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中國(guó)行政管理論文:中國(guó)體育行政管理論文

新中國(guó)成立后，我國(guó)的體育行政管理與體制的不斷調(diào)整、改革和發(fā)展，經(jīng)歷了平衡發(fā)展、局部?jī)?yōu)先發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展三個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展階段，其機(jī)制運(yùn)行經(jīng)歷了由“計(jì)劃發(fā)展”到“計(jì)劃為主、市場(chǎng)為輔”，再到“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”的發(fā)展過(guò)程。這種動(dòng)態(tài)演進(jìn)以改革開(kāi)放為分水嶺。改革開(kāi)放前，在接受和改造舊體育的基礎(chǔ)上，社會(huì)主義體育體制得以初步確立，體育行政管理體制表現(xiàn)出高度集中統(tǒng)一、平衡發(fā)展的特征。改革開(kāi)放后，體育行政管理體制發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)折，開(kāi)啟了對(duì)發(fā)展路徑及運(yùn)行秩序的全新探索，初步完成了競(jìng)技體育“適度超前”到體育事業(yè)“協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。［1］165－169這種發(fā)展和轉(zhuǎn)變，可以清晰地從新中國(guó)體育行政管理發(fā)展的歷史脈絡(luò)中看到。

一、新中國(guó)體育行政管理體制建立的歷史意義

當(dāng)我們回顧總結(jié)新中國(guó)體育行政管理發(fā)展歷程的時(shí)候，不能不重視新中國(guó)成立初期形成的體育行政管理體系對(duì)我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的歷史性作用。

(一)確立黨對(duì)體育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，使體育事業(yè)朝著社會(huì)主義方向發(fā)展

作為社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，在社會(huì)主義建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中，體育事業(yè)逐步形成了以馬克思列寧主義、思想為指導(dǎo)的社會(huì)主義體育體系。作為社會(huì)主義體育體系重要組成部分的體育行政管理體系，始終堅(jiān)持黨對(duì)體育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，建立、健全了從國(guó)家到地方的體育行政管理體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于整個(gè)體育行政管理體系之中，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義體育事業(yè)的根本性質(zhì)，鮮明地反映了中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義體育事業(yè)的歷史必然性。

(二)確立了自上而下的體育行政管理組織系統(tǒng)

新中國(guó)誕生后，我國(guó)體育行政管理實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，在社會(huì)主義改造基本完成以后，初步形成了縱向結(jié)構(gòu)的體育行政管理系統(tǒng)，即中央和省(市、自治區(qū))、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))體育行政管理垂直系統(tǒng)。同時(shí)，也形成了由非體育行政主管部門(mén)的體育行政組織系統(tǒng)管理行業(yè)內(nèi)的體育工作的格局。初步構(gòu)成了政府部門(mén)體育專(zhuān)門(mén)行政管理機(jī)構(gòu)和非專(zhuān)門(mén)行政管理機(jī)構(gòu)分工管理體育工作的多元化的管理格局?；窘⒘俗陨隙碌捏w育行政管理組織系統(tǒng)以及各種管理制度。這一時(shí)期建立起來(lái)的體育行政管理組織系統(tǒng)，隨著社會(huì)主義建設(shè)的深入而逐步完善，并在此后的不同時(shí)期具有新的特征。

(三)將體育事業(yè)納入有計(jì)劃發(fā)展的軌道

新中國(guó)成立后，我國(guó)逐步確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。隨著計(jì)劃范圍的不斷擴(kuò)大，體育事業(yè)的發(fā)展也納入計(jì)劃范圍。1953年開(kāi)始的及時(shí)個(gè)五年計(jì)劃，明確指出，經(jīng)濟(jì)工作和其他各項(xiàng)工作必須轉(zhuǎn)變，從無(wú)計(jì)劃到有計(jì)劃，從盲目發(fā)展到計(jì)劃建設(shè)。因此，“國(guó)民體育”被列入“中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展及時(shí)個(gè)五年計(jì)劃”。同時(shí)，在體育專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)和建設(shè)上，全國(guó)高等體育院校按照國(guó)家建設(shè)計(jì)劃需要實(shí)行統(tǒng)一招生。招生數(shù)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中文教項(xiàng)目的主要指標(biāo)列入計(jì)劃，大學(xué)畢業(yè)生和運(yùn)動(dòng)員都實(shí)行有計(jì)劃的分配和有計(jì)劃的政策性安置。［3］16－17體育的計(jì)劃體制，對(duì)建立社會(huì)主義體育制度起到了重要作用，促進(jìn)了體育事業(yè)的快速發(fā)展。但是，由于體育工作的高度集中管理，限制了各級(jí)政府體育行政機(jī)構(gòu)人員的工作活力，脫離了中國(guó)地域廣大、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的基本國(guó)情，對(duì)之后的社會(huì)主義體育事業(yè)的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

二、新中國(guó)體育行政管理體制改革與發(fā)展的有關(guān)問(wèn)題

沿著我國(guó)體育行政管理體制調(diào)整、改革和發(fā)展的歷史脈絡(luò)，可以看出，我國(guó)體育行政管理體制在三十多年的改革實(shí)踐中取得了輝煌的業(yè)績(jī)，各項(xiàng)體育事業(yè)的發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，在體育體制改革的方向上形成了一套既適合我國(guó)國(guó)情又適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完整的思路。但是，在體育體制改革中也存在一些問(wèn)題。

(一)關(guān)于體育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題

根據(jù)1956年制定的《體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)組織簡(jiǎn)則》而形成的國(guó)家、部門(mén)和單位共同管理體育事務(wù)的制度安排，與當(dāng)時(shí)高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，以及我國(guó)體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，這種條塊分割的管理模式開(kāi)始受到?jīng)_擊。究其原因:一是政策調(diào)節(jié)的導(dǎo)向性發(fā)揮了作用，表現(xiàn)為競(jìng)技體育“適度超前發(fā)展”政策，導(dǎo)致競(jìng)技體育發(fā)展迅速，群眾體育發(fā)展滯后;二是對(duì)體育資金的投入差距明顯加大，表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)競(jìng)技體育的投入大，對(duì)學(xué)校體育和群眾體育的投入少;三是體育行政管理的績(jī)效出現(xiàn)反差，表現(xiàn)為國(guó)家金牌數(shù)量不斷增加，學(xué)生體質(zhì)出現(xiàn)下降。盡管社區(qū)體育管理理論的提出在很大程度上緩解了矛盾，但總體來(lái)看，體育事業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象依然存在。

(二)關(guān)于中央和地方體育管理職能、管理權(quán)限和管理責(zé)任問(wèn)題

關(guān)于中央和地方管理權(quán)限問(wèn)題，早在1958年中共中央、國(guó)務(wù)院就了關(guān)于“管理權(quán)力下放問(wèn)題的規(guī)定”，強(qiáng)調(diào)“必須改革過(guò)去條條為主的管理體制，根據(jù)中央集權(quán)和地方分權(quán)相結(jié)合的原則，加強(qiáng)地方性的領(lǐng)導(dǎo)管理”［4］。按照要求，國(guó)家體委也將有關(guān)競(jìng)賽、訓(xùn)練、群眾體育活動(dòng)等的管理權(quán)限下放給了各省級(jí)體育行政主管部門(mén)。這一規(guī)定所確立的管理體制，是我國(guó)體育行政管理體制的基本格局。它對(duì)加強(qiáng)國(guó)家對(duì)體育工作的宏觀管理和指導(dǎo)，調(diào)動(dòng)各方積極性發(fā)揮了積極作用。1979年9月中共中央重新頒發(fā)這一規(guī)定。2007年，黨的十七大報(bào)告再次指出:進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，加大省級(jí)人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)事務(wù)的權(quán)力和責(zé)任。在體育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展上積極發(fā)揮省級(jí)政府部門(mén)、社會(huì)體育組織在管理中的作用;在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中積極發(fā)揮體育行業(yè)協(xié)會(huì)和體育中介機(jī)構(gòu)的作用。政府的職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)樵诤暧^層面發(fā)揮協(xié)調(diào)空間結(jié)構(gòu)，提供政策支持，進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督和評(píng)估等作用。完善地方性的自我約束、自我管理和自我運(yùn)營(yíng)的良性循環(huán)機(jī)制。

(三)關(guān)于體育行政管理體制改革問(wèn)題

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的體育行政體制改革大體上分為兩個(gè)時(shí)期:一是改革開(kāi)放前進(jìn)行的“修補(bǔ)性”的調(diào)整時(shí)期，主要是為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要構(gòu)建政府體制而進(jìn)行的“修補(bǔ)式”的調(diào)整;二是改革開(kāi)放后進(jìn)行的“體制性”的轉(zhuǎn)變時(shí)期，主要是為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要轉(zhuǎn)變政府職能而進(jìn)行的“體制性”轉(zhuǎn)變?？v觀我國(guó)體育行政體制改革的發(fā)展脈絡(luò)，盡管曲折多變，但總體來(lái)看，我國(guó)體育行政管理體制改革正朝著由“政府主導(dǎo)型”向“政府服務(wù)型”的方向發(fā)展。今后我國(guó)體育行政體制改革將朝著建立和完善體育公共行政體制方向發(fā)展。其基本方向有以下三點(diǎn):一是緊緊圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值體系，推進(jìn)體育行政體制改革。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。強(qiáng)調(diào)指出:“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系和核心價(jià)值觀?！保?］在推進(jìn)體育行政體制改革中，逐步理順改革發(fā)展中制度建設(shè)、法制建設(shè)和社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)之間的關(guān)系，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的體育行政管理體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。二是必須堅(jiān)持以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹，F(xiàn)代公共行政管理的核心就是政府職能定位問(wèn)題，也就是行政體制改革的核心問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐的向前推進(jìn)，體育體制改革必須處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系問(wèn)題。把政府該管的事管起來(lái)，管到位;把市場(chǎng)和社會(huì)可以管理的事交給市場(chǎng)和社會(huì)組織;國(guó)家宏觀管控，采用行政、法律和經(jīng)濟(jì)等多種手段完善體育行政管理體系，更多地關(guān)注、保障和改善國(guó)民體質(zhì)。改善民眾對(duì)體育的多元化需求，較大限度地滿足民眾對(duì)體育最實(shí)際和最直接的利益訴求。三是堅(jiān)持國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)領(lǐng)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)。我國(guó)體育體制的改革和發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等綜合實(shí)力的提高，這是我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)體育體制改革和發(fā)展適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展的基本要求。

(四)關(guān)于體育行政機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展問(wèn)題

隨著體育體制改革的啟動(dòng)，體育行政機(jī)構(gòu)改革作為其中重要的內(nèi)容而受到重視。我國(guó)體育行政機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展主要圍繞以下問(wèn)題展開(kāi)。一是體育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立存在單一性和綜合性的選擇。我國(guó)體育行政機(jī)構(gòu)由“協(xié)會(huì)”變“部委”，再由“部委”變“總局”，表明在不同的歷史時(shí)期對(duì)國(guó)家體育行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能有著不同的認(rèn)識(shí)和需求。國(guó)家在體育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立上，其初衷主要是加強(qiáng)體育行政機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)職能，并以此強(qiáng)化其相關(guān)職能;盡管這種設(shè)想科學(xué)與否以及其后的實(shí)踐效果都還有許多問(wèn)題值得探討;但有一點(diǎn)可以肯定，即體育行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)及職能單一和綜合是兩種不同的取向，世界各國(guó)政府對(duì)此也有不同的認(rèn)識(shí)和選擇，新中國(guó)體育行政機(jī)構(gòu)在不同的歷史時(shí)期對(duì)此做出不同的判斷和探索是可以理解的。二是在國(guó)家對(duì)體育事業(yè)統(tǒng)一管理和分塊管理兩種模式之間的選擇。即，國(guó)家體育行政機(jī)構(gòu)對(duì)各個(gè)層次、各個(gè)類(lèi)別的體育事業(yè)進(jìn)行集中的統(tǒng)一管理，還是分設(shè)不同的部門(mén)對(duì)體育事業(yè)劃塊管理。另外，其他部門(mén)所設(shè)體育行政機(jī)構(gòu)在發(fā)展管理體育事業(yè)過(guò)程中如何確定其職責(zé)和權(quán)限，如何界定這些部門(mén)和國(guó)家體育行政部門(mén)的工作關(guān)系也是這一問(wèn)題的另一表現(xiàn)形式。從發(fā)展的角度來(lái)看，很難對(duì)某一模式進(jìn)行的肯定或否定。我們的基本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)就是要有利于充分調(diào)動(dòng)各方面興辦體育的積極性，有利于對(duì)體育事業(yè)的科學(xué)管理，有利于體育事業(yè)的快速發(fā)展。三是在體育行政機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限的劃分上集權(quán)和分權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)。集權(quán)和分權(quán)是兩種不同的管理模式，有著不同的價(jià)值取向，集權(quán)有利于體育事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一性和規(guī)范性，分權(quán)有利于體育事業(yè)發(fā)展的靈活性和多樣性。認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的較大誤區(qū)是將兩者地對(duì)立起來(lái)，從而做出極端化的選擇。科學(xué)的態(tài)度應(yīng)該是根據(jù)體育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況和客觀需求，對(duì)不同性質(zhì)的問(wèn)題采取不同的對(duì)策，在集權(quán)和分權(quán)兩者之間尋求平衡，較大限度地發(fā)揮兩者的優(yōu)勢(shì)，限制其弊端。四是體育行政機(jī)構(gòu)的建設(shè)必須與體育事業(yè)自身發(fā)展相適應(yīng)。體育行政機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府管理體育事業(yè)的行政機(jī)構(gòu)，理所當(dāng)然地不同于管理其他事務(wù)的政府行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)反映體育事業(yè)自身發(fā)展的客觀要求，應(yīng)當(dāng)反映不同歷史時(shí)期體育事業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和重點(diǎn)的要求。自新中國(guó)建立新的體育行政機(jī)構(gòu)以來(lái)，中央和地方政府體育行政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與職能的幾度變化，反映了這一客觀規(guī)定性。五是體育行政機(jī)構(gòu)建設(shè)法治化問(wèn)題。體育行政機(jī)構(gòu)是政府的重要職能部門(mén)，其機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)權(quán)限的確定都必須法治化，消除主觀隨意性，是當(dāng)今世界各國(guó)所形成的共識(shí)。在這一問(wèn)題上，自改革開(kāi)放以來(lái)，我們已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展。隨著我國(guó)法治建設(shè)的逐步深入，體育法治建設(shè)也得到了加強(qiáng)。可以說(shuō)，目前我國(guó)體育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和相關(guān)的職責(zé)權(quán)限都可以找到相關(guān)的法律依據(jù)。黨的十五大在總結(jié)多年歷史和學(xué)習(xí)了解國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確提出要努力建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義行政管理體系，其中重要的一點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)政府各個(gè)部門(mén)的職能必須法定化，這一思想和目標(biāo)的提出，為體育行政機(jī)構(gòu)建設(shè)的法治化提供了最的政策依據(jù)。可以預(yù)見(jiàn)，依法行政，依法治體，將是我國(guó)體育行政機(jī)構(gòu)建設(shè)的必然趨勢(shì)。六是重視社會(huì)中介組織或機(jī)構(gòu)在體育行政管理中的地位和作用問(wèn)題。這里所說(shuō)的社會(huì)中介組織或機(jī)構(gòu)主要是由政府官員、業(yè)務(wù)專(zhuān)家和社會(huì)各界代表所組成的咨詢、評(píng)議和服務(wù)機(jī)構(gòu)。此類(lèi)機(jī)構(gòu)一般可以適當(dāng)分解體育行政部門(mén)的某些業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的管理職能，為相關(guān)問(wèn)題的決策提供一種更為民主和專(zhuān)業(yè)化的機(jī)制。就國(guó)際范圍來(lái)看，此類(lèi)中介組織已經(jīng)有很長(zhǎng)的發(fā)展歷史，其作用和效果得到了世界各國(guó)的普遍肯定。在我國(guó)，雖然這類(lèi)中介組織建立的時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)體系也不甚完備，但是已經(jīng)在體育事業(yè)規(guī)劃、運(yùn)動(dòng)競(jìng)賽策劃、體育信息服務(wù)等方面發(fā)揮了非常積極的作用。有理由相信，作為體育行政機(jī)構(gòu)的有效支持和補(bǔ)充系統(tǒng)，各種社會(huì)中介組織的發(fā)展空間還非常廣闊，其在體育行政管理中的地位和作用將得到進(jìn)一步的加強(qiáng)和提升。

(五)關(guān)于體育行政職能問(wèn)題

體育行政職能是政府行使管理體育事務(wù)權(quán)力的行政職能之一，是政府對(duì)體育事業(yè)的維持與發(fā)展所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所應(yīng)發(fā)揮的功能，是體育事業(yè)能夠適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的需要而維持、發(fā)展和改革的必需條件之一。由于各個(gè)國(guó)家政府所處的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景的差異，這一職能的內(nèi)容也有所不同，但基本的方面是相同的，包括制定體育發(fā)展規(guī)劃、制定體育規(guī)章和體育標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行體育行政執(zhí)法、進(jìn)行體育監(jiān)督和體育評(píng)估等。作為體育行政職能的體育規(guī)劃，它既是一種管理活動(dòng)，又是一個(gè)管理過(guò)程。由于它承擔(dān)著確定體育事業(yè)目標(biāo)的任務(wù)，因而是體育行政諸項(xiàng)職能中最基本、最為重要的職能，是其他職能得以有效行使的基礎(chǔ)和前提。我國(guó)的體育規(guī)劃分為國(guó)家體育規(guī)劃和地方體育規(guī)劃，分別由國(guó)家體育行政部門(mén)和地方體育行政部門(mén)制定。國(guó)家體育行政部門(mén)要編制有關(guān)體育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，研究確定體育事業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)、規(guī)模速度和方法步驟，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督體育規(guī)劃和計(jì)劃的實(shí)施。地方體育行政部門(mén)也同樣行使地方體育規(guī)劃的相應(yīng)職能。但是，地方體育行政部門(mén)在此領(lǐng)域里發(fā)揮的效用并不明顯，其地方體育規(guī)劃職能的主體地位也不顯著。另外，在體育行政執(zhí)法過(guò)程中，現(xiàn)行體育法律規(guī)范中，涉及體育法律法規(guī)的具體執(zhí)行規(guī)范不多，即使有，內(nèi)容也大多不明確、含糊不清。如對(duì)體育行政執(zhí)法主體的規(guī)定，不少法律采用“有關(guān)部門(mén)”的提法，這種不確定的規(guī)定不利于法律、法規(guī)的執(zhí)行。“有關(guān)部門(mén)”意識(shí)不到自身的體育行政執(zhí)法職責(zé)，造成了無(wú)部門(mén)負(fù)責(zé)或者無(wú)關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)的局面。為此，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)必須制定和完善體育法律法規(guī)的具體執(zhí)行規(guī)范，使其具有更強(qiáng)的可操作性，這是保障體育行政執(zhí)法正確、及時(shí)、合法的重要環(huán)節(jié)。

(六)關(guān)于體育行政專(zhuān)項(xiàng)管理問(wèn)題

體育行政專(zhuān)項(xiàng)管理主要指對(duì)體育領(lǐng)域所涉及的各項(xiàng)內(nèi)容的宏觀管理。也就是說(shuō)各級(jí)政府機(jī)關(guān)和體育主管部門(mén)從國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的整體戰(zhàn)略出發(fā)對(duì)體育事業(yè)發(fā)展所涉及的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以達(dá)到體育整體性發(fā)展。體育行政專(zhuān)項(xiàng)管理包括體育人事，財(cái)政、設(shè)施、信息等。體育行政專(zhuān)項(xiàng)管理是整個(gè)體育行政管理的基礎(chǔ)性工程，搞好體育行政專(zhuān)項(xiàng)管理對(duì)于保持社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成體育系統(tǒng)內(nèi)部的生機(jī)和活力，保障體育系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展，具有極為重要的意義。在體育財(cái)政管理方面，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)體育財(cái)政管理工作取得了巨大的成績(jī)，但是我們必須看到，進(jìn)一步改革和完善體育財(cái)政管理仍然是一個(gè)緊迫的課題。應(yīng)該看到當(dāng)前體育經(jīng)費(fèi)投入不足和體育經(jīng)費(fèi)使用效率不高，仍然是制約我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的重要因素。如何加強(qiáng)體育經(jīng)費(fèi)管理，提高體育經(jīng)費(fèi)的使用效率，讓有限的體育資源較大限度地發(fā)揮作用，是我國(guó)體育財(cái)政管理工作面臨的緊迫任務(wù)。為此，我國(guó)體育財(cái)政管理工作還必須從以下四個(gè)方面努力。及時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入的監(jiān)督力度，確保中央和各級(jí)地方政府的體育投資，按《體育法》所規(guī)定的具體事項(xiàng)，逐步達(dá)到目標(biāo)要求。第二，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)管理工作，提高體育經(jīng)費(fèi)的使用效率，讓有限的體育資源真正運(yùn)用到國(guó)家“兩個(gè)計(jì)劃綱要”中去。第三，進(jìn)一步加強(qiáng)體育財(cái)政管理的法制化建設(shè)，讓我國(guó)體育財(cái)政管理工作有法可依，逐步走上法制化軌道。第四，完善預(yù)算管理，促進(jìn)財(cái)政收支規(guī)范透明，加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)體育消費(fèi)，推動(dòng)大眾健身，使財(cái)政預(yù)算真正做到為全民健身活動(dòng)發(fā)展服務(wù)。在體育設(shè)施管理方面，雖然我國(guó)體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展取得了一些成績(jī)，但也存在一些問(wèn)題。主要有以下兩個(gè)方面:一是體育場(chǎng)地設(shè)施不足的局面在一定時(shí)期內(nèi)還將長(zhǎng)期存在;二是民間資本和外資對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施投融資的比例還需進(jìn)一步提高。在體育信息管理方面，目前，我國(guó)高校和體育研究機(jī)構(gòu)存在科研與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)，科研成果不能及時(shí)轉(zhuǎn)化等問(wèn)題，體育信息資源的開(kāi)發(fā)利用存在高成本運(yùn)行和低程度利用等問(wèn)題。

(七)關(guān)于我國(guó)體育法制建設(shè)問(wèn)題

體育法制與我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)相聯(lián)系，它是指按照依法治理原則和嚴(yán)格依法辦事的方式，來(lái)管理規(guī)范各種體育活動(dòng)的法律制度及其運(yùn)行機(jī)制。它不僅包括體育法律制度，而且包括體育法律制度的運(yùn)行，即體育立法、體育普法、體育行政執(zhí)法、體育司法、體育法制監(jiān)督、體育法律的遵守以及體育法學(xué)研究等。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的體育法制工作不斷加強(qiáng)，取得了巨大的成績(jī)，保障和推動(dòng)了體育事業(yè)的改革與發(fā)展。但是，也應(yīng)該看到，在我國(guó)體育法制化建設(shè)中，也存在一定問(wèn)題，這既有國(guó)情決定的各種客觀制約因素，也有現(xiàn)實(shí)體育體制缺陷的影響。法律滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)是不可避免的。因而，我們既要正視體育法治在法制建設(shè)的不斷探索中存在的各種矛盾和問(wèn)題，又要在規(guī)范法制建設(shè)的行為中實(shí)現(xiàn)體育法治的終極目標(biāo)。

作者:劉獻(xiàn)國(guó) 韓勤英 單位:河南師范大學(xué)體育學(xué)院

中國(guó)行政管理論文:行政管理論文：關(guān)于21世紀(jì)中國(guó)市長(zhǎng)之探求

行政管理論文

一、21世紀(jì)中國(guó)市長(zhǎng)的歷史使命

1、中國(guó)城市的特殊地位

中國(guó)城市的特殊地位與當(dāng)代中國(guó)城市的基本特點(diǎn)是分不開(kāi)的。

首先，當(dāng)代中國(guó)的市與西方的city并不是對(duì)等的概念。中國(guó)的市本身具有特定的政治法律定位。所謂中國(guó)的市，是指經(jīng)中華人民共和國(guó)民政部批準(zhǔn)的建制城市，即它首先是國(guó)家的一個(gè)行政區(qū)劃概念，而不單純是具有城市功能的城市，中國(guó)城市也不與某一學(xué)科定義中的城市吻合。照西方的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)許多形成一定經(jīng)濟(jì)、政治和文化實(shí)體的居民聚集地，都可以稱(chēng)之為城市，但許多這樣的地方恰恰還不是城市。美國(guó)的city一詞可以包含中國(guó)全部建制市和建制鎮(zhèn)，而中國(guó)的市只是美國(guó)City和Municipality（自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中國(guó)才有建制市663個(gè)，而1997年，美國(guó)的自治市就達(dá)19372個(gè)，其中伊利諾伊州（面積為14.6萬(wàn)平方公里）為最，有1288個(gè)自治市。該州人口約為1300萬(wàn)，平均每個(gè)市僅有1萬(wàn)多人。而與該州面積相等的我國(guó)遼寧省，包括副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市在內(nèi)，同期總共有31個(gè)市。美國(guó)建制市太多的主要原因，是美國(guó)人自建國(guó)以來(lái)形成的自治傳統(tǒng)，對(duì)多地方政府和小地方政府情有獨(dú)鐘，從而導(dǎo)致公共行政的極端地方主義傾向。在美國(guó)，即便人口只有幾千人，只要公民聯(lián)合向州議會(huì)提出納入自治市的申請(qǐng)，大多數(shù)情況都能獲準(zhǔn)。

其次，當(dāng)代中國(guó)城市有行政層級(jí)之分，西方國(guó)家一般沒(méi)有這個(gè)特點(diǎn)。據(jù)2000年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》城市行政區(qū)劃和區(qū)域分布表所列，城市行政級(jí)別分組有四：即直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市。這四類(lèi)城市的后三類(lèi)具有經(jīng)有關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)得到行政升級(jí)（直轄市不再升級(jí)）、合并以及被撤消的可變性特點(diǎn)。例如，建國(guó)初全國(guó)設(shè)立直轄市14個(gè)，1954年撤消其中的11個(gè)，天津直轄市曾一度被撤消降為省轄市達(dá)9年(1958-1966)，后又恢復(fù)；1998年又增設(shè)重慶直轄市。此外，直轄市、副省級(jí)市和地級(jí)市對(duì)中央所劃定的若干縣（包括縣級(jí)市）分別具有行政管轄權(quán)，此即所謂中國(guó)市管縣的市政體制。正是這一體制，使城市的行政范圍延伸到廣大農(nóng)村，不僅其行政范圍十分廣遠(yuǎn)，也造成了管轄人口的劇增。僅以1997年為例，我國(guó)地級(jí)以上城市有226個(gè)，按市區(qū)人口統(tǒng)計(jì)，年末全國(guó)城市總?cè)丝跒?3905萬(wàn)人，平均每個(gè)市只有106萬(wàn)人；而加上市管縣人口，全國(guó)則達(dá)89772萬(wàn)人，平均每個(gè)市則有350萬(wàn)人。1998年重慶建直轄市后，管轄4個(gè)縣級(jí)市、8個(gè)縣和14個(gè)區(qū)（其中大多數(shù)為城鄉(xiāng)混合區(qū)），行政管轄總面積為82403平方公里，總?cè)丝谶_(dá)3090萬(wàn)（2000年底），可謂世界“超級(jí)城市”之最。

由于我國(guó)市管縣體制的建立，使得城市公共管理和公共行政范圍，既包括具備城市功能的城市主體，也包括城市功能在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)也延伸不到的那些廣大農(nóng)村。這種既管城市，又管農(nóng)村；既管以市民為主體的城市公共事務(wù)，也管以農(nóng)民（也可以叫做廣義市民、虛擬市民）為主體的各行各業(yè)及其公共事務(wù)的城鄉(xiāng)并蓄和城鄉(xiāng)共管，旨在城鄉(xiāng)共同發(fā)展的體制，徹底打破了西方城市建制及其發(fā)展模式，即早期以城鄉(xiāng)對(duì)立為前提的發(fā)展，以及20世紀(jì)以來(lái)對(duì)周?chē)目h鄉(xiāng)進(jìn)行兼并的模式。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制造成了城市社會(huì)基礎(chǔ)的改變與模糊、公共服務(wù)的拓展以及市政體制運(yùn)行方式的多樣化。與美國(guó)相比，中國(guó)的城市是集權(quán)的大政府、大市長(zhǎng)（平均要負(fù)責(zé)幾百萬(wàn)人管理與服務(wù)）；而美國(guó)則是眾多的小政府、小市長(zhǎng)（平均僅負(fù)責(zé)1萬(wàn)人左右的管理與服務(wù)，象紐約、芝加哥等那樣的幾百萬(wàn)以至千萬(wàn)人口的超級(jí)城市僅有幾個(gè)）。必須說(shuō)，中國(guó)市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的好處還是顯而易見(jiàn)的。一方面，它為中國(guó)城市的空間擴(kuò)展從政治上鋪平了道路，而絕不會(huì)產(chǎn)生美國(guó)城市發(fā)展中與其周?chē)目h鄉(xiāng)進(jìn)行艱難的協(xié)調(diào)而帶來(lái)的麻煩。而另一方面，它也為城市的的發(fā)展提供了人力、財(cái)力、物力資源上的有力支持。當(dāng)然，同時(shí)它也給城市公共管理和公共服務(wù)帶來(lái)新的問(wèn)題和因素。事實(shí)上，世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家的市長(zhǎng)們，能象中國(guó)的市長(zhǎng)要做那么多決策，管理那么多公共事務(wù)，中國(guó)的市長(zhǎng)在市民與農(nóng)民及其他各階層、群體利益關(guān)系上，需要進(jìn)行多方位的謹(jǐn)慎權(quán)衡與協(xié)調(diào)，這一切都增加了公共管理、公共行政和公共服務(wù)的復(fù)雜性，特別是造成市長(zhǎng)“要有所為，有所不為”的操作難度，同時(shí)對(duì)市長(zhǎng)的公共管理和公共行政藝術(shù)提出更高的要求。中國(guó)市長(zhǎng)的職能和權(quán)責(zé)范圍有別于西方國(guó)家的市長(zhǎng)，在某種意義上，中國(guó)市長(zhǎng)倒象那里的一個(gè)省長(zhǎng)、州長(zhǎng)或郡長(zhǎng)。

第三，中國(guó)城市的發(fā)展存在較大的不平衡，各城市現(xiàn)代化綜合指標(biāo)有一定差距。西方國(guó)家城市的經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展，在20世紀(jì)初就已趨于基本平衡。例如，英、美、法、德等國(guó)各個(gè)城市政府提供的公共政策、公共產(chǎn)品及其服務(wù)水準(zhǔn)大同小異，市民的物質(zhì)生活和精神生活所需的主要產(chǎn)品在大多數(shù)城市都能同樣獲得，并不因?yàn)槌鞘兴诘牡乩砦恢枚艿胶艽笥绊?。而我?guó)，由于城市自然條件有優(yōu)劣，資源有窮富，文化素質(zhì)有高低，開(kāi)發(fā)有先后，歷史活動(dòng)影響有強(qiáng)弱，不僅使我國(guó)城市的分布及規(guī)模存在較大差異，而且東西南北、內(nèi)地、沿海與邊疆各地區(qū)城市，在其基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，科學(xué)技術(shù)與教育發(fā)展水平以及該城市對(duì)國(guó)家的創(chuàng)造和貢獻(xiàn)等方面都有較大差距。比如，大上海與大西北高原上的某座城市的市民生活質(zhì)量指標(biāo)不可同日而語(yǔ)。當(dāng)然，我國(guó)各地的市長(zhǎng)素質(zhì)、能力、施政藝術(shù)及其管理風(fēng)格也存有較大差異。在進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代的21世紀(jì)，特別是我國(guó)加入WTO以后，我們迫切需要具有與國(guó)際慣例接軌的公共服務(wù)，從而為城市功能的充分發(fā)揮和提升找到更廣闊的拓展空間。21世紀(jì)向中國(guó)城市公共管理提出的巨大挑戰(zhàn)就是，在城市化的進(jìn)程中，中國(guó)各地的城市現(xiàn)代化綜合指標(biāo)要趨于相對(duì)平衡。

第四，中國(guó)的城市形象差異。所謂城市形象，即城市這一物質(zhì)實(shí)體的外顯，以及包括市民素質(zhì)在內(nèi)的整個(gè)城市內(nèi)在精神的展示。城市形象的高低優(yōu)劣跟城市規(guī)模有一定關(guān)系，一般說(shuō)來(lái)，城市大，人才多，創(chuàng)造大，具有聲名遠(yuǎn)播的基礎(chǔ)，但明星城市也有中小城市，例如珠海、威海、張家港、中山市等。這些明星城市的形象更多憑仗現(xiàn)代城市綜合指標(biāo)的人均方面，靠的是基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、市民素質(zhì)的優(yōu)化，以及精神文明建設(shè)的閃光亮點(diǎn)來(lái)樹(shù)立形象，特別是市長(zhǎng)形象對(duì)整個(gè)城市形象的影響。如果說(shuō)，作為物質(zhì)實(shí)體的城市外在形象是一筆巨大有形資產(chǎn)，那么，作為市民精神和市民綜合素質(zhì)融匯表現(xiàn)的城市內(nèi)在形象，則是一筆巨大無(wú)形資產(chǎn)。在一定意義上，市長(zhǎng)形象本身也屬于該市的巨大無(wú)形資產(chǎn)，體現(xiàn)該市的城市精神，是整個(gè)城市形象的重要組成部分。甚至可以說(shuō)，一個(gè)杰出的市長(zhǎng)名字本身，就是該城市精神、城市形象以及該城市地位及其影響的代名詞。市長(zhǎng)的管理和施政活動(dòng)及其業(yè)績(jī)對(duì)整個(gè)城市的生存和發(fā)展具有重大意義。例如，市長(zhǎng)的管理和行政藝術(shù)對(duì)大連市城市形象的提升所產(chǎn)生的積極影響，盡管他因某種需要離開(kāi)了這座城市，但這筆城市無(wú)形資產(chǎn)仍然在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)存在。一個(gè)才干超群的杰出市長(zhǎng)可以使城市這一巨大有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)增值，而一個(gè)低能平庸的或者聲名狼藉的市長(zhǎng)卻使該市的城市形象受到損害。21世紀(jì)對(duì)中國(guó)城市形象的要求就是，包括市長(zhǎng)形象在內(nèi)的整個(gè)城市形象在較高的水準(zhǔn)上趨于相對(duì)平衡。

