種類，包括：警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍。除了上述有關高校教育的專門性法律、法規(guī)和規(guī)章以外，民法、刑法、行政法等各種部門法和部門規(guī)章所涉及到的與學生管理有關的條文也是高校對學生進行管理的法律依據。高校學生管理工作法治化，就是把法律作為學生管理工作中的最高依據和最高權威，從管理者的角度體現一種法治的精神。

進入新世紀，我國社會主義民主與法制建設出現了全新的局面。教育部以黨的十六大精神為指導，于2003年7月17日了《關于加強依法治校工作的若干意見》，指出：“實行依法治教，把教育管理和辦學活動納入法治軌道，是深化教育改革，推動教育發(fā)展的重要內容，也是完成新時期教育工作歷史使命的重要保障。”而依法治校又是依法治教的重要組成部分，這就要求學校行政管理部門增強法治意識，形成依法行政的工作格局；并且學校建立起依法決策、嚴格管理、民主參與、自主辦學的工作機制和現代學校制度。因此在上述這種大的背景下，高校也就具備了對學生進行法治化管理的良好政策環(huán)境，而且有了有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的良好氛圍，從而為高校學生管理法治化提供必要的制度保障。

二、當前高校學生管理法治化過程中存在的主要問題

（一）高校管理者法治觀念不強

法治觀念是種現代化的、科學的、理性的法律觀念，是現代社會主體普遍的法律信仰、法律理想和法律終極目標等觀念或意識的總稱，是法或法治的精神方面。與這種法治觀念相對立的就是人治思想，中國傳統的人治思想，就是以個人或少數人掌握的社會公共權力，對占社會絕大多數的其他成員進行等級統治的社會體制。這種人治思想對我國社會經濟發(fā)展的影響是極其深刻，“重人治輕法治”的觀點更是兩千多年來中國封建專制主義的突出特征之一。在當今社會，人治思想作為一種治國方略乃至是一種社會文化、一種意識形態(tài)被傳承下來，滲透到了社會的各個層面，這自然也就會對高校的學生管理產生影響，使得一些高校學生管理者在學生管理工作中法治化意識淡薄，例如有些高校對學生的處分缺乏公開性、透明度，暗箱操作；對高校擁有極大自的理解存在偏差等，因此可以說在一定程度上，某些高校管理者在思想上仍沒有擺脫傳統模式的束縛，“人治”的傳統思想并未徹底根除，仍然存在權大于法，以及權力大于權利等人治化思想，從而導致侵權事件時有發(fā)生。

（二）管理體制不健全

隨著教育大眾化時代的到來，我國高校學生管理體制卻難以適應這種變化，由此帶來了不少問題。例如行政權威化就是其中一個非常突出的問題。高校是提供教學和研究條件和授權頒發(fā)學位的高等教育機關，具有培養(yǎng)人才，發(fā)展科技，服務社會的三大職能，因此高校并不等同于黨群及國家機關，那種按照行政級別的劃分，聘任各級黨政管理職務，與公務員的管理體制相對應的管理模式并不適合于高校，高校應該以自己的辦學模式為核心，結合其工作性質和職責，來設置管理部門和界定這些管理部門的性質及其權限，以便于能夠更好地完成其對教學與科研的服務工作。

（三）民主管理欠缺

民主管理是相對于絕對服從絕對權威的管理而言的。即管理者在“民主、公平、公開”的原則下，科學的將管理思想進行傳播，協調各組織各種行為達到管理目的的一種管理方法。因此，民主管理即符合人們的心理要求或“以人為本”管理思想，也是管理者所追求的是一種管理藝術，即一種被管理者意識不到的正在接受的管理，而事實上他卻正在接受管理的積極性，喚醒人的主體意識，弘揚人的主體精神，發(fā)揮人的主體能力。因此，民主管理又是一種群眾參與下的多數人管理多數人的管理。就高校而言，民主是大學進行依法治校的基石，民主管理應該成為高校學生管理法治化的核心內容，然而目前高校在學生管理方面，民主缺乏的現象依然嚴重，這主要表現在高校學生的獎懲管理方面的公開機制不完善，在公開的內容、程序、審查上缺乏規(guī)定，更缺乏對學生獎懲管理進行民主監(jiān)督的制度與途徑，因此，對學獎懲生管理是否公開、公開什么，均由領導隨意決定。這些都成為制約高校學生管理法制化的重要因素，也使在學校管理過程中產生的矛盾與誤解增加，進一步促使當事人通過找關系等法律以外的途徑來解決糾紛成為一種常態(tài)，嚴重影響了高校法治理念的樹立。

（四）權利與權力的沖突

人為了更好地生存與發(fā)展，必須有效地建立各種社會關系，并充分地利用各種價值資源，這就需要人對自己的價值資源和他人的價值資源進行有效地影響和制約，這就是權力的根本目的，因此權力的本質就是主體以威脅或懲罰的方式強制影響和制約自己或其他主體價值和資源的能力。而權利則是人在相應的社會關系中應該得到的價值回報，是為道德、法律或習俗所認定為正當的利益、主張、資格、力量或自由。當前高校學生管理中，權利與權力的沖突時有發(fā)生，即學校為了達到管理學生的目的，就有可能會運用自己手中的權力去干涉學生的權利，與之相對應的就是學生為了捍衛(wèi)自己的權利，就會不可避免的與學校權力發(fā)生沖突。然而我們如果對高校行使管理權加以限制，就必將制約高校的管理權，影響高校的公共職能，可是如果我們不對高校行使管理權加以限制，就有可能會侵犯學生的個人權利。因此高校管理學生的權力與學生維護自己權利就經常會有可能發(fā)生沖突。面對這些沖突，部分高校領導干部和職能部門的管理人員習慣照搬上級“紅頭文件”辦事，管理方式仍然以行政手段為主，只靠“政策”、“經驗”和“行政權力”來實施管理，遠沒有形成自覺依法管理的觀念與認識。在具體工作中，常常不按法律法規(guī)行事，僅憑意志或經驗辦事。“權”大于“法”、“人治”、不公平等現象不少，從而使高校處于被訴的不利地位。

三、高校學生管理法治化的路徑選擇

依法治國己經成為我國社會未來發(fā)展的必然選擇，依法治校則是高校可持續(xù)發(fā)展的重要保障，高校學生管理的法治化就既是對依法治校的呼應，也是依法治國在高校領域的具體體現。面對當前我國高校學生管理法制化過程中遇到的機遇與挑戰(zhàn)，我們必須積極進取，開拓出高校學生管理法治化的新道路。

