引論：我們?yōu)槟砹?篇鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的狀況及問(wèn)題

在1979年改革開放之前，我國(guó)基層實(shí)行的是的政社合一管理體制。1983年，中共中央發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，在基層取消，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。到1985年，全國(guó)基層基本完成由公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，并實(shí)行縣鄉(xiāng)“分灶吃飯”的財(cái)政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)財(cái)政單位的行政地位得以確立。與先前的制度相比較，在1980年代全國(guó)自上而下的“放權(quán)讓利”的體制改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能分享少量工商稅費(fèi)，以及大部分農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、屠宰稅、筵席稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力有較大提高。但是，1994年的分稅制改革后，各級(jí)財(cái)政再次向上集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力受到較大影響;在2005年中央決定取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村不合理的收費(fèi)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來(lái)源進(jìn)一步萎縮，出現(xiàn)所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘”的現(xiàn)象。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政表現(xiàn)為“吃飯財(cái)政”和“要飯財(cái)政”兩種情形，前者大多出現(xiàn)在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而后者則是廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的寫照。所謂“吃飯財(cái)政”，就是指政府的可支配財(cái)政收入基本只能滿足人員工資和政府運(yùn)轉(zhuǎn)的行政開支，用于社會(huì)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的部分很小。需要指出的是，這個(gè)現(xiàn)象并非源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而是源于既有財(cái)政體制。以J省K市(縣級(jí)市)L鎮(zhèn)為例，三個(gè)主要稅種，增值稅除去中央拿走75%外，剩下的25%中，省里拿走12．5%，縣級(jí)政府再分走一部分，實(shí)際鎮(zhèn)政府只能分到7．5%;所得稅與增值稅類似，鎮(zhèn)政府實(shí)際只能分到12%;營(yíng)業(yè)稅雖然鎮(zhèn)政府能分到的比例較大，但近年來(lái)推行“營(yíng)改增”，營(yíng)業(yè)稅的稅基大幅下滑。在此財(cái)政體制下，L鎮(zhèn)2011年全口徑財(cái)政收入8．9億元，本級(jí)政府享有的可支配財(cái)政收入不到4億元。其中維持行政開支就需要3億多元，真正能用于各項(xiàng)建設(shè)的不到1億元，遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展的需要(數(shù)據(jù)來(lái)源于2012年筆者對(duì)L鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研)。所謂“要飯財(cái)政”，即因經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)而自身生財(cái)能力弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支都要依靠上級(jí)政府的補(bǔ)助。以H省G縣Z鎮(zhèn)為例，2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)全口徑財(cái)政收入1000萬(wàn)元左右，盡管縣政府在自己權(quán)限內(nèi)把大部分財(cái)政收入留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也僅分得400萬(wàn)元左右，財(cái)政缺口仍有350萬(wàn)元左右，自己無(wú)力解決財(cái)政供養(yǎng)人員及政府運(yùn)轉(zhuǎn)的行政開支問(wèn)題，只能依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付或其他補(bǔ)助來(lái)解決(數(shù)據(jù)來(lái)源于筆者2014年10月對(duì)Z鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研)。盡管財(cái)政能力非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能卻是全能的。按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以概括為:(1)執(zhí)行本級(jí)人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定和命令;(2)執(zhí)行本行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)計(jì)劃;(3)其他保障人民生產(chǎn)和生活的職權(quán)。從這一論述可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能。在我國(guó)縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”的體制背景下，實(shí)際上各級(jí)政府之間缺少明晰的職能分工。在長(zhǎng)期“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的大背景下，相關(guān)激勵(lì)和約束形成一種發(fā)展機(jī)制，促使各級(jí)政府凸顯其經(jīng)濟(jì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。在各種自上而下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考核指標(biāo)壓力下，加之財(cái)政能力不佳的狀況，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能導(dǎo)向強(qiáng)，而社會(huì)管理職能導(dǎo)向弱的局面。顯然，基于財(cái)政體制及發(fā)展機(jī)制，既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是一種權(quán)責(zé)不匹配的體制，亦即財(cái)政能力與行政職責(zé)不匹配，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)職能偏差的問(wèn)題。為緩解財(cái)政窘迫的壓力，招商引資幾乎成為重中之重的工作任務(wù)，既無(wú)力也無(wú)心去認(rèn)真有效地提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品及服務(wù)，長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面的責(zé)任不到位。有的學(xué)者通過(guò)對(duì)江西、河南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行案例研究認(rèn)為，財(cái)政體制的收入上收機(jī)制和農(nóng)村教育支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出為主，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而造成教育發(fā)展遲緩②。在對(duì)國(guó)內(nèi)知名專家進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查中，61．9%的專家認(rèn)為公共服務(wù)職能差是鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的突出問(wèn)題。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的建設(shè)資金主要靠土地出讓金和土地融資解決，形成“吃飯靠財(cái)政，發(fā)展靠土地”的局面，由此形成一些負(fù)面影響:(1)對(duì)“土地財(cái)政”過(guò)度依賴，嚴(yán)重威脅到耕地尤其是品質(zhì)耕地資源的保護(hù)。(2)為吸引投資，在土地征用中對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償進(jìn)行克扣或強(qiáng)拆強(qiáng)征，釀成很多社會(huì)群體性事件，危及到社會(huì)的穩(wěn)定。(3)鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力及人力資源的有限性，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的工業(yè)發(fā)展模式，很難形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大多是低水平的，不利于土地資源的集約使用以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

二、新型城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，中央提出新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思想，亦即“繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程———走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”(在黨的十六大所作的《建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》報(bào)告);“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制———推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”(黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》);2014年3月，中央頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，從人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、城鎮(zhèn)規(guī)模和相應(yīng)的支持制度方面提出了具體工作方向。關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的新意何在，很多學(xué)者進(jìn)行了解讀或闡述，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)思想，以集約化、生態(tài)化為發(fā)展模式，以功能多元化、體系合理化為基本內(nèi)容，以城鄉(xiāng)一體化為基本目標(biāo)①。城鄉(xiāng)互補(bǔ)、能源節(jié)約、城鎮(zhèn)質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、集約發(fā)展、共同富裕等六方面是新型城鎮(zhèn)化的突破口。新型城鎮(zhèn)化的要求可以概括為人本化、集約化、集群化、協(xié)調(diào)化四個(gè)方面。新型城鎮(zhèn)化的特征可以總結(jié)為“人的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、建筑工業(yè)化、中國(guó)夢(mèng)”等。以上諸多解讀從不同的側(cè)重點(diǎn)概括了新型城鎮(zhèn)化的新意所在，如果進(jìn)一步加以提煉，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展密切相關(guān)的可以歸納為兩點(diǎn):一是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元體制下，“城鎮(zhèn)－農(nóng)村”以及“城里人－鄉(xiāng)下人”形成了明顯鴻溝。一方面，大量在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民工受制于戶籍制度，難以平等地享有城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，面臨著子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及其他社會(huì)福利等困境。另一方面，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給方式有異，往往縣級(jí)政府負(fù)責(zé)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)缺失或不足的狀態(tài)，農(nóng)村居民因?yàn)榫幼〉氐牟町惗y以享受到基本的公共服務(wù)。總理在2014年十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作的政府工作報(bào)告中指出，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。對(duì)此，新型城鎮(zhèn)化既要打破城里人－鄉(xiāng)下人的戶籍限制，讓城鎮(zhèn)常住人口享有所在城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù);又要打破城鎮(zhèn)－農(nóng)村的地理限制，改善農(nóng)村地區(qū)的基本公共設(shè)施和公共服務(wù)。二是強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的環(huán)境友好和資源節(jié)約。長(zhǎng)期以來(lái)，在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的發(fā)展機(jī)制下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)激勵(lì)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱和開發(fā)區(qū)熱。東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利用自身廉價(jià)的土地和區(qū)位優(yōu)勢(shì)吸引投資，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展;而廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因區(qū)位、財(cái)力和人員素質(zhì)等因素，難以有效吸引投資，導(dǎo)致了沉重的發(fā)展債務(wù)。而無(wú)論東部還是中西部，基層政府的發(fā)展觀都是重增長(zhǎng)速度輕效率，這就造成土地資源的使用效率低下，環(huán)境污染嚴(yán)重。新型城鎮(zhèn)化，不是不追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要求不能把經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在資源的粗放利用以及對(duì)環(huán)境的無(wú)限破壞的基礎(chǔ)上，要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在資源節(jié)約和環(huán)境友好的基礎(chǔ)之上。只有這樣的發(fā)展，才是可持續(xù)的發(fā)展，才是能改善人民生活質(zhì)量的發(fā)展。顯然，根據(jù)上文對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀及問(wèn)題的分析，新型城鎮(zhèn)化對(duì)既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要反映在如下幾方面:

(一)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力的挑戰(zhàn)。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是重要手段，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要服務(wù)的人口顯著增加。以經(jīng)濟(jì)落后的H省Z鎮(zhèn)為例，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展使鎮(zhèn)政府需要服務(wù)的人口從2000左右城鎮(zhèn)居民擴(kuò)展到25000左右全鎮(zhèn)人口，相應(yīng)的財(cái)政供養(yǎng)人口和建設(shè)項(xiàng)目成比例增加。但Z鎮(zhèn)的本級(jí)財(cái)政收入，10年來(lái)一直在每年100－400萬(wàn)元間波動(dòng)，這與每年2000萬(wàn)元左右的資金需求相比是杯水車薪(750萬(wàn)元運(yùn)轉(zhuǎn)資金需求，1200萬(wàn)元左右建設(shè)資金需求)。在此財(cái)力下，Z鎮(zhèn)的建設(shè)資金，一方面需要積極向縣政府爭(zhēng)取項(xiàng)目支持，一方面必須負(fù)債建設(shè)。在我們的訪談中，該鎮(zhèn)黨委書記表示“一般一個(gè)項(xiàng)目，有1/3的資金我就敢啟動(dòng)，不然就辦不成事。我來(lái)做書記，有900萬(wàn)債務(wù)，主要是工程拖欠款”。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的J省L鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)12萬(wàn)常住人口中，本地人口僅3萬(wàn)，而外來(lái)人口達(dá)9萬(wàn)。10年前的外來(lái)人口主要是流動(dòng)性的農(nóng)民工，在這里工作，但其子女教育和養(yǎng)老等主要在家鄉(xiāng)解決;當(dāng)前的外來(lái)人口主要是80后農(nóng)民工，在本地生兒育女，安家立業(yè)，子女教育和養(yǎng)老等都需要本地政府予以解決。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)指出，“上級(jí)留給我們的財(cái)政分成，都是按照吃飯財(cái)政來(lái)留的，要搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以及中央提出的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等，都需要自籌資金。自籌資金主要靠土地轉(zhuǎn)讓金、融資，2011年財(cái)力4億，負(fù)債就有4．1億”。由此可見(jiàn)，新型城鎮(zhèn)化的要求與既有體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力存在巨大落差。

(二)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置的挑戰(zhàn)。

新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以改善居民的公共服務(wù)為核心職能。在既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要負(fù)責(zé)提供公共品及服務(wù)，財(cái)政能力的不足，使其難以實(shí)現(xiàn)兩者平衡，不得不以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，對(duì)其他則心有余而力不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展分散了政府的公共服務(wù)投入。實(shí)際上，在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也認(rèn)為，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是不得已而為之的，“基礎(chǔ)建設(shè)，上級(jí)要求我們配套，就得自己出錢”(H省Z鎮(zhèn)黨委書記訪談);“上級(jí)提外貿(mào)增長(zhǎng)10%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)8%，就開始搞外貿(mào)和增長(zhǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。外貿(mào)那么多，產(chǎn)業(yè)那么多，對(duì)老百姓有什么好處呢?老百姓需要的是實(shí)際的東西。上級(jí)以后能不能不要老是提增長(zhǎng)，回歸到政府基本職能”(J省L鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)訪談)。另外，即便是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員編制有限，因經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大而需要增加工作人員，只能通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)聘任臨時(shí)工加以解決，臨時(shí)工與在編工作人員的比例甚至超過(guò)了3∶1，大大加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(三)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。

新型城鎮(zhèn)化提出了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，其中包含著產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵。一般而言，現(xiàn)代工業(yè)中的產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈的聯(lián)系范圍往往超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政轄區(qū)范圍，需要跨越行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)此，國(guó)際上于1990年代就出現(xiàn)了跨域治理理論，強(qiáng)調(diào)政府間通過(guò)平等協(xié)商及組織結(jié)盟，解決跨行政區(qū)的事務(wù)協(xié)調(diào)①，促進(jìn)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈的形成。但是，由于改革開放初期形成的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的橫向關(guān)系更多地體現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)。例如，J省K市(縣級(jí)市)具有很好的旅游資源，K市著名景點(diǎn)的Z鎮(zhèn)希望把鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的旅游資源進(jìn)行整合，形成具有規(guī)模效應(yīng)的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，但與臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入“誰(shuí)主誰(shuí)次”的問(wèn)題，難以協(xié)商。其實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的難以協(xié)調(diào)不僅是財(cái)政利益的矛盾沖突所致，更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能用于協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具非常有限。眾所周知，處于政府序列末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上只有執(zhí)行權(quán)，自己制定政策的權(quán)力和能力都非常有限，加之財(cái)政能力的窘迫，也沒(méi)有支持行政協(xié)調(diào)的財(cái)政工具，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題顯得無(wú)能為力。因此，長(zhǎng)期陷入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的“碎片化”發(fā)展模式，難以形成集約化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，造成對(duì)資源的低效率使用和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。總之，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力的不足和政府職能的不到位，以及發(fā)展模式的不科學(xué)，都表明既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制已難以適應(yīng)時(shí)展的要求，難以有效地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問(wèn)題，需要與時(shí)俱進(jìn)，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的深化改革問(wèn)題。這既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)重大的政策課題。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的取向探討

在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革要服務(wù)于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品及服務(wù)的提供能力，以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，這就涉及到權(quán)責(zé)的調(diào)整問(wèn)題。實(shí)際上，圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革問(wèn)題，近幾年已出現(xiàn)了一些實(shí)踐探索，主要有“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”等幾種形式。所謂“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”是有選擇地賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多權(quán)限。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限”。為此，中央編辦與中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，在全國(guó)13個(gè)省選取25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括:體制創(chuàng)新(如行政區(qū)劃調(diào)整)、下放權(quán)限(如城建、環(huán)保、治安權(quán)限，以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力)、編制管理(增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制)。該項(xiàng)改革的核心，是“堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、事財(cái)匹配，賦予鎮(zhèn)政府履行職能必要的事權(quán)和財(cái)力”。總體而言，該項(xiàng)改革試點(diǎn)進(jìn)行5年多來(lái)，雖然省級(jí)政府較為積極，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為期盼，但處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的縣級(jí)政府，并未積極地落實(shí)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，而是小范圍、有選擇地推行放權(quán)。根據(jù)筆者對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一的J省K市(縣級(jí)市)P鎮(zhèn)的調(diào)研，K市政府雖然發(fā)出試點(diǎn)的通知，但下放行政權(quán)限的具體目錄長(zhǎng)期沒(méi)有落實(shí)，對(duì)P鎮(zhèn)的財(cái)政放權(quán)僅限于財(cái)政收入的增量部分(基數(shù)部分按照原來(lái)的縣鄉(xiāng)比例分配，增量部分歸P鎮(zhèn))，并且財(cái)政放權(quán)只能維持4年，4年后再議。顯然，在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”問(wèn)題上，縣級(jí)政府持消極態(tài)度，這其中除了縣級(jí)政府有其自身利益考慮外，還受到一些合情合理的客觀因素制約。例如，自黨的十六大提出“科學(xué)發(fā)展觀”以及“轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式”以來(lái)，各級(jí)地方政府都加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，亦即對(duì)建設(shè)用地資源、產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容的統(tǒng)籌規(guī)劃，這涉及到用地和項(xiàng)目審批及其衍生權(quán)限的向上集中。這一變化趨勢(shì)與向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)不相吻合，這就是為什么“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”落實(shí)不盡如人意的重要原因之一。所謂“鄉(xiāng)財(cái)縣管”主要是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力不足而采取的財(cái)政統(tǒng)籌措施。2005年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自有財(cái)力比重下降，對(duì)上級(jí)政府的財(cái)政依賴度大幅增加。在此背景下，財(cái)政部于2006年發(fā)出《進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》，以期達(dá)到“規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定”的目的。該項(xiàng)改革的主要內(nèi)容為“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”。雖然該項(xiàng)改革的核心是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的規(guī)范性，并不觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)，但財(cái)政的規(guī)范性管理實(shí)質(zhì)上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的項(xiàng)目納入縣級(jí)財(cái)政的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政支出方面的自主性受到削弱。

對(duì)于縣級(jí)政府而言，由于加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)質(zhì)性干預(yù)，對(duì)推行該項(xiàng)改革較為積極，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財(cái)政需要仰仗于縣級(jí)政府的支持，對(duì)支出自主性受到削弱不滿意但也可以接受。因此，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革推行較為順利，截至2011年底，實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為2．93萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的3/4左右①。所謂“撤鄉(xiāng)變街”是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榻值擂k事處，這主要出現(xiàn)在城市及其周邊地區(qū)。這一變化實(shí)質(zhì)上是撤消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府，使之變?yōu)樯霞?jí)政府的派出機(jī)構(gòu)———街道辦事處。例如，浙江省約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已變?yōu)榻值擂k事處，四川省約6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也變?yōu)榱私值擂k事處。街道辦事處作為上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，最本質(zhì)的變化就是不再作為一級(jí)獨(dú)立財(cái)政預(yù)算的行政單位，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理由上級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃，街道辦事處只是負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)政府的任務(wù)安排。以上幾種實(shí)踐都涉及到一個(gè)重要理論問(wèn)題，亦即基層行政管理需要集權(quán)或分權(quán)的問(wèn)題。“奧茨分權(quán)定理”(Oates，1972)認(rèn)為分權(quán)的必要性是，分權(quán)有利于增進(jìn)地方民生福利的提升及資源配置的效率，因?yàn)樵绞墙咏鼘?shí)際的政府層級(jí)越了解真實(shí)的需求。一般而言，公共職責(zé)通常好由那些最接近居民的政府加以實(shí)施，集權(quán)化的選擇導(dǎo)致供給的同一性，無(wú)法考慮到各地方的不同偏好，因而國(guó)家范圍內(nèi)同一化的服務(wù)會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者剩余的損失。福利損失可以被看作是信息不的產(chǎn)物，基層政府由于擁有更為的信息。因此，克服消費(fèi)者剩余損失的一個(gè)重要路徑就是分權(quán)。公共選擇的分權(quán)化是帕累托效率增進(jìn)的，其原因是它可以減少消費(fèi)者剩余的損失，這通常被稱之為“奧茨分權(quán)定理”。理論的結(jié)論是建立在對(duì)理論假設(shè)驗(yàn)證的基礎(chǔ)上得出的，奧茨分權(quán)理論的假設(shè)主要是:(1)政府尋求社會(huì)福利較大化是源于選民壓力;(2)信息不對(duì)稱或不使地方政府比中央政府更具有信息的優(yōu)勢(shì)，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利損失。假設(shè)(1)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家是成立的，亦即決定資源配置及利益分配的政治過(guò)程是通過(guò)選票(無(wú)論是用手投票或用腳投票)來(lái)體現(xiàn)的，但這與中國(guó)的國(guó)情不相吻合。假設(shè)(2)相對(duì)來(lái)說(shuō)較具普適性，但如果就中國(guó)的情況而言，還需進(jìn)一步分析。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)等，基層政府不具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基于市場(chǎng)的私人行為，政府既不負(fù)責(zé)給企業(yè)提供市場(chǎng)信息服務(wù)，也不需要市場(chǎng)信息。因此，所謂地方政府更具信息優(yōu)勢(shì)，僅指對(duì)當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)需求信息。而在中國(guó)由于政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，因而也需要掌握市場(chǎng)信息。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出行政區(qū)劃尤其是基層行政區(qū)劃范圍，行政區(qū)劃空間范圍越小的政府要想掌握市場(chǎng)信息就越困難，這一點(diǎn)與地方公共服務(wù)需求信息正好相反。另一方面，由于基層政府制定政策的權(quán)力極其有限，在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化上的政策工具也就非常有限。因此，從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度而言，無(wú)論是能力還是信息都不能說(shuō)基層政府具優(yōu)勢(shì)。綜上所述，分權(quán)理論的兩個(gè)理論假設(shè)，其中有一半(亦即假設(shè)1)的假設(shè)不符合中國(guó)國(guó)情，余下關(guān)于信息問(wèn)題的另一半假設(shè)(亦即假設(shè)2)由于沒(méi)有涉及市場(chǎng)信息問(wèn)題，對(duì)于中國(guó)而言也只是部分適用。換言之，由于公共選擇的政治過(guò)程和基層政府職能的差異，“奧茨分權(quán)定理”在中國(guó)的適用性就大打折扣，這也就是為什么在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”三種實(shí)踐模式中，具有明顯權(quán)力向上集中特征的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”能成為主流，而具有權(quán)力下放特征的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”在落實(shí)中舉步維艱。分權(quán)理論還有一個(gè)方面，即強(qiáng)調(diào)分權(quán)能導(dǎo)致高效率。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論邏輯中，效率是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的，這就衍生出一個(gè)結(jié)論，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要分權(quán)。但需要指出的是，即便市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下分權(quán)也是有限度的，并不是所有權(quán)力都逐級(jí)下放。例如，在美國(guó)有關(guān)教育、公共醫(yī)療及道路等公共品及服務(wù)大多是由州政府負(fù)責(zé)提供的，并沒(méi)有把這些權(quán)力或職能下放到縣(county)或鎮(zhèn)(town)一級(jí)政府，因?yàn)楣财返奶峁┮仓v究規(guī)模效益。另外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但近幾年來(lái)在城市化進(jìn)程中，也把占比約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為市政府的派出機(jī)構(gòu)(區(qū)公所)，這一變革覆蓋了臺(tái)灣人口的59．6%及面積26．7%的地區(qū)。導(dǎo)致這一變化的重要原因是，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化使基層政府財(cái)源萎縮，以及基層公共管理效率下降。這一變化的核心內(nèi)涵是，區(qū)不再是獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政預(yù)算行政單位，區(qū)管轄范圍內(nèi)的大部分經(jīng)濟(jì)事務(wù)和民生事務(wù)都由市政府統(tǒng)一規(guī)劃和支出，區(qū)僅執(zhí)行市政府的預(yù)算支出。由此可見(jiàn)，分權(quán)并不一定能保障基層公共服務(wù)的效率，效率與分權(quán)并不具有必然的因果關(guān)系。鑒于上述理論和其他地區(qū)實(shí)踐的分析，在我國(guó)實(shí)驗(yàn)探索的基層行政管理體制改革的三種模式中，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”的改革既符合國(guó)情，也可以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)效率。

