引論：我們?yōu)槟砹?3篇公共行政評(píng)論范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。
篇1
一、公共行政中的公平問題
公平的基本含義是正當(dāng)，合乎道義或合乎情理。公平是人類長(zhǎng)期不懈追求的一種社會(huì)價(jià)值，對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了深刻影響。作為一種社會(huì)意識(shí)來說，公平觀念隨人類社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展而不斷豐富和深化。它是處在不同的生產(chǎn)關(guān)系和階級(jí)關(guān)系中的個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益和政治要求的集中反映。究其實(shí)質(zhì)，也就是個(gè)體的利益沖突問題。關(guān)于公共行政中的公平的含義，弗雷德里克森給出了具體的解釋，他認(rèn)為，公共行政中的公平包含對(duì)組織設(shè)計(jì)和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價(jià)值取向的選擇。從一定意義上說，公平指的是行政公正，也就是在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過程中，能夠公平地行使權(quán)力，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，即運(yùn)用公共權(quán)力來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的公平。因此，公共行政中的公平強(qiáng)調(diào)的是政府應(yīng)當(dāng)平等地向社會(huì)提供相關(guān)服務(wù)，公共管理者在決策與組織推行過程中必須承擔(dān)起屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任與義務(wù)。公共行政中的公平提倡公共行政管理進(jìn)行相應(yīng)的變革，認(rèn)為對(duì)公眾的要求應(yīng)當(dāng)做出及時(shí)的積極回應(yīng)，而不是以滿足行政組織自身的需要為目的。公共行政中的公平還強(qiáng)調(diào)在公共行政的教學(xué)與研究中，應(yīng)更注重與其他學(xué)科的交叉融合以便更為有效地解決相關(guān)問題。概括而言，倡導(dǎo)公共行政的公平是要推動(dòng)政治權(quán)力與社會(huì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中缺乏政治及經(jīng)濟(jì)資源支持并處于劣勢(shì)的個(gè)體。公共行政中的公平不僅僅是一種政治修辭和口號(hào)，而是在社會(huì)和政治領(lǐng)域中機(jī)會(huì)、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三種。一是指分部化的公平。分部公平對(duì)于公共政策和公共行政來說非常重要。所有類型的層級(jí)制采用的均是分部公平的概念。公共服務(wù)一般來說是以分部化為基礎(chǔ)進(jìn)行提供，并且主要通過分部的組織層級(jí)體系來進(jìn)行。分部公平提倡的是在相同種類的個(gè)體間實(shí)施同等對(duì)待，不同種類的個(gè)體之間則處以不同的對(duì)待，亦即在不平等面前人人平等。無論是民選的官員，還是任命的公共官員，在公共政策的每一領(lǐng)域都實(shí)踐著分部化公平。第二稱為集團(tuán)公平。分部化的公平是屬于個(gè)人層次上的公平，集團(tuán)公平要求的則是群體之間或者次群體之間要保證公平。例如，要求婦女與男性之間同工同酬，體現(xiàn)的便是集團(tuán)公平和同工同酬的分部公平。第三是機(jī)會(huì)的公平。主要包括預(yù)期公平與手段公平兩種。假設(shè)兩個(gè)人獲得某項(xiàng)工作的可能性相同，兩人得到該工作的機(jī)會(huì)也平等，這就是預(yù)期機(jī)會(huì)公平。如果兩人因?yàn)榫邆湎嗤奶旆趾唾Y格，所以他們得到工作的機(jī)會(huì)是平等的，這便是手段機(jī)會(huì)公平。亞里士多德關(guān)于平等個(gè)體應(yīng)受公平對(duì)待的觀點(diǎn)，便是以手段為基礎(chǔ)的機(jī)會(huì)公平的例子。不過在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，純粹的預(yù)期公平鮮有存在。而在手段公平中，機(jī)會(huì)是由公平的規(guī)則決定。機(jī)會(huì)公平是對(duì)所有人來說，某個(gè)時(shí)代定的個(gè)體所重視的天分都有得到開發(fā)的公平機(jī)會(huì)。公共行政中公平的領(lǐng)域可以用實(shí)際分配的財(cái)物、服務(wù)或利益為劃分標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)這一公平領(lǐng)域的界定可寬可窄，具體受以公共機(jī)構(gòu)的資源為基礎(chǔ)的分配及以申請(qǐng)人對(duì)平等的要求為基礎(chǔ)的訴求兩者的制約。公平的領(lǐng)域總是在不斷轉(zhuǎn)移、聚合或分散。對(duì)于諸如工資、工作、投資等一些領(lǐng)域來說，它們很大程度上是由市場(chǎng)控制，而另外一些領(lǐng)域則主要受政府控制。通常來看，那些由政府控制的領(lǐng)域追求的是公平，目的是努力糾正由市場(chǎng)所帶來的不公平，或是由往屆政府的政策而導(dǎo)致的不公平。政府提出的補(bǔ)償性不公平，目的是為了抵消分配領(lǐng)域之外但又屬于更廣泛權(quán)利要求之內(nèi)的不公平，比如失業(yè)保障、兒童撫恤及食品券等方面。公平地向社會(huì)提供服務(wù)的義務(wù)對(duì)于公共行政而言意味深長(zhǎng)。它強(qiáng)化了社會(huì)公平作為公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”決定了它的公正性和正義性。社會(huì)公平已經(jīng)成為公共行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代社會(huì)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義就是要使社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善的協(xié)調(diào)，使社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)，在公共行政中發(fā)揚(yáng)公平正義的精神，努力平衡效率、經(jīng)濟(jì)和公平的要求。公共行政人員改善和解決問題，或在執(zhí)行政策時(shí)使用自由裁量權(quán)，以及對(duì)服務(wù)分配進(jìn)行判斷時(shí)都應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)踐社會(huì)公平、公正、平等，并將其作為指導(dǎo)自身行動(dòng)的指南。
二、公共行政中的代際
公平公共行政中的公平問題不僅應(yīng)著眼于當(dāng)代，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮到后代的利益公平即代際公平問題。無論是從倫理，還是從現(xiàn)代哲學(xué)的角度來看，人們都一致贊同代際正義、平等和公正。正如羅爾斯所說，不同代的人應(yīng)該與同代的人一樣，彼此間承當(dāng)義務(wù)和責(zé)任。許多政策問題均涉及公平和平等概念，這些問題既涉及目前一代人中不同群體之間的公平性，又涉及當(dāng)代人與后代之間的公平問題，即代際問題。代際公平指在場(chǎng)的現(xiàn)世代的個(gè)體與不在場(chǎng)的未來世代的個(gè)體之間的公平，其實(shí)質(zhì)是一種有關(guān)利益或者負(fù)擔(dān)在現(xiàn)在和未來世代之間的分配正義問題。美國(guó)當(dāng)代著名政治哲學(xué)家和倫理家羅爾斯從原初狀態(tài)的假設(shè)出發(fā)，從契約論的角度論證了代際正義的可能性。羅爾斯認(rèn)為，正義的第一原則也即個(gè)體最基本的原則是自由平等;第二個(gè)原則包括公平的機(jī)會(huì)平等及差別原則。只有同時(shí)具備這兩大原則，社會(huì)才擁有最大程度上的公平與正義。原初狀態(tài)下的個(gè)體具有理性反思且選擇平衡和諧的原則的能力，他們傾向選擇正義儲(chǔ)存原則。原初狀態(tài)下的個(gè)體其實(shí)處于一種無知之幕的狀態(tài)之中。無知之幕能夠確保各代平等參與，賦予不在場(chǎng)的各代人以權(quán)利和尊嚴(yán)，同時(shí)限制在場(chǎng)的各代人的利己選擇。羅爾斯認(rèn)為，代際公平便是在該無知之幕和原初狀態(tài)中所選擇的標(biāo)準(zhǔn)。在無知之幕指導(dǎo)下，個(gè)體可能且應(yīng)選擇差別原則及作為公平的正義原則，用以指揮自身的道德與倫理判斷。這樣，代際公平就成為可能。弗雷德里克森認(rèn)為，有充足的理由將后代的公平視為社會(huì)公平的一個(gè)領(lǐng)域，該觀點(diǎn)可追溯至最古老的倫理和道德宣言，當(dāng)代許多思想家也提出應(yīng)關(guān)注后代的利益。代際之間的社會(huì)公平的邏輯是以集團(tuán)為基礎(chǔ)。后代作為一個(gè)集團(tuán)，也是權(quán)利主張的一個(gè)適當(dāng)領(lǐng)域，而且是現(xiàn)世資源分配的一個(gè)合適的領(lǐng)域，差別之處就在于這些權(quán)利觀點(diǎn)是由現(xiàn)代人代表后代人而提出?，F(xiàn)世代的人既享受利益，同時(shí)又得承擔(dān)成本；近期后代也是如此，盡管其享受的利益超過其成本。如果資本的投資比較明智，遠(yuǎn)期后代也將受益，而其所承擔(dān)的責(zé)任僅僅是支付維持的成本。代際公平問題在我們周圍比比皆是。每一代人不僅有義務(wù)保持文化和文明成果，完好無損地維持已經(jīng)建立的正義制度，而且還要為其后代積累資本。例如，目前天然資源快速耗竭、不少物種的生存受到威脅、環(huán)境污染遍布全球，由此而倡導(dǎo)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)的主要?jiǎng)恿Ρ闶菫楹蟠Ｗo(hù)地球資源。如今，我們對(duì)有害廢棄物、農(nóng)藥的過度使用、掠奪性開采、地下水枯竭及其他生態(tài)問題可能導(dǎo)致的后果有了更多的了解。這些了解及其對(duì)后代可能產(chǎn)生影響的如實(shí)估算，都會(huì)對(duì)政策的制定產(chǎn)生很大的影響。當(dāng)政策制定者們認(rèn)識(shí)到這些政策問題既是現(xiàn)世的問題，又是代際之間的問題時(shí)，便會(huì)努力尋求找到在某種程度上對(duì)雙方均最為有利的結(jié)果，盡力采用及實(shí)施有利于代際社會(huì)公平的政策，也就是制定的那些政策對(duì)后代不會(huì)產(chǎn)生消極的影響，不會(huì)導(dǎo)致代際不公平的產(chǎn)生。弗雷德里克森認(rèn)為，考慮后代人的利益是公共行政的一種責(zé)任，也是公共行政精神的體現(xiàn)。因此，無論是環(huán)境資源還是道德和倫理責(zé)任方面，還是政策體制方面來說，我們都要為代際之間的社會(huì)公平承擔(dān)責(zé)任，留給后代的均不應(yīng)該是更糟，而必須是在自己所知的基礎(chǔ)上盡可能地做得更好。影響后代的大多數(shù)分配問題來源于私人市場(chǎng)交易，而在該交易中，后代的利益被嚴(yán)重?fù)p害。因而，缺乏代際公平其實(shí)是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。政府應(yīng)當(dāng)通過公共政策來對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，實(shí)行有利于后代利益的管制，盡可能地運(yùn)用現(xiàn)有所有資源達(dá)到最佳效果。依據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益，維持代際公平是公共行政的一種責(zé)任。
作者：劉慧瓊單位：廣東行政學(xué)院
篇2
公共政策的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配,其公共性、權(quán)威性及合法性等本質(zhì)均蘊(yùn)涵公平理念,要充分發(fā)揮公共政策的功能必須以公平為前提。公共政策是以政策問題為起點(diǎn)的,公共政策所要解決的問題越明確,就越容易實(shí)現(xiàn)公共政策的目的,越有利于實(shí)際問題的解決。公平性貫穿每一項(xiàng)公共政策的始終,也是在構(gòu)建政策問題的過程中所應(yīng)遵循的基本原則。因此,要提升公共政策的公平性,充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能,務(wù)必在構(gòu)建政策問題這一起始的重要環(huán)節(jié)就注重公平性的體現(xiàn)。公共政策研究中有許多基本理論,其中之一就是公共政策的定義,國(guó)內(nèi)外絕大多數(shù)學(xué)者都贊同美國(guó)著名政治學(xué)家戴維?伊斯頓的觀點(diǎn):公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配。為了對(duì)公共政策的定義有更明確的理解,可以把“價(jià)值”一詞直接改為“利益”,即公共政策是對(duì)全社會(huì)的公共利益作權(quán)威性的分配,而且利益分配是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。同時(shí),我們還必須探究何為公共政策的本質(zhì),即政府為什么要制定政策與執(zhí)行政策,這個(gè)問題最主要的原因是市場(chǎng)的失靈。因?yàn)槭袌?chǎng)只解決私人產(chǎn)品的供求,不提供公共產(chǎn)品,也不能解決經(jīng)濟(jì)中各種外部性問題,在市場(chǎng)失靈的地方,決定了政府必然要介入。市場(chǎng)立足于效率,那么公共政策就應(yīng)立足于公平。羅爾斯著名的“正義原則”第二則:“社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等被調(diào)解,使得人們有理指望它們對(duì)每個(gè)人都有利,并且它們所設(shè)置的職務(wù)和崗位對(duì)所有人開放”,也就是說要求社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益的不平等分配應(yīng)該對(duì)處于社會(huì)最不利地位的最有利。這條原則實(shí)質(zhì)是要求國(guó)家應(yīng)對(duì)社會(huì)成員的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別予以調(diào)節(jié),
使之最大限度地改善最差者的地位,也就是說政府最能發(fā)揮巨大作用的是在“公平”上。毫無疑問,政府通過政策對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行分配,這確實(shí)是它要承擔(dān)的一個(gè)重要功能。然而還有一些問題值得我們思考:一項(xiàng)公共政策是否成功應(yīng)該如何評(píng)判;一項(xiàng)公共政策結(jié)果的公平是否就等于其過程的公平;一項(xiàng)公共政策符合了大多數(shù)人的利益,卻致使一部分人失去了最低的生活保障,那么這項(xiàng)公共政策算是成功的嗎?這些不公平現(xiàn)象所產(chǎn)生的問題對(duì)我們政府在今后制定政策又有什么啟示呢?