2、中國(guó)市長(zhǎng)的三重身份

在人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入21世紀(jì)的歷史時(shí)空，中國(guó)市長(zhǎng)應(yīng)具有三重身份。

其一，市民的政治領(lǐng)袖。

這里的“政治領(lǐng)袖”，有其特定內(nèi)涵。所謂“政治”即城市公共管理。作為負(fù)責(zé)城市公共管理、公共行政和公共服務(wù)的城市政府首腦，也理所當(dāng)然地成為全體市民的政治領(lǐng)袖。市長(zhǎng)的身份和職能，既是市民意志的表達(dá)，也是國(guó)家意志的體現(xiàn)。市長(zhǎng)的政治是城市本質(zhì)力量的確證。根據(jù)我國(guó)憲法所規(guī)定的市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原則，市長(zhǎng)擁有較高行政決策權(quán)、指揮權(quán)、以及統(tǒng)一協(xié)調(diào)權(quán)、人事提名和任免權(quán)、決定權(quán)和城市較高代表權(quán)。市長(zhǎng)的政治和法律地位，具有不容質(zhì)疑的法理性。

在21世紀(jì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展中，市長(zhǎng)作為市民的政治領(lǐng)袖，其本質(zhì)就是一連串公共服務(wù)。西方公共管理學(xué)家稱(chēng)這種服務(wù)是較高的和最難的服務(wù)。如何能做到服務(wù)，即市長(zhǎng)管理藝術(shù)的探求，諸如城市公共管理社會(huì)化和政治發(fā)展民主化方面的創(chuàng)造性舉措等。城市政府改革已向企業(yè)放權(quán)，并繼續(xù)向社會(huì)進(jìn)行一定的放權(quán)，但放權(quán)并非一定是“大社會(huì)”、“小政府”、“小市長(zhǎng)”和“虛市長(zhǎng)”，21世紀(jì)的中國(guó)城市需要的是強(qiáng)政府和強(qiáng)市長(zhǎng)，以及強(qiáng)有力的市民政治領(lǐng)袖。

在中國(guó)城市，實(shí)際上就存在兩個(gè)“市民的政治領(lǐng)袖”，而且各有其成立的依據(jù)。市長(zhǎng)和市委書(shū)記的是并行不悖的。這里說(shuō)市長(zhǎng)是市民的政治領(lǐng)袖，并非否定中國(guó)共產(chǎn)黨的一元化核心領(lǐng)導(dǎo)，而恰恰遵循了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一原則。當(dāng)然，從政治改革的觀點(diǎn)討論，市長(zhǎng)、市委書(shū)記這兩個(gè)市政角色由一個(gè)人擔(dān)任也是可以的。就我國(guó)城市公共管理的歷史考察，既有實(shí)現(xiàn)這種“合一”的現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)，也有這種市長(zhǎng)與市委書(shū)記合一的經(jīng)驗(yàn)先例。

其二，城市管理的專(zhuān)家。

21世紀(jì)的我國(guó)市長(zhǎng)必須是城市公共管理與公共服務(wù)的專(zhuān)家。

由于城市公共事務(wù)的廣入性，即公共事務(wù)進(jìn)入城市社會(huì)生活領(lǐng)域的范圍廣，涉及面大，造成了城市公共管理和公共服務(wù)的復(fù)雜性。

盡管21世紀(jì)的中國(guó)市長(zhǎng)已不能再象上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代那樣，充當(dāng)市場(chǎng)規(guī)則的教練員、宣傳員和裁判員，但由于新公共管理浪潮的挑戰(zhàn)，特別是由于“經(jīng)營(yíng)城市”這一近期理念的提出，市長(zhǎng)仍然負(fù)有使城市的有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)不斷增值的時(shí)代重任。在某種意義上，城市也可以視為一個(gè)使其有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)不斷增值的大公司，市長(zhǎng)則是這個(gè)大“公司”的“董事長(zhǎng)”和“總經(jīng)理”，21世紀(jì)的中國(guó)市長(zhǎng)盡管不再會(huì)對(duì)本市各個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)號(hào)施令，但卻要對(duì)城市這個(gè)虛擬的大“公司”一絲不茍地進(jìn)行指揮和調(diào)控。也正是在這個(gè)意義上，作為城市管理專(zhuān)家的中國(guó)市長(zhǎng)，一半是英明的政治家，一半是精明的企業(yè)家。

21世紀(jì)的市長(zhǎng)，必須是“要有所為，有所不為”的行家里手。這要求市長(zhǎng)要致力于解決中國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展的主要問(wèn)題，把智慧和精力更多地放在城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施、交通與住房，社會(huì)治安、社會(huì)保障、社會(huì)福利以及防災(zāi)減災(zāi)等具體公共管理與公共服務(wù)的完善上，以人為本，不斷提高城市環(huán)境質(zhì)量和市民生活質(zhì)量，有效地協(xié)調(diào)城市包括政府與非政府組織、盈利與非盈利組織在內(nèi)的各種社會(huì)組織的關(guān)系，較大限度地發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，使廣大市民更多受益，所謂市長(zhǎng)是城市管理的專(zhuān)家的更確切說(shuō)法，應(yīng)是中國(guó)特色的市政管理專(zhuān)家。由于中國(guó)的特殊國(guó)情和市情，以及深化改革擴(kuò)大開(kāi)放的背景，21世紀(jì)的中國(guó)市長(zhǎng)，遠(yuǎn)比美國(guó)的所謂城市經(jīng)理所面對(duì)的公共管理客體及其環(huán)境復(fù)雜。因此，我國(guó)市長(zhǎng)也要比美國(guó)的城市經(jīng)理所要求的素質(zhì)更高，知識(shí)更為和豐富，其技能更多樣、更高超，其公共行政的方式和手段更加追求。

其三，市民的倫理楷模。

所謂市民的倫理楷模，即市長(zhǎng)在其管理和行政活動(dòng)中，其言行舉止特別是在其與國(guó)家、與廣大市民的關(guān)系中所體現(xiàn)出來(lái)的精神境界，不僅在較高層次上遵從共產(chǎn)黨員和國(guó)家公務(wù)員的道德準(zhǔn)則規(guī)范，同時(shí)具有超越城市公共行政領(lǐng)導(dǎo)干部一般道德要求的閃光亮點(diǎn)。中國(guó)官德傳統(tǒng)，不只是唐太宗式的納諫、包拯式的公正、清廉以及清康熙式的勤政，同時(shí)更有當(dāng)代共和國(guó)市長(zhǎng)的禮賢下土，彭真市長(zhǎng)的務(wù)實(shí)愛(ài)民，王鶴壽市長(zhǎng)的嚴(yán)懲官僚主義。21世紀(jì)的市長(zhǎng)一定廉潔奉公，忠于職守，敬業(yè)勤政，不說(shuō)假話，永遠(yuǎn)把關(guān)心市民福利、百姓疾苦牢記在心，跟腐敗、墮落、官僚主義作徹底的決裂，從而成為當(dāng)代世界最清廉、最?lèi)?ài)民、最進(jìn)取、最務(wù)實(shí)，較高效的城市首腦。

二、我國(guó)市長(zhǎng)的培養(yǎng)和塑造

1、大批市長(zhǎng)的培養(yǎng)和塑造迫在眉睫

首先，城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)將提高市長(zhǎng)的地位。改革開(kāi)放20年來(lái)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化的巨大發(fā)展，已使沿海和內(nèi)地不少地方出現(xiàn)“農(nóng)村工業(yè)化”的跡象，加之實(shí)施“離土不離鄉(xiāng)”的戶籍政策，結(jié)果一方面西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化和城市化在雙低水平線上，一方面東部發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化水平又高于城市化。正是由于城市化水平的相對(duì)滯后，對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、科教、文化以及基礎(chǔ)設(shè)施等公用事業(yè)的更大發(fā)展造成一定阻礙。

為此，我國(guó)投入巨大資源，全力加速城市化的進(jìn)程。隨著新建城市的不斷增加，以及原有城市人口及空間的擴(kuò)張，截止到1999年底，全國(guó)城市行政管轄總?cè)丝谶_(dá)97426.88萬(wàn)人（市區(qū)與轄縣合計(jì)），其中市區(qū)總?cè)丝跒?6018.47萬(wàn)人（不是全國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝冢?，分別達(dá)到同年全國(guó)總?cè)丝?25909萬(wàn)人的77.3%和20.7%。這就是說(shuō)，一方面，市長(zhǎng)的公共服務(wù)要面對(duì)占中國(guó)人口絕大多數(shù)的廣義市民，一方面，因建制市的市區(qū)人口（狹義市民）所占全國(guó)人口比例相對(duì)較低而需要增大。無(wú)論從哪一方面考慮，整個(gè)國(guó)家的公共管理和公共服務(wù)，在很大程度上都是由每個(gè)城市具體分擔(dān)和落實(shí)的。由此，市長(zhǎng)的地位和職責(zé)也必然提高和加重。

其次，是我國(guó)加入WTO后，由于全球客商對(duì)我國(guó)城市投資環(huán)境優(yōu)化的需要，以及與此相連的強(qiáng)化城市公共管理職能改革的必然要求，對(duì)市長(zhǎng)的綜合素質(zhì)和施政水準(zhǔn)的提高也提出了挑戰(zhàn)?？梢哉f(shuō)，改革開(kāi)放二十年來(lái)，我國(guó)城市的市政體制經(jīng)過(guò)不斷探索和改革，特別是在市管縣、計(jì)劃單列市、區(qū)街體制改革、城市政府機(jī)構(gòu)改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)的完善方面，已經(jīng)取得不小的成績(jī)，但各城市在市政體制和市政職能的改革中也存在某種缺憾和不足，由于上述大都是一個(gè)模式，明顯缺乏創(chuàng)造性和本市的地方特色。實(shí)際上，有關(guān)公共服務(wù)的各項(xiàng)改革在與中央精神一致所謂前提下，還是應(yīng)有各地城市的創(chuàng)造性。諸如，怎樣在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為全體市民提供最有效的公共政策和公共產(chǎn)品；如何處理下放權(quán)力和強(qiáng)化權(quán)力的關(guān)系，把城市政府建設(shè)成一個(gè)廉潔的高效率的強(qiáng)政府，而不是城市的弱政府和虛政府；如何完善各類(lèi)社會(huì)組織，協(xié)調(diào)它們之間的利益關(guān)系，并充分發(fā)揮他們的積極作用以及如何改善城市公共管理與公共服務(wù)的運(yùn)作方式，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展和社會(huì)的文明進(jìn)步，市長(zhǎng)都要發(fā)揮舉足輕重的作用。

再者，加速推進(jìn)城市化，是本世紀(jì)黨和國(guó)家的戰(zhàn)略任務(wù)，也是西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略內(nèi)涵的一個(gè)組成部分。但西部開(kāi)發(fā)的城市化不能走傳統(tǒng)的城市發(fā)展老路，也不應(yīng)是一個(gè)統(tǒng)一的模式。鑒于各地市長(zhǎng)的綜合素質(zhì)、管理和服務(wù)水平的不平衡，特別是西部市長(zhǎng)的管理藝術(shù)及服務(wù)水準(zhǔn)與發(fā)達(dá)城市相比，還有一定差距。21世紀(jì)中國(guó)市長(zhǎng)培養(yǎng)及其能力表現(xiàn)的重大改變，就是市長(zhǎng)素質(zhì)和管理水準(zhǔn)趨于相對(duì)的平衡。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，西部和全國(guó)的市長(zhǎng)都要努力學(xué)習(xí)新知識(shí)、新理念，學(xué)習(xí)西方國(guó)家的新公共管理，以使自身的管理理論及其實(shí)踐能力得到提升。政府如何支持西部城市化建設(shè)的市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步及發(fā)展教育怎樣成為西部城市化進(jìn)程的有力支撐、西部城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)如何協(xié)調(diào)、西部城市與東南沿海以及中部城市怎樣合作與互補(bǔ)、如何創(chuàng)造西部城市開(kāi)發(fā)的新亮點(diǎn)等，所有這些問(wèn)題都向廣大西部市長(zhǎng)以及全國(guó)的市長(zhǎng)提出了挑戰(zhàn)。

2、市長(zhǎng)選任的歷史回顧

建國(guó)以來(lái)，市長(zhǎng)對(duì)城市的建設(shè)和管理發(fā)揮過(guò)巨大作用，上個(gè)世紀(jì)的每個(gè)時(shí)期都有一些杰出的市長(zhǎng)載入共和國(guó)城市史冊(cè)，但由于極左思潮等因素的干擾和影響，市長(zhǎng)的及其職能的發(fā)揮長(zhǎng)期存在不穩(wěn)定和不平衡的狀況，其施政水準(zhǔn)及其業(yè)績(jī)也常常因人因環(huán)境而異。1982年憲法規(guī)定實(shí)行市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制后，市長(zhǎng)職能有明顯的增強(qiáng)和擴(kuò)大，特別是從1983年開(kāi)始，中央有關(guān)部門(mén)舉辦了數(shù)屆市長(zhǎng)研究班，對(duì)市長(zhǎng)素質(zhì)和服務(wù)水準(zhǔn)的提高，產(chǎn)生了深刻的影響，并有力地推動(dòng)了城市領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)管理理論的風(fēng)氣。80年代中期李鐵映同志的關(guān)于“研究城市學(xué)，建立社會(huì)主義城市”，“現(xiàn)代城市是一個(gè)大系統(tǒng)”的理論；包頭市市長(zhǎng)烏杰同志關(guān)于城市研究的系統(tǒng)辯證思維及其城市管理理論和實(shí)踐，以及同期許崇德、夏書(shū)章、徐理明等專(zhuān)家學(xué)者對(duì)市長(zhǎng)職能及市長(zhǎng)形象的探討，都具有一定開(kāi)創(chuàng)性，可謂城市公共管理現(xiàn)代化和市長(zhǎng)建設(shè)現(xiàn)代化的輿論先聲。由于種種原因，或許說(shuō)關(guān)于市長(zhǎng)選任的科學(xué)化和制度化，以及市長(zhǎng)（包括副市長(zhǎng)）的職能范圍及其權(quán)責(zé)內(nèi)容，在立法上是否應(yīng)加以明確等課題，在上個(gè)世紀(jì)幾年還未來(lái)得及深入探討。

3、市長(zhǎng)的任職資格——全才加通才的水準(zhǔn)

市長(zhǎng)資格形象的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)應(yīng)包括：以馬克思主義信仰、鄧小平改革開(kāi)放理論以及“三個(gè)代表”思想的把握為依據(jù)的政治素質(zhì)、以城市建設(shè)和管理知識(shí)為核心、以城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域知識(shí)的融會(huì)貫通為基礎(chǔ)的綜合知識(shí)素質(zhì)、以戰(zhàn)略頭腦和開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)以及組織能力等因素為前導(dǎo)的綜合能力素質(zhì)。市長(zhǎng)資格形象，包括智商素質(zhì)，也包括情商素質(zhì)；既有身體素質(zhì)，也有心理素質(zhì)，同時(shí)也包括上述綜合素質(zhì)的外部表現(xiàn)形式，諸如市長(zhǎng)的談吐、舉止風(fēng)度、人格魅力方面。市長(zhǎng)資格形象，是服從21世紀(jì)中國(guó)市長(zhǎng)的三重身份（城市廣大市民的政治領(lǐng)袖、城市管理的專(zhuān)家、市民的倫理楷模）需要的政治素質(zhì)、綜合知識(shí)素質(zhì)、綜合能力素質(zhì)及其外部表現(xiàn)有機(jī)融合的統(tǒng)一體。當(dāng)然，市長(zhǎng)的任職資格形象，必須符合干部隊(duì)伍的革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化的方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，這是選任黨和國(guó)家各級(jí)各類(lèi)干部的普遍原則。但這一方針和原則，在干部隊(duì)伍的不同領(lǐng)域，還應(yīng)有其特定內(nèi)涵。

所謂“全”即，知識(shí)面寬，可以涵蓋城市社會(huì)生活運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域；所謂“通”就是將城市建設(shè)和管理知識(shí)同文理工科知識(shí)、政治與經(jīng)濟(jì)方面的知識(shí)、社會(huì)與藝術(shù)等方面的知識(shí)融會(huì)貫通。全才和通才市長(zhǎng)的必要性就在于，城市公共管理與服務(wù)本身就涉及城市政治、經(jīng)濟(jì)和文化的諸多方面。西方學(xué)者關(guān)于公共政策與公共行政的區(qū)別的論述，對(duì)全才和通才市長(zhǎng)的必要性給我們做了經(jīng)驗(yàn)性的提示。澳大利亞著名政治學(xué)家和公共行政學(xué)家歐文．E．休斯認(rèn)為，公共政策分析人士是一群與眾不同的人，他們更加關(guān)注分析的方法和數(shù)字，而公共行政是有才華的業(yè)余者的領(lǐng)域，這個(gè)領(lǐng)域需要通才，英明和有效的統(tǒng)治與任何一種方法和統(tǒng)計(jì)都無(wú)關(guān)。無(wú)疑，休斯的觀點(diǎn)含有偏激成分，因?yàn)樵诠补芾砩纤憩F(xiàn)的任何所謂“天才”，都不可能是天上掉下來(lái)“靈感”，英明的和有效的管理一定要有科學(xué)的思維和經(jīng)驗(yàn)的積淀為前提，而“經(jīng)驗(yàn)”基本上是可以用統(tǒng)計(jì)學(xué)等科學(xué)方法驗(yàn)證的。

新世紀(jì)大批“全”“通”市長(zhǎng)的產(chǎn)生，將使城市管理更科學(xué)、更文明、更高效，同時(shí)也徹底改變傳統(tǒng)的大智若愚的賢者模式，從而推動(dòng)和促進(jìn)城市管理主客體的發(fā)展與自我完善。至于，任職前的市長(zhǎng)資格形象到底要具備那些知識(shí)，其和貫通達(dá)到什么程度，其細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)如何，國(guó)民教育如何適應(yīng)市長(zhǎng)培養(yǎng)和市長(zhǎng)資格形象的塑造，則需要有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家包括廣大市民深入探討和論證。

市長(zhǎng)資格形象的全才與全通，實(shí)際也是對(duì)市長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)化要求。所謂市長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)化，即市長(zhǎng)工作內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)化，它是基于國(guó)家公共管理與公共服務(wù)的分工要求，以及市長(zhǎng)任職所必須把握的知識(shí)和技能的普遍要求，對(duì)市長(zhǎng)職能及其權(quán)責(zé)內(nèi)容所作的明確規(guī)定。這就是說(shuō)，全國(guó)的市長(zhǎng)所從事的工作具有同類(lèi)性，具有相同的職能和權(quán)責(zé)。當(dāng)然，市長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)化需用立法（法律、法規(guī)、行政規(guī)章）形式明確地固定下來(lái)?！叭?、“通”市長(zhǎng)的任職，是21世紀(jì)市長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化的必要條件之一。

必須說(shuō)，目前我國(guó)“全才”和“通才”的市長(zhǎng)還很少，至于在任職前符合上述市長(zhǎng)資格形象要求的則更少。因此，市長(zhǎng)選任前的綜合素質(zhì)培養(yǎng)問(wèn)題就顯得十分必要和緊迫。21世紀(jì)的中國(guó)市長(zhǎng)是需要特殊培養(yǎng)的，包括學(xué)校培養(yǎng)和實(shí)踐培養(yǎng)，不能全靠干中學(xué)。所謂“干中學(xué)”，是共和國(guó)大規(guī)模建設(shè)初期，各種人才奇缺，黨和國(guó)家迫不得已而采用的一種人才應(yīng)急手段，在進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和信息時(shí)代的21世紀(jì)，為了廣大城市有更科學(xué)、更文明、更高效的公共管理，為了給廣大市民帶來(lái)更多福祉，“全才”和“通才”市長(zhǎng)產(chǎn)生的及時(shí)環(huán)節(jié)，就是進(jìn)行科學(xué)地特殊培養(yǎng)。

4、市長(zhǎng)培養(yǎng)的途徑和方法——學(xué)校培養(yǎng)加實(shí)踐

本文認(rèn)為，對(duì)未來(lái)市長(zhǎng)進(jìn)行科學(xué)的特殊培養(yǎng)，可采用高等學(xué)校前期培養(yǎng)與社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合的方法進(jìn)行。其做法就是，在國(guó)家指定的高等學(xué)校的院、系設(shè)“市長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)”，學(xué)制可長(zhǎng)一些，或者把本科教育和研究生教育銜接起來(lái)，招生對(duì)象可基本確定在有幾年工作經(jīng)歷的公務(wù)員范圍。學(xué)生在指定課程修滿，考試合格，可頒發(fā)市長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)證，作為選任市長(zhǎng)的資格證書(shū)。市長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生可到市黨政部門(mén)應(yīng)聘公務(wù)員，經(jīng)一定期限的實(shí)踐鍛練后，可參加市長(zhǎng)等級(jí)序列低一級(jí)的考核，以后可根據(jù)情況參加市長(zhǎng)序列中較高級(jí)別的考核。市委所通過(guò)的市長(zhǎng)候選人提名，須從持有市長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)證并通過(guò)實(shí)踐考核的公務(wù)員當(dāng)中確定。為此，國(guó)家應(yīng)有相應(yīng)的立法保障。在上個(gè)世紀(jì)，市長(zhǎng)這一職務(wù)幾乎可以由來(lái)自任何從業(yè)領(lǐng)域的干部擔(dān)任，其經(jīng)歷和閱歷也是各有千秋，絕大多數(shù)市長(zhǎng)沒(méi)有受過(guò)公共管理專(zhuān)業(yè)的高等教育培養(yǎng)。

由于未來(lái)的市長(zhǎng)具有共同的前期專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)經(jīng)歷，為“全才”“通才”市長(zhǎng)的選任以及市長(zhǎng)管理藝術(shù)的表現(xiàn)打下良好的基礎(chǔ)，市長(zhǎng)職能也將得到更充分的發(fā)揮。這跟交響樂(lè)團(tuán)的指揮基本來(lái)自音樂(lè)學(xué)院指揮專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生相類(lèi)似，又如當(dāng)司機(jī)必須要有駕駛證一樣，獲得駕駛證書(shū)的人可以不開(kāi)車(chē)，但開(kāi)車(chē)必須要有駕駛證，當(dāng)然，需要獲得市長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)證書(shū)的城市領(lǐng)導(dǎo)干部還應(yīng)有：副市長(zhǎng)、市政府秘書(shū)長(zhǎng)、市長(zhǎng)助理，市長(zhǎng)秘書(shū)、市委書(shū)記、副書(shū)記及其他市委常委，市人大常委會(huì)主任、副主任，以及至少三分之一以上的市人大常委。這樣做，可以為市長(zhǎng)的管理和施政活動(dòng)，進(jìn)行更有效的配合和監(jiān)督。在上個(gè)世紀(jì)，各種市政會(huì)議的出席人，常常對(duì)自己陌生或知之甚少的領(lǐng)域中的提案也要進(jìn)行討論和表決，不得已受別人意志左右，議決中的從眾現(xiàn)象，實(shí)是出于無(wú)奈。在21世紀(jì)，由于全才全通的城市公共管理者不斷增多，市長(zhǎng)職能以及整個(gè)城市公共服務(wù)水準(zhǔn)都將會(huì)有劃時(shí)代的改觀。

市長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)化培養(yǎng)以及“市長(zhǎng)資格證書(shū)”的頒發(fā)，是21世紀(jì)中國(guó)的一項(xiàng)艱巨而偉大的任務(wù)。

截止到2000年底，我國(guó)城市總數(shù)已達(dá)663個(gè)，建制縣為2074個(gè)。按我國(guó)入世及城市化進(jìn)程加速的發(fā)展趨勢(shì)，在21世紀(jì)前20年將全國(guó)縣城總數(shù)的一半（1037個(gè)縣城）升格為市是極有可能的。這樣，在2020年全國(guó)將有1700個(gè)城市。假定每個(gè)市有市長(zhǎng)1名、副市長(zhǎng)平均5名，我國(guó)將有1.02萬(wàn)個(gè)正、副市長(zhǎng)任職。按20年換屆4次，新任和連任概率為50%計(jì)，全國(guó)需有2.04萬(wàn)個(gè)正、副市長(zhǎng)先后任職或連任。同時(shí)，需要獲得“市長(zhǎng)證”的市領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量也會(huì)成倍擴(kuò)大。假定，市政府正副秘書(shū)長(zhǎng)、市委書(shū)記和副書(shū)記、市人大正副主任等領(lǐng)導(dǎo)，按每個(gè)市平均各10名計(jì)，每個(gè)市將另增30名領(lǐng)導(dǎo)干部持市長(zhǎng)資格證書(shū)上崗；這樣，需獲“市長(zhǎng)證”的城市三大班子領(lǐng)導(dǎo)則增加5.1萬(wàn)人（市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員需持市長(zhǎng)資格證書(shū)的人數(shù)未計(jì)）。依照前面換屆4次，新任和連任概率為50%計(jì)，需獲市長(zhǎng)資格證書(shū)的市領(lǐng)導(dǎo)干部又將增加10.2萬(wàn)人，再加上前面的新任和連任的正、副市長(zhǎng)2.04萬(wàn)人，總計(jì)需持“市長(zhǎng)證”的城市公務(wù)員數(shù)量可達(dá)12.24萬(wàn)。如果每個(gè)市政領(lǐng)導(dǎo)崗位有3個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者，那末，本世紀(jì)前20年將有36.72萬(wàn)人應(yīng)持“市長(zhǎng)資格證書(shū)”。

我國(guó)有十幾億人口，在本世紀(jì)前20年，廣義市民，即城市行政管轄范圍的全部人口所占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤^(guò)80%的條件下，全國(guó)城市幾千萬(wàn)公務(wù)員隊(duì)伍中，有幾十萬(wàn)人持市長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)證書(shū)不能算多。雖然持有“市長(zhǎng)證”者不一定能被選任為市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)，但持有“市長(zhǎng)證”的大多數(shù)人將在市政領(lǐng)導(dǎo)崗位以及城市建設(shè)和管理的其他崗位上工作，這對(duì)加速和正在實(shí)現(xiàn)城市化的我國(guó)，的確是件好事，它將改變和優(yōu)化城市公務(wù)員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)；并使其公共管理、公共行政、公共服務(wù)水準(zhǔn)進(jìn)一步提高，同時(shí)也將進(jìn)一步強(qiáng)化和完善城市領(lǐng)導(dǎo)干部及全體公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

由于市長(zhǎng)在現(xiàn)代城市公共管理、公共行政和公共服務(wù)的核心地位和作用，市長(zhǎng)必然成為城市管理者中一種極為重要的職務(wù)和職位，同時(shí)它也應(yīng)成為一種職業(yè)。長(zhǎng)期在市長(zhǎng)的崗位上工作，使市長(zhǎng)的工作成為一種穩(wěn)定的職業(yè)，即市長(zhǎng)的職業(yè)化，本文認(rèn)為，應(yīng)提倡市長(zhǎng)的職業(yè)化，這是我國(guó)市長(zhǎng)建設(shè)的發(fā)展方向。市長(zhǎng)作為一種職業(yè)，市長(zhǎng)的任職、晉升以及工作調(diào)動(dòng)還應(yīng)是市長(zhǎng)或副市長(zhǎng)，盡管變動(dòng)后的職務(wù)行政級(jí)別或相同或不相同。當(dāng)然，也不排除在某種特殊情況下，的在任市長(zhǎng)因國(guó)家需要，選任其它崗位。市長(zhǎng)的職業(yè)化，還應(yīng)有嚴(yán)格的市長(zhǎng)職稱(chēng)制度相配合，市長(zhǎng)既是一類(lèi)職務(wù)，同時(shí)也是一種職稱(chēng)，市長(zhǎng)職稱(chēng)還應(yīng)有序列化等級(jí)，比如，設(shè)見(jiàn)習(xí)市長(zhǎng)、候補(bǔ)市長(zhǎng)、一級(jí)市長(zhǎng)，二級(jí)市長(zhǎng)、三、四、五、六、七、八級(jí)等級(jí)別以及榮譽(yù)市長(zhǎng)等稱(chēng)號(hào)。同時(shí)，市長(zhǎng)任職也應(yīng)實(shí)施程序化。諸如，其職務(wù)與職稱(chēng)可以一起晉升的情況和條件，晉升職稱(chēng)而不升職務(wù)的情況和條件，市長(zhǎng)職稱(chēng)和職務(wù)可越級(jí)晉升的情況和條件，市長(zhǎng)的職務(wù)和職稱(chēng)的高低極限及其相互關(guān)系、晉升細(xì)則，市長(zhǎng)連任的晉升規(guī)定，以及晉升程序與選舉、任命怎樣結(jié)合等，這一系列的問(wèn)題的回答都應(yīng)通過(guò)有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家的科學(xué)論證，并從立法上加以明確和保障。

必須說(shuō)，市長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性也是與市長(zhǎng)的職業(yè)化緊密相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題。一方面，市長(zhǎng)的職業(yè)化是市長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性的基礎(chǔ)；另一方面，市長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性也是市長(zhǎng)職業(yè)化的保障。這是因?yàn)?，城市的建設(shè)與管理的化不是一朝一夕之事，而是長(zhǎng)期的艱巨的事業(yè)，培養(yǎng)和塑造市長(zhǎng)亦是長(zhǎng)期而艱巨的工作；此外，杰出市長(zhǎng)的形象魅力的產(chǎn)生和增強(qiáng)，及其影響的擴(kuò)大需要一定時(shí)間；市長(zhǎng)的管理和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的積累及其業(yè)績(jī)創(chuàng)造，也需要一定時(shí)間；而保障市長(zhǎng)施政方針的連續(xù)性，以及由于市長(zhǎng)工作出現(xiàn)某種失誤而改正錯(cuò)誤、檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)市長(zhǎng)的功過(guò)，都需要一定時(shí)間。據(jù)此，我們有理由主張市長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性。上個(gè)世紀(jì)，許多市的市長(zhǎng)走馬燈似的頻繁變換，有的市甚至在八年之中，竟換了六任市長(zhǎng)，盡管不少市的市長(zhǎng)任職變動(dòng)，也有其合理性，但在許多情況下給城市建設(shè)和發(fā)展所造成的負(fù)面影響也不可低估。當(dāng)然，這樣的故事不應(yīng)在21世紀(jì)重演。為此，我們主張市委在市政府班子換屆進(jìn)行市長(zhǎng)的提名時(shí)，應(yīng)支持、鼓勵(lì)市長(zhǎng)連任，由此保障和促進(jìn)市長(zhǎng)任職的穩(wěn)定性。

三、結(jié)語(yǔ)

21世紀(jì)，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將在更高水平上發(fā)展并完成城市化進(jìn)程的時(shí)代。由于西方國(guó)家新公共管理浪潮的挑戰(zhàn)，以及WTO規(guī)則廣泛而深刻的影響，我國(guó)城市公共管理與公共服務(wù)也正在實(shí)現(xiàn)與國(guó)際慣例的接軌，完成城市公共管理劃時(shí)代的變革。當(dāng)然，作為城市化進(jìn)程和城市現(xiàn)代化建設(shè)組成部分的市長(zhǎng)建設(shè)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，但我們不能步西方市長(zhǎng)的后塵。美、英、法、德等西方國(guó)家的市長(zhǎng)并非十全十美，也有不少弊端。西方國(guó)家的強(qiáng)市長(zhǎng)等市長(zhǎng)形式以及正在實(shí)施的新公共管理，對(duì)我國(guó)的市長(zhǎng)建設(shè)以及城市管理觀念、管理手段的變革具有一定借鑒意義，但由于中國(guó)國(guó)情和市情的特殊性，我們對(duì)此也只能是批判地學(xué)習(xí)和借鑒。按照小平同志的預(yù)言，21世紀(jì)中葉我國(guó)有望實(shí)行市長(zhǎng)普選，但也絕不會(huì)是美國(guó)那種市長(zhǎng)競(jìng)選，而是具有中國(guó)特色的市長(zhǎng)選任制度。按照“三個(gè)代表”思想要求，我國(guó)市長(zhǎng)理應(yīng)是先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化前進(jìn)方向的代表，也是我國(guó)最廣大人民群眾利益的代表。我國(guó)市長(zhǎng)的使命和責(zé)任重大，一大批高素質(zhì)符合新世紀(jì)要求的市長(zhǎng)的培養(yǎng)是當(dāng)務(wù)之急。市長(zhǎng)職能的發(fā)揮及其政績(jī)不僅要影響省、自治區(qū)及國(guó)家機(jī)關(guān)、部門(mén)的管理績(jī)效，同時(shí)也為我國(guó)2萬(wàn)多小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)形象樹(shù)立了榜樣。由于新世紀(jì)我國(guó)市長(zhǎng)全才和通才素質(zhì)的提高，以及市政體制改革的不斷完善，市長(zhǎng)的管理藝術(shù)水準(zhǔn)及其職能發(fā)揮將從整體上趨于平衡。中國(guó)的市長(zhǎng)們將在繼承其優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，充分顯示其人格魅力，從而使市長(zhǎng)形象大大超越西方市長(zhǎng)。21世紀(jì)的中國(guó)市長(zhǎng)應(yīng)該更加謙虛謹(jǐn)慎，鞠躬盡瘁地為廣大市民服務(wù)；同時(shí)，也要在公共服務(wù)的技藝上更上一層樓。當(dāng)然，億萬(wàn)市民及全國(guó)各界各階層人士也應(yīng)理解市長(zhǎng)、愛(ài)護(hù)市長(zhǎng)，支持21世紀(jì)中國(guó)市長(zhǎng)的培育和塑造。按照“三個(gè)代表”的要求，中國(guó)市長(zhǎng)要在新的時(shí)代為世界城市公共管理理論及其實(shí)踐做出較大貢獻(xiàn)