因此，在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，要使基層政府能更好地提供公共品及服務(wù)，就應(yīng)該堅(jiān)持基層政府權(quán)力向上集中的行政管理體制改革取向。由于中國(guó)還有廣大的農(nóng)村地區(qū)，不是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以改為街道辦事處，因而“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”兩種模式會(huì)長(zhǎng)期同時(shí)存在，但這兩種模式的一個(gè)共同點(diǎn)是，加強(qiáng)上一級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌中，縣級(jí)政府要基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源使用的效率，對(duì)資源配置和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌安排，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，以及碎片化發(fā)展的資源使用低效率和對(duì)環(huán)境的破壞，同時(shí)通過(guò)削減經(jīng)濟(jì)職能以減輕基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)，使基層政府回歸其基本職能。在社會(huì)事務(wù)發(fā)展的統(tǒng)籌中，對(duì)公共品及服務(wù)的提供應(yīng)采取上級(jí)政府統(tǒng)籌資金安排，基層政府提出具體需求規(guī)劃的混合式做法。因?yàn)椤皧W茨分權(quán)定理”關(guān)于公共品提供的問(wèn)題，存在上下級(jí)政府間信息不對(duì)稱的理論具有合理成分，我們對(duì)該理論的質(zhì)疑主要是在解決問(wèn)題的路徑選擇上。近年來(lái)我國(guó)很多地方由上級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃或安排的一些農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)流于形式的“樣子工程”，很多鄉(xiāng)村的公共廁所長(zhǎng)期一把鐵鎖把門，一些公共圖書館徒有樣子，并不具實(shí)用價(jià)值，等等。不具有實(shí)用價(jià)值就會(huì)造成理論上所謂的消費(fèi)者剩余的損失。因此，為了避免公共品及服務(wù)提供上的效率不彰問(wèn)題，縣級(jí)政府統(tǒng)籌主要應(yīng)從財(cái)政上給予基層地方公共品及服務(wù)提供保障，而在具體的公共品及服務(wù)的數(shù)量及種類問(wèn)題上，應(yīng)認(rèn)真聽取具有信息優(yōu)勢(shì)的基層政府或行政管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)下的中國(guó)仍然要靠改革推動(dòng)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)內(nèi)涵，也需要通過(guò)深化改革才能達(dá)成目標(biāo)。基層行政管理體制的改革就是重要任務(wù)之一，它涉及基層政府職能的轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)基本公共品均等化、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式以及環(huán)境資源的保護(hù)等重大問(wèn)題。在基層行政管理體制改革中，不能拘泥于既有理論的束縛，因?yàn)橹袊?guó)的發(fā)展已經(jīng)對(duì)傳統(tǒng)理論提出了質(zhì)疑或挑戰(zhàn)，走符合中國(guó)國(guó)情的改革之路，就是對(duì)既有理論發(fā)展的補(bǔ)充或完善。

作者：殷存毅 楊勇 單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理論文

一、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的必要性

十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開放的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化，在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾，迫切要求用政治上的民主權(quán)利來(lái)保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利，村民自治順時(shí)而生。1982年憲法確立了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《村民委員會(huì)組織法(試行)》，對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1998年11月《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施。它對(duì)“四個(gè)民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定。“四個(gè)民主”的提出及完善，對(duì)指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實(shí)踐活動(dòng)發(fā)揮了重要作用。

實(shí)現(xiàn)村民自治，實(shí)質(zhì)包含兩個(gè)方面的目標(biāo)要求：一方面要求村民委員會(huì)逐漸擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，發(fā)展為真正意義上的自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；另一方面也要求基層治理隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的全能型、管治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有限型、服務(wù)型政府。為此，進(jìn)人新世紀(jì)以后，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了一系列措施，諸如在農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)制度方面的改革、加強(qiáng)基層執(zhí)政能力建設(shè)等，來(lái)推進(jìn)兩個(gè)目標(biāo)要求的實(shí)現(xiàn)，以探索新的農(nóng)村管理體制，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會(huì)。但從總體上看，這兩個(gè)方面的目標(biāo)要求遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到理想狀態(tài)。

首先，從村民自治的發(fā)展來(lái)看，村民自治在總體上固然取得了一定進(jìn)展，但自治效果并不理想。問(wèn)題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規(guī)，其應(yīng)有功能未能很好地發(fā)揮出來(lái)。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變?yōu)椤按逦瘯?huì)自治”，甚至演變?yōu)榇妩h支部書記或村委會(huì)主任一個(gè)人說(shuō)了算。(2)農(nóng)村社會(huì)治理難度加大，對(duì)村民自治能力提出更高的要求。社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)分化和心理意識(shí)多元化，農(nóng)村由過(guò)去以農(nóng)民為主體逐漸分化為不同的社會(huì)階層，如村干部、農(nóng)民勞動(dòng)者、農(nóng)民工、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導(dǎo)致村民集體意識(shí)逐漸淡化和薄弱，自我中心意識(shí)明顯上升，家族中心主義凸顯，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理提出新的挑戰(zhàn)。其次。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理來(lái)看，大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進(jìn)行。只對(duì)上負(fù)責(zé)，將工作指標(biāo)層層分解下壓，甚至強(qiáng)制村民自治組織完成“任務(wù)”。導(dǎo)致村民自治的內(nèi)容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會(huì)成為準(zhǔn)政府組織，淪為實(shí)現(xiàn)行政命令的一種工具。

綜上所述，村民自治在發(fā)展中面臨一些難題，亟須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導(dǎo)下、在加強(qiáng)自治組織能力建設(shè)的基礎(chǔ)上予以解決。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀指導(dǎo)上的缺位與農(nóng)民群眾期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有位、有為形成較大反差；與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變滯后，重管治、輕服務(wù)，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯(cuò)位以及服務(wù)方面的不到位。不僅對(duì)村民自治產(chǎn)生極大侵蝕，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制亟須實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動(dòng)。

二、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的著力點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，重點(diǎn)需要從以下兩個(gè)方面入手：

(一)按照服務(wù)型政府的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動(dòng)范圍和工作內(nèi)容，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)社會(huì)的能力和水平；同時(shí)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估體系。加強(qiáng)群眾監(jiān)督，調(diào)動(dòng)群眾參與行政管理的積極性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有限責(zé)任者的角色，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實(shí)到位。具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重履行好以下職能：積極完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力；發(fā)展農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)村污染治理，建設(shè)疾病預(yù)防控制體系，強(qiáng)化農(nóng)村的自我發(fā)展能力；加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，推進(jìn)治安防控體系建設(shè)，增強(qiáng)人民群眾的安全感。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分保障農(nóng)村基層群眾各項(xiàng)民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情，不得要求村民自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門履行的職責(zé)。對(duì)需要村民自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一與村民自治組織簽訂委托和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議。明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)支付方式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變得如何，工作績(jī)效如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。要打破封閉的政府政績(jī)自我評(píng)估體系，建立群眾評(píng)估制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的全過(guò)程處于農(nóng)民群眾監(jiān)督之下。為此，要進(jìn)一步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序，增強(qiáng)行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實(shí)集中民智。體現(xiàn)民意。要建立和完善群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，暢通群眾監(jiān)督渠道，尤其要注重發(fā)揮村民自治組織在聯(lián)系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。

(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求，進(jìn)一步完善村民自治制度，以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助，提高村民自治水平和能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

村民自治必須按照《村民委員會(huì)組織法》的要求，把“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”貫徹落實(shí)到實(shí)處。要強(qiáng)化村民自治組織能力建設(shè)，建立民主選舉與競(jìng)爭(zhēng)上崗相結(jié)合的選人用人機(jī)制，拓寬選人用人渠道，增強(qiáng)村民自治組織的生機(jī)和活力。要完善村務(wù)公開制度，凡涉及農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要事項(xiàng)，尤其是重大村務(wù)和財(cái)務(wù)。都要依法召開村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論決定，提高村務(wù)管理和決策的科學(xué)化、民主化水平。村民委員會(huì)尤其要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、互助性經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立開展活動(dòng)的自主權(quán)，保障各類經(jīng)濟(jì)組織和村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。要增強(qiáng)村民自治功能，擴(kuò)大村民自治范圍，積極承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分行政管理和服務(wù)職能，在和諧社會(huì)建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的工作聯(lián)系制度、情況通報(bào)制度、聽取意見(jiàn)制度、監(jiān)督反饋制度，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動(dòng)駐村的文體教育、休閑娛樂(lè)場(chǎng)所向村民開放，鼓勵(lì)和扶持村內(nèi)及周邊有關(guān)實(shí)體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費(fèi)和條件，并對(duì)工作實(shí)績(jī)好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)。進(jìn)一步強(qiáng)化其法治觀念和民主意識(shí)，增強(qiáng)村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

[摘要]實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。當(dāng)前，需要在強(qiáng)化村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，健全、完善兩者間的銜接和互動(dòng)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理；村民自治；有效銜接；良性互動(dòng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理論文

《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》于1997年1月1日實(shí)施，宣告了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從此有了自己的法律，同時(shí)也宣告了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門成為執(zhí)法單位和執(zhí)法主體。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》從法律上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有哪些作用，規(guī)定的行政執(zhí)法任務(wù)是什么?主管部門如何擔(dān)負(fù)起執(zhí)法主體的職責(zé)，發(fā)揮行政執(zhí)法的重要作用，是各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政主管部門職能轉(zhuǎn)變的新課題。

一、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革與發(fā)展納入了法制軌道，對(duì)政府管理部門依法管理和監(jiān)督提出了要求

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》共43條，這部法開宗明義是“為了扶持和引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合法權(quán)益，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行為”。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的實(shí)施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革與發(fā)展有章可循，有法可依。

及時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展具有了法律基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民辦企業(yè)是沒(méi)有法律保障的，曾受過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的議論、批評(píng)、反對(duì)和責(zé)難，黨的十一屆三中全會(huì)以后直到《法》的頒布實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步有了經(jīng)濟(jì)地位、政治地位和法律地位，和其他經(jīng)濟(jì)成份一樣，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，說(shuō)明發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是合法的。

第二，扶持鼓勵(lì)政策進(jìn)一步法制化。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中有1/4的條款明確規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行鼓勵(lì)政策，從而使國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的扶持發(fā)展政策以法律的形式固定下來(lái)。這些包括依法實(shí)行稅收優(yōu)惠政策、信貸優(yōu)惠政策、設(shè)立發(fā)展基金、鼓勵(lì)人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作、鼓勵(lì)企業(yè)開展各種經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與交流、建立出口商品生產(chǎn)基地、增加出口創(chuàng)匯等等，說(shuō)明如果不落實(shí)政策，同樣是違法行為。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為依法規(guī)范。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)改造、產(chǎn)品質(zhì)量、土地使用、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保護(hù)、財(cái)務(wù)管理等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面都依法明確規(guī)定，說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展必須依法規(guī)范經(jīng)營(yíng)。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合法權(quán)益受到法律保護(hù)。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、用人權(quán)、法人代表權(quán)等明確規(guī)定不容侵犯，對(duì)不合理的企業(yè)負(fù)擔(dān)行為有權(quán)拒絕，使企業(yè)的合法權(quán)益有了法律保障，說(shuō)明廣大干部職工可以用法律來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

第五，政府部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)施政應(yīng)當(dāng)依法管理、依法監(jiān)督。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的頒布實(shí)施，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展史上的里程碑，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展步入了法制化軌道的標(biāo)志。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須依法享受權(quán)力和盡義務(wù)，管理市場(chǎng)主體的行政部門要學(xué)法、懂法、用法、依法行政、依法促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政主管部門執(zhí)法的任務(wù)及措施

1、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門的行政執(zhí)法任務(wù)，總的要求可以歸納為兩個(gè)方面，一是扶持保護(hù)，二是引導(dǎo)規(guī)范。具體任務(wù)有以下八個(gè)方面：

(1)登記備案。依法設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門辦理登記備案手續(xù)。農(nóng)業(yè)部對(duì)此還做了專門規(guī)定，并定為法律程序。

(2)確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資格。《河北省實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)頒發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資格證書》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以憑資格證書享受優(yōu)惠政策。

(3)督促、協(xié)調(diào)有關(guān)部門落實(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的優(yōu)惠政策。

(4)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的設(shè)立有指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)利

(5)對(duì)侵犯鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合法權(quán)益的某些行為可以單獨(dú)查處。

(6)可以單獨(dú)受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)非法收費(fèi)、攤派或者罰款的單位和個(gè)人的控告檢舉，并依法采取措施。

(7)可以單獨(dú)查處鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的某些違反行為。

(8)協(xié)助其它有關(guān)部門查處鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的違法行為。

從《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的規(guī)定中，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門依法行政的雙重作用和執(zhí)法特點(diǎn)：一是一手抓發(fā)展，一手抓執(zhí)法，既要千方百計(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，又要依法規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，需要處理好保護(hù)與監(jiān)督，扶持與規(guī)范的關(guān)系。二是既有獨(dú)立查處的任務(wù)，又有協(xié)助查處的職責(zé)，需要處理好主管與協(xié)助的關(guān)系，該管的一定管好，該協(xié)助的要積極協(xié)助。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門在行政執(zhí)法中可以采取的措施。

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》和“實(shí)施辦法”給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)執(zhí)法主體在執(zhí)法中可以采取的以下措施。

(1)備案。依法登記備案，頒發(fā)登記備案證書。

(2)發(fā)證。頒發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資格證書。

(3)協(xié)調(diào)督促。協(xié)調(diào)督促有關(guān)部門落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)享受的優(yōu)惠政策。

(4)建議。有關(guān)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的處理決定應(yīng)當(dāng)征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門的意見(jiàn)，建議對(duì)違法企業(yè)停產(chǎn)其享受的優(yōu)惠政策，建議對(duì)侵權(quán)單位和個(gè)人給以相應(yīng)的行政處分。

(5)指導(dǎo)、監(jiān)督。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門的監(jiān)督等。

(6)受理企業(yè)檢舉、控告。

(7)責(zé)令改正。對(duì)單獨(dú)查處的違法行為進(jìn)行的處理決定。

從《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中給予的執(zhí)法措施來(lái)看，除未賦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門行政處罰權(quán)外，其他執(zhí)法手段還是比較全的。有備案、發(fā)證、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、建議、受理檢舉、控告、作出責(zé)令改正的行政處理決定等。如果發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的違法行為，不進(jìn)行處罰不足以解決問(wèn)題的，可以向同級(jí)政府報(bào)告，在政府職權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)授權(quán)，以政府名義做出行政處罰決定。但更多的是使現(xiàn)有執(zhí)法手段有效地發(fā)揮作用。如責(zé)令改正，雖然不是行政處罰，但他的作用并不小，對(duì)管理相對(duì)人的利益影響也非常大。作出責(zé)令改正的處理決定，管理相對(duì)人一旦不執(zhí)法，可以上訴法院，采取強(qiáng)制執(zhí)行的措施，保障行政執(zhí)法的有效實(shí)施。

三、加強(qiáng)行政執(zhí)法是主管部門依法行政的重要職能

行政執(zhí)法是執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，是一種具有法律效力的行政行為。黨的十五大提出以法治國(guó)的基本方略，國(guó)務(wù)院做出推進(jìn)依法行政決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政主管部門要認(rèn)清自己的歷史責(zé)任，適應(yīng)新形勢(shì)和新要求，轉(zhuǎn)變職能，切實(shí)擔(dān)負(fù)行政執(zhí)法任務(wù)，為企業(yè)創(chuàng)建良好的發(fā)展環(huán)境。

1、加強(qiáng)行政執(zhí)法是實(shí)施依法治國(guó)方略的組成部分，是形勢(shì)的要求。目前就全國(guó)講，改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，發(fā)展到了關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上層建筑諸多領(lǐng)域中的深層次矛盾比較集中地顯露，許多問(wèn)題迫切需要用法律手段來(lái)解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體數(shù)量多，行業(yè)復(fù)雜，中央把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放在戰(zhàn)略地位來(lái)抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政主管部門能否做好對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)，關(guān)鍵要看依法行政的能力和水平。國(guó)務(wù)院要求各級(jí)政府和政府各部門要把依法行政作為關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的一件大事，真正落實(shí)到行政活動(dòng)的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門要從根本上轉(zhuǎn)變那些不適應(yīng)依法治國(guó)、依法行政要求的傳統(tǒng)觀念、工作習(xí)慣、工作方法。通過(guò)學(xué)習(xí)，熟悉和掌握有關(guān)法律、法規(guī)，善于用法律手段進(jìn)行管理，依法辦事，依法決策、依法處理問(wèn)題，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門將承擔(dān)大量的行政執(zhí)法任務(wù)，對(duì)這兩級(jí)的行政管理部門依法行政要給予高度重視。

2、加強(qiáng)行政執(zhí)法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門職能轉(zhuǎn)變的客觀要求。在所有制經(jīng)濟(jì)成份中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是實(shí)行自主權(quán)最早最多的，甚至譽(yù)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)；在所有政府行政管理部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局是職能最少最弱的。在不少地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局的職能弱化到無(wú)法擔(dān)負(fù)行政職責(zé)。有的成為“三無(wú)”單位，一無(wú)工作可干，二無(wú)經(jīng)費(fèi)可用，三無(wú)位置可言；社會(huì)不曉，領(lǐng)導(dǎo)不找，企業(yè)不理，形同虛設(shè)。有的只能做到“參觀引路，填表報(bào)數(shù)”，限于人少，經(jīng)費(fèi)不夠用，下不了鄉(xiāng)，發(fā)不了文，對(duì)上不能當(dāng)參謀，對(duì)下不能搞服務(wù)，對(duì)外不能搞協(xié)調(diào)。有的只注重簡(jiǎn)單服務(wù)，隨著賣方市場(chǎng)的形成，舉辦企業(yè)艱難，服務(wù)的成效越來(lái)越小，有的只能在某個(gè)環(huán)節(jié)上給予幫助，成效不大，難以達(dá)到企業(yè)滿足，以致于有的同志感嘆越服務(wù)越?jīng)]有地位。有的認(rèn)為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》沒(méi)有處罰權(quán)，不頂事，不愿抓，可又覺(jué)著沒(méi)事干，沒(méi)抓頭，機(jī)關(guān)人員下去辦不成事反而添麻煩，說(shuō)話沒(méi)人聽，企業(yè)找來(lái)解決不了問(wèn)題，只能替企業(yè)找領(lǐng)導(dǎo)、找部門磕頭作揖，一件兩件可以，多了辦不了，顯然簡(jiǎn)單服務(wù)造成部門無(wú)所作為，根源在于職能沒(méi)有轉(zhuǎn)到依法行政的軌道上來(lái)，仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)工作方式，對(duì)行政執(zhí)法，依法行政不認(rèn)識(shí)，不習(xí)慣，不自覺(jué)。可見(jiàn)，職能應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變，必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，必須跳出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，特別是轉(zhuǎn)到依法行政、依法管理的軌道上來(lái)，只能這樣才能符合客觀形勢(shì)。