（一）樹立法治化的辦學理念

辦學理念是一所學校之“魂”，它既體現在學校的辦學之道，教學之道，求學之道，管理學校之道等方面。于此同時辦學理念也體現在教育工作者實現自己人生價值，追求卓越，走向輝煌之道方面，因為教育工作者從事了教育事業(yè)，就意味著他從事了世界上一種最純潔、最高尚、最無私、最理想化、最浪漫的事業(yè)，它要求每一個從業(yè)者必須時時事事從學生的未來著眼，從學生的現實需要出發(fā)，盡自己最大的能耐達到工作的最優(yōu)。然而不管辦學理念是如何體現學校的辦學之道等，或是如何體現教育工作者的理想追求等，都將必然要求高校管理者在辦學過程中樹立法治化的辦學理念，也將必然要求教育工作者在教書育人，面對學生時能夠時時刻刻都有一種法治化的思想。法治化可以說是學校辦學和教師從教的基本內容，要知道如果缺少了法治化，高校辦學就很可能會偏離社會主義辦學方向，教師從教就會有可能走入歧途。因此不管是學校還是教育工作者都要牢固樹立法治化的辦學理念，并且以此來維護高校的正常辦學秩序，促進高校學生管理工作的正常進行，和高等教育體制改革的進一步發(fā)展。

（二）依法管理與民主管理相結合

目前，在高校學生管理領域，學生管理行為很不規(guī)范，不依法辦事的現象還比較多。肖揚指出法治的實現除了取決于法律制度的建立，更取決于法律制度在實踐中的運行狀況，因此在踐行高校學生管理工作時，一定要做到依法管理。民主管理也是高校學生管理的一個重要方面，它直接體現了一個學校的民主發(fā)展水平。這是因為高校學生管理工作是一項高校管理者、教育工作者和學生共同參與的群體，把民主管理納入到高校學生管理之中來，就可以既做到弘揚民主精神，又可以培養(yǎng)相關參與者的民主習慣，與此同時還可以吸收學生參與管理。這樣做就可以一方面促進上情下達，下情上傳，從而有利于高校管理者、教育工作者和學生三方都知情，減少矛盾沖突，使得與高校有關的相關利益者都能夠在一種非常和諧的環(huán)境中友好相處，既確保高校學生管理工作的公正與高效，又可以讓學生們釋放出全部的自主性、創(chuàng)造性，并且最大限度地調動學生的積極性、主動性，發(fā)揮集體智慧的力量；另一方面，又可以讓學生通過參與民主管理，來學法、知法、懂法和守法，在參與民主管理中用法，從而培養(yǎng)學生的法律意識和法治觀念以及培育民主意識，并且使得學生們能夠擁有一個和諧融洽的民主氛圍。

（三）構建學生權利主張渠道

對學生受損害的權益進行補救，是教育法的應有之意，因此當學生的合法權益受到侵害時，高校要允許學生通過一定的途徑來主張自己的權利。如可以實行學生申訴制度。學生申訴制度是指學生的權益受到學校的侵害時，可以依法向主管機關或有關部門提出申訴，請求給予處理的制度。其具體做法可以如下：首先要在建立學生申訴委員會的基礎上拓寬學生申訴處理委員會的受案范圍；其次要細化學生申訴處理委員會的組成人員及比例，要把學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表都納入到其中來；再次要規(guī)范申訴處理的具體程序，如書面申訴制度、公開審理制度、回避制度、告知制度、申辯制度、時效制度等程序性制度，都應該引入；第四對不服校內申訴決定的，學校要允許學生向省級教育行政部門提起申訴。總之高校要盡快建立健全學生申訴制度，為學生設立適當的權利救濟途徑，這樣對于保障學生的合法權益，實現學生權利的疏通渠道有重要的意義，同時也有利于維護學校穩(wěn)定和校園的和諧，是實現高校學生管理法治化的重要途徑。

參考文獻

[1] 張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，2003.

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一、對高校權力的正確解讀

權力在政治社會是一種最經常的存在，是最為重要的法現象之一，足以與權利的地位相并列。從權力設置的目的來看，社會通過賦予國家機關一定的權力，是為了社會管理的需要，是因為要求國家履行社會需要的職責。設置權力，是因為社會需要國家行使其管理職能，擔負起保障社會主體的利益、自由和平等的權利，維護社會正常秩序。這是國家權力存在的合理性的基礎。高校作為以實施社會公共教育為目的的公團體，在職務上享有的自主管理權是法律、法規(guī)明確賦予高校的公權力。從高校自主管理權產生的過程和性質來看，高校的自主管理權不是一項民事權利，而是政府下放給學校獨立行使的行政權，它是一種必須根據公認的合理性原則行使的公權力。高等學校對學生的管理權是指:為維護高等學校正常的教育教學秩序和生活秩序，保障學生的身心健康和合法權益，促進學生德、智、體等方面全面發(fā)展，依法享有的對本校學生的行為進行引導和約束的權力。我們應當實事求是地反映生活現實，在理論上承認高校權力應有的地位，片面強調學生權利其實是對高校權力的一種誤解。學生權利論者的文章通常認為我國傳統高校管理主要用義務性規(guī)范設計學生管理制度，這使得對學生的管理實際上是以學生的義務為本位，而不以學生的權利為本位。在這種傳統教育理念的配下，學校權力會不由自主地任意擴張，從而與法治國和“教育法制化”的理念在有關學生權的保護方面發(fā)生沖突，因此高校教育必須堅持以學生權利為本位。然而以此為邏輯基點，采用權利義務分析框架，卻基本上將權力排除出了研究視野之外。所以，我們常看到這樣一種反常現象:一方面，學生權利論者有感于現實生活中高校權力的強大而顯得憂心忡忡，心懷戒懼，竭力要限制、壓制甚至貶低高校權力;另一方面在理論上卻義不正視、不重視、不研究高校權力。理論與實際嚴重脫節(jié)。

學生權利論者對待高校權力的不切實際的態(tài)度，造成了他們對高校權力很大的誤解，以至基本上將高校權力看成了一種“惡”，這種認識導致他們從理論上否定了太多的權力，而這些權力對于任何一個高校運轉來說又都是不可或缺的。而且，無數的事實表明，在正常社會狀況下，權力同權利一樣，其性質也是“善”的，只是在權力的擴張打破了權利一權力平衡、擠壓并侵害了權利之后，它在特定的方面和相對應的程度上才具有了“惡’，的性質。學生權利論者雖然也承認有合法、正當的權力，但他們把合法、正當的權力的范圍劃得很小，以至于若真按他們的標準來衡量，當今高校都在行使的很大一部分權力，都只能被歸類于不正當和不合法的權力的范圍。事實上，從教與學的關系區(qū)分.學生對學校是一種從屬的活動關系，即管理者與被管理者的關系，學生要服從學校的教育教學安排，要遵守學校的管理制度，不能隨心所欲，任意行事，不能權利沒有邊界。這就需要學校的管理，服從學校的管理安排。很可惜，學生權利論者在理論上完全否定了這些權力的合法性、正當性。在現實管理中，常有學生違規(guī)違紀甚至違法被學校開除學籍而以受教育權被剝奪，將學校訴諸法庭，對此也常有輿論、媒體附和，以至于學校對學生不敢管理，對違規(guī)違紀行為不敢處理。實踐上等待人們的決不可能是法治高校，而只能是混亂和教學無法進行的狀態(tài)。