2 關(guān)于政策的構(gòu)建
構(gòu)建政策問題是分析人員從不同的利益相關(guān)者所持的相互分歧的意見中連續(xù)地、反復(fù)地探究問題的階段。政策問題并不是一開始就能夠被明確提出的,而是源于一種擴(kuò)散的憂慮和初始的緊張跡象。這些憂慮和緊張并不是問題,而是由政策分析人員、決策者及其利益相關(guān)者感受到的問題情勢(shì)。這一問題情勢(shì)是客觀的、可以直接觀察到的、通過語言描述并能夠運(yùn)用廣泛的符號(hào)系統(tǒng)表述的。也就是說它是一種客觀事實(shí)與主觀認(rèn)識(shí)相統(tǒng)一的過程。這也是構(gòu)建政策問題的第一步——問題感知。構(gòu)建政策問題的第二步——問題搜索。政策問題的存在并不僅僅只需通過決定在特定的情形下有什么樣的“事實(shí)”而得以建立,不同的政策利害關(guān)系方對(duì)同樣的事實(shí)會(huì)產(chǎn)生截然不同的解釋。在一定程度上,人們對(duì)政策問題是仁者見仁、智者見智的。構(gòu)建政策問題的第三步——問題界定,即對(duì)問題進(jìn)行特定解釋的過程,需要通過一定的方法對(duì)問題從最基本或最一般的方面確定問題,如根據(jù)政策問題的性質(zhì)可以把其界定為政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的等;根據(jù)政策問題的作用范圍可以把其界定為全局的、局部的、國(guó)際的、國(guó)內(nèi)的、全國(guó)性的、地區(qū)性的等;根據(jù)政策問題的作用方式可以把其界定為指導(dǎo)性的、分配性的、限制性的等。目的是把問題情勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)問題。從實(shí)質(zhì)問題到規(guī)范問題的過程也就是構(gòu)建政策問題的最后一步——問題詳述。也就是運(yùn)用可操作性的語言或模型對(duì)問題進(jìn)行明確表述的過程。構(gòu)建政策問題之所以十分重要,原因首先,問題構(gòu)建可以提供與政策相關(guān)的知識(shí)。構(gòu)建問題通過對(duì)問題的感知、搜索、界定過程充分掌握問題產(chǎn)生的背景、社會(huì)環(huán)境、不同利益相關(guān)者的不同意見等資料,這對(duì)于公共政策的整個(gè)制定過程能夠起到一定的指導(dǎo)和借鑒作用。其次,問題構(gòu)建從不同的利益相關(guān)人的不同觀點(diǎn)中界定出政策問題,有助于發(fā)現(xiàn)隱含的假設(shè)、判斷成因、勾畫可能的目標(biāo)、綜合沖突的觀點(diǎn)以及設(shè)計(jì)新的政策選擇方案。最后,最為重要的一點(diǎn),構(gòu)建問題之所以如此重要的原因在于,政策分析人員的失誤似乎更多地來自對(duì)錯(cuò)誤問題的解決,而非他們對(duì)正確的問題找到了錯(cuò)誤的解決方案。感知問題時(shí)沒有選擇正確的政治立場(chǎng),搜索問題時(shí)不能完成搜索或過早地停止搜索,界定問題階段在為問題情勢(shì)形成概念時(shí),選擇了錯(cuò)誤的世界觀、意識(shí)形態(tài)以及在詳述問題階段信息傳遞失真或選擇了錯(cuò)誤的模型,以上任何一種情形都有可能犯這樣的錯(cuò)誤。綜上所述,政策問題的構(gòu)建對(duì)公共政策來說至關(guān)重要,影響政策功能的發(fā)揮,直接關(guān)系到政策的成敗。
3 構(gòu)建政策問題過程中應(yīng)注意的問題
篇3
工商行政管理機(jī)關(guān)是我國(guó)行政管理系統(tǒng)的重要組成部門。其監(jiān)管領(lǐng)域涵蓋市場(chǎng)主體從進(jìn)入到退出的全過程，涉及企業(yè)登記管理、外商投資企業(yè)登記管理、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)登記管理、市場(chǎng)規(guī)范管理、反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法、直銷監(jiān)督管理與打擊傳銷、食品流通監(jiān)督管理、廣告監(jiān)督管理、商標(biāo)注冊(cè)及保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多項(xiàng)職責(zé)；監(jiān)管主體截至2009年底。內(nèi)資企業(yè)達(dá)259萬余戶、外商投資企業(yè)達(dá)43萬戶、私營(yíng)企業(yè)740萬余戶，個(gè)體工商戶3197萬余戶、農(nóng)民專業(yè)合作社24萬余戶。由此可見，工商行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)管的是一個(gè)由龐大的市場(chǎng)主體、復(fù)雜的市場(chǎng)行為構(gòu)成的社會(huì)主義大市場(chǎng)。這一市場(chǎng)能否平穩(wěn)、健康、有序地發(fā)展，直接決定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否又好又快發(fā)展。作為這一市場(chǎng)的監(jiān)管者，工商行政管理機(jī)關(guān)只有樹立公平公正的執(zhí)法權(quán)威，其行政執(zhí)法行為才能獲得行政相對(duì)人的尊重，認(rèn)可并使其自愿服從、自覺履行，從而及時(shí)有效地制止破壞市場(chǎng)秩序的違法行為，教育市場(chǎng)主體遵紀(jì)守法；才能經(jīng)由對(duì)合法行為的褒獎(jiǎng)和對(duì)違法行為的懲處，使市場(chǎng)主體對(duì)其行為后果有所預(yù)測(cè)，從而準(zhǔn)確判斷市場(chǎng)行為的界限，合理安排市場(chǎng)行為方式，引導(dǎo)市場(chǎng)行為向良好的方向發(fā)展；才能準(zhǔn)確把握當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)、趨勢(shì)及其存在問題，并據(jù)此有重點(diǎn)、有針對(duì)性地調(diào)整行政執(zhí)法的目標(biāo)、任務(wù)，從而維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)前進(jìn)，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
(二)樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容
當(dāng)前，我國(guó)正朝著加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)前進(jìn)。而法治國(guó)家的本質(zhì)就在于“法律之治”，即“法律的統(tǒng)治而非人的統(tǒng)治”。所謂“法律的統(tǒng)治”，就是法律具有最高的權(quán)威。然而，法律始終無法自行施加于行政相對(duì)人，而必須以行政執(zhí)法行為為中介，通過某個(gè)行政機(jī)關(guān)具體的行政執(zhí)法行為，使法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系及其對(duì)行政相對(duì)人賦予的權(quán)利、規(guī)定的義務(wù)成為現(xiàn)實(shí)。從而對(duì)行政相對(duì)人發(fā)生實(shí)實(shí)在在的影響。由此，行政執(zhí)法不可避免地成為法治國(guó)家建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。工商行政管理機(jī)關(guān)是重要的行政執(zhí)法部門，其行政執(zhí)法行為也當(dāng)然成為法治國(guó)家建設(shè)中不可或缺的重要內(nèi)容。截至2009年底。作為工商部門執(zhí)法依據(jù)的法律共102部，作為工商部門執(zhí)法依據(jù)的行政法規(guī)211部；作為工商部門執(zhí)法依據(jù)的規(guī)章118部。這些足以表明，樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國(guó)的“法律之治”意義重大。缺乏權(quán)威的工商行政管理執(zhí)法，不但會(huì)降低行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法行為的信任度，而且將增加由低依法度產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議和沖突；不僅會(huì)使工商行政管理機(jī)關(guān)的行為規(guī)則受到質(zhì)疑，而且將降低行政相對(duì)人對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)、進(jìn)而對(duì)各級(jí)人民政府的認(rèn)可度和支持度；更為重要的是會(huì)阻礙法律精神的實(shí)現(xiàn)、阻礙法律由理想化為現(xiàn)實(shí)，使社會(huì)公眾喪失對(duì)法律的尊重和服從，最終在法律框架之外尋求解決問題的方式，使法治國(guó)家建設(shè)成為泡影。
(三)樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威是當(dāng)前工商行政管理實(shí)踐的客觀需要
工商行政管理機(jī)關(guān)恢復(fù)建制以來，一直致力于提高行政執(zhí)法水平。近年來，為了加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，總局更是明確提出要牢牢把握“四個(gè)只有”，加強(qiáng)“四化建設(shè)”，推進(jìn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)高目標(biāo)”，努力做到“四個(gè)統(tǒng)一”。但從目前情況看。工商行政管理執(zhí)法與上述要求還存在一定差距。比如：部分執(zhí)法人員的執(zhí)法理念還需進(jìn)一步更新，執(zhí)法程序還需進(jìn)一步規(guī)范，形式完備、程序正當(dāng)?shù)墓ぷ鳈C(jī)制還需進(jìn)一步建立，對(duì)基層執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制還需要進(jìn)一步完善，執(zhí)法監(jiān)督方式和途徑還需進(jìn)一步創(chuàng)新，未按法律法規(guī)規(guī)定查封、超期扣押、違法處置扣押財(cái)物等違反法定程序的現(xiàn)象還不同程度的存在等等。這些問題的存在，成為工商行政管理機(jī)關(guān)行政復(fù)議、行政訴訟、案件數(shù)量迅速上升的重要原因，導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)工商行政管理執(zhí)法行為的拒絕執(zhí)行、推延執(zhí)行等問題長(zhǎng)期無法得到根本解決，造成工商行政管理執(zhí)法行為喪失對(duì)市場(chǎng)行為的威懾力和導(dǎo)向性等不良后果。要從根本上解決這些問題，唯一的途徑就是按照“一切行政權(quán)力均源于法律的規(guī)定、一切行政權(quán)力的行使均要依照已公開的法律規(guī)定、一切行政行為均要依法受到監(jiān)督、一切違法行為都要受到法律的制裁”的要求，樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威。
二、依法監(jiān)管是樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威的唯一途徑
市場(chǎng)監(jiān)管是工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人發(fā)生直接聯(lián)系的唯一紐帶。只有通過市場(chǎng)監(jiān)管，才能在工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間產(chǎn)生各種行政法律關(guān)系，并使行政執(zhí)法行為及其結(jié)果作用于工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人。這一過程，實(shí)質(zhì)上就是工商行政管理機(jī)關(guān)力圖施加公平公正的執(zhí)法權(quán)威于行政相對(duì)人、行政相對(duì)人對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管行為進(jìn)行判斷并確定是否認(rèn)可其執(zhí)法權(quán)威的雙向過程。工商機(jī)關(guān)只有依法加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，才能樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法的權(quán)威。
(一)以法律為判斷標(biāo)準(zhǔn)是由法律自身特點(diǎn)所決定的
與政策、常理、道德等社會(huì)規(guī)范相比，法律在四個(gè)方面具有更為突出的優(yōu)勢(shì)。一是制定程序更加嚴(yán)格。為了使最終生效的法律能夠保障社會(huì)公眾的立法參與權(quán)，體現(xiàn)自由、秩序、公正、效率等價(jià)值，任何法律的制定，都無例外的遵循貌似繁瑣的特定程序。而違反法定程序制定的法律，則屬無效。二是法律的規(guī)范性更強(qiáng)。法律中大量存在的，是由行為模式、條件假設(shè)、法律后果三要素組成的法律規(guī)定。這些規(guī)定邏輯嚴(yán)密，具有很強(qiáng)的規(guī)范性。三是合法與非法的界定更加明晰。法律規(guī)定的明確性，源于法律發(fā)揮指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、教育等作用的客觀需要。是法律的內(nèi)在屬性之一。法律使用概括、列舉、列舉+概括等立法手段，通過定義法律概念、闡明法律原則、規(guī)定違法行為等方式，更為清晰明了地界定了合法與非法的邊界。四是對(duì)法律的理解和認(rèn)知更加統(tǒng)一。法律用語嚴(yán)謹(jǐn)，每個(gè)詞句均經(jīng)過深思熟慮，所表達(dá)的意思明確，不易產(chǎn)生誤解。同時(shí)，法律還通過立法解釋、司法解釋、行政解釋、學(xué)理解釋等方式，對(duì)法
律中容易誤解或者規(guī)定不夠明確的地方進(jìn)行解釋：通過多形式的普法活動(dòng)對(duì)法律進(jìn)行說明、宣傳，使法律的內(nèi)容深入人心。因而，在絕大多數(shù)情況下，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人對(duì)法律規(guī)定的理解和認(rèn)知不會(huì)出現(xiàn)過大差異。法律的這些優(yōu)勢(shì)，使得以法律為判斷標(biāo)準(zhǔn)更為簡(jiǎn)單易行，不易引發(fā)爭(zhēng)議。
(二)以法律為判斷標(biāo)準(zhǔn)是工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的理性選擇
無論是工商行政管理機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人。都是理性的個(gè)體。在選擇是與非的判斷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必然會(huì)從理性的角度出發(fā)，選擇既對(duì)自己最為有利、又能夠?yàn)閷?duì)方所接受的社會(huì)規(guī)范。而法律正契合了工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的這種共同需要。
對(duì)行政相對(duì)人而言，法律的自身特點(diǎn)。使得工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人能夠在較短時(shí)間內(nèi)達(dá)成共識(shí)，提高行政效率，降低社會(huì)成本；法律嚴(yán)格的制定程序、相對(duì)超脫的制定機(jī)關(guān)、法律規(guī)范之間明確的權(quán)限劃分、法律頒布后的備案制度等，使得法律能夠充分考慮工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)分配，在兩者之間實(shí)現(xiàn)平衡：對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人普遍適用的法律效力，使得法律在約束行政相對(duì)人自己行為的同時(shí)，也同時(shí)對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為構(gòu)成約束，強(qiáng)有力地保護(hù)行政相對(duì)人自己的合法權(quán)益。因此，較之其他社會(huì)規(guī)范，法律更值得行政相對(duì)人信賴。對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)而言，只有依法進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，使法律成為監(jiān)管者和被監(jiān)管者共同遵守的普遍秩序，才能使行政相對(duì)人信服其行政執(zhí)法行為的正當(dāng)性：才能使行政相對(duì)人在行政執(zhí)法結(jié)果對(duì)自己不利的情況下，仍然基于對(duì)法律的尊重，而愿意遵守并履行相應(yīng)的義務(wù)；才能使行政執(zhí)法行為在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)、較廣的地域范圍中具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性、持續(xù)性和一致性，從而最終樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威。
三、樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威的幾點(diǎn)建議
加強(qiáng)依法監(jiān)管，樹立工商行政管理公平公正的執(zhí)法權(quán)威，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及法律建設(shè)、機(jī)制體制建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)督建設(shè)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等方方面面。本文僅針對(duì)當(dāng)下市場(chǎng)監(jiān)管問題比較集中、急需完善的一些方面建議如下：
(一)務(wù)實(shí)依法監(jiān)管的法律基礎(chǔ)
“工欲善其事，必先利其器”。工商行政管理法律法規(guī)規(guī)定了工商行政管理的執(zhí)法權(quán)限，明確了各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)“作為”與“不作為”的邊界，是工商行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)力來源，也是依法進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管的利器。工商行政管理機(jī)關(guān)恢復(fù)建制30年來，基本建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的工商行政管理法律法規(guī)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展變化，新的市場(chǎng)形態(tài)不斷涌現(xiàn)、新的交易行為不斷產(chǎn)生，現(xiàn)有工商行政管理法律法規(guī)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的一些問題也逐步暴露。一是法律與生俱來的滯后性日益凸顯。一方面表現(xiàn)為法律空白的不斷出現(xiàn)，對(duì)很多新型市場(chǎng)行為的監(jiān)管無法可依，另一方面表現(xiàn)為現(xiàn)行有效的法律規(guī)定已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的需要。二是新舊法律規(guī)范之間、不同層級(jí)的法律規(guī)范之間存在一定的沖突。比如：法律用語不一致、管轄機(jī)關(guān)不明晰、處罰種類不相同、處罰數(shù)額不一致等。因此需要在充分注意不同法律規(guī)范合理銜接和有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，及時(shí)制定、修訂相關(guān)法律，并規(guī)定相當(dāng)部分的一般性、原則性條款，使工商行政管理法律法規(guī)既能有效規(guī)范現(xiàn)有市場(chǎng)行為，又具有一定前瞻性，從而形成協(xié)調(diào)一致、互為補(bǔ)充、全面覆蓋工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域的法律體系，并且不致因立改廢的頻繁發(fā)生而降低法律和工商行政管理執(zhí)法行為的穩(wěn)定性和權(quán)威性。
(二)完善依法監(jiān)管的制度保障
體制是國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度。包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系的確定、職責(zé)權(quán)限的劃分等方面的制度。機(jī)制是一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或者部分之間相互作用的過程和方式。包括組織功能運(yùn)行、人員配置、收入分配和考核激勵(lì)等各方面的制度。由于體制機(jī)制具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，并能夠?qū)w制機(jī)制內(nèi)的機(jī)構(gòu)及人員形成強(qiáng)有力的約束，因此，不斷完善與工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境相適應(yīng)、反映工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管特點(diǎn)、體現(xiàn)工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)律的體制機(jī)制，有利于保障全面落實(shí)法的精神，確保公平公正的市場(chǎng)監(jiān)管行為，減少市場(chǎng)監(jiān)管中隨意性和因人易事等不穩(wěn)定因素，增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管中應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，提高市場(chǎng)監(jiān)管效率。當(dāng)前，完善工商行政管理體制機(jī)制，應(yīng)當(dāng)特別注意加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管行為的誠(chéng)實(shí)可信、公平公正和相對(duì)獨(dú)立。