3、加強(qiáng)行政執(zhí)法是創(chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展環(huán)境的需要。改革開放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體力量，工業(yè)的“半壁江山”，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展環(huán)境并不寬松，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派履禁不止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，在一定區(qū)域內(nèi)從上至下五個(gè)層次向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收費(fèi)的項(xiàng)目達(dá)1000多種，負(fù)擔(dān)費(fèi)用約占企業(yè)利潤(rùn)的20％，占銷售收入的3％—5％，不少企業(yè)感嘆一稅輕(國(guó)稅)，二稅重(地稅)，三稅無(wú)底洞(各種規(guī)費(fèi))。一些部門擴(kuò)大收費(fèi)范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、重復(fù)收費(fèi)、有償服務(wù)、硬性攤派、隱性負(fù)擔(dān)、企業(yè)敢怒不敢言，惹不起又躲不起；有的地方隨意改變企業(yè)性質(zhì)，非法改變或侵犯企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)合法權(quán)益得不到保護(hù)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)源于農(nóng)業(yè)，同農(nóng)業(yè)一樣，是個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，十分需要法律支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門雖不建企業(yè)，但應(yīng)建環(huán)境，應(yīng)拿起《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》這個(gè)法律武器，依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，當(dāng)好企業(yè)保護(hù)神，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好法制環(huán)境。

四、搞好行政執(zhí)法需注意抓好的幾個(gè)環(huán)節(jié)

1、增強(qiáng)執(zhí)法主體意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門，鄉(xiāng)級(jí)人民政府行政管理部門行政執(zhí)法，應(yīng)由縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門授權(quán)。縣鄉(xiāng)兩級(jí)處在一線，執(zhí)法主體認(rèn)識(shí)是否到位，關(guān)系執(zhí)法工作是否到位，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政執(zhí)法是新類別、新依據(jù)、新隊(duì)伍的特點(diǎn)，要通過(guò)學(xué)習(xí)，熟悉有關(guān)行政執(zhí)法知識(shí)，重點(diǎn)解決縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政執(zhí)法不作為問(wèn)題，增強(qiáng)執(zhí)法意識(shí)，重視加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，切實(shí)承擔(dān)起行政執(zhí)法職責(zé)。

2、建立健全行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍和執(zhí)法程序。做到機(jī)構(gòu)到位，隊(duì)伍到位，人員到位，程序規(guī)范，要提高行政執(zhí)法隊(duì)伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，執(zhí)法人員要嚴(yán)格遵守執(zhí)法守則，嚴(yán)格做到行為規(guī)范，執(zhí)法嚴(yán)明。

3、建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制和相應(yīng)的配套規(guī)章制度。要建立法規(guī)宣傳制度，執(zhí)法人員培訓(xùn)制度，崗位責(zé)任制度，執(zhí)法公示制度，執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制度，執(zhí)法工作考核評(píng)議制度等，接受社會(huì)監(jiān)督，保障執(zhí)法公開、公正，對(duì)執(zhí)法人員獎(jiǎng)懲要嚴(yán)明。

4、堅(jiān)持為企業(yè)服務(wù)的宗旨。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的著眼點(diǎn)是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利的生存和發(fā)展環(huán)境，同時(shí)，也是行政執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在這個(gè)前提下，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)和規(guī)范，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，警惕和遏制企業(yè)存在的“三亂”問(wèn)題，凈化企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

5、處理好與相關(guān)部門的執(zhí)法關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是一個(gè)混合成份，既有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)又有新興產(chǎn)業(yè)，一、二、三產(chǎn)業(yè)齊備，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》是行業(yè)性質(zhì)的執(zhí)法與職能性質(zhì)的執(zhí)法同在，涉法范圍廣泛，涉及部門較多，因此必須協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，平時(shí)注意多溝通、多支持、多配合、多交流、多尊重，不越權(quán)、不諉過(guò)、不推責(zé)。

6、抓好執(zhí)法工作試點(diǎn)。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)執(zhí)法工作起步晚，缺乏經(jīng)驗(yàn)的實(shí)際，但也沒(méi)有消極的傳統(tǒng)影響的包袱，因此，起步標(biāo)準(zhǔn)要高，要求要嚴(yán)，一起步就要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的步伐合拍，符合依法行政，依法治國(guó)戰(zhàn)略的要求，在沒(méi)有開展行政執(zhí)法的地方，抓好試點(diǎn)十分重要，以發(fā)揮試點(diǎn)單位的示范作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:行政管理論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開存在的問(wèn)題及對(duì)策思考

行政管理論文

（一）

2001年12月中辦、國(guó)辦發(fā)出的全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)推行政務(wù)公開制度的通知后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開普遍推行開來(lái)。從各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)踐來(lái)看，普遍成立了以黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為首的政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了以人大主席或黨委、紀(jì)委負(fù)責(zé)同志為組長(zhǎng)的政務(wù)公開監(jiān)督小組，確定了具體承辦單位和人員；在方便群眾閱覽的地方，建立固定的政務(wù)公開欄；政務(wù)公開的內(nèi)容注重突出群眾關(guān)心的重要問(wèn)題和熱點(diǎn)問(wèn)題；制定實(shí)施辦法和加強(qiáng)檢查督促，講求政務(wù)公開的真實(shí)性和實(shí)效性；在強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的監(jiān)督中摸索出一些行之有效的監(jiān)督方式。

政務(wù)公開取得的成效，歸納為四條：一是增加了工作透明度，干群之間增加了理解，減少了誤會(huì)，化解了矛盾，促使“熱點(diǎn)不熱、難點(diǎn)不難”。二是改進(jìn)了作風(fēng)，提高了公仆意識(shí)，增強(qiáng)了依法辦事的自覺(jué)性。三是促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。實(shí)行政務(wù)公開，一方面強(qiáng)化了群眾監(jiān)督和制度約束，另一方面增強(qiáng)了干部的廉潔自律意識(shí)，鋪張浪費(fèi)和吃喝招待明顯減少，亂收費(fèi)現(xiàn)象受到很大遏制。四是有效地推動(dòng)了各項(xiàng)工作的開展。由于政務(wù)公開維護(hù)了群眾的民主權(quán)利和合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)了群眾的積極性，基層干部辦事按照章法進(jìn)行，從而使各項(xiàng)工作呈現(xiàn)出健康有序地正常發(fā)展。

（二）

當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是：

1.認(rèn)識(shí)有高低，發(fā)展不一樣，少數(shù)地方呈現(xiàn)出被動(dòng)應(yīng)付走形式的狀況。由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)政務(wù)公開的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，不是把它看成基層民主的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是公仆應(yīng)向主人承擔(dān)的一項(xiàng)責(zé)任與義務(wù)，特別是有些人總怕家丑外揚(yáng)，因而很不主動(dòng)，很不認(rèn)真，推一推動(dòng)一動(dòng)，應(yīng)付了事，在時(shí)間上，往往一再延誤，在內(nèi)容上，往往含含糊糊。

2.政務(wù)公開監(jiān)督小組的組成存在不健全、不規(guī)范等問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席沒(méi)有參加監(jiān)督小組。我們?cè)诜饰骺h調(diào)查時(shí)，接觸到三位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，在監(jiān)督小組中都沒(méi)有位置。中辦國(guó)辦通知規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立政務(wù)公開監(jiān)督小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或紀(jì)委書記任組長(zhǎng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席不參加監(jiān)督小組，既不符合中辦國(guó)辦通知，也不利于把政務(wù)公開監(jiān)督小組的活動(dòng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作緊密結(jié)合起來(lái)。二是人員偏少，組織不健全。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督小組只有人大主席、紀(jì)委書記、組織委員等人，沒(méi)有吸收縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大代表，村委會(huì)、企事業(yè)單位的人員，缺乏代表性和群眾性。三是由行政人員參加監(jiān)督小組，顯然不合適。有的地方把副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)、財(cái)政所長(zhǎng)、農(nóng)經(jīng)站長(zhǎng)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府辦公室主任都安排進(jìn)了監(jiān)督小組，形成監(jiān)督者與被監(jiān)督者不分。

3.有些地方政務(wù)公開的內(nèi)容與做法同群眾要求不相適應(yīng)，沒(méi)有緊緊扣住面向群眾、服務(wù)群眾、依靠群眾這條主線。在公布的內(nèi)容上，不是想群眾之所想。有的把領(lǐng)導(dǎo)人員分工寫得很顯眼，而且長(zhǎng)期保留，把工作職責(zé)和工作目標(biāo)寫得很具體，也很少更換，缺少的就是群眾關(guān)心的當(dāng)前的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)群眾普遍關(guān)心和反映強(qiáng)烈的問(wèn)題往往少有公布或者很不具體，所以看的人不多，作用也不大。在公布的時(shí)間上，不是急群眾之所急、對(duì)時(shí)間性強(qiáng)的內(nèi)容及時(shí)公布（例如學(xué)校開學(xué)時(shí)應(yīng)立即公布收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)），而是按部就班地幾個(gè)月?lián)Q一次，緊急事情一多還往往被擠掉。在公開欄的設(shè)置上，不是盡量方便群眾，便利大家閱覽，有的設(shè)在機(jī)關(guān)大院，公開欄前冷冷清清。有的根本沒(méi)有考慮和安排如何廣開言路、接受群眾監(jiān)督，相關(guān)材料一公布就了事，不注意聽取群眾意見(jiàn)，不斷改進(jìn)。

（三）

根據(jù)中辦、國(guó)辦通知精神，考慮到基層民主政治建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)，針對(duì)當(dāng)前政務(wù)公開中存在的問(wèn)題和群眾的要求，提出以下幾點(diǎn)意見(jiàn)：

及時(shí)，進(jìn)一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組和監(jiān)督小組。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，目前一般由黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，我們意見(jiàn)還是按規(guī)定“成立以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)為及時(shí)責(zé)任人的政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組”，黨委則負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，總攬全局，這樣有利于明確職責(zé)，各司其職。至于監(jiān)督小組，一般應(yīng)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大主席為組長(zhǎng)，有的也可由紀(jì)委書記任組長(zhǎng)，現(xiàn)在有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席根本沒(méi)有參加監(jiān)督小組，這種情況應(yīng)當(dāng)盡快改變。安排人大主席作為監(jiān)督小組主要成員。有利于強(qiáng)化其監(jiān)督職能。監(jiān)督小組中凡有政府及其機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加的，應(yīng)予調(diào)整出去，補(bǔ)充一些縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大代表、退休干部以及村支書、村委會(huì)主任、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，以增強(qiáng)監(jiān)督小組的代表性與群眾性，有利于發(fā)揮監(jiān)督小組的作用。再就是政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)也以統(tǒng)一為宜，現(xiàn)在有的地方由黨委組織委員承辦，往往兼顧不過(guò)來(lái)，一般應(yīng)由黨政辦公室承擔(dān)，以落到實(shí)處。

第二，政務(wù)公開的內(nèi)容要確保真實(shí)、及時(shí)，貼近群眾。中央“決定”指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的目的，主要是方便群眾辦事，接受群眾監(jiān)督。因此，政務(wù)公開的內(nèi)容一定要突出人民群眾普遍關(guān)心和反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，容易出現(xiàn)不公正和腐敗的問(wèn)題。在公開欄中，公布一些單位和職責(zé)范圍、政策規(guī)定和任務(wù)、要求，也是必要的，但更應(yīng)因時(shí)因地制宜，就群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)公布。此外，有些重要事項(xiàng)的決策，也可以先預(yù)告，聽取各方意見(jiàn)，然后按民主程序作決定。人員調(diào)進(jìn)和干部選拔，也應(yīng)加以公示，利于群眾了解，加強(qiáng)監(jiān)督。為了確保政務(wù)公開內(nèi)容的真實(shí)性，必須強(qiáng)化監(jiān)督。正如中辦國(guó)辦通知所指出的：“推行政務(wù)公開制度，核心是加強(qiáng)監(jiān)督”。首先要加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及七所八站的內(nèi)部監(jiān)督制約，保障公開的內(nèi)容。其次，要加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大和審計(jì)部門的監(jiān)督職能。再次，要充分發(fā)揮政務(wù)公開監(jiān)督小組的作用，認(rèn)真審閱政務(wù)公開的內(nèi)容，注意聽取群眾的反映，有計(jì)劃地開展民主評(píng)議活動(dòng)。

第三，要突出抓好財(cái)務(wù)公開與監(jiān)督。中辦、國(guó)辦通知指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開。根據(jù)各地經(jīng)驗(yàn)和中辦、國(guó)辦通知，當(dāng)前要注意做好以下幾項(xiàng)工作：一是政務(wù)公開監(jiān)督小組為了確保公開內(nèi)容的真實(shí)性，也為了解決好財(cái)務(wù)管理上的問(wèn)題，要把財(cái)務(wù)審核作為一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，重要財(cái)務(wù)開支要逐項(xiàng)審查，對(duì)違規(guī)違法開支要堅(jiān)決剎住。工程招標(biāo)投標(biāo)和檢查驗(yàn)收，監(jiān)督小組也要承擔(dān)起監(jiān)督職責(zé)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的來(lái)人接待標(biāo)準(zhǔn)和支出情況，都要公之于眾，凡是認(rèn)真這樣做的，都有成效，接待費(fèi)用減省不少，現(xiàn)在看來(lái)還有壓縮余地，要繼續(xù)抓緊抓實(shí)。三是要實(shí)行定期審計(jì)制度。中辦、國(guó)辦通知規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政及各類基金、資金的收支情況，“依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并將審計(jì)結(jié)果公開。”要進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)范圍，并將審計(jì)結(jié)果整改情況及時(shí)公布。現(xiàn)在有些地方對(duì)審計(jì)還有神秘化的看法，由于礙于情面，審計(jì)結(jié)果也不大愿意拿出來(lái)。今后，應(yīng)將財(cái)務(wù)審計(jì)和公布結(jié)果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的一項(xiàng)重要內(nèi)容，通過(guò)這一舉措促進(jìn)依法理財(cái)，堵塞漏洞。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開要進(jìn)一步制度化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，中央和國(guó)務(wù)院有原則要求，各地在實(shí)施中也取得了很多經(jīng)驗(yàn)。為了使這項(xiàng)工作有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地堅(jiān)持下去，不斷完善起來(lái)，首先要按照中辦、國(guó)辦通知，“明確牽頭部門，認(rèn)真落實(shí)責(zé)任制”。現(xiàn)在，有的地方是政府在抓，有的由黨委組織部門在抓。我們感到，統(tǒng)一確定牽頭部門為好。建議省級(jí)統(tǒng)籌此項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開實(shí)施辦法，以利統(tǒng)一遵循，逐步做到規(guī)范化。再就是市、縣兩級(jí)，要加強(qiáng)檢查督促，及時(shí)傳播好的經(jīng)驗(yàn)，解決存在的問(wèn)題，對(duì)在政務(wù)公開中“有弄虛作假、打擊報(bào)復(fù)、侵犯群眾民主權(quán)利等違紀(jì)行為的干部，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要追究其黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:談后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)稅;政府機(jī)構(gòu);政府職能;服務(wù)型政府

[論文摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié),這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財(cái)政壓力的應(yīng)急性改革,治標(biāo)不治本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié),既是改革的重點(diǎn),也是改革的難點(diǎn),各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢(shì)、突出特色,政府職能轉(zhuǎn)變才會(huì)成功。構(gòu)建服務(wù)型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的終極目標(biāo),有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。

農(nóng)業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的一個(gè)新時(shí)代,成為從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的新起點(diǎn)。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變,農(nóng)民權(quán)益保護(hù)開始步入規(guī)范化、法制化軌道。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理卻面I晦著一系列難題。首當(dāng)其沖的是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供缺失。農(nóng)業(yè)稅的取消拆除了收費(fèi)平臺(tái),斷了公共產(chǎn)品的資金來(lái)源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清,法定職權(quán)缺失。目前的行政管理體制在實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體的職責(zé)范圍,事權(quán)分配不清。第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債累累。農(nóng)業(yè)稅的取消并沒(méi)能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行問(wèn)題,反而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有增無(wú)減。第四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)規(guī)范及管理能力減弱。取消農(nóng)業(yè)稅后,一方面由于不準(zhǔn)鄉(xiāng)村組織對(duì)農(nóng)民使用強(qiáng)制手段,削弱了鄉(xiāng)村組織的;另一方面隨著鄉(xiāng)村干部與群眾相互接觸變少,村民們對(duì)干部的態(tài)度變成一種“沒(méi)事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

雖然稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨一些困境,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的一級(jí)行政機(jī)關(guān),處在農(nóng)村工作的最前沿,承擔(dān)著農(nóng)村眾多的公共管理和公共服務(wù)職能,對(duì)地方乃至國(guó)家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定起著舉足輕重的作用,這種地位和作用是其他政權(quán)組織無(wú)法替代的。因此,必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行改革。

一、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

1、調(diào)整機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員,因地制宜,撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行存在的問(wèn)題和不足,有必要對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整,強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,弱化經(jīng)濟(jì)管理職能,與此相應(yīng)地減少不必要的行政機(jī)構(gòu),合并職能相近的機(jī)構(gòu)為中心站,從而減少部分機(jī)構(gòu)和人員。同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好、農(nóng)民素質(zhì)較高的小鄉(xiāng)鎮(zhèn),可考慮撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),減少行政事業(yè)人員,降低政府運(yùn)行成本,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。而對(duì)一些邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困落后地區(qū),應(yīng)穩(wěn)定政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀,但調(diào)整其內(nèi)部分工,精簡(jiǎn)、合并可有可無(wú)的作用發(fā)揮差的事業(yè)服務(wù)中心及其人員,加強(qiáng)最能為老百姓辦實(shí)事的機(jī)構(gòu)和人員。,根據(jù)中央要求,實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制法定化要求,加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)行政事業(yè)編制的控制,每過(guò)2—3年,核定一次編制,并通過(guò)法的形式確定下來(lái)。

2、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度,完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考錄制度

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重、效率觀念差、功利主義盛行而導(dǎo)致整體素質(zhì)不高的現(xiàn)象,我們認(rèn)為,首先要改革干部人事制度,引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制,改革傳統(tǒng)干部任免制,推行合同聘任制,打破干部人事制度的鐵飯碗,充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。加強(qiáng)對(duì)干部的業(yè)績(jī)考核,指定科學(xué)的考核和量化標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)考核,讓那些有責(zé)任感、工作能力強(qiáng)、農(nóng)民群眾信任和擁護(hù)的干部繼續(xù)留任或者進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位。其次是完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考試錄用制度。一是擴(kuò)大縣鄉(xiāng)公務(wù)員選拔錄用視野,徹底打破身份、地域限制。及時(shí),所有社會(huì)成員都有參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的同等權(quán)利;第二,改革戶籍管理制度,打破地區(qū)封鎖政策,促進(jìn)人才交流選拔。二是改革和完善考試方法,努力建立健全規(guī)范專業(yè)的考試錄用制度。及時(shí),采用現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性考試方法。公務(wù)員考試應(yīng)根據(jù)公務(wù)員工作的特點(diǎn)采用結(jié)構(gòu)性考試方法,其結(jié)構(gòu)由筆試、面試、心理測(cè)試、考核等構(gòu)成。不同部分在總成績(jī)中的比率,根據(jù)不同的職責(zé)尤其是不同的職位要求來(lái)確定。第二,建立公務(wù)員考試試題庫(kù)。公務(wù)員考試錄用主管單位的人事部門應(yīng)建立公務(wù)員考試試題庫(kù),特別是專業(yè)科目試題庫(kù)。可以按照統(tǒng)籌規(guī)劃,分頭開發(fā),成果共享,有償使用的原則組織有條件的省市共建專業(yè)科目考試題庫(kù)和面試試題庫(kù)。三是建立健全社會(huì)監(jiān)督體系,增強(qiáng)考錄工作的透明度。及時(shí),借鑒高校招生考試的經(jīng)驗(yàn),建立起相對(duì)穩(wěn)定的監(jiān)督隊(duì)伍。這一隊(duì)伍可以由紀(jì)檢、監(jiān)察、公證機(jī)構(gòu)、新聞媒體、群眾團(tuán)體的代表組成,并隨時(shí)接受人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督。第二,明確監(jiān)督內(nèi)容。主要監(jiān)督招考程序是否按規(guī)定進(jìn)行、報(bào)名及資格審查是否按招考 公告的規(guī)定進(jìn)行、筆試與面試命題是否符合有關(guān)要求,有無(wú)泄密問(wèn)題以及考核錄用是否客觀公正。第三,完善監(jiān)督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度,接受社會(huì)監(jiān)督;(2)建立錄用工作報(bào)告制度,接受上級(jí)政府人事部門的監(jiān)督;(3)建立咨詢制度,接受群眾監(jiān)督。