二、權利與權力平衡的理論依據

在法治國家或法治社會，權利有權利應有的法律地位，權力有權力應有的法律地位，它們應當各得其所，各守分際。只要各得其所，各守分際，權利和權力就都是合理、正當的。人們反對權力本位，并不是權力的性質“惡”，而是因為權力被放到了一種遠離常軌的極端的位置，從而造成了對權利的過度壓制或損害。在過去的高校學生管理過程中，在高校學生管理過程中，往往不把教育管理過程看作是師生雙邊活動的整體，而是過分突出管理者的主導作用。高校學生被作為教育管理的消極客體來定位，即他們在高等教育法律關系中是受教育管理者控制支配的相對一方。忽視學生的主動性和積極性，使教育管理過程變得死板、僵硬和被動，這種教育管理模式不利于培養(yǎng)大學生良好思想品德和行為規(guī)范。所以才有學者提出重視學生權利的主張。但是，權利的性質本來是“善”的，但若讓它離開其本來應處的位置向極端處擴張，它也就難免形成對權力和正常法治秩序的危害，從而成為一種“惡”。所以權利和權力應當以其所體現的法定社會整體利益為中心維持大體上的平衡，就像一架天平及其兩端一樣。我們反對權力本位，主要是因為在這種“本位”下權力過度膨脹、在法權量中所占比重過大，打破了權利與權力間的平衡。我們也完全有理由根據同樣的道理否定權利本位。

當今社會，高校與學生之間的法律關系發(fā)生了變化，由以往單一的行政法律關系演變?yōu)樾姓申P系與民事法律關系并存態(tài)勢。作為公務法人的學校(主要指公立學校)與學生之間存在的公法關系是管理與被管理關系，這是學生與學校之間因特殊的義務而形成的權力服從關系。從維護教學秩序的管理和被管理角度看，這是一種內部行政關系，高校基于內部行政關系行使管理權，如制定校規(guī)、對學生做出要求，對違紀學生做出不涉及學籍的處分等都是內部行政行為。從高校對學生學籍的處置、頒發(fā)學業(yè)證書的角度看，這又是一種外部行政關系。高校管理權是行政管理權，依據高校管理權所作的行為，有的是內部行政行為，有的是外部行政行為，學校管理的內部行為，是一種法定的權力，是基于國家賦予學校自主辦學的自治權力;學校涉外行政行為，則是基于國家授權而行使的公權力。高校依握法定的授權有權力制定管理學生行為的校規(guī)，并依據校規(guī)管理學生行為。只要這些校規(guī)與國家法律不相沖突或不違反國家的法律規(guī)定，學生就應當服從.因為在此情況下.學校與學生之間的法律關票早管理與被管理關系。

隨著我國法制建設的發(fā)展，學生權利意識不斷高漲，人們不再將學生視為消極、被動的受教育者和被管理者，他們還是參與者和管理者。學校制定規(guī)章制度甚至學校的重大決策，必須尊重學生的知情權、參與權和監(jiān)督權，應當尊重學生表達意見的權利，一些重大決定必須給予學生聽證和申訴權利。不強調學生的上述權利，就無法體現學生在依法治校中的主體地位。當然，我承認，與高校權力相比，學生權利通常處在弱者的地位，對學生權利的保護力度應當超過對高校權力的保障力度，才能實現學生權利與高校權力事實上的平衡，但完全沒有權利一權力平衡觀念，一般地在總體上肯定權利全面壓倒權力，則肯定是不妥當的。對學生在校行為進行必要的管理規(guī)范，對違紀違規(guī)學生進行適當的懲戒或施加相應的紀律性約束，這是維護學校正常教育秩序的重要保障。我國學者倡導的學生權利說，從形式上看是在權利與義務關系的范圍內針對義務本位提出來的，而實質上卻是在權利與權力關系的范圍內針對權力本位展開的。權利一權力關系從總體上說，是權利與權力的矛盾對立和協調實現關系。只有兩者達到平衡，才能使學校維持良好的秩序。

三、學生管理如何實現權利與權力平衡

(一)依正當程序行使權力。從高校學生管理實踐來看，由于受我國“重實體，輕程序”傳統的影響，程序意識相對落后，正當程序的觀念和制度不發(fā)達。人們往往忽視大學生程序性權利的存在及其意義，結果使得面對強大的高校自主管理權，大學生擁有的實體性權利也往往得不到有效的保障。因為，約束高校日益擴大的自主管理權只是保障大學生權利不受侵犯的一個方面，保障大學生的申訴權也只是“事后救濟”，而要體現大學生的主體地位，保障大學生實體性權利的實現，還必須保障大學生程序性權利，讓大學生在參與高校管理的過程中表達訴求。閻在學生管理制度中，要加快推進學生管理的法治化進程，將學生管理全面納人法治化管理的軌道，就要使程序性權利的過程性和事中性驅使高校管理權實際運作的理性化，克服了高校管理權行使的無序性和隨意性，從制度上保證了大學生實體性權利的公正實現。高校內部在作出影響相對人權利的行政行為時應遵循正當法律程序，如事先告知相對人，舉辦聽證，進行專門調查認定事實并按程序擬定處罰決定，給予學生申訴答辯的時間和機會。決定作出以后，要征求學生本人的意見，若學生不服，可在限期內提出申訴，請求復查;若學生仍不服，可以向教育行政部門申訴或直接向法院起訴。

(二)權力與權利相協調。對人類社會而言，權力是柄雙刃劍，既有其存在的合理性，又隱含著危害性。為了防止危害的發(fā)生，必須有權利的制約。權力受權利制約的緣由，還在于權力從終極意義上來自權利的自由讓渡。權力是由社會中各個人舍棄其自身權利的部分或全部，以社會契約的形式讓渡給國家或社會，目的在于使國家或社會能以其獲得的權力，反過來維護每個人的自身權利。權力的來源表明，權力的合法性必須經過權利的交付和同意.交付和同意的形式是法_故權力的運作規(guī)則是注無明文規(guī)定不得行使;而權利的行使規(guī)則為法不禁止即自由。由此推斷，高校對學生管理的權力來源于大學生權利的讓渡。因此，高校工作者一定要遵循權力的運作原則，審慎行使手中的權力，不得侵犯大學生的權利。

篇4

全面建設小康社會所面臨的環(huán)境法主要問題

改革開放即實施“三步”發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國環(huán)境法制建設取得了突出成就：1978年，環(huán)境保護首次被寫入憲法，此后一直作為一項基本國策，被列入國民經濟和社會發(fā)展計劃中，實行國家宏觀調控與指導，納入依法治國方略中。隨著《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等一系列環(huán)境保護法規(guī)的頒行，在立法層面已基本形成了環(huán)境法治框架。同時，我國通過環(huán)境立法與執(zhí)法確定并實施了環(huán)境影響評價、“三同時”、限期治理、排污收費等一系列環(huán)境管理基本制度，采取了綜合整治環(huán)境與生態(tài)系統保護的諸多重大措施-如實施“全國主要污染物排放總量控制計劃”、“（西部）退耕還林（草）工程”、“跨世紀綠色工程規(guī)劃”，重點治理“三河”、“三湖”、“兩區(qū)”、“一市”、“一海”①的污染，在全國范圍內開展了關停污染環(huán)境嚴重的“十五小”、“一控雙達標”等重大專項執(zhí)法行動等，有力推動了全國各地環(huán)保工作的法治化進程。