1 保障工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為的相對(duì)獨(dú)立性。獨(dú)立性是權(quán)威性的基石，工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為如果依附于其他部門或者個(gè)人的意志而缺乏獨(dú)立性，就無法獲得行政相對(duì)人的信任，也就無公平公正的執(zhí)法權(quán)威可言。但由政府直屬機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定，工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為的獨(dú)立性，只是一種相對(duì)的獨(dú)立性，即只存在市場(chǎng)監(jiān)管行為的獨(dú)立性，不存在組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。保障市場(chǎng)監(jiān)管行為的相對(duì)獨(dú)立性，可以通過完善回避制度、不單方接觸制度、兩人調(diào)查制度、行政執(zhí)法程序等制度，保證工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為不受系統(tǒng)內(nèi)外任何部門和個(gè)人的干預(yù)，包括來自所在地政府部門、其他政府部門、上級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)、各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)、親屬朋友、工商行政管理執(zhí)法人員個(gè)人好惡的干預(yù)等。
2 確保工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為誠(chéng)實(shí)可信。誠(chéng)實(shí)信用本是私法領(lǐng)域的基本原則。隨著社會(huì)的發(fā)展，這一原則逐漸進(jìn)入公法領(lǐng)域。它體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)在取得行政相對(duì)人信賴、樹立行政權(quán)威之路上的不懈追求。在工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管過程中，確保市場(chǎng)監(jiān)管行為誠(chéng)實(shí)可信意味著工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為要“言而有信”。具體包含三層含義：一是工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為要具有穩(wěn)定性、統(tǒng)一性。也就是說，工商行政管理機(jī)關(guān)已作出的市場(chǎng)監(jiān)管行為，因其對(duì)行政相對(duì)人具有指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、強(qiáng)制等作用，而成為“無聲之言”，因此，應(yīng)當(dāng)在一定時(shí)期內(nèi)、一定范圍內(nèi)保持其穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。二是在法定職責(zé)范圍內(nèi)，遵守對(duì)行政相對(duì)人作出的承諾。比如：承諾作為的期限短于法定期限后，就不能再以未超出法定期限為由，拒不履行自己的承諾。三是任何情況下，都不能采取欺詐等手段。比如：明知將不作為，卻告知行政相對(duì)人將于某時(shí)間作出具體行政行為，而在行政不作為超出法定行政復(fù)議、行政訴訟期限后，卻拒絕作為。
3 保證工商行政管理市場(chǎng)監(jiān)管行為公平公正。公平公正既是對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)依法監(jiān)管的基本要求，也是樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威的重要保證。公平公正的市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括兩層含義：一是公平公正地分配權(quán)利和義務(wù)。主要是指工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管時(shí)，應(yīng)當(dāng)不考慮社會(huì)地位、道德情況、富裕程度、利益關(guān)系等因素，公道地看待自身和行政相對(duì)人、無差別地對(duì)待每一個(gè)行政相對(duì)人。二是公平公正地解決矛盾和沖突。包括市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，避免動(dòng)輒以、內(nèi)部行政行為為由，拒絕行政相對(duì)人參與市場(chǎng)監(jiān)管行為；市場(chǎng)監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)、高效，避免“遲來的正義”；行政
決定應(yīng)有法律根據(jù)和事實(shí)依據(jù)，并為公認(rèn)的公平公正觀所支持；行政相對(duì)人權(quán)利平等，享有同樣的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利；有相對(duì)超脫的部門通過行政復(fù)議或者行政訴訟程序，對(duì)已生效的市場(chǎng)監(jiān)管行為進(jìn)行合法性審查和合理性審查等等。
(三)健全市場(chǎng)監(jiān)管的制約機(jī)制
孟德斯鳩在《論法的精神》一書中寫到：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！惫ど绦姓芾硎袌?chǎng)監(jiān)管過程中，涉及行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、隊(duì)伍管理權(quán)等三大權(quán)力。其中，行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)都與行政相對(duì)人發(fā)生直接聯(lián)系，對(duì)這些權(quán)力的濫用將不可避免地降低工商行政管理機(jī)關(guān)公平公正的執(zhí)法權(quán)威。而完善的工商行政管理執(zhí)法監(jiān)督制度，就是工商行政管理執(zhí)法機(jī)關(guān)頭頂懸著的達(dá)摩克利斯之劍，時(shí)刻威懾、提醒著工商行政管理機(jī)關(guān)要依法行政。與此同時(shí)。由于行政權(quán)力具有容易變異的特性，也由于對(duì)法律的理解不同、行政執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)和價(jià)值取向不同等種種原因，行政權(quán)力在具體運(yùn)用中還是常常發(fā)生與其初衷相背離的情況，此時(shí)，行政執(zhí)法監(jiān)督制度又能起到及時(shí)糾錯(cuò)的積極作用。正是督促工商行政管理機(jī)關(guān)正確實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管和及時(shí)糾正違法行政行為的雙重作用，使得市場(chǎng)監(jiān)管行為能夠取信于民，從而最終樹立工商行政管理公平公正執(zhí)法權(quán)威。
目前，工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的途徑主要有執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟、、案件監(jiān)督等形式。依據(jù)主要有《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例、《行政訴訟法》及其司法解釋、《工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序》、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》等。盡管依據(jù)較多、路徑較廣，但目前仍存在監(jiān)督不到位的問題。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是部分制度缺乏明確的操作規(guī)則，可執(zhí)行性較差。比如，對(duì)收到執(zhí)法監(jiān)督案件后如何處理，缺乏程序規(guī)定。二是制度之間還存在交叉。比如執(zhí)法監(jiān)督案件和案件之間的界限就不夠明晰。三是對(duì)于現(xiàn)有規(guī)定不能有效執(zhí)行。比如部分工商行政管理機(jī)關(guān)不愿糾錯(cuò)的心理較為嚴(yán)重。
針對(duì)這些問題，可以多項(xiàng)措施并舉。一是要扭轉(zhuǎn)部分工商行政管理機(jī)關(guān)“將錯(cuò)就錯(cuò)”的錯(cuò)誤思想。一方面，“人非圣賢，孰能無過”。由于各方面的原因，工商行政管理機(jī)關(guān)也會(huì)在市場(chǎng)監(jiān)管過程中作出錯(cuò)誤的行政決定。一個(gè)有權(quán)威的市場(chǎng)監(jiān)管部門，只要能夠“知錯(cuò)必改”。就能夠取得行政相對(duì)人的諒解，亦不會(huì)因此而喪失權(quán)威。另一方面，新聞媒體監(jiān)督力度的增大、網(wǎng)絡(luò)輿論的興起、行政相對(duì)人維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，也使得試圖隱瞞行政違法的行為顯得愚不可及。與其被動(dòng)的改正違法行為。不如主動(dòng)糾錯(cuò)。二是要完善現(xiàn)有的監(jiān)督制度。使得一切監(jiān)督行為都能夠有法可依。三是要厘清不同制度間的邊界。既理順各種監(jiān)督途徑之間的關(guān)系。又使各種監(jiān)督途徑之間能夠互通有無、協(xié)調(diào)一致。四是要使監(jiān)督制度真正發(fā)揮作用?？梢猿浞掷霉ど绦姓芾硐到y(tǒng)內(nèi)部和外部的監(jiān)督。特別是來自權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)輿論以及行政相對(duì)人的外部監(jiān)督。
(四)提高市場(chǎng)監(jiān)管主體的監(jiān)管能力
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為了切實(shí)搞好度政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議工作，努力深化灌區(qū)“文明形象”建設(shè)。今年，我所認(rèn)真貫徹落實(shí)上級(jí)糾紛工作精神，根據(jù)水務(wù)字（）276號(hào)文件精神，結(jié)合本所工作實(shí)際，制訂了本所《政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議工作實(shí)施方案》，確立了評(píng)議內(nèi)容。成立了以所長(zhǎng)為組長(zhǎng)的評(píng)議工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確保組織領(lǐng)導(dǎo)到位，召開了全體職工思想動(dòng)員大會(huì)，對(duì)管區(qū)政風(fēng)、行風(fēng)評(píng)議工作進(jìn)行全面部署，建立健全了“主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、親自抓，各站、攤點(diǎn)分工協(xié)作、具體辦，各管水、征費(fèi)人員要嚴(yán)格履職，積極配合”的民評(píng)工作機(jī)制，所領(lǐng)導(dǎo)同各站、攤點(diǎn)簽訂了《糾紛工作目標(biāo)責(zé)任書》，落實(shí)糾紛工作目標(biāo)責(zé)任，使全所真正形成了“人人了解民評(píng)，人人參與民評(píng)，人人重視民評(píng)，人人接受民評(píng)”的工作氛圍。
二、廣泛宣傳，積極發(fā)動(dòng)，營(yíng)造良好評(píng)議氛圍
在宣傳發(fā)動(dòng)階段，我所召開了民評(píng)工作動(dòng)員大會(huì)，傳達(dá)學(xué)習(xí)了市水務(wù)局和省水利廳民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作的文件精神，全面部署我所政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)工作，在醒目的地段懸掛“加強(qiáng)政風(fēng)行風(fēng)，構(gòu)建和諧水利”宣傳標(biāo)語，熱忱歡迎社會(huì)各界對(duì)我所各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督。為民評(píng)工作的順利開展創(chuàng)造了良好的輿論環(huán)境，提升了我所的服務(wù)形象。
三、邊評(píng)邊改，評(píng)改結(jié)合、工作作風(fēng)的新改變 針對(duì)前一階段收集的意見和自查會(huì)議查出的問題，我所堅(jiān)持邊查邊改的原則，立即制定整改計(jì)劃，積極主動(dòng)加以整改，本著能夠立即整改則馬上就行動(dòng)。通過整改，統(tǒng)一了工作人員的思想，提高了工作人員工作的積極性和熱忱，為進(jìn)一步提高單位服務(wù)的透明度，及時(shí)對(duì)水量、水費(fèi)、水情及收費(fèi)情況及時(shí)進(jìn)行了公開，規(guī)范了水利執(zhí)法行為，加強(qiáng)廉政和法紀(jì)教育，做到依法治水，依法管水、警鐘長(zhǎng)鳴。通過民評(píng)工作的開展，職工的思想素質(zhì)，文明素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平都有新提高，民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)成果進(jìn)一步鞏固。
四、拓寬渠道，征求意見、深入查找行風(fēng)
篇5
本世紀(jì)以來，由于社會(huì)生活及其管理的日益復(fù)雜化，人們需要政府改變過去“守夜人”（Watchingdog）的作用，代之以對(duì)社會(huì)生活各方面積極的干預(yù)和協(xié)調(diào)，行政權(quán)迅速膨脹。這一方面符合了社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要，使政府以一種社會(huì)公共權(quán)威的代表來調(diào)調(diào)社會(huì)多元利益的沖突，推進(jìn)公共利益和社會(huì)福利；另一方面，行政權(quán)向社會(huì)生活各領(lǐng)域滲透的深度與廣度越來越大，又使社會(huì)中個(gè)體權(quán)利受到侵害的可能性增大。社會(huì)似乎陷入了一個(gè)“手段-目的”的二律背反：人們?nèi)萑陶\(yùn)用行政權(quán)干預(yù)社會(huì)關(guān)系，是為了達(dá)到保障合法個(gè)體權(quán)益、推進(jìn)公共利益的目的，而反過來行政權(quán)膨脹又使個(gè)體權(quán)益受其侵害的可能性大增。在這種情況下，既然社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要迫使人們?cè)趯?shí)體法上不得不賦予行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)大的權(quán)力，那么確立一整套行政權(quán)行使的程序規(guī)則就顯得至關(guān)重要了。其理由可概述為兩個(gè)方面：第一，行政權(quán)向社會(huì)領(lǐng)域的主方位滲透，必然產(chǎn)生與此相應(yīng)的一整套龐大的官僚機(jī)構(gòu)，如何使之對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理具有較高效率即顯得十分重要。如果其辦事拖沓，效率低下，則巨大的行政權(quán)反過來成了社會(huì)良性運(yùn)行的巨大阻力，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，無助于公共利益的推進(jìn)。因此，行政過程應(yīng)是一個(gè)最優(yōu)化的管理過程，能以較小的社會(huì)成本獲得較大的收益，這就需要在程序上設(shè)置相關(guān)制度使行政過程迅捷、有效。第二，行政權(quán)膨脹又意味著相對(duì)人權(quán)益受之侵害的可能性增大。現(xiàn)代社會(huì)中行政活動(dòng)并不僅僅是行政主體單方面的管理過程，還涉及到相對(duì)一方直接或間接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從法律上看，行政活動(dòng)過程表現(xiàn)為復(fù)數(shù)以上的主體之間權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)過程，它不僅取決于實(shí)體法上預(yù)先的規(guī)定，而且也要求程序上的正當(dāng)合理。由于行政主體擁有較大行政權(quán)，在行政過程中處于優(yōu)越地位，而相對(duì)人則明顯處于不利的地位，這就需要在程序上為相對(duì)人權(quán)利提供必要的保障，以保證行政過程的公正性，并且使這種公正不僅實(shí)際上存在，還應(yīng)當(dāng)使人們相信它的存在。［（2）］
筆者認(rèn)為，正是基于上述兩方面的原因，現(xiàn)代行政程序法才迅速崛起。而且由于這兩方面的內(nèi)在要求，作為規(guī)范這一過程之步驟、方式、手段、時(shí)間等方面的行政程序法，應(yīng)當(dāng)把保證行政活動(dòng)的效率及行政過程的公正作為兩個(gè)基本的價(jià)值目標(biāo)。
作為行政程序法基本價(jià)值目標(biāo)之一的公正，可分解為以下具體內(nèi)容：
第一，對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保障。在行政過程中，由于行政主體在實(shí)體法上具有的強(qiáng)大權(quán)力及優(yōu)越地位，在程序上為相對(duì)一方提供必要的權(quán)益保障制度就是保證行政過程公正的最基本要求，對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障，也就要求在程序上設(shè)置一套防止行政權(quán)恣意或?yàn)E用的機(jī)制。因?yàn)檫@種對(duì)相對(duì)一方權(quán)益的保障，僅僅停留在實(shí)體法上原則的抽象要求及司法審查的事后補(bǔ)救上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。行政相對(duì)人主體地位的崛起，不僅要求在實(shí)體法上賦予其一系列權(quán)利，同樣要求在程序法上擁有得到公正對(duì)待的權(quán)利。使“當(dāng)事人在行政過程中不僅僅是被動(dòng)地受到保護(hù)，還應(yīng)是積極主動(dòng)地保護(hù)自己?！保郏?）］這就需要行政程序法將保障相對(duì)人權(quán)益作為一個(gè)重要目標(biāo)，以保證相對(duì)一方在行政過程中受到公正的對(duì)待，使社會(huì)中各個(gè)成員的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)得到保障。
第二，確認(rèn)相對(duì)人了解行政過程參與行政過程的權(quán)利。行政過程的主導(dǎo)者往往是行政主體，作為被動(dòng)一方的相對(duì)人要想通過行政程序保障自己的權(quán)益，首先必須要以了解行政活動(dòng)的有關(guān)內(nèi)容為基礎(chǔ)。只有公開行政活動(dòng)內(nèi)容，相對(duì)人才談得上了解；只有了解活動(dòng)中所涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并參與這一活動(dòng)過程，才談得上保護(hù)自己的權(quán)益。行政活動(dòng)公開化也就意味著相對(duì)人的“了解權(quán)”，即“所有公民都應(yīng)有了解政治事務(wù)的渠道，應(yīng)能評(píng)價(jià)那些影響他們利益的提案和推進(jìn)公共善觀念的政策”。［（4）］相對(duì)人的“參與權(quán)”則使相對(duì)人在行政活動(dòng)內(nèi)容涉及其權(quán)利義務(wù)時(shí)有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見，為保障自己權(quán)益提供現(xiàn)實(shí)的途徑。可見，通過行政過程公開化，使相對(duì)人了解行政活動(dòng)的內(nèi)容并參與行政活動(dòng)，本身就是一種對(duì)行政過程公正性的監(jiān)督，也是保障相對(duì)人權(quán)益必要的基礎(chǔ)。
第三，行政過程的公平和無偏私。不論行政活動(dòng)的性質(zhì)如何，一個(gè)良好的行政需要沒有偏私，應(yīng)當(dāng)行為公平，行政主體一切對(duì)相對(duì)人可能產(chǎn)生不利影響的權(quán)力都應(yīng)公平地行使。因此，在行政活動(dòng)中，聽取對(duì)方意見，不能作為自己案件的法官等排除行政“偏私”的制度是公正的起碼要求。許多學(xué)者認(rèn)為不管行政活動(dòng)的結(jié)果公正與否，如果程序上失去公平，都是“不良行政”，因?yàn)檫@種沒有偏私，不僅要求實(shí)際上沒有偏私（結(jié)果），而且要求在外觀上也不應(yīng)使人有理由懷疑為可能有偏私。［（5）］
第四，行政活動(dòng)過程順序的合理性。行政過程表現(xiàn)為一系列步驟，這些步驟的先后按排應(yīng)當(dāng)反映出行政活動(dòng)內(nèi)在的時(shí)間上先后關(guān)系，以保證行政過程合理進(jìn)行，防止因時(shí)間順序上的差異或錯(cuò)位而使公正名存實(shí)亡。
作為行政程序法另一基本價(jià)值目標(biāo)的效率，則主要包括以下幾方面內(nèi)容：
第一，行政活動(dòng)過程應(yīng)貫徹經(jīng)濟(jì)、便利原則，應(yīng)盡可能地節(jié)約人力、物力、財(cái)力，消除不必要的成本消耗，以較小的成本獲取較大收益。這就需要對(duì)行政活動(dòng)全過程設(shè)置明確規(guī)則，對(duì)行政活動(dòng)之一般過程作出統(tǒng)一規(guī)定，避免程序上的凌亂、錯(cuò)雜和繁瑣，設(shè)置明確的時(shí)效制度，根據(jù)行政過程的專業(yè)性，設(shè)置制度等。