3、合理劃分權(quán)限,理順各種關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政權(quán)組織,在很多方面并不是執(zhí)法主體,缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的法制手段,工作開展起來(lái)難度很大。無(wú)論從歷史還是從現(xiàn)狀來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不具備獨(dú)立的決策權(quán)和完整的財(cái)政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了大量上級(jí)交辦的事務(wù),卻沒(méi)有足夠的權(quán)力,還要為執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。相對(duì)于縣級(jí)政府的“權(quán)大于責(zé)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是“責(zé)大于權(quán)”,以有限的權(quán)力承擔(dān)著無(wú)限的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上已經(jīng)成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),甚至是某些職能部門的辦事機(jī)構(gòu)。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(jí)(主要是縣級(jí))政府的權(quán)限。一是還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn),解決事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的問(wèn)題,嚴(yán)格按照“權(quán)隨事走,財(cái)由事定”的原則,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán);二是明確與上級(jí)(主要是縣級(jí))部門的關(guān)系。縣級(jí)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,縣級(jí)部門不應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施直接發(fā)文等行為。三是縣級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)在工作上應(yīng)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)督,工作人員的考核、任免、獎(jiǎng)懲等,應(yīng)征求和尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見(jiàn)。其次要理順各種關(guān)系:(1)理順政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系,理順企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,真正實(shí)現(xiàn)政企分開;(2)理順政府與社會(huì)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力管理公共事務(wù)和公益事業(yè),同時(shí)擴(kuò)大和強(qiáng)化社會(huì)自身管理的功能,由社會(huì)的各種組織按照各自的性質(zhì)和任務(wù),共同承擔(dān)社會(huì)義務(wù);(3)理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。凡是市場(chǎng)機(jī)制可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)退出,只管一些市場(chǎng)管不到、管不了、管不好的事情,以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。同時(shí)積極培育市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)能力,努力創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,維護(hù)市場(chǎng)秩序。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié),這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財(cái)政壓力的應(yīng)急性改革,治標(biāo)不治本。

二、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

1、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位存在的問(wèn)題

進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出的問(wèn)題是干了許多不該干的事情,而自己職權(quán)范圍內(nèi)的事又沒(méi)做好。首先是在中央轉(zhuǎn)移支付不能足額足量到位的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維護(hù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和償還債務(wù),想盡一切辦法增加財(cái)政收入,其中重要的途徑就是發(fā)展企業(yè)和招商引資,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至通過(guò)直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲得制度外收入;其次是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越經(jīng)濟(jì)能力大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而又沒(méi)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和很好地利用市場(chǎng)力量,結(jié)果導(dǎo)致許多小城鎮(zhèn)成為一無(wú)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、二無(wú)市場(chǎng)依托、三無(wú)居民社區(qū)的“空城”,更導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債居高不下;第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能低下。南于管理體制、經(jīng)費(fèi)保障等許多因素,許多諸如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、文化宣傳等公共服務(wù)功能履行不到位甚至基本喪失,導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)長(zhǎng)期受到冷落,發(fā)展滯后。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十六大報(bào)告把社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能歸結(jié)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)大的方向,這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,我們認(rèn)為它基本上不具備履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)智能的能力,也幾乎沒(méi)有市場(chǎng)監(jiān)管的能力,真正需要抓實(shí)抓好的應(yīng)該是社會(huì)管理和公共服務(wù)。因此,體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的職能。具體說(shuō)來(lái),(1)更新觀念。這是轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)稅的取消,標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)業(yè)走向休養(yǎng)生息階段,隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破,舊機(jī)制必然被新機(jī)制所代替,工作觀念,工作方式、方法,工作重點(diǎn)開始發(fā)生全新變化。在觀念上,要迅速?gòu)娜?qiáng)管理、輕服務(wù),重人治、輕法治變?yōu)橹胤?wù)、重法治,主為老百姓出主意、想辦法、找路子,變“要我服務(wù)”為“我要服務(wù)”。(2)向農(nóng)村提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。不收農(nóng)業(yè)稅了,國(guó)家每年都會(huì)有數(shù)千億的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)從收稅費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民提供安全、保衛(wèi)、科技服務(wù)和有效信息,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等公共產(chǎn)品;(3)規(guī)劃、建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村,抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu),為農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和有序流動(dòng)提供保障;(4)培育新型現(xiàn)代農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)各種方式用全新的文化科技知識(shí)武裝農(nóng)民,特別要做好農(nóng)民的科技培訓(xùn)工作,培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識(shí)、人權(quán)觀念及競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),造就出一批具有現(xiàn)代商品意識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的新農(nóng)民;(5)人口和計(jì)劃生育工作。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)仍然是人口超生的重災(zāi)區(qū),各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點(diǎn)上的職能一直沒(méi)有放松,但是在新形式下,計(jì)劃生育工作開展的方式、手段應(yīng)該向人性化方向發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié),既是改革的重點(diǎn),也是改革的難點(diǎn),各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境千差萬(wàn)別,一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢(shì)、突出特色,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變才會(huì)成功。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標(biāo):構(gòu)建服務(wù)型政府

后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責(zé)而進(jìn)行的職能轉(zhuǎn)變,更不僅僅是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革,而應(yīng)該把這一改革放到國(guó)家、社會(huì)與農(nóng)民之間的關(guān)系高度上,放到中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中,放到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中去研究,從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的高度,用現(xiàn)代治理的角度來(lái)審視這一改革,重構(gòu)國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民關(guān)系,城鄉(xiāng)關(guān)系以及體制與機(jī)制等各方面的關(guān)系,并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。

服務(wù)型政府的構(gòu)建從縱向分析,其重點(diǎn)在“治官”而不是“治民”,在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,約束和規(guī)范政府應(yīng)該干什么,只能干什么,不能干什么,做到科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一,解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力,建立和完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系,完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制,提高服務(wù)水平,建立服務(wù)優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調(diào)、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現(xiàn)為:1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定。按照“因需設(shè)崗”、“因事設(shè)人”的原則,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利。(1)強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能,明確落實(shí)黨和國(guó)家法律、法規(guī)和方針政策,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,保障公民的合法權(quán)益;(2)保障公共產(chǎn)品供給,改善農(nóng)村用水、用電、通訊、交通條件,改進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境,搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員三部分構(gòu)成,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)模是重點(diǎn)。一般說(shuō)來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),它的設(shè)置根據(jù)政府有效管理的地域、人口而定,要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關(guān)的技術(shù)設(shè)備等方面的因素,最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有效治理和滿足農(nóng)民群眾公共需求為準(zhǔn)。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)制的科學(xué)管理。權(quán)力機(jī)制是多方治理的核心部分,只有構(gòu)建民主、科學(xué)、合理的權(quán)力機(jī)構(gòu),才能實(shí)施有效的治理,才能建設(shè)服務(wù)型政府。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的產(chǎn)生要從過(guò)去的自上而下,改為自下而上,讓農(nóng)民群眾有更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán);其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)用必須依法行政,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。

從橫向分析,后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作,強(qiáng)調(diào)自上而下的管理和自下而上的參與的結(jié)合,強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性。在管理的性質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民的服務(wù),在管理技術(shù)上強(qiáng)調(diào)引入市場(chǎng)機(jī)制,從而建立起政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架下的多元治理體制。我們認(rèn)為,在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái),我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多元治理的構(gòu)成,必須強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位和作用,在此基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)中間組織的橋梁紐帶作用,充分尊重農(nóng)民的自主管理和民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)的權(quán)利,分清政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和做些什么事。具體說(shuō)來(lái):1.強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)地位和引導(dǎo)作用,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府機(jī)構(gòu)存在的理由;2.完善農(nóng)村中間組織和社會(huì)化服務(wù)體系,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓渡出來(lái)的一些社會(huì)事務(wù)承擔(dān)起來(lái),將城市文明導(dǎo)入鄉(xiāng)村社會(huì),在政府與農(nóng)民之間、農(nóng)民與市場(chǎng)之間發(fā)揮社會(huì)的橋梁紐帶作用,為農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù);3.倡導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)和自主管理的積極性,激發(fā)他們的創(chuàng)造性。服務(wù)型政府的構(gòu)建最終取決于農(nóng)民的自主和覺(jué)悟,只有充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用,尊重農(nóng)民的權(quán)益,尊重農(nóng)民的政治參與和自我管理,尊重農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán),也只有政府通過(guò)各項(xiàng)政策引導(dǎo),讓近9億農(nóng)民獲得更多社會(huì)資源,鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持農(nóng)村、農(nóng)民建立各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和行會(huì),擴(kuò)大它們的生存空間,讓農(nóng)民為自己的事情做主,充分發(fā)揮社會(huì)各界的力量,政府才能真正為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度完善路徑

一、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是當(dāng)前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要

改革開放三十年多年來(lái),我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了三次重大變革,及時(shí)次變革是在80年代初,它將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代替,逐漸施行集體所有制,促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;第二次變革是在及時(shí)次變革的5年后,大約是在1985年后,基本建立了新的集體經(jīng)濟(jì)組織形式,確立了家庭聯(lián)合生產(chǎn)的承包責(zé)任制,基本能夠確保每家每戶資金、人力和物力的充分發(fā)揮,能夠引導(dǎo)農(nóng)戶聯(lián)合發(fā)展,共同參與社會(huì)生產(chǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);第三次變革是在第二次變革的四年后,即1989年后至今,建立了明確的產(chǎn)權(quán)制度和集體所有、共同發(fā)展的合作制,較好解決了產(chǎn)權(quán)歸屬和如何組織等問(wèn)題。當(dāng)前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需解決“進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村股份合作制,建立強(qiáng)有力的行政管理體制”的重大問(wèn)題。

近年來(lái),我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及它的格局發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化,尤其一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦企業(yè),而且辦得有聲有色,幾乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的主體。如我國(guó)廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總收入已超出一千億元,大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產(chǎn)值的60%。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠快速發(fā)展,就得保障企業(yè)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)的扶持,切實(shí)得到政權(quán)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。那么為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠更快更好的發(fā)展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得完善我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)營(yíng)也發(fā)生了巨大的變化。隨著科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高,越來(lái)越多的由農(nóng)民自主創(chuàng)辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)產(chǎn)生了。這些技術(shù)協(xié)會(huì)以科技為導(dǎo)向,以各個(gè)院系、科研機(jī)構(gòu)以及科技學(xué)會(huì)為支柱,以科技人員、農(nóng)民技術(shù)員為領(lǐng)頭人,有力推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。我國(guó)農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的需求,借助商品的生產(chǎn)與銷售,創(chuàng)辦了多形式、多層次的社會(huì)服務(wù)組織,使科技、資金和資源等多方面的生產(chǎn)要素得到了充分利用。同時(shí),由于商品經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中不斷進(jìn)步,很多農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)都進(jìn)行了跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組,逐漸實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)展。這也需要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制,借以不斷滿足行業(yè)的發(fā)展管理需要,更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

從以上幾點(diǎn),我們可以看出:隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職能以及管理方式都連帶著發(fā)生了根本性的變化。之前,我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)基本是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式設(shè)置的,在管理經(jīng)濟(jì)時(shí)通常采用行政命令和指令性計(jì)劃。后來(lái),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基本被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理職能和管理手段也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化,綜合利用了經(jīng)濟(jì)、法律、行政和教育等手段,行政命令和指令性計(jì)劃大大減少。但是,隨著網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的明顯加速、社會(huì)中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟(jì)一體化的迅速推進(jìn),目前的行政管理體制又出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的情況,亟待進(jìn)步一完善。

二、當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是國(guó)家體制的一個(gè)組成部分,其核心是權(quán)利與職能,其表現(xiàn)形式是組織結(jié)構(gòu)。基于此認(rèn)識(shí),對(duì)照當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的明顯加速、社會(huì)中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟(jì)一體化的迅速推進(jìn)的形勢(shì),發(fā)現(xiàn)我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制盡管在不斷改革、完善,但仍不能鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,存在諸多問(wèn)題。其中,既有一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問(wèn)題,也有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨(dú)特問(wèn)題。

(一)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問(wèn)題

1.分工不明,責(zé)任不清,難以調(diào)動(dòng)職員工作積極性、承擔(dān)職責(zé)和協(xié)調(diào)配合

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的區(qū)域比較廣泛,但對(duì)其管理的只是縣級(jí)政府,這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu),不能促使責(zé)任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。因?yàn)椴辉⒂行У墓芾碇贫?機(jī)構(gòu)比較臃腫,機(jī)構(gòu)人員不能很好地服務(wù)人民、貢獻(xiàn)社會(huì),不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各項(xiàng)職責(zé)功能,部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務(wù)主管部門行事,財(cái)政撥款基本成為經(jīng)費(fèi)的來(lái)源,主管部門也承擔(dān)著其人員管理職能。這些情況導(dǎo)致了相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機(jī)關(guān)缺乏競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)意識(shí),不能承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任以及法律責(zé)任。

2.財(cái)政體制不完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的債務(wù)負(fù)擔(dān),我國(guó)2010年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)債總額達(dá)到兩千多億,全國(guó)總共有五萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),它們平均負(fù)債400萬(wàn)元。這些債務(wù)往往來(lái)源于銀行、其他金融機(jī)構(gòu)、個(gè)人企業(yè)和個(gè)體工商戶的貸款。導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,一方面是由于單位在招人時(shí),不是從超額編制單位選進(jìn)人才,而是從下級(jí)機(jī)關(guān)招人,或是進(jìn)行公開招考,造成缺編單位逐漸滿編,并不解決超編單位現(xiàn)象,財(cái)政供養(yǎng)的人在不斷地增加;另一方面,是由于財(cái)政不能滿足財(cái)政人員的供養(yǎng),財(cái)政體制也不完善。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)時(shí)主要是通過(guò)向人民群眾收取費(fèi)用,但是由于改革的推進(jìn),向人民收取費(fèi)用得到限制,一些收費(fèi)被取消,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定的來(lái)源,償債能力降低,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)自然更加沉重。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識(shí)不清

當(dāng)前,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么樣的職能,不知如何推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展 ,不知如何促進(jìn)農(nóng)民生活水平的進(jìn)一步提高。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重政府的轉(zhuǎn)型,并不注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外,一些政府在行政管理方面不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,只注重當(dāng)前的利益。總之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只會(huì)完成做好上面下達(dá)的任務(wù)、指示,不懂得進(jìn)行發(fā)展和規(guī)劃,不能夠正確履行其職能。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨(dú)特問(wèn)題

1.政府管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)不能夠很好融合

在已有的行政管理體制中,表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)政府,實(shí)際上在設(shè)置管理職能時(shí)不能夠到位,并不能滿足發(fā)展需要,其中缺少很多元素。如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要的“城建、環(huán)保、治安、節(jié)能、消防、衛(wèi)生防疫”等職能,基層政府普遍缺少,又缺少行政許可權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)上述違建、食品衛(wèi)生等問(wèn)題,作為一級(jí)政府的鎮(zhèn)政府并沒(méi)有權(quán)力去查處,只能通報(bào)上一級(jí)主管部門,由其派人來(lái)調(diào)查處理。往往在向上級(jí)部門匯報(bào)時(shí),程序比較繁瑣,它需經(jīng)過(guò)審批才能下達(dá)命令、實(shí)施解決方案,工作效率非常低下,會(huì)嚴(yán)重延誤很多事情的處理、很多事情的解決。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),外來(lái)人口必然會(huì)增加,從而對(duì)該鎮(zhèn)的公共設(shè)施與衛(wèi)生、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育水平、社會(huì)保障與治安以及環(huán)境保護(hù)方面就提出了更高的要求。而當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)治安還不是很完善,公共服務(wù)與社會(huì)管理能力也存有不足,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理能力嚴(yán)重被制約著。

2.機(jī)構(gòu)編制不能滿足管理對(duì)象的需求

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)編制基本是由縣里統(tǒng)一發(fā)配的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能自行調(diào)整,不具備自主權(quán)。縣政府在確定發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制數(shù)時(shí),并不考慮外來(lái)人口的增加,只按本地的戶籍人口數(shù)確定,而往往外來(lái)居住人口要多于當(dāng)?shù)氐谋炯丝凇＿@使得發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理人員不能夠滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求,不能夠完成制定的管理目標(biāo),但是他們又想完成任務(wù),苦于人力不足,就只好聘用臨時(shí)雇員。這種方法治標(biāo)不治本,不能從根本上解決問(wèn)題。當(dāng)前,我國(guó)珠三角的有些鄉(xiāng)鎮(zhèn),編制數(shù)額嚴(yán)重不足,不能適應(yīng)當(dāng)前急速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需求,不能完成制定的管理任務(wù)。受固定編制額的影響,目前好多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員升遷機(jī)會(huì)渺茫,總停留在原位,處于進(jìn)退兩難境地。長(zhǎng)此以往,這些在政府機(jī)關(guān)的工作人員厭倦了這樣的生活,沒(méi)有更好的發(fā)展空間,就接二連三地跳槽,去尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì),致使人才在不斷流失,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府競(jìng)爭(zhēng)力難以提高,甚至下降。

3.財(cái)稅體制不完善

雖然我國(guó)建立了以分稅制為框架的財(cái)稅制度,但其只在縣級(jí)以上部門執(zhí)行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施行的財(cái)政體制是統(tǒng)一收取統(tǒng)一支出。有許多發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入已達(dá)到幾十億甚至更多上百億,但是有90%的財(cái)政收入都得交到縣級(jí)政府,回到鎮(zhèn)里的只是少數(shù)。如,2006年,紹興縣錢清鎮(zhèn)上繳稅收近5個(gè)億,但回到鎮(zhèn)里的卻只有6000萬(wàn)元。2007年,嘉善縣姚莊鎮(zhèn)上繳稅收2個(gè)億,回到鎮(zhèn)里也只有1000多萬(wàn)元。這對(duì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)極不公平。

4.規(guī)劃建設(shè)還不,相對(duì)較落后

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)管理是由縣級(jí)以上地方人民政府審批和監(jiān)督管理的,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目比較多,還比較復(fù)雜,造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能定位,難以實(shí)施操控,不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)中,有的規(guī)劃水平不是很高;有的只停留在整體上,并不作細(xì)分;還有的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不聯(lián)合實(shí)際,不能保障產(chǎn)業(yè)有效發(fā)展;甚至有的規(guī)劃根本不具備科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。這些都嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康、科學(xué)、合理、快速的發(fā)展。三、完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

(一)完善一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

及時(shí),詳細(xì)了解和認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國(guó)家行政體系中的作用與地位。中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但是國(guó)家的最基層政治權(quán)力中心,還是保障農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟(jì)文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。在前對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行完善時(shí),最主要的是要將行政權(quán)力劃分開,規(guī)范到一個(gè)合理的空間,將國(guó)家、社會(huì)和農(nóng)民緊密聯(lián)系起來(lái),促使它們緊密聯(lián)系,密切合作。值得注意的是,在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制時(shí),要確保有完整的行政領(lǐng)域,有適度的人口規(guī)模,具備有序的管理層,能夠進(jìn)行科學(xué)的職能定位,并設(shè)置有合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。只有這樣,才能促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制切實(shí)得到完善。

第二,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)方針,了解黨對(duì)農(nóng)村工作的重要意義,堅(jiān)持依法審批,積極推動(dòng)與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批制度,讓其能夠適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的完善。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要減少稅收負(fù)擔(dān),對(duì)于那些違規(guī)條款要堅(jiān)決廢除,對(duì)于阻礙市場(chǎng)開放的審批制度要徹底撤除。企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)中介能夠解決的事情,就要讓他們自行解決,政府部門要懂得適當(dāng)?shù)姆攀帧?