然而，由于生產力及落后、經濟結構與社會管理體制上的不適應，加上某些特有的國情因素，使得生態(tài)與環(huán)境問題作為我國的基本問題，遠未從根本上得到解決，人口膨脹、資源相對不足、生態(tài)環(huán)境脆弱等，是制約我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的最主要的矛盾和現實困難，我國環(huán)境法制存在某些不足與現實調控不力的問題，主要表現在：重實體規(guī)范、程序規(guī)范欠缺；重行政主導、公眾參與有限；重立法數量、執(zhí)法與司法功能偏差；不同部門和層次的環(huán)境立法缺乏統一規(guī)劃協調；地方立法特色性不強，可操作性較差；形成于體制轉換與社會轉型時期的不少法律規(guī)范內容已不適應社會發(fā)展與環(huán)保新形勢的需要，一些立法空白亟須填補等等。就環(huán)境法制調整效果而言，雖然局部環(huán)境污染問題有所緩解，區(qū)域性大規(guī)模的生態(tài)退化有所遏制，但是全國跨域性的生態(tài)問題頻繁出現（如沙塵暴、江河斷流、洪澇災害、水土流失）、面源問題上升和污染城鄉(xiāng)地區(qū)轉移加劇、西部生態(tài)恢復與建設困難等令人擔憂，還有環(huán)保問題直面市場化、遭遇入世后的國際因素，均表明我國環(huán)境保護法治工作面臨著更大壓力與新的課題。這預示著我國生態(tài)系統的法律保護已上升為環(huán)境政策的基本導向，全面小康應包含著環(huán)境法治目標的創(chuàng)新。而現行環(huán)境立法在適用對象方面存在缺陷，即主要表現為以大中城市利益中心和企業(yè)中心主義為特征，側重于東部沿海發(fā)達地區(qū)、大中城市的環(huán)境利益；環(huán)境法律制度主要依據大中城市和工業(yè)企業(yè)而創(chuàng)設，并未周密考慮適于小城鎮(zhèn)建設、鄉(xiāng)村及鄉(xiāng)村企業(yè)、西部欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境特征與管理機制。顯然，這不利于全面小康環(huán)境法制目標的實現。探索適于全面小康目標的環(huán)境法制創(chuàng)新方向，首先得認識到當前環(huán)境法制調控的薄弱領域及突出的環(huán)境問題。

（一）西部開發(fā)中的生態(tài)安全保障問題

“積極推進西部大開發(fā)，促進區(qū)域經濟協調發(fā)展”，是十六大明確的小康建設工作重點之一。然而，西部開發(fā)是一項艱巨而復雜的系統工程，最大風險就是生態(tài)安全保障問題。由于西部地處內陸腹地、幅員遼闊，系我國主要江河、季風及沙塵發(fā)源地，也是重要的水資源涵養(yǎng)區(qū)，其特殊的地理氣候條件及人文因素，對我國其他地區(qū)生態(tài)環(huán)境有跨域性的巨大影響，是維護我國整體生態(tài)安全的要害所在；加上西部本身生態(tài)基礎脆弱、人口承載能力低，歷來不合理的開發(fā)及人為破壞已經導致其生態(tài)系統趨于惡化，若再不給予特殊保護或補救改善，將會出現不可逆轉的“生態(tài)災難”，不僅西部地區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略會落空，而且危及全國的生態(tài)安全即威脅到整個中華民族的生存與發(fā)展②。所以說，生態(tài)環(huán)境保護和建設恢復是西部大開發(fā)的根本和切入點，其開發(fā)本身就是我國前所未有的巨大的生態(tài)安全保障工程。

西部大規(guī)模的經濟建設必然會導致資源消耗量的劇增與環(huán)境負荷的加重，來自國外和國內較發(fā)達地區(qū)的投資活動還會帶來污染轉嫁西部的問題。無論是加快西部基礎設施建設、傳統制造加工業(yè)的振興，還是文化事業(yè)的勃興，以及業(yè)已實施的西部水土保持、退耕還林（草）等生態(tài)工程，都必須貫徹可持續(xù)發(fā)展原則，充分做好環(huán)境影響評價工作，堅持“預防為主、保護優(yōu)先”的方針，統籌兼顧，綜合協調；堅持從當地實際出發(fā)，依據地方生態(tài)條件，確立不同的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和模式；依靠科技進步與教育發(fā)展，實施生態(tài)系統建設，努力改善生態(tài)基礎；逐步推進農林牧及加工業(yè)、第三產業(yè)全面協調發(fā)展的小康進程。若要避免經濟開發(fā)建設走“先破壞、后恢復”的老路，關鍵在于政策上加以積極引導并依法強化生態(tài)環(huán)境的保護與建設。

國外區(qū)域開發(fā)經驗和我國改革開放實踐表明，對特別地區(qū)實行特殊法律調整，對于促進區(qū)域經濟與社會發(fā)展有根本保障作用。我國在西部大開發(fā)中，若要借鑒國內外經驗，首要解決的重大課題就是如何為西部生態(tài)環(huán)境保護做到立法先行，特別是構建以預防為主的西部生態(tài)環(huán)境保護法律體系。③一般而言，較發(fā)達地區(qū)環(huán)境問題主要涉及污染防治，我國西部因自然生態(tài)已有及可能加劇的人為破壞與原生環(huán)境問題結合而造成的生態(tài)環(huán)境惡化，其綜合預防和整治重建，要著眼于西部的特殊性。由此需要認真和創(chuàng)新設計特別的環(huán)境法律制度及有效實施機制。這有利于促進我國環(huán)境污染防治立法實現跨越式發(fā)展，即正面臨生態(tài)環(huán)境保護和建設立法的發(fā)展新階段，還預示著特殊的環(huán)境物權制度、區(qū)際環(huán)境關系協調機制、執(zhí)法司法功能重整機制、江河流域環(huán)境立法等系列環(huán)境法制的創(chuàng)新建設。

（二）地區(qū)及城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境法律問題

農業(yè)是我國現代化建設的基礎，“三農”問題關系到小康目標實現大局：“全面繁榮農村經濟，加快城鎮(zhèn)化進程”，不能偏離可持續(xù)性的城鄉(xiāng)協調發(fā)展方向。但是，人口膨脹（包括農村富余勞動力亟待向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移）、耕地等生存資源稀缺且單向遞減嚴重、自然災害頻繁、生態(tài)環(huán)境退化911全面建設小康社會目標與環(huán)境法制創(chuàng)新以及農業(yè)國際化導致農業(yè)生產壓力增大與生態(tài)入侵傾向等，是制約我國農村經濟全面持續(xù)發(fā)展的主要矛盾和現實危機。其原因是多方面的：粗放型、掠奪性的傳統農業(yè)生產經營，濫捕、濫伐、濫墾、濫牧，是導致生態(tài)環(huán)境惡化和貧困惡性循環(huán)的根源；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，接受了不少城市轉移的污染產業(yè)，而其自身又不具備整治能力，造成城鄉(xiāng)污染轉移蔓延；盲目城鎮(zhèn)化帶來污染物排放的增加，并引發(fā)耕地銳減、規(guī)劃布局混亂，結果小城鎮(zhèn)在建設之初極易成為新污染源。