第二，由于行政活動(dòng)的復(fù)雜性，絕對(duì)整齊劃一的程序不僅是不可能的，也是不可取的。因此為保障行政活動(dòng)的效率，必要的靈活性規(guī)定是必不可少的，為克服成文法之缺陷，行政主體一定程度上的自由裁量權(quán)也是同樣必要的。在這一點(diǎn)上，應(yīng)注意到：“行政程序的基本方針是研究如何設(shè)計(jì)一個(gè)使行政機(jī)關(guān)官僚武斷和伸手過長(zhǎng)的危險(xiǎn)減少到最低限度的制度，但同時(shí)也應(yīng)保持行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效管理的靈活性”。［（6）］
第三，行政程序的可操作性與規(guī)范性。規(guī)范性要求程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)是明確的、清楚的，可操作性則要求這些規(guī)則具體而便于操作。程序規(guī)則若不能具備上述特征，則陷于模糊或空洞，使程序參加者均無所適從，必然有損行政活動(dòng)的效率。
二、目標(biāo)模式：行政程序法價(jià)值沖突及其選擇
行政程序法公正與效率的價(jià)值內(nèi)蘊(yùn)，表明一個(gè)理想的行政程序法應(yīng)當(dāng)是兼顧公正與效率的統(tǒng)一。但是在現(xiàn)實(shí)中，公正與效率在一定程度上確實(shí)又存在著沖突。因?yàn)椋实囊?guī)定性歸結(jié)為一個(gè)基本意義就是從一個(gè)給定的投入量中獲得最大的有效收益，意味著自然資源、社會(huì)資源和人文資源的優(yōu)化（價(jià)值最大化）。行政程序法的效率價(jià)值目標(biāo)，要求行政過程應(yīng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、靈便的過程，盡可能減少行政過程的成本消耗，反映在程序法上則是要求簡(jiǎn)易，迅速、及時(shí)、靈活及一定的自由裁量權(quán)，而這就可能影響到行政活動(dòng)的公正性；反之，從行政程序的公正性出發(fā)，則要求行政過程應(yīng)遵循嚴(yán)格詳密的程序、謹(jǐn)小慎微的方式，這就會(huì)使行政活動(dòng)的效率受到一定損害。
在西方社會(huì)中，學(xué)者通常把效率與公正（平等）對(duì)立，有的甚至將其作為社會(huì)的一對(duì)根本矛盾，二者經(jīng)常會(huì)處在一種深沉的張力之中。［（7）］
行政程序法的前述價(jià)值沖突，使人的在立法時(shí)面臨著價(jià)值目標(biāo)的權(quán)衡。對(duì)此，一些國(guó)家根據(jù)各自情況的需要圍繞不同的價(jià)值目標(biāo)來設(shè)計(jì)行政程序制度，選擇了不同的目標(biāo)模式。
其一是以公正為核心的權(quán)利保障模式。這種模式主要是通過規(guī)定一系列監(jiān)控行政權(quán)行使的制度來達(dá)到保障相對(duì)人權(quán)利的目標(biāo)。其特征表現(xiàn)為程序制度的開放性、公開性、民主性和嚴(yán)密性。如美國(guó)1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》（APA），即主要是以保障公民權(quán)利，控制行政權(quán)濫用為目標(biāo)，對(duì)此，美國(guó)行政法學(xué)者B.施瓦茨明確指出：“行政程序法的制定，清楚地表明了國(guó)會(huì)要求停止行政權(quán)的擴(kuò)大”。［（8）］日本1991年《行政程序法綱要案》在總則中明確規(guī)定“本法律就處分、行政指導(dǎo)及有關(guān)行政的其他行為的程序規(guī)定共同的事項(xiàng)，據(jù)此謀求在行政運(yùn)行上確保公正和提高透明性。以有助于保護(hù)公民權(quán)益為目的”。［（9）］
其二是以保障行政過程效率為中心目標(biāo)的效率模式。其主要特征是行政過程簡(jiǎn)化易行，程序設(shè)置更多地考慮行政活動(dòng)的科學(xué)性、操作性，在程序中留有較大自由裁量的空間。如西班牙1958年《行政程序法》對(duì)行政行為的一般規(guī)則明確規(guī)定“行政行為應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、速度、效率之規(guī)則進(jìn)行”。［（10）］原聯(lián)邦德國(guó)1976年《行政程序法》第10條明確規(guī)定“行政程序的進(jìn)行以簡(jiǎn)單而符合目的為宗旨”。［（11）］
筆者認(rèn)為，前述兩種在行政程序法目標(biāo)模式上只看到公正與效率的沖突而一味地追求某一方面、放棄另一方面，拘泥于非此即彼的目標(biāo)選擇是不可取的。固然，我們應(yīng)該看到在行政程序法中，效率與公正的沖突確實(shí)是存在的，但是這種沖突并不意味著各自絕對(duì)的排他性，恰恰相反，二者存在著內(nèi)在的聯(lián)系。的確，對(duì)行政權(quán)一系列程序規(guī)則的限制。當(dāng)然是為行政主體的活動(dòng)設(shè)置了一些障礙，對(duì)行政效率有著一定的影響，但也應(yīng)該看到，公正的程序規(guī)則防止了行政主體的專橫行為，“可以維護(hù)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任和良好的關(guān)系，減少與行政機(jī)關(guān)之間的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率”［（12）］，因此公正并非必然排斥行政效率。同樣，效率也并非必然排斥公正。公正作為一個(gè)價(jià)值判斷，其含義在特定的歷史條件下不斷變化。在許多情況下，“判斷一項(xiàng)活動(dòng)是不是‘公正’或‘好’，應(yīng)看它是否有利于國(guó)民收入提高來衡量的經(jīng)濟(jì)效率”。［（13）］無論如何，一個(gè)毫無效率的行政活動(dòng)過程決不能說是公正的，因?yàn)樗馕吨邢薜纳鐣?huì)資源的浪費(fèi)，也不利于社會(huì)公共利益的推進(jìn)。
在行政程序法目標(biāo)模式選擇上，一些國(guó)家片面追求效率或公正的模式，在一定程度上受到了行政法理論中“保權(quán)”或“控權(quán)”思想的影響。前者認(rèn)為行政法的功能主要是保障行政權(quán)的有效行使，從而促進(jìn)社會(huì)公共利益，在程序法上則相應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政效率以保證社會(huì)公共利益。后者則相反，更注重控制政府權(quán)力、保障相對(duì)人個(gè)體權(quán)利的意義，并進(jìn)而認(rèn)為程序法的主要功能即在于此。可見兩種不同的行政法理論對(duì)行政程序法目標(biāo)模式選擇的影響是不能忽視的。但是在現(xiàn)代社會(huì)中，由于社會(huì)多元利益的沖突，管理活動(dòng)的日益復(fù)雜化和開放化，在行政法作用上片面強(qiáng)調(diào)保權(quán)或控權(quán)都是不夠的，二者應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，尋求一種平衡。正是從這一角度出發(fā)，有學(xué)者提出了“現(xiàn)代行政法應(yīng)是平衡法”的命題。［（14）］現(xiàn)代行政法的這種平衡精神，必然也應(yīng)反映到行政程序法之中。筆者認(rèn)為，行政程序法效率與公正價(jià)值目標(biāo)是對(duì)立統(tǒng)一的，二者應(yīng)平衡兼顧。特別是在我國(guó)現(xiàn)階段，一方面官僚主義十分嚴(yán)重，行政效率低下，辦事拖拉、推諉等現(xiàn)象比較嚴(yán)重；另一方面，相對(duì)人權(quán)利觀念比較淡漠，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)控的機(jī)制尚不健全，相對(duì)人權(quán)益遭行政權(quán)侵害的現(xiàn)象也很嚴(yán)重，行政效率與行政公正都存在相當(dāng)大的問題，都應(yīng)急切地加以解決。因此，在目標(biāo)模式的選擇上，應(yīng)當(dāng)把效率與公正作為兩個(gè)基本目標(biāo)，兼顧二者設(shè)計(jì)一整套平衡機(jī)制，以全面發(fā)揮行政程序法的作用。在這一點(diǎn)上，西方一些學(xué)者在反思一些國(guó)家行政程序法目標(biāo)模式選擇片面性的基礎(chǔ)上也已有所認(rèn)識(shí)。正如有的學(xué)者指出：“行政過程不僅需要效率，即政策所要達(dá)到的目標(biāo)一定能迅速實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也必須使一般公民認(rèn)為在行政活動(dòng)中合理地考慮了它所追求的公共利益和它所干預(yù)的私人利益之間的平衡”。［（15）］
三、程序制度：效率與公正的平衡機(jī)制
行政程序法應(yīng)在效率與公正兩個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)間尋求平衡，只是在整體上確定了其目標(biāo)模式的選擇，這僅是行政程序立法的出發(fā)點(diǎn)。行政過程總是表現(xiàn)為具體的管理過程，它決定了行政程序法必須是制度化的可操作體系。效率與公正的平衡決不是形式上自我標(biāo)榜所能實(shí)現(xiàn)的，它有賴于一系列程序制度的設(shè)置，通過這些程序制度，使效率與公正的平衡得以落實(shí)，才能使效率與公正的平衡得以實(shí)現(xiàn)。
現(xiàn)代行政活動(dòng)過程是行政主體行使權(quán)力并進(jìn)而影響行政相對(duì)一方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的過程。行政主體雖然是行政過程的主導(dǎo)者，但這并不意味著它可以無視相對(duì)一方的主體地位及與之相應(yīng)的權(quán)利，行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)過程中都有各自相對(duì)獨(dú)立的利益主張。從這一意義上看，行政活動(dòng)中行政權(quán)與相對(duì)一方當(dāng)事人的權(quán)利具有沖突的可能性，這種沖突實(shí)質(zhì)上與行政過程效率與公正的沖突密切相關(guān)。行政程序的意義正在于協(xié)調(diào)和平衡這種沖突?！捌淦毡樾螒B(tài)是：按照某種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭(zhēng)論點(diǎn)，公平地聽取各方意見，在使當(dāng)事人都可以理解或認(rèn)可的情況下作出決定”。［（16）］這種行政過程中的當(dāng)事人-行政主體和相對(duì)一方，“都可以理解或認(rèn)可的情況”，實(shí)際上是當(dāng)事人所希望的通過行政程序使他們所追求的利益都能得到最大限度滿足的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，行政主體為實(shí)現(xiàn)一定行政目的的效益與相對(duì)一方權(quán)益受保護(hù)的程度都達(dá)到“最大化”。據(jù)此，筆者進(jìn)而認(rèn)為，行政過程中效率與公正的平衡，即是程序參加者所追求利益最大化的狀態(tài)：行政過程既能獲得最大效益，又能使相對(duì)一方權(quán)益獲得最大程度的保障；這時(shí)候，這一過程既是有效率的（即產(chǎn)生所謂帕累托效率），又是公正的。這樣，作為導(dǎo)引行政活動(dòng)過程的行政程序法便被賦予了兩個(gè)使命；一是為程序的參加者提供一個(gè)充分表達(dá)自己意見和利益的足夠空間，在這里相對(duì)人能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)其利益最大化進(jìn)行選擇；一是使行政活動(dòng)能保持其一定的迅捷和靈活度。
上述兩項(xiàng)使命有機(jī)結(jié)合的意義體現(xiàn)在行政程序“硬件”的設(shè)計(jì)上就是以“自然公正”的核心的聽證制度和以效率為中心的時(shí)效時(shí)度及行政自由裁量制度。
聽證制度是行政主體在采取影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)時(shí)，后者有權(quán)充分表達(dá)自己意見和利益并為自己辯解的程序制度，其中心意義在于保障相對(duì)人得到公正的對(duì)待，為相對(duì)人盡可能保障自己的權(quán)益提供條件。在英國(guó)，它表現(xiàn)為“聽取對(duì)方意見”，即相對(duì)人有權(quán)在合理時(shí)間以前得到通知，了解行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)和根據(jù)，為自己辯護(hù)等。行政機(jī)關(guān)在對(duì)相對(duì)人作出不利決定時(shí)，這是一個(gè)最起碼的程序公正要求。［（17）］在美國(guó)，聽證則是“正當(dāng)法律手續(xù)”的核心內(nèi)容。
與聽證制度相聯(lián)系，為保障相對(duì)人一方在行政過程中權(quán)益的最大化，需要建立一系列輔助制度。第一，行政公開制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)公開行政活動(dòng)的內(nèi)容和信息，為相對(duì)人提供必要的咨詢，采取行為前公開自己的主體身份，說明行政活動(dòng)作為或不作為的理由等。只有行政活動(dòng)公開、相對(duì)人對(duì)之有足夠了解的基礎(chǔ)上，才能為自己權(quán)益進(jìn)行辯護(hù)或反駁對(duì)方主張。第二，調(diào)查取證制度。聽證主要是程序參加人相互就某一問題的辯解或反駁，行政機(jī)關(guān)就某一問題提出主張必須依據(jù)客觀材料，而客觀材料的獲得必須經(jīng)公正的調(diào)查，而且這些材料還須經(jīng)聽證過程中雙方的“質(zhì)證”，去偽存真，使行政決定基于客觀公正的事實(shí)依據(jù)。第三，告知制度。主要表現(xiàn)為告知權(quán)利和說明理由。前者可以使相對(duì)人明確自己所享有的權(quán)利并進(jìn)而保障自己的權(quán)利；后者則要求行政機(jī)關(guān)在作出決定時(shí)必須明確表明該決定的理由，如果行政機(jī)關(guān)沒有吸納相對(duì)一方在聽證過程中表述的意見，也必須說明理由，包括事實(shí)與法律依據(jù)。這樣有助于相對(duì)人的意見得到行政機(jī)關(guān)的重視，切實(shí)保證聽證制度作用的落實(shí)而不致使其流于形式。第四，回避制度。其基本要求是個(gè)人不能作為自己案件的法官，這是避免偏私所必需的程序。
與前述保障行政過程公正性的制度相適應(yīng)，時(shí)效制度和自由裁量制度則主要是保障行政過程效率的程序制度。
時(shí)效制度直接指向行政活動(dòng)的效率目標(biāo)，其意義在于通過規(guī)定行政活動(dòng)持續(xù)的最大時(shí)間范圍而確定一個(gè)行政活動(dòng)“可接受的”效率。這一作用的表現(xiàn)有二：一是規(guī)定整個(gè)行政過程可持續(xù)的最長(zhǎng)時(shí)間，以防止行政主體辦事拖拉、效率低下；二是規(guī)定某些主要程序步驟所持續(xù)的最長(zhǎng)時(shí)限，以解決多個(gè)相對(duì)人之間就各自權(quán)利義務(wù)的主張上不能達(dá)成一致時(shí)而曠日持久的相持所導(dǎo)致的行政效率低下問題。如規(guī)定聽證過程的時(shí)限，相對(duì)人主張某些權(quán)利的時(shí)限等。
行政程序上的自由裁量制度對(duì)于保證行政過程效率有著決定性作用，表現(xiàn)為：第一，當(dāng)兩個(gè)以上的程序參加者就權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行曠日持久的爭(zhēng)議而達(dá)不成一致意見時(shí)，行政主體作為程序的主導(dǎo)者就應(yīng)當(dāng)在各方充分表達(dá)意見并考慮在這些意見的基礎(chǔ)上，抉擇一個(gè)能夠使程序參加者各方利益均達(dá)到最適度狀態(tài)的均衡方案，從而使行政活動(dòng)順利進(jìn)行。當(dāng)然，在這種情況下，自由裁量權(quán)的行使實(shí)際上蘊(yùn)含著“應(yīng)當(dāng)充分考慮各方意見選擇最佳均衡方案”的內(nèi)在要求，這意味著它應(yīng)是理性地行使權(quán)力而非任意。［（18）］為此應(yīng)當(dāng)在程序上設(shè)計(jì)兩個(gè)裝置來保證其理性地行使自由裁量權(quán)，即行政主體為自己決定說明理由制度與歸責(zé)機(jī)制：對(duì)濫用自由裁量權(quán)的決定于以矯正，對(duì)責(zé)任人員追究相應(yīng)法律責(zé)任的補(bǔ)救制度。第二，由于行政活動(dòng)的范圍極為廣泛，種類多樣，所影響的權(quán)利義務(wù)又有很大不同或因特殊情形下行政目的需要，為了克服成文法規(guī)則的缺陷，有必要在一般性的程序規(guī)則外設(shè)定一些保障行政權(quán)迅捷、靈活地實(shí)現(xiàn)行政目的的程序規(guī)則，根據(jù)這些規(guī)則行政主體在程序上可能享有較大的自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為：行政主體可以根據(jù)實(shí)際情況需要，依據(jù)自己對(duì)情形的斟酌判斷選擇較為靈活、簡(jiǎn)便的程序規(guī)則；在這些程序中行政主體又可以根據(jù)自己的判斷采取自己認(rèn)為合適的行為方式、步驟、手段等。
首先，在不直接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政活動(dòng)中，應(yīng)允許行政主體以效率目的選擇其認(rèn)為合適的行為步驟、方式等程序規(guī)則，因此應(yīng)在法定程序之外給行政活動(dòng)留有一定任意程序的空間。如關(guān)于行政咨詢，信息，某些行政調(diào)查活動(dòng)均可以任意程序進(jìn)行。
其次，在行政活動(dòng)所涉及的相對(duì)人權(quán)利義務(wù)較輕或有關(guān)事實(shí)簡(jiǎn)單明晰的情形下，應(yīng)允許行政主體選擇較普通程序更為簡(jiǎn)便的簡(jiǎn)易程序。如治安管理處罰中設(shè)置的對(duì)50元以下的罰款和事實(shí)簡(jiǎn)單的治安處罰均可適用簡(jiǎn)易程序。為此，在程序法上，應(yīng)分別不同情形在普通程序外設(shè)立相應(yīng)的簡(jiǎn)易程序。
再次，在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、突發(fā)性自然災(zāi)害等緊急情況下，應(yīng)允許行政主體根據(jù)特殊情況需要，適用特別程序，在這種情況下，行政主體應(yīng)享有較大的自由裁量權(quán)以應(yīng)付緊急情況，實(shí)現(xiàn)行政目的。為此應(yīng)針對(duì)此類情形設(shè)定緊急處置程序。
最后，由于成文法自身的局限性，有可能在一情況下行政主體法定的程序規(guī)則可以遵循，行政主體應(yīng)有權(quán)采取其認(rèn)為合適的程序規(guī)則。
綜上所述，筆者認(rèn)為：在行政程序法上設(shè)定前述各項(xiàng)制度并使之有機(jī)結(jié)合，可以使效率與公正這兩個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)得到制度上的落實(shí)并在二者的張力中得以平衡。
「注釋
[1]［美］Michael R. Asimow 《Administrativelaw》，Harcourt Brace）ovanovich legal ＆ professional pubgication， lnc. 1988年第11版，第1頁。
[2]王名揚(yáng)《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第154頁。
[3]應(yīng)松年《行政行為法》，人民出版社1992年版，第15頁。
[4]［美］約翰·羅爾斯《正義論》（中譯本），中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第215頁。
[5]參閱［英］S.A.德史密斯《行政活動(dòng)的司法審查》，1980年英文版，第238—240頁。
[6]［美］奧內(nèi)斯特·蓋爾洪，巴瑞。B.鮑爾《美國(guó)行政和行政程序》（英文版）第3頁。
[7]張文顯《法學(xué)基本范疇研究》中國(guó)政法大學(xué)出版社，1993年版，第253頁。
[8]［美］B.施瓦茨《行政法》（中譯本），群眾出版社1987年版，第90頁。
[9]《日本行政程序法綱要》（1991年11月草案）第1條，見《外國(guó)國(guó)家賠償、行政訴訟、行政程序法規(guī)匯編》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年版，第310頁。
[10]《西班牙行政程序法》（1958年）第29條。同前書第259—260頁。
[11]《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》（1976年）第10條，同前書第228頁。
[12]王名揚(yáng)《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第152頁。
篇6
根據(jù)工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的實(shí)際情況，鎮(zhèn)江市工商機(jī)關(guān)在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建中主要選取了包括行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化、案件管理的規(guī)范化、執(zhí)法制度的規(guī)范化、執(zhí)法裝備統(tǒng)一、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一、行政執(zhí)法社會(huì)效果、特色事項(xiàng)（加分事項(xiàng)）、一票否決事項(xiàng)等在內(nèi)的十個(gè)方面,涉及了執(zhí)法主體、執(zhí)法行為、執(zhí)法程序、執(zhí)法效果考察等一系列執(zhí)法環(huán)節(jié)。在執(zhí)法規(guī)范化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方面，主要是以上述十個(gè)方面作為工商執(zhí)法規(guī)范化達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系的一級(jí)指標(biāo)，并根據(jù)每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)的具體內(nèi)涵，分別設(shè)計(jì)二級(jí)指標(biāo)。其主要內(nèi)容是：
行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范化。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范化主要是從執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面考察其規(guī)范程度，主要涉及行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)一、行政執(zhí)法人員配備三個(gè)方面，其基本要求是要成立經(jīng)檢大隊(duì)和中隊(duì)；成立案件領(lǐng)導(dǎo)小組；成立案件內(nèi)審組；有相應(yīng)的職責(zé)和工作制度；名稱、牌匾統(tǒng)一并掛牌；配備專職辦案人員；辦案人員具有案件主辦人或相應(yīng)的資格。