第三,更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能,建設(shè)服務(wù)型政府,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷地轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,將全心全意為人民服務(wù)的宗旨落到實(shí)處。

第四,加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)劃。當(dāng)?shù)卣M(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)時(shí),有賴于政府職能能夠合理被規(guī)劃,各級(jí)政府要制定合理規(guī)劃,并將規(guī)劃切實(shí)落實(shí)。

第五,改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能,要尋求合理的經(jīng)濟(jì)管理方式,充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控,促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速健康的發(fā)展。

第六,做好社會(huì)公共服務(wù)職能,加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)和公共管理,全身心地投入到社會(huì)事業(yè)的發(fā)展 上,充分發(fā)揮政府在社會(huì)公共服務(wù)中的作用,科學(xué)配置社會(huì)資源,利用公共服務(wù)設(shè)施,擴(kuò)大服務(wù)范圍,建立服務(wù)網(wǎng),加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能,推進(jìn)城鄉(xiāng)教育,衛(wèi)生,文化的發(fā)展。

第七,履行市場(chǎng)監(jiān)管職能,遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)督管理,維護(hù)市場(chǎng)秩序,建立公平、公開、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。第八,對(duì)政府中介組織進(jìn)行完善組合,確保各政府部門職責(zé)明確,分工合理,明確各級(jí)政府部門的職責(zé)重點(diǎn),劃分好上下級(jí)關(guān)系。同時(shí)要建立行政處罰條例,為解決執(zhí)法不公的行為事件作懲罰依據(jù)。

(二)完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

及時(shí),綜合考慮多方面因素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。對(duì)于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模及財(cái)政預(yù)算等因素,都要得到考慮,可以逐漸劃分出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村中心鎮(zhèn),分別實(shí)施完善辦法。我們可以對(duì)那些在大城市周邊的發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理,因?yàn)檫@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對(duì)比較大,外來(lái)常住人口以及當(dāng)?shù)刈∶褚草^多。另外,我們還可以考慮撤銷鎮(zhèn)建制,賦予其相當(dāng)縣級(jí)的職能,設(shè)置合理的綜合部門。

第二,加強(qiáng)政府職能改變,采用比較靈活的人事編制管理。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等方面的職能,要加以強(qiáng)化,以此加強(qiáng)農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障工作,提高公共文化、公共醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)職能。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位完善,轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式,保障政府職能的不斷完善。

第三,建立完善的財(cái)稅體制制度。要按照分稅制的要求,堅(jiān)持因地制宜的原則,逐步建立完善的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制制度。在立完善財(cái)政制度時(shí),要充分考慮外來(lái)人口負(fù)擔(dān)、日趨增長(zhǎng)的人口造成治安與公共服務(wù)的相關(guān)問(wèn)題,盡可能地減少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅負(fù)擔(dān)。例如,可向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)少收取些稅費(fèi)和土地出讓金。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏某種產(chǎn)業(yè)時(shí),政府要給以一定的幫助,如資金贊助。還要支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大投資體制改革力度,鼓勵(lì)他們建立城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司。

第四,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。要切實(shí)弄清我國(guó)縣政府的職權(quán)現(xiàn)狀,加快規(guī)劃體制改革,推進(jìn)發(fā)展、城市和土地的規(guī)劃,將縣與鄉(xiāng)相聯(lián)系,促使兩者相互合作。積極探索按功能區(qū)劃分的規(guī)劃方法,創(chuàng)新行政管理體制。

(三)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的案例分析

抓住典型,可以快捷地把握全局。當(dāng)前有不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)踐中積極尋求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制,如廣東、浙江等地區(qū),他們結(jié)合自身實(shí)際情況,不斷探索完善行政管理體制。廣東省近幾年,一直在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,簡(jiǎn)化政權(quán),加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,簡(jiǎn)稱“簡(jiǎn)政強(qiáng)政”。去年廣東省出臺(tái)了《關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)政事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,它的大概內(nèi)容是:將全省所有的鎮(zhèn)進(jìn)行重新劃分,突出不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能重點(diǎn)。對(duì)于規(guī)模相對(duì)較大的發(fā)達(dá)鎮(zhèn),加強(qiáng)它們的市場(chǎng)監(jiān)督管理,確保生產(chǎn)過(guò)程中的安全,加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),并加強(qiáng)社會(huì)治安管理。他們還擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)管理權(quán)限,調(diào)整理清交錯(cuò)復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系,并加強(qiáng)對(duì)行政編制配備的完善。浙江省是將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)中心鎮(zhèn)逐漸發(fā)展為小城市,2007年他們出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見(jiàn)》,它的整合思路是:從全省1200多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選出141個(gè)中心鎮(zhèn),對(duì)這141個(gè)中心鎮(zhèn)進(jìn)行援助,放置更多的財(cái)政、土地和投資項(xiàng)目。另外,也對(duì)中心鎮(zhèn)的科技、信息進(jìn)行強(qiáng)化,并提高公共服務(wù)功能。例如浙江的紹興縣的建設(shè)、發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、商貿(mào)等部門,都被下放到縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn),如楊汛橋鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等。他們之間簽訂委托協(xié)議書,委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)。目前,他們已完成一定的指標(biāo),培育出一批現(xiàn)代化中小城市,其中鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)10萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40個(gè),5萬(wàn)左右的多達(dá)60個(gè)。

四、總結(jié)

總之,我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制還不夠完善,還不夠合理,需要做進(jìn)一步的完善。在完善過(guò)程中,我們要做到依法行政,利用法律來(lái)約束和管理我們行政管理部門,促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的法制化。要加強(qiáng)行政管理部門職能的轉(zhuǎn)化,爭(zhēng)取構(gòu)建一個(gè)和諧、統(tǒng)一,能夠有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。要建立健全行政管理監(jiān)督體系,加大監(jiān)督力度。另外,還要完善行政立法程序,嚴(yán)格參照程序執(zhí)行相應(yīng)職責(zé)和權(quán)力。

在加強(qiáng)行政管理職能轉(zhuǎn)變時(shí),我們可以對(duì)行政管理方式進(jìn)行改革,建立健全合理的科學(xué)決策機(jī)制,可以促進(jìn)政府信息的公開。,我們還可以建立一支強(qiáng)大的公務(wù)員隊(duì)伍,要求他們能夠有效應(yīng)對(duì)行政管理體制改革所面臨的挑戰(zhàn)。

最終,我們要建立健全行政管理體制,加快行政管理體制完善,建設(shè)服務(wù)型政府。“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化社會(huì),完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的關(guān)鍵是加快行政管理體制的建設(shè)和改革。建立且完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制也是我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的本質(zhì)要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:重心下移零距離服務(wù)群眾尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與服務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)形式

近年來(lái)，北房鎮(zhèn)按照“高效、透明、精簡(jiǎn)、廉潔”原則，按照構(gòu)建服務(wù)型政府的要求，行政管理體制改革已實(shí)現(xiàn)了從外在到內(nèi)涵的兩次變革，成效是多方面而且顯著的。但改革的最終目的應(yīng)該是有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委、政府在地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，實(shí)現(xiàn)地區(qū)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。檢驗(yàn)改革成果應(yīng)該在村級(jí)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展和老百姓的認(rèn)可程度的層面上進(jìn)行，但從目前的實(shí)際效果看，差距仍很大。黨的十七大報(bào)告提出“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)……實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”，指明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府改革的方向。北房鎮(zhèn)遵循這一指導(dǎo)思想，探索、推行了村級(jí)工作督導(dǎo)制度，開始零距離、面對(duì)面服務(wù)群眾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心向村級(jí)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與服務(wù)找到了有效的實(shí)現(xiàn)形式。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與服務(wù)體制存在的問(wèn)題

我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與服務(wù)體制存在以下問(wèn)題：

（一）未能很好地實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)對(duì)村、群眾的無(wú)縫隙管理和服務(wù)。目前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部行政管理體系不健全，未能很好地實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)對(duì)村的無(wú)縫隙管理和服務(wù)。主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能很好地把握改革中農(nóng)民思想觀念、行為方式、利益訴求等發(fā)生的重大變化，在工作方式上仍因循傳統(tǒng)，方法簡(jiǎn)單，“有人沒(méi)事干、有事沒(méi)人干”，躲避矛盾，回避矛盾，不是從根本上去預(yù)防矛盾，而是“小事拖大、大事拖炸”，最終頻于應(yīng)付，工作被動(dòng)造成政府公信度下降，影響了黨和政府的形象。可以說(shuō)，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部身在農(nóng)村，但是相當(dāng)一部分同志已經(jīng)不了解農(nóng)村、不適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)村工作。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與服務(wù)的延伸末端運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢。村級(jí)組織承擔(dān)著政府管理與決策的具體實(shí)施職能，屬“神經(jīng)末端”。但是由于受村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任心、管理水平、執(zhí)政能力的限制，村級(jí)工作運(yùn)轉(zhuǎn)不規(guī)范、不順暢。主要表現(xiàn)在上級(jí)出臺(tái)的好政策在村級(jí)沒(méi)有體現(xiàn)或得不到貫徹，未惠及百姓，形成上下脫節(jié)的現(xiàn)象，造成群眾“莫名”的怨氣，滿意度低，更為重要的是貽誤了大好的發(fā)展時(shí)機(jī)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府工作重心出現(xiàn)了偏差。中央、市、區(qū)各級(jí)政策需鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹執(zhí)行，區(qū)級(jí)各部門工作任務(wù)需鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，可以說(shuō)是“上有千條線，下面一根針”。在問(wèn)責(zé)制度的構(gòu)架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的工作重心自覺(jué)或不自覺(jué)地偏移到了對(duì)“上”的應(yīng)付上，而疏忽了最直接的服務(wù)對(duì)象，導(dǎo)致工作重心向上偏而不是向下轉(zhuǎn)移，對(duì)上對(duì)下負(fù)責(zé)的一致性有些失衡。

二、建立村級(jí)工作督導(dǎo)制度的主要做法

為解決政府與百姓脫節(jié)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)間隙、零距離服務(wù)，我們進(jìn)行了初步探索，推行了村級(jí)工作督導(dǎo)制度。成立了68名機(jī)關(guān)干部組成的17個(gè)村級(jí)工作督導(dǎo)組、鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、督查室，明確了維護(hù)村級(jí)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化村級(jí)黨組織建設(shè)、推動(dòng)基層民主建設(shè)和確保政策政令暢通等7項(xiàng)工作職責(zé)，實(shí)行了周四村級(jí)工作日、工作日志、雙月匯報(bào)例會(huì)、半年述職等4項(xiàng)制度，建立了工作考評(píng)、百分考核、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)等保障機(jī)制。

（一）建立了四項(xiàng)制度。一是周四村級(jí)工作日制度。確定每周四為督導(dǎo)組村級(jí)工作日，督導(dǎo)組全體成員在所督導(dǎo)村辦公24小時(shí)，與村干部一起研究工作，接待群眾反映問(wèn)題。在村內(nèi)能夠現(xiàn)場(chǎng)解決的問(wèn)題，要就地解決；反映的問(wèn)題需要鎮(zhèn)里其他部門協(xié)調(diào)解決的，要在短時(shí)間內(nèi)予以協(xié)調(diào)解決，并及時(shí)向群眾反饋；反映的問(wèn)題屬于政策或歷史遺留問(wèn)題，暫時(shí)沒(méi)有條件解決或經(jīng)努力無(wú)法立刻解決的，要給群眾解釋清楚，做好政策宣傳和引導(dǎo)。可形象地概括為“下去一把抓、回來(lái)再分家”。二是工作日志制度。督導(dǎo)組將每周四到村工作情況進(jìn)行完整記錄，重點(diǎn)反映開展了哪些工作，取得了哪些成效，還有什么問(wèn)題，怎樣解決這些問(wèn)題等，周五交到督導(dǎo)辦公室，主任要認(rèn)真調(diào)閱，并將當(dāng)日情況匯總，以書面形式報(bào)書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)，重大問(wèn)題及時(shí)集體研究解決。三是雙月匯報(bào)例會(huì)制度。每?jī)稍抡匍_一次督導(dǎo)工作匯報(bào)會(huì)，定于每?jī)稍乱粋€(gè)星期五，由黨委組織，全體督導(dǎo)組成員參加，由及時(shí)責(zé)任人作督導(dǎo)工作總結(jié)匯報(bào)，要形成書面總結(jié)匯報(bào)材料報(bào)督導(dǎo)工作辦公室。四是半年述職制度。鎮(zhèn)黨委每半年召開一次村級(jí)工作督導(dǎo)述職會(huì)，述職會(huì)由全體督導(dǎo)工作組成員及各村書記、主任、副書記參加，以督導(dǎo)組為單位，由督導(dǎo)組組長(zhǎng)對(duì)本組半年督導(dǎo)工作進(jìn)行述職。辦公室每半年推薦二至三名先進(jìn)典型進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)介紹。

（二）明確了七項(xiàng)工作職責(zé)。一是維護(hù)村級(jí)社會(huì)穩(wěn)定。村級(jí)工作督導(dǎo)組對(duì)村級(jí)社會(huì)穩(wěn)定工作要有較強(qiáng)的前瞻性，隨時(shí)掌握所督導(dǎo)村的社情民情；入村辦公及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類不穩(wěn)定因素，積極協(xié)調(diào)化解矛盾，靠前指揮，主動(dòng)接待，并參與處理本村的信訪與上訪，保持村內(nèi)穩(wěn)定。二是促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。督導(dǎo)組要圍繞全鎮(zhèn)總體發(fā)展思路，幫助指導(dǎo)各村制定出符合本村的長(zhǎng)期發(fā)展

規(guī)劃和年度村經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃；為村級(jí)招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民就業(yè)等工作提供信息，出謀劃策，實(shí)現(xiàn)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民穩(wěn)定增收。三是加強(qiáng)村級(jí)班子建設(shè)。督導(dǎo)組必須參加村“兩委”聯(lián)席會(huì)、黨員會(huì)和村民代表會(huì)，幫助分析村內(nèi)問(wèn)題，提出解決建議和意見(jiàn)；督促村干部按照村級(jí)管理各項(xiàng)制度開展村內(nèi)工作，按照村干部管理制度規(guī)范村干部行為；及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除班子成員中的不和諧因素，幫助溝通解決，維護(hù)村級(jí)班子的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。四是強(qiáng)化村級(jí)黨組織建設(shè)。督導(dǎo)組必須督促指導(dǎo)各村黨組織開展“五好支部”創(chuàng)建活動(dòng)，切實(shí)提高黨員素質(zhì)和基層黨組織工作水平；指導(dǎo)各村制定村級(jí)黨組織創(chuàng)建工作計(jì)劃，督促各支部抓好落實(shí)“四民”活動(dòng)、無(wú)職務(wù)黨員設(shè)崗定責(zé)、黨員保障制等活動(dòng)載體；處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)每季度為黨員上一次黨課；幫助、指導(dǎo)各支部做好創(chuàng)建迎檢、整改等工作。五是推動(dòng)基層民主建設(shè)。指導(dǎo)村級(jí)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求搞好村民自治；負(fù)責(zé)檢查村務(wù)公開和民主理財(cái)情況；嚴(yán)格按村級(jí)重大決策事項(xiàng)“八步工作法”決策程序，避免村級(jí)決策失誤；指導(dǎo)各村1月20日、7月20日民主日活動(dòng)的開展。六是推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。指導(dǎo)各村做好環(huán)境整治、文藝演出、衛(wèi)生防病等各項(xiàng)公益事業(yè)；及時(shí)宣傳和推動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障事業(yè)；支持、幫助村級(jí)落實(shí)好救災(zāi)、救濟(jì)、低保等各項(xiàng)民生政策。七是確保政策政令暢通。積極宣傳黨在農(nóng)村的路線、方針、政策和法規(guī)，宣傳黨委、政府的相關(guān)決策；幫助村干部協(xié)調(diào)好村級(jí)與黨委、政府及各主管科室的工作關(guān)系，共同促進(jìn)工作開展；及時(shí)把黨委、政府的各項(xiàng)決策、決定傳達(dá)到村，保障上情下達(dá)，政令暢通；監(jiān)督村干部貫徹落實(shí)黨委、政府所部署的各項(xiàng)工作任務(wù)，及時(shí)糾正工作中存在的不足，確保各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。（三）確立了考評(píng)、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。督導(dǎo)組工作成績(jī)?cè)谌齻€(gè)層面內(nèi)進(jìn)行考評(píng)：一是所督導(dǎo)村年度三個(gè)文明“雙百”考核；二是圍繞督導(dǎo)工作述職，考評(píng)“七項(xiàng)工作職責(zé)”完成情況；三是由鎮(zhèn)督導(dǎo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，考評(píng)各督導(dǎo)組成員年度內(nèi)的思想作風(fēng)、責(zé)任意識(shí)、工作成效等。鎮(zhèn)黨委根據(jù)村級(jí)工作督導(dǎo)組、督導(dǎo)組成員的工作績(jī)效，研究、調(diào)整充實(shí)督導(dǎo)組成員隊(duì)伍。在機(jī)關(guān)年度評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)上，在同等條件下督導(dǎo)組成員優(yōu)先考慮，同時(shí)將考核結(jié)果作為干部使用的重要依據(jù)之一。

三、建立村級(jí)工作督導(dǎo)制度取得的初步成效

（一）深化充實(shí)行政體制改革內(nèi)容，使政府行政方式發(fā)生了歷史性變革。村級(jí)工作督導(dǎo)制度是北房鎮(zhèn)行政體制改革不斷深化的需要。推行村級(jí)工作督導(dǎo)制度，鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部固定每周四在村辦公，一年在村辦公時(shí)間達(dá)52天，占工作時(shí)間1/5以上。這樣零距離、面對(duì)面、主動(dòng)式、多方位的服務(wù)是在服務(wù)方式、服務(wù)手段、服務(wù)內(nèi)容上的制度創(chuàng)新，是以往所沒(méi)有的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心下移，機(jī)關(guān)干部零距離的貼近老百姓，使得政策更貫通、信息更暢通，進(jìn)一步拉近了黨委、政府和群眾的距離，“實(shí)現(xiàn)了政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)”，是深刻落實(shí)黨的十七大精神的重要舉措，也是政府行政體制改革的一項(xiàng)突破，具有歷史意義。

（二）有利于培養(yǎng)一支真正適應(yīng)新時(shí)期、新農(nóng)村建設(shè)要求的機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)作風(fēng)的真正改進(jìn)。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部入村局限于自身的工作領(lǐng)域或個(gè)別的工作任務(wù)，并且隨著越來(lái)越多的大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部有逐漸脫離農(nóng)村實(shí)際的趨勢(shì)。推行村級(jí)工作督導(dǎo)制度，固定的工作時(shí)間、明確的工作目標(biāo)、可行的考核方式，是鎮(zhèn)鄉(xiāng)機(jī)關(guān)干部進(jìn)一步熟悉鎮(zhèn)情村情、知悉民愿民意的重要渠道，能夠進(jìn)一步轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)干部深入基層的工作作風(fēng)。通過(guò)這種有效的工作機(jī)制把大家規(guī)范到農(nóng)村工作中來(lái)，適應(yīng)農(nóng)村形勢(shì)所發(fā)生的變化，真正承擔(dān)起政府工作應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（三）規(guī)范了現(xiàn)有村級(jí)班子工作，發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)了一大批農(nóng)村人才。隨著村級(jí)民主政治的推進(jìn)，一定程度上導(dǎo)致了當(dāng)前農(nóng)村工作的松散。特別是換屆之后，村級(jí)班子參差不齊。村級(jí)工作督導(dǎo)制度的出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)我們的工作帶動(dòng)，使村干部工作更加規(guī)范，提高村級(jí)班子的工作水平。同時(shí)通過(guò)近距離的接觸，有利于發(fā)現(xiàn)有潛力、有能力的人才，通過(guò)重點(diǎn)培養(yǎng)，建立起一支相對(duì)穩(wěn)定、能力素質(zhì)高的村級(jí)管理后備人才隊(duì)伍和專業(yè)人才隊(duì)伍，進(jìn)一步強(qiáng)化鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)以及政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)職能。

（四）進(jìn)一步完善了“五級(jí)矛盾調(diào)處網(wǎng)絡(luò)”，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟實(shí)力。推行村級(jí)工作督導(dǎo)制度，將在區(qū)、鎮(zhèn)矛盾調(diào)處中心基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮村級(jí)工作站、調(diào)解工作組、調(diào)解員的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部每周固定時(shí)間入村辦公，接待群眾，處理問(wèn)題，使一些原本復(fù)雜的問(wèn)題得到了及時(shí)處理，通過(guò)介入前置的手段有效解決了老百姓越級(jí)訪、集體訪等問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)矛盾化解在最基層。在村級(jí)工作督導(dǎo)組的幫助下，安各莊村原任與現(xiàn)任班子消除了隔閡，使經(jīng)濟(jì)合作社手續(xù)得到了順利移交；妥善解決了小羅山村村主任兼村助理會(huì)計(jì)問(wèn)題，選定了新的助理會(huì)計(jì)。因此，村級(jí)工作督導(dǎo)制度有利于維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定、營(yíng)造和諧氛圍，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟實(shí)力，也是服務(wù)20__年北京奧運(yùn)，有效保障平安奧運(yùn)的現(xiàn)實(shí)需要。

由于上述做法實(shí)施時(shí)間還不是很長(zhǎng)，成熟性還不能確定，但我們認(rèn)為方向是正確的，需要不斷完善修正，同時(shí)這也僅是開端。依循成熟程度，下一步，我們將不斷充實(shí)其行政管理與服務(wù)職能，由督導(dǎo)組升級(jí)為政府下設(shè)的工作站點(diǎn)，使其固化為鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作模式之一，實(shí)現(xiàn)“履職充分不越位、上下貫通無(wú)死結(jié)”的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，為地區(qū)發(fā)展提供組織保障。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的良性互動(dòng)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的良性互動(dòng)是新時(shí)期推動(dòng)村民自治深入發(fā)展的重要舉措。從過(guò)程來(lái)看,盡管不同階段有不同解讀,但是由國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民民主良性互動(dòng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的良性互動(dòng),一共經(jīng)歷了四個(gè)不同時(shí)期。在既有學(xué)術(shù)研究以及實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上,文章認(rèn)為,今后應(yīng)從完善責(zé)任制度,健全糾錯(cuò)機(jī)制, 明確鄉(xiāng)村之間的指導(dǎo)及協(xié)助內(nèi)容,增加行政行為的民主性等方面促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的互動(dòng)和銜接。