解決上述問題也是一項系統工程，必須依靠法治創(chuàng)新，努力協調好農村人口、資源、環(huán)境、社會、經濟的關系。農村農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護不僅是自然技術問題，而且是人文科學問題，特別是環(huán)境科學、生態(tài)學、生物技術等運用面臨諸多法律、經濟、人文道德因素，其對環(huán)境法律綜合調整創(chuàng)新的依賴性較強。這是由于傳統環(huán)境法囿于自然科學格局，存在“法律役于技術”的偏向，關注的主要是工業(yè)污染防治與大中城市的環(huán)境利益，很少顧及農村農業(yè)生態(tài)環(huán)境系統的安全性，或至多注意到單項資源或農產品污染問題。為此，首先要解決觀念更新問題，論證現行以工業(yè)城市利益中心主義為特征的環(huán)境立法，如何與綜合調整農村農業(yè)生態(tài)環(huán)境安全及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保相適應及如何實施制度變革。同時，針對農村生態(tài)環(huán)境系統的整體性與復雜性，論證怎樣通過機制創(chuàng)新發(fā)揮政府在農業(yè)資源環(huán)境保護與可持續(xù)利用方面的調控作用。這兩方面預示著農村生態(tài)環(huán)境法治調控機制要在體系結構、填補空白、管理制度、管理體制及執(zhí)法機制等諸方面進行系統創(chuàng)新。其次，農業(yè)國際化、貿易自由化導致農業(yè)環(huán)境法制亦面臨著與國際立法接軌、市場化適應性變革問題。再次，在城鎮(zhèn)化過程中，關鍵問題是如何加強村鎮(zhèn)建設的環(huán)境規(guī)劃與管理、嚴格控制城市環(huán)境污染向農村蔓延。

（三）市場化條件下環(huán)保行政主導傳統模式的不適應性

環(huán)境問題涉及社會公共利益、經濟利益與生態(tài)利益的相互協調，環(huán)境保護當屬國家的重要公共職能，各國大都注意發(fā)揮行政主導作用。我國環(huán)境保護亦從來就是強調政府起決定性作用，倚重于行政命令、政策協調及直接管制運行。這固然與我國傳統計劃體制、生態(tài)環(huán)境復雜的國情密切相關，曾發(fā)揮過高效、簡便、強制的積極效能，在污染防治方面取得了較大成就。然而，行政主導有其天然的局限性，首先，它主要適用于單項或局部污染防治，難以全面有效控制和綜合整治面源性的環(huán)境污染；其次，行政主導強調嚴格的隸屬關系，易異化出部門分割、條塊分割的痼疾，當跨域性的生態(tài)環(huán)境問題提升為區(qū)域或國家生態(tài)安全整體保障問題時，部門或分片管理難以協調一致甚至造成彼此沖突，勢必嚴重削弱行政主導的調控職能。特別在市場經濟條件下，環(huán)境保護不純粹是一種社會公益事業(yè)，也是一種重要的經濟活動。環(huán)保市場化、產業(yè)化必然要遵循市場運行規(guī)則。而我國傳統的環(huán)境管理體制及運行機制已凸現其不適應性，行政管制強調對行政效率的追求，社會公眾與企業(yè)純粹是行政措施的作用對象，使得政府規(guī)制的最低要求成為其環(huán)境行為標準，環(huán)境目標缺乏改進、環(huán)境管理系統停滯不前；硬性的行政命令往往忽視對經濟利益的合理考慮，政府單一環(huán)保投資運作成本高、缺乏靈活性，妨礙企業(yè)組織等市場主體積極性的發(fā)揮，使得政府整治環(huán)境、調控經濟顯得力不從心；我國地域遼闊、生態(tài)環(huán)境國情復雜，政府全面直控型管制因過分強調環(huán)境指標而忽視地區(qū)環(huán)境條件、經濟基礎的不同，易導致新的社會不公平（如地區(qū)差距增大）。

在全面建設小康社會的新時期，社會經濟生活發(fā)生了重大變化，環(huán)境問題的復雜性與環(huán)境管理的系統性，促使環(huán)境保護由過去的單一污染防治向生態(tài)系統建設與保育方向過渡，政府在環(huán)境保護與管理中的宏觀政策調控作用是不可弱化的，尤其是江河流域治理等跨域性的生態(tài)環(huán)境建設，依然要由政府牽頭主導。然而，必須改變計劃經濟時期過多依賴政府直控主宰一切的做法，代之以通過政府制訂有關經濟環(huán)保政策，以市場機制與經濟手段為保障，積極推進環(huán)保市場化與社會化，確保國家環(huán)境治理與生態(tài)保育目標的實現，這即賦予了市場條件下“環(huán)保靠政府”的新內涵。同時，順應法治與民主進程要求，政府環(huán)境管理應轉變觀念，積極導入法治原則與公眾參與機制，促使行政主導傳統單一模式向綜合規(guī)范機制方向演進，這也預示我國環(huán)境法在全面小康建設階段的又一創(chuàng)新。

（四）我國環(huán)境問題遭遇國際因素的法律挑戰(zhàn)

十六大報告指出：“堅持‘引進來’和‘走出去’相結合，全面提高對外開放水平，適應經濟全球化和加入世貿組織的新形勢，在更大范圍、更廣領域和更高層次上參與國際經濟合作與競爭。”加入以WTO為代表的經濟全球化，即意味著國內市場的國際化，意味著必須按照國際通行規(guī)則搞市場經濟。由于當今環(huán)境問題具有國際性，經濟全球化導致環(huán)保全球化，其中引入注目的是日益加深的國際環(huán)境合作與國際貿易中的“綠色壁壘”現象。兩者集中反映在環(huán)境與貿易的關系問題上。雖然世界貿易組織為適應國際環(huán)保的要求，已將環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展觀念納入其規(guī)則體系與運行機制中，力圖在貿易與環(huán)境之間建立一種建設性的關系，即在不損害多邊貿易體制公平、公開、非歧視原則基礎上促進國際環(huán)保合作，促進可持續(xù)發(fā)展，但由于各國經濟、環(huán)境、、技術因素的差異，導致環(huán)境與貿易沖突的矛盾在國際社會短時期難以根本協調解決，根由即在于發(fā)達國家與發(fā)展中國家在經濟環(huán)境利益與發(fā)展權利方面認識懸殊、矛盾深刻。我國作為一個發(fā)展中的環(huán)境大國和新興貿易大國，既面臨國內發(fā)展經濟和保護環(huán)境的壓力，亦面臨國際上來自發(fā)達國家的自由貿易挑戰(zhàn)和要求承擔國際環(huán)保義務、遵循國際貿易規(guī)則的壓力。國際上環(huán)境與貿易的沖突問題，如污染轉嫁或生態(tài)侵略、外資引進加劇國內資源耗竭與生態(tài)退化、出口產品遭遇外國綠色壁壘等等，在我國均早有反映，入世后將更為突出。若不及早采取有效的協調應對措施，這些問題不僅會嚴重制約我國對外開放的進程，也會嚴重損害我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質基礎即影響我國的生態(tài)安全。