中國(guó)行政管理論文:行政管理論文：中國(guó)如何進(jìn)行生態(tài)城市建設(shè)

行政管理論文

城市走生態(tài)化發(fā)展之路，為城市發(fā)展提出了明確的目標(biāo)——建設(shè)生態(tài)城市。生態(tài)城市建設(shè)是人類(lèi)文明進(jìn)步的標(biāo)志，是城市發(fā)展的方向。近年來(lái)，我國(guó)很多城市都提出了建設(shè)生態(tài)城市。本文在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，提出了建設(shè)生態(tài)城市的對(duì)策和設(shè)想，以期推動(dòng)我國(guó)城市生態(tài)化發(fā)展和生態(tài)城市建設(shè)工作的開(kāi)展。

1生態(tài)城市的內(nèi)涵和主要特點(diǎn)

1.1生態(tài)城市的內(nèi)涵

生態(tài)城市是聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)起的“人與生物圈(MAB)”計(jì)劃研究過(guò)程中提出的一個(gè)概念，是城市生態(tài)化發(fā)展的結(jié)果；是社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)高效、生態(tài)良性循環(huán)的人類(lèi)居住形式，是自然、城市與人融合為一個(gè)有機(jī)整體所形成的互惠共生結(jié)構(gòu)。簡(jiǎn)而言之，生態(tài)城市是一類(lèi)生態(tài)健康的城市。

1.2生態(tài)城市的主要特點(diǎn)

生態(tài)城市與傳統(tǒng)城市比較，主要有以下幾大特點(diǎn)：

1.2.1和諧性

生態(tài)城市的和諧性，不僅反映在人與自然的關(guān)系、自然與人共生、人回歸自然、自然融于城市等方面，更重要的是反映在人與人的關(guān)系上。

1.2.2高效性

生態(tài)城市能提高一切資源的利用效率：物盡其用、地盡其利、人盡其才、各施其能、各得其所，使物質(zhì)、能量得到多層次分級(jí)利用，廢棄物循環(huán)再生，使各行業(yè)、各部門(mén)之間共生關(guān)系得以協(xié)調(diào)。

1.2.3可持續(xù)性

生態(tài)城市是以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo)的。同時(shí)兼顧不同時(shí)間、空間，合理配置資源。既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害，保障其健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)的發(fā)展。

1.2.4整體性

生態(tài)城市不是單純追求環(huán)境的優(yōu)美或自身的繁榮，而是兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三者的整體效益，不僅重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，更注重對(duì)人類(lèi)生活質(zhì)量的提高，是在整體協(xié)調(diào)的秩序下尋求發(fā)展。

1.2.5區(qū)域性

生態(tài)城市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一體，其本身即為一區(qū)域概念，是建立于區(qū)域平衡基礎(chǔ)之上的。而城市之間是相互聯(lián)系、相互制約的，只有平衡協(xié)調(diào)的區(qū)域才有平衡協(xié)調(diào)的生態(tài)城市。2中國(guó)目前的城市環(huán)境狀況和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的起步

2.1目前的城市狀況

“九五”期間是環(huán)境保護(hù)大發(fā)展的五年，集中體現(xiàn)在：黨和國(guó)家高度重視環(huán)境保護(hù)、全民族環(huán)境意識(shí)普遍提高、環(huán)保措施力度加大、環(huán)保投入大幅增加、環(huán)境質(zhì)量有所改善等方面。但是，環(huán)境污染依然嚴(yán)重，生態(tài)惡化的趨勢(shì)沒(méi)有得到有效遏制。水環(huán)境污染相當(dāng)嚴(yán)重，全國(guó)有36%城市河段的水質(zhì)為劣5類(lèi)，多數(shù)城市地下水受到一定程度的點(diǎn)狀和面狀污染；大氣污染十分突出，受監(jiān)測(cè)的341個(gè)城市中，有66.7%的城市空氣質(zhì)量超過(guò)國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；固體廢物、城市垃圾、“白色污染”仍然嚴(yán)重；全國(guó)城市垃圾真正達(dá)到無(wú)害化處理的還不到總量的10%；城市噪音擾民十分普遍，2001年監(jiān)測(cè)區(qū)域55.7%的城市噪音處于中度以上污染。嚴(yán)重的環(huán)境污染導(dǎo)致市民發(fā)生多種疾病。

2.2生態(tài)環(huán)境建設(shè)的起步

我國(guó)自20世紀(jì)80年代開(kāi)始生態(tài)環(huán)境建設(shè)的探索。1999年海南率先獲得國(guó)家批準(zhǔn)建設(shè)生態(tài)省，2001年吉林和黑龍江又獲得批準(zhǔn)建設(shè)生態(tài)省，陜西、福建、山東、四川也先后提出建設(shè)生態(tài)省。許多城市如上海市、長(zhǎng)沙市、宜春市、揚(yáng)州市、威海市、深圳市等都先后提出建設(shè)生態(tài)城市的奮斗目標(biāo)。最近幾年，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，中國(guó)生態(tài)學(xué)會(huì)以及他們的地方學(xué)會(huì)舉辦了多次全國(guó)性地方性學(xué)術(shù)討論會(huì)，將學(xué)術(shù)研究與交流推到了高潮。第五屆國(guó)際生態(tài)城市大會(huì)于2002年8月19日至23日在深圳市召開(kāi)，《生態(tài)城市建設(shè)的深圳宣言》是這次大會(huì)的主要內(nèi)容，將對(duì)世界城市建設(shè)與發(fā)展以及人居環(huán)境的改善起到積極的指導(dǎo)作用。

3中國(guó)如何進(jìn)行生態(tài)城市建設(shè)

3.1生態(tài)城市建設(shè)的指導(dǎo)思想和目標(biāo)

筆者認(rèn)為，生態(tài)城市建設(shè)的指導(dǎo)思想是：以城市生態(tài)學(xué)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論指導(dǎo)，以可持續(xù)發(fā)展為主題，以城市規(guī)劃為藍(lán)本，以環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)，以城市管理為手段，建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、執(zhí)法監(jiān)督、公眾參與的新機(jī)制，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三者保持高度和諧的城市。

生態(tài)城市建設(shè)的目標(biāo)是：創(chuàng)建清潔、優(yōu)美、安靜的城市，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。建設(shè)高效的生態(tài)產(chǎn)業(yè)和人們的需求與愿望得到滿足、和諧的生態(tài)文化與功能相整合的生態(tài)景觀，實(shí)現(xiàn)自然、農(nóng)業(yè)和人居環(huán)境的有機(jī)結(jié)合。

3.2生態(tài)城市建設(shè)的對(duì)策

生態(tài)城市建設(shè)是人類(lèi)文明進(jìn)步的標(biāo)志，是城市發(fā)展的必然方向。它不僅涉及城市物質(zhì)環(huán)境的生態(tài)建設(shè)、生態(tài)恢復(fù)，還涉及到價(jià)值觀念、生活方式、政策法規(guī)等方面。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，綜合國(guó)力、科技水平、人口素質(zhì)、意識(shí)觀念與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距較大。針對(duì)環(huán)境差、底子薄、人口多的國(guó)情，提出以下生態(tài)城市建設(shè)的對(duì)策。

3.2.1轉(zhuǎn)變思想，提高環(huán)保和生態(tài)意識(shí)

從不可持續(xù)發(fā)展思想向可持續(xù)發(fā)展思想轉(zhuǎn)變。其內(nèi)涵包括：從追求近期的直接經(jīng)濟(jì)效果轉(zhuǎn)向追求長(zhǎng)期的間接經(jīng)濟(jì)效果；從追求單一的經(jīng)濟(jì)高效率轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟(jì)、生態(tài)合并的高效率。這是生態(tài)城市建設(shè)的思想基礎(chǔ)。沒(méi)有這個(gè)轉(zhuǎn)變就不可能有憂患意識(shí)、危機(jī)感和責(zé)任感。這對(duì)決策者和企業(yè)家尤為重要。因?yàn)闆Q策者的思想影響一片，企業(yè)家影響一個(gè)企業(yè)，企業(yè)往往是環(huán)境污染大戶。我國(guó)目前的干部制度是任期制，任期內(nèi)的績(jī)效考核主要還是經(jīng)濟(jì)績(jī)效。這很容易使干部產(chǎn)生急功近利的思想。要完成這種思想轉(zhuǎn)變必須把干部任期內(nèi)對(duì)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的功與過(guò)作為績(jī)效考核內(nèi)容之一。

提高公眾的生態(tài)意識(shí)，就是使人們認(rèn)識(shí)到自己在自然中所處的位置和應(yīng)負(fù)的環(huán)境責(zé)任，尊重歷史文化，改變傳統(tǒng)的消費(fèi)方式，增強(qiáng)自我調(diào)節(jié)能力，維持城市生態(tài)系統(tǒng)的高質(zhì)量運(yùn)行。提高公眾的生態(tài)意識(shí)除了用各種形式加強(qiáng)宣傳和教育外，還應(yīng)：(1)讓市民親身感受到環(huán)境和生態(tài)保護(hù)帶來(lái)的好處；(2)使市民形成“向自然資源索取是有代價(jià)的，污染是要付費(fèi)的”的概念；(3)營(yíng)造社會(huì)公德大環(huán)境，規(guī)范那些不規(guī)范的環(huán)境行為。

3.2.2加快理論研究，制定生態(tài)城市指標(biāo)體系

現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展到處都在講。但是，如果沒(méi)有能夠指導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐的經(jīng)濟(jì)理論和具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，又如何知道決策和實(shí)踐是有利于可持續(xù)發(fā)展的呢？長(zhǎng)期以來(lái)，城市建設(shè)的理論和政策都是重資源開(kāi)發(fā)，以發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)為主線兼顧市民的基本生活要求。因此，必須針對(duì)我國(guó)國(guó)情建立一套適用于生態(tài)城市建設(shè)的科學(xué)理論和指標(biāo)體系。

(1)生態(tài)城市應(yīng)采用整體的系統(tǒng)理論和方法系統(tǒng)地理解城市環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化間的相互作用關(guān)系。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究?jī)?nèi)容已經(jīng)包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)。也有較好的社會(huì)基礎(chǔ)，為不少人所接受。政府應(yīng)積極支持和組織環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家和相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者探討、研究，使環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的領(lǐng)域擴(kuò)大，發(fā)展成為包括“新財(cái)富理論”的多科學(xué)、多層次、多分支、交叉性綜合性學(xué)科。其領(lǐng)域包括工業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、森林經(jīng)濟(jì)學(xué)、海洋經(jīng)濟(jì)學(xué)等以及這些領(lǐng)域的生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。以環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市生態(tài)學(xué)指導(dǎo)生態(tài)城市建設(shè)，同時(shí)指導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是一個(gè)機(jī)遇，中國(guó)應(yīng)該走在世界前列。

(2)生態(tài)城市建設(shè)的目標(biāo)是多元化的。分解為人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、生態(tài)目標(biāo)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)以及效率公平目標(biāo)。這些目標(biāo)又應(yīng)按生態(tài)城市建設(shè)的階段（初級(jí)、過(guò)渡、高級(jí)階段）分解為階段性的目標(biāo)，形成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。用它在建設(shè)的各個(gè)階段來(lái)衡量城市生態(tài)化速度與變化態(tài)勢(shì)、能力和協(xié)調(diào)度。設(shè)計(jì)的指標(biāo)應(yīng)靈敏度高、綜合性強(qiáng)，既有持續(xù)性指標(biāo)、協(xié)調(diào)性指標(biāo)，又有監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)。選擇指標(biāo)的原則應(yīng)注意因子的綜合性、代表性、層次性、合理性、現(xiàn)實(shí)性。在生態(tài)城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的指導(dǎo)下來(lái)編制城市規(guī)劃條例、械市建設(shè)條例和城市管理?xiàng)l例。

3.2.3建立生態(tài)城市環(huán)境保護(hù)新機(jī)制

環(huán)境質(zhì)量是生態(tài)城市建設(shè)的基礎(chǔ)和條件。環(huán)境保護(hù)是城市生態(tài)建設(shè)、生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)平衡維持的重要而直接的手段。建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、執(zhí)法監(jiān)督、公眾參與的環(huán)境保護(hù)新機(jī)制是生態(tài)城市建設(shè)的保障。

城市政府的主要職責(zé)是規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好城市。應(yīng)該集中力量做好城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理。加強(qiáng)各種公用設(shè)施的建設(shè)、進(jìn)行環(huán)境的綜合治理。從社會(huì)主體角度看，社會(huì)行為可分為政府行為、企業(yè)行為與公眾行為。這三種行為決定著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r。而不可持續(xù)發(fā)展或可持續(xù)發(fā)展都決定于這三種行為。在過(guò)去的發(fā)展模式中政府、企業(yè)、公眾的行為都沒(méi)有考慮到自然環(huán)境的有限性及其對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制約，沒(méi)有把自然環(huán)境納入到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，致使人類(lèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響深度與廣度不斷增大。

政府應(yīng)成為生態(tài)城市建設(shè)的主導(dǎo)力量，應(yīng)加大力度、有效的引導(dǎo)、規(guī)定、維護(hù)、激勵(lì)整個(gè)社會(huì)保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的行為：(1)國(guó)家應(yīng)提升國(guó)家環(huán)保主管部門(mén)的職能和地位。實(shí)質(zhì)性的參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)決策活動(dòng)，重大項(xiàng)目從初步方案擬訂就應(yīng)征求國(guó)家環(huán)保總局的意見(jiàn)；(2)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè)，完善體系、加強(qiáng)力量、提高人員素質(zhì)和敬業(yè)精神；(3)在國(guó)家、省、市各級(jí)政府中設(shè)置生態(tài)城市建設(shè)和管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府各部門(mén)間管理職能的協(xié)調(diào)和監(jiān)控，以推動(dòng)生態(tài)城市建設(shè)計(jì)劃的實(shí)施；(4)強(qiáng)調(diào)城市政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)行為中的地位和責(zé)任。制訂和實(shí)施生態(tài)城市建設(shè)的相關(guān)政策。

市場(chǎng)推進(jìn)就是環(huán)境保護(hù)引入價(jià)值觀念，建立和推廣市場(chǎng)機(jī)制。通過(guò)稅、費(fèi)和環(huán)境產(chǎn)權(quán)的手段明確人與自然的關(guān)系、企業(yè)與自然的關(guān)系，配合宣傳教育提高公眾和企業(yè)的環(huán)保意識(shí)和契約意識(shí)，以達(dá)到遏止環(huán)境濫用，促進(jìn)公眾和企業(yè)認(rèn)識(shí)環(huán)境的使用價(jià)值、自然的生態(tài)價(jià)值和生命支持功能，降低資源消耗和減少污染的目的。但政府應(yīng)通過(guò)政策調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格，既要達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，又要照顧到公眾的承受力。

在公眾環(huán)境意識(shí)普遍不高、企業(yè)急功近利的思想還普遍存在的情況下，只依靠宣傳教育難以遏制“邊建設(shè)、邊破壞”、“邊治理、邊污染”的情況發(fā)生，政府應(yīng)該強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。有效執(zhí)法監(jiān)督的前提是：有一套完整、嚴(yán)密、可操作的適應(yīng)城市生態(tài)化發(fā)展的法律綜合體系，使城市生態(tài)化發(fā)展法律化、制度化；有一支素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)、公正廉潔的執(zhí)法隊(duì)伍。

公眾參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)化建設(shè)是法律賦予公民的權(quán)利，這在西方國(guó)家法律上有明確規(guī)定。而且公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容隨著社會(huì)的發(fā)展不斷充實(shí)，現(xiàn)已包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境議政權(quán)和環(huán)境索賠權(quán)。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。隨著環(huán)境法學(xué)理論的不斷完善和公眾環(huán)境意識(shí)的不斷提高，公眾參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)將既有理論依據(jù)，又有法律依據(jù)，更有群眾基礎(chǔ)。這是歷史的必然趨勢(shì)。

公眾參與，應(yīng)體現(xiàn)在環(huán)境決策參與、環(huán)境監(jiān)督參與、環(huán)境投資參與和個(gè)人環(huán)境行為等方面。要真正做到公眾參與，必須：(1)修訂法律，明確公民的環(huán)境權(quán)，使公民明白自己的法律權(quán)利和法律義務(wù)；(2)修改決策程序，使公眾在決策過(guò)程中有參與環(huán)節(jié)；(3)培育與生態(tài)城市建設(shè)相適應(yīng)的社會(huì)機(jī)制。

3.2.4把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)——生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃

生態(tài)城市總體規(guī)劃應(yīng)的從城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境各方面進(jìn)行綜合研究。以人為本制定戰(zhàn)略性的、能指導(dǎo)和控制生態(tài)城市建設(shè)與發(fā)展的藍(lán)圖與計(jì)劃。它必須具備科學(xué)性、綜合性、預(yù)見(jiàn)性和可操作性。生態(tài)城市總體規(guī)劃應(yīng)把生態(tài)建設(shè)、生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)平衡作為強(qiáng)制性內(nèi)容。生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃一旦批準(zhǔn)，必須具有法律的性，任何改變都必須嚴(yán)格地按照程序進(jìn)行。

為搞好生態(tài)城市規(guī)劃應(yīng)采取以下對(duì)策：(1)修改現(xiàn)行的《城市規(guī)劃條例》。充分體現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的思想。(2)改進(jìn)城市規(guī)劃管理機(jī)制，改變建設(shè)項(xiàng)目提出者、計(jì)劃者、決定者、運(yùn)作者同屬一個(gè)體系的狀況，使每個(gè)環(huán)節(jié)都能有效的得到控制。(3)建立新的城市規(guī)劃過(guò)程程序，做到真正意義上的綜合全局的觀點(diǎn)。(4)強(qiáng)調(diào)專(zhuān)家論證的科學(xué)性和獨(dú)立性，以避免“拍腦袋工程”、“政績(jī)工程”和“長(zhǎng)官意志”。(5)建立公眾參與的正常渠道，以提高公共決策的正確性。代表市民的較大利益和生態(tài)建設(shè)的社會(huì)公平。

生態(tài)城市規(guī)劃除了常規(guī)內(nèi)容外，還應(yīng)重點(diǎn)考慮以下問(wèn)題：

(1)建設(shè)生態(tài)城市首先應(yīng)確定城市人口承載力，人口承載力不是指城市較大容量，而是指在滿足人們健康發(fā)育及生態(tài)良性循環(huán)的前提下人口的較大限量。既要考慮人口未來(lái)增長(zhǎng)的可能性又要考慮滿足一定生活質(zhì)量的人口規(guī)模合理性；既要考慮固定靜態(tài)人口的分布規(guī)律，又要考慮周期性往返于城市——鄉(xiāng)村——城市之間和城市商業(yè)區(qū)和居住區(qū)之間動(dòng)態(tài)人口分布和漲落規(guī)律。

(2)景觀格局是景觀元素空間布局，是城市生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分。城市景觀規(guī)劃應(yīng)遵循以下原則：①整體優(yōu)化原則；②功能分區(qū)原則；③景觀穩(wěn)定性原則；④可持續(xù)發(fā)展原則；⑤活化邊緣原則。

(3)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了城市的職能和性質(zhì)以及城市的基本活動(dòng)方向、內(nèi)容、形式及空間分布。因地制宜地按照生態(tài)學(xué)中的“共生”原理，通過(guò)企業(yè)之間以及工業(yè)、居民與生態(tài)亞系統(tǒng)之間的物質(zhì)、能源的輸入和輸出進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)、能量的綜合平衡。

(4)提高資源合理利用效率，加快資源開(kāi)發(fā)及再生利用的研究和推廣，在城市區(qū)域內(nèi)建立高效和諧的物流、能源供應(yīng)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)物流的“閉路再循環(huán)”，重新確定“廢物”的價(jià)值，減少污染產(chǎn)生。

3.2.5突出城市個(gè)性特點(diǎn)，樹(shù)立城市生態(tài)風(fēng)尚

每個(gè)城市都有自己特有的地理環(huán)境、歷史文化和建設(shè)條件，要尊重、研究、發(fā)揚(yáng)自身的特點(diǎn)，根據(jù)自己的特點(diǎn)因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短，從一個(gè)或幾個(gè)側(cè)面，抓住優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)個(gè)性。制定實(shí)際的、具有自己特色的生態(tài)城市建設(shè)方案。融“山水城市”、“園林城市”、“花園城市”、“田園城市”、“森林城市”、“衛(wèi)生城市”、“健康城市”、“綠色城市”等于一體。既體現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，又給人們一個(gè)醒目的形象。

為有利于生態(tài)城市的建設(shè)及其成果的保護(hù)，管理者應(yīng)建立制度，提倡良好的公眾環(huán)境行為，形成生態(tài)城市的規(guī)矩和風(fēng)尚。如：①限制甚至拒絕摩托車(chē)進(jìn)城；②限制汽車(chē)數(shù)量增長(zhǎng)、提倡公交車(chē)、使用環(huán)保車(chē)；③提倡以自行車(chē)作為上、下班交通工具，或者以步代車(chē)；④提倡使用布袋子、萊籃子、飯盒子，拒絕“白色污染”；⑤提倡“綠色旅館”、“綠色飯店”，禁止旅館業(yè)提供一次性用品；⑥提倡商店與廠家結(jié)合對(duì)商品實(shí)行全程綠色服務(wù)；⑦提倡綠色生活、綠色消費(fèi)、綠色家庭；⑧有條件的城市應(yīng)限制建筑高度，提倡使用潔凈能源。

3.2.6重視城市間、區(qū)域間的合作

城市和區(qū)域是密不可分的。城市是區(qū)域的核心，區(qū)域是城市的基礎(chǔ)。兩者相互依存、互相促進(jìn)。城市間，區(qū)域間不斷地在進(jìn)行著物質(zhì)、能量、信息的交換。城市越發(fā)展，這種交換就越頻繁，相互作用就越強(qiáng)。生態(tài)城市的建設(shè)特別要強(qiáng)調(diào)城市間、區(qū)域間的分工協(xié)作、協(xié)調(diào)發(fā)展。不僅要注重自身的繁榮，還要確保城市自身的活動(dòng)不損害其他城市的利益。

4結(jié)語(yǔ)

如果我們逐步實(shí)現(xiàn)了思想的轉(zhuǎn)變、意識(shí)提高、觀念更新、理論深化、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，就有了扎實(shí)的思想基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)；再通過(guò)實(shí)施明確目標(biāo)、科學(xué)規(guī)劃、完善體系、協(xié)調(diào)監(jiān)控、推進(jìn)市場(chǎng)、公眾參與、營(yíng)造風(fēng)尚、城區(qū)合作等有力措施，生態(tài)城市建設(shè)將會(huì)穩(wěn)健有序的進(jìn)行。盡管任重而道遠(yuǎn)，面對(duì)挑戰(zhàn)，只要我們堅(jiān)持不懈地努力，一個(gè)個(gè)繁榮和諧的生態(tài)城市將會(huì)在中國(guó)出現(xiàn)。

中國(guó)行政管理論文:行政管理論文-改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)基層民主建設(shè)

行政管理論文

改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)基層民主建設(shè)

內(nèi)容摘要：民主是社會(huì)主義的題中之意，社會(huì)主義與民主不可分割。實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主，是一個(gè)需要經(jīng)歷許多發(fā)展階段的長(zhǎng)期歷史過(guò)程。在這整個(gè)歷史進(jìn)程中，必須在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，始終依靠和組織廣大人民群眾，進(jìn)行世代相繼的多方面的建設(shè)和創(chuàng)造性的實(shí)踐。其中包括以，村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)；以社區(qū)居民自治為核心的城市基層民主建設(shè)；以職工代表大會(huì)為核心的企事業(yè)基層民主建設(shè)。

關(guān)鍵詞：基層民主建設(shè)村民自治

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)基層民主建設(shè)的基本特征是：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和支持廣大人民在城鄉(xiāng)基層自治組織中，依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，對(duì)所在基層組織的公共事務(wù)和公益事業(yè)實(shí)行民主自治。目前，改革開(kāi)放已走過(guò)20多年的歷程，在這20多年里，中國(guó)基層民主建設(shè)既取得了許多重要的成就，也存在一些值得注意的問(wèn)題。以下將分別介紹改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村、城市和企業(yè)基層民主建設(shè)的發(fā)展歷程和基本情況，并針對(duì)其中的一些問(wèn)題，談幾點(diǎn)有關(guān)堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主的認(rèn)識(shí)。

一、以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)

1978年中國(guó)改革開(kāi)放之后，農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在堅(jiān)持土地集體所有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)民家庭取得了承包土地的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。絕大多數(shù)鄉(xiāng)村不再實(shí)行土地的集體耕種和經(jīng)營(yíng)，原有的“政社合一”的管理體制隨之被廢除。發(fā)生這一變革后，農(nóng)村的公共事務(wù)由誰(shuí)管理、怎樣管理，成為一個(gè)迫切需要解決的新問(wèn)題。在這種情況下，一些地區(qū)的農(nóng)村群眾，就商量訂立具有契約性質(zhì)的村規(guī)民約，由各家各戶出力，以群眾自己組織起來(lái)進(jìn)行自治的形式，負(fù)責(zé)管理農(nóng)田灌溉、防火、防盜等本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。農(nóng)民群眾嘗試的這種自我管理、自我服務(wù)的組織形式，經(jīng)各級(jí)黨和政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以推廣、提高，就逐步演變成了農(nóng)村基層的群眾自治組織——村民委員會(huì)。

為了規(guī)范和推進(jìn)農(nóng)村基層民主的發(fā)展，黨和政府相繼出臺(tái)了一系列的法律、法規(guī)和文件。1982年12月通過(guò)的新憲法，正式確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1986年9月，中共中央和國(guó)務(wù)院了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步發(fā)揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務(wù)的作用，同時(shí)責(zé)成民政部負(fù)責(zé)村委會(huì)建設(shè)的日常工作。1987年11月24日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，并規(guī)定自1988年6月1日起正式實(shí)行。這是及時(shí)部確認(rèn)和明確規(guī)范村民自治制度的全國(guó)性法律。此后，1998年11月4日，在充分總結(jié)、吸收各省市村民自治十年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了修改后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。

1998年《村民委員會(huì)組織法》的頒布實(shí)行，標(biāo)志著農(nóng)村基層民主已經(jīng)初步形成了一套制度化的運(yùn)作模式。其法定機(jī)制和主要內(nèi)容是：通過(guò)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，產(chǎn)生村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織——村民委員會(huì)；村民委員會(huì)任期三年，負(fù)責(zé)管理本村集體所有制的土地及財(cái)產(chǎn)，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議，維護(hù)村民的合法權(quán)益；村民委員會(huì)應(yīng)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，涉及全體村民利益的問(wèn)題，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，村民會(huì)議有權(quán)監(jiān)督村委會(huì)的收支賬目和其他工作情況，并有權(quán)罷免和補(bǔ)選村民委員會(huì)成員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)；中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利，等等。

與1987年的試行法相比，1998年正式頒布的《村委會(huì)組織法》增加了明確規(guī)定基層黨組織在農(nóng)村基層民主建設(shè)中的地位和作用的條款，增加了村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度以及人數(shù)較多或者居住分散的村可以設(shè)置村民代表會(huì)議等條款，補(bǔ)充了規(guī)定村民委員會(huì)“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的條文。在村委會(huì)選舉程序方面，增加了村民直接提名候選人、實(shí)行差額選舉、無(wú)記名投票、設(shè)立秘密寫(xiě)票處、公開(kāi)計(jì)票、選舉結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布等規(guī)定。并增加了對(duì)選舉違法行為進(jìn)行處理和罷免村民委員會(huì)成員的程序等條款。這些重要補(bǔ)充和完善規(guī)定，吸收了各地農(nóng)民群眾創(chuàng)造的新經(jīng)驗(yàn)，對(duì)解決農(nóng)村基層民主建設(shè)中出現(xiàn)的一些新問(wèn)題，促進(jìn)村民自治的規(guī)范發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)行五年多來(lái)，中辦、國(guó)辦、中紀(jì)委、中組部、、監(jiān)察部、公安部、民政部、司法部、農(nóng)業(yè)部先后就《村委會(huì)組織法》的學(xué)習(xí)宣傳、村委會(huì)選舉、村委會(huì)公章管理、村務(wù)公開(kāi)、提高農(nóng)村婦女在村委會(huì)選舉中的當(dāng)選比例、村委會(huì)選舉中的治安工作等一系列問(wèn)題，出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的政策性文件。截至2003年，全國(guó)31個(gè)省份，已有28個(gè)省份制定或修訂了《村委會(huì)組織法》實(shí)施辦法，有25個(gè)省份制定了村委會(huì)選舉辦法，河北、廣東、湖北、陜西等省還專(zhuān)門(mén)制定了本省的《村務(wù)公開(kāi)工作條例》。這五年多出臺(tái)的村民自治政策、法規(guī)，無(wú)論是數(shù)量，還是質(zhì)量，都超過(guò)了以往任何時(shí)期，有力地保障了《村委會(huì)組織法》的貫徹實(shí)施。

總體來(lái)看，《村委會(huì)組織法》的貫徹實(shí)施，初步理順了國(guó)家與農(nóng)民的利益關(guān)系、黨支部與村委會(huì)之間的關(guān)系、村干部與村民之間的關(guān)系、村民與村民之間的關(guān)系。20年來(lái)中國(guó)村民自治的發(fā)展，主要成效表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：及時(shí)，推進(jìn)了農(nóng)村基層的社會(huì)主義民主建設(shè)，擴(kuò)大了農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，增強(qiáng)了他們的民主意識(shí)和自我管理、自我教育、自我服務(wù)的民主自治能力,給農(nóng)村工作注入了新的生機(jī)和活力，極大地推動(dòng)了農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，在改革開(kāi)放、實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理體制發(fā)生深刻變化的背景下，有效地維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，化解了很多新出現(xiàn)的矛盾和不穩(wěn)定因素。例如，村委會(huì)實(shí)行“村務(wù)公開(kāi)”制度，村民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，遏制了村干部發(fā)生以權(quán)謀私現(xiàn)象，密切了黨群、干群關(guān)系。第三，保障了廣大農(nóng)民群眾能夠面向市場(chǎng)，因地制宜地依法進(jìn)行自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和致富奔小康，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定和快速增長(zhǎng)。

當(dāng)然，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)還不完善，目前還存在著不少需要繼續(xù)探索有效辦法、進(jìn)一步加以解決的問(wèn)題：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的工作關(guān)系需要從法律上進(jìn)一步予以明確，并使之具有可操作性?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定二者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但在實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何“指導(dǎo)”村委會(huì)工作還有待于進(jìn)一步明確。

二是部分村黨支部與村委會(huì)關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象仍然存在。例如，有的黨支部成員把發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為黨支部包辦一切，不注意發(fā)揮村委會(huì)的作用，有的村委會(huì)干部不尊重黨支部的意見(jiàn)，不接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把黨支部拋在一邊，等等。

三是村民自治工作發(fā)展不平衡。包括：村民自治在不同地區(qū)的發(fā)展不平衡，村民自治“四個(gè)民主”的發(fā)展也不平衡。例如，村委會(huì)的民主選舉和“村務(wù)公開(kāi)”做得較好，但民主決策和民主管理工作則存在不同程度的形式主義，對(duì)村委會(huì)和村干部的民主監(jiān)督落實(shí)得不到位，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議流于形式的現(xiàn)象較為普遍。

四是村民群眾的民主法律素質(zhì)仍有待提高。例如，有的村民群眾不清楚自己有哪些民主權(quán)利，或不能認(rèn)真和正確地行使好這些權(quán)利。有些村民只想要權(quán)利，而不愿履行應(yīng)盡的義務(wù)，以自己沒(méi)有參加或不贊成為理由，拒不執(zhí)行村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過(guò)的決定。個(gè)別村民依仗財(cái)勢(shì)，違背選舉規(guī)則，采用賄選、拉票等手段操縱、干擾村委會(huì)選舉的正常進(jìn)行。賄選、拉票問(wèn)題在各地都有案例發(fā)生，在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)有一定普遍性。

五是欠發(fā)達(dá)地區(qū)村民自治工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在貧困地區(qū)，由于面臨諸多困難，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，有的村負(fù)債累累，這使許多人不愿當(dāng)村干部，不愿積極參加村委會(huì)的選舉和公共事務(wù)管理工作，部分村民對(duì)村民自治事務(wù)漠不關(guān)心，這極大地影響了村民自治水平的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步。