國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民民主良性互動(dòng)的政治解讀行政管理與村民自治的良性互動(dòng)從更加廣泛的角度看就是國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民民主的銜接問(wèn)題。對(duì)于什么是國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民民主的良性互動(dòng)及其實(shí)現(xiàn)方式,不同時(shí)期有不同的解讀。

是從政權(quán)建立的角度認(rèn)為,應(yīng)該依靠農(nóng)民獲得政權(quán),鞏固政權(quán),建立包/！/括廣泛村民在內(nèi)的人民主專政。“還政于民”是他認(rèn)為可以跳出中國(guó)歷史上治亂繼替的周期率的好進(jìn)路。有研究指出,1949年以后,較大規(guī)模地動(dòng)員貧苦農(nóng)民群眾積極參與,仍然不過(guò)是中國(guó)共產(chǎn)黨重構(gòu)農(nóng)村社會(huì)的基本手段之一。自 1953年開始的合作化運(yùn)動(dòng),盡管在實(shí)際運(yùn)作中采取了各種強(qiáng)制性的手段,但在當(dāng)時(shí)的各種政策文本中不僅規(guī)定采取自愿加入的原則,而且在合作社成立以后也強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持民主辦社的原則,以保障農(nóng)民參與民主管理的權(quán)力,從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理與農(nóng)民民主良性互動(dòng)。

在鄧小平的視野中,國(guó)家管理與農(nóng)民民主的良性互動(dòng)體現(xiàn)在國(guó)家為農(nóng)民民主建設(shè)提供穩(wěn)定局面以及法制保障。在論述國(guó)家與農(nóng)村基層民主建設(shè)問(wèn)題時(shí),他指出, “在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)行人民的直接民主”主要方式是“要推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展”“必須首先調(diào)動(dòng)我國(guó)幾億農(nóng)民的社會(huì)主義積極性,必須在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益,在政治上切實(shí)保障他們的民主權(quán)利。”同時(shí)強(qiáng)調(diào),“調(diào)動(dòng)積極性是較大的民主,至于各種民主形式怎么搞法,要看實(shí)際情況。”“民主只能逐步地發(fā)展”

民主化“要一步一步地前進(jìn)”“民主只能逐步地發(fā)展……必須在安定團(tuán)結(jié)的條件下有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行。”“所謂有秩序,就是既大膽又慎重,要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),穩(wěn)步前進(jìn)。”“沒(méi)有一個(gè)安定團(tuán)結(jié)的政治局面,就安不下心來(lái)搞建設(shè)。”

關(guān)于兩者關(guān)系的思想主要是建立村級(jí)民主管理制度以及改善黨群關(guān)系、干群關(guān)系。他認(rèn)為:“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的首要問(wèn)題。要“加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層單位的民主建設(shè)”,“切實(shí)保障人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)利和其它民主權(quán)利。”

要“重點(diǎn)要抓好村級(jí)民主制度建設(shè),依法健全三項(xiàng)制度:一是村民委員會(huì)的直接選舉制度,讓農(nóng)民群眾選舉自己滿意的人管理村務(wù)。二是村民議事制度,村里的大事,都要經(jīng)村民大會(huì)或村民選出的代表討論,不能由少數(shù)人說(shuō)了算。三是村務(wù)公開制度,凡是群眾關(guān)注的問(wèn)題,都要定期向村民公開,接受群眾監(jiān)督。”就國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系而言,“各級(jí)黨委和政府要高度關(guān)注群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問(wèn)題。

要形成一套解決社會(huì)矛盾的工作機(jī)制,做到早發(fā)現(xiàn)、早解決。”“要認(rèn)清形勢(shì),堅(jiān)定信心,轉(zhuǎn)變作風(fēng),扎實(shí)工作,努力使各級(jí)干部的作風(fēng)有一個(gè)大的轉(zhuǎn)變,工作有一個(gè)新的氣象,黨群關(guān)系、干群關(guān)系有一個(gè)新的改善。”

21世紀(jì)以來(lái),農(nóng)村改革輪廓日漸清晰,同時(shí)也出現(xiàn)較多具體問(wèn)題。從國(guó)家行政體制改革與村民自治的實(shí)踐出發(fā),領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于國(guó)家管理與農(nóng)民民主關(guān)系的解讀有了進(jìn)一步的具體化,即直接關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的銜接與互動(dòng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:如何建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)制

作者：未知 來(lái)源：網(wǎng)絡(luò) 更新：2014/12/31 欄目：國(guó)家行政管理論文 【熱點(diǎn)導(dǎo)讀】：政府創(chuàng)新與政府自覺(jué) 行政學(xué)研究什么 服務(wù)型政府的創(chuàng)建

文章來(lái)源

摘要:黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái),我國(guó)對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制進(jìn)行了大的調(diào)整。由過(guò)去的”政社合一”的公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)高度集中的垂直管理體制改變?yōu)椤罢绶衷O(shè)”的鄉(xiāng)、村、組的相對(duì)獨(dú)立和集中的管理體制。改變了過(guò)去政企不分的狀況.自治權(quán)力在基層政權(quán)體系中的比重日益增加,農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)也得到了加強(qiáng)。隨著農(nóng)村改革的深化,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一體化要求日益突出。但目前我國(guó)實(shí)行的條塊分割、相互封閉的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制,客觀上制約了農(nóng)村大市場(chǎng)的統(tǒng)一管理和規(guī)劃,人國(guó)地阻礙了區(qū)域之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間的橫向聯(lián)系和緊密協(xié)作,嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、健康、迅速發(fā)展。因此,探討我國(guó)目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制中存在的問(wèn)題,改革和完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制,以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求.具有重要的意義。

關(guān)鍵詞:國(guó)家政權(quán)建設(shè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治 基層政府建設(shè) 村民自治

一、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的發(fā)展和存在的問(wèn)題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“條條”與“塊塊”互相分割,政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率的要求不相適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府.作為國(guó)家在農(nóng)村最基層的一級(jí)政權(quán),承擔(dān)著管理本地區(qū)、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)事務(wù)等繁重任務(wù)。繁重的任務(wù)客觀上要求行政的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。但由于現(xiàn)行條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能受到了嚴(yán)重的削弱。行政管理很難實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”嚴(yán)重失衡。解體后。鄉(xiāng)村兩級(jí)組織仍然承擔(dān)著舊體制遺留下來(lái)的公共服務(wù)職能。如興辦農(nóng)村、修建鄉(xiāng)村公路、優(yōu)待軍烈屬、供養(yǎng)五保老人、興辦農(nóng)林水基礎(chǔ)設(shè)施等等。此外,還有落實(shí)生育國(guó)策、征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和“三提五統(tǒng)”。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)治安、調(diào)節(jié)民事糾紛、組織防洪救災(zāi)、實(shí)施移風(fēng)易俗、舉辦民間文化娛樂(lè)活動(dòng)等項(xiàng)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“小政府”與“大服務(wù)”“強(qiáng)政府”與“弱財(cái)政”長(zhǎng)期并存的格局。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入,必然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的及時(shí)要?jiǎng)?wù)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒(méi)有理順,有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在.少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒(méi)有起到一級(jí)政權(quán)的作用。總的來(lái)看.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中低的一級(jí)政權(quán)組織.仍未擺脫體制的影響,實(shí)際是黨政混合運(yùn)作的一體性機(jī)構(gòu).具體表現(xiàn)在上下組織之間習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系.習(xí)慣于直接指揮和控制,不善于運(yùn)用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制,而且“村民自治也始終處于行政和財(cái)政雙重壓力下的‘緊約束’運(yùn)行狀態(tài)。”這是我國(guó)新時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重、社會(huì)秩序混亂、黨群干群關(guān)系日趨緊張的政治根源所在。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)缺少監(jiān)督系統(tǒng)。行政監(jiān)督是權(quán)力構(gòu)成的一個(gè)重要組成部分,是減少政府行政失誤,確保政府管理暢達(dá),高效運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)。從某種程度上說(shuō),目前我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中,卻缺少有效的行政監(jiān)督系統(tǒng)。一是國(guó)家行政監(jiān)督體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設(shè)有政府的監(jiān)察機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府,卻沒(méi)有設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)。二是缺乏自下而上的群眾監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策、指令和任務(wù)。但貫徹執(zhí)行的情況如何。必須接受人民群眾的監(jiān)督。人民是主人,干部是公仆,公仆必須接受主人的監(jiān)督。但由于耳前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中缺乏自下而上的群眾監(jiān)督,使主人對(duì)公仆的監(jiān)督難以落到實(shí)處。

二、如何建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

1.應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國(guó)家行政體系中所具有的重要地位與作用。在中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是國(guó)家最基層的政治權(quán)力中心,又是滿足農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟(jì)文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的實(shí)質(zhì)是把它所擁有的行政權(quán)力規(guī)范到合理的空間,逐步形成一種“國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民”三者良性互動(dòng)、密切合作的關(guān)系。而其核心是解決過(guò)去在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉.“國(guó)家行政權(quán)”與“村民自治”互相滲透。“條條”與“塊塊”互相分割,“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列遺留問(wèn)題。無(wú)論怎么改革,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為一種地方基層行政建制.應(yīng)當(dāng)保持其行政地域的完整性,人口規(guī)模的適度性。管理層級(jí)的有序性,職能定位的性,機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性,人員編制的法律約束性,政權(quán)名稱的固定性和運(yùn)行程序的規(guī)范性。只有這樣,才能使之逐漸成為直接面向9億農(nóng)民的法制型、公共服務(wù)型政府。

2.堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。多年來(lái),我國(guó)農(nóng)村政治體制改革尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革遇到的最棘手問(wèn)題是如何處理黨政關(guān)系。堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),不斷鞏固和完善黨在農(nóng)村的 組織體系,是由中國(guó)的特殊國(guó)情決定的,是歷史的必然選擇,是不能輕易改變的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心,是作好農(nóng)村各項(xiàng)工作的“前沿指揮部”,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他各種組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。同時(shí),實(shí)行村民自治,擴(kuò)大農(nóng)村基層民主,也要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行,充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。不斷改善鄉(xiāng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法,重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的”政府形象“,使之逐漸形成一種整合的、協(xié)調(diào)互動(dòng)的社會(huì)政治力量,共同為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村而奮斗。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度和公共服務(wù)體系,建設(shè)精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。我國(guó)下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革重點(diǎn)是.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度和現(xiàn)代農(nóng)村公共服務(wù)體制及運(yùn)行機(jī)制。同時(shí),要按照在合理區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性職能的塾礎(chǔ)上.整合現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所,強(qiáng)化公益性事業(yè)單位的公共服務(wù)功能.其經(jīng)費(fèi)主要由縣級(jí)財(cái)政保障:逐步增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位的自我發(fā)展能力。使其走向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的軌道總之.我國(guó)建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理新體制,光靠中央和省級(jí)財(cái)政投入是不夠的,還需要進(jìn)行政治體制改革的突破:光是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)改而豎立其上的政府機(jī)構(gòu)不改革.也難有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展.還需要啟動(dòng)市、縣政府體制改革。如果僅僅寄希望于”撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員”這樣的低層次改革,那么很可能陷入“循環(huán)改革的陷阱”。

4.進(jìn)一步完善“村民自治”制度。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力:鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán).這兩種權(quán)利構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權(quán)力的運(yùn)作法律作了清楚、明確的規(guī)定.但在實(shí)際工作中,二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織,以各種方式影響和控制村民委員會(huì)的活動(dòng),沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理.或繼續(xù)控制村民委員會(huì)的人事權(quán):或?qū)儆诖迕裎瘑T會(huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉,隨意發(fā)號(hào)施令,從而壓縮村民自治的空問(wèn),使村民自治在一定程度上名存實(shí)亡。為此,村民自治的成長(zhǎng)必須依賴于政府的行政放權(quán).而政府是否放權(quán)又取決于整個(gè)國(guó)家治理體制和政策選擇。村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關(guān)系,或者說(shuō)是一種交換關(guān)系,雙方在交換過(guò)程中的地位是應(yīng)該平等的,村民委員會(huì)需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會(huì)所提供的服務(wù)。因此,用法律來(lái)約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對(duì)村民自治的束縛是極其重要的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:試論取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

論文關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅　行政體制改　服務(wù)型政府

論文摘要：取消農(nóng)業(yè)稅是一個(gè)由“以農(nóng)養(yǎng)政”到“善政養(yǎng)民”的政策進(jìn)步，它使我國(guó)農(nóng)村行政管理體制面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，鞏固經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的成果，根本解決農(nóng)村存在的矛盾和沖突．推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行整體性制度創(chuàng)新，建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型的基層政府。

中央在全國(guó)農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅整整三年，它帶來(lái)的影響和挑戰(zhàn)已成為政府和學(xué)界強(qiáng)烈關(guān)注的問(wèn)題，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)干群關(guān)系改善、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定上意義重大，但同時(shí)也使縣鄉(xiāng)村三級(jí)特別是鄉(xiāng)村兩級(jí)收人大幅度減少，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理提出了新要求。基層政府如何適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅帶來(lái)的新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，在本級(jí)財(cái)政收入減少的情況下，切實(shí)改善廣大農(nóng)村群眾的民生現(xiàn)狀，保障農(nóng)民享受充足品質(zhì)的公共服務(wù)，這不僅是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中正在研究和解決的重要課題，也是對(duì)我國(guó)改革開放30年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的認(rèn)真反思，只有順應(yīng)改革發(fā)展趨勢(shì)，把握內(nèi)在規(guī)律，才能在農(nóng)村真正建設(shè)有利于農(nóng)村發(fā)展的服務(wù)型政府。

一、取消農(nóng)業(yè)稅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供了內(nèi)動(dòng)力

建國(guó)后，從農(nóng)村汲取發(fā)展資源的思路使農(nóng)村“養(yǎng)”的負(fù)擔(dān)十分沉重。國(guó)家制定的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策也使國(guó)家工業(yè)化的資金主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。這樣，“以農(nóng)養(yǎng)政”和“以農(nóng)補(bǔ)工”的格局，形成了整個(gè)國(guó)家的資源輸送渠道和模式。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式以公共權(quán)力的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)，在有的農(nóng)村地區(qū)導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間關(guān)系的緊張。

改革開放后，我國(guó)進(jìn)行了多輪行政體制改革，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成效并不明顯，其難點(diǎn)是職能轉(zhuǎn)變和人員分流，而根本原因是缺乏內(nèi)在動(dòng)力，尤其是來(lái)自經(jīng)濟(jì)方面的壓力。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式一直延續(xù)至2006年1月1日從制度上取消農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅使我國(guó)實(shí)行了2600年的農(nóng)業(yè)稅告結(jié)，作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，取消農(nóng)業(yè)稅是建國(guó)以來(lái)繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國(guó)農(nóng)村改革的一次具有劃時(shí)代意義的重大舉措，對(duì)農(nóng)村上層建筑和經(jīng)濟(jì)體制的變革和完善，以及國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系必然產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響。取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的方面顯現(xiàn)出來(lái)，給基層政府改革提供了外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力。它促成農(nóng)村行政管理必須以“善政養(yǎng)民”為政府合法的目標(biāo)，即基層政府必須順應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收益進(jìn)行的重新分配，通過(guò)自身改革，提高行政效能，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。政府由原來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，圍繞提供廉價(jià)品質(zhì)的公共物品和進(jìn)行高效的社會(huì)管理來(lái)再造服務(wù)型和責(zé)任型政府，是對(duì)農(nóng)村行政管理角色的回歸。這種對(duì)“善政養(yǎng)民式”的政府合法性追求，為轉(zhuǎn)換基層政府職能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。

二、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

1、縣鄉(xiāng)財(cái)政收入減少，鄉(xiāng)村債務(wù)化解難度加大，組織功能弱化，公益事業(yè)發(fā)展困難。這是取消農(nóng)業(yè)稅后最直接和首先遇到的問(wèn)題。事實(shí)上，如果不取消農(nóng)業(yè)稅，由財(cái)政困難導(dǎo)致組織功能弱化的問(wèn)題依然會(huì)產(chǎn)生，這是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后的必然結(jié)果，取消農(nóng)業(yè)稅無(wú)非加速了這一結(jié)果的到來(lái)，它迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)思考今后的政府改革問(wèn)題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的狀況分析，“政府主導(dǎo)型”的發(fā)展模式，使農(nóng)村基層政府承擔(dān)了過(guò)多的事務(wù)，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安和計(jì)劃生育工作的難度和成本比過(guò)去增加；而財(cái)政收入上移，支出責(zé)任下放的分配，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入與事權(quán)的擴(kuò)大不同步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況十分拮據(jù)，甚至逐漸大面積地發(fā)生赤字。因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅基本切斷了過(guò)去農(nóng)村基層社會(huì)事業(yè)建設(shè)的重要資金來(lái)源，至使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政形勢(shì)嚴(yán)峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發(fā)生，財(cái)政難以為繼。值得一提的是，廢除農(nóng)業(yè)稅，被取消的不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身，還有和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)的“搭車”收費(fèi)。按照財(cái)政部全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室的統(tǒng)計(jì)，這筆資金起碼在1600—1800億元左右，至少是農(nóng)業(yè)稅的3倍。財(cái)政困難導(dǎo)致農(nóng)村基層政府的服務(wù)能力弱化，政府的公共服務(wù)職能不能滿足農(nóng)村群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共服務(wù)的需求，無(wú)力為公共事務(wù)如社會(huì)治安、水利設(shè)施等投入基本的力量，無(wú)法滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，公共服務(wù)的質(zhì)量與人們的期望有相當(dāng)?shù)牟罹唷?