一般說來，環(huán)境與貿易問題的協調，國際社會的合作是前提，國內的對外開放（貿易）與環(huán)保政策措施是保障。④WTO規(guī)則與已有國際環(huán)境法規(guī)范的沖突與融合，是促進國內環(huán)境法制創(chuàng)新的又一動力源。我國已參加簽署了30多項重要的國際環(huán)境公約及多邊協定，并參加了部分國際環(huán)境合作行動，獲得了國際社會的好評。但是，我們不能回避的國內現實問題有：一是未將環(huán)境保護納入經貿發(fā)展戰(zhàn)略，對外開放政策仍沿襲傳統趕超型非可持續(xù)發(fā)展模式，片面注重出口創(chuàng)匯數量增長、引資低門檻而忽視環(huán)境規(guī)則、環(huán)境容量及生態(tài)退化后果；二是在國際環(huán)境合作交流活動及有關貿易與環(huán)境問題的重要論壇中，我國對有關議題的重視不夠，未能充分發(fā)揮大國影響力與協調主導作用；三是針對WTO協議原則條款、已締結的國際環(huán)保公約，國內相關實施性配套立法滯后；四是涉外環(huán)境保護的法律規(guī)定，大多局限于憲法、環(huán)境保護法的原則規(guī)定，缺乏配套實施機制，特別是適應環(huán)保產業(yè)化、市場化的扶持政策措施幾近空白。這些問題都制約了我國對外開放與參與國際環(huán)境合作進程，故完善涉外環(huán)境立法刻不容緩。

（五）我國環(huán)境問題有的人口國情因素

傳統的環(huán)境問題主要表現為工業(yè)污染及自然資源過度開發(fā)利用所致生態(tài)退化問題，人口本身一般不存在問題，只有人口數量超過了環(huán)境承載力時才會產生人口生態(tài)效應環(huán)境問題。⑤在我國，人口眾多而導致資源相對不足，系我國的基本國情。作為世界第一人口大國，我國的發(fā)展始終是在龐大的人口壓力下進行的，經濟發(fā)展方式、資源的過度利用、生態(tài)的退化等，在很大程度上都與我國人口壓力有關。如果說其他國家的主要矛盾一般集中在環(huán)境與發(fā)展的關系上，而對我國而言，還必須加上人口制約因素。所以說，在中國可持續(xù)發(fā)展道路上，人口因素具有特別重要的意義。控制人口增長、改善人口結構、提高人口質量，協調人口、環(huán)境和發(fā)展的關系，是實現全面小康目標而實施可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎。⑥但是，傳統的環(huán)境法學并未將人口的生態(tài)效應問題納入研究領域或未予足夠重視，而可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是一個全面發(fā)展戰(zhàn)略，包括經濟、社會、人口、資源與環(huán)境諸方面；就中國而言，控制人口增長是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎保障。故《中國21世紀議程-中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》即將人口、環(huán)境121全面建設小康社會目標與環(huán)境法制創(chuàng)新與發(fā)展等同對待，可惜其只是一個政策綱領性文件，不足以說明我國環(huán)境法已將人口關系納入了調整領域。在現實中，我國環(huán)境問題與人口問題有互為因果的密切關系，我國環(huán)境問題的解決始終受到人口問題的困擾。譬如我國耕地約1億hm2，居世界前列，而以13億人口計，人均不到0 1hm2，僅為世界人均數的1 4；目前我國以世界上7%的耕地，養(yǎng)活世界上22%的人口，說明我國生態(tài)資源的人口負荷多么沉重。我國的環(huán)境問題有自己特殊的“人口眾多”的國情背景⑦。因此，以服從于全面小康目標的環(huán)境法制創(chuàng)新，不能脫離中國環(huán)境問題特有的人口國情，必須將人口與資源、環(huán)境結合并重考慮，努力尋求解決人口環(huán)境問題的法律途徑。

全面建設小康社會環(huán)境法制創(chuàng)新的目標領域

在全面小康目標指引下，我國環(huán)境法制創(chuàng)新是一項系統工程，其主要目標領域或基本內容包括環(huán)境立法指導思想、調整對象范圍、立法體系、環(huán)保基本對策或制度、環(huán)境管理體制、生態(tài)系統及區(qū)域保護機制等。前文所述當前我國環(huán)境法調整的薄弱領域，既是新形勢下環(huán)境法制建設的新挑戰(zhàn)，也是將我國環(huán)境法制建設導入新境界的主要路徑。

（一）環(huán)境立法指導思想與調整理念的創(chuàng)新

十六大報告闡述的小康社會生態(tài)文明目標是：可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。這是針對我國人口膨脹、資源不足、生態(tài)環(huán)境脆弱的現實國情-即抓住了制約我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾，明確了貫徹環(huán)境保護基本國策、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是實現全面小康的根本大計。

在法治化背景中，環(huán)境保護正在全面納入制度化、法治化的軌道，在某種意義上甚至可以說，切實保護和改善環(huán)境應該首先從加強環(huán)境法制建設開始。我們需要構建一個綜合的、長期的、漸進的可持續(xù)戰(zhàn)略的法治框架及采取相應的實施策略，努力協調好我國人口、資源、環(huán)境、、社會諸方面的關系，從而促進我國環(huán)境法將環(huán)境與資源、環(huán)境保護與經濟和社會發(fā)展結合起來，以保護環(huán)境與生態(tài)建設為基本，發(fā)展成為綜合調整人口、環(huán)境、經濟、社會發(fā)展的可持續(xù)法制體系。⑧環(huán)境法制這一創(chuàng)新主題所包含的基本內容為：其一，在立法指導思想上，可持續(xù)發(fā)展應明確為我國環(huán)境保護的核心原則，也是經濟與社會發(fā)展的宗旨，得到立法的統一貫徹（即在體系內得到一致確認）。這不僅要擯棄將經濟發(fā)展與環(huán)境保護完全對立的錯誤觀念，而且要矯正立法中的“環(huán)境保護和經濟建設協調原則”，克服實施過程中依然可能存在“經濟發(fā)展優(yōu)先”的傾向。只有依靠立法變革實現可持續(xù)發(fā)展基本要求，建立以可持續(xù)發(fā)展為目標的統一法律體系，才有助于從根本上解決發(fā)展中的環(huán)境問題，對社會全面發(fā)展做出長遠安排，并在法制實踐中找到適于我國經濟發(fā)展與現實國情、環(huán)境與資源承載力相應的方針措施。其二，在立法調整理念上，要樹立生態(tài)文明取向的價值觀，植入人與關系的調整新理念，即肯定和發(fā)揮環(huán)境法調整人與自然關系的作用，將實現人與自然的和諧共處，作為環(huán)境法制建設創(chuàng)新的和實踐指南。⑨其三，在調整客體上，應樹立整體環(huán)境觀，以“生態(tài)環(huán)境”作為主體概念取代傳統意義上的“環(huán)境保護”概念，突出生態(tài)環(huán)境的系統性與自然資源的有限性，這并非概念表述的差異，而旨在構建融合環(huán)境、資源與生態(tài)觀的生態(tài)環(huán)境法體系，即為實現經濟和社會可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明目標，強調建立有關保護和改善生態(tài)環(huán)境、合理利用自然資源、防治污染和其他公害的法律規(guī)范體系，它有別于傳統的污染防治法，也有別于環(huán)境保護與自然資源保護分立的環(huán)境與自然資源保護法。⑩由此可以匡正目前環(huán)境意識形態(tài)與環(huán)境法理論領域，普遍存在囿于“既成法”注解法的現象和僵化思維，糾正人們對環(huán)境保護觀的狹隘理解。并將促使我國環(huán)境基本立法中增加生態(tài)保障、資源開發(fā)利用的內容，協調整合單項環(huán)境和資源立法，重構環(huán)境立法體系[11] .