執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化。執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化主要從執(zhí)法辦案人員行為、執(zhí)法辦案權(quán)限、執(zhí)法程序的規(guī)范化、執(zhí)法文書規(guī)范等四個(gè)方面加以考察。其中對(duì)于執(zhí)法人員的行為，主要評(píng)價(jià)其儀表舉止、語言表達(dá)、執(zhí)行紀(jì)律以及內(nèi)外關(guān)系與禮節(jié)禮儀。執(zhí)法辦案權(quán)限則要求行政執(zhí)法主體應(yīng)具有法定權(quán)限，基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及人員應(yīng)具有符合規(guī)定的授權(quán)，應(yīng)在法定管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，持證上崗，嚴(yán)格執(zhí)行《工商行政管理執(zhí)法證管理辦法》，在權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)積極執(zhí)法，不得有行政不作為。對(duì)于執(zhí)法程序，主要評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括線索管理、立案、告知、回避、核審、移送、調(diào)查取證、處罰、聽證、送達(dá)、執(zhí)行、回訪等一系列程序步驟是否符合規(guī)范化的制度要求。執(zhí)法文書的規(guī)范化主要要求執(zhí)法人員應(yīng)使用說理式執(zhí)法文書，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)做到結(jié)構(gòu)合理、層次清晰、詳略得當(dāng)，敘事完整、說理充分，語句流暢、邏輯嚴(yán)密、用字準(zhǔn)確的要求；使用統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法辦案文書，推行制作執(zhí)法辦案文書格式化、辦公自動(dòng)化；執(zhí)法辦案文書的制作和填寫應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的規(guī)范；各類執(zhí)法辦案文書的文號(hào)編寫、簽字蓋章應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范。
案件管理的規(guī)范化。案件管理的規(guī)范化主要是從案件內(nèi)部管理的角度提出的要求，其內(nèi)容包括工商行政執(zhí)法案件的檔案管理、行政處罰案件備案、行政處罰案件質(zhì)量評(píng)審與考核激勵(lì)，工商行政執(zhí)法中對(duì)于暫扣、扣留、罰沒物資管理等方面。如要求建立健全行政處罰案件備案制度，建立暫扣、扣留、罰沒物資管理、交接臺(tái)帳，以實(shí)現(xiàn)案件內(nèi)部管理的規(guī)范化。
執(zhí)法制度的規(guī)范化。執(zhí)法制度的規(guī)范化主要包括執(zhí)法公示制度、違法案件督辦制度、行政復(fù)議工作制度、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度等方面。要求在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中，首先要健全這些制度，其次要嚴(yán)格按照這些制度的規(guī)范內(nèi)容來加以操作。
執(zhí)法辦案裝備統(tǒng)一。執(zhí)法辦案裝備統(tǒng)一考察執(zhí)法辦案的辦公場(chǎng)所、車輛配置、物資裝備三個(gè)方面，主要要求是要設(shè)置專門的辦公室、接待室、扣押（罰沒）物資專用保管室；經(jīng)檢大隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)配備兩臺(tái)以上的專用執(zhí)法車輛，經(jīng)檢中隊(duì)必須保證一臺(tái)專用執(zhí)法車輛配備到位；經(jīng)檢大隊(duì)、中隊(duì)人員應(yīng)當(dāng)做到每人配備一臺(tái)計(jì)算機(jī)；經(jīng)檢大隊(duì)和中隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)配備一部手提電腦、一臺(tái)攝像機(jī)（或數(shù)碼相機(jī)）、一臺(tái)錄音設(shè)備。
執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一要求嚴(yán)格執(zhí)行江蘇省工商局制定的《行政處罰自由裁量權(quán)使用規(guī)則》；依據(jù)《行政處罰法》和《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，參照省局下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前公平交易執(zhí)法辦案工作的指導(dǎo)意見（試行）》和《行政處罰自由裁量規(guī)則》，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案中同一違法行為的管轄、定性、處罰、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的相對(duì)統(tǒng)一，逐步提高行政處罰行為的統(tǒng)一性。
執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一。執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一是對(duì)各種執(zhí)法情況統(tǒng)計(jì)報(bào)表的要求。主要內(nèi)容是要求統(tǒng)計(jì)報(bào)表填報(bào)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面；按規(guī)定及時(shí)、完整錄入數(shù)據(jù)，案件錄入應(yīng)達(dá)到百分之百；準(zhǔn)確及時(shí)客觀全面進(jìn)行數(shù)據(jù)綜合分析；分析材料定期上報(bào)；登記臺(tái)帳專人負(fù)責(zé)，及時(shí)登記；數(shù)據(jù)對(duì)接應(yīng)達(dá)到百分之百。
行政執(zhí)法社會(huì)效果。行政執(zhí)法社會(huì)效果主要考察工商執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)情況，即執(zhí)法工作是否達(dá)到該領(lǐng)域法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的秩序和狀態(tài)以及管理和服務(wù)對(duì)象對(duì)執(zhí)法狀況的評(píng)價(jià)。其主要指標(biāo)包括被復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議后撤銷的執(zhí)法案件情況、行政執(zhí)法案件敗訴情況以及執(zhí)法情況社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)等三項(xiàng)內(nèi)容。
特色事項(xiàng)。特色事項(xiàng)，是指工商機(jī)關(guān)在執(zhí)法方面的特色和亮點(diǎn)，評(píng)價(jià)這一內(nèi)容的目的是衡量工商執(zhí)法在哪些方面比較突出。主要指標(biāo)包括媒 體正面宣傳和獲得表彰情況兩個(gè)方面。
否決事項(xiàng)。否決事項(xiàng)，是指在特定情形下，視工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為不合格。評(píng)價(jià)這一內(nèi)容是看工商執(zhí)法工作是否有一票否決的情形，主要包括行政執(zhí)法中發(fā)生重大腐敗案件；行政執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生重大責(zé)任事故；執(zhí)法過程中發(fā)生其他違法亂紀(jì)行為，被市級(jí)以上媒體曝光，情況屬實(shí)的。
二、工商行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)與啟示
建立工商行政執(zhí)法規(guī)范化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是全面推進(jìn)法治工商建設(shè)的重要舉措。鎮(zhèn)江市工商局結(jié)合本地實(shí)際所進(jìn)行的工商行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建，在實(shí)踐中也已經(jīng)取得了一定的積極成效，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供了有力的法治保障，但其中仍舊有如下問題需要在以后的實(shí)踐中予以充分注意：
第一，工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的側(cè)重點(diǎn)。
執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)在于執(zhí)法行為，其中既應(yīng)包括外部執(zhí)法行為，也應(yīng)注意內(nèi)部執(zhí)法行為的規(guī)范化。因此在工商執(zhí)法行為的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，針對(duì)執(zhí)法行為的規(guī)范應(yīng)作為體系構(gòu)建中的重點(diǎn)。鎮(zhèn)江市工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建即遵循了這一思路，對(duì)于執(zhí)法行為的規(guī)范化建設(shè)設(shè)計(jì)了較大的權(quán)重。在前述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的第一到第八項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中，各指標(biāo)所在權(quán)重分別是：行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范化6%，執(zhí)法辦案行為的規(guī)范化42%，案件管理的規(guī)范化12%，執(zhí)法制度的規(guī)范化15%，執(zhí)法辦案裝備統(tǒng)一6%，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一6%，執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)一6%，行政執(zhí)法社會(huì)效果7%，其中工商執(zhí)法內(nèi)外行為的規(guī)范化占據(jù)了較大的比重。
第二，工商執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建中的地方特色體現(xiàn)。
篇7
二、深入學(xué)習(xí)與政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議有關(guān)的法律法規(guī)及相關(guān)文件
為進(jìn)一步深入開展民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作，全校教職工，要采取多形式、多渠道、全方位地開展學(xué)習(xí)活動(dòng)。學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容包括：
1、有關(guān)法律法規(guī)（如《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》、《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、《楚雄州教職工七條禁令》）。
2、省、州、縣關(guān)于教育改革與發(fā)展的有關(guān)文件精神。
3、《文選法》和總書記等領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于社會(huì)主義榮辱觀的論述（如《關(guān)于深入學(xué)習(xí)實(shí)踐榮辱觀加強(qiáng)思想道德建設(shè)的意見》、《牢固樹立社會(huì)主義榮辱觀》、李長(zhǎng)春《實(shí)踐社會(huì)主義榮辱觀、加強(qiáng)思想道德建設(shè)》、吳官正《樹立社會(huì)主義榮辱觀、推進(jìn)黨風(fēng)廉正建設(shè)》、教育部《樹立社會(huì)主義榮辱觀、加強(qiáng)學(xué)術(shù)道德建設(shè)》）。[找材料到文秘站 -網(wǎng)上服務(wù)最好的文秘資料站點(diǎn)]
4、黨風(fēng)廉正建設(shè)責(zé)任制的有關(guān)精神（如《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉正建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》）。
5、省、州、縣開展民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作的實(shí)施意見。
6、省、州、縣有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在教育系統(tǒng)行評(píng)動(dòng)員大會(huì)上的重要講話（如：省長(zhǎng)助理?xiàng)罱ɡネ驹谌〗逃到y(tǒng)民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作電視電話會(huì)議上的講話、省教育廳廳長(zhǎng)何天淳同志在全省教育系統(tǒng)民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作電視電話會(huì)議上的講話）。
三、學(xué)習(xí)方式和時(shí)間安排
1、學(xué)習(xí)方式：采用“自學(xué)為主，集中為輔，工作學(xué)習(xí)兩不誤”的方式，突出重點(diǎn)、有針對(duì)性地開展學(xué)習(xí)活動(dòng)。
2、時(shí)間安排：主要利用每周五晚例會(huì)時(shí)間統(tǒng)一學(xué)習(xí)，然后再由教職工自行找節(jié)假日時(shí)間自學(xué)。
四、認(rèn)真組織開展民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)大討論活動(dòng)
多渠道、全方位充分利用各種宣傳載體，諸如黑板報(bào)、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等，深入開展民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)大討論。大討論主要圍繞以下幾個(gè)方面展開：
1、教育改革與發(fā)展取得的成績(jī)、成功經(jīng)驗(yàn)，以及行風(fēng)建設(shè)中存在的主要問題。
2、如何踐行和落實(shí)社會(huì)主義榮辱觀。
3、如何加強(qiáng)黨風(fēng)廉正建設(shè)。
4、如何更有針對(duì)性、實(shí)效性地開展政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)。
篇8
一、城市道路平面交叉口概述
道路交叉口是道路工程中最為常見的工作環(huán)節(jié)，是通過兩條或者兩條以上的道路相交而形成的，也是車輛與行人匯集、轉(zhuǎn)向和疏散工作的必經(jīng)地段。在目前的交通道路建設(shè)中，交叉口的建設(shè)與設(shè)計(jì)已成為最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，有著交通咽喉的稱號(hào)。平面交叉口作為道路在同一個(gè)平面上形成的一個(gè)交叉口結(jié)構(gòu)，通常我們?cè)谏钪谐Ｒ姷挠蠺型交叉口、Y型交叉口、十字形交叉口、錯(cuò)位和環(huán)形交叉口等等。其中，在工作的過程中，交叉口的形式和性質(zhì)決定著道路在城市網(wǎng)絡(luò)固化和計(jì)劃中存在的地位以及與周圍環(huán)境的整體協(xié)調(diào)要求，同時(shí)也是確保交通運(yùn)輸量和交通要求的核心所在。在目前的工作中，做好交通道路平面交叉口設(shè)計(jì)對(duì)于保障交通安全和運(yùn)行能力至關(guān)重要，同時(shí)也很大程度上解決了交通堵塞問題。
二、城市道路平面交叉口的形式以及實(shí)用性
1、形式
兩條或者兩條以上的道路相交處被我們廣泛的稱之為道路交叉口。而道路交叉口作為目前車輛、行人、轉(zhuǎn)向等必經(jīng)之地，也是整個(gè)工程交通的咽喉重地。因此，在工作中的過程中對(duì)其進(jìn)行合理、科學(xué)的、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)已成為提高道路交通安全、保障同性能力以及提高城市發(fā)展的關(guān)鍵所在。在目前的道路工程設(shè)計(jì)工作中，我們常見的道路交叉口結(jié)構(gòu)形式主要可以分為平面交叉口和立體交叉口兩種形式。本文就平面交叉口進(jìn)行了深入系統(tǒng)的研究和探索。其中在平面交叉口設(shè)計(jì)工作中，我們最為常見的交叉口形式主要有：環(huán)形、十字型、 X 字型、T字型，Y字型等幾種， 同時(shí)，隨著近年來科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，也形成了多種新型的交叉口形式，如非渠道化交叉口和加寬路叉模式等等。
2、實(shí)用性
2.1、四岔交叉口
四岔交叉口是目前人們生活中最為常見的一種形式，其中常常見到的交叉口結(jié)構(gòu)主要有十字形、X字型以及微環(huán)島行和錯(cuò)位性四種。
其中在當(dāng)前的道路設(shè)計(jì)工作中，十字形交叉路口是作為常見的一種，其在設(shè)計(jì)中有著設(shè)計(jì)形式簡(jiǎn)單、交通組織方便和接到建筑容易處理、適用范圍廣泛的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)其在應(yīng)用中更是可以在不同等級(jí)或者相同等級(jí)的交叉路口進(jìn)行應(yīng)用?？梢赃@么說，在目前的交叉路口的設(shè)計(jì)工作中，任何一種道路形式都可以采用十字形交叉路口設(shè)計(jì)方式。
X 字形交叉口是兩條道路以銳角或鈍角斜交。在交叉中由于角度較小，形成一塊狹長(zhǎng)的交叉口地帶，對(duì)交通影響較大，特別是對(duì)周圍建筑和轉(zhuǎn)彎的車輛更是有著較大的影響制約因素。因此一般在這種交叉路口需要采用加寬和渠化措施來處理。保證車輛和建筑物的安全。
2.2、T 字形交叉口、 Y 形交叉口（三岔交叉）
T字形交叉口和Y 形交叉口， 均用于主要道路和次要道路的交叉。
（1）非渠化式的三岔交叉型式適合于次要道路的聯(lián)接，在速度高并且轉(zhuǎn)彎運(yùn)行足以增加危險(xiǎn)的地點(diǎn)，可增加鋪面面積或加寬路面面積， 以利車輛運(yùn)行，輔助車道的使用可提高通行能力并減少轉(zhuǎn)彎車輛造成的危險(xiǎn)。
（2）加寬路口式的三岔交叉， 有三種形式， 其一，為直行道路靠近斷頭道路的一邊增加一條車道，該車道作為右轉(zhuǎn)彎駛出的連續(xù)變速車道，這種布置適用于由直行道路右轉(zhuǎn)彎運(yùn)行為主， 由直行道路左轉(zhuǎn)彎運(yùn)行為次的地方；其二，斷頭路的對(duì)側(cè)增加一條附加車道，這種交叉類型通常稱為“ 左轉(zhuǎn)彎車道” 和 “ 右側(cè)超車道” ，這種布置適用于直行道路左轉(zhuǎn)彎運(yùn)行和直行運(yùn)行為主， 以及右轉(zhuǎn)彎運(yùn)行為次的地方。
三、設(shè)計(jì)要點(diǎn)
1、道路平面交叉口
道路平面交叉口是一條道路在運(yùn)行的過程中與另外一條道路在平面上實(shí)現(xiàn)了交集和匯集的一種模式，這種方式也被人們廣泛的稱之為交叉口。交叉口的設(shè)計(jì)一般是針對(duì)以下兩種情況，一是要保證車輛和行人在交叉口處能夠以最短的實(shí)踐順利經(jīng)過，這樣不但滿足行人和車輛要求，更是能夠有效的環(huán)節(jié)城市交通壓力。二是要交叉口的“立面”設(shè)計(jì)要保證行車穩(wěn)定，并符合排水要求。在影響道路平面的交叉口進(jìn)行設(shè)計(jì)中，要以通行能力和安全運(yùn)輸因素進(jìn)行綜合分析，保證交叉口設(shè)計(jì)安全，其主要的重視因素是以下三點(diǎn)：分流點(diǎn)、合流點(diǎn)、沖突點(diǎn)。
2、因地制宜，合理選擇平面交叉口的形式
目前我國(guó)道路平面交叉口的基本形式有十字形交叉口、T字形交叉口、Y字形交叉口、X字形交叉口、錯(cuò)為交叉、多路交叉及環(huán)形等形式。這幾種形式各有優(yōu)劣，具體的采用哪種形式的交叉口取決與道路的整體網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。我們?cè)谶M(jìn)行交叉口幾何設(shè)計(jì)的時(shí)候要通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)分析，要保證道路規(guī)劃和設(shè)計(jì)的合理性和科學(xué)性，要避免規(guī)劃和設(shè)計(jì)的主觀性和隨意性。
3、采取相應(yīng)措施，加強(qiáng)交叉口的交通組織，減少?zèng)_突點(diǎn)
（1）處理好左轉(zhuǎn)車輛
車輛在進(jìn)入交叉口后要經(jīng)過合流、交叉、分流這一過程，在這一過程中會(huì)出現(xiàn)插行、減速觀察、車輛相互交叉穿行等情況，這容易引起車輛的碰撞，即交叉口中的沖突點(diǎn)。我們知道沖突點(diǎn)越多就越容易引起交通阻塞和交通安全事故。而左轉(zhuǎn)車輛又是引起沖突點(diǎn)的最主要的原因，因此我們?cè)诘缆菲矫娼徊婵诘脑O(shè)計(jì)中處理好左轉(zhuǎn)車輛對(duì)減少?zèng)_突點(diǎn)有著致關(guān)重要的作用。
（2）設(shè)置專用車車道
交叉口的交通阻塞和交通安全事故多為車輛插行碰撞引起的，為減少碰撞我們可以設(shè)置專用車道，組織不同行駛方向的車輛在各自的車道上規(guī)范有序的行駛，做到直行車輛、左轉(zhuǎn)車輛、右轉(zhuǎn)車輛互不干擾。
4、加強(qiáng)道路平面交叉口的安全設(shè)計(jì)
篇9