針對(duì)這些問(wèn)題，黨和政府需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源、采取相關(guān)措施加以解決。例如，要切實(shí)搞好農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和基層黨組織建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)、村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系；加大宣傳教育和培訓(xùn)工作力度，進(jìn)一步提高村干部和村民群眾的民主素質(zhì)和依法自治的意識(shí)；加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投入，積極扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)村民自治的發(fā)展，等等。相信在“十六大”精神指引下，在黨和各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)各有關(guān)方面的共同努力，這些問(wèn)題會(huì)得到有效解決，農(nóng)村基層民主建設(shè)工作將邁上一個(gè)新臺(tái)階。

二、以社區(qū)居民自治為核心的城市基層民主建設(shè)

相對(duì)于農(nóng)村村民自治而言，以社區(qū)居民自治為核心的我國(guó)城市基層民主建設(shè)的啟動(dòng)工作起步較晚，二者所面臨的發(fā)展環(huán)境和社會(huì)條件也有所不同。改革開(kāi)放前，我國(guó)城市地區(qū)的居民，主要是以所在工作單位為依托接受住房分配等福利保障和生活服務(wù)、履行選舉人民代表等各項(xiàng)民主權(quán)利的。那時(shí)，“單位制”是城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的主要特征。由于這種社會(huì)結(jié)構(gòu)主要以有固定工作單位的、享受福利保障的城市居民為主，而且由于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，在城市推進(jìn)基層民主建設(shè)的具體方式明顯不同于農(nóng)村。

從近十幾年的發(fā)展看，隨著城市各項(xiàng)改革的深入，原來(lái)由政府和單位承擔(dān)的許多社會(huì)服務(wù)性功能，已逐步向城市居民生活的社區(qū)轉(zhuǎn)移，因此，城市社區(qū)和居委會(huì)的功能和地位正在得到不斷加強(qiáng)。與此進(jìn)程相一致，城市社區(qū)的基層民主建設(shè)工作也逐步開(kāi)展起來(lái)。

1989年12月26日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，對(duì)改革開(kāi)放條件下城市居民自治的性質(zhì)、任務(wù)、組織形式及其他相關(guān)制度作出了規(guī)范，并及時(shí)次把“開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”明確作為居民委員會(huì)的一項(xiàng)主要職責(zé)。為了貫徹實(shí)施《居委會(huì)組織法》，從1990年開(kāi)始，全國(guó)各省、市、自治區(qū)都結(jié)合本地實(shí)際，著手制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法。截止1997年，已有23個(gè)省、市、自治區(qū)人大通過(guò)了《居委會(huì)組織法》在本地的實(shí)施辦法。同時(shí)，許多城市也依法進(jìn)行了居委會(huì)的整頓和建制改革，調(diào)整了居委會(huì)的設(shè)立規(guī)模，健全了居委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，完善了居委會(huì)的各項(xiàng)工作制度，初步理順了各方面的工作關(guān)系，使居委會(huì)工作得到了較快發(fā)展。

隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治體制發(fā)生深刻的變化，“社區(qū)建設(shè)”的概念逐步與居民自治功能緊密結(jié)合了起來(lái)。1999年，國(guó)家民政部在26個(gè)城市的部分轄區(qū)開(kāi)展了社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)工作，對(duì)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展模式進(jìn)行了積極探索。同年，民政部制定了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)社區(qū)建設(shè)的總體要求、基本原則、工作步驟、工作內(nèi)容、組織領(lǐng)導(dǎo)等做出了明確規(guī)定，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。該方案的制定和實(shí)施，大大促進(jìn)了各實(shí)驗(yàn)區(qū)社區(qū)建設(shè)工作的順利開(kāi)展，為社區(qū)建設(shè)工作在全國(guó)的整體推進(jìn)打下了良好的基礎(chǔ)。

2000年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)［2000］23號(hào)文件），、系統(tǒng)地闡述了社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵、目標(biāo)、意義、指導(dǎo)思想和主要內(nèi)容，為擴(kuò)大城市基層民主、推動(dòng)城市改革和發(fā)展指明了方向。文件下發(fā)后，各地結(jié)合實(shí)際情況，進(jìn)行了認(rèn)真規(guī)劃、部署和安排。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在該文下發(fā)約半年多的時(shí)間里，全國(guó)有16個(gè)省、市、自治區(qū)召開(kāi)了社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，18個(gè)省、市、自治區(qū)以黨委和政府的名義下發(fā)了相關(guān)文件。另?yè)?jù)不統(tǒng)計(jì)，全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)在100多個(gè)城市確定了150多個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，以進(jìn)一步推廣社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。⑤2001年3月，社區(qū)建設(shè)被列入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，這意味著社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)組成部分和衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)。2001年7月，為了推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，民政部印發(fā)了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)綱要》，要求各省、市、自治區(qū)從2001年開(kāi)始，都要選擇有一定工作基礎(chǔ)的大中城市和市轄區(qū)作為示范單位，有組織、有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)。到2005年，全國(guó)直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的社區(qū)建設(shè)都要基本達(dá)到中辦發(fā)［2000］23號(hào)文件提出的目標(biāo)要求。

目前，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在社會(huì)各界積極參與下，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)已步入新的發(fā)展時(shí)期，全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)正在由點(diǎn)到面，由大城市向中小城市，由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向西部發(fā)展中地區(qū)展開(kāi)，并在健全社區(qū)民主選舉、發(fā)揮社區(qū)服務(wù)功能等方面取得了明顯成效。

在民主選舉方面，我國(guó)城市地區(qū)已經(jīng)普遍建立了由社區(qū)居民通過(guò)間接或直接方式選舉產(chǎn)生的社區(qū)委員會(huì)或社區(qū)居民委員會(huì)等群眾性自治組織。其中，直接選舉方式是指由社區(qū)居民直接選舉產(chǎn)生社區(qū)委員會(huì)或社區(qū)居民委員會(huì)，間接選舉是指由社區(qū)居民先選舉居民代表，再由居民代表選舉產(chǎn)生社區(qū)自治組織。目前，間接選舉仍是城市社區(qū)自治組織的主要產(chǎn)生形式，但直接選舉的適用范圍正在逐漸擴(kuò)展。與此同時(shí)，城市社區(qū)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度也正在逐步規(guī)范和完善之中。

在社區(qū)服務(wù)方面，社區(qū)自治組織的作用不斷加強(qiáng)。目前，社區(qū)服務(wù)工作主要以社區(qū)自治組織為依托，通過(guò)市場(chǎng)服務(wù)主體、社區(qū)志愿者隊(duì)伍和政府扶助等形式，廣泛地開(kāi)展面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)和文化、體育、娛樂(lè)、衛(wèi)生服務(wù)，面向離退休老年人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象的社會(huì)福利服務(wù)，面向困難居民、困難職工的特殊服務(wù)和面向社會(huì)及企事業(yè)單位的社會(huì)事務(wù)服務(wù)等項(xiàng)工作，受到了社區(qū)居民和單位的廣泛歡迎，并由此增強(qiáng)了社區(qū)意識(shí)和社區(qū)凝聚力，促進(jìn)了城市基層民主建設(shè)的發(fā)展。此外，社區(qū)建設(shè)在社區(qū)文化、社區(qū)組織、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安和社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)等方面，也取得了顯著成效。特別值得一提的是，在2003年上半年抗擊和防治“非典型肺炎”的斗爭(zhēng)中，我國(guó)的基層群眾性自治組織發(fā)揮了極其重要的作用，這也是多年來(lái)推進(jìn)基層民主建設(shè)的成果。

由此可見(jiàn)，以社區(qū)居民自治為核心的城市基層民主建設(shè)已顯現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力和巨大的社會(huì)效益，成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市管理工作的重要基礎(chǔ)和促進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要推動(dòng)力。在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，改善居民生活環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量，密切黨和政府與人民群眾的關(guān)系，推進(jìn)社會(huì)主義文明建設(shè)，特別是使改革開(kāi)放過(guò)程中出現(xiàn)的下崗失業(yè)問(wèn)題、貧富分化問(wèn)題、社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)型等問(wèn)題造成的社會(huì)震蕩和不穩(wěn)定因素降低到最小程度方面，發(fā)揮著日益重要的積極作用。

目前我國(guó)城市基層民主建設(shè)還有諸多需要完善之處。例如，由于各方面條件所限，城市社區(qū)的自治功能還不夠完整，社區(qū)的部分社會(huì)職能仍需要由政府和居民的工作單位承擔(dān)；部分社區(qū)居民主體意識(shí)不強(qiáng)，政治參與熱情不高，影響社區(qū)自治功能的充分發(fā)揮；實(shí)行城市社區(qū)居民自治后，基層政府與社區(qū)的關(guān)系如何重新定位，怎樣才能做到既避免政府管理在社區(qū)層次的缺位，又避免社區(qū)自治組織的行政化傾向，等等，仍是需要繼續(xù)在實(shí)踐中探索和解決的問(wèn)題。

三、以職工代表大會(huì)為核心的企事業(yè)基層民主建設(shè)

職工代表大會(huì)制度是在企事業(yè)單位實(shí)行民主管理的基本組織形式，是我國(guó)基層民主制度的重要組成部分。對(duì)貫徹落實(shí)黨的全心全意依靠工人階級(jí)的根本方針，維護(hù)廣大職工的切身利益，實(shí)現(xiàn)和保障職工群眾的社會(huì)主義民主權(quán)利具有極其重要的作用。

在民主革命時(shí)期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地和解放區(qū)的公有制企業(yè)就通過(guò)“職工大會(huì)”、“工人代表會(huì)議”等制度形式，實(shí)行企業(yè)的民主管理。新中國(guó)成立后，在全國(guó)公有制企業(yè)中普遍實(shí)行了工廠管理委員會(huì)和職工代表會(huì)議制度。改革開(kāi)放后，1981年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院了《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》。1982年憲法明確規(guī)定了在國(guó)營(yíng)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)職工代表大會(huì)等形式實(shí)行民主管理。1986年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式頒發(fā)了《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》。1988年4月七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，以法律形式明確規(guī)定：“職工代表大會(huì)是企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)”。之后，國(guó)家頒布的《公司法》、《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》等法律法規(guī)，也均對(duì)職代會(huì)制度作了相應(yīng)規(guī)定。

從1981年7月《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》和1982年憲法頒布至今20年多來(lái)，職工代表大會(huì)制度在實(shí)行民主管理、協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系、維護(hù)職工合法權(quán)益、推進(jìn)企業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)公有制企事業(yè)單位建立職工代表大會(huì)制度的，占已建立工會(huì)組織的公有制企事業(yè)單位的94.34%；非公有制企事業(yè)單位建立職工代表大會(huì)制度的，占已建立工會(huì)組織的非公有制企事業(yè)單位的8.01%。⑥與此同時(shí)，還有相當(dāng)數(shù)量的企事業(yè)單位沒(méi)有建立工會(huì)組織和職工代表大會(huì)制度。

隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)有企業(yè)改革的深化，職代會(huì)制度出現(xiàn)了一些亟需研究和解決的新情況、新問(wèn)題。這些新情況和新問(wèn)題，嚴(yán)重制約了職代會(huì)作用的發(fā)揮，影響了企事業(yè)單位基層民主的發(fā)展。首先，部分企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)不尊重職工群眾的民主權(quán)利，凡事由少數(shù)人甚至一個(gè)人說(shuō)了算。一些人錯(cuò)誤地認(rèn)為職代會(huì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，甚至借企業(yè)改制削弱或取消職代會(huì)。其次，隨著多種所有制經(jīng)濟(jì)格局的形成，勞動(dòng)關(guān)系出現(xiàn)了復(fù)雜的變化，部分企業(yè)，特別是非公有制企業(yè)職工的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)益得不到保障，非公有制企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)民主管理，在理論研究和實(shí)際工作措施方面都十分薄弱。第三，現(xiàn)行的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的變化。1986年頒布的《職代會(huì)條例》和1988年頒布的《企業(yè)法》中的相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前企業(yè)的實(shí)際情況。適應(yīng)《職代會(huì)條例》和《企業(yè)法》規(guī)范的企業(yè)形式已經(jīng)急劇減少，占企業(yè)大多數(shù)的公司制和非公有制企業(yè)的職工民主管理沒(méi)有法律規(guī)范。而且，在不斷發(fā)展變化的實(shí)踐中，職工代表大會(huì)制度本身也暴露出了一些不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的薄弱環(huán)節(jié)。第四，職代會(huì)制度流于形式、職工合法權(quán)益得不到有效保障的現(xiàn)象較為普遍。一些企業(yè)對(duì)涉及職工重大利益的問(wèn)題，不召開(kāi)職代會(huì)進(jìn)行民主討論，或召開(kāi)職代會(huì)也只是走過(guò)場(chǎng)，有些在大會(huì)上通不過(guò)的，就拿到小會(huì)上通過(guò)，使企事業(yè)單位的改革措施難落實(shí)，職工的合法權(quán)益受侵犯，不時(shí)引發(fā)不穩(wěn)定因素和群體事件。第五，職工代表素質(zhì)亟待提高。企業(yè)改制，人員發(fā)生了很大的變化，對(duì)職工代表的培訓(xùn)工作跟不上，也影響了職代會(huì)作用的發(fā)揮。

鑒于上述情況，為了更好地貫徹“三個(gè)代表”的重要思想，落實(shí)全心全意依靠工人階級(jí)的指導(dǎo)方針，維護(hù)廣大職工的民主權(quán)利和切身利益，鞏固50多年來(lái)我國(guó)在職工民主管理實(shí)踐中取得的成果，有必要考慮制定一部能在新形勢(shì)下推進(jìn)和加強(qiáng)職工民主管理的法律。

制定這樣一部法律，一方面，可以匯總和完善當(dāng)前實(shí)施的各種相關(guān)法律法規(guī)中仍然行之有效的對(duì)職代會(huì)和職工民主管理的規(guī)定。另一方面，可以吸納許多先進(jìn)基層企事業(yè)單位為堅(jiān)持和完善職工民主管理制度創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)。如：實(shí)行“廠務(wù)公開(kāi)”，“企業(yè)業(yè)務(wù)招待費(fèi)等重要事項(xiàng)向職代會(huì)報(bào)告”，“企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人每年要向職代會(huì)作述職報(bào)告，接受職工代表評(píng)議和測(cè)評(píng)，并將評(píng)議結(jié)果作為考核干部的重要依據(jù)”；以及2000年國(guó)務(wù)院第287號(hào)令“要求國(guó)有及其控股企業(yè)至少每年一次向本企業(yè)職代會(huì)公布財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，對(duì)重要事項(xiàng)作出說(shuō)明”，“參加公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的職工代表由職工代表大會(huì)選舉”的規(guī)定，等等，以賦予職代會(huì)新的生機(jī)與活力，切實(shí)搞好以職工代表大會(huì)制度為核心的企事業(yè)單位基層民主建設(shè)。

在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換和企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，只有加強(qiáng)切實(shí)保障廣大職工群眾在各類(lèi)所有制企事業(yè)單位中的合法權(quán)益和民主管理的立法和執(zhí)法工作，才能依法建立相關(guān)制度，有效維護(hù)職工的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益，確保職工各項(xiàng)民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，按“十六大”確定的目標(biāo)推進(jìn)企事業(yè)基層民主建設(shè)的發(fā)展。

四、發(fā)展和完善社會(huì)主義民主需要引起注意的若干問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐證明，中國(guó)基層民主建設(shè)在各個(gè)方面、各個(gè)層次都取得了巨大進(jìn)步。我國(guó)學(xué)術(shù)界大多數(shù)知識(shí)分子都高度認(rèn)同社會(huì)主義民主建設(shè)、特別是基層民主建設(shè)的成就。但是，也有極少數(shù)人堅(jiān)持鼓吹照搬西方式資產(chǎn)階級(jí)民主和憲政制度，主張?jiān)谝庾R(shí)形態(tài)、政治法律制度和行政管理模式等各方面與西方國(guó)家“接軌”。他們以西方模式為標(biāo)準(zhǔn)，反對(duì)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，要求取消憲法序言堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的規(guī)定，指責(zé)我國(guó)的政治體制改革進(jìn)展得太慢了，甚至根本還沒(méi)有起步，等等。

這類(lèi)錯(cuò)誤言論不時(shí)出現(xiàn)提醒我們，民主是有階級(jí)性的。與社會(huì)主義不可分割地聯(lián)系在一起的民主，不是由資產(chǎn)階級(jí)和少數(shù)精英統(tǒng)治國(guó)家和社會(huì)的民主，而是由工人階級(jí)和廣大勞動(dòng)群眾當(dāng)家作主，掌握國(guó)家、社會(huì)和自己命運(yùn)的人民民主。發(fā)展和完善社會(huì)主義民主，必須始終堅(jiān)持社會(huì)主義方向，注意從理論上正確認(rèn)識(shí)和把握好兩個(gè)關(guān)系：一是必須正確認(rèn)識(shí)和把握好建設(shè)社會(huì)主義政治文明與借鑒人類(lèi)政治文明有益成果的關(guān)系：二是必須正確認(rèn)識(shí)和把握好社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)程度與實(shí)現(xiàn)條件的關(guān)系。這也是在當(dāng)前擴(kuò)大基層民主的實(shí)踐中需要注意處理好的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義政治文明與借鑒人類(lèi)政治文明有益成果的關(guān)系，同志在中共十六屆二中全會(huì)上指出：“建設(shè)社會(huì)主義政治文明,必須堅(jiān)持社會(huì)主義方向?？v觀人類(lèi)政治文明發(fā)展史,任何一種類(lèi)型的政治文明都有鮮明的階級(jí)性。我們要建設(shè)的是社會(huì)主義政治文明,這是由我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)決定的。牢牢把握這一點(diǎn)極為重要。如果這一點(diǎn)把握不好、把握不牢，走偏了方向，不僅政治文明建設(shè)很難搞好，而且會(huì)給黨和人民的事業(yè)帶來(lái)?yè)p害，影響社會(huì)政治穩(wěn)定，影響黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。”他強(qiáng)調(diào)：“我們要借鑒人類(lèi)政治文明的有益成果,但絕不能照搬西方政治制度模式。世界上一些發(fā)展中國(guó)家盲目照搬西方政治制度模式,導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)政治后果,這方面的教訓(xùn)我們一定要引為警戒?！雹哧P(guān)于社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)程度與實(shí)現(xiàn)條件的關(guān)系，同志指出，建設(shè)社會(huì)主義政治文明是一個(gè)內(nèi)容廣泛的系統(tǒng)工程,涉及政治思想、政治制度、行政管理、法制建設(shè)等方面,“需要我們進(jìn)行多方面的長(zhǎng)期努力”，“有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地加以推進(jìn)”⑧。社會(huì)主義民主的發(fā)展，有賴(lài)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣大干部和群眾文化教育水平、政治思想覺(jué)悟和道德素質(zhì)的提高。他強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持和發(fā)展社會(huì)主義政治思想,用社會(huì)主義政治思想武裝黨員、教育人民，按照促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，扎扎實(shí)實(shí)地做好為逐步更充分地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主創(chuàng)造條件的各方面工作。

在當(dāng)前擴(kuò)大基層民主的工作中，必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，搞好黨的基層組織建設(shè)，充分發(fā)揮黨內(nèi)民主對(duì)人民民主的示范和帶動(dòng)作用，注意分析和解決基層選舉中出現(xiàn)的賄選現(xiàn)象等各種新情況和新問(wèn)題，努力健全和完善保障人民群眾當(dāng)家作主的各項(xiàng)制度。

總之，擴(kuò)大基層民主，發(fā)展和完善社會(huì)主義民主政治，最重要和最根本的是，必須以馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),堅(jiān)持政治文明建設(shè)的社會(huì)主義方向，堅(jiān)持和發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，努力健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保障人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。

中國(guó)行政管理論文:論文-中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的路向產(chǎn)權(quán)、制度化和范式選擇

行政管理論文

摘要：本文認(rèn)為，要使地方政府走出制度創(chuàng)新的困境，應(yīng)著重從三個(gè)方面入手，即：地方政府應(yīng)履行自己的產(chǎn)權(quán)職能，以制度創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的多元化，并通過(guò)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，解決微觀主體的動(dòng)力激勵(lì)問(wèn)題；以制度化約束規(guī)范中央與地方的制度創(chuàng)新關(guān)系；退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換，如收縮公有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)戰(zhàn)線、明確政府職能的合理邊界和放松管制等。

筆者曾撰文指出，轉(zhuǎn)型期地方政府的制度創(chuàng)新在中國(guó)的市場(chǎng)化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規(guī)制下制度創(chuàng)新的空間限制；[1]“公用地災(zāi)難”與統(tǒng)一市場(chǎng)的阻隔；中央與地方制度博弈目標(biāo)之間的沖突；創(chuàng)新非均衡下制度變遷水平的區(qū)域差異等。本文主要針對(duì)地方政府制度創(chuàng)新中存在的問(wèn)題，探討走出困境的路向選擇。

一、多元產(chǎn)權(quán)選擇與微觀主體的動(dòng)力激勵(lì)

產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問(wèn)題，完善的產(chǎn)權(quán)制度安排是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。但產(chǎn)權(quán)制度不會(huì)在自然狀態(tài)下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，降低產(chǎn)權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓中的交易費(fèi)用；為產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行提供一個(gè)公正、安全的制度環(huán)境；利用法律和憲法制約利益集團(tuán)通過(guò)重構(gòu)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)財(cái)富和收入的再分配，扼制國(guó)家權(quán)力對(duì)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)。[2]（P130～197）我們?cè)诳疾熘袊?guó)地方政府的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，多元產(chǎn)權(quán)選擇是一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，如廣東南海市的“五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”、浙江大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)等多元產(chǎn)權(quán)企業(yè)、廣東順德對(duì)企業(yè)的多元產(chǎn)權(quán)改造等?，F(xiàn)在，從國(guó)有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營(yíng)個(gè)體所有制、混合制、合伙制、國(guó)外獨(dú)資和合資等等，都有應(yīng)有的法律地位。哪種產(chǎn)權(quán)制度有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和適合于本地的實(shí)際，都應(yīng)該予以扶持和鼓勵(lì)。這也是政府職責(zé)的應(yīng)有之義。

當(dāng)然，我們這里并不主張給予哪種產(chǎn)權(quán)形式以特殊政策，政府的主要任務(wù)是履行界定產(chǎn)權(quán)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的職責(zé)。對(duì)于公有企業(yè)，要按照分級(jí)管理的原則，明確各級(jí)地方政府的產(chǎn)權(quán)界限，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理層次化到產(chǎn)權(quán)配置層次化的轉(zhuǎn)變。對(duì)于地方所有的國(guó)有大中型企業(yè)和不適合改制的企業(yè)的資產(chǎn)管理，其管理模式可參考深圳的三級(jí)授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，把國(guó)有資產(chǎn)的最終產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，使國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人格化，解決所有者虛位、國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題。為了真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，可以考慮在地方人大（屬?gòu)V義的政府范疇）設(shè)立類(lèi)似于“國(guó)資委”那樣的機(jī)構(gòu)，作為國(guó)有資產(chǎn)的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費(fèi)用和提高監(jiān)督的有效性。在產(chǎn)權(quán)保障方面，除了中央政府應(yīng)建立起完整的產(chǎn)權(quán)法律體系外，地方政府也應(yīng)有與中央政府配套的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體系，對(duì)有關(guān)的產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行約束和監(jiān)督。對(duì)于一些小型國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)可以考慮以政府主導(dǎo)的形式對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重組，進(jìn)行積極的創(chuàng)新和試驗(yàn)，甚至是“試錯(cuò)”。在這方面，廣東順德的經(jīng)驗(yàn)值得參考，他們對(duì)公有企業(yè)的改制就是走產(chǎn)權(quán)多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營(yíng)；分拆求活；多種形式租賃、公有民營(yíng)或民有民營(yíng)；企業(yè)兼并、拍賣(mài)；控股、參股；債權(quán)股份化或債務(wù)等值化改造；企業(yè)“先關(guān)后改”；公開(kāi)上市；依法破產(chǎn)。通過(guò)改制，使產(chǎn)權(quán)具有可分解性（即財(cái)產(chǎn)權(quán)可以分解為所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)），可分散性（即企業(yè)產(chǎn)權(quán)股份化、多元化和社會(huì)化）和可讓渡性（即產(chǎn)權(quán)可以按照一定的規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、出售、出租），滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的要求，使得在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)尚未開(kāi)放的情況下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的突破性進(jìn)展，從而化解中央政府制度創(chuàng)新的規(guī)制約束。

除了對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)之外，地方政府還應(yīng)繼續(xù)走增量改革之路，加強(qiáng)對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。因?yàn)?，這是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新的環(huán)節(jié)。

產(chǎn)權(quán)主要是通過(guò)降低交易費(fèi)用和實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)在化而實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用的。而能夠?qū)崿F(xiàn)這兩大功能的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是那些資產(chǎn)能量化到個(gè)人的產(chǎn)權(quán)。公有企業(yè)在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產(chǎn)不量化到個(gè)人，其委托—成本大，“內(nèi)部人控制”使最終所有者難以實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的有效監(jiān)督，這是造成其經(jīng)營(yíng)困難的根本原因。而私有產(chǎn)權(quán)因資產(chǎn)的明晰量化和權(quán)利義務(wù)邊界的確定性而產(chǎn)生極大的激勵(lì)，它的私人收益率最接近于社會(huì)收益率，由此帶來(lái)極高的生產(chǎn)效率。中國(guó)的改革實(shí)踐，充分證明了這一點(diǎn)。自1980年以來(lái)，中國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值以平均每年71%的速度增長(zhǎng)，到1999年6月，私營(yíng)企業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的33%（而國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)已經(jīng)接近或超過(guò)國(guó)營(yíng)部門(mén)，但其所占用的國(guó)家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)只占1/3?！盵3]中國(guó)私營(yíng)企業(yè)用非常有限的資源去高水平甚至是超常發(fā)揮其內(nèi)在的潛力。

然而，我們應(yīng)該看到，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的高效率和低成本的增長(zhǎng)并沒(méi)有伴隨其他制度的相應(yīng)變遷，它的發(fā)展還存在著一些嚴(yán)重的制度障礙。從政府方面來(lái)看，主要的問(wèn)題有：（1）產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度欠缺?，F(xiàn)有的法律和法規(guī)對(duì)私營(yíng)企業(yè)合法財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)益的規(guī)定比較薄弱，私營(yíng)企業(yè)在與其他經(jīng)濟(jì)主體之間出現(xiàn)糾紛時(shí)得不到有效的法律保護(hù)，從而使其發(fā)展的原動(dòng)力受到削弱。（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公平公正原則沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。私營(yíng)企業(yè)在諸如市場(chǎng)準(zhǔn)入、銀行信貸、稅費(fèi)征收和其他社會(huì)負(fù)擔(dān)等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運(yùn)作的不規(guī)范和官員擁有太多的超經(jīng)濟(jì)權(quán)力，使私營(yíng)企業(yè)主不得不從“尋利”轉(zhuǎn)向“尋租”，擾亂正常的市場(chǎng)秩序。從私營(yíng)企業(yè)本身來(lái)看，問(wèn)題主要有產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清、家族化管理、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低級(jí)化和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)雷同等。其中，最主要的問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清，表現(xiàn)在：相當(dāng)一部分私營(yíng)企業(yè)主家庭成員或家族成員內(nèi)部自然人之間的產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清；一部分私營(yíng)企業(yè)，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營(yíng)企業(yè)是在沒(méi)有真正的出資人的混沌狀態(tài)下生成的，如負(fù)債借錢(qián)，從而造成天然的產(chǎn)權(quán)不清；一些私營(yíng)企業(yè)主以個(gè)人的資本籌辦企業(yè)，卻以“合作”之類(lèi)的形式注冊(cè)成立公司。產(chǎn)權(quán)主體界區(qū)不清的危害是多方面的：不利于企業(yè)的資本積累；企業(yè)法人的獨(dú)立性和完整性易于被侵害；影響企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和管理；造成有關(guān)人員之間的權(quán)、責(zé)、利不明確，而產(chǎn)生“搭便車(chē)”的道德投機(jī)。[5]（P42～57）

科思將交易費(fèi)用概念引入經(jīng)濟(jì)分析中，揭示了交易費(fèi)用與制度形成的內(nèi)在關(guān)系。他認(rèn)為，企業(yè)和市場(chǎng)的邊界是由市場(chǎng)的交易費(fèi)用和企業(yè)內(nèi)部的交易費(fèi)用的相互比較來(lái)決定的。[6]但中國(guó)在向市場(chǎng)的過(guò)渡過(guò)程中，需要政府對(duì)市場(chǎng)的培育和扶持，企業(yè)與市場(chǎng)的交易過(guò)程多了一個(gè)政府的環(huán)節(jié)，決定了企業(yè)的交易費(fèi)用必須考慮政府這一因素?？聵s住通過(guò)實(shí)地調(diào)研并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)模型的方法分析了企業(yè)、政府和市場(chǎng)三者之間的交易費(fèi)用變化，[7]認(rèn)為企業(yè)的交易費(fèi)用由4部分構(gòu)成：企業(yè)與政府的交易費(fèi)用；市場(chǎng)與政府的交易費(fèi)用；企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用；企業(yè)除負(fù)擔(dān)第二項(xiàng)費(fèi)用之外的交易費(fèi)用。中國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，及時(shí)、二項(xiàng)交易費(fèi)用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國(guó)過(guò)渡經(jīng)濟(jì)時(shí)期私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有實(shí)質(zhì)性影響的制度問(wèn)題?？聵s住進(jìn)一步分析，寬松的準(zhǔn)入政策比寬松的規(guī)制政策更有決定性作用。因?yàn)?，寬松的?zhǔn)入政策會(huì)使私營(yíng)企業(yè)更有發(fā)展的機(jī)會(huì)，而且政府也會(huì)采取與其相配套的規(guī)制政策，從而使私營(yíng)企業(yè)的交易費(fèi)用不斷降低，提高其發(fā)展的動(dòng)力。本文認(rèn)為，政府在實(shí)行寬松的準(zhǔn)入政策和規(guī)制政策的同時(shí)，還要履行其產(chǎn)權(quán)方面的職能和社會(huì)職能，減少企業(yè)第三項(xiàng)和第四項(xiàng)方面的交易費(fèi)用，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)發(fā)展的積極性。

根據(jù)上述的事實(shí)，本文認(rèn)為，地方政府在私營(yíng)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方面應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：

及時(shí)，切實(shí)解決私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。我國(guó)的個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)從改革初期的“邊際的、填補(bǔ)空缺”的角色發(fā)展到現(xiàn)在的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“重要組成部分”，已經(jīng)獲得了國(guó)家的正式法律地位，可以說(shuō)進(jìn)入了國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)體系范疇，政府理應(yīng)作出相應(yīng)的制度安排實(shí)施保護(hù)。目前，在國(guó)家的物權(quán)法還尚未出臺(tái)的情況下，地方政府可以結(jié)合本地的實(shí)際以地方立法的形式，建立保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的制度，滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的這一制度需求，實(shí)現(xiàn)地方性制度均衡，以消除私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的心理顧慮。

第二，為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個(gè)公平開(kāi)放的制度環(huán)境，減少私營(yíng)企業(yè)的交易費(fèi)用。這里既包括降低私營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入費(fèi)用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機(jī)會(huì)。但首先是要給予私營(yíng)企業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)形式相同的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，因?yàn)?，市?chǎng)準(zhǔn)入條件的放松會(huì)帶來(lái)連續(xù)的制度響應(yīng)，促使地方政府規(guī)范市場(chǎng)，降低規(guī)制費(fèi)用，以及做好產(chǎn)權(quán)界定降低企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用等工作。

第三，厘定產(chǎn)權(quán)邊界。私人產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清本質(zhì)上是私人企業(yè)主自身的問(wèn)題。我們講保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，首先要尊重私有企業(yè)主自主選擇的權(quán)利。“因?yàn)樗綘I(yíng)資本最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)對(duì)企業(yè)發(fā)展究竟有效無(wú)效，最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)所需要支付的代價(jià)究竟有多高。”[5]（P58）但當(dāng)私人資本意識(shí)到界定產(chǎn)權(quán)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于繼續(xù)維持產(chǎn)權(quán)含混所蒙受的效率損失時(shí)，就會(huì)要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，要求政府出面界定產(chǎn)權(quán)。這時(shí)，地方政府就應(yīng)協(xié)助做好企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估工作，界定產(chǎn)權(quán)主體及邊界，保障產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利義務(wù)的落實(shí)。當(dāng)然，在解決私人資本產(chǎn)權(quán)不清的問(wèn)題上最為重要的是要給予其市場(chǎng)直接融資的制度條件。在這方面，目前我國(guó)還存在嚴(yán)重的制度短缺。市場(chǎng)融資有兩個(gè)主要渠道，一是公開(kāi)上市發(fā)行股票，二是通過(guò)銀行借貸。而政策對(duì)私營(yíng)資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非常苛刻的條件。這雖然是中央政府制度創(chuàng)新空間的范疇，但地方政府可以利用自己的組織優(yōu)勢(shì)去推動(dòng)這些領(lǐng)域的制度變革。

第四，加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)宣傳，消除社會(huì)對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的歧視。意識(shí)形態(tài)的最基本功能就是通過(guò)強(qiáng)化人們對(duì)產(chǎn)權(quán)和其他制度的認(rèn)同而減少統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治費(fèi)用。但意識(shí)形態(tài)這種非正式制度安排由于源于“傳統(tǒng)根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國(guó)早已確立了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識(shí)仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實(shí)施。因此，地方政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中重要地位的宣傳，并給予其應(yīng)有的政治待遇，逐漸消除人們對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的歧視，使私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一個(gè)寬松的社會(huì)環(huán)境。