（二）環(huán)境立法體系的重構與立法空白的填補

承前所述，以追求生態(tài)文明或生態(tài)安全為主旨的可持續(xù)發(fā)展法律體系是環(huán)境法發(fā)展方向。鑒于環(huán)境保護與資源開發(fā)利用以及災害防治在自然生態(tài)系統中有密切的聯系，我國生態(tài)環(huán)境基本國情及環(huán)境立法結構的缺陷，決定了環(huán)境法制建設一定要從全局利益出發(fā)，切實貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，全面協調人口、資源、環(huán)境、經濟和社會的關系，所以構建融合環(huán)境、資源和生態(tài)觀的大環(huán)境法體系是必然選擇。其主要構成既包括環(huán)境保護法、自然資源保護法、自然災害防治法等主要部門，還包括生態(tài)保育法、人文生態(tài)環(huán)境法這兩大創(chuàng)新領域。同時，大環(huán)境法律體系內部的基本法、單行法、環(huán)境規(guī)章、環(huán)境標準、地方立法等各類型規(guī)范亦存在相互協調的問題。根據全面小康環(huán)境法制目標的繼承與發(fā)展要求，亟待協調整合既成法與填補立法空白，形成一套良好的的環(huán)境立法體系。目前此方面主要工作包括：憲法中明確規(guī)定公民環(huán)境權，作為公眾參與環(huán)境管理的立法依據，并將環(huán)境民主與環(huán)境法制有機結合起來，以落實公民道德與自然權利相關的一項基本人權，推進環(huán)境法治進程。繼續(xù)保持《環(huán)境保護法》作為綜合性環(huán)境基本法特征，但必須克服某些立法缺陷，即：淡化污染防治主導色彩，增加可持續(xù)發(fā)展的立法宗旨，增加有關生態(tài)保育與資源保護的原則性規(guī)定；明確環(huán)境保護主體的權利義務、環(huán)境保護基本政策、主要對策（基本制度[12] ）；補充環(huán)境資源管理體制與管理機構的權責規(guī)定、以及涉外環(huán)境法的原則性規(guī)定（如開展國際環(huán)境合作交流的原則、程序等）。

整合完善作為傳統環(huán)境法基本內容與在現代環(huán)境法中依然重要的污染防治法，如梳理其中與環(huán)境基本法重復的條款、強化程序性與實施性的規(guī)定、吸收既定且已付諸貫徹的各類規(guī)章中的主要環(huán)境標準使之法律化、補充制定針對有毒廢物、化學危險物品、核安全、放射性物質污染防治的法律規(guī)范。

整合生態(tài)環(huán)境建設法（生態(tài)保育法）領域內的單行法律法規(guī)。除了在環(huán)境基本法中補充其起統率指導意義的原則條款外，要著力解決目前相關立法各部門、條塊分割而不利于生態(tài)系統保護的問題（如《水法》、《礦產資源法》、《水土保持法》、《農業(yè)法》、《自然區(qū)保護條例》、《森林法》等不利于對水資源、水環(huán)境整體保護的規(guī)定應革除）；另外，還要填補諸多領域的立法空白（如國土整治、農業(yè)區(qū)域規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等無法可依的局面應有所克服）。

在涉外環(huán)境立法領域、融入WTO規(guī)則與國際環(huán)境公約要求。完善貿易中的環(huán)境保護管理法規(guī)，特別是涉及人類健康、動植的生命安全、公共安全產品強制性認證以及全球環(huán)境保護（如削減和淘汰消耗臭氧層物質）等方面的國內配套立法工作；加強與國際社會的環(huán)境交流合作，借鑒其在環(huán)境標準管理方面的立法經驗，出臺適于我國使用的環(huán)境標志、環(huán)境標準管理體系的實施法規(guī)，并對環(huán)境稅收、生態(tài)標志、綠色包裝、綠色檢疫等環(huán)保市場準入制度作出規(guī)定；強化外貿與引資項目環(huán)境管理、制定和完善制止國外對我國可能進行的“生態(tài)侵略”、“污染轉嫁”方面的法規(guī)；在立法過程中，提高公開性、透明性的要求，完善環(huán)境執(zhí)法機制，保證法律法規(guī)的有效實施。

加強人文生態(tài)環(huán)境資源的法律保護，建立健全我國人文生態(tài)環(huán)境法律體系。首先，在憲法中要有人文生態(tài)環(huán)境保護的指導原則，制定一部專門的《人文生態(tài)環(huán)境保護法》或在環(huán)境保護基本法中列專章規(guī)范調整人文生態(tài)環(huán)境保護關系的基本原則、制度及程序；其次，《文物保護法》、《文化遺產和自然遺跡保護法》、《自然保護區(qū)條例》等單行法律法規(guī)進行協調整合，并逐層次按區(qū)域特點完善有關人文生態(tài)、環(huán)境資源保護利用的地方性法規(guī)。

（三）在法治基礎上構建政府主導、市場推進與公眾參與相結合的環(huán)保新機制

在全面建設小康社會新的階段，我國環(huán)境保護正在同既往的污染防治向生態(tài)環(huán)境建設與生態(tài)系統保護方向過渡，環(huán)境問題所涉社會公共利益、經濟利益與生態(tài)利益的綜合協調的復雜性較為突出，全面改善環(huán)境質量、保護人民群眾健康、實現人與自然的和諧，成為環(huán)境保護的根本出發(fā)點與歸宿。傳統的倚重于行政命令-管制型的環(huán)保體制已顯現其不適應性，純粹的政府干預或市場機制都存在失效的可能性和危險性，需要引入以公眾參與為核心內容的社會機制，并在實行市場經濟環(huán)境法治的軌道中，綜合運用行政的、法律的、經濟的及社會民主參與的多種手段，通過體制創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，實現環(huán)境保護公益性與市場經濟競爭性的有機結合，法律強制性與社會公眾自愿性的有機結合，建立政府主導、市場推進、公眾參與的環(huán)保新機制。具體而言，該機制包括如下內容：