一、“受益論”與財(cái)產(chǎn)稅稅收公平
自庇古以來，人們對(duì)公共品的市場(chǎng)有效提供一直持否定態(tài)度，tiebout模型改變了這種局面，為公共品的市場(chǎng)提供勾勒出一個(gè)理想的“用腳投票”式的市場(chǎng)運(yùn)作模式。盡管最初的tiebout模型并不能恰當(dāng)?shù)胤从超F(xiàn)實(shí)，但其富有開創(chuàng)性的研究成果為財(cái)產(chǎn)稅“受益論”的形成奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
財(cái)產(chǎn)稅的“受益論”觀點(diǎn)由hamilton、fischel和white率先提出，并由hamilton和fischel進(jìn)行了更為深入的闡述。這種觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)稅是一種幾乎能夠鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用褡龀稣_財(cái)政決策的受益稅。房屋業(yè)主作為地方政府支出的主要承擔(dān)者，他們通過“用腳投票”等方式，促使地方政府在市政支出、稅收和土地使用方面選擇最佳方案，以使他們房屋價(jià)值最大化，這種選擇的結(jié)果使財(cái)產(chǎn)稅成為房屋業(yè)主對(duì)其所獲服務(wù)的支出，從而也使財(cái)產(chǎn)稅成為一個(gè)有效稅種。
“受益論”觀點(diǎn)在局部均衡框架內(nèi)分析稅收歸宿，認(rèn)為對(duì)房屋所征的稅是累退的，不利于公平收入分配。其基本邏輯是：由于財(cái)產(chǎn)稅是基于住宅單元價(jià)值的比例稅率，而低收入家庭在住房支出上的比重較大，所以與高收入家庭相比，低收入家庭承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)稅義務(wù)較重?！笆芤嬲摗背闪⑿枰獌蓚€(gè)核心理論基石：一是分區(qū)制，即要求一個(gè)地區(qū)能夠有效地保證財(cái)產(chǎn)稅稅基不受新居民過多的影響；二是資本化，即要求政府支出的收益能夠充分體現(xiàn)到住房?jī)r(jià)值中。大量關(guān)于分區(qū)制的理論文獻(xiàn)都致力于不存在公共土地控制的情況，模型構(gòu)建的基礎(chǔ)是居民對(duì)于地方服務(wù)和住房需求存在收入和價(jià)格彈性，而收入與價(jià)格彈性在居民與不同的地方政府之間存在差異，這為居民對(duì)公共服務(wù)的分類選擇提供了可能。顯然，這類研究并不能很好地模擬現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，對(duì)土地利用的控制往往是地方政府的最重要職責(zé)之一，miller對(duì)加州雷克伍德計(jì)劃的分析、elllckson對(duì)euchd訴ambler案件的分析都試圖證明社區(qū)居民通過地方政府影響土地控制的情況確實(shí)存在。而沿著這一思路最成功的理論則是中位選民定理。中位選民定理由howard bow-en首先完善，其后經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)對(duì)該法則進(jìn)行了廣泛深入的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)。tnman調(diào)查了長(zhǎng)島58個(gè)學(xué)區(qū)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)中位選民模型能夠很好地預(yù)測(cè)學(xué)校支出之間的差別；在miller對(duì)洛杉磯縣的詳盡研究中，發(fā)現(xiàn)普通選民，而不是精英才是地域合并的最終決定者；randau holcombe總結(jié)了其他類似研究，發(fā)現(xiàn)這些研究很有說服力，并提出可以用中位選民模型作為政府決策的合適基準(zhǔn)，就如完全競(jìng)爭(zhēng)之于私有市場(chǎng)的基準(zhǔn)一樣。
資本化問題要求房屋購買者比較確切地了解社區(qū)之間的財(cái)政狀況以及公共服務(wù)水平的差異。oates首先提出了這一觀點(diǎn)并予以統(tǒng)計(jì)證明，他研究了美國(guó)新澤西州北部城市1960年的數(shù)據(jù)，認(rèn)為“如果一個(gè)城市提高稅率，并用增加的那部分稅收收入改善學(xué)校系統(tǒng)，那么回歸系數(shù)表明預(yù)算開支增加所帶來的收益可以大致抵消高稅率對(duì)地方財(cái)產(chǎn)價(jià)值所帶來的負(fù)面效應(yīng)”。此外，reimhard等也研究了其他公共事件對(duì)地方房屋價(jià)值的影響，結(jié)果表明，各種地方公共事件的影響都會(huì)非常準(zhǔn)確地體現(xiàn)在房屋價(jià)值上。
二、財(cái)產(chǎn)稅“新論”與稅收公平
與財(cái)產(chǎn)稅“受益論”相對(duì)立的另一種觀點(diǎn)是財(cái)產(chǎn)稅“新論”，這一觀點(diǎn)由mieszkowski首先提出，后經(jīng)george zodrow和mieszkowski進(jìn)一步完善成為完整的理論體系。mieszkowski通過調(diào)整harberger有關(guān)稅收歸宿的一般均衡模型，使其適用于對(duì)地方財(cái)產(chǎn)稅的分析。mieszkowski的模型將整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的行政區(qū)域分為兩類：高稅區(qū)域與低稅區(qū)域，同時(shí)假定整個(gè)國(guó)家的資本供給完全沒有彈性，研究表明，資本所有者作為一個(gè)整體負(fù)擔(dān)了全國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的平均稅負(fù)，mieszkowski把財(cái)產(chǎn)稅的這一特征稱為財(cái)產(chǎn)稅歸宿的利潤(rùn)成分。同時(shí)，由于高收入家庭的資產(chǎn)多，他們承擔(dān)的稅賦也多，所以財(cái)產(chǎn)稅屬于累進(jìn)稅制，是有利于公平收入分配的。顯然，“新論”的這一結(jié)論與傳統(tǒng)“受益論”觀點(diǎn)截然相反。
另外，在zodrow-mieszki完善的“新論”模型中，資本的競(jìng)爭(zhēng)性回報(bào)也得到了考慮。在稅率較高的行政區(qū)域中，財(cái)產(chǎn)稅使資本流出該地區(qū)，從而降低了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)要素的生產(chǎn)率以及對(duì)這些要素的競(jìng)爭(zhēng)性回報(bào)，最終提高了房屋價(jià)格；同時(shí)，由于資本被吸引到稅率相對(duì)較低的地區(qū)，從而使流入地的土地與工資價(jià)格上升，并使房屋與商品價(jià)格下降，這一結(jié)果被稱為財(cái)產(chǎn)稅的消費(fèi)稅效應(yīng)。然而，就經(jīng)濟(jì)總體而言，財(cái)產(chǎn)稅“新論”認(rèn)為相對(duì)于利潤(rùn)稅成分，消費(fèi)稅效應(yīng)只起到次要作用，因此，對(duì)稅收歸宿起主要作用的是利潤(rùn)稅成分。
財(cái)產(chǎn)稅“新論”同樣也依托兩個(gè)核心假設(shè)：一是資本可以因?yàn)椴煌貐^(qū)間稅率的差異而自由流動(dòng)；二是在全國(guó)范圍內(nèi)資本總量保持不變。并且，即使在一般均衡模型中加入tiebout類型的特征，這兩個(gè)基本的假設(shè)仍能保證“新論”結(jié)論的成立，因此，對(duì)“新論”的實(shí)證研究也主要集中在對(duì)其兩個(gè)假設(shè)的經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證方面。
三、稅收競(jìng)爭(zhēng)與地方公共服務(wù)均等化
稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方公共服務(wù)水平的影響實(shí)際上是財(cái)產(chǎn)稅“新論”在地方公共產(chǎn)品供給上的一種應(yīng)用，也可以說是對(duì)“新論”的一種經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證。最早注意到這個(gè)問題的學(xué)者是break和oates，他們認(rèn)為，由于稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在，地方政府不愿對(duì)流動(dòng)資本征稅的心態(tài)，可能會(huì)導(dǎo)致他們將支出控制在沒有效率的水平上，即導(dǎo)致地方公共服務(wù)的供給不足。
zodrow和mieszkowski、wilson首先對(duì)這一觀點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)研究，他們建立了一個(gè)存在許多相同 行政區(qū)的模型，這些行政區(qū)內(nèi)的土地是固定的，資本則可以自由流動(dòng)；每個(gè)地方政府選擇其提供公共服務(wù)的數(shù)量，以使他的代表性居民的福利最大化。其結(jié)論是：如果人頭稅可行，則用人頭稅資助的公共服務(wù)是有效的，此時(shí)財(cái)產(chǎn)稅稅率為零。如果人頭稅的使用存在限制，則財(cái)產(chǎn)稅融資的結(jié)果表明地方政府選擇的公共服務(wù)會(huì)低于有效水平，原因是地方政府怕資本外流而采取稅收競(jìng)爭(zhēng)策略，從而減少了對(duì)資本稅的使用。
brueckner對(duì)這種簡(jiǎn)單的稅收競(jìng)爭(zhēng)模型做了進(jìn)一步延伸，在其中加入了勞動(dòng)力要素，且允許這一要素根據(jù)其對(duì)不同公共服務(wù)的偏好而分屬不同的行政區(qū)域，進(jìn)而在模型中融入了勞動(dòng)力要素在不同行政區(qū)域間流動(dòng)的影響，結(jié)果表明仍然會(huì)出現(xiàn)稅率和公共服務(wù)水平低于有效水平的特點(diǎn)。一般來說，wilson證明，即使在比基本模型更復(fù)雜的考慮生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的模型中，只要征收財(cái)產(chǎn)稅降低了地方資本存量，那么公共服務(wù)提供水平低下的結(jié)果就會(huì)產(chǎn)生。不過，如果行政區(qū)域面積可變時(shí)，公共服務(wù)數(shù)量不足的問題會(huì)有所減輕。而當(dāng)大的行政區(qū)域與小的行政區(qū)域共存時(shí)，大的行政區(qū)域比小的行政區(qū)域提供的邊際服務(wù)水平更接近于有效水平。當(dāng)然，小的行政區(qū)域也可能會(huì)提供過高的公共服務(wù)水平，因?yàn)樵谛⌒姓^(qū)域相對(duì)低稅率會(huì)使小行政區(qū)域獲得巨大的資本存量。
關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致公共服務(wù)低水平提供的傳統(tǒng)理論都遵循了一些相當(dāng)嚴(yán)格的假設(shè)，諸如地方公共服務(wù)不會(huì)出現(xiàn)人口規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、地方公共服務(wù)的提供完全由選民意愿決定等。而事實(shí)上，公共產(chǎn)品的基本特征決定了其人口規(guī)模效應(yīng)存在的必然性，出于政治或其他方面的考量，地方政府對(duì)公共品的提供也可能存在市場(chǎng)勢(shì)力。因此，關(guān)于財(cái)產(chǎn)稅稅收競(jìng)爭(zhēng)的最新理論也在這些方面進(jìn)行了一些嘗試。wilson證明，當(dāng)?shù)胤焦卜?wù)具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)時(shí)，稅收競(jìng)爭(zhēng)模型不一定會(huì)產(chǎn)生公共服務(wù)水平低下的結(jié)果。luc noi-set將稅收輸出分析融入到標(biāo)準(zhǔn)的稅收競(jìng)爭(zhēng)模型中，放棄了傳統(tǒng)稅收競(jìng)爭(zhēng)模型中一個(gè)經(jīng)濟(jì)體只生產(chǎn)一種產(chǎn)品的假定，并進(jìn)一步假設(shè)這個(gè)經(jīng)濟(jì)體中某個(gè)地區(qū)對(duì)某個(gè)特定產(chǎn)品具有專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，即在這個(gè)產(chǎn)業(yè)上具有市場(chǎng)勢(shì)力。結(jié)果表明，面對(duì)家庭與企業(yè)的利益權(quán)衡，政府可以通過對(duì)可流動(dòng)的資本征稅獲得壟斷租金，從而通過稅收輸出或租金收益給本地居民以直接的福利增加，并且，這種福利的增加完全可能超出由于稅收競(jìng)爭(zhēng)引致的資本流出而導(dǎo)致的福利損失。toshihiro ihori與c.c.yang在稅收競(jìng)爭(zhēng)模型中植入了行政區(qū)域內(nèi)政策制定與實(shí)施的政治競(jìng)爭(zhēng)模型。他們構(gòu)建了一個(gè)有n個(gè)相同地區(qū)(n表示競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度)、n個(gè)居民、資本與勞動(dòng)兩種生產(chǎn)要素的模型，并假定一個(gè)地區(qū)中位選民擁有的資產(chǎn)數(shù)量小于這一地區(qū)平均的資產(chǎn)數(shù)量。于是政治家為選舉獲勝而對(duì)稅收政策的選擇可以導(dǎo)致地區(qū)間的一個(gè)最優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，而這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度剛好可以保證公共服務(wù)的有效供給；并且如果稅收競(jìng)爭(zhēng)低于最優(yōu)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，則加強(qiáng)稅收競(jìng)爭(zhēng)有利于社會(huì)凈收益的增加。
四、財(cái)產(chǎn)稅改革、限制措施與稅收公平
美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅改革的主要原因是納稅人的公平要求，也與財(cái)產(chǎn)稅的特點(diǎn)密不可分。arthur o'sullivant以時(shí)間為軸線，介紹了美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的改革歷史。20世紀(jì)初，美國(guó)實(shí)施了最古老的稅收限制形式，即對(duì)特別類型(級(jí)別)的地方政府的財(cái)產(chǎn)稅率進(jìn)行限制；大蕭條時(shí)期，由于公民不愿意為地方政府公共設(shè)施建設(shè)而承擔(dān)納稅義務(wù)，第一次財(cái)產(chǎn)稅革命發(fā)生了，在1932年和1933年，美國(guó)共有16個(gè)州通過稅收限制，其中大部分的措施都全面地對(duì)地方財(cái)產(chǎn)稅稅收設(shè)定了一個(gè)最高上限；加利福尼亞第13號(hào)提案的通過標(biāo)志著現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)稅稅收革命的開始，在1960年代以后，大部分現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)稅限制直接或間接地涉及到對(duì)財(cái)產(chǎn)稅收入增長(zhǎng)率的限制，此外，把對(duì)財(cái)產(chǎn)稅稅率的限制與對(duì)評(píng)估價(jià)值增長(zhǎng)率的限制結(jié)合使用的措施也開始在一些地方政府使用。進(jìn)而arthuro'sullivan給出了地方政府進(jìn)行稅收限制的主要原因：一是居民財(cái)產(chǎn)稅在其支出中所占比重的增加；二是為了抵消政府間轉(zhuǎn)移支付的增加而引致的減少財(cái)產(chǎn)稅的要求；三是從財(cái)產(chǎn)稅過渡到對(duì)使用者收費(fèi)的要求。
對(duì)于現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)稅限制的影響。preston和ichniowski調(diào)查了1976—1986年間在市政府層次上的財(cái)產(chǎn)稅限制對(duì)財(cái)政收入的影響，結(jié)果表明財(cái)產(chǎn)稅限制減少了財(cái)產(chǎn)稅稅收收入及其在財(cái)政收入中的比重，同時(shí)，地方政府其他形式的財(cái)政收入增加了，政府間的轉(zhuǎn)移支付也同時(shí)增加了。figho和sullivant設(shè)計(jì)了一個(gè)用于分析地方政府對(duì)稅收限制反映的簡(jiǎn)單模型，模型假定政府使用兩種投入：管理投入和服務(wù)投入，只生產(chǎn)一種公共產(chǎn)品的情況。假定地方官員有一個(gè)支付函數(shù)，并在他們的預(yù)算限制下使其支付額最大化，如果預(yù)算限制是由稅法決定的，則支付最大化的投入組合必須滿足如下條件：政府官員在管理投入和服務(wù)投入間的邊際替代率(mrs)必須等于要素價(jià)格。顯然，如果支付函數(shù)與生產(chǎn)函數(shù)一樣，那么投入組合的選擇就是有效的，否則政府的投入組合就缺乏效率，此時(shí)，預(yù)算消減會(huì)導(dǎo)致地方政府改變它的投入組合與產(chǎn)出水平。然而對(duì)這一模型的實(shí)證檢驗(yàn)存在相互矛盾的結(jié)論：figlio提供的證據(jù)表明稅收限制會(huì)導(dǎo)致地方政府削減服務(wù)投入而不是管理投入；dye和mcguire則給出了相反的結(jié)論。這種實(shí)證方面的差異或許可以用地方政府操縱選民的能力加以解釋，即如果一單位稅收削減帶來的公共產(chǎn)品的損失越大，那么公民就越有可能同意通過地方政府的越限試圖，從而消除稅收限制的沖擊；反之則反是。
篇10
在對(duì)司法的監(jiān)督方面，地方各級(jí)人民檢察院認(rèn)為本級(jí)人民法院第一審的判決、裁定確有錯(cuò)誤的時(shí)候，不論是否有利于被告人，都應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民法院提出抗訴；檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)生效的判決、裁定確有錯(cuò)誤時(shí)，也不論是否有利于被告人，都應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴適用的情形主要有：1、認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足的；2、有罪而判無罪的，或者無罪而判有罪的；3、重罪輕判的，輕罪重判的，適用刑法不當(dāng)?shù)模?、認(rèn)定罪名不正確，一罪判數(shù)罪、數(shù)罪判一罪，影響量刑或者造成嚴(yán)重社會(huì)影響的；5、免除刑事處罰或者適用緩刑錯(cuò)誤的；6、人民法院在審理過程中嚴(yán)重違反法律規(guī)定的訴訟程序的。
需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督只有事后監(jiān)督這一種形式。刑訴法第169條規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟規(guī)定，有權(quán)向人民法院提出糾正意見。”按照立法意圖和程序正義的要求，這本應(yīng)當(dāng)是“當(dāng)庭監(jiān)督”，但由于沒有具體的程序性規(guī)定，1998年1月19日“六部委”頒布《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》，在第43條將之修正為“由人民檢察院在庭審后提出”，“這就意味著即使檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)法院違反法定訴訟程序?qū)徟?，也只能眼睜睜看著審判活?dòng)沿著錯(cuò)誤的程序走下去?！?/p>
二、現(xiàn)行審判監(jiān)督體系存在的問題
（一）審判監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)應(yīng)當(dāng)分立設(shè)置
在檢察機(jī)關(guān)刑事審判監(jiān)督職能改革的問題上，一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步完善；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為要予以削弱甚至廢除。以上兩種觀點(diǎn)分歧的理論焦點(diǎn)主要集中在如何認(rèn)識(shí)審判監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)的關(guān)系問題上。傳統(tǒng)的中國(guó)檢察學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，公訴權(quán)本質(zhì)上就是審判監(jiān)督權(quán)，提起公訴是審判訴訟監(jiān)督的必要途徑。離開了公訴，要監(jiān)督只能是一句空話。其實(shí)，這個(gè)觀點(diǎn)是站不住腳的。首先，它在理論上是錯(cuò)誤的。以公訴作為監(jiān)督審判的途徑，等于否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于刑事自訴案件和適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼墓V案件的審判監(jiān)督權(quán)。更重要的是，正是這樣的思維定勢(shì)，為民事行政訴訟檢察的事前監(jiān)督自我設(shè)置了禁區(qū)。其次，這種觀點(diǎn)在實(shí)踐中也是有害的。特別是在新的庭審方式設(shè)定的執(zhí)法氛圍中，控辯雙方對(duì)抗性的增強(qiáng)，公訴人一身任二職造成了公訴職能與法律監(jiān)督職能發(fā)生一定程度上的沖突：其一，公訴人作為代表國(guó)家提起公訴的控訴一方，缺乏作為一般法律監(jiān)督者所必須具有的那種超然性、中立性和獨(dú)立性。因?yàn)榉杀O(jiān)督的職責(zé)要求公訴人公正客觀地判明法官的審判是否違法和不當(dāng)，而控訴職能又要求公訴人積極主動(dòng)地證明被告人的罪行，說服法官判定其有罪，況且，其本身的訴訟活動(dòng)也需要監(jiān)督。這種予盾造成了公訴人自身訴訟角色的沖突。其二，公訴人的身份決定了其在庭審中應(yīng)服從法官的指揮，并盡力對(duì)自己的控訴進(jìn)行維護(hù)和支持；而其監(jiān)督者身份又要求法官受制于已，特別是當(dāng)指控被否定或部分否定時(shí)，難免強(qiáng)迫法官接受控方的意見，公訴人的這種角色反差非常強(qiáng)烈，從而使審檢沖突不可避免。其三，同一主體同時(shí)行使兩種訴訟職能，勢(shì)必顧此失彼。尤其修改后的《刑事訴訟法》明確加重了檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，公訴人要在法庭上一一舉證，證實(shí)犯罪，要密切關(guān)注被告人及其辯護(hù)人的反駁，關(guān)注對(duì)方提出的證據(jù)是否真實(shí)；同時(shí)辯護(hù)律師的辯護(hù)能力也加強(qiáng)了，而法庭調(diào)查和法庭辯認(rèn)的交叉進(jìn)行等等，都要求公訴人必須集中全部精力投入到這種調(diào)查和辯論之中，不容有任何疏忽，這樣，勢(shì)必在一定程度上削弱了庭審監(jiān)督的力度。