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，人員難分流，運(yùn)轉(zhuǎn)效率低。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政緊張，直接結(jié)果是養(yǎng)不起人，發(fā)不出工資，在取消農(nóng)業(yè)稅后這個(gè)問(wèn)題更為突出。世界絕大多數(shù)國(guó)家只有中央、省、縣三級(jí)政府，而我國(guó)卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，黨委、人大、政府、政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、人武部等各種組織一應(yīng)俱全。此外，還有財(cái)政所、民政所、司法所、派出所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水管站、土管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。“生之者寡，食之者眾”使農(nóng)村行政管理機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生困難。為減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出成本，許多地方開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，但是，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不面臨另一難題，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域面積擴(kuò)大，在貧困山區(qū)由于路遠(yuǎn)和交通不便，客觀上損害了農(nóng)民獲得公共資源的機(jī)會(huì)，讀書和看病的困難短時(shí)間內(nèi)難以解決。人員分流是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中最難的，一方面無(wú)處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)也難于補(bǔ)償，人員不愿走、政府補(bǔ)不起的問(wèn)題不解決，農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制的改革就無(wú)法深入。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的思維方式和工作方式不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求。取消農(nóng)業(yè)稅后，傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運(yùn)行機(jī)制和干部思想受到了強(qiáng)烈的沖擊，舊的工作內(nèi)容已經(jīng)改變，新的工作方式尚未形成，面對(duì)新形勢(shì)，不少鄉(xiāng)村干部感到茫然和無(wú)所適從。在“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的大部分精力用于收取稅費(fèi)、催收糧款。取消農(nóng)業(yè)稅后，政府致力于建設(shè)服務(wù)型政府，作為服務(wù)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備一技之長(zhǎng)和過(guò)硬的富民本領(lǐng)，才可能提供滿足農(nóng)民需求的服務(wù)，但是，由于諸多原因，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無(wú)門、服務(wù)無(wú)路、引導(dǎo)無(wú)方、工作無(wú)勁”，不知道今后“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該干什么?怎么干?”無(wú)論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。

三、深化我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑

要解決取消農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的一系列問(wèn)題，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿ΓY(jié)合建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村工作的深入推進(jìn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行整體性制度創(chuàng)新，增強(qiáng)行政管理職能的服務(wù)性、責(zé)任性和參號(hào)陛，這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的必然趨勢(shì)的要求。事實(shí)上，也只有通過(guò)上層建筑的適應(yīng)性調(diào)整才能鞏固改革開放30年來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革的成果，從制度上為農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展提供條件，從根本上解決農(nóng)村社會(huì)存在的矛盾和問(wèn)題。

1、以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為支撐，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。建設(shè)服務(wù)型政府需要政府自身具有較強(qiáng)的整合社會(huì)資源和調(diào)動(dòng)公共資源的能力，因?yàn)檎秦?zé)無(wú)旁貸的社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主體，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為農(nóng)村群眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能履行好這些職能呢?農(nóng)村人口眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后是我國(guó)當(dāng)前的一個(gè)基本國(guó)情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的及時(shí)線，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上已經(jīng)進(jìn)人以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，只有加快建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會(huì)主義新農(nóng)村，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實(shí)處。基于此，政府首要的任務(wù)，就是在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，尋找農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的切人點(diǎn)和生長(zhǎng)點(diǎn)，尤其要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃、科技示范，提供及時(shí)的市場(chǎng)信息等多種方式來(lái)引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平以及農(nóng)村科技水平，拓寬農(nóng)民增收的空間，挖掘農(nóng)民增收的潛力，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)提高。

2、深化以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革。2000年3月2H，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》后，政府和學(xué)界就轟轟烈烈地討論農(nóng)村行政體制改革，可至今從實(shí)際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革仍處于試點(diǎn)階段，尚未推進(jìn)。取消農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，也是農(nóng)村基層行政管理體制改革的推動(dòng)力。基層行政管理體制改革主要有三方面：一是轉(zhuǎn)變政府職能。就是按照建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型政府的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，注重對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支持，注重農(nóng)村社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，基本公共服務(wù)體系的確立，社會(huì)發(fā)展的公平性和效率，以及農(nóng)村社會(huì)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制的建立等，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的職能，處理好國(guó)家、市場(chǎng)、農(nóng)民的關(guān)系。這是行政管理體制改革的核心。二是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)。要在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下嚴(yán)守鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)加強(qiáng)行政管理部門社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的運(yùn)行機(jī)制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問(wèn)題。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。從“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代向農(nóng)民收取稅費(fèi)的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧普B(yǎng)民”時(shí)代服務(wù)者的角色，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的服務(wù)能力，為此，應(yīng)完善對(duì)公職人員的選任和考核評(píng)價(jià)機(jī)制，推行上級(jí)考核和社會(huì)公眾評(píng)議的雙重機(jī)制，讓農(nóng)民擁有按法定、民主的程序選舉和評(píng)價(jià)公職人員的權(quán)利，使考評(píng)對(duì)象始終“對(duì)下負(fù)責(zé)”，服務(wù)于農(nóng)民，真正成為農(nóng)民利益的人和維護(hù)人。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是落實(shí)國(guó)家政策、嚴(yán)格依法行政、做好市場(chǎng)監(jiān)管、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事業(yè)、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。應(yīng)借助取消農(nóng)業(yè)稅帶來(lái)的改革助推力，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，提高政府服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。

3、完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，建立農(nóng)村公共財(cái)政體制。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在無(wú)法向下汲取資源的情況下，會(huì)為了獲得更多的上級(jí)財(cái)政支持和轉(zhuǎn)移支付，“對(duì)上負(fù)責(zé)”而不“對(duì)下負(fù)責(zé)”，對(duì)此，必須規(guī)范和完善財(cái)政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的巨大缺口和巨額債務(wù)，保障免稅的好處真正使農(nóng)民受益。一是要進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付的額度和力度。對(duì)取消農(nóng)業(yè)稅后形成的財(cái)政缺口，應(yīng)及時(shí)足額地通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式予以補(bǔ)齊。除保障用于縣鄉(xiāng)基層組織以及農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、農(nóng)村優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)等方面需要的轉(zhuǎn)移支付資金外，還要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的社會(huì)公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移支付力度，避免過(guò)多的資金用于養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效益。二是要按照屬地化原則。明確界定各級(jí)政府的“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的分配比例，保障取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員應(yīng)有的行政成本的開支。三是要建立公共財(cái)政體制。公共財(cái)政應(yīng)以農(nóng)村的公共需要為前提，要有利于推動(dòng)農(nóng)村行政管理部門公共服務(wù)機(jī)制的形成，確保財(cái)政支出主要用在民生問(wèn)題上。

4、理清社會(huì)事業(yè)的性質(zhì)，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理體制改革。社會(huì)事業(yè)具有公益性，不以營(yíng)利為目的。我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)事業(yè)管理體制的特征是國(guó)家辦事業(yè)、運(yùn)作行政化和管理主體非自主化，這阻礙了社會(huì)事業(yè)自身的發(fā)展。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村社會(huì)事業(yè)管理體制改革的基本方向應(yīng)是社會(huì)化、市場(chǎng)化和多元化。為此，應(yīng)在科學(xué)合理區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性職能的基礎(chǔ)上，實(shí)行分類管理，逐漸建立十七大報(bào)告指出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理體制。除政府所屬的農(nóng)村中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、計(jì)劃生育服務(wù)站外，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機(jī)、文化體育、廣播電視、農(nóng)民工培訓(xùn)等服務(wù)性事業(yè)單位進(jìn)行整合，條件成熟的應(yīng)轉(zhuǎn)制為從事非營(yíng)利性的社會(huì)服務(wù)組織。實(shí)現(xiàn)政事分開和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)企業(yè)化管理，將技術(shù)性和服務(wù)性的事務(wù)交給市場(chǎng)，逐步減少財(cái)政投入，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；同時(shí)，充分利用民間資本，拓寬社會(huì)事業(yè)產(chǎn)品的籌資渠道，形成農(nóng)村社會(huì)事業(yè)供給主體的多元化格局，減輕政府財(cái)政的公共產(chǎn)品供給壓力。

5、培育農(nóng)村自治組織。提高農(nóng)民的組織化程度。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的控制方式不能再依靠過(guò)去強(qiáng)制性的稅收手段，二者的關(guān)系必須建立在尊重農(nóng)民的基礎(chǔ)上，歸還農(nóng)民自我管理的權(quán)利，通過(guò)農(nóng)民自愿組織的農(nóng)村自治組織，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的良性互動(dòng)。農(nóng)村自治組織，包括村委會(huì)、各種經(jīng)濟(jì)合作社、協(xié)會(huì)等，它是農(nóng)民可以自由進(jìn)退的互助性、服務(wù)性組織。在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，農(nóng)民以一家一戶為獨(dú)立主體，面對(duì)紛繁復(fù)雜的農(nóng)業(yè)大市場(chǎng)，在農(nóng)產(chǎn)品的銷售、農(nóng)用物資的購(gòu)買、農(nóng)業(yè)信息的獲取上，往往處于劣勢(shì)，對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力弱；同時(shí)，原子化的農(nóng)民也需要與行政管理部門溝通，參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。因此，培育農(nóng)村自治組織，完善農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化農(nóng)村自我管理能力是農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，它不僅可以填補(bǔ)農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)移后形成的管理空白，而且能夠?yàn)檗r(nóng)民抗拒市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低成本、高品質(zhì)的服務(wù)，是農(nóng)民進(jìn)行政治參與、表達(dá)自身利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益的新型途徑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:淺論如何建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

【論文關(guān)鍵詞】國(guó)家政權(quán)建設(shè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治 基層政府建設(shè) 村民自治

【論文摘要】黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制進(jìn)行了大的調(diào)整。由過(guò)去的”政社合一”的公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)高度集中的垂直管理體制改變?yōu)椤罢绶衷O(shè)”的鄉(xiāng)、村、組的相對(duì)獨(dú)立和集中的管理體制。改變了過(guò)去政企不分的狀況．自治權(quán)力在基層政權(quán)體系中的比重日益增加，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)也得到了加強(qiáng)。隨著農(nóng)村改革的深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一體化要求日益突出。但目前我國(guó)實(shí)行的條塊分割、相互封閉的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制，客觀上制約了農(nóng)村大市場(chǎng)的統(tǒng)一管理和規(guī)劃，人國(guó)地阻礙了區(qū)域之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間的橫向聯(lián)系和緊密協(xié)作，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、健康、迅速發(fā)展。因此，探討我國(guó)目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制中存在的問(wèn)題，改革和完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求．具有重要的意義。

一、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的發(fā)展和存在的問(wèn)題

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率的要求不相適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府．作為國(guó)家在農(nóng)村最基層的一級(jí)政權(quán)，承擔(dān)著管理本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)事務(wù)等繁重任務(wù)。繁重的任務(wù)客觀上要求行政的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。但由于現(xiàn)行條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能受到了嚴(yán)重的削弱。行政管理很難實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”嚴(yán)重失衡。解體后。鄉(xiāng)村兩級(jí)組織仍然承擔(dān)著舊體制遺留下來(lái)的公共服務(wù)職能。如興辦農(nóng)村教育、修建鄉(xiāng)村公路、優(yōu)待軍烈屬、供養(yǎng)五保老人、興辦農(nóng)林水基礎(chǔ)設(shè)施等等。此外，還有落實(shí)計(jì)劃生育國(guó)策、征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和“三提五統(tǒng)”。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)治安、調(diào)節(jié)民事糾紛、組織防洪救災(zāi)、實(shí)施移風(fēng)易俗、舉辦民間文化娛樂(lè)活動(dòng)等項(xiàng)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“小政府”與“大服務(wù)”“強(qiáng)政府”與“弱財(cái)政”長(zhǎng)期并存的格局。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，必然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的及時(shí)要?jiǎng)?wù)。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒(méi)有理順，有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在．少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒(méi)有起到一級(jí)政權(quán)的作用。總的來(lái)看．鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中低的一級(jí)政權(quán)組織．仍未擺脫體制的影響，實(shí)際是黨政混合運(yùn)作的一體性機(jī)構(gòu)．具體表現(xiàn)在上下組織之間習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系．習(xí)慣于直接指揮和控制，不善于運(yùn)用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制，而且“村民自治也始終處于行政和財(cái)政雙重壓力下的‘緊約束’運(yùn)行狀態(tài)。”這是我國(guó)新時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重、社會(huì)秩序混亂、黨群干群關(guān)系日趨緊張的政治根源所在。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)缺少監(jiān)督系統(tǒng)。行政監(jiān)督是權(quán)力構(gòu)成的一個(gè)重要組成部分，是減少政府行政失誤，確保政府管理暢達(dá)，高效運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)。從某種程度上說(shuō)，目前我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中，卻缺少有效的行政監(jiān)督系統(tǒng)。一是國(guó)家行政監(jiān)督體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設(shè)有政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，卻沒(méi)有設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)。二是缺乏自下而上的群眾監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策、指令和任務(wù)。但貫徹執(zhí)行的情況如何。必須接受人民群眾的監(jiān)督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監(jiān)督。但由于耳前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中缺乏自下而上的群眾監(jiān)督，使主人對(duì)公仆的監(jiān)督難以落到實(shí)處。

二、如何建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

1．應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國(guó)家行政體系中所具有的重要地位與作用。在中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是國(guó)家最基層的政治權(quán)力中心，又是滿足農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟(jì)文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的實(shí)質(zhì)是把它所擁有的行政權(quán)力規(guī)范到合理的空間，逐步形成一種“國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民”三者良性互動(dòng)、密切合作的關(guān)系。而其核心是解決過(guò)去在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉．“國(guó)家行政權(quán)”與“村民自治”互相滲透。“條條”與“塊塊”互相分割，“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列歷史遺留問(wèn)題。無(wú)論怎么改革，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為一種地方基層行政建制．應(yīng)當(dāng)保持其行政地域的完整性，人口規(guī)模的適度性。管理層級(jí)的有序性，職能定位的科學(xué)性，機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，人員編制的法律約束性，政權(quán)名稱的固定性和運(yùn)行程序的規(guī)范性。只有這樣，才能使之逐漸成為直接面向9億農(nóng)民的法制型、公共服務(wù)型政府。

2．堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村政治體制改革尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革遇到的最棘手問(wèn)題是如何處理黨政關(guān)系。堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷鞏固和完善黨在農(nóng)村的組織體系，是由中國(guó)的特殊國(guó)情決定的，是歷史的必然選擇，是不能輕易改變的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，是作好農(nóng)村各項(xiàng)工作的“前沿指揮部”，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他各種組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。同時(shí)，實(shí)行村民自治，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，也要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。不斷改善鄉(xiāng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的”政府形象“，使之逐漸形成一種整合的、協(xié)調(diào)互動(dòng)的社會(huì)政治力量，共同為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村而奮斗。

3．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度和公共服務(wù)體系，建設(shè)精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。我國(guó)下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革重點(diǎn)是．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度和現(xiàn)代農(nóng)村公共服務(wù)體制及運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，要按照在合理區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性職能的塾礎(chǔ)上．整合現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，強(qiáng)化公益性事業(yè)單位的公共服務(wù)功能．其經(jīng)費(fèi)主要由縣級(jí)財(cái)政保障：逐步增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位的自我發(fā)展能力。使其走向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的軌道總之．我國(guó)建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理新體制，光靠中央和省級(jí)財(cái)政投入是不夠的，還需要進(jìn)行政治體制改革的突破：光是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)改而豎立其上的政府機(jī)構(gòu)不改革．也難有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展．還需要啟動(dòng)市、縣政府體制改革。如果僅僅寄希望于”撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員”這樣的低層次改革，那么很可能陷入“循環(huán)改革的陷阱”。

4．進(jìn)一步完善“村民自治”制度。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)．這兩種權(quán)利構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權(quán)力的運(yùn)作法律作了清楚、明確的規(guī)定．但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會(huì)的活動(dòng)，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理．或繼續(xù)控制村民委員會(huì)的人事權(quán)：或?qū)儆诖迕裎瘑T會(huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令，從而壓縮村民自治的空問(wèn)，使村民自治在一定程度上名存實(shí)亡。為此，村民自治的成長(zhǎng)必須依賴于政府的行政放權(quán)．而政府是否放權(quán)又取決于整個(gè)國(guó)家治理體制和政策選擇。村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關(guān)系，或者說(shuō)是一種交換關(guān)系，雙方在交換過(guò)程中的地位是應(yīng)該平等的，村民委員會(huì)需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會(huì)所提供的服務(wù)。因此，用法律來(lái)約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對(duì)村民自治的束縛是極其重要的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:淺談后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)稅；政府機(jī)構(gòu)；政府職能；服務(wù)型政府

[論文摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財(cái)政壓力的應(yīng)急性改革，治標(biāo)不治本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點(diǎn)，也是改革的難點(diǎn)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢(shì)、突出特色，政府職能轉(zhuǎn)變才會(huì)成功。構(gòu)建服務(wù)型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的終極目標(biāo)，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。

農(nóng)業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的一個(gè)新時(shí)代，成為從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的新起點(diǎn)。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)開始步入規(guī)范化、法制化軌道。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理卻面I晦著一系列難題。首當(dāng)其沖的是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供缺失。農(nóng)業(yè)稅的取消拆除了收費(fèi)平臺(tái)，斷了公共產(chǎn)品的資金來(lái)源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權(quán)缺失。目前的行政管理體制在實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體的職責(zé)范圍，事權(quán)分配不清。第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債累累。農(nóng)業(yè)稅的取消并沒(méi)能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行問(wèn)題，反而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有增無(wú)減。第四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)規(guī)范及管理能力減弱。取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面由于不準(zhǔn)鄉(xiāng)村組織對(duì)農(nóng)民使用強(qiáng)制手段，削弱了鄉(xiāng)村組織的；另一方面隨著鄉(xiāng)村干部與群眾相互接觸變少，村民們對(duì)干部的態(tài)度變成一種“沒(méi)事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

雖然稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨一些困境，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的一級(jí)行政機(jī)關(guān)，處在農(nóng)村工作的最前沿，承擔(dān)著農(nóng)村眾多的公共管理和公共服務(wù)職能，對(duì)地方乃至國(guó)家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權(quán)組織無(wú)法替代的。因此，必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行改革。

一、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

1、調(diào)整機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員，因地制宜，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行存在的問(wèn)題和不足，有必要對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，弱化經(jīng)濟(jì)管理職能，與此相應(yīng)地減少不必要的行政機(jī)構(gòu)，合并職能相近的機(jī)構(gòu)為中心站，從而減少部分機(jī)構(gòu)和人員。同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好、農(nóng)民素質(zhì)較高的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，減少行政事業(yè)人員，降低政府運(yùn)行成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。而對(duì)一些邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困落后地區(qū)，應(yīng)穩(wěn)定政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，但調(diào)整其內(nèi)部分工，精簡(jiǎn)、合并可有可無(wú)的作用發(fā)揮差的事業(yè)服務(wù)中心及其人員，加強(qiáng)最能為老百姓辦實(shí)事的機(jī)構(gòu)和人員。，根據(jù)中央要求，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制法定化要求，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)行政事業(yè)編制的控制，每過(guò)2—3年，核定一次編制，并通過(guò)法的形式確定下來(lái)。

2、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度，完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考錄制度

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重、效率觀念差、功利主義盛行而導(dǎo)致整體素質(zhì)不高的現(xiàn)象，我們認(rèn)為，首先要改革干部人事制度，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，改革傳統(tǒng)干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。加強(qiáng)對(duì)干部的業(yè)績(jī)考核，指定科學(xué)的考核和量化標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)考核，讓那些有責(zé)任感、工作能力強(qiáng)、農(nóng)民群眾信任和擁護(hù)的干部繼續(xù)留任或者進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位。其次是完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考試錄用制度。一是擴(kuò)大縣鄉(xiāng)公務(wù)員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。及時(shí)，所有社會(huì)成員都有參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的同等權(quán)利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區(qū)封鎖政策，促進(jìn)人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規(guī)范專業(yè)的考試錄用制度。及時(shí)，采用現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性考試方法。公務(wù)員考試應(yīng)根據(jù)公務(wù)員工作的特點(diǎn)采用結(jié)構(gòu)性考試方法，其結(jié)構(gòu)由筆試、面試、心理測(cè)試、考核等構(gòu)成。不同部分在總成績(jī)中的比率，根據(jù)不同的職責(zé)尤其是不同的職位要求來(lái)確定。第二，建立公務(wù)員考試試題庫(kù)。公務(wù)員考試錄用主管單位的人事部門應(yīng)建立公務(wù)員考試試題庫(kù)，特別是專業(yè)科目試題庫(kù)。可以按照統(tǒng)籌規(guī)劃，分頭開發(fā)，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業(yè)科目考試題庫(kù)和面試試題庫(kù)。三是建立健全社會(huì)監(jiān)督體系，增強(qiáng)考錄工作的透明度。及時(shí)，借鑒高校招生考試的經(jīng)驗(yàn)，建立起相對(duì)穩(wěn)定的監(jiān)督隊(duì)伍。這一隊(duì)伍可以由紀(jì)檢、監(jiān)察、公證機(jī)構(gòu)、新聞媒體、群眾團(tuán)體的代表組成，并隨時(shí)接受人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督。第二，明確監(jiān)督內(nèi)容。主要監(jiān)督招考程序是否按規(guī)定進(jìn)行、報(bào)名及資格審查是否按招考公告的規(guī)定進(jìn)行、筆試與面試命題是否符合有關(guān)要求，有無(wú)泄密問(wèn)題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監(jiān)督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度，接受社會(huì)監(jiān)督；(2)建立錄用工作報(bào)告制度，接受上級(jí)政府人事部門的監(jiān)督；(3)建立咨詢制度，接受群眾監(jiān)督。

3、合理劃分權(quán)限，理順各種關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政權(quán)組織，在很多方面并不是執(zhí)法主體，缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的法制手段，工作開展起來(lái)難度很大。無(wú)論從歷史還是從現(xiàn)狀來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不具備獨(dú)立的決策權(quán)和完整的財(cái)政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了大量上級(jí)交辦的事務(wù)，卻沒(méi)有足夠的權(quán)力，還要為執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。相對(duì)于縣級(jí)政府的“權(quán)大于責(zé)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是“責(zé)大于權(quán)”，以有限的權(quán)力承擔(dān)著無(wú)限的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上已經(jīng)成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，甚至是某些職能部門的辦事機(jī)構(gòu)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(jí)(主要是縣級(jí))政府的權(quán)限。一是還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的問(wèn)題，嚴(yán)格按照“權(quán)隨事走，財(cái)由事定”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)；二是明確與上級(jí)(主要是縣級(jí))部門的關(guān)系。縣級(jí)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，縣級(jí)部門不應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施直接發(fā)文等行為。三是縣級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)在工作上應(yīng)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)督，工作人員的考核、任免、獎(jiǎng)懲等，應(yīng)征求和尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見(jiàn)。其次要理順各種關(guān)系：(1)理順政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系，理順企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開；(2)理順政府與社會(huì)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力管理公共事務(wù)和公益事業(yè)，同時(shí)擴(kuò)大和強(qiáng)化社會(huì)自身管理的功能，由社會(huì)的各種組織按照各自的性質(zhì)和任務(wù)，共同承擔(dān)社會(huì)義務(wù)；(3)理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。凡是市場(chǎng)機(jī)制可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)退出，只管一些市場(chǎng)管不到、管不了、管不好的事情，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。同時(shí)積極培育市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)能力，努力創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財(cái)政壓力的應(yīng)急性改革，治標(biāo)不治本。