第五，除了上述產(chǎn)權(quán)、制度環(huán)境和意識(shí)形態(tài)方面的創(chuàng)新以外，地方政府還應(yīng)建立符合市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)范的政府行政制度秩序、發(fā)展要素市場(chǎng)、引導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級(jí)化轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)它們建立現(xiàn)代企業(yè)制度和提供信息服務(wù)以減少交易費(fèi)用和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。

二、以制度化約束規(guī)范中央與地方之間的制度創(chuàng)新關(guān)系

一些后發(fā)國(guó)家尤其是東亞國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，不發(fā)達(dá)國(guó)家在向市場(chǎng)制度變遷過(guò)程中，中央政府的有效協(xié)調(diào)具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動(dòng)員能力、主義的政治傳統(tǒng)和作用機(jī)制以及強(qiáng)調(diào)集體價(jià)值為核心的傳統(tǒng)文化，是東亞國(guó)家現(xiàn)代化的重要原因，也是中國(guó)可以借鑒的富有價(jià)值的制度遺產(chǎn)。西方市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的變遷過(guò)程是在比較有利的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下一步步演變而來(lái)的，而現(xiàn)在的不發(fā)達(dá)國(guó)家既面臨著國(guó)內(nèi)要求快速發(fā)展的社會(huì)壓力，又面臨著國(guó)際上日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政治壓力；既要保持不斷變革的勢(shì)頭，又要保持社會(huì)的穩(wěn)定和統(tǒng)一，因此，強(qiáng)有力的中央政府的主導(dǎo)作用是應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜局面的重要保障。

從過(guò)去一個(gè)世紀(jì)西方的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，市場(chǎng)制度的發(fā)展和市場(chǎng)功能的擴(kuò)大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經(jīng)濟(jì)功能在不斷強(qiáng)化。在政府體系內(nèi)，出現(xiàn)了兩個(gè)集權(quán)化運(yùn)動(dòng)：一是地方政府向中央政府集權(quán)，二是議會(huì)權(quán)力向政府行政首腦的轉(zhuǎn)移。一個(gè)成熟的市場(chǎng)體系的有效運(yùn)作，需要有一個(gè)有效的政府尤其是有效的中央政府，以保障市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。政府在市場(chǎng)運(yùn)行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現(xiàn)在：[9]（1）有效的市場(chǎng)運(yùn)作，需要有一個(gè)統(tǒng)一的、開(kāi)放的和規(guī)范的市場(chǎng)秩序，以使原材料、商品、人才、勞動(dòng)力、資金等資源要素能夠自由和有序流動(dòng)，降低交易費(fèi)用。但是，市場(chǎng)又是一種分散的力量，它在運(yùn)行中很容易與地方性的力量結(jié)合，不斷地弱化社會(huì)的凝聚力。地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)使其出臺(tái)一些地方保護(hù)主義的制度安排，從而阻隔市場(chǎng)的統(tǒng)一，影響要素的自由有序流動(dòng)，最終導(dǎo)致市場(chǎng)功能和交易活動(dòng)的萎縮。因此，只有具有高度的中央政府運(yùn)用其組織力量才能塑造統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序。（2）中央政府的宏觀調(diào)控是建立和健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。統(tǒng)一、科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的制度體系是成熟的市場(chǎng)體系的必然要求，而統(tǒng)一的制度體系的安排和貫徹，只有在統(tǒng)一的政府權(quán)力體系中才能實(shí)現(xiàn)。（3）市場(chǎng)的運(yùn)行需要公共產(chǎn)品和社會(huì)保障。一些公共產(chǎn)品投資大、見(jiàn)效慢，并具有壟斷性，特別是關(guān)系到全局性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施，它們是市場(chǎng)運(yùn)行所必需的，需要政府的統(tǒng)一規(guī)劃和大量投入。

可見(jiàn)，在調(diào)整中央與地方制度創(chuàng)新的關(guān)系時(shí)，一定的中央集權(quán)是需要的。但是，中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，各地的資源稟賦千差萬(wàn)別，需要多級(jí)的分層調(diào)控，需要多層的制度創(chuàng)新，不然，就會(huì)扼抑特色性制度潛能的發(fā)揮，扼抑人們對(duì)制度的合理預(yù)期和創(chuàng)新動(dòng)力，地方市場(chǎng)的活力也就難以顯現(xiàn)。而沒(méi)有繁榮的地方市場(chǎng)就沒(méi)有繁榮的全國(guó)市場(chǎng)。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權(quán)，又有利于調(diào)動(dòng)地方積極性的兩全之策。這個(gè)兩全之策就是遵循市場(chǎng)的原則，以市場(chǎng)作為規(guī)制中央與地方制度創(chuàng)新關(guān)系的坐標(biāo)：一是無(wú)論中央的制度創(chuàng)新還是地方的制度創(chuàng)新，都不要超越政府與市場(chǎng)的邊界。即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的就由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)失靈的地方有的就需要政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。二是以市場(chǎng)的原則劃分中央和地方的創(chuàng)新空間，既要有利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，又要有利于地方市場(chǎng)的繁榮，發(fā)揮地方政府創(chuàng)新的積極性。

根據(jù)上述原則，中央的制度創(chuàng)新空間應(yīng)是：制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，并以相應(yīng)的制度安排，如通過(guò)財(cái)政政策、貸幣金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級(jí)化；建立社會(huì)總需求和總供給的管理機(jī)制，保持總供求關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡；對(duì)收入分配關(guān)系進(jìn)行宏觀調(diào)控，建立既保障效率又兼顧公平的收入分配與調(diào)節(jié)制度；維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的所有者權(quán)益，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；建立和健全市場(chǎng)規(guī)則，打破地區(qū)、部門(mén)對(duì)市場(chǎng)的侵害和封鎖，培育全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，保護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)；組織和提供公共產(chǎn)品（全國(guó)性的）；協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)、地區(qū)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度的均衡發(fā)展。地方政府的制度創(chuàng)新空間包括：根據(jù)中央政府的發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，并作出與此規(guī)劃和中央宏觀目標(biāo)相協(xié)調(diào)的地方制度安排；制定地方財(cái)政和區(qū)域性收入分配制度，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)本地區(qū)的市場(chǎng)供求關(guān)系；培育地方性市場(chǎng)體系，推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)與全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的開(kāi)放和對(duì)接，為本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境；管理地方國(guó)有資產(chǎn)，保障其完整、保值和增值；在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的框架內(nèi)調(diào)整本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的高效配置；組織和提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品。

中央與地方制度創(chuàng)新空間界線的落實(shí)，除了以法律化的機(jī)制約束兩者之間的制度博弈關(guān)系外，還要建立中央對(duì)地方的有效監(jiān)督機(jī)制：一是中央對(duì)地方的政治約束，這集中體現(xiàn)在中央對(duì)地方的人事控制權(quán)方面。二是采取切實(shí)可行的有效措施，鏟除地方保護(hù)主義。解決這一問(wèn)題需要中央與地方的相互配合和協(xié)調(diào)，從法律、行政和經(jīng)濟(jì)等多方面進(jìn)行綜合治理。為了加大治理、預(yù)防和懲罰力度，可以把這一工作列入較高權(quán)力機(jī)關(guān)的工作日程，對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理；中央和地方的紀(jì)檢、法律監(jiān)督部門(mén)應(yīng)將這問(wèn)題列為執(zhí)法監(jiān)督的一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)內(nèi)容；中央對(duì)地方的績(jī)效評(píng)估中，應(yīng)改變過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的做法，引導(dǎo)地方政府放棄片面追求經(jīng)濟(jì)速度的發(fā)展思路。三是中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)約束。要通過(guò)建立財(cái)政補(bǔ)助制度和財(cái)政監(jiān)督制度等一系列經(jīng)濟(jì)制度，形成一種中央對(duì)地方的硬性制約和推動(dòng)機(jī)制，達(dá)到調(diào)控地方制度目標(biāo)的目的。西方各國(guó)中央政府建立的對(duì)地方政府的“財(cái)政制約和推動(dòng)機(jī)制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財(cái)政收入為基礎(chǔ)（中央財(cái)政收入總額約占國(guó)民總收入的60%以上），中央政府通過(guò)將收入的一部分以財(cái)政補(bǔ)助的形式撥給地方，達(dá)到引導(dǎo)地方政府實(shí)施中央制度安排和宏觀協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的目的。在亞洲的日本和韓國(guó)，財(cái)權(quán)主要集中于中央，然后中央政府通過(guò)撥款和補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付手段，達(dá)到調(diào)整地區(qū)間財(cái)力差異，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設(shè)了國(guó)庫(kù)支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財(cái)政收入中的比重高達(dá)20%。[10]因此，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)地方政府的制度變革能力，是一個(gè)可行的辦法。目前，我國(guó)在中央與地方分稅制下，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補(bǔ)貼占上交中央稅收的比率，都要有規(guī)范的制度約束，保障中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和公平性，防止轉(zhuǎn)移支付總量被擠占及轉(zhuǎn)移支付的隨意性。同時(shí)，要根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，確定轉(zhuǎn)移支付的比重，即應(yīng)以不損害發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力為前提，否則就會(huì)造成與“效率優(yōu)先”原則相悖的保護(hù)落后、挫傷先進(jìn)的結(jié)果。我們?cè)诮鉀Q地區(qū)之間的差距問(wèn)題上，不能簡(jiǎn)單地采取“劫富濟(jì)貧”方法。要承認(rèn)，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使各地更好地挖潛，實(shí)施制度創(chuàng)新，使資源配置達(dá)到更優(yōu)狀態(tài)。落后地區(qū)的發(fā)展，主要應(yīng)建立在對(duì)自身資源優(yōu)勢(shì)的充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行切合實(shí)際的制度創(chuàng)新，摸索一條適合自身實(shí)際的發(fā)展道路，這才是一個(gè)治本的辦法。

三、退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換

政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側(cè)重。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)自由主義到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)自由主義從“政府失敗”出發(fā)，主張無(wú)需國(guó)家干預(yù)的市場(chǎng)，由“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；克服市場(chǎng)缺陷的出路是明晰產(chǎn)權(quán)而不是國(guó)家干預(yù)；市場(chǎng)失靈的根本原因在于政府而不是市場(chǎng)自身。而從15世紀(jì)末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，則從“市場(chǎng)失靈”出發(fā)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)的作用。布勞恩和杰克遜認(rèn)為，市場(chǎng)失靈的原因是存在公共物品與外部效應(yīng)、存在不競(jìng)爭(zhēng)（在自然壟斷的領(lǐng)域內(nèi)存在降低成本提高利潤(rùn)的現(xiàn)象）、存在信息的不、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預(yù)去彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，市場(chǎng)本身就是一套社會(huì)制度，市場(chǎng)中的交易包括契約性的協(xié)議和產(chǎn)權(quán)的讓渡，還包括構(gòu)造、組織交換活動(dòng)并使其合法化的機(jī)制。簡(jiǎn)言之，市場(chǎng)就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)之中?！盁o(wú)形的手”背后有著有形的社會(huì)結(jié)構(gòu)在調(diào)節(jié)以私利為目的的個(gè)人及其行動(dòng)。在一個(gè)健全的市場(chǎng)體系中，需要有產(chǎn)權(quán)和交易活動(dòng)能得到合法認(rèn)可和有效保護(hù)的制度環(huán)境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在不受政府及其制度約束的市場(chǎng)“真空”，所謂的“市場(chǎng)失靈”其實(shí)在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，而不是取市場(chǎng)而代之：一是維持秩序職能，即有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)和提供市場(chǎng)交易的基本博弈規(guī)則；二是解決市場(chǎng)本身無(wú)法克服的外部性問(wèn)題，提供社會(huì)所必需的公共產(chǎn)品。地方政府作為地方利益的維護(hù)者和地方公共秩序的建設(shè)者，在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，要以制度創(chuàng)新去彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的制度均衡，既防止制度供給的過(guò)剩，也要防止制度供給的不足。

然而，我們?cè)诳疾燹D(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府的制度創(chuàng)新時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，地方政府經(jīng)常直接參與本地企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，代行了市場(chǎng)的職能。這種創(chuàng)新有其客觀必然性，因?yàn)樵谑袌?chǎng)機(jī)制不健全的情況下，難以誘發(fā)微觀主體的制度創(chuàng)新，或者即使微觀主體有創(chuàng)新的需求和動(dòng)機(jī)，在中央制度進(jìn)入壁壘的約束下也難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的愿望，從而使地方政府充當(dāng)了制度創(chuàng)新的主角，彌補(bǔ)了市場(chǎng)和企業(yè)的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業(yè)交易過(guò)程的環(huán)節(jié)和費(fèi)用，也使企業(yè)難以獨(dú)立地走上市場(chǎng)。前面提到的“公用地災(zāi)難”、中央與地方制度博弈目標(biāo)的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場(chǎng)的職能。因?yàn)椋c企業(yè)綁在一起后，地方政府就難免會(huì)從本位主義出發(fā)，在其權(quán)力范圍內(nèi)施行有利于本地企業(yè)的制度安排，從而與其他地區(qū)和中央的制度變遷目標(biāo)發(fā)生沖突，應(yīng)驗(yàn)了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)，出現(xiàn)了制度供給過(guò)剩；另一方面，在公共產(chǎn)品的問(wèn)題上卻出現(xiàn)了制度供給不足。要走出這一困境，就要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換：從代替市場(chǎng)到退出市場(chǎng)，即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，由市場(chǎng)主體根據(jù)需求自主實(shí)施制度創(chuàng)新，政府則主要作為市場(chǎng)秩序的維護(hù)者而發(fā)揮作用。

政府退出市場(chǎng)職能領(lǐng)域后，在產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，微觀主體的誘致性制度創(chuàng)新才能萌生和繁榮，最終達(dá)到由政府主導(dǎo)的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉(zhuǎn)變。只有實(shí)現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)變，一個(gè)國(guó)家的制度變遷才會(huì)走上良性循環(huán)的軌道，持續(xù)性的制度均衡才有可能出現(xiàn)。因?yàn)?，在一個(gè)自主和平等的環(huán)境中，微觀主體能夠及時(shí)感知和捕捉到獲利的機(jī)會(huì)，并在自愿和一致的基礎(chǔ)上，通過(guò)排除外部性和搭便車(chē)等問(wèn)題，最終完成制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，更有利于轉(zhuǎn)化為人們的自覺(jué)行為，“集體行動(dòng)控制個(gè)體行動(dòng)”，[13]達(dá)到制度創(chuàng)新的預(yù)期效果。

為實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換，地方政府主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：

及時(shí)，收縮公有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)戰(zhàn)線。公有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)缺陷使其極易陷入資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的境地，改革的基本思路應(yīng)該是：今后在一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)里，不再搞公有企業(yè)。對(duì)原有一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的公有企業(yè)要改造成非公有企業(yè)，包括改造成混合所有制企業(yè)。這是解決地方保護(hù)主義問(wèn)題的一個(gè)根本辦法。由于地方所屬企業(yè)能夠增加與銷(xiāo)售收入掛鉤的上繳費(fèi)用，能夠提供員工飯碗保障地區(qū)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，所以地方政府總是傾向于外延式的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，并且還會(huì)想方設(shè)法維持企業(yè)甚至是長(zhǎng)期虧損企業(yè)的生存。只有斬?cái)嗔说胤秸c企業(yè)的資產(chǎn)隸屬關(guān)系，才能從根本上解決無(wú)效擴(kuò)張的現(xiàn)象。道理很簡(jiǎn)單，沒(méi)有哪一個(gè)私人資產(chǎn)所有者會(huì)允許企業(yè)的無(wú)效擴(kuò)張的。

第二，明確政府職能的合理邊界。有關(guān)政府職能的邊界問(wèn)題，總的來(lái)說(shuō)，它應(yīng)限于市場(chǎng)失靈和維護(hù)秩序領(lǐng)域。類(lèi)似于企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)等微觀領(lǐng)域的事務(wù)，應(yīng)交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。但在實(shí)際管理活動(dòng)中，受利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府往往會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地走入市場(chǎng)職能領(lǐng)域。最近某省政府出面組織，由若干國(guó)有資產(chǎn)公司出資組建熊貓集團(tuán)（控股）有限公司就是一個(gè)典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規(guī)模、熱衷于評(píng)比的排序、表現(xiàn)政績(jī)的傳統(tǒng)管理方式的延續(xù)。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業(yè)的反對(duì)。張維迎說(shuō)：“哪一個(gè)國(guó)家，哪一個(gè)地方，政府在處理企業(yè)問(wèn)題上花得精力越多，企業(yè)在處理與政府關(guān)系上花得精力越多，這個(gè)國(guó)家就越落后?！盵15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某種規(guī)則行事之意，目的是要使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)處于一種公平的狀態(tài)，避免社會(huì)利益的損失。張維迎認(rèn)為，西方管制的基本理念是怎么去維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協(xié)議不形成對(duì)第三方的損害，管制就沒(méi)有必要；只有市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)形成對(duì)他人利益的損害，而這種損害又無(wú)法通過(guò)當(dāng)事人之間解決時(shí)，才需要政府管制。而我們過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從一開(kāi)始就立足于取消市場(chǎng)和消滅市場(chǎng)。[15]（P99～111）由于政府官員在實(shí)施管制時(shí)有自己的效用函數(shù)和信息的不等原因，使政府管制經(jīng)常失效，因此，我們現(xiàn)在的問(wèn)題是要放松管制，而不是加強(qiáng)管制。目前，放松管制的重點(diǎn)是對(duì)傳統(tǒng)的行政審批制度進(jìn)行改革。傳統(tǒng)的行政審批制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是政府直接干預(yù)和控制企業(yè)的主要手段，由此產(chǎn)生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點(diǎn)是減少審批的事項(xiàng)和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場(chǎng)尺度，即凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的，政府就不要設(shè)立審批去干預(yù)。二是經(jīng)濟(jì)尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對(duì)稱(chēng)。三是技術(shù)的尺度，即從技術(shù)能力方面看行政審批能不能把審批的事務(wù)管住，審批管不管用。

中國(guó)行政管理論文:行政管理論文-論中國(guó)制度變遷的方式

行政管理論文

【內(nèi)容提要】文章提出中國(guó)的制度變遷是政府主導(dǎo)型和漸進(jìn)式的制度變遷。政府主導(dǎo)主要表現(xiàn)在由政府設(shè)置制度變遷的基本路向和準(zhǔn)則、實(shí)施制度供給、限制微觀主體的制度創(chuàng)新活動(dòng)和促進(jìn)誘致性制度變遷的發(fā)生。而漸進(jìn)性則主要表現(xiàn)在從增量改革逐漸向存量改革過(guò)渡、從局部改革逐漸到整體性推進(jìn)和先易后難的變遷進(jìn)程。文章還論述了政府主導(dǎo)型制度變遷和漸進(jìn)式制度變遷各自的優(yōu)缺點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】制度變遷/政府主導(dǎo)/漸進(jìn)

所謂制度，如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物諾思所表述的，是“一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年新1版，第225～226頁(yè)。）。制度變遷是“制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過(guò)程”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)研究》1992年第10期。）。而所謂制度變遷方式則是指“制度創(chuàng)新主體為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)所采取的制度變遷形式、速度、突破口、時(shí)間路徑等的總和”（注：楊瑞龍：《論我國(guó)制度變遷方式與制度選擇目標(biāo)的沖突及其協(xié)調(diào)》，《經(jīng)濟(jì)研究》1994年第5期。）。本文所討論的中國(guó)制度變遷指的是我國(guó)從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷過(guò)程。

一、政府主導(dǎo)型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個(gè)人或一群（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”，而強(qiáng)制性變遷則“由政府命令和法律引入和實(shí)行”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁(yè)。）。一個(gè)社會(huì)選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創(chuàng)新主體之間的力量對(duì)比關(guān)系。代表國(guó)家的政府，是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織”，因而，“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”，（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁(yè)。）維護(hù)基本的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并通過(guò)提供其他的一系列規(guī)則來(lái)減少統(tǒng)活國(guó)家的交易費(fèi)用。特別是在中國(guó)的集權(quán)式政治結(jié)構(gòu)中，政府（本文在運(yùn)用這一概念時(shí)，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時(shí)候是指廣義的政府——國(guó)家）擁有的政治力量對(duì)比優(yōu)勢(shì)，而且還擁有很大的資源配置權(quán)力，能通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)和法律等手段在不同程度上約束其他社會(huì)行為主體的行為。因而，中國(guó)的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時(shí)間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用較大化。此外，中國(guó)在破除計(jì)劃體制的同時(shí)，市場(chǎng)體制并沒(méi)有建立起來(lái)，計(jì)劃和市場(chǎng)都不。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創(chuàng)新銜接不的計(jì)劃和不的市場(chǎng)。因此，中國(guó)的市場(chǎng)化制度變遷具有明顯的政府主導(dǎo)特征，主要表現(xiàn)在：

及時(shí)，由政府設(shè)置制度變遷的基本路向和準(zhǔn)則。中國(guó)的制度變遷有一個(gè)大的前提，那就是無(wú)論怎樣變遷，都不能背離一個(gè)基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個(gè)中心兩個(gè)基本點(diǎn)”，即以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則（堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬列主義、思想），堅(jiān)持改革開(kāi)放。這一基本路線的核心同時(shí)也是具操作性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)改革開(kāi)放。在制度變遷過(guò)程中，任何制度創(chuàng)新主體所追求的目標(biāo)都是自身效用或利益的較大化。而核心領(lǐng)導(dǎo)者在制度創(chuàng)新決策時(shí)首要的目標(biāo)就是維護(hù)和加強(qiáng)其政治，使自己獲得較大限度的社會(huì)支持，并使公開(kāi)地和潛在地反對(duì)自己的政治力量降到最小，以維持其統(tǒng)治地位的合法性。所以，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內(nèi)進(jìn)行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過(guò)程中，中國(guó)偏好于采取“試錯(cuò)式”的漸進(jìn)改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預(yù)期有利于鞏固和增強(qiáng)共產(chǎn)黨政治的限度之內(nèi)。

第二，政府以制度供給者的身份，通過(guò)法律、法規(guī)、政策等手段實(shí)施制度供給。如根據(jù)既定目標(biāo)和約束條件，規(guī)劃體制改革，包括確定改革的方向、原則、形式、步驟和突破口等；根據(jù)改革的總體方案，調(diào)整所有權(quán)關(guān)系，開(kāi)放市場(chǎng)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，制定新的規(guī)則或條件，建立一套新的行為約束機(jī)制；建立懲罰條令和程序，約束社會(huì)的各行為主體在政府設(shè)定的制度規(guī)則范圍內(nèi)活動(dòng)，否則，要受到一定的違規(guī)處罰；統(tǒng)一思想觀念，即建立一套可為大多數(shù)人接受的意識(shí)形態(tài)，以減少新規(guī)則實(shí)施中可能出現(xiàn)的阻力，降低交易費(fèi)用。

第三，政府設(shè)置制度進(jìn)入壁壘，限制微觀主體的制度創(chuàng)新活動(dòng)。誘致性的制度安排是微觀主體在感知到獲利機(jī)會(huì)的情況下，通過(guò)個(gè)人之間的合作，形成自愿性契約而完成的。任何人可以通過(guò)比較一項(xiàng)新制度安排的成本—收益率，自主行使進(jìn)入或退出權(quán)。但是，在我國(guó)，制度創(chuàng)新方案是根據(jù)政府的目標(biāo)函數(shù)和約束條件來(lái)評(píng)估和選擇的，即使微觀主體感知到獲利機(jī)會(huì)，如果沒(méi)有政府的許可或授權(quán)，也不能自主“進(jìn)入”可能導(dǎo)致自身利益較大化的制度創(chuàng)新，也難以“退出”由政府作出的制度安排（注：楊瑞龍：《我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第1期。）。政府通過(guò)法律、法規(guī)和行政命令等手段，限制微觀主體的制度進(jìn)入權(quán)，如限制市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)和政治體系進(jìn)入權(quán)等，使制度創(chuàng)新活動(dòng)被控制在政府所允許的范圍內(nèi)，避免偏離政府設(shè)定的制度變遷軌跡的情況的出現(xiàn)。

第四，政府有選擇地放松制度準(zhǔn)入條件，促進(jìn)誘致性制度變遷的發(fā)生，并提高其規(guī)范化和制度化水平。我們說(shuō)中國(guó)的制度變遷是政府主導(dǎo)型的制度變遷，這并不否認(rèn)中國(guó)同時(shí)也存在一定的由微觀主體自愿的合作性制度安排。但是，這種自愿的安排，是在制度供給不足的情況下，政府對(duì)制度創(chuàng)新的需求方實(shí)行一定的進(jìn)入許可的條件下發(fā)生的?！叭∠环N帶限制性的政府政策的效應(yīng)，相當(dāng)于擴(kuò)大制度選擇集合”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年新1版，第386頁(yè)。）。哪些制度創(chuàng)新被許可，哪些制度創(chuàng)新不予許可，均由政府根據(jù)自己的效用和偏好來(lái)決定，所以，微觀主體的自愿安排始終控制在政府手中?！安坏珡?qiáng)制性制度變遷的實(shí)現(xiàn)必須通過(guò)政府的強(qiáng)制實(shí)施，誘致性制度變遷也必須通過(guò)政府放松約束才能夠?qū)崿F(xiàn)”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)研究》1992年第10期。）。而且，自發(fā)性的制度安排一般規(guī)范化水平和制度化水平較低，需要政府的介入，加以完善（注：郭小聰：《中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。）。中國(guó)的土地承包制度創(chuàng)新就是一個(gè)明顯的例子。初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的、不規(guī)范的制度安排，后來(lái)由于地方政府的作用，才使其逐漸規(guī)范起來(lái)。但它仍是“一種尚未成熟和定型的制度和組織體系，其本身還存在著一種重大的制度和組織缺陷，隱含著一些重大而長(zhǎng)期的基本矛盾”（注：發(fā)展研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創(chuàng)新》，上海三聯(lián)書(shū)店1988年版，第185頁(yè)。）。最終由中央政府借助社會(huì)科學(xué)界的力量推動(dòng)土地制度創(chuàng)新的發(fā)展，提出了“永佃制”，其制度化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地承包制，為土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)主體提供了長(zhǎng)期化和穩(wěn)固化的制度基礎(chǔ)和法律形式（注：發(fā)展研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創(chuàng)新》，上海三聯(lián)書(shū)店1988年版，第191頁(yè)。）。

通過(guò)上述4個(gè)方面的作用，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程雖然也發(fā)生過(guò)一些曲折和困難，但基本上沿著中央政府的預(yù)期穩(wěn)定前進(jìn)。從到目前為止的中國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程來(lái)看，這一條道路取得了很大的成功。究其原因，首先是政府主導(dǎo)的制度變遷發(fā)生了積極作用：

及時(shí)，政府對(duì)制度變遷路線的確定，使制度的演進(jìn)可以在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境下進(jìn)行，避免出現(xiàn)大的波動(dòng)。政府通過(guò)法律和其他文件的形式確定了“一個(gè)中心兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線，并通過(guò)各種努力調(diào)整和改變中國(guó)傳統(tǒng)集權(quán)體制下被人們奉為圭臬的舊的理論范式，建立新的理論結(jié)構(gòu)，賦予基本路線新的內(nèi)容，然后借助各種媒介進(jìn)行廣泛的宣傳和灌輸，“以使反對(duì)兩個(gè)基本點(diǎn)的力量降到最小，使由此引起的理論摩擦和政治摩擦降到最小，進(jìn)而使組織摩擦或整個(gè)社會(huì)的摩擦降到最小。”（注：胡汝銀：《中國(guó)改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載盛洪主編：《中國(guó)的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年版，第74頁(yè)。）在中國(guó)這樣的一個(gè)大國(guó)，如果沒(méi)有一個(gè)人們廣泛認(rèn)同的信仰和理念，要維系它的統(tǒng)一、穩(wěn)定以及政府的，是難以想象的。因?yàn)椋庾R(shí)形態(tài)是一種人力資本，“它幫助個(gè)人對(duì)他和其他人在勞動(dòng)分工、收入分配和現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)中的作用作出道德評(píng)判”，“意識(shí)形態(tài)是減少提供其他制度安排的服務(wù)費(fèi)用的最重要的制度安排”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年新1版，第381、379頁(yè)。）。意識(shí)形態(tài)通過(guò)價(jià)值觀、態(tài)度、觀念等，影響人們對(duì)制度安排的判斷、理解和支持。人們可以從不同的角度對(duì)基本路線作不同的理解和判斷，但我們有理由相信，它符合中國(guó)目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和廣大人民的利益，是一個(gè)不可替代的意識(shí)形態(tài)，為大多數(shù)人所接受（公開(kāi)的或默認(rèn)的）。正是因?yàn)橛辛诉@樣的一個(gè)基礎(chǔ)，才保障了社會(huì)的穩(wěn)定和安全，避免出現(xiàn)類(lèi)似于東歐國(guó)家那樣的社會(huì)動(dòng)蕩，為其他制度安排提供了一個(gè)安定的政治環(huán)境。

第二，解決制度短缺，快速提供變遷過(guò)程中所需要的制度安排。制度供給是國(guó)家的基本功能之一，統(tǒng)治者要制定一套規(guī)則來(lái)減少統(tǒng)治國(guó)家的交易費(fèi)用，如統(tǒng)一度量衡、維持社會(huì)穩(wěn)定、安全的一系列規(guī)則以及一套旨在促進(jìn)生產(chǎn)和貿(mào)易的產(chǎn)權(quán)和一套執(zhí)行合約的執(zhí)行程序。在個(gè)人之間自愿合作的誘致性制度變遷中，一項(xiàng)正式的制度安排將無(wú)法解決外部性和“搭便車(chē)”的問(wèn)題。所謂外部性，實(shí)質(zhì)上是私人收益率與社會(huì)收益率之間的差額問(wèn)題。它有兩種情況，一種是正外部性，即私人收益率低于社會(huì)收益率，有一部分好處被別人拿走了；另一種情況是負(fù)外部性，即私人成本低于社會(huì)成本，有一部分成本轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)或別人。外部性產(chǎn)生的原因是制度安排并不能獲得專(zhuān)利。而所謂“搭便車(chē)”則是指某些人或某些團(tuán)體在不付出任何代價(jià)（成本）的情況下從別人或社會(huì)獲得好處（利益）的行為。產(chǎn)權(quán)界定不清、外部性、公共品等的存在是“搭便車(chē)”產(chǎn)生的根源。由于存在外部性和“搭便車(chē)”的問(wèn)題，人們可以簡(jiǎn)單地模仿由別人創(chuàng)造的合約方式或制度安排，而無(wú)需付費(fèi)。這樣，制度創(chuàng)新就缺少激勵(lì)作用。因?yàn)?，“?chuàng)新者的報(bào)酬將少于作為整體的社會(huì)報(bào)酬。這個(gè)問(wèn)題暗含的意思是，正式制度安排創(chuàng)新的密度和頻率，將少于作為整體的社會(huì)量”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年新1版，第391頁(yè)。），出現(xiàn)制度不均衡和制度短缺。在這種情況下，就需要以政府的強(qiáng)制性制度安排代替?zhèn)€人自愿合作性安排，實(shí)施制度供給，實(shí)現(xiàn)制度均衡。由于政府擁有強(qiáng)制力，可以在很短的時(shí)間內(nèi)完成一項(xiàng)制度安排，減少了個(gè)人之間漫長(zhǎng)的組織和談判時(shí)間，并憑借其強(qiáng)制力以及通過(guò)稅收等手段克服制度變遷過(guò)程中存在的外部性和“搭便車(chē)”的現(xiàn)象，保障制度供給的順利進(jìn)行。

第三，降低制度安排的成本。在個(gè)人之間自愿合作的誘致性制度變遷中，一項(xiàng)正式的制度安排需要制度創(chuàng)新者花費(fèi)較多的時(shí)間和精力去組織和談判，以便得到這群人的一致性意見(jiàn)，從而需要花費(fèi)較多的制度創(chuàng)新成本。而“國(guó)家具有使其內(nèi)部結(jié)構(gòu)有序化的相應(yīng)規(guī)則，并具有實(shí)施規(guī)則……的強(qiáng)制力”（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年新1版，第106頁(yè)。），使“政府有能力以低于私人組織的成本……進(jìn)行某些活動(dòng)”（注：R·H·科斯：《社會(huì)成本問(wèn)題》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年新1版，第22頁(yè)。）。而且，政府的制度安排還具有“很大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年新1版，第394頁(yè)。），使其可以比其他社會(huì)組織和個(gè)人以低得多的費(fèi)用實(shí)施制度安排。