因此，正確處理和協(xié)調(diào)公訴與法律監(jiān)督這兩種職能的關(guān)系是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在刑事審判監(jiān)督中必須認(rèn)真對(duì)待的問題。消除上述弊端的方法是公訴權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)分別設(shè)立、獨(dú)立行使。從保持訴訟構(gòu)造平衡的角度看，只有公訴權(quán)與刑事審判監(jiān)督權(quán)分離，才有可能真正實(shí)現(xiàn)控辯平等對(duì)抗；從心理學(xué)角度看，可以避免因一個(gè)主體兼公訴、監(jiān)督雙重職能所導(dǎo)致的訴訟角色心理沖突及被追訴者心態(tài)的不平衡；從認(rèn)識(shí)論的角度看，能使審判者及法律監(jiān)督者都處于超然、中立地位，從而有利于糾正認(rèn)識(shí)中的錯(cuò)誤；從職能分工角度講，有利于各職能主體各司其職，也有利于增強(qiáng)公訴效果，加強(qiáng)法律監(jiān)督的力度。
綜上，刑事審判監(jiān)督權(quán)的范圍應(yīng)為公訴職能之外原來由公訴人代行的一切職權(quán)、職責(zé)，其本質(zhì)是超然于具體審判活動(dòng)之上，也獨(dú)立于公訴權(quán)的，是針對(duì)庭審的全過程、全方位的同步跟蹤監(jiān)督。
（二）當(dāng)前刑事審判實(shí)踐中的問題
1、刑事審判監(jiān)督法律規(guī)定不完備，監(jiān)督不全面
《刑事訴訟法》總則部分規(guī)定“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。可見，檢察機(jī)關(guān)刑事審判監(jiān)督應(yīng)貫穿整個(gè)審判過程。但在分則部分，可依據(jù)的具體規(guī)定很有限且極為原則，致使實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅局限于公訴案件的庭審活動(dòng)和對(duì)法院裁判的書面監(jiān)督，而對(duì)其他有關(guān)審判活動(dòng)是否監(jiān)督、如何監(jiān)督卻沒有明確具體的法律依據(jù)，包括：法院對(duì)自訴案件的立案活動(dòng)、自訴案件的審理、二審書面審理、死刑案件的復(fù)核、再審案件的審理，公訴案件庭審前后的活動(dòng)、庭外調(diào)查、決定逮捕及變更強(qiáng)制措施，等等，難以監(jiān)督。
2、監(jiān)督措施無力，缺乏保障機(jī)制
由于現(xiàn)有法律規(guī)定缺乏應(yīng)有的剛性，未能明確規(guī)定相應(yīng)的法律強(qiáng)制力和保障機(jī)制，從而大大削弱了監(jiān)督的效力。如檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)審判人員違法時(shí)，多以口頭或書面方式提出糾正意見，但被監(jiān)督者往往從自身利益出發(fā)，以種種理由和方式對(duì)監(jiān)督意見和建議說“不”（消極應(yīng)付或置之不理），而檢察機(jī)關(guān)往往束手無策；又如，抗訴是審判監(jiān)督的重要體現(xiàn)之一，但在法院往往成為一種“改判建議權(quán)”，從而使審判監(jiān)督流于形式。
3、刑事審判監(jiān)督意識(shí)薄弱
實(shí)踐中表現(xiàn)為：（1）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部存有難為其責(zé)的思想。有的檢察人員認(rèn)為公檢法是一家，是“制于人”又“受制于人”的關(guān)系，擔(dān)心法律監(jiān)督會(huì)傷了和氣，因此顧及兩院關(guān)系提出不要談監(jiān)督，只談配合和制約。（2）有的檢察人員與法院辦案人員長(zhǎng)期接觸，彼此很熟了，便遇事好商量，在監(jiān)督問題上隨隨便便，得過且過。如發(fā)現(xiàn)違法行為后因礙于面子，不能理直氣壯地予以糾正，而是先通氣打招呼，或者不痛不癢地予以口頭糾正，甚至予以不了了之。（3）有的檢察人員認(rèn)為庭審方式變了，公訴人出庭的任務(wù)加重了，審判監(jiān)督便不是公訴人的事了。（4）公訴人常常站在法院的角度，考慮起訴過去法院會(huì)不會(huì)接受的問題，如果法院可能判無罪或法院已有意見要判無罪，便不起訴或撤回起訴。
4、抗訴權(quán)未充分行使
檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事審判實(shí)行監(jiān)督一個(gè)最重要的方式就是抗訴，這是一項(xiàng)極其嚴(yán)肅的法律監(jiān)督活動(dòng)。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第348條列舉了提出抗訴的幾種情形?？乖V具有法定的強(qiáng)制性，人民法院必須認(rèn)真對(duì)待。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的抗訴工作并非一帆風(fēng)順。（1）司法實(shí)踐中，下級(jí)人民法院遇到有爭(zhēng)議的疑難案件，先將案件情況或定罪量刑的意見向上級(jí)人民法院請(qǐng)示報(bào)告，在得到答復(fù)后再進(jìn)行審理或作出判決的做法由來已久。最高人民法院曾以內(nèi)部文件的形式對(duì)該工作方式加以規(guī)范，使之成為一種工作制度。檢察機(jī)關(guān)對(duì)這類已“內(nèi)審”案件提出抗訴時(shí)，上級(jí)法院一般不會(huì)輕易否定原審判決。（2）檢法兩家對(duì)政策和法律的理解有分歧，沖突時(shí)有發(fā)生，檢察院為維持自己的意見而抗訴，法院堅(jiān)持自己的看法而維持原判，實(shí)踐中有“以法院為準(zhǔn)繩”的說法。
5、辦案條件制約監(jiān)督
當(dāng)前對(duì)刑事審判實(shí)行監(jiān)督主要是公訴部門的工作。通常是在出庭公訴時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及從判決、裁定中發(fā)現(xiàn)問題，檢察院并沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員。而目前的困難是，公訴部門的工作壓力一直很大，普遍情況是人員緊，任務(wù)重，特別在一些基層檢察院，甚至存在有1個(gè)承辦人1年要辦理100多宗案件，在這樣超負(fù)荷工作量的壓力下，公訴人還要要花時(shí)間和精力對(duì)付審判監(jiān)督就顯得力不從心了。
三、完善審判監(jiān)督體系的構(gòu)想
刑事審判監(jiān)督理論與實(shí)踐中的存在的種種弊端及不足，已引起了司法界的重視。加強(qiáng)刑事審判監(jiān)督力度，促進(jìn)審判公正，已是勢(shì)在必行。
（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置上設(shè)立獨(dú)立的審判監(jiān)督部門
解決法律監(jiān)督職能與公訴職能由出庭公訴人一身二任的弊端，既要符合訴訟職能區(qū)分與制衡的原理，又要立足于我國(guó)現(xiàn)實(shí)。較好的方案是：對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，增設(shè)審判監(jiān)督部門，專司審判監(jiān)督權(quán)，主要負(fù)責(zé)審查不服生效判決、裁定的申訴，審查并接受人民法院對(duì)錯(cuò)案的通知，全面履行法律監(jiān)督職能，對(duì)確有錯(cuò)誤的生效判決、裁定依法啟動(dòng)再審程序，而不區(qū)分是否有利于被告人，使審判監(jiān)督更為全面。
（二）監(jiān)督內(nèi)容上增加和擴(kuò)展審判監(jiān)督的范圍
（1）擴(kuò)大刑事審判監(jiān)督的現(xiàn)有范圍，補(bǔ)缺監(jiān)督空白。包括：1、增加對(duì)刑事自訴案件、刑事附帶民事訴訟案件和死刑復(fù)核案件的監(jiān)督；2、加強(qiáng)對(duì)上訴案件和抗訴案件的監(jiān)督；3、對(duì)法院刑事案件的受理實(shí)行監(jiān)督；4、增加對(duì)法院庭審前的活動(dòng)監(jiān)督；5、堅(jiān)持完善檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度。
（2）完善庭審監(jiān)督內(nèi)容。包括：1、法庭組成人員是否合法；2、審判程序是否合法；3、當(dāng)事人及訴訟參與人的合法權(quán)利是否得到保障；4、是否違反法定訴訟時(shí)限；5、就程序問題所作裁定或決定是否合法；6、有無枉法裁判、挾嫌報(bào)復(fù)或其他違反法律規(guī)定的行為；7、裁判在認(rèn)定事實(shí)、適用法律上是否正確、合法；8、審判程序是否合法；9、其他違法問題。
（三）思想觀念上加大力度，明確重點(diǎn)
一是要樹立抗訴數(shù)量與質(zhì)量并重的觀念，準(zhǔn)確把握刑事抗訴標(biāo)準(zhǔn)，提高抗訴案件質(zhì)量。刑事抗訴是法律賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事審判進(jìn)行監(jiān)督的重要方式，因此，檢察機(jī)關(guān)一定要樹立敢于抗訴的觀念。但另一方面，也應(yīng)重視抗訴案件的質(zhì)量，準(zhǔn)確掌握刑事抗訴的標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)言之，就是要把握好抗訴的度，既不要縮手縮腳，也不要主觀隨意，一切以抗訴理由是否充分為根據(jù)，以判決是否基本公正為準(zhǔn)繩，做到堅(jiān)決、慎重、準(zhǔn)確。
二是變注重庭內(nèi)監(jiān)督為庭外監(jiān)督。主要是加強(qiáng)對(duì)審判人員庭外接受吃請(qǐng)、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的監(jiān)督。在目前的司法環(huán)境下，籠罩在法官頭上的關(guān)系、人情網(wǎng)很多，致使不少案件因法官徇私而出現(xiàn)這樣或那樣的問題，加強(qiáng)對(duì)法官庭外行為的監(jiān)督是強(qiáng)化審判監(jiān)督直接而有效的方式。
（四）手段方式上完善和強(qiáng)化審判監(jiān)督體系
1.建議補(bǔ)充規(guī)定原審公訴人參與抗訴審法庭的制度
篇11
沃爾多的主要思想體現(xiàn)在其專著《行政國(guó)家：美國(guó)公共行政的政治理論研究》中。作者從現(xiàn)實(shí)環(huán)境和意識(shí)形態(tài)結(jié)構(gòu)角度理解公共行政思想，該書的最后以評(píng)論為主，作者對(duì)若干基本概念例如經(jīng)濟(jì)與效率、行政原則、組織理論和科學(xué)方法等給與評(píng)述，實(shí)現(xiàn)了從抽象理念到具體制度的升華。沃爾多的公共行政思想主要體現(xiàn)為其行政倫理思想和民主價(jià)值思想。
（一）行政倫理思想
沃爾多的行政倫理思想是集中在他提出的公共行政人員所需的12項(xiàng)倫理義務(wù)。這12項(xiàng)倫理義務(wù)主要包括對(duì)憲法的義務(wù)、對(duì)法律的義務(wù)、對(duì)民族和國(guó)家的義務(wù)、對(duì)民主政體的義務(wù)、對(duì)組織――官僚規(guī)范的義務(wù)、對(duì)職業(yè)和職業(yè)至上的義務(wù)、對(duì)家庭和朋友的義務(wù)、對(duì)自己的義務(wù)、對(duì)集體的義務(wù)、對(duì)公共利益或大眾福利的義務(wù)、對(duì)人類或世界的義務(wù)、對(duì)宗教或上帝的義務(wù)。1沃爾多對(duì)于這些義務(wù)的重要性與否沒有做出明確的規(guī)定，他對(duì)于這一“不到位地圖”沒有給出具體的繪制。在此，筆者將對(duì)這副“不到位地圖”做出初步的繪制，以表明各項(xiàng)義務(wù)的重要性。這副“不到位地圖”主要分為三個(gè)層面，第一層面是國(guó)家層面和精神層面，這也是最重要的層面，是國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家公民必須履行的義務(wù)。第二層面是社會(huì)層面，要求國(guó)家公務(wù)人員要遵守組織――官僚規(guī)范，并且將職業(yè)置于重要地位，關(guān)心集體和維護(hù)公共利益。最后一個(gè)是個(gè)人層面，主要是對(duì)國(guó)家，朋友和個(gè)人的義務(wù)。
（二）民主價(jià)值思想
沃爾多民主價(jià)值思想在“西沃之爭(zhēng)”過程中體現(xiàn)的淋漓盡致?！拔魑种疇?zhēng)”是西蒙和沃爾多關(guān)于事實(shí)和價(jià)值是融合還是分離的爭(zhēng)論也是公共行政學(xué)史上的最具啟發(fā)性的交鋒2。
西蒙認(rèn)為事實(shí)和價(jià)值二者是分離的，但沃爾多堅(jiān)稱，價(jià)值和事實(shí)的分離不存在于現(xiàn)實(shí)世界，只存在于思維領(lǐng)域，所以兩人在此問題上存在很大的分歧，而這也奠定了沃爾多的民主價(jià)值思想的基礎(chǔ)
沃爾多的民主價(jià)值思想主要體現(xiàn)在其重“價(jià)值”輕“效率”的思想上。他認(rèn)為，公共行政在其最初的十年中不應(yīng)該為了尋求效率而只關(guān)心技術(shù)問題和科學(xué)問題，進(jìn)而完全回避了價(jià)值問題和道德問題。3沃爾多的民主價(jià)值思想促進(jìn)了由傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共行政的轉(zhuǎn)變，人們開始重視“平等”“公平”“公正”“民主”等社會(huì)價(jià)值。企圖用價(jià)值來指導(dǎo)社會(huì)的正常運(yùn)作，扭轉(zhuǎn)社會(huì)中的不公正現(xiàn)象，維持良好的社會(huì)秩序。民主價(jià)值的根本目標(biāo)是“人類幸福”和“美好生活”。誠(chéng)如沃爾多所言，任何政治哲學(xué)都必須包括美好生活的討論，任何公共行政學(xué)學(xué)者（即使那些標(biāo)榜自己從事科學(xué)研究的學(xué)者）都有自己關(guān)于美好社會(huì)的愿景4。
二、沃爾多的公共行政思想對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)意義
沃爾多的行政倫理思想和民主價(jià)值思想的研究對(duì)當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
（一）行政倫理指導(dǎo)行政行為規(guī)范
行政倫理為反腐敗提供理論依據(jù)，麥金太爾說當(dāng)代社會(huì)是一個(gè)道德權(quán)威隕落、情感主義盛行、充滿道德危機(jī)的社會(huì)。5所以道德問題和腐敗問題一直以來都是行政管理學(xué)界的重點(diǎn)研究問題之一。隨著我國(guó)國(guó)家政治的發(fā)展和演進(jìn)，公共政策的出臺(tái)和實(shí)施，公權(quán)力對(duì)“反腐敗”的支持力度越來越大。加大反腐力度無疑會(huì)凈化公務(wù)人員的血液，促進(jìn)行政公務(wù)人員為人民辦好事、辦實(shí)事。這需要行政人員不得不從根源上來找“自律”的依據(jù)。我國(guó)的國(guó)家公務(wù)員只有履行對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)、對(duì)民族等宏觀層面的義務(wù)的基礎(chǔ)上，也履行對(duì)家人、對(duì)朋友、對(duì)個(gè)人的等微觀層面的義務(wù)，才能更好的嚴(yán)于律己。這就需要國(guó)家公務(wù)人員遵守三大道德――公共道德、私人道德和職業(yè)道德。
公共道德、私人道德和職業(yè)道德分屬社會(huì)中的不同領(lǐng)域和范疇，社會(huì)公德是社會(huì)主義道德建設(shè)的基礎(chǔ)，私人道德是個(gè)人美德化的搖籃，職業(yè)道德是社會(huì)主義道德建設(shè)的重點(diǎn)6公共道德與沃爾多第一層面和第二層面的倫理義務(wù)是相輔相成的。公共道德所牽涉到的是社會(huì)公共問題，公共問題的成本收益分析牽涉到整個(gè)社會(huì)，社會(huì)中的每個(gè)成員都能感受到利害相關(guān)性，公共問題的域值是整個(gè)社會(huì)。這要求對(duì)個(gè)體權(quán)利和制度公平的充分認(rèn)可和保障。而私人道德與沃爾多第三層面的倫理義務(wù)是相聯(lián)系的。私人道德所牽涉的問題是私人問題，私人問題的域值是市場(chǎng)，尊重處理私人問題中的自由選擇和解決個(gè)人問題的權(quán)利，同時(shí)也可以發(fā)揮市場(chǎng)的有效性。例如遵守家庭美德，正確對(duì)待朋友關(guān)系。從規(guī)范講，行政職業(yè)道德主要包括奉公、守法、忠誠(chéng)和負(fù)責(zé)四個(gè)方面。當(dāng)前在反腐敗的壓力中，很多公務(wù)員在工作中只能夠做到奉公、守法和忠誠(chéng)，這種不良現(xiàn)象亟待遏制。對(duì)此，行政倫理為公務(wù)員權(quán)利義務(wù)關(guān)系的明確提供理論支持，一方面，國(guó)家公務(wù)員應(yīng)履行沃爾多提出的理義務(wù)，防止腐敗的滋生。另一方面，公務(wù)員也應(yīng)該享受自己的合法權(quán)利，讓權(quán)利得到充分的發(fā)揮，防止“行政不作為”的出現(xiàn)，從而公務(wù)員的工作不受公權(quán)力的壓力威脅，公務(wù)員可以做出更好和更有利于人民的決定，促使好的公共政策的出臺(tái)，從而提高政府的績(jī)效。
（二）民主價(jià)值推進(jìn)行政實(shí)踐發(fā)展
我國(guó)在20世紀(jì)末21世紀(jì)初的最初幾年，一直在強(qiáng)調(diào)行政效率的重要性。例如，我國(guó)的大部制改革，不僅精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)還縮減了政府工作人員。又如我國(guó)行政審批制度的完善，降低了工作成本，提高了政府的辦事效率。但是行政效率的提高，也給政府運(yùn)行帶來負(fù)面因素，重“效率”輕“價(jià)值”使得政府在公共行政過程中過多的強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)職能，追求經(jīng)濟(jì)利益。就如當(dāng)前我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的社會(huì)不平等問題，貧富差距越來越大，社會(huì)不穩(wěn)定因素越來越多。
行政效率提高出現(xiàn)的這些負(fù)面因素，讓我國(guó)也重新重視“價(jià)值”的作用。不僅要重視價(jià)值的作用，還應(yīng)該將價(jià)值通過法律制度化，即將價(jià)值通過法律法規(guī)的形式體現(xiàn)出來，就可以轉(zhuǎn)化為制度化的價(jià)值。例如，我國(guó)提出的科學(xué)發(fā)展觀思、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”、社會(huì)主義核心價(jià)值觀。這些都是從價(jià)值觀的角度來強(qiáng)調(diào)價(jià)值的重要性，我們應(yīng)該自覺研究?jī)r(jià)值觀，應(yīng)該利用它為經(jīng)驗(yàn)研究指引方向。公共行政的核心價(jià)值和終極目標(biāo)必定是追求“民主價(jià)值”，只有通過和公眾精神境界的溝通對(duì)話才能使理論價(jià)值深入人心并指導(dǎo)公共行政實(shí)踐的發(fā)展。
沃爾多的民主價(jià)值思想對(duì)我國(guó)公共行政實(shí)踐的發(fā)展在于：首先，民主價(jià)值思想有利于“公正政府”建設(shè)。“公正政府”建設(shè)需要政府深入理解正義觀念，公正政府不僅要尊重每個(gè)人的平等的機(jī)會(huì)，還要保護(hù)社會(huì)中弱者的地位。其次，民主價(jià)值思想有利于人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和對(duì)權(quán)力的約束，沃爾多民主價(jià)值思想對(duì)民主和人權(quán)的追求具有指導(dǎo)性?，F(xiàn)階段我們要做的就是要進(jìn)一步完善憲法對(duì)人民權(quán)利的保障，把尊重和保障人權(quán)落到實(shí)處。民主價(jià)值思想不僅可以保障人民權(quán)利還可以做到對(duì)權(quán)力的約束，在保障人民權(quán)利的同時(shí)就是對(duì)公權(quán)力的約束。沃爾多的民主價(jià)值思想對(duì)我國(guó)公共行政的發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用，要把握好其民主價(jià)值的思想精髓，為我國(guó)公共行政的發(fā)展提供動(dòng)力支持。
三、結(jié)論
本文對(duì)沃爾多行政倫理思想和民主價(jià)值思想的闡述，進(jìn)一步提出這兩種公共行政思想對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。行政倫理思想指導(dǎo)著公務(wù)人員的行政行為，不僅為反腐敗問題提供理論支持，還能夠讓公務(wù)員明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不僅要求公務(wù)員遵守公共道德、私人道德和職業(yè)道德，還要求公務(wù)員消除“為官不為”思想。民主價(jià)值思想要求我國(guó)以價(jià)值為重，消除效率對(duì)國(guó)家發(fā)展中的不利影響。通過對(duì)沃爾多行政思想的學(xué)習(xí)與考察，就我國(guó)公共行政的行為選擇和價(jià)值目標(biāo)所面臨的主要困境形成更清晰的認(rèn)識(shí)，并且能夠?yàn)樾姓袨閱栴}和價(jià)值選擇問題提供強(qiáng)大的理論支持，那么對(duì)沃爾多公共行政思想的研究就能夠指導(dǎo)我國(guó)行政實(shí)踐的發(fā)展。
注釋：
1.Dwight Waldo，The Enterprise of Public Administration，pp.103-106.