行政主導中引入環(huán)境法治原則，依靠政府制訂政策，建立起與市場經濟相適應的綜合決策與統一監(jiān)管調控機制；轉變政府環(huán)境管理職能，貫徹依法行政，規(guī)范政府綜合決策與執(zhí)法監(jiān)管行為；加強政府環(huán)境管理中的執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法效能，開展政務公開，推進廉政建設。

政府調控與市場機制相結合，將經濟手段、市場機制引入環(huán)境保護領域。合理借鑒西方國家環(huán)境產業(yè)政策及環(huán)保市場化機制，如明確自然資源的資產屬性，全面實行資源有償使用與價值補償制度；結合稅制改革，推進環(huán)境管理中的“費改稅”，實行環(huán)境稅制；運用財政信貸、價格等經濟刺激手段，促進環(huán)保社會多元化投資，推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展與環(huán)境成本內在化；加快環(huán)保改革實行環(huán)保設施所有權與經營權分離，建立企業(yè)化的市場運行機制等。

重視環(huán)境民主與公眾參與，鼓勵社會公眾廣泛參與環(huán)境評價、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動，在環(huán)境立法、環(huán)境標準制訂過程中要充分聽取民眾、社會團體的意見，對公眾利益影響重大的環(huán)境措施出臺前，還要舉行聽證會。關鍵是要將環(huán)境民主與環(huán)境法制創(chuàng)新結合起來。首先，在憲法中要明確規(guī)定公眾參與制度，確定和保障公民的環(huán)境權；其次，在環(huán)境基本法和其他單行法明確規(guī)定公眾參與的原則、程序、基本內容；第三，借鑒國外立法經驗，具體規(guī)定實施公眾參與的途徑或方式：如建立公眾參與會議制度、建立環(huán)境保護問卷調查制度、建立環(huán)境管理信息公開及反饋機制、實施重大環(huán)境方針或執(zhí)法措施的聽證會制度、健全民間環(huán)保社團登記管理體制、完善綠色社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范、明確公眾參與環(huán)境決策監(jiān)督的程序、方式及法律效力等。

（四）正確指導和引導以加強西部特殊區(qū)域生態(tài)保護為重點的區(qū)域環(huán)境立法及地方環(huán)境立法

目前我國區(qū)域或地方環(huán)境立法存在的最大問題是缺乏針對區(qū)域生態(tài)功能的區(qū)域環(huán)境立法及地方環(huán)境立法。且各地之間特別是相鄰或環(huán)境利益相關的區(qū)域彼此缺乏必要的溝通協調。所以，要以國家環(huán)境基本法與單行法作為政策綱領依據，以編制的15個國家級生態(tài)功能保護區(qū)劃為標準，開展特別區(qū)域的環(huán)境立法或指引地方進行有針對性的地方環(huán)境立法。由于西部生態(tài)環(huán)境保護與建設是我國生態(tài)安全維護的重點，西部地區(qū)環(huán)境法制建設是戰(zhàn)略性問題，應當在進中求穩(wěn)，真正體現“預防為主”、“防重于治”的方針。在西部區(qū)域環(huán)境法制建設方面，著重創(chuàng)建適于西部開發(fā)的地區(qū)性法規(guī)，修改土地法、草原法、森林法、水法等，實行特殊的物權制度；盡早制定規(guī)范指導西部大開發(fā)活動的西部開發(fā)法以及有全局利益荒漠化防治法、黃河法、長江法、退耕還林（草）條例，明確生態(tài)保育補償制度；推動西部各省區(qū)（市）資源開發(fā)與生態(tài)保護立法協調機制的形成，輔之以建立地方立法國家備案制度，維護國家法制的統一；重視西部民族法制度建設與人文生態(tài)環(huán)境法律保護，建立西部環(huán)境資源調查、西部生態(tài)安全監(jiān)測預警機制；加強西部環(huán)境執(zhí)法與司法保障。

（五）生態(tài)環(huán)境法制系統的創(chuàng)建

全面繁榮農村經濟，必須要重視農村生態(tài)系統的整體性與環(huán)境問題的特殊性，堅持走依靠法治手段協調好農村人口、資源、環(huán)境、社會、經濟的關系，堅持走可持續(xù)發(fā)展之路。要注意抓住以下幾個方面的法治關鍵環(huán)節(jié)：首先，要轉變觀念，糾正傳統環(huán)境法“法律役于技術”的偏向，推動基于污染防治與反映城市利益中心主義特征的環(huán)境法制進行的適應性變革，創(chuàng)設適應于調整農村生態(tài)安全及鄉(xiāng)村企業(yè)環(huán)境管理的法律機制。同時，構建農村生態(tài)環(huán)境保護法律體系，將散見于《農業(yè)法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《水法》等法律中的相關條款進行清理，修訂至協調一致。其次，填補立法空白，如農業(yè)植物基因資源及新品種的保護，是涉及生態(tài)安全的重大問題，也是防范國外生態(tài)物侵略的重點，應當專門立法保護；農村地區(qū)的污染防治問題，涉及土壤污染的防治、化肥農藥的污染防治、禽畜的污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染擴散及城鄉(xiāng)污染轉移等，需要制定專門的對策措施。再次，保護建設農村生態(tài)環(huán)境，要明確農業(yè)資源權屬，促進資源的綜合利用與集約型經營；在法制創(chuàng)新的同時，發(fā)揮政府的宏觀經濟政策的調控作用，推進農村稅費改革，切實減輕農民負擔，以完全改變其對農業(yè)資源的掠奪式粗放經營方式。另外，在農村城鎮(zhèn)化過程中，要貫徹“防重于治、統一規(guī)劃”的方針。加強村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的管理和立法工作，關鍵在于完善農村區(qū)域規(guī)劃法、國土整治法、村鎮(zhèn)規(guī)劃法等，克服農村環(huán)境立法、執(zhí)法、守法中的薄弱因素，推進生態(tài)城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)一體化環(huán)境管理進程。農業(yè)國際化、貿易自由化亦要求農業(yè)環(huán)境法制與國際環(huán)境立法接軌，重點要應對農產品國際貿易中的“綠色壁壘”，搞好農產食品安全的法律保護。

注釋：

①“三河”指的是淮河、海河、遼河流域：“三湖”指的是太湖、滇池、巢湖：“兩區(qū)”指的是二氧化硫排放和酸雨控制區(qū)：“一市”指的是北京市：“一海”指的是渤海及周邊區(qū)域。

②周珂、王權典、陳特：《我國西部生態(tài)安全的法制保障》，《人民大學學報》2002年第4期。

③楊琴：《西部開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護的立法建議》，《生態(tài)環(huán)境與保護》2002年第5期。

④周珂、王權典：《我國入世后環(huán)境與貿易問題的法律審視》，《法學家》2002年第5期。

⑤夏少敏：《環(huán)境法應研究人口法律關系》，《2002年全國環(huán)境資源法學研討會論文集》，第326～328頁。

⑥宋國宏：《全球視野里的中國可持續(xù)發(fā)展》，《人口研究》2003年第3期。

⑦周珂：《環(huán)境法》，中國人民大學出版社2000年版，第30～31頁。

⑧⑨周珂：《生態(tài)環(huán)境法論》，法律出版社2001年版，第67～75頁。