二、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

1、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位存在的問(wèn)題

進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出的問(wèn)題是干了許多不該干的事情，而自己職權(quán)范圍內(nèi)的事又沒(méi)做好。首先是在中央轉(zhuǎn)移支付不能足額足量到位的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維護(hù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和償還債務(wù)，想盡一切辦法增加財(cái)政收入，其中重要的途徑就是發(fā)展企業(yè)和招商引資，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至通過(guò)直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲得制度外收入；其次是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越經(jīng)濟(jì)能力大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而又沒(méi)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和很好地利用市場(chǎng)力量，結(jié)果導(dǎo)致許多小城鎮(zhèn)成為一無(wú)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、二無(wú)市場(chǎng)依托、三無(wú)居民社區(qū)的“空城”，更導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債居高不下；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能低下。南于管理體制、經(jīng)費(fèi)保障等許多因素，許多諸如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、文化宣傳等公共服務(wù)功能履行不到位甚至基本喪失，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)長(zhǎng)期受到冷落，發(fā)展滯后。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十六大報(bào)告把社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能歸結(jié)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，我們認(rèn)為它基本上不具備履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)智能的能力，也幾乎沒(méi)有市場(chǎng)監(jiān)管的能力，真正需要抓實(shí)抓好的應(yīng)該是社會(huì)管理和公共服務(wù)。因此，體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的職能。具體說(shuō)來(lái)，(1)更新觀念。這是轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)稅的取消，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)業(yè)走向休養(yǎng)生息階段，隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破，舊機(jī)制必然被新機(jī)制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點(diǎn)開始發(fā)生全新變化。在觀念上，要迅速?gòu)娜?qiáng)管理、輕服務(wù)，重人治、輕法治變?yōu)橹胤?wù)、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務(wù)”為“我要服務(wù)”。(2)向農(nóng)村提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。不收農(nóng)業(yè)稅了，國(guó)家每年都會(huì)有數(shù)千億的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)從收稅費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民提供安全、保衛(wèi)、科技服務(wù)和有效信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等公共產(chǎn)品；(3)規(guī)劃、建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和有序流動(dòng)提供保障；(4)培育新型現(xiàn)代農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)各種方式用全新的文化科技知識(shí)武裝農(nóng)民，特別要做好農(nóng)民的科技培訓(xùn)工作，培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識(shí)、人權(quán)觀念及競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，造就出一批具有現(xiàn)代商品意識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的新農(nóng)民；(5)人口和計(jì)劃生育工作。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)仍然是人口超生的重災(zāi)區(qū)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點(diǎn)上的職能一直沒(méi)有放松，但是在新形式下，計(jì)劃生育工作開展的方式、手段應(yīng)該向人性化方向發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點(diǎn)，也是改革的難點(diǎn)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境千差萬(wàn)別，一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢(shì)、突出特色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變才會(huì)成功。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標(biāo)：構(gòu)建服務(wù)型政府

后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責(zé)而進(jìn)行的職能轉(zhuǎn)變，更不僅僅是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，而應(yīng)該把這一改革放到國(guó)家、社會(huì)與農(nóng)民之間的關(guān)系高度上，放到中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，放到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中去研究，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的高度，用現(xiàn)代治理的角度來(lái)審視這一改革，重構(gòu)國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系以及體制與機(jī)制等各方面的關(guān)系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。

服務(wù)型政府的構(gòu)建從縱向分析，其重點(diǎn)在“治官”而不是“治民”，在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，約束和規(guī)范政府應(yīng)該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力，建立和完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，提高服務(wù)水平，建立服務(wù)優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調(diào)、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現(xiàn)為：1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定。按照“因需設(shè)崗”、“因事設(shè)人”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利。(1)強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能，明確落實(shí)黨和國(guó)家法律、法規(guī)和方針政策，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，保障公民的合法權(quán)益；(2)保障公共產(chǎn)品供給，改善農(nóng)村用水、用電、通訊、交通條件，改進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2．科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員三部分構(gòu)成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)模是重點(diǎn)。一般說(shuō)來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，它的設(shè)置根據(jù)政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關(guān)的技術(shù)設(shè)備等方面的因素，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有效治理和滿足農(nóng)民群眾公共需求為準(zhǔn)。3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)制的科學(xué)管理。權(quán)力機(jī)制是多方治理的核心部分，只有構(gòu)建民主、科學(xué)、合理的權(quán)力機(jī)構(gòu)，才能實(shí)施有效的治理，才能建設(shè)服務(wù)型政府。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的產(chǎn)生要從過(guò)去的自上而下，改為自下而上，讓農(nóng)民群眾有更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)用必須依法行政，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。

從橫向分析，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)自上而下的管理和自下而上的參與的結(jié)合，強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性。在管理的性質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民的服務(wù)，在管理技術(shù)上強(qiáng)調(diào)引入市場(chǎng)機(jī)制，從而建立起政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架下的多元治理體制。我們認(rèn)為，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多元治理的構(gòu)成，必須強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位和作用，在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農(nóng)民的自主管理和民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，分清政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和做些什么事。具體說(shuō)來(lái)：1．強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)地位和引導(dǎo)作用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府機(jī)構(gòu)存在的理由；2．完善農(nóng)村中間組織和社會(huì)化服務(wù)體系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓渡出來(lái)的一些社會(huì)事務(wù)承擔(dān)起來(lái)，將城市文明導(dǎo)入鄉(xiāng)村社會(huì)，在政府與農(nóng)民之間、農(nóng)民與市場(chǎng)之間發(fā)揮社會(huì)的橋梁紐帶作用，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)；3．倡導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)和自主管理的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造性。服務(wù)型政府的構(gòu)建最終取決于農(nóng)民的自主和覺(jué)悟，只有充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，尊重農(nóng)民的權(quán)益，尊重農(nóng)民的政治參與和自我管理，尊重農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，也只有政府通過(guò)各項(xiàng)政策引導(dǎo)，讓近9億農(nóng)民獲得更多社會(huì)資源，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持農(nóng)村、農(nóng)民建立各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和行會(huì)，擴(kuò)大它們的生存空間，讓農(nóng)民為自己的事情做主，充分發(fā)揮社會(huì)各界的力量，政府才能真正為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:試論取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

論文關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅　行政體制改　服務(wù)型政府

論文摘要：取消農(nóng)業(yè)稅是一個(gè)由“以農(nóng)養(yǎng)政”到“善政養(yǎng)民”的政策進(jìn)步，它使我國(guó)農(nóng)村行政管理體制面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，鞏固經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的成果，根本解決農(nóng)村存在的矛盾和沖突．推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行整體性制度創(chuàng)新，建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型的基層政府。

中央在全國(guó)農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅整整三年，它帶來(lái)的影響和挑戰(zhàn)已成為政府和學(xué)界強(qiáng)烈關(guān)注的問(wèn)題，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)干群關(guān)系改善、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定上意義重大，但同時(shí)也使縣鄉(xiāng)村三級(jí)特別是鄉(xiāng)村兩級(jí)收人大幅度減少，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理提出了新要求。基層政府如何適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅帶來(lái)的新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，在本級(jí)財(cái)政收入減少的情況下，切實(shí)改善廣大農(nóng)村群眾的民生現(xiàn)狀，保障農(nóng)民享受充足品質(zhì)的公共服務(wù)，這不僅是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中正在研究和解決的重要課題，也是對(duì)我國(guó)改革開放30年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的認(rèn)真反思，只有順應(yīng)改革發(fā)展趨勢(shì)，把握內(nèi)在規(guī)律，才能在農(nóng)村真正建設(shè)有利于農(nóng)村發(fā)展的服務(wù)型政府。

一、取消農(nóng)業(yè)稅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供了內(nèi)動(dòng)力

建國(guó)后，從農(nóng)村汲取發(fā)展資源的思路使農(nóng)村“養(yǎng)”的負(fù)擔(dān)十分沉重。國(guó)家制定的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策也使國(guó)家工業(yè)化的資金主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。這樣，“以農(nóng)養(yǎng)政”和“以農(nóng)補(bǔ)工”的格局，形成了整個(gè)國(guó)家的資源輸送渠道和模式。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式以公共權(quán)力的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)，在有的農(nóng)村地區(qū)導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間關(guān)系的緊張。

改革開放后，我國(guó)進(jìn)行了多輪行政體制改革，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成效并不明顯，其難點(diǎn)是職能轉(zhuǎn)變和人員分流，而根本原因是缺乏內(nèi)在動(dòng)力，尤其是來(lái)自經(jīng)濟(jì)方面的壓力。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式一直延續(xù)至2006年1月1日從制度上取消農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅使我國(guó)實(shí)行了2600年的農(nóng)業(yè)稅告結(jié)，作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，取消農(nóng)業(yè)稅是建國(guó)以來(lái)繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國(guó)農(nóng)村改革的一次具有劃時(shí)代意義的重大舉措，對(duì)農(nóng)村上層建筑和經(jīng)濟(jì)體制的變革和完善，以及國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系必然產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響。取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的方面顯現(xiàn)出來(lái)，給基層政府改革提供了外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力。它促成農(nóng)村行政管理必須以“善政養(yǎng)民”為政府合法的目標(biāo)，即基層政府必須順應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收益進(jìn)行的重新分配，通過(guò)自身改革，提高行政效能，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。政府由原來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，圍繞提供廉價(jià)品質(zhì)的公共物品和進(jìn)行高效的社會(huì)管理來(lái)再造服務(wù)型和責(zé)任型政府，是對(duì)農(nóng)村行政管理角色的回歸。這種對(duì)“善政養(yǎng)民式”的政府合法性追求，為轉(zhuǎn)換基層政府職能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。

二、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

1、縣鄉(xiāng)財(cái)政收入減少，鄉(xiāng)村債務(wù)化解難度加大，組織功能弱化，公益事業(yè)發(fā)展困難。這是取消農(nóng)業(yè)稅后最直接和首先遇到的問(wèn)題。事實(shí)上，如果不取消農(nóng)業(yè)稅，由財(cái)政困難導(dǎo)致組織功能弱化的問(wèn)題依然會(huì)產(chǎn)生，這是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后的必然結(jié)果，取消農(nóng)業(yè)稅無(wú)非加速了這一結(jié)果的到來(lái)，它迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)思考今后的政府改革問(wèn)題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的狀況分析，“政府主導(dǎo)型”的發(fā)展模式，使農(nóng)村基層政府承擔(dān)了過(guò)多的事務(wù)，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安和計(jì)劃生育工作的難度和成本比過(guò)去增加；而財(cái)政收入上移，支出責(zé)任下放的分配，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入與事權(quán)的擴(kuò)大不同步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況十分拮據(jù)，甚至逐漸大面積地發(fā)生赤字。因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅基本切斷了過(guò)去農(nóng)村基層社會(huì)事業(yè)建設(shè)的重要資金來(lái)源，至使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政形勢(shì)嚴(yán)峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發(fā)生，財(cái)政難以為繼。值得一提的是，廢除農(nóng)業(yè)稅，被取消的不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身，還有和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)的“搭車”收費(fèi)。按照財(cái)政部全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革辦公室的統(tǒng)計(jì)，這筆資金起碼在1600—1800億元左右，至少是農(nóng)業(yè)稅的3倍。財(cái)政困難導(dǎo)致農(nóng)村基層政府的服務(wù)能力弱化，政府的公共服務(wù)職能不能滿足農(nóng)村群眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共服務(wù)的需求，無(wú)力為公共事務(wù)如社會(huì)治安、水利設(shè)施等投入基本的力量，無(wú)法滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，公共服務(wù)的質(zhì)量與人們的期望有相當(dāng)?shù)牟罹唷?

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，人員難分流，運(yùn)轉(zhuǎn)效率低。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政緊張，直接結(jié)果是養(yǎng)不起人，發(fā)不出工資，在取消農(nóng)業(yè)稅后這個(gè)問(wèn)題更為突出。世界絕大多數(shù)國(guó)家只有中央、省、縣三級(jí)政府，而我國(guó)卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，黨委、人大、政府、政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、人武部等各種組織一應(yīng)俱全。此外，還有財(cái)政所、民政所、司法所、派出所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水管站、土管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。“生之者寡，食之者眾”使農(nóng)村行政管理機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生困難。為減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出成本，許多地方開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，但是，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不面臨另一難題，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域面積擴(kuò)大，在貧困山區(qū)由于路遠(yuǎn)和交通不便，客觀上損害了農(nóng)民獲得公共資源的機(jī)會(huì)，讀書和看病的困難短時(shí)間內(nèi)難以解決。人員分流是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中最難的，一方面無(wú)處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)也難于補(bǔ)償，人員不愿走、政府補(bǔ)不起的問(wèn)題不解決，農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制的改革就無(wú)法深入。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的思維方式和工作方式不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求。取消農(nóng)業(yè)稅后，傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運(yùn)行機(jī)制和干部思想受到了強(qiáng)烈的沖擊，舊的工作內(nèi)容已經(jīng)改變，新的工作方式尚未形成，面對(duì)新形勢(shì)，不少鄉(xiāng)村干部感到茫然和無(wú)所適從。在“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的大部分精力用于收取稅費(fèi)、催收糧款。取消農(nóng)業(yè)稅后，政府致力于建設(shè)服務(wù)型政府，作為服務(wù)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備一技之長(zhǎng)和過(guò)硬的富民本領(lǐng)，才可能提供滿足農(nóng)民需求的服務(wù)，但是，由于諸多原因，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無(wú)門、服務(wù)無(wú)路、引導(dǎo)無(wú)方、工作無(wú)勁”，不知道今后“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該干什么?怎么干?”無(wú)論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。

三、深化我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑

要解決取消農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的一系列問(wèn)題，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿ΓY(jié)合建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村工作的深入推進(jìn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行整體性制度創(chuàng)新，增強(qiáng)行政管理職能的服務(wù)性、責(zé)任性和參號(hào)陛，這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的必然趨勢(shì)的要求。事實(shí)上，也只有通過(guò)上層建筑的適應(yīng)性調(diào)整才能鞏固改革開放30年來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革的成果，從制度上為農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展提供條件，從根本上解決農(nóng)村社會(huì)存在的矛盾和問(wèn)題。

1、以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為支撐，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。建設(shè)服務(wù)型政府需要政府自身具有較強(qiáng)的整合社會(huì)資源和調(diào)動(dòng)公共資源的能力，因?yàn)檎秦?zé)無(wú)旁貸的社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主體，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為農(nóng)村群眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能履行好這些職能呢?農(nóng)村人口眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后是我國(guó)當(dāng)前的一個(gè)基本國(guó)情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的及時(shí)線，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上已經(jīng)進(jìn)人以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，只有加快建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會(huì)主義新農(nóng)村，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實(shí)處。基于此，政府首要的任務(wù)，就是在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，尋找農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的切人點(diǎn)和生長(zhǎng)點(diǎn)，尤其要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃、科技示范，提供及時(shí)的市場(chǎng)信息等多種方式來(lái)引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平以及農(nóng)村科技水平，拓寬農(nóng)民增收的空間，挖掘農(nóng)民增收的潛力，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)提高。

2、深化以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革。2000年3月2H，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》后，政府和學(xué)界就轟轟烈烈地討論農(nóng)村行政體制改革，可至今從實(shí)際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革仍處于試點(diǎn)階段，尚未推進(jìn)。取消農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，也是農(nóng)村基層行政管理體制改革的推動(dòng)力。基層行政管理體制改革主要有三方面：一是轉(zhuǎn)變政府職能。就是按照建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型政府的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，注重對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支持，注重農(nóng)村社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，基本公共服務(wù)體系的確立，社會(huì)發(fā)展的公平性和效率，以及農(nóng)村社會(huì)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制的建立等，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的職能，處理好國(guó)家、市場(chǎng)、農(nóng)民的關(guān)系。這是行政管理體制改革的核心。二是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)。要在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下嚴(yán)守鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)加強(qiáng)行政管理部門社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的運(yùn)行機(jī)制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問(wèn)題。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。從“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代向農(nóng)民收取稅費(fèi)的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧普B(yǎng)民”時(shí)代服務(wù)者的角色，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的服務(wù)能力，為此，應(yīng)完善對(duì)公職人員的選任和考核評(píng)價(jià)機(jī)制，推行上級(jí)考核和社會(huì)公眾評(píng)議的雙重機(jī)制，讓農(nóng)民擁有按法定、民主的程序選舉和評(píng)價(jià)公職人員的權(quán)利，使考評(píng)對(duì)象始終“對(duì)下負(fù)責(zé)”，服務(wù)于農(nóng)民，真正成為農(nóng)民利益的人和維護(hù)人。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是落實(shí)國(guó)家政策、嚴(yán)格依法行政、做好市場(chǎng)監(jiān)管、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事業(yè)、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。應(yīng)借助取消農(nóng)業(yè)稅帶來(lái)的改革助推力，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，提高政府服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。

3、完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，建立農(nóng)村公共財(cái)政體制。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在無(wú)法向下汲取資源的情況下，會(huì)為了獲得更多的上級(jí)財(cái)政支持和轉(zhuǎn)移支付，“對(duì)上負(fù)責(zé)”而不“對(duì)下負(fù)責(zé)”，對(duì)此，必須規(guī)范和完善財(cái)政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的巨大缺口和巨額債務(wù)，保障免稅的好處真正使農(nóng)民受益。一是要進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付的額度和力度。對(duì)取消農(nóng)業(yè)稅后形成的財(cái)政缺口，應(yīng)及時(shí)足額地通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式予以補(bǔ)齊。除保障用于縣鄉(xiāng)基層組織以及農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、農(nóng)村優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)等方面需要的轉(zhuǎn)移支付資金外，還要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的社會(huì)公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移支付力度，避免過(guò)多的資金用于養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效益。二是要按照屬地化原則。明確界定各級(jí)政府的“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的分配比例，保障取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員應(yīng)有的行政成本的開支。三是要建立公共財(cái)政體制。公共財(cái)政應(yīng)以農(nóng)村的公共需要為前提，要有利于推動(dòng)農(nóng)村行政管理部門公共服務(wù)機(jī)制的形成，確保財(cái)政支出主要用在民生問(wèn)題上。

4、理清社會(huì)事業(yè)的性質(zhì)，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理體制改革。社會(huì)事業(yè)具有公益性，不以營(yíng)利為目的。我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)事業(yè)管理體制的特征是國(guó)家辦事業(yè)、運(yùn)作行政化和管理主體非自主化，這阻礙了社會(huì)事業(yè)自身的發(fā)展。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村社會(huì)事業(yè)管理體制改革的基本方向應(yīng)是社會(huì)化、市場(chǎng)化和多元化。為此，應(yīng)在科學(xué)合理區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性職能的基礎(chǔ)上，實(shí)行分類管理，逐漸建立十七大報(bào)告指出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理體制。除政府所屬的農(nóng)村中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、計(jì)劃生育服務(wù)站外，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機(jī)、文化體育、廣播電視、農(nóng)民工培訓(xùn)等服務(wù)性事業(yè)單位進(jìn)行整合，條件成熟的應(yīng)轉(zhuǎn)制為從事非營(yíng)利性的社會(huì)服務(wù)組織。實(shí)現(xiàn)政事分開和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)企業(yè)化管理，將技術(shù)性和服務(wù)性的事務(wù)交給市場(chǎng)，逐步減少財(cái)政投入，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；同時(shí)，充分利用民間資本，拓寬社會(huì)事業(yè)產(chǎn)品的籌資渠道，形成農(nóng)村社會(huì)事業(yè)供給主體的多元化格局，減輕政府財(cái)政的公共產(chǎn)品供給壓力。

5、培育農(nóng)村自治組織。提高農(nóng)民的組織化程度。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的控制方式不能再依靠過(guò)去強(qiáng)制性的稅收手段，二者的關(guān)系必須建立在尊重農(nóng)民的基礎(chǔ)上，歸還農(nóng)民自我管理的權(quán)利，通過(guò)農(nóng)民自愿組織的農(nóng)村自治組織，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的良性互動(dòng)。農(nóng)村自治組織，包括村委會(huì)、各種經(jīng)濟(jì)合作社、協(xié)會(huì)等，它是農(nóng)民可以自由進(jìn)退的互助性、服務(wù)性組織。在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，農(nóng)民以一家一戶為獨(dú)立主體，面對(duì)紛繁復(fù)雜的農(nóng)業(yè)大市場(chǎng)，在農(nóng)產(chǎn)品的銷售、農(nóng)用物資的購(gòu)買、農(nóng)業(yè)信息的獲取上，往往處于劣勢(shì)，對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力弱；同時(shí)，原子化的農(nóng)民也需要與行政管理部門溝通，參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。因此，培育農(nóng)村自治組織，完善農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化農(nóng)村自我管理能力是農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，它不僅可以填補(bǔ)農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)移后形成的管理空白，而且能夠?yàn)檗r(nóng)民抗拒市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低成本、高品質(zhì)的服務(wù)，是農(nóng)民進(jìn)行政治參與、表達(dá)自身利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益的新型途徑。