盡管政府主導(dǎo)型的制度變遷存在著上述種種優(yōu)點(diǎn)，但是由于“統(tǒng)治者的偏好和有界理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突和社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性”（注：林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年新1版，第397頁(yè)。），它也存在著自身無(wú)法克服的缺點(diǎn)：(1)政府主導(dǎo)的自上而下的制度變遷很難適用于所有地方和所有領(lǐng)域。政府（中央政府）主導(dǎo)的制度變遷不以一致性為原則，而是通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制力自上而下地予以落實(shí)。但是，中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，各地區(qū)之間的資源稟賦不同，社會(huì)環(huán)境和發(fā)展機(jī)遇也不一樣，如果整齊劃一地推行中央的制度安排，就有可能違背一些地方的利益，這些地方就可能不按這些制度規(guī)范自己的行為，從而使這些制度很難有效率。這是產(chǎn)生“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的原因之一。(2)政府主導(dǎo)的制度變遷方式容易抑制個(gè)人自愿合作的制度變遷的產(chǎn)生。制度安排有兩種：一種是基礎(chǔ)性的制度安排，具有公共物品的性質(zhì)，是公共選擇的結(jié)果；另一種是第二級(jí)制度安排，具有個(gè)人契約的性質(zhì)。一般而言，政府在制度變遷中的作用主要是創(chuàng)設(shè)、修改和完善基礎(chǔ)性的制度安排，因?yàn)檫@種安排需要大量的費(fèi)用和多個(gè)主體的“一致同意”，要借助于政府的力量。而第二級(jí)的契約制度安排，則具有經(jīng)濟(jì)性、自發(fā)性和自愿性的特點(diǎn)，涉及的主體少，所需費(fèi)用低于基礎(chǔ)性制度安排，因此，它應(yīng)是個(gè)人之間的事。但是，目前我國(guó)政府的一些活動(dòng)已滲透到了契約性制度安排方面，出現(xiàn)制度供給過(guò)度的現(xiàn)象，如政企不分、政府過(guò)多干預(yù)市場(chǎng)等。其后果必然是不利于契約性制度變遷的培育和生成，阻礙市場(chǎng)化的發(fā)展和完善。(3)政府在制度變遷中擁有過(guò)大的權(quán)力，會(huì)導(dǎo)致制度尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。如一些人抓住指揮部門(mén)經(jīng)濟(jì)的行政權(quán)力不放，力圖維持“壟斷租金”；一些人利用價(jià)格雙軌制及審批特權(quán)牟取私利；一些人利用手中的部門(mén)管理權(quán)力實(shí)行各種攤派；等等。二、漸進(jìn)式的制度變遷

在由計(jì)劃到市場(chǎng)的制度變遷過(guò)程中，目前世界上主要存在兩種方式：一種是激進(jìn)式的，如俄國(guó)和其他東歐國(guó)家；另一種是漸進(jìn)式的，如中國(guó)。一個(gè)國(guó)家究竟選擇哪一種方式，取決于改革的約束條件，因?yàn)樗敖缍烁母飸?zhàn)略的選擇空間”，“有關(guān)制度主體就只能從被限定了的選擇空間出發(fā)，來(lái)確定改革戰(zhàn)略”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)研究》1992年第10期。）。這些約束條件主要包括改革的初始條件和改革成本。關(guān)于中國(guó)改革的初始條件，按照林毅夫等人的分析，主要是：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲和管理體制缺乏效率，而不是經(jīng)濟(jì)崩潰和政治危機(jī)，這就要求要進(jìn)行堅(jiān)決的改革，通過(guò)改革來(lái)改進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和提高效率并使其成果迅速轉(zhuǎn)化為收益，但并不需要采取俄國(guó)和其他東歐國(guó)家那樣對(duì)舊體制一下子推倒重來(lái)的創(chuàng)世紀(jì)式的變革；改革前經(jīng)濟(jì)中存在著一定范圍的市場(chǎng)作用，價(jià)格扭曲程度相對(duì)較低，相對(duì)小的價(jià)差使我們得以承受雙軌制，并利用之實(shí)現(xiàn)價(jià)格體系的根本轉(zhuǎn)變；舊體制下的分權(quán)傳統(tǒng)和改革之初的財(cái)政包干，有利于實(shí)行分權(quán)化改革，調(diào)動(dòng)地方的積極性；（注：林毅夫、蔡fǎng＠①、李周：《論中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)式道路》，載盛洪主編：《中國(guó)的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年版，第200～202頁(yè)。）中國(guó)經(jīng)濟(jì)上的二元性，如鄉(xiāng)村－城市二元性、組織上的二元性、地域上的二元性等，使中國(guó)不可能通過(guò)激進(jìn)的改革一下子建立全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)（注：華民著：《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的政府》，山西經(jīng)濟(jì)出版社1998年版，第17～18頁(yè)。）。關(guān)于改革成本，樊綱把它分為兩種：一種是“實(shí)施成本”，即搜尋、學(xué)習(xí)新制度安排、為改變制度而重新簽約的成本；一種是“摩擦成本”，是因利益沖突而導(dǎo)致的損失。他提出，實(shí)施成本是改革激進(jìn)程度的減函數(shù)，而摩擦成本則是改革激進(jìn)程度的增函數(shù)。改革進(jìn)程開(kāi)始得越早，越是在舊體制下經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有徹底惡化的時(shí)候就開(kāi)始改革進(jìn)程，一個(gè)社會(huì)就越可能走上“漸進(jìn)改革”道路。越是頑固地企圖保留住已經(jīng)被事實(shí)證明是無(wú)效率或不再是有效率的舊體制，把改革的事業(yè)一拖再拖，越容易走上“激進(jìn)”的道路。（注：樊綱：《兩種改革成本與兩種改革方式》，《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第1期。）中國(guó)的改革屬于前一種情況，而俄國(guó)和其他東歐國(guó)家則屬于后一種情況。正是這樣的初始條件和改革成本的制約，使中國(guó)選擇了一條漸進(jìn)式的制度變遷道路。其主要特征表現(xiàn)在3個(gè)方面：

及時(shí)，從增量改革逐漸向存量改革過(guò)渡。所謂增量改革，是指“不從對(duì)資產(chǎn)存量的再配置入手，而著眼于在資產(chǎn)增量的配置上引入越來(lái)越多的市場(chǎng)機(jī)制”（注：林毅夫、蔡fǎng＠①、李周：《論中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)式道路》，載盛洪主編：《中國(guó)的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年版，第193頁(yè)。），即從原有體制外探索引入市場(chǎng)機(jī)制解決資源的新路子。如國(guó)有企業(yè)或農(nóng)民在完成了他們對(duì)政府承擔(dān)的義務(wù)以后的產(chǎn)量增量部分，可以按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則進(jìn)行安排，包括在定價(jià)、銷(xiāo)售方式和收益分配方面的安排；允許在國(guó)有經(jīng)濟(jì)之旁發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)；允許一些新產(chǎn)品的自由定價(jià)；允許在計(jì)劃分配體制之旁發(fā)展出自由市場(chǎng)；等等。增量改革在不觸動(dòng)原有體制的情況下嘗試新的發(fā)展模式，一方面避免了因舊制度的慣性對(duì)新制度安排的排斥，另一方面由于在體制外不存在由既定制度規(guī)定的利益格局，一般沒(méi)有改革的受損者，不會(huì)遭到反對(duì)（注：盛洪：《關(guān)于中國(guó)市場(chǎng)化改革的過(guò)渡過(guò)程的研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》1996年第1期。）。更重要的是，隨著增量改革的推進(jìn)，市場(chǎng)力量日益增強(qiáng)，與體制增量相聯(lián)系的利益主體的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大，逐漸形成對(duì)體制存量的壓力和吸引力。這些力量積累到一定程度，就可以對(duì)體制存量進(jìn)行改革，從而實(shí)現(xiàn)由增量改革向存量改革的過(guò)渡。從90年代以來(lái)我國(guó)的改革進(jìn)程中可以比較清晰地看到改革的這一邏輯進(jìn)程，如從價(jià)格雙軌制到絕大部分商品價(jià)格由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，資源由計(jì)劃配置到基本由市場(chǎng)配置，對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)改革，等等，都是對(duì)存量體制的根本改革，中國(guó)的制度變遷從傳統(tǒng)體制外圍逐漸向其內(nèi)核推進(jìn)。

第二，從局部改革逐漸到整體性推進(jìn)。由于信息的不性，使改革領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)制度變遷的完整過(guò)程和結(jié)果缺乏的洞察力，只能利用有限的信息作出判斷，摸索前進(jìn)，“摸著石頭過(guò)河”。在變革之初，往往會(huì)選擇一些條件比較好的地區(qū)來(lái)試驗(yàn)新制度安排，以盡快獲得比較利益，并積累經(jīng)驗(yàn)，使人們掌握有關(guān)新制度安排的知識(shí)，然后才予以推廣。在我國(guó)，政府首先選擇東南沿海地區(qū)作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，因?yàn)檫@些地區(qū)的地理位置優(yōu)越、有較好的基礎(chǔ)設(shè)施，人力資源也較有優(yōu)勢(shì)，商品經(jīng)濟(jì)歷來(lái)比較發(fā)達(dá)，并且這些地區(qū)擁有大量的海外華僑，可以發(fā)揮血緣關(guān)系的優(yōu)勢(shì)，吸引海外投資。因此，在對(duì)外開(kāi)放的過(guò)程中，中央政府除了直接投資外，對(duì)外商給予優(yōu)惠政策，還給予這些地方的政府更多的自主權(quán)，允許他們大膽地進(jìn)行試驗(yàn)，從而為這些地區(qū)的市場(chǎng)化創(chuàng)新創(chuàng)造了有利的條件。在試驗(yàn)成功的基礎(chǔ)上，中央政府逐漸放開(kāi)對(duì)其他地區(qū)的制度準(zhǔn)入限制，多方位推進(jìn)制度變遷。所以，我國(guó)的制度變遷呈現(xiàn)出由局部向整體的梯度推進(jìn)格局，它大體上可以分為3個(gè)階段：及時(shí)階段是1978～1983年，宣布對(duì)廣東、福建兩省實(shí)行特殊政策，試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，先由深圳、珠海試點(diǎn)。第二階段是1983～1988年，擴(kuò)大汕頭、廈門(mén)為特區(qū)范圍，開(kāi)放北起大連，南到北海的14個(gè)沿海城市。1985年又開(kāi)放長(zhǎng)江、珠江和閩南三個(gè)三角洲地區(qū)。1987年成立海南省，作為特區(qū)省。第三階段是1988年至今，以明確東西部均衡發(fā)展為主要特征。1989年鄧小平指出了東西結(jié)合的問(wèn)題，1992年南巡時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)上海和沿江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。1995年，中央指出要把戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到內(nèi)地包括西部地區(qū)。特別是從1997年開(kāi)始，隨著東南亞金融危機(jī)的爆發(fā)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的不景氣，中央提出了西部大開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。至此，中央的區(qū)域政策逐步統(tǒng)一，縮小了地方政府制度內(nèi)尋租的空間，實(shí)現(xiàn)地方之間協(xié)調(diào)和一致，使中國(guó)的市場(chǎng)化制度變遷進(jìn)入整體性推進(jìn)的階段。

第三，先易后難的變遷進(jìn)程。主要表現(xiàn)在：（注：華民著：《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的政府》，山西經(jīng)濟(jì)出版社1998年版，第28～31頁(yè)。）(1)先農(nóng)村后城市的改革順序。中國(guó)農(nóng)村是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最薄弱的地方，國(guó)家雖然控制著土地的所有權(quán)，但無(wú)法控制其實(shí)際的使用權(quán)，國(guó)家的計(jì)劃控制更多地停留在宏觀層面；與城市相比，農(nóng)民在計(jì)劃體制下得到的利益要少得多，因而農(nóng)民更歡迎市場(chǎng)新體制；更重要的是，農(nóng)村的承包制改革幾乎全部農(nóng)村人口都受益，是一種“帕累托改進(jìn)”，而越是接近“帕累托改進(jìn)”的體制改革，所引起的利益摩擦和社會(huì)震動(dòng)越小，也就越容易進(jìn)行（注：樊綱：《論改革過(guò)程》，載盛洪主編：《中國(guó)的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年版，第37頁(yè)。）。而城市的改革則會(huì)觸及到許多在傳統(tǒng)體制下的既得利益者，改革的難度也就更大。(2)先放權(quán)讓利后產(chǎn)權(quán)改革。在計(jì)劃體制下，沒(méi)有真正意義上的企業(yè)，只有作為生產(chǎn)單位的工廠。而從工廠制度到現(xiàn)代企業(yè)制度的變革不可能一蹴而就，因?yàn)槭袌?chǎng)環(huán)境的培育和企業(yè)家階層的形成需要較長(zhǎng)的時(shí)間。因此，必須先進(jìn)行放權(quán)讓利的改革，然后再進(jìn)行企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革。通過(guò)放權(quán)讓利的改革，為企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)造了“輔導(dǎo)期”，或?yàn)槠髽I(yè)進(jìn)入市場(chǎng)創(chuàng)造了一個(gè)“適應(yīng)期”，政府一方面可以有相當(dāng)一段時(shí)間為企業(yè)創(chuàng)造外部的市場(chǎng)環(huán)境，另一方面，企業(yè)在政府的輔導(dǎo)下可以適當(dāng)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，建立新的經(jīng)營(yíng)模式，并逐漸使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人完成從“國(guó)家干部”到企業(yè)家的角色轉(zhuǎn)變，以便順利地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，使企業(yè)走上市場(chǎng)。(3)先微觀經(jīng)濟(jì)改革后宏觀經(jīng)濟(jì)改革。一個(gè)完整的、有機(jī)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立是改革的最終結(jié)果，在改革的過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本制度要素不僅可以、而且必須是逐步甚至逐個(gè)引入的。這是因于微觀經(jīng)濟(jì)的個(gè)別性與宏觀經(jīng)濟(jì)的相對(duì)性，把微觀經(jīng)濟(jì)改革置于優(yōu)先的位置，更容易發(fā)生引致效應(yīng)大于破壞效應(yīng)的結(jié)果，從而減少制度變遷的社會(huì)代價(jià)，并通過(guò)知識(shí)的逐步積累而不斷選擇更有利的變革方案，以連續(xù)的制度響應(yīng)而完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡。在20年的改革歷程中，中國(guó)首先進(jìn)行農(nóng)村改革，然后依次是價(jià)格改革、城市工業(yè)企業(yè)改革以及相關(guān)的法律制度建設(shè)，這些都屬于微觀性質(zhì)的改革。到90年代，才把建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為中國(guó)改革的最終目標(biāo)，明確地把宏觀經(jīng)濟(jì)改革提上議事日程，并日益通過(guò)財(cái)政、金融、貨幣和對(duì)外貿(mào)易等手段從宏觀上調(diào)控經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了調(diào)控手段重點(diǎn)由微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放的20多年來(lái)，中國(guó)保持了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，順利實(shí)現(xiàn)了前兩步戰(zhàn)略目標(biāo)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡。中國(guó)的成功奇跡歸根到底是在政府的主導(dǎo)下實(shí)行了漸進(jìn)式的改革戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略有著激進(jìn)改革無(wú)可比擬的優(yōu)越性：(1)減少制度變遷風(fēng)險(xiǎn)，使制度變遷平穩(wěn)有序地推進(jìn)。雖然世界上存在著比較成功的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，以致一些西方學(xué)者非常推崇事先設(shè)計(jì)一個(gè)的變革藍(lán)圖，采用激進(jìn)的改革方法在極短時(shí)間實(shí)現(xiàn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，俄國(guó)和其他東歐國(guó)家的“休克療法”就是一個(gè)典型的例子。但是，事實(shí)證明，這樣的道路并不成功。這是因?yàn)?，轉(zhuǎn)型的國(guó)家雖然可以通過(guò)書(shū)本或其他傳輸渠道獲得有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的知識(shí)，但并不能獲得那些難以言傳的、只能靠直接實(shí)踐活動(dòng)才能獲得的知識(shí)。更何況，任何一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式都是在一個(gè)相對(duì)特定的條件下形成的，它不可能照搬到別國(guó)那里去。這種信息的不性決定了決策者幾乎不可能事先設(shè)計(jì)出一個(gè)無(wú)缺的市場(chǎng)化方案，而一次性地迅速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)制度變遷。如果一開(kāi)始就大規(guī)模地整體地對(duì)舊體制進(jìn)行根本改造，其可行性和適應(yīng)性都存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)。此外，激進(jìn)的改革會(huì)使新的制度安排與舊的制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不相適應(yīng)而不能發(fā)揮作用。而中國(guó)漸進(jìn)式的變遷，是先在局部地區(qū)和部門(mén)、原有體制旁邊進(jìn)行試驗(yàn)，在取得成效后，對(duì)其他領(lǐng)域產(chǎn)生了“教育和示范效應(yīng)”與正的“收入效應(yīng)”，（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)研究》1992年第10期。）才一步步把制度變遷引向深入。而且，新制度安排的時(shí)機(jī)、步驟、利弊和進(jìn)程都在政府的把握范圍內(nèi)，保持了制度變遷的相對(duì)穩(wěn)定和有效銜接，實(shí)現(xiàn)制度變遷的有序推進(jìn)。(2)減少制度變遷的成本。激進(jìn)式的制度變遷由于在極短的時(shí)間內(nèi)就觸及到傳統(tǒng)的制度內(nèi)核，因而會(huì)損害到較多的既得利益者，使社會(huì)的利益格局急劇分化，導(dǎo)致利益的不平衡，引發(fā)一系列新的矛盾；由于沒(méi)有較好的變革積累，新制度的收益又存在一定的時(shí)滯，難以對(duì)失益者進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，因而會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩不安，增加制度變遷的成本。而漸進(jìn)式的變遷則不同，它以局部的、試驗(yàn)性的方式進(jìn)行改革，可以把試錯(cuò)的成本分散化，避免過(guò)大的失誤。另外，漸進(jìn)式變遷能夠及時(shí)提供在哪些領(lǐng)域進(jìn)行改革具有較大收益的信號(hào)，使制度產(chǎn)生自我強(qiáng)化的效果，沿著可以取得成效的方向推進(jìn)，減少了制度變遷過(guò)程的實(shí)施成本。，漸進(jìn)式的變遷有較好的試驗(yàn)積累，并隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)可以對(duì)制度推廣所造成的失益者進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，從而減輕他們對(duì)變革的抵制，減少制度摩擦成本。

但是，漸進(jìn)式制度變遷也存在一些弊端，主要是：由于各地利用市場(chǎng)機(jī)制的先后次序不同，導(dǎo)致地區(qū)之間的不平衡發(fā)展，形成制度變遷水平的區(qū)域性差異，并可能因此引起地區(qū)之間的摩擦，影響統(tǒng)一市場(chǎng)的形成；漸進(jìn)改革所產(chǎn)生的良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效可能會(huì)被人們當(dāng)作反對(duì)較為激進(jìn)的對(duì)傳統(tǒng)體制深入改造的借口，從而延緩制度變遷的進(jìn)程；利用局部改革和增量改革的成效對(duì)傳統(tǒng)體制和失益者進(jìn)行的補(bǔ)償可能使舊體制能繼續(xù)維持下去，而不需變革；改革的不配套使某些必要的改革措施滯后，出現(xiàn)調(diào)節(jié)機(jī)制上的真空；長(zhǎng)期的雙軌制也為尋租和腐敗提供了便利的機(jī)會(huì)。因此，需要認(rèn)真分析改革過(guò)程中出現(xiàn)的各種新情況、新矛盾，克服變革的阻力，抓住變革的時(shí)機(jī)，不斷實(shí)施新的改革措施，進(jìn)行總體推進(jìn)和突破，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)體制的根本變革。

中國(guó)行政管理論文:需求層次理論在中國(guó)行政管理中的應(yīng)用

摘要:激勵(lì)是人力資源管理的核心問(wèn)題,它對(duì)于充分調(diào)動(dòng)組織成員工作的積極性、創(chuàng)造性,吸引和留住人才以及提高個(gè)人和組織績(jī)效都具有決定性的意義。在中國(guó)政府行政管理中運(yùn)用馬斯洛的需要層次理論,結(jié)合行政管理的具體特點(diǎn),完善公務(wù)員績(jī)效考核和有效激勵(lì)體系,是提高公務(wù)員工作的積極性、創(chuàng)造性,提高行政效率的科學(xué)選擇。

關(guān)鍵詞:需求層次理論;行政管理;激勵(lì);績(jī)效

一、中國(guó)行政管理中的激勵(lì)問(wèn)題

1.約束不對(duì)稱(chēng)、重監(jiān)督而輕激勵(lì)

加強(qiáng)監(jiān)督,對(duì)公職人員無(wú)疑是一種有效的、必要的約束。但監(jiān)督只是問(wèn)題的一個(gè)方面,并通常具有滯后性和對(duì)公務(wù)員激勵(lì)的被動(dòng)性,激勵(lì)成效有限。因此,除了加強(qiáng)監(jiān)督以外,還應(yīng)該強(qiáng)化內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制,從積極方面引導(dǎo)廣大公職人員敬業(yè)務(wù)實(shí),拒腐防貪,從源頭上減少公務(wù)員的失職行為,并進(jìn)一步提高行政效率。

2.考核激勵(lì)的作用難以得到體現(xiàn)

考核激勵(lì)的作用機(jī)制主要通過(guò)將考核結(jié)果與公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降、級(jí)別和工資的調(diào)整等掛起鉤來(lái),促使公務(wù)員積極工作,盡職盡責(zé)。而公務(wù)員考核是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作,稍不注意就易產(chǎn)生考核誤差,影響對(duì)公務(wù)員德才表現(xiàn)的評(píng)定,影響考核對(duì)激勵(lì)功能的發(fā)揮。我國(guó)目前對(duì)公務(wù)員只進(jìn)行定性考核,如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)2007年年終考核,有48名公務(wù)員參加考核,除了4名公務(wù)員為外,其余44名公務(wù)員均為合格,“不合格”一檔形同虛設(shè)。這種考核無(wú)疑有失和客觀公正,甚至沒(méi)有體現(xiàn)出考核的意義。

3.干部選拔機(jī)制中缺少激勵(lì)

中國(guó)的干部選拔機(jī)制中公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則體現(xiàn)不夠,科學(xué)的具體的操作規(guī)范也不夠健全,干部選拔過(guò)程中缺少激勵(lì),缺乏活力,必然導(dǎo)致利益分配激勵(lì)功能減弱。由于工資基本固定,收入與努力無(wú)關(guān),與組織目標(biāo)完成情況無(wú)關(guān),其結(jié)果是玩忽職守、無(wú)所作為、消極怠工等“搭便車(chē)”現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)。這從根本上說(shuō),不是某個(gè)人的過(guò)失和責(zé)任,而是在組織制度中缺乏競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制所必然導(dǎo)致的結(jié)果。

二、需要層次理論及其在行政管理中的作用

1.馬斯洛的需要層次理論

美國(guó)行為科學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛(A. H. Maslow)于1943年出版的《動(dòng)機(jī)激發(fā)論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認(rèn)為,人的價(jià)值體系中存在著兩類(lèi)不同的需要,一類(lèi)是沿著生物譜系上升方向逐漸變?nèi)醯谋灸芑驔_動(dòng),稱(chēng)為生理需要,另一類(lèi)是隨生物進(jìn)化而逐漸顯現(xiàn)的潛能或需要,稱(chēng)為高級(jí)需要。據(jù)此,馬斯洛把人類(lèi)的需要按其重要性和產(chǎn)生次序分為五個(gè)層次,即生理需要、安全需要、歸屬與愛(ài)的需要、尊重需要以及自我實(shí)現(xiàn)的需要[1] 。

行為學(xué)家們依據(jù)馬斯洛的需要層次說(shuō),將需要的層次、激勵(lì)的因素以管理的策略對(duì)應(yīng)成表,為管理的實(shí)踐提供指南[1]:(1)生理需要方面的激勵(lì)因素為工資和獎(jiǎng)金、福利、工作環(huán)境,管理策略可表現(xiàn)為完善的工資和獎(jiǎng)金制度、貸款制度、醫(yī)療保健制度、工作時(shí)間(休息),創(chuàng)造健康工作環(huán)境,住宅和福利設(shè)施。(2)安全需要方面的激勵(lì)因素為職位保障,意外事故防止,管理策略為安全生產(chǎn)生活條件、危險(xiǎn)工種的營(yíng)養(yǎng)福利制度、合理的用工制度、離退休養(yǎng)老金制度、健康和意外保險(xiǎn)制度、失業(yè)金制度等。(3)隸屬與愛(ài)的需要方面的激勵(lì)因素為良好人際關(guān)系、組織的認(rèn)同,其管理策略為和諧工作小組和良好人際關(guān)系、協(xié)商和對(duì)話制度、互助金制度、工會(huì)及其他團(tuán)體活動(dòng)、娛樂(lè)制度、教育訓(xùn)練制度。(4)尊重需要方面的激勵(lì)因素為名譽(yù)、地位、權(quán)力與責(zé)任、被人尊重與自尊、與他人工資獎(jiǎng)金之比較,管理策略為人事考核制度、工作職稱(chēng)晉升制度、選拔擇優(yōu)的進(jìn)修制度、委員會(huì)參與制度與提合理化建設(shè)制度。(5)自我實(shí)現(xiàn)的需要方面的激勵(lì)因素有能發(fā)揮自己特長(zhǎng)的組織環(huán)境、承擔(dān)有挑戰(zhàn)性的工作,管理策略為決策參與制度、建立攻關(guān)小組、提倡創(chuàng)造性工作、發(fā)動(dòng)職工研究發(fā)展規(guī)劃、交給職工挑戰(zhàn)性工作和破格晉升制度。

2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機(jī)制

薪酬在人力資源管理激勵(lì)中是最重要的因素之一。薪酬因素在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用已經(jīng)超出了物質(zhì)激勵(lì)的范圍,成為兼具物質(zhì)和精神雙重激勵(lì)的重要因素。美國(guó)管理學(xué)家孔茨曾指出:“金錢(qián)對(duì)那些撫養(yǎng)一個(gè)家庭的人來(lái)說(shuō)要比那些已經(jīng)功成名就、在金錢(qián)的需要方面已不再是那么迫切的人,就重要得多。”[2]

在中國(guó)公共部門(mén)傳統(tǒng)的人事管理中,公職人員的薪酬一直實(shí)行等級(jí)工資制,一般工資水平是社會(huì)平均工資;西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行高薪金的公務(wù)員制度,一位高級(jí)行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國(guó)的國(guó)情,目前不可能實(shí)行高薪金公務(wù)員制,但近年來(lái)公務(wù)員待遇的提高體現(xiàn)了決策者們對(duì)薪酬因素的重視。目前,中國(guó)公務(wù)員薪酬提高的趨勢(shì)使得公共部門(mén)在與企業(yè)及其他行業(yè)爭(zhēng)奪人才的競(jìng)爭(zhēng)中增加了優(yōu)勢(shì)。但是,要使金錢(qián)成為一種真正有效的激勵(lì)因素,必須保障“在各種職位上的人們,即使級(jí)別相當(dāng),但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個(gè)人的工作業(yè)績(jī)”。也就是說(shuō),薪酬應(yīng)當(dāng)與績(jī)效掛鉤,才能真正起到激勵(lì)的作用。目前,在西方一些國(guó)家,以往刻板的工資報(bào)酬制度正逐漸被以工作成績(jī)來(lái)確定工資級(jí)別的制度所取代。以工作成績(jī)來(lái)確定工資級(jí)別的制度是基于這樣的論點(diǎn),即“公務(wù)人員的工資收入應(yīng)該符合經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的工資水平,并且不論公務(wù)人員之間可能存在何種差異,他們工資報(bào)酬的多少應(yīng)該取決于其工作成績(jī)的好壞,工作成績(jī)?cè)胶?所得到的報(bào)酬就應(yīng)該越多。這一論點(diǎn)意味著傳統(tǒng)的、強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的公務(wù)員制度應(yīng)該被取代。盡管公務(wù)員無(wú)疑也會(huì)

受到經(jīng)濟(jì)利益的誘惑,但在以前,公務(wù)員作為一個(gè)整體有著強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí),并將為公眾服務(wù)作為他們努力的目標(biāo)。然而,金錢(qián)獎(jiǎng)賞正逐漸取代這些無(wú)形的、但卻是真實(shí)的價(jià)值觀和激勵(lì)因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段?！盵3] 3.權(quán)力激勵(lì)——公務(wù)員自我實(shí)現(xiàn)的需要

國(guó)家公共部門(mén)的公職人員掌握著人民賦予的公共權(quán)力,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行管理和盡可能合理地配置,以實(shí)現(xiàn)公共資源的效益較大化。在公共部門(mén)這個(gè)龐大的機(jī)器不停地運(yùn)轉(zhuǎn),源源不斷地生產(chǎn)出公共服務(wù)產(chǎn)品的過(guò)程中,權(quán)力始終都在對(duì)支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵(lì)作用。

公職人員處于何種行政職位,就擁有相應(yīng)的行政權(quán)限,職位越高,所享有的權(quán)力就越大。公職人員在行使權(quán)力,滿足對(duì)物和人的支配欲望的同時(shí),也在某種程度上達(dá)到了馬斯洛需要層次理論中的較高層級(jí)——自我實(shí)現(xiàn)的需要,使自己越來(lái)越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此,建立并完善公共部門(mén)人力資源管理中的權(quán)力激勵(lì)體制,不僅是可行的,而且是必要的。權(quán)力對(duì)于各級(jí)公務(wù)員的激勵(lì)作用集中體現(xiàn)在,為了能夠支配更多的人力和物力資源,必須在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)勤奮工作,取得顯著的成績(jī),得以受到提拔,從而能夠行使更高職位上更大范圍的權(quán)限。

在建立權(quán)力激勵(lì)體制過(guò)程中,必須在廣大公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中樹(shù)立起正確的權(quán)力觀,避免出現(xiàn)“為了掌權(quán)而掌權(quán)”的不良傾向。要明確公共權(quán)力是人們賦予的,是用來(lái)更好地合理配置社會(huì)資源,為社會(huì)提供更多更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。合理的運(yùn)用權(quán)力激勵(lì),不僅能夠激發(fā)公職人員的工作熱情,進(jìn)一步提高公共部門(mén)的行政效率,而且可以在某種程度上減少權(quán)力腐化和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、豐富激勵(lì)手段,完善公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制

1.拓寬激勵(lì)渠道,注重加薪、休假等激勵(lì)方式

有時(shí)將公務(wù)員晉升到一個(gè)其無(wú)法很好發(fā)揮才能的崗位,不僅不是獎(jiǎng)勵(lì),反而使公務(wù)員無(wú)法很好發(fā)揮才能。在晉升中,并不一定是業(yè)績(jī)好的人得到晉升就是公平。業(yè)績(jī)者應(yīng)該得到獎(jiǎng)勵(lì)與表彰,但是否晉升到高一級(jí)的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個(gè)性特點(diǎn)。這一點(diǎn)應(yīng)在晉升標(biāo)準(zhǔn)與要求中明確說(shuō)明,并在晉升人選決定之后加以解釋。對(duì)未能晉升的公務(wù)員應(yīng)有足夠的表彰與補(bǔ)償,以體現(xiàn)他們應(yīng)有的地位與價(jià)值。激勵(lì)渠道多樣化有利于公務(wù)員合理地自我定位,從而可以不必將職務(wù)晉升作為自己的目標(biāo),找一個(gè)自己能游刃有余的崗位好好發(fā)揮自己的專(zhuān)長(zhǎng)。

2.在工作設(shè)計(jì)方面,盡量豐富工作內(nèi)容

可以根據(jù)工作性質(zhì)、內(nèi)容,采取工作輪換、工作豐富化等工作設(shè)計(jì)方法,盡量豐富工作內(nèi)容。對(duì)公務(wù)員工作內(nèi)容的改善及對(duì)其工作行為的認(rèn)同和獎(jiǎng)勵(lì),可以使公務(wù)員對(duì)自己的工作產(chǎn)生滿足感、成就感,從而促使工作不斷創(chuàng)新。如因人而異地安排工作,由于每個(gè)公務(wù)員個(gè)性特征、興趣愛(ài)好、職業(yè)生涯規(guī)劃不同,對(duì)崗位的要求也不盡一致,因而須建立崗位流動(dòng)機(jī)制,使公務(wù)員能感到工作的樂(lè)趣。

3.打造和諧有序的行政組織文化

良好的行政文化凝聚了公務(wù)員行政智慧和行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。行政文化諸要素對(duì)于激勵(lì)機(jī)制的制定、激勵(lì)手段的確定、激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施和激勵(lì)結(jié)果的兌現(xiàn)有著極為重要的影響[4]。健全激勵(lì)機(jī)制的建立和作用的發(fā)揮以良好的行政文化為基礎(chǔ),促進(jìn)行政文化的建設(shè),要鼓勵(lì)公務(wù)員樹(shù)立社會(huì)公共利益至上的意識(shí),成為協(xié)調(diào)政府與民眾關(guān)系的主體,促進(jìn)公務(wù)員對(duì)政府工作的主動(dòng)參與,有效維護(hù)國(guó)家和集體的利益。如果能做到公務(wù)員都相信:職位只是分工,薪酬體現(xiàn)貢獻(xiàn),那公務(wù)員就不會(huì)去追求層級(jí)的發(fā)展,而轉(zhuǎn)向關(guān)注工作的內(nèi)容,這樣才會(huì)提高效率。隨著公務(wù)員整體素質(zhì)的提高,群眾之間、干群之間溝通會(huì)更容易,健康和諧的人際關(guān)系氛圍會(huì)為和諧公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)提供有力的保障。

中國(guó)行政管理論文:論中國(guó)民族自治機(jī)關(guān)在農(nóng)村環(huán)境的行政管理

中國(guó)環(huán)境行政管理在農(nóng)村非常薄弱,民族自治機(jī)關(guān)在農(nóng)村的環(huán)境行政管理更是幾近缺失,導(dǎo)致民族地區(qū)農(nóng)村環(huán)境處于無(wú)人監(jiān)管的境況。民族自治機(jī)關(guān)在農(nóng)村環(huán)境行政管理失靈的表現(xiàn):一是民族自治機(jī)關(guān)環(huán)境行政管理體制不完善,難以適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的需要;二是民族自治機(jī)關(guān)環(huán)保行政決策機(jī)制不科學(xué),缺乏環(huán)境與發(fā)展兼顧的綜合決策機(jī)制;三是民族自治機(jī)關(guān)環(huán)保行政執(zhí)法理念落后,手段單一,效率低下;四是民族自治政府權(quán)力介入時(shí)的各種扭曲現(xiàn)象,影響了行政執(zhí)法效果;五是中央政府設(shè)立的環(huán)境管理制度在民族地區(qū)農(nóng)村很難得到的落實(shí);六是對(duì)民族地區(qū)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益配置不公,導(dǎo)致引導(dǎo)性環(huán)境政策在農(nóng)村失去市場(chǎng)。