2.顏昌武：《尋求公共行政的“身份”認(rèn)同――沃爾多行政思想評(píng)述》，中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008年第3期，第48卷，第161-209頁。
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4.Waldo Dwight： The Administrative State： A Study Of The Political Theory Of American Public Administration， The Ronald Press Company New York，1948.
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6.馬奇柯.《社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人道德關(guān)系論析》[J].學(xué)術(shù)交流.2008，167（2），第47-50頁
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篇12
1962年，美國(guó)科學(xué)史家托馬斯?庫恩在其《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，阿次從學(xué)術(shù)的角度明確提出了關(guān)于范式的概念。庫恩指出：在科學(xué)的意義上，一個(gè)范式就是關(guān)于現(xiàn)實(shí)的一套較為系統(tǒng)的假設(shè)。這一套假設(shè)主要包括用以闡釋和說明某一類現(xiàn)實(shí)的規(guī)則，而這些規(guī)則表現(xiàn)為人們觀察現(xiàn)實(shí)世界的觀點(diǎn)、理論和基本的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于范式的作用，塞繆爾?亨廷頓這樣評(píng)價(jià)：人們可以宣稱只是根據(jù)具體的客觀事實(shí)采取行動(dòng)，但事實(shí)上因?yàn)椤霸谖覀兊念^腦中隱藏著一些假設(shè)、偏好和偏見，它們決定我們?nèi)绾慰创F(xiàn)實(shí)，留意什么事實(shí)和怎樣判斷它們的重要性和價(jià)值?！边@就是說，由于人們必須清楚地闡述理論或模式，并運(yùn)用經(jīng)過闡釋的理論或模式來指導(dǎo)自身的行為，因此，范式對(duì)于人類的思想和行動(dòng)來說是必不可少的。
作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，公共部門管理在100余年的發(fā)展歷程中，發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)。
一、傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式
這種范式在20世紀(jì)二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科層制理論和政治一行政二分法的基礎(chǔ)上。它將自己的研究對(duì)象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)、過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。
傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的兩大理論基礎(chǔ)：政治――行政二分法和官僚制理論。政治一行政二分法主要由美國(guó)學(xué)者威爾遜、古德遜等人于19世紀(jì)末20世紀(jì)初提出。該理論認(rèn)為在所有的政府體制中都存在兩種主要的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能。這兩種功能分別稱做“政治”與“行政”。也就是說，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。政治不能干擾行政，政治追求民主，行政保持價(jià)值中立，以追求效率為目標(biāo)。官僚制理論形成于20世紀(jì)初，最集中地表現(xiàn)在馬克斯?韋伯1922年出版的《社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織》一書中。該理論首先把組織權(quán)力劃分為傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威三種類型，并把官僚制看成為一種組織形態(tài)。官僚制理論強(qiáng)調(diào)法制條件下的層級(jí)制組織結(jié)構(gòu)模式，重視機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范管理；強(qiáng)調(diào)官員職位，包括職業(yè)化、專業(yè)培訓(xùn)、職位上級(jí)任命、終身任職、定額薪金等。
20世紀(jì)60年代中期以后，出現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的嘗試：一種是以弗里德克森(H，George Freder-ickson)等人為代表的新公共行政學(xué)。1968年9月，由當(dāng)時(shí)任《公共行政評(píng)論》主編的美國(guó)行政學(xué)家沃爾多發(fā)起和贊助，32位年輕的行政學(xué)學(xué)者聚集在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會(huì)議中心舉行研討會(huì)，會(huì)議的主題是尋求公共行政今后的發(fā)展方向，通過回顧和總結(jié)公共行政的發(fā)展歷程，討論這個(gè)學(xué)科的重點(diǎn)應(yīng)該放在何處以迎接未來的挑戰(zhàn)。會(huì)議的成果集中反映在馬諾力主編的《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》一書中。該書被稱為“新公共行政學(xué)”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政學(xué)》一書，集中體現(xiàn)了“新公共行政學(xué)”的基本觀點(diǎn)，他本人也成為“新公共行政學(xué)”的主要代表人物?！靶鹿残姓W(xué)”以一種全新的視角研究公共行政領(lǐng)域，他們不滿于傳統(tǒng)行政以國(guó)家為中心來提高管理的效率、經(jīng)濟(jì)和效果，不滿于POSDCORB以及諸如操作研究、決策科學(xué)、系統(tǒng)理論、PPB、MBO及其他強(qiáng)調(diào)“理性”、“科學(xué)”、“行為主義”的技術(shù)職業(yè)性發(fā)明。它摒棄政治與行政二分法，更多關(guān)心社會(huì)公平和有關(guān)的價(jià)值問題，研究重點(diǎn)也由政府組織機(jī)構(gòu)的靜態(tài)制度層面轉(zhuǎn)為關(guān)注公共政策過程與公共行政過程等動(dòng)態(tài)層面。它強(qiáng)調(diào)一種民主取向的公共行政學(xué)，但由于新公共行政學(xué)自身的一些原因，例如，缺乏概念的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎(chǔ)等。它沒有成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式，然而正是由于它對(duì)社會(huì)公平與正義的追求，對(duì)公共行政“公共性”的關(guān)注，公共行政學(xué)自此開始步入“自覺構(gòu)建公共性”的歷史階段，推動(dòng)了公共行政的發(fā)展，在某些方面它為新公共管理的產(chǎn)生做了理論準(zhǔn)備。
二、政策分析或政策科學(xué)范式
從公共管理學(xué)科的視野看，60年代末70年代初政策科學(xué)是作為傳統(tǒng)公共行政學(xué)的替代范式出現(xiàn)的，在七八十年代它成為公共部門管理尤其是政府管理研究的主導(dǎo)范式。該范式有如下特點(diǎn)：提倡以問題為中心而不是以學(xué)科為中心。認(rèn)為人類所創(chuàng)造的科學(xué)知識(shí)和方法都可以運(yùn)用于政策研究之中，運(yùn)用于改進(jìn)公共決策系統(tǒng)，以提高政策質(zhì)量；它以實(shí)踐定向，以發(fā)現(xiàn)和解決社會(huì)的政策問題為宗旨，指導(dǎo)執(zhí)政黨或國(guó)家的各項(xiàng)政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估的實(shí)踐活動(dòng)；它必須明確地理解和把握社會(huì)發(fā)展的方向；它必須與客觀政策密切相關(guān)，即必須具備一種能夠包容每個(gè)微觀具體政策的宏觀性格；政策科學(xué)對(duì)時(shí)間非常敏感，它將現(xiàn)在看做過去和未來之間的橋梁，它既強(qiáng)調(diào)歷史，又注重未來發(fā)展。為達(dá)到這一學(xué)科目的，政策科學(xué)重視系統(tǒng)化的知識(shí)及理性化的認(rèn)識(shí)，同時(shí)又能“客觀地”處理超理性過程和非理性過程的變化現(xiàn)象；在傳統(tǒng)的學(xué)科特別是行為科學(xué)和管理科學(xué)之間架起橋梁，必須整合來自各種學(xué)科的知識(shí)，構(gòu)成一個(gè)集中關(guān)注政策制度的跨學(xué)科系統(tǒng)；應(yīng)在純粹研究和應(yīng)用研究之間架起橋梁；政策科學(xué)除了使用成規(guī)的研究方法外，還將不證自明的知識(shí)和個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)作重要的知識(shí)來源；它是關(guān)于民主主義的學(xué)問，它涉及個(gè)人與集體的選擇，必須以民主體制作為前提；政策科學(xué)的目標(biāo)是追求政策的“合理性”；政策科學(xué)有時(shí)間的敏感性，強(qiáng)調(diào)政策的歷史脈絡(luò)，特別重視對(duì)未來的研究，要求從現(xiàn)有的事實(shí)和現(xiàn)狀推測(cè)未來發(fā)展趨勢(shì)；政策科學(xué)采取一種全球觀點(diǎn)，將全國(guó)、各民族視為一個(gè)命運(yùn)密切相關(guān)的共同體；政策科學(xué)具有“發(fā)展建構(gòu)”的概念，它以社會(huì)的變遷為研究對(duì)象，強(qiáng)調(diào)對(duì)變化、創(chuàng)新和革命的研究。
三、公共管理范式
20世紀(jì)七八十年代，公共管理范式在發(fā)展過程中有兩種研究途徑：一種是來自政策學(xué)院的政策途徑，簡(jiǎn)稱為P－途徑；另一種來自商學(xué)院并受傳統(tǒng)公共行政學(xué)影響的商業(yè)管理途徑，簡(jiǎn)稱為B－途徑。
p－途徑與政策科學(xué)范式相關(guān)，該
范式以政策研究定向，重視定量分析方法尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析手段的運(yùn)用。但這種范式存在以下局限：停留于政策制定或規(guī)劃的研究而忽視政策執(zhí)行的研究；實(shí)際的公共管理部門很少要求正式的定量分析或重大的政策設(shè)計(jì)，卻對(duì)政策執(zhí)行或政策管理有更多要求。在這種情況下，公共政策學(xué)院的學(xué)者們轉(zhuǎn)向執(zhí)行研究，興起了政策執(zhí)行研究熱潮，公共管理正是在這一過程中出現(xiàn)的。執(zhí)行研究從兩個(gè)方面推動(dòng)了公共管理的發(fā)展：一是執(zhí)行研究將問題的焦點(diǎn)由組織轉(zhuǎn)移到公共項(xiàng)目及其產(chǎn)生的結(jié)果上。它首次使績(jī)效問題變成了爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，公共行政學(xué)者們不能再自信地假定如果行政人員以正確的方式發(fā)起執(zhí)行并調(diào)整行政系統(tǒng)的話，政治家所制定的政策就能產(chǎn)生有效的結(jié)果。管理績(jī)效問題超出了傳統(tǒng)行政學(xué)所能解釋的范圍。二是執(zhí)行研究超出了公共行政學(xué)范圍而達(dá)到了一個(gè)更廣泛、綜合的跨學(xué)科基礎(chǔ)。執(zhí)行運(yùn)動(dòng)的學(xué)者們想從績(jī)效重要性的發(fā)現(xiàn)中創(chuàng)立一種新的知識(shí)體系，而來自不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者帶來了不同的思考方式和知識(shí)基礎(chǔ)。正是這種由組織結(jié)構(gòu)與過程向項(xiàng)目與績(jī)效的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)以及不同學(xué)科學(xué)者的共同努力，促成了公共管理范式的興起。20世紀(jì)70年代中期，公共政策學(xué)院的教師們開始使用公共管理一詞，并開始設(shè)置公共管理課程。P－途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。但又對(duì)政策分析所強(qiáng)調(diào)的計(jì)量分析和經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)用的思路不滿，而是更看重政治和管理的層面。
為公共管理新范式作出貢獻(xiàn)的還有商學(xué)院的學(xué)者們。他們發(fā)展出所謂的B－途徑，即強(qiáng)調(diào)將工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。B－途徑的公共管理重視的不再是內(nèi)部行政管理的機(jī)制與過程，而是受管理主義影響，主張師法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量。經(jīng)過20世紀(jì)七八十年代的孕育和進(jìn)化，公共管理的P－途徑和B－途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。1991-年9月20日，21日，來自全美的73位學(xué)者匯集于MPA項(xiàng)目發(fā)源地的雪城大學(xué)(syracuse University)麥克斯韋學(xué)院，舉行第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)，這可以說是公共管理范式誕生的象征性標(biāo)志。在此之后，全美公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)于1993、1995、1997年召開多次研討會(huì)。
依據(jù)張成福、陳振明等教授的觀點(diǎn)，公共管理范式具有如下特點(diǎn)：
1.公共管理是一種新治理。傳統(tǒng)公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)的是政府(行政機(jī)關(guān))管理。而公共管理中的管理者，除了政府行政機(jī)關(guān)外，還包括政府立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，非營(yíng)利部門或非政府組織，甚至私人部門。它強(qiáng)調(diào)的是治理，即由眾多行動(dòng)者組成的一個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，和眾多行動(dòng)者之間的合作伙伴關(guān)系。
2.公共管理范式將傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)。這使得戰(zhàn)略管理、項(xiàng)目執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估等主題成為公共管理的核心主題。
3.在管理方法上，公共管理講究實(shí)用主義。認(rèn)為公共部門與私部門所使用的管理方法是互補(bǔ)而非替代的關(guān)系。主張?jiān)诰S持公共性的基礎(chǔ)上運(yùn)用私部門的管理手段或管理精神以解決公共問題，滿足民眾的需求。
4.公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任。公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值的調(diào)和，不僅重視經(jīng)濟(jì)、效率，同時(shí)也重視公平、正義和民主。公共管理在主張彈性、自主管理的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任的重要性，并認(rèn)為只有發(fā)展客觀有效的績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，政府的責(zé)任才能落實(shí)。
5.公共管理具有鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性。公共管理產(chǎn)生的基本原因，除傳統(tǒng)公共行政學(xué)舊有的學(xué)科局限外，還有回應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)和全球化條件下公共領(lǐng)域中出現(xiàn)的大量新現(xiàn)象、新問題的挑戰(zhàn)之原因。政府部門的改革、再造、創(chuàng)新一直是公共管理研究的主體。可以說，隨著時(shí)展、政府改革的持續(xù)，公共管理理論亦將不斷發(fā)展。
6.公共管理具有理論上的包容性。傳統(tǒng)行政學(xué)主要是建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上，尤其是將官僚制理論和政治――行政二分法作為其理論基礎(chǔ)。公共管理則基本上是一個(gè)科際整合的研究領(lǐng)域，它從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)借用了許多理論與方法。因?yàn)楣矄栴}的解決，有賴于多學(xué)科共同努力，只有在不同學(xué)科的滲透和融合中才能找到途徑和答案。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳振明，公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003
篇13
一、開創(chuàng)公共行政學(xué)的管理主義研究途徑
當(dāng)代美國(guó)公共行政學(xué)家戴維·羅森布魯姆認(rèn)為，自伍德羅·威爾遜以來，公共行政學(xué)開創(chuàng)了三種研究途徑，即管理、政治和法律途徑。而管理途徑又可區(qū)分為兩派，即傳統(tǒng)(正統(tǒng))管理途徑，以及當(dāng)代以革新為導(dǎo)向的新公共管理(NPM)。公共行政研究的傳統(tǒng)管理途徑可追溯至19世紀(jì)美國(guó)的文官制度的改革運(yùn)動(dòng)。當(dāng)時(shí)為消除政黨分贓和官僚腐敗給美國(guó)聯(lián)邦政府系統(tǒng)帶來的禍害，改革者提出“政府事務(wù)中具有商業(yè)性質(zhì)的部分應(yīng)當(dāng)以一種完全企業(yè)化的模式運(yùn)作?！眰鹘y(tǒng)管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政分離的觀點(diǎn)之上的。任職于1913—1921年的威爾遜總統(tǒng)提出，應(yīng)該用(企業(yè))行政管理的穩(wěn)定原則———企業(yè)式原則來指導(dǎo)公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，認(rèn)為“行政的領(lǐng)域是一個(gè)企業(yè)的領(lǐng)域”。因此，為了提高政府運(yùn)作的效率，我們應(yīng)該以私有企業(yè)的行政管理為榜樣，所謂行政問題就是管理問題。根據(jù)傳統(tǒng)管理途徑的觀點(diǎn)，公共行政的意義在于追求效能、效率以及經(jīng)濟(jì)的最大化。
自20世紀(jì)70年代開始，歐美國(guó)家普遍掀起了一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)，其矛頭直指政府的機(jī)構(gòu)膨脹、職能臃腫、成本高昂、效率低下，由此也推動(dòng)了公共行政研究新的熱潮，催生了公共行政研究的新管理途徑。所謂新管理途徑，一般又稱為新公共管理(NPM)途徑。與傳統(tǒng)管理途徑之發(fā)源相類似，這一新途徑也主要是改革取向的，以期改善公共部門的績(jī)效。新公共管理途徑包含諸多改革假設(shè)，比如，公共行政的焦點(diǎn)應(yīng)放在獲取結(jié)果而非遵循程序上;公共行政在產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;公共行政應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的觀念，等等。與傳統(