一、民族自治機(jī)關(guān)環(huán)境行政管理體制不完善,難以適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的需要環(huán)境管理體制是環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和環(huán)境管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱(chēng)。完善的環(huán)境管理體制,是國(guó)家環(huán)境戰(zhàn)略方針、政策、制度得以貫徹執(zhí)行的保障。

中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體制是按照輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門(mén)、多層次的管理體制。國(guó)務(wù)院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)部,各級(jí)地方政府都設(shè)立了環(huán)境專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),工業(yè)集中的鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 也大都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或者由有關(guān)部門(mén)監(jiān)管,甚至較大的工礦企業(yè)也設(shè)有環(huán)保科 (室) 與環(huán)保專(zhuān)職人員。

但是,絕大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 沒(méi)有設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)理工作基本處于空白狀態(tài)。為數(shù)不多的鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 環(huán)保監(jiān)督部門(mén),也由于沒(méi)有足夠的人員和經(jīng)費(fèi)支付眾多行政管理成本,環(huán)保職能基本沒(méi)有履行。農(nóng)村地域廣闊,環(huán)境問(wèn)題具有小、多、雜等特點(diǎn),鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 環(huán)保部門(mén)人力、物力、財(cái)力都很缺乏,難以勝任廣闊農(nóng)村面臨環(huán)境污染防治的重任。如有條件,在村一級(jí)建立環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu),在村民小組設(shè)立環(huán)保聯(lián)絡(luò)員能起到更好的效果,而中國(guó)農(nóng)村離這一目標(biāo)還相距甚遠(yuǎn)。

中國(guó)的環(huán)境管理一直按照行政區(qū)劃進(jìn)行,對(duì)于跨行政區(qū)和流域的生態(tài)保護(hù)和污染控制缺乏管理機(jī)制和控制措施。在局部利益的驅(qū)動(dòng)下,各區(qū)域和流域發(fā)展相互脫節(jié),使民族地區(qū)之間、民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的協(xié)調(diào)都相當(dāng)困難。由于資源的多頭管理,在相同地區(qū)同時(shí)存在多種規(guī)劃,如土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等等,但沒(méi)有統(tǒng)一的綜合生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。區(qū)域和流域管理體制的缺陷,使得農(nóng)村環(huán)境管理矛盾重重。

二、民族自治機(jī)關(guān)環(huán)保行政決策機(jī)制不科學(xué),缺乏環(huán)境與發(fā)展兼顧的綜合決策機(jī)制民族地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱,脫貧致富的壓力還很大,所以,在發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間,政府總是對(duì)發(fā)展格外偏好,因?yàn)辇嫶蟮恼?duì)伍與公共部門(mén)需要解決開(kāi)支與生存問(wèn)題,要通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)解決當(dāng)?shù)氐南聧従蜆I(yè)問(wèn)題,緩解社會(huì)壓力,以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為主要標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考評(píng)制度更促使各級(jí)政府急迫追求經(jīng)濟(jì)效益。如此一來(lái),民族自治機(jī)關(guān)在決策的時(shí)候,自然更多考慮發(fā)展利益,而較少關(guān)注環(huán)境保護(hù),尤其在兩者相沖突的時(shí)候,往往是發(fā)展優(yōu)先。

由于地方保護(hù)主義,當(dāng)?shù)胤剿揭媾c全社會(huì)公益相矛盾的時(shí)候,地方政府為了自己的利益,他們不惜損害環(huán)境公益,這種行為可能發(fā)生在各級(jí)政府的身上,只要他們不考慮全球范圍內(nèi)的人類(lèi)整體利益,他們那里的環(huán)境私益就永遠(yuǎn)不等于環(huán)境公益。在此前提下,地方政府在決策時(shí)可能就會(huì)無(wú)視自己地域內(nèi)的污染現(xiàn)象,縱容或支持他們耗用當(dāng)?shù)刭Y源,向更大的公共場(chǎng)所或其他地區(qū)排污,而不顧由此造成的更大范圍內(nèi)的環(huán)境與資源損害。也就是說(shuō),這個(gè)時(shí)候的地方政府已經(jīng)代表農(nóng)村成為博弈的一方而存在了。比如,在云南省紅豆杉森林遭受滅頂之災(zāi)時(shí),一個(gè)本該有保護(hù)紅豆衫責(zé)任的政府部門(mén)為了地方經(jīng)濟(jì)利益居然承擔(dān)起了收購(gòu)樹(shù)皮的業(yè)務(wù)。

市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)是造成“市場(chǎng)失靈”的一個(gè)因素。然而,以科層形式組織起來(lái)的政府也難以掌握充分的信息,政府掌握的信息不足,使政府很難做出正確決策,更危險(xiǎn)的是,政府干預(yù)過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)信息扭曲,每一級(jí)政府都是進(jìn)行理性選擇的,他們會(huì)對(duì)信息進(jìn)行搜集、加工、處理、篩選,下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府往往采取報(bào)喜不報(bào)憂,或者是擴(kuò)大成績(jī)而隱瞞問(wèn)題,使信息失真,并導(dǎo)致決策失誤。

即使政府象一個(gè)超人擁有充分的信息,通過(guò)政治過(guò)程來(lái)在不同的方案中作選擇仍然會(huì)很困難。政府的決策會(huì)影響到許多人,但真正參與決策的只是少數(shù)人,不管選舉人怎樣產(chǎn)生,他們?cè)跊Q策時(shí)都會(huì)不自覺(jué)地傾向自己所代表的階層或集團(tuán)的偏好與利益,即政治家和政府官員很難真正維護(hù)“較大多數(shù)人的較大福利”。即使選舉人有代表各階層人民的利益的愿望,但由于政府不存在可以及時(shí)反映公眾對(duì)公共物品偏好的有效機(jī)制,使得民選政府的決策是否符合大多數(shù)人的利益是值得懷疑的。尤其在偏遠(yuǎn)的民族自治地區(qū)的農(nóng)村,能代表農(nóng)民心聲的決策者少之又少,農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益自然在決策的時(shí)候是最容易被忽略的。

中國(guó)行政管理論文:服務(wù)行政——21世紀(jì)中國(guó)行政管理的方向選擇

【內(nèi)容提要】政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。21世紀(jì)，服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國(guó)家服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對(duì)象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價(jià)值取向。在社會(huì)主義初級(jí)階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國(guó)家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)衡量。

【關(guān) 鍵 詞】行政管理/服務(wù)/衡量尺度

21世紀(jì)，以服務(wù)為方向的中國(guó)政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國(guó)家、為社會(huì)服務(wù)，并自覺(jué)把“效率”和“效益”作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評(píng)判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評(píng)判尺度。

一、服務(wù)：21世紀(jì)中國(guó)行政管理的職能設(shè)計(jì)

管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。21世紀(jì)中國(guó)政府必然也應(yīng)樹(shù)立“小政府、大服務(wù)”的行政理念，進(jìn)行職能的再設(shè)計(jì)。

1.管理就是服務(wù) 管理是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會(huì)主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國(guó)家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴(yán)重的利益沖突，各組織成員為避免無(wú)謂的消耗，以最少成本換取較大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來(lái)，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。掌握權(quán)力的少數(shù)人根據(jù)其成員的要求，管理公共事務(wù)，維護(hù)組織及其成員的利益。同時(shí)，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權(quán)力交給凌駕于其他組織之上的組織（國(guó)家政府），管理全體社會(huì)的公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序，進(jìn)而維護(hù)整個(gè)社會(huì)的利益。管理的實(shí)質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。

2.服務(wù)是政府職能的必然選擇 政府是公民間契約的產(chǎn)物，它在本質(zhì)上是一種為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織。隨著社會(huì)的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會(huì)之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過(guò)是服務(wù)的對(duì)象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能。政府作為眾多社會(huì)組織中的一種，也是為社會(huì)需要而存在，為社會(huì)利益而存在。因而，它必須為促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)，為社會(huì)日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需求服務(wù)，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應(yīng)是為社會(huì)和公眾提供服務(wù)的行政。服務(wù)是政府的首要職能?，F(xiàn)代西方各國(guó)政府的職能再設(shè)計(jì)也正是出于這種選擇。

20世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方各國(guó)行政管理陷入信任危機(jī)，引起了國(guó)際性的公共管理改革，要求政府的職能進(jìn)行重新定位和設(shè)計(jì)。西方各國(guó)通過(guò)多方面探索，最終選擇了服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去重管理控制輕服務(wù)、“以政府為中心”到開(kāi)始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需求為中心”的轉(zhuǎn)變。中國(guó)的行政管理，離不開(kāi)國(guó)際公共行政發(fā)展的歷史背景和時(shí)代特殊性，更何況中國(guó)政府本身就要“全心全意為人民服務(wù)”。因此，最終實(shí)現(xiàn)政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。

3.轉(zhuǎn)變觀念：“小政府”與“大服務(wù)”服務(wù)在理論和實(shí)踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習(xí)慣于干預(yù)，強(qiáng)調(diào)行政管理。這首先是因?yàn)椋覀兊母骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)行政人員及公民本身還沒(méi)有意識(shí)到政府就是服務(wù)機(jī)關(guān)，政府的職能就是為公民、為國(guó)家、為社會(huì)服務(wù)。我們的政府仍然習(xí)慣于“全能”角色，不該管的也要管，結(jié)果什么都管不好。我們的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也習(xí)慣于政府的干預(yù)和行政控制，不僅不爭(zhēng)取自己應(yīng)有的權(quán)利，而且對(duì)政府過(guò)分依賴(lài)。公民更是“勢(shì)單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權(quán)力主體沒(méi)意識(shí)到自己的權(quán)力，自然也不對(duì)政府提出什么要求；另一方面，政府較大限度地行使自己的權(quán)力，忽視了權(quán)力主體的權(quán)力。現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變首先要求政府樹(shù)立新的行政理念，從制度和體制及運(yùn)作機(jī)制上，使行政管理為公共利益服務(wù)。其次，還要求權(quán)力主體觀念也要有所轉(zhuǎn)變，要認(rèn)識(shí)自己的權(quán)力，爭(zhēng)取自己的權(quán)力，限制政府的權(quán)力，主動(dòng)要求政府提供服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的理想格局。

二、政府該為誰(shuí)服務(wù)

既然服務(wù)是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰(shuí)服務(wù)呢？

1.為公民服務(wù) 從政治學(xué)角度理解：“契約理論”認(rèn)為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎(chǔ)上的，政府的一切權(quán)力來(lái)自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)能委托，政府應(yīng)保護(hù)全體公民的公共利益，維護(hù)和平的社會(huì)秩序，充當(dāng)公民的忠實(shí)“奴仆”，“全心全意為人民服務(wù)”，否則，公民有權(quán)收回委托之權(quán)能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機(jī)關(guān)本身并不直接創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，它們的運(yùn)轉(zhuǎn)和活動(dòng)靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來(lái)供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務(wù)，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，是應(yīng)有之義，應(yīng)有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。

經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府管理過(guò)程就是基礎(chǔ)設(shè)施、治安、政策、法律等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程。而公民則是政府提供的公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，政府存在的目的就是滿足“消費(fèi)者”的不同需求，以盡可能高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)爭(zhēng)取消費(fèi)者的支持［1］。 按照這種理解，政府不僅要為公民服務(wù)，而且要提供盡可能好的服務(wù)，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎(chǔ)。

各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個(gè)觀點(diǎn)：政府必須為公民服務(wù)。

2.為國(guó)家服務(wù) 行政管理是國(guó)家發(fā)展的產(chǎn)物，它通過(guò)自身的管理活動(dòng)來(lái)發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的職能，執(zhí)行國(guó)家的意志。它不可能脫離國(guó)家而獨(dú)立存在。任何行政管理活動(dòng)都服從于國(guó)家、服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)。行政管理在本質(zhì)上是為國(guó)家服務(wù)的，政府代表并為國(guó)家的利益開(kāi)展活動(dòng)

。

任何國(guó)家都有安全的需要［2］，從內(nèi)外兩個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)。 內(nèi)部安全是統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)和鞏固自己的統(tǒng)治，防止政權(quán)喪失，保持國(guó)內(nèi)穩(wěn)定。政府為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部安全，維護(hù)統(tǒng)治，一方面要代表國(guó)家利用暴力工具強(qiáng)制被統(tǒng)治階級(jí)服從國(guó)家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協(xié)調(diào)和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護(hù)內(nèi)部的安全和穩(wěn)定，為統(tǒng)治階級(jí)利益服務(wù)。外部安全就是要保障主權(quán)國(guó)家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不受它國(guó)侵犯，維護(hù)國(guó)家的尊嚴(yán)。政府代表國(guó)家通過(guò)外交、戰(zhàn)爭(zhēng)等方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家的這種安全需要。

在內(nèi)外安全和穩(wěn)定的政治環(huán)境下，統(tǒng)治階級(jí)還要努力發(fā)展本國(guó)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等事務(wù)，以鞏固自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府通過(guò)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理職能，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)文化等發(fā)展服務(wù)。當(dāng)然，政府代表國(guó)家與它國(guó)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)和科技等方面的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行綜合國(guó)力的較量，也是政府為國(guó)家服務(wù)的應(yīng)有之義。

3.為社會(huì)服務(wù) 政府職能除了為國(guó)家服務(wù)和具有強(qiáng)制性的一面之外，還具有為社會(huì)服務(wù)的非強(qiáng)制性的一面，這是由國(guó)家和社會(huì)關(guān)系決定的。專(zhuān)制社會(huì)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)了顛倒，國(guó)家日益凌駕于社會(huì)之上，對(duì)社會(huì)超常控制?，F(xiàn)代民主社會(huì)，才真正體現(xiàn)了社會(huì)決定國(guó)家，國(guó)家按照社會(huì)的指意運(yùn)作的內(nèi)在涵義。國(guó)家與社會(huì)的這種關(guān)系“具體化為政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政權(quán)組織與社會(huì)、國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)民眾的關(guān)系。一句話，是上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系”［3］，所以， 國(guó)家要為社會(huì)服務(wù)。政府則代表國(guó)家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場(chǎng)服務(wù)，如“培育市場(chǎng)體系、制定市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序、進(jìn)行宏觀調(diào)控、克服市場(chǎng)缺陷”等；為企業(yè)服務(wù)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督”；為社會(huì)良性行為服務(wù)，如：環(huán)境保護(hù)、治理污染、維護(hù)生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護(hù)社會(huì)的公平和正義；為公民服務(wù)，如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益。

三、21世紀(jì)中國(guó)政府：掌舵而非劃槳

“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”［4］。 政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務(wù)，是我國(guó)各級(jí)政府必須思考的關(guān)鍵問(wèn)題。

1.掌舵與劃槳 現(xiàn)代國(guó)家的政府，既具有決策與指揮的職責(zé)，又具有執(zhí)行和操作的職責(zé)。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務(wù)執(zhí)行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標(biāo)性的引導(dǎo)，而劃槳?jiǎng)t是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。從另一方面來(lái)理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務(wù)，而“劃槳”則是具體的服務(wù)。

2.掌舵而非劃槳 彼得·德魯克在《不連續(xù)的時(shí)代》一書(shū)中說(shuō)：“我們面對(duì)的不是‘國(guó)家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無(wú)力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把‘實(shí)干’讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府”。我們需要一個(gè)能夠以治理而實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)‘實(shí)干’的政府，不是一個(gè)‘執(zhí)行’的政府，這是一個(gè)‘治理’的政府”［4］（P25）。當(dāng)代管理者也認(rèn)為：“任何想要把治理和‘實(shí)干’大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會(huì)嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)親自去‘實(shí)干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機(jī)構(gòu)并不具有那樣的能力，從根本上說(shuō)那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“實(shí)干”的機(jī)構(gòu)，而是“決策機(jī)構(gòu)”。因?yàn)椤罢⒉簧朴趧潣保?］（P32），政府的職責(zé)只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實(shí)干）”。政府的義務(wù)是保障服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)。

3.滿足公眾的需要 政府是決策機(jī)構(gòu)，如何掌舵，即提供什么樣的服務(wù)，并不能由政府自身說(shuō)了算，而要根據(jù)服務(wù)對(duì)象，尤其是政府服務(wù)的直接受益人——公眾的要求而確定。

政府使用納稅人的錢(qián)，為公眾服務(wù)，理應(yīng)“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務(wù)，滿足公眾的需要，就是說(shuō)政府的服務(wù)要面向公眾，而不是面向權(quán)力；政府對(duì)公眾的利益、需要和要求應(yīng)具有靈敏的反應(yīng)能力；政府的一切活動(dòng)要圍繞著公眾的切身利益，樹(shù)立“公眾至上”意識(shí)，一切以服務(wù)對(duì)象的滿意為標(biāo)準(zhǔn)。

4.把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)工作中去 政府服務(wù)也是一種經(jīng)濟(jì)行為，需要進(jìn)行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務(wù)也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制，把競(jìng)爭(zhēng)注入到政府服務(wù)工作當(dāng)中將有助于實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)“低成本、高收益”的預(yù)期。同時(shí)，這也是滿足公眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量、打破政府壟斷的有效途徑。

政府服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主要考慮三個(gè)方面。一是政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)。在政府同類(lèi)部門(mén)中政府雇員以及為政府服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如印刷、會(huì)計(jì)、采辦、通訊數(shù)據(jù)處理，車(chē)隊(duì)、修理等之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，可以解開(kāi)官僚主義的死結(jié)。二是政府與私營(yíng)部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)。在一些由政府壟斷的服務(wù)中，如交通、電信、郵政、水電等引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府壟斷，給政府形成競(jìng)爭(zhēng)壓力，迫使服務(wù)質(zhì)量的提高。三是私營(yíng)部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)，把一些政府可以撤手不管的服務(wù)，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等通過(guò)招標(biāo)方式出租或承包給私營(yíng)部門(mén)，實(shí)行“有償服務(wù)”，由市場(chǎng)來(lái)完成，可減輕政府負(fù)擔(dān)，以便政府更好地“掌舵”。

競(jìng)爭(zhēng)不能解決一切問(wèn)題，但至少能使我們的政府服務(wù)質(zhì)量有所改觀。

四、效率與效益：政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判

行政效率與效益是行政服務(wù)的核心問(wèn)題，貫穿于行政服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是全部行政活動(dòng)追求的目標(biāo)，也是檢查政府工作質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過(guò)效率與效益這一對(duì)價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好行政服務(wù)追求的目標(biāo)。

1.效率與效益的可比性 廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會(huì)和政治價(jià)值，看其是否達(dá)到了有益于社會(huì)，能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)人謀福利的既定價(jià)值目標(biāo)，即“效益”，這是對(duì)行政效率的社會(huì)性評(píng)價(jià)。

“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務(wù)的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但二者并非一致，或者說(shuō)，二者之間具有某些可比性。長(zhǎng)期以來(lái)，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別?！靶实扔谛б妫试礁?，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應(yīng)的效益，二者成正比。但問(wèn)題還有另一面，如果行政服務(wù)活動(dòng)遠(yuǎn)離了原定目標(biāo)，或給社會(huì)帶來(lái)不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負(fù)值，在一定條件下，兩者成反比。只有當(dāng)兩者 以最恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合起來(lái)，并產(chǎn)生值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標(biāo)的正確與否，會(huì)給國(guó)家、社會(huì)和人民的利益帶來(lái)重大損失。

2.短期與長(zhǎng)期的統(tǒng)一性 衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，才能作出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。有些行政活動(dòng)剛開(kāi)始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時(shí)間的推移，條件的日趨成熟，效率會(huì)逐步提高，效益也會(huì)日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對(duì)效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長(zhǎng)期的效率和效益。任何放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)效率和效益的行政行為，都不可能真正實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的高效率和高效益。所以，對(duì)效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當(dāng)多的行政服務(wù)領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)等，更應(yīng)把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)些，把長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的短期與長(zhǎng)期效率和效益的統(tǒng)一。

3.以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以“人民滿意”為尺度 效率和效益的統(tǒng)一及二者長(zhǎng)期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判原則問(wèn)題。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，終極目的是要實(shí)現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的高效益。究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)綜合國(guó)力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)進(jìn)行衡量。

我國(guó)仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段。這一基本國(guó)情決定了“我們的生產(chǎn)力水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國(guó)家需要”，落后的生產(chǎn)力和人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需求之間存在著嚴(yán)重的矛盾。這種現(xiàn)實(shí)也就決定了“社會(huì)主義初級(jí)階段最根本的任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力”（鄧小平語(yǔ)）。通過(guò)生產(chǎn)力的發(fā)展，來(lái)增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力，提高人民的生活水平。社會(huì)主義初級(jí)階段的一切工作是非得失都要根據(jù)“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。我國(guó)的政府是服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)的，其服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，服務(wù)效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否增強(qiáng)了綜合國(guó)力，是否提高了人民的生活水平。

“三個(gè)有利于”是一種實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。政府的服務(wù)是否達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)，最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)衡量。政府服務(wù)是否符合人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對(duì)政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的具性和決定性的價(jià)值評(píng)判。

中國(guó)行政管理論文歷史、現(xiàn)狀與未來(lái)：中國(guó)行政管理教育發(fā)展分析

【內(nèi)容提要】中國(guó)行政管理教育經(jīng)過(guò)十幾年的恢復(fù)發(fā)展之后，正在進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。為此，我們需要對(duì)中國(guó)行政管理教育過(guò)去的發(fā)展歷程、現(xiàn)今的實(shí)際狀況和未來(lái)所面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇有清晰而深刻的認(rèn)知。文章正是適應(yīng)這一需要，通過(guò)各種方式，尤其是互聯(lián)網(wǎng)調(diào)查方式，收集到這方面諸多近期資料，對(duì)中國(guó)行政管理教育的發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了初步但較為系統(tǒng)的分析，以期有助于中國(guó)行政管理教育向多模式、高層次、專(zhuān)業(yè)化和現(xiàn)代化等方向順利發(fā)展。

【關(guān) 鍵 詞】行政管理/公共管理/教育/教育發(fā)展/中國(guó)

【 正 文】

起源于20世紀(jì)30年代的中國(guó)現(xiàn)代行政管理教育，經(jīng)過(guò)50-70年代的歷史曲折之后，終于在80年代獲得恢復(fù)和重建。在過(guò)去的20年間，它的發(fā)展與我國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)的進(jìn)程緊密相關(guān)。如今中國(guó)又要進(jìn)入改革開(kāi)放的一個(gè)新階段，行政管理教育也正迫切地需要一個(gè)更大的發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)，我們就需要對(duì)中國(guó)現(xiàn)代行政管理教育的歷史、現(xiàn)狀和未來(lái)趨勢(shì)進(jìn)行的分析評(píng)估，以弄清其來(lái)龍去脈，理清其未來(lái)發(fā)展的思路。

為此，我們通過(guò)各種方式獲取了42所普通高等學(xué)校（注：具體包括北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、南京大學(xué)、中山大學(xué)、南京大學(xué)、吉林大學(xué)、武漢大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)、浙江大學(xué)、深圳大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、西南政法大學(xué)、甘肅政法學(xué)院、蘇州大學(xué)、東北大學(xué)、蘭州大學(xué)、云南大學(xué)、鄭州大學(xué)、湖北大學(xué)、青島大學(xué)、貴州大學(xué)、汕頭大學(xué)、南昌大學(xué)、四川大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、北京科技大學(xué)、華北電力大學(xué)、華東理工大學(xué)、青海民族學(xué)院、北京體育大學(xué)、上海大學(xué)、湘潭大學(xué)、北京師范大學(xué)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、北京機(jī)械工業(yè)學(xué)院、中國(guó)紡織大學(xué)、武漢水利電力大學(xué)（宜昌）、武漢冶金科技大學(xué)、上海交通大學(xué)、山西大學(xué)等。資料截止時(shí)間為2000年5月。）和一些專(zhuān)門(mén)行政學(xué)院的相關(guān)資料，尤其是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)方便快捷地獲取了有關(guān)普通高等學(xué)校的大量近期資料。需要說(shuō)明的是，由于專(zhuān)門(mén)的行政學(xué)院主要從事的是公務(wù)員在職培訓(xùn)教育，而普通高校的行政管理教育往往更為規(guī)范和系統(tǒng)，更具有代表性，因此本文雖然有時(shí)會(huì)涉及有關(guān)行政學(xué)院的教育問(wèn)題，但主要探討的則是普通高等院校本科和碩士層級(jí)的行政管理教育問(wèn)題。

一、歷史的回顧

中國(guó)自戰(zhàn)國(guó)時(shí)代起就有所謂“格物、致知、誠(chéng)意、正心、修身、齊家、治國(guó)平天下”（《大學(xué)》）的古訓(xùn)，它強(qiáng)調(diào)要肩負(fù)國(guó)家管理大任需從個(gè)性修養(yǎng)開(kāi)始，并從治理好一個(gè)家庭入手。后來(lái)（隋唐至清末期間）由于科舉考試在中國(guó)很是盛行，中國(guó)便更重視“治國(guó)平天下”（國(guó)家管理）方面的教育，甚至各種教育都以此為核心。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)古代傳統(tǒng)的國(guó)家管理教育確實(shí)給我們留下了許多可資借鑒的東西，但它們畢竟都是為以“家天下”為特征的封建皇權(quán)服務(wù)的，崇尚集權(quán)專(zhuān)制、追求特權(quán)地位，因而必然與崇尚民主、公正、自由等精神的現(xiàn)代行政管理教育相去甚遠(yuǎn)。

在中國(guó)，現(xiàn)代意義上的行政管理教育基本上是從本世紀(jì)30年代才開(kāi)始的。30年代，國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)的一些高等院校就開(kāi)始設(shè)立行政學(xué)課程（黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌，1988年，第17頁(yè)）。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨也曾在革命根據(jù)地延安建立過(guò)行政學(xué)院，應(yīng)革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的需要開(kāi)設(shè)過(guò)行政學(xué)課程。但是總體上看，當(dāng)時(shí)的行政學(xué)教育僅僅處于初始階段（郭濟(jì)，2000年，第3頁(yè)）。

建國(guó)以后，我國(guó)的許多院校，如北京大學(xué)、南京大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)、中山大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)等都曾有行政學(xué)方面的研究和教育。然而從1952年院校及學(xué)科調(diào)整以后的20多年間，嚴(yán)重的意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)致使行政學(xué)和政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科一樣未能作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科被保留下來(lái)（注：60年代個(gè)別院校也曾經(jīng)給予政治學(xué)等學(xué)科院系以短暫的恢復(fù)。如北京大學(xué)曾于1960-1963年間，恢復(fù)了政治學(xué)系，旋即被并入1964年新組建的國(guó)際政治系，成為下屬的一個(gè)教研室。參見(jiàn)“北京大學(xué)政治學(xué)與行政管理系系況概覽·歷史沿革”，///academic/xzglx/xkgl.htm。中山大學(xué)曾在60年代初在哲學(xué)系設(shè)政治學(xué)專(zhuān)業(yè)。參見(jiàn)///pol/xjj.htm。）。這20多年的空白對(duì)我國(guó)的行政學(xué)及其教育的發(fā)展產(chǎn)生了極為不利的影響。直至1979年后，鄧小平同志明確指出“政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)以及世界政治的研究，我們過(guò)去多年忽視了，現(xiàn)在也需要趕快補(bǔ)課”（鄧小平， 1994年，第180-181頁(yè)），這些學(xué)科包括行政學(xué)在內(nèi)才得以重見(jiàn)天日，逐漸獲得恢復(fù)和發(fā)展。行政管理教育從此經(jīng)歷了醞釀、恢復(fù)、壯大以及現(xiàn)今的轉(zhuǎn)型等四個(gè)階段。

1.醞釀階段(1982-1985)

80年代初，隨著改革開(kāi)放事業(yè)的推進(jìn)，行政體制的弊端日益顯露，行政改革便被提上議事日程，1982年我國(guó)進(jìn)行了改革開(kāi)放后的首次政府機(jī)構(gòu)改革；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政學(xué)的研究和教育也逐漸成為人們的共識(shí)，我國(guó)開(kāi)始醞釀開(kāi)展行政管理教育。

醞釀階段的特點(diǎn)主要有兩個(gè)：其一，先培訓(xùn)骨干教師，再推廣行政學(xué)研究和教育。1982年中國(guó)政治學(xué)會(huì)在上海復(fù)旦大學(xué)舉辦了全國(guó)行政學(xué)講習(xí)班，1983年又在濟(jì)南舉辦了政治學(xué)和行政學(xué)講座（劉怡昌等，1996年，第3頁(yè)）。這兩次骨干教師的培訓(xùn)對(duì)于我國(guó)行政學(xué)研究和教育的恢復(fù)起到了巨大的推動(dòng)作用。從此，許多高等學(xué)校相繼開(kāi)設(shè)了行政學(xué)方面的專(zhuān)門(mén)課程。例如北京大學(xué)于1984年就開(kāi)始向本科生講授行政管理學(xué)課程（鮑靜、左然，1996年，第27頁(yè)）。

其二，以國(guó)際國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)交流推動(dòng)國(guó)內(nèi)行政學(xué)研究和教育的開(kāi)展。1983年，中國(guó)勞動(dòng)人事部和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院承辦了“聯(lián)合國(guó)：文官制度改革國(guó)際研討會(huì)”，由中國(guó)和20多個(gè)國(guó)家的學(xué)者和政府官員參加。這次會(huì)議對(duì)我國(guó)后來(lái)公務(wù)員制度和行政管理專(zhuān)業(yè)教育起到了很大的啟蒙影響作用。1984年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳和原勞動(dòng)人事部在吉林省吉林市舉辦了全國(guó)“行政科學(xué)研討會(huì)”，會(huì)議論證了開(kāi)展行政科學(xué)研究和教育的重要性，建議成立中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)和籌建國(guó)家行政學(xué)院（劉怡昌等人，1996年，第3頁(yè)）。此后，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)便開(kāi)始了籌備過(guò)程，旨在推動(dòng)行政學(xué)研究和教育交流的《中國(guó)行政管理》雜志于1985年7月得以創(chuàng)刊。這些活動(dòng)對(duì)全國(guó)恢復(fù)和重建行政學(xué)研究和教育起到了更為直接的推動(dòng)作用。

2.恢復(fù)階段(1986-1992)

經(jīng)過(guò)幾年的準(zhǔn)備后，從1986年開(kāi)始，我國(guó)行政學(xué)的專(zhuān)業(yè)化教育終于得以恢復(fù)和重建，其間有兩大特點(diǎn)：

其一，主要在一些普通高等院校的行政學(xué)類(lèi)系所中恢復(fù)了本專(zhuān)科層次的行政管理教育，而后逐步興辦了行政學(xué)碩士教育。早在1985年，湖北大學(xué)就創(chuàng)建了專(zhuān)門(mén)的行政管理系，但并未開(kāi)招本科生。1986年，國(guó)家教委首先在普通高等學(xué)校中批準(zhǔn)了武漢大學(xué)和鄭州大學(xué)興辦行政管理四年制本科專(zhuān)業(yè)。同年，武漢大學(xué)還在已有的政治學(xué)碩士點(diǎn)中開(kāi)招行政管理方向碩士生。南京大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)兩校的政治學(xué)系得以恢復(fù)，中國(guó)人民大學(xué)的行政管理研究所也得以創(chuàng)建。1987年，南京大學(xué)開(kāi)招政治學(xué)與行政學(xué)專(zhuān)業(yè)，中山大學(xué)恢復(fù)行政管理專(zhuān)業(yè)的招生。蘇州大學(xué)則先行建立起行政管理專(zhuān)科專(zhuān)業(yè)，并于第2年開(kāi)始招生。1988年，北京大學(xué)政治學(xué)系得以恢復(fù)，并定名為“政治學(xué)與行政管理系”，在原來(lái)政治學(xué)專(zhuān)業(yè)的基礎(chǔ)上，另開(kāi)設(shè)行政管理專(zhuān)業(yè)。中山大學(xué)也正式恢復(fù)原來(lái)的政治學(xué)系，并改稱(chēng)“政治學(xué)與行政學(xué)系”。中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)研究所首次正式開(kāi)招行政學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士生。同年，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)在北京成立。1990年后，一些學(xué)校（如廈門(mén)大學(xué)、南京大學(xué)和中國(guó)政法大學(xué)等）的政治學(xué)系學(xué)習(xí)北京大學(xué)和中山大學(xué)的模式，紛紛改名為政治學(xué)與行政學(xué)（或政治與行政管理）系。這些院系名稱(chēng)的變化本身就表明這一時(shí)期行政管理專(zhuān)業(yè)得以逐步恢復(fù)或重建，并在政治學(xué)學(xué)科教育中占有二級(jí)學(xué)科教育的獨(dú)立地位。

其二，初步建立起中國(guó)的行政管理教育體系。1987年召開(kāi)的中共“十三大”確定了將在我國(guó)建立公務(wù)員制度。這無(wú)疑給中國(guó)剛剛恢復(fù)重建的行政管理教育提供了很好的發(fā)展機(jī)遇。但是由于1989年政治風(fēng)波的沖擊，原定公務(wù)員制度的推行計(jì)劃被推遲，從而使得1990-1992年間的行政管理學(xué)教育受到一定的影響，具體表現(xiàn)是發(fā)展速度明顯放慢。然而無(wú)論如何，經(jīng)過(guò)6年多的發(fā)展，到了1992年時(shí)，中國(guó)的行政管理教育已經(jīng)初成體系。不僅如前所述形成了專(zhuān)科、本科、碩士研究生三個(gè)縱向的教育層次，而且形成了普通高等教育與各類(lèi)成人教育（函授、自學(xué)考試、夜大、刊授、電大等）共存的行政管理學(xué)專(zhuān)業(yè)橫向教育體系，還有一批專(zhuān)門(mén)的地方行政學(xué)院得以組建。如廣東(1985)、北京（注：北京行政學(xué)院最早建于1949年，時(shí)稱(chēng)“北京市行政干部學(xué)?！?，“”期間一度停辦，1986年得以恢復(fù)，更名為“北京市行政管理干部培訓(xùn)中心”，1993年正式定為現(xiàn)名。）和上海(1986)、河北(1987)、浙江和沈陽(yáng)(1988)、深圳和吉林(1989)、黑龍江(1990)、安徽和青海(1991)、江蘇(1992)等省市先后組建地方行政學(xué)院，開(kāi)展新時(shí)期的公務(wù)員培訓(xùn)和一些成人類(lèi)的學(xué)歷教育（詳見(jiàn)鮑靜、左然，1996年，第9-25頁(yè)）。

3.壯大階段(1993-1999)

1992年鄧小平視察南方講話，中共“十四大”確定中國(guó)要由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，都要求中國(guó)必須進(jìn)行政府職能的重大調(diào)整，繼續(xù)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，并盡快建立已被拖延幾年的公務(wù)員制度。1993年3月的八屆全國(guó)人大一次會(huì)議決定進(jìn)行改革開(kāi)放后第三次較大規(guī)模的中央政府機(jī)構(gòu)改革；同年8月14日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》。這些都為中國(guó)行政管理教育的發(fā)展提供了很好的歷史機(jī)遇，同時(shí)也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。從此，中國(guó)行政管理教育進(jìn)入到一個(gè)嶄新的發(fā)展壯大階段。

首先，這一時(shí)期又有一些學(xué)校加入到行政管理教育大潮中來(lái)。如1993年的蘇州大學(xué)、蘭州大學(xué)、東北大學(xué)等，1994年的華東理工大學(xué)和華北電力大學(xué)，1995年的中國(guó)人民大學(xué)和北京科技大學(xué)，1996-1997年度的中國(guó)對(duì)外貿(mào)易大學(xué)、南昌大學(xué)（注：其中僅南昌大學(xué)將政治學(xué)專(zhuān)業(yè)調(diào)整為行政管理專(zhuān)業(yè)，其他學(xué)校直接擁有（見(jiàn)《中國(guó)高等教育》1997-5，第50-55頁(yè)。）等紛紛擁有行政管理本科專(zhuān)業(yè)的辦學(xué)權(quán)。清華大學(xué)從1998年起則直接獲準(zhǔn)興辦行政管理碩士教育。

其次，一批較早開(kāi)展行政管理教育的學(xué)校對(duì)本身的行政管理教育進(jìn)行了一定的改革和完善。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府管理對(duì)人才培養(yǎng)（如復(fù)合型人才培養(yǎng)）的嶄新需要，為了加強(qiáng)學(xué)科之間的滲透和辦學(xué)資源的共享，也為了提高培養(yǎng)質(zhì)量，它們大多主要進(jìn)行了三個(gè)方面的 教育改革和提高工作：(1)改變了過(guò)去單一的系和專(zhuān)業(yè)設(shè)置，實(shí)行院系合并，組建了不少多學(xué)科共存的學(xué)院性教育機(jī)構(gòu)（詳見(jiàn)后面的分析）。(2)改變了過(guò)去僅僅重視培養(yǎng)數(shù)量的數(shù)量型模式，奉行注重人才質(zhì)量的質(zhì)量型教育模式。在80年代末，先期興辦行政管理教育的院校往往招生數(shù)量較大，本科年招生數(shù)量多達(dá)60名，加上各種類(lèi)型的成人教育，年招生數(shù)量就更為可觀。但是由于機(jī)構(gòu)改革，政府人員精簡(jiǎn)的影響，畢業(yè)生難分配，所以這些老學(xué)校不得不減少各類(lèi)行政管理教育的招生數(shù)量，加強(qiáng)課程體系的改造，以培養(yǎng)高質(zhì)量的行政管理人才。(3)這些學(xué)校還利用已有的優(yōu)勢(shì)，紛紛重視高層次的行政管理人才的培養(yǎng)，重視開(kāi)展碩士及碩士以上層面的各類(lèi)教育。如武漢大學(xué)、鄭州大學(xué)、蘇州大學(xué)、北京行政學(xué)院等在這一時(shí)期先后獲得碩士學(xué)位的授予權(quán)。90年代后期，中國(guó)人民大學(xué)、中山大學(xué)和復(fù)旦大學(xué)率先獲得中國(guó)行政管理學(xué)博士學(xué)位授予權(quán)。

第三，專(zhuān)門(mén)的行政學(xué)院得以繼續(xù)壯大。1994年9月21日，經(jīng)過(guò)多年精心籌備的國(guó)家行政學(xué)院終于正式成立。1993年以后又有一些省、自治區(qū)先后成立地方行政學(xué)院。同時(shí)，一些地市級(jí)行政學(xué)院也紛紛建立，這就基本形成了我國(guó)龐大的公務(wù)員培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。

4.轉(zhuǎn)型階段(1999-)

目前，我國(guó)的行政管理教育正面臨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、政府機(jī)構(gòu)改革和知識(shí)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)以及全球化經(jīng)濟(jì)等新時(shí)代經(jīng)濟(jì)等諸多方面的巨大挑戰(zhàn)，同時(shí)也面臨向多學(xué)科模式轉(zhuǎn)型和開(kāi)展MPA（公共管理專(zhuān)業(yè)碩士）教育等一系列難得的全新機(jī)遇。從此，中國(guó)行政管理教育開(kāi)始步入轉(zhuǎn)型和發(fā)展的新階段（詳見(jiàn)后面的分析）。為了應(yīng)付這些挑戰(zhàn)，抓住發(fā)展良機(jī)，有必要對(duì)中國(guó)行政管理教育的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的考查。

二、現(xiàn)狀的調(diào)查

對(duì)于目前到底有多少家普通高等學(xué)校擁有行政管理專(zhuān)業(yè)的教育權(quán)，我國(guó)有關(guān)部門(mén)缺乏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。我們近期通過(guò)網(wǎng)上和其他調(diào)查方法所做的不調(diào)查證實(shí)，目前全國(guó)從事行政管理專(zhuān)業(yè)本科以上教育的普通高校至少為40多家。目前，全國(guó)已有副省級(jí)以上地方行政學(xué)院46所（郭濟(jì)，2000年，第5頁(yè)）。其中普通高校行政管理教育主體的機(jī)構(gòu)建制、教師狀況、學(xué)生狀況和課程設(shè)置狀況如下：

1.教學(xué)機(jī)構(gòu)的建制

我們所了解到的42所高等院校普遍擁有至少本科層級(jí)的行政管理專(zhuān)業(yè)辦學(xué)權(quán)。通過(guò)網(wǎng)上調(diào)查到其中近39家院校在院系建制方面的近期狀況。結(jié)果顯示如下幾個(gè)特征：

(1)從學(xué)校類(lèi)別來(lái)看，綜合性大學(xué)要多于專(zhuān)門(mén)性院校。前者（27所）幾乎是后者（15所）的2倍。不過(guò)后者能興辦行政管理教育本身，既說(shuō)明他們正在向綜合性大學(xué)方向發(fā)展。

(2)在學(xué)校內(nèi)部，學(xué)院數(shù)大大多于系所數(shù)。前者幾乎是后者的3倍（參見(jiàn)表1）。這突出地反映了我國(guó)1993年以后院系合并浪潮對(duì)行政管理教育的影響很大。在31家學(xué)院當(dāng)中，數(shù)量和比例居及時(shí)位的為管理類(lèi)學(xué)院（含行政學(xué)院）。這雖然說(shuō)明管理學(xué)取向的行政管理教育已經(jīng)占有一定的地位，但是并不等于說(shuō)，法學(xué)或政治學(xué)類(lèi)學(xué)院的影響已經(jīng)很小。實(shí)際上我們將政法類(lèi)和文法類(lèi)合起來(lái)所占的數(shù)量和比例與管理類(lèi)一樣大，何況管理類(lèi)還有至少4家政治學(xué)取向很強(qiáng)的學(xué)院，因?yàn)樗鼈冊(cè)揪椭饕空螌W(xué)發(fā)展起來(lái)的。同時(shí)我們也注意到，人文類(lèi)與文法類(lèi)加起來(lái)的比例竟然高達(dá)29%，與政法類(lèi)旗鼓相當(dāng)。這說(shuō)明我們已有一些行政管理教育正在受到人文科學(xué)更多的影響。需要指出的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)院興辦行政管理教育的比例太小，經(jīng)濟(jì)學(xué)取向的行政管理教育是非常稀缺的。這在后面論及的課程體系分析中還可以得到進(jìn)一步的證明。此外，由研究所直接興辦行政管理教育的主體也很少。

(3)在系一級(jí)的建制上，政治學(xué)取向的直接教育主體占居明顯的主導(dǎo)地位。如果說(shuō)從學(xué)科眾多的學(xué)院建制中還不太容易看清我國(guó)目前行政管理教育的學(xué)科取向的話，通過(guò)對(duì)獨(dú)立的系所和學(xué)院主要承擔(dān)行政管理專(zhuān)業(yè)教育的系級(jí)組織的分類(lèi)分析，就可以看得比較清楚。表2顯示，單純的政治學(xué)系（含國(guó)際政治系）所占比例并不高，但是如果把政治學(xué)色彩濃厚的政治學(xué)與行政學(xué)系和單純的行政學(xué)系也加進(jìn)來(lái)，那么其數(shù)量就有23家，比例高達(dá)54.7%，而公共管理學(xué)與管理學(xué)兩類(lèi)加起來(lái)的數(shù)量?jī)H僅11家，占26.2%，其他（含國(guó)際文化和人文社科）類(lèi)的就更少了。

2.教師隊(duì)伍

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)從事行政學(xué)教學(xué)和研究的人員有1000多人，其中中級(jí)以上職稱(chēng)的有近千人，高級(jí)職稱(chēng)的人數(shù)為200多人（郭濟(jì)，2000年）。不過(guò)，至今仍然沒(méi)有有關(guān)專(zhuān)門(mén)從事行政學(xué)教育的教師的具體統(tǒng)計(jì)分析。我們通過(guò)網(wǎng)上調(diào)查獲得7所院?，F(xiàn)從事行政管理教育的教師（注：由于很難搜集有關(guān)直接從事行政管理專(zhuān)業(yè)課教學(xué)的教師的資料，所以這里的數(shù)據(jù)涉及的是這些興辦行政管理教育的院系的專(zhuān)業(yè)教師，其中自然包括一些并非直接從事行政管理專(zhuān)業(yè)課教學(xué)的教師的數(shù)據(jù)。）的部分資料（見(jiàn)表3）。表中關(guān)于各教學(xué)單位職稱(chēng)結(jié)構(gòu)方向的資料較全，而學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面的資料不全，專(zhuān)業(yè)背景方面的資料沒(méi)有。各高校教師其他方面的資料更是缺乏。這里我們僅就這些辦學(xué)單位教師的職稱(chēng)結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)和兼職狀況加以分析。

(1)關(guān)于職稱(chēng)結(jié)構(gòu)。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，這些高校有高級(jí)職稱(chēng)的教師在專(zhuān)業(yè)教師中的比重已經(jīng)達(dá)到30%以上。同時(shí)講師職稱(chēng)所占的比例大多為50%以下。其中，發(fā)展較早的院系的副高職以上教師比例通常超過(guò)50%，較高者為北京大學(xué)政治與行政管理系，達(dá)81.8%。這些院校已經(jīng)逐漸改變過(guò)去流行的正金字塔形結(jié)構(gòu)模式（職稱(chēng)越高，比例越低），而呈現(xiàn)倒金字塔形結(jié)構(gòu)（職稱(chēng)越高，比例越高）；發(fā)展較晚的院系副高職以上的比例則一般低于50%。

(2)關(guān)于學(xué)歷結(jié)構(gòu)。我們僅搜集到7所院系中5所院系的資料。5所院系中有1所（深圳大學(xué)管理學(xué)院）的資料未分博士與碩士，有4所的資料明確顯示博士學(xué)歷狀況。這4所院系的博士占專(zhuān)業(yè)教師的比例處于15.4-45.5%之間。它說(shuō)明這些院系教師隊(duì)伍的學(xué)歷層次都還不高，都有待大大提高。

(3)關(guān)于外聘兼職教師狀況。我們得到了其中3所院系的資料。其中從數(shù)量上看，中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系的數(shù)量最多，達(dá)16個(gè)。從外聘兼職教師的背景來(lái)看，人民大學(xué)也很有特色，其中絕大部分為政府官員。其他院系一般以教師及研究人員為主。例如吉林大學(xué)行政學(xué)院的兼職教授達(dá)17名，其中全屬教學(xué)及研究型。

從總體上看，各院系教師在職稱(chēng)結(jié)構(gòu)方面正在趨于合理，但在學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面則要付出更大的努力，在教師結(jié)構(gòu)方面還要打破傳統(tǒng)的只有全職教師的模式，走廣泛外聯(lián)的道路，擴(kuò)大兼職或客座教授的比例。

3.學(xué)生狀況

關(guān)于本科生狀況。因?yàn)樵合到ㄖ戚^為流行，許多院系對(duì)于學(xué)生狀況的網(wǎng)上介紹往往不分專(zhuān)業(yè)，所以我們很難了解到行政管理專(zhuān)業(yè)學(xué)生數(shù)量的近期情況。有幸的是，我們通過(guò)中國(guó)高校就業(yè)網(wǎng)了解到2000年14所院校行政管理專(zhuān)業(yè)的本科畢業(yè)生數(shù)。今年畢業(yè)生數(shù)最多的是東北大學(xué)（62人），最少的為南開(kāi)大學(xué)（11人），平均每校畢業(yè)生數(shù)為33人（注：資料源自高校畢業(yè)生就業(yè)信息網(wǎng)//,2000年4月12日。）。這個(gè)數(shù)字顯然大大低于國(guó)家教委（1999年）規(guī)定的一般為60人的標(biāo)準(zhǔn)。出現(xiàn)這一現(xiàn)象主要是由于近幾年行政管理專(zhuān)業(yè)不像剛恢復(fù)時(shí)那樣易于招生和分配所致。通過(guò)這一數(shù)據(jù)我們可以推知該專(zhuān)業(yè)各高校年招生數(shù)應(yīng)該在35名左右（畢業(yè)數(shù)通常會(huì)少于招生數(shù)），若以40所院校推算，全國(guó)年招生數(shù)應(yīng)該能達(dá)到1400名左右，年在校人數(shù)應(yīng)在56OO名左右。至于這些本科生畢業(yè)以后的去向，我們?nèi)狈y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但據(jù)我們的一般了解，他們通常去機(jī)關(guān)、企業(yè)和高校的比例大體各占1/3左右。

關(guān)于碩士生的狀況。我們也很難查到現(xiàn)成的統(tǒng)計(jì)資料。不過(guò)據(jù)我們的了解，北大、清華等院校行政管理專(zhuān)業(yè)計(jì)劃類(lèi)脫產(chǎn)碩士生年招生量能達(dá)到10名左右，其他一些院校一般年招生數(shù)為5名左右，平均每所院校年招生量應(yīng)該為7名左右。目前全國(guó)行政學(xué)碩士點(diǎn)的數(shù)量為21家（參見(jiàn)徐中奇等，2000年）。依此計(jì)算，我國(guó)行政管理專(zhuān)業(yè)計(jì)劃內(nèi)碩士生的年招生量估計(jì)應(yīng)在150名左右，年在校生應(yīng)該在400名左右。若再加上計(jì)劃外自費(fèi)生和委托培養(yǎng)生，總數(shù)應(yīng)該大大高于這一數(shù)字。

4.課程的設(shè)置

關(guān)于本科教育的課程體系。首先，因?yàn)閲?guó)家教委有統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)規(guī)范，所以各高校的課程設(shè)置大同小異，尤其在公共必修課方面更是如此。在專(zhuān)業(yè)課程方面，主干課程差距不大，但在非主干課程或選修課程方面差距較大。為了便于比較，我們?cè)鴮?duì)能搜集到資料的11所院系開(kāi)設(shè)國(guó)家教委規(guī)定的行政管理本科專(zhuān)業(yè)25門(mén)主干課程的情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)表4）。其中有3門(mén)（行政學(xué)原理、公共政策和政治學(xué)原理）開(kāi)課普及率為，有15門(mén)普及率為50-91%，6門(mén)普及率為50%以下。也就是說(shuō)有18門(mén)課（占24門(mén)主干課程的75%）在大多數(shù)院系都得以開(kāi)設(shè)。這說(shuō)明行政管理本科課程設(shè)置的共同性確實(shí)較大。其次，各高校都沒(méi)有遵循國(guó)家規(guī)定的主干課程體系，都表現(xiàn)了一定的自主性。當(dāng)然，其中也反映出一些高校對(duì)一些重要課程的認(rèn)識(shí)有偏頗。比如像政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政案例分析、地方政府學(xué)、政治學(xué)與行政學(xué)文獻(xiàn)選讀、信息管理概論和國(guó)家公務(wù)員概論等課程應(yīng)該說(shuō)都很重要，而且其中一些課程還會(huì)越來(lái)越重要，但由于大多數(shù)院系對(duì)它們的重要性一直認(rèn)識(shí)不足，致使它們?cè)谶@些院校中的普及率均沒(méi)有超過(guò)50%。再者，一些課程雖然普及率較高，但是實(shí)際課程仍然是傳統(tǒng)型的，如人力資源管理課程的普及率雖然達(dá)到90.9%，但其中名稱(chēng)一致的僅占40%，60%的院系開(kāi)設(shè)的則是傳統(tǒng)的人事管理學(xué)；政府公共關(guān)系的普及率能達(dá)到63.6%，但開(kāi)設(shè)的全是籠統(tǒng)的公共關(guān)系學(xué)。此外，分析還發(fā)現(xiàn)課程設(shè)置具有強(qiáng)烈的政治學(xué)取向性。就我國(guó)目前高校行政管理專(zhuān)業(yè)本科總體課程體系來(lái)看，盡管的確有一些院校力圖根據(jù)自己的特點(diǎn)走各不相同的取向道路，如西南政法大學(xué)管理學(xué)系興辦的歷來(lái)是行政法取向的行政管理本科專(zhuān)業(yè)，但是由于過(guò)去行政管理學(xué)歸屬政治學(xué)，許多高校的行政管理專(zhuān)業(yè)是從政治學(xué)學(xué)科中發(fā)展而來(lái)的，因而大都明顯表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政治學(xué)取向性。在整個(gè)課程體系中，政治學(xué)類(lèi)的課程比重過(guò)大，經(jīng)濟(jì)類(lèi)、管理類(lèi)和一些方法性技術(shù)類(lèi)課程都很少。這在我國(guó)規(guī)定的行政管理本科專(zhuān)業(yè)的24門(mén)主干課程（表4）要求上也能看得非常清楚。

關(guān)于行政管理碩士專(zhuān)業(yè)課程體系，全國(guó)并沒(méi)有像本科教育那樣的統(tǒng)一規(guī)范，各個(gè)學(xué)校所開(kāi)設(shè)的課程狀況往往存在很大的差異性。

總之，我國(guó)行政管理本科與碩士課程的設(shè)置總體上是以政治學(xué)取向?yàn)橹?，其中純管理?lèi)、經(jīng)濟(jì)學(xué)類(lèi)、定量分析方法類(lèi)課程在兩個(gè)層次上的比例都較低；培養(yǎng)偏重學(xué)術(shù)性，而對(duì)應(yīng)用性重視不足，其突出的表現(xiàn)是不重視案例教學(xué)，不重視實(shí)踐環(huán)節(jié)等；很少有學(xué)校在課程體系中設(shè)置行政倫理方面的內(nèi)容；碩士課程與本科課程差距不大，等等（另參見(jiàn)王樂(lè)夫等人，1998）。

三、未來(lái)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

中國(guó)行政管理教育恢復(fù)重建10幾年后，我們迎來(lái)了一個(gè)新的千年和新的世紀(jì)，我們更迎來(lái)了一個(gè)以經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)化、知識(shí)化和全球化等為主要特征的“新經(jīng)濟(jì)”時(shí)代。同時(shí)我們自身正面臨從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌并持續(xù)、快速和穩(wěn)定地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等十分艱巨的歷史任務(wù)。為此，我們的政府管理必須適應(yīng)新時(shí)代特征和任務(wù)的需要，向高效、民主和廉潔等方向發(fā)展。這自然為中國(guó)行政管理教育既提出了許多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，同時(shí)也為它提供了一些難得的歷史發(fā)展機(jī)遇。

1.嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

首先，挑戰(zhàn)來(lái)自于我們本身經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展新階段的需要。在這一階段，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡和向更高水平的社會(huì)發(fā)展的任務(wù)都更加艱巨，尤其是各種社會(huì)矛盾的積聚效應(yīng)更加突出。這就需要我們充分發(fā)揮各級(jí)政府和各類(lèi)非政府、非營(yíng)利組織的公共管理職能，來(lái)化解社會(huì)沖突，保障社會(huì)平穩(wěn)、協(xié)調(diào)、有序地轉(zhuǎn)型和發(fā)展。這一時(shí)期，我們還面臨依法治國(guó)、依法行政、政治民主化、行政程序民主等重大歷史課題。完成這些任務(wù)，不僅需要我們的公共管理人員掌握和具備更多的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、政治及文化知識(shí)與理念，而且需要他們要有更強(qiáng)烈的時(shí)代緊迫感、責(zé)任感和創(chuàng)新意識(shí)。否則，他們就根本不能跟上這個(gè)世界飛速發(fā)展和變化的節(jié)拍，也不能適應(yīng)我們中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展新階段的需要。無(wú)疑這就從未來(lái)社會(huì)發(fā)展的總體要求上對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的行政管理教育提出了十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

其次，挑戰(zhàn)直接來(lái)自新時(shí)期中國(guó)政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)換和機(jī)構(gòu)改革本身。中國(guó)共產(chǎn)黨的十五大和九屆全國(guó)人大都明確指出，中國(guó)要按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍。建設(shè)專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍這一目標(biāo)的提出是對(duì)政府管理工作及政府工作人員的內(nèi)涵在認(rèn)識(shí)上的新突破。建設(shè)這樣一支隊(duì)伍既是我國(guó)積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，又是新的機(jī)構(gòu)建立之后，政府職能是否能真正轉(zhuǎn)變，“辦事高效，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，行為規(guī)范的政府行政管理體系”能否真正建立并持久下去的重要組織保障。

第三，這種挑戰(zhàn)也來(lái)自于新時(shí)代經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的一些新特征。具體表現(xiàn)：①信息技術(shù)的革命和發(fā)展不僅促成了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，還促成了網(wǎng)絡(luò)政府、電子民主、電子政府等一系列新概念的出現(xiàn)。為此，政府管理的方法與程序都要進(jìn)行巨大的變革。為這種現(xiàn)實(shí)需要服務(wù)的行政管理教育或公共管理教育都必須迅速轉(zhuǎn)換教育模式，在教學(xué)內(nèi)容、方法與手段等方面加以改革和創(chuàng)新。否則，我們的行政管理教育就不能培養(yǎng)出迅速適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府管理需要的全新公共管理人才來(lái)。②知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為政府對(duì)整個(gè)社會(huì)人力資源的開(kāi)發(fā)和管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也為公務(wù)員隊(duì)伍本身的資源開(kāi)發(fā)與利用提出了全新的要求。它要求身在政府的公務(wù)員本身更應(yīng)該是知識(shí)素養(yǎng)高、各方面素質(zhì)優(yōu)良的公共管理者。這決定了我國(guó)的行政管理教育必須主要為公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)水平的不斷提高服務(wù)。③經(jīng)濟(jì)的全球化和我國(guó)即將加入WTO對(duì)我們的政府公共管理及公共管理教育也有相當(dāng)大的沖擊。它要求我們的各級(jí)政府官員在未來(lái)的管理中都必須有國(guó)際眼光，熟悉國(guó)際游戲規(guī)則，適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要；要求我們對(duì)這方面的公共管理教育也應(yīng)給予足夠的重視。

2.難得的機(jī)遇

面對(duì)這一系列的挑戰(zhàn)，原本發(fā)展歷史就不長(zhǎng)的中國(guó)行政管理教育勢(shì)必更顯得力不從心和困難重重。但是事情都具有兩面性，這些新時(shí)代的特征和需要既是對(duì)我們傳統(tǒng)的行政管理教育的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時(shí)也會(huì)給它的充分、快速和健康發(fā)展提供前所未有的廣闊市場(chǎng)和強(qiáng)大推動(dòng)力。也就是說(shuō)，它們無(wú)疑為中國(guó)行政管理教育提供了一個(gè)難得的歷史發(fā)展機(jī)遇。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

①多模式發(fā)展。就行政管理教育的模式來(lái)看，我們可以從不同角度做出諸多劃分。在此我們只是主要涉及學(xué)科取向模式的問(wèn)題。如前所述，無(wú)論是從過(guò)去的學(xué)科歸屬，還是從現(xiàn)有的系所建制、課程體系等方面都反映出，中國(guó)現(xiàn)有行政管理教育模式的較大問(wèn)題就是模式單一，其表現(xiàn)是突出的政治學(xué)取向性。盡管依托政治學(xué)發(fā)展行政管理學(xué)教育的確有一些優(yōu)勢(shì)，而且這種取向模式還可以繼續(xù)發(fā)展下去，但單純或主要是這種取向?qū)?huì)很成問(wèn)題。因?yàn)樾姓芾肀旧硎且环N必須由多學(xué)科（政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等等）高度復(fù)合支撐的交叉領(lǐng)域，因而行政管理教育應(yīng)體現(xiàn)出多學(xué)科取向以及與它們的復(fù)合取向的共存性。就目前來(lái)說(shuō)，我們面臨的較大機(jī)遇是借國(guó)家學(xué)科調(diào)整的東風(fēng)，盡快實(shí)現(xiàn)行政管理教育的多模式發(fā)展。除了繼續(xù)辦好已有的政治學(xué)取向模式外，還應(yīng)該發(fā)展管理學(xué)取向模式（羅自剛，1998年）、經(jīng)濟(jì)學(xué)取向模式，以及公共管理學(xué)科取向模式（陳振明，1999年）等等。

此外，在教育模式上，我國(guó)還要注意學(xué)習(xí)國(guó)外大學(xué)學(xué)院型與專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)型、理

論知識(shí)型與實(shí)際應(yīng)用型、學(xué)歷型與公職資格型等多種教育模式并存的經(jīng)驗(yàn)（薛瀾、彭宗超，2000年）。各類(lèi)教學(xué)主體均可以參照他國(guó)他校的成功經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)自己的優(yōu)勢(shì)走有自己特色的道路。

②高層次專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。面對(duì)上述諸多嶄新的挑戰(zhàn)，行政管理教育必然要向高層次和專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。這種高層次專(zhuān)業(yè)化除了要重視擴(kuò)大一般意義上的行政管理碩士學(xué)位教育和博士學(xué)位教育外，目前一項(xiàng)重要的任務(wù)就是必須注重以在職公共管理人員為主體的公共管理碩士(MPA)專(zhuān)業(yè)學(xué)位的教育。政府公務(wù)員以前的專(zhuān)業(yè)背景往往復(fù)雜多樣，進(jìn)入公共管理部門(mén)后就需要進(jìn)行這方面的統(tǒng)合訓(xùn)揀。特別是目前中國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍龐大但學(xué)歷層次普遍偏低，很難適應(yīng)上述未來(lái)發(fā)展的需要。1997年底，全國(guó)公務(wù)員總數(shù)達(dá)530.7萬(wàn)人，中專(zhuān)及其以下學(xué)歷的為297.9萬(wàn)人，占總數(shù)的56.1%，具有大專(zhuān)學(xué)歷的為232.7萬(wàn)人，占總數(shù)的43.9%，其中大專(zhuān)學(xué)歷的178.2萬(wàn)人，占總數(shù)的33.58%，具有本科學(xué)歷的52.65萬(wàn)人，占總數(shù)的9.92%，具有碩士學(xué)歷的僅1.88萬(wàn)人，占總數(shù)的 0.35%（季明明， 1999年）。為此，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)已決定在我國(guó)開(kāi)展公共管理碩士學(xué)業(yè)學(xué)位的教育。這對(duì)于我國(guó)公共管理教育無(wú)疑又是一次絕好的發(fā)展機(jī)遇。

③現(xiàn)代化發(fā)展。信息革命所導(dǎo)致的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的出現(xiàn)能給我國(guó)行政管理教育的現(xiàn)代化發(fā)展提供前所未有的優(yōu)越條件。行政管理教育中可以更多地采用多媒體、遠(yuǎn)程教學(xué)等現(xiàn)代化手段。新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)和我國(guó)體制轉(zhuǎn)型與社會(huì)發(fā)展的近期進(jìn)程，更能促使傳統(tǒng)行政管理學(xué)理論范式與方法體系發(fā)生脫胎換骨的變化，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)中國(guó)行政管理教育的現(xiàn)代化和跨越式發(fā)展。

面對(duì)挑戰(zhàn)與機(jī)遇，我們必須實(shí)現(xiàn)公共管理理論研究與專(zhuān)業(yè)教育有機(jī)的結(jié)合，必須根據(jù)現(xiàn)實(shí)及未來(lái)需要在行政管理專(zhuān)業(yè)的課程體系、教學(xué)內(nèi)容與手段等方面不斷創(chuàng)新，同時(shí)更要特別關(guān)注師資隊(duì)伍建設(shè)，大力提高師資的學(xué)歷水平，優(yōu)化他們的專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)等。只有這樣，中國(guó)的行政管理教育才能從根本上實(shí)現(xiàn)歷史的飛躍。我們相信，只要認(rèn)真總結(jié)國(guó)內(nèi)外尤其是我們自身行政管理教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，面對(duì)挑戰(zhàn)，把握好機(jī)遇，勇于改革和創(chuàng)新，我們就一定能擁有行政管理教育事業(yè)的美好未來(lái)。

中國(guó)行政管理論文新公共管理對(duì)中國(guó)行政管理改革的借鑒意義

新公共管理對(duì)中國(guó)行政管理改革的借鑒意義

一、新公共管理的基本內(nèi)容

與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。由于嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們?cè)诖藢⑵浞Q(chēng)為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P?格里爾、D?奧斯本和T?蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：

1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開(kāi)支，提高效率。“掌舵的人應(yīng)該看到一切問(wèn)題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來(lái)保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。

2.政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向。新公共管理從公共選擇理論中獲得依據(jù)，認(rèn)為政府應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系重新進(jìn)行了定位。新公共管理認(rèn)為，政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)?！笆袌?chǎng)不僅在私營(yíng)部門(mén)存在，也在公共部門(mén)內(nèi)部存在。當(dāng)市場(chǎng)在公共部門(mén)出現(xiàn)時(shí)，我們通常稱(chēng)之為系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、職業(yè)訓(xùn)練系統(tǒng)、心理衛(wèi)生系統(tǒng)。但它們都是市場(chǎng)，就同金融系統(tǒng)、銀行和保健系統(tǒng)一樣都是市場(chǎng)。如果我們把市場(chǎng)導(dǎo)向的思想應(yīng)用到我們的公用系統(tǒng)上去，我們就能取得偉大的成就?！盵1](P288)于是在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”?！捌髽I(yè)家”在新公共管理思想中有其特殊的含義：并不是會(huì)做生意的人就是企業(yè)家。企業(yè)家把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方，企業(yè)家運(yùn)用新的形式創(chuàng)造較大限度的生產(chǎn)率和效率。因此，企業(yè)家式的政府應(yīng)該是能夠提供較高服務(wù)效率的政府。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客需求或市場(chǎng)為導(dǎo)向。只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府，才能提供多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府的服務(wù)質(zhì)量的提高。因?yàn)檫@將使競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步發(fā)展，不是政府管理人員選擇服務(wù)提供者，而是政府管理人員讓公民選擇服務(wù)提供者。企業(yè)雖然以盈利為目的，但受顧客驅(qū)使的機(jī)制使企業(yè)不斷尋求新途徑使顧客滿意。相反，政府是為公民服務(wù)的，但在大多數(shù)公共組織中甚至弄不清誰(shuí)是它們的顧客或服務(wù)對(duì)象，而且服務(wù)水平低劣。所以，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有機(jī)會(huì)來(lái)評(píng)價(jià)政府工作效果的“顧客驅(qū)動(dòng)”機(jī)制將是一個(gè)推動(dòng)政府改善工作的良好機(jī)制?！拔拿卣尽卑鏅?quán)所有

3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況及時(shí)作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對(duì)不斷變化的社會(huì)作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過(guò)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問(wèn)題。因此，政府也應(yīng)該通過(guò)授權(quán)或分權(quán)的辦法來(lái)對(duì)外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會(huì)服務(wù)與管理的權(quán)限通過(guò)參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說(shuō)：“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時(shí)，整個(gè)社區(qū)也會(huì)健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展?！切┘芯Ψe極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國(guó)家的發(fā)展前途。它們進(jìn)行更多的決策。它們使更多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動(dòng)起來(lái)?！盵1](P7～8)這是因?yàn)?，健康而有活力的社?huì)基本單元構(gòu)成健康而有活力的國(guó)家。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對(duì)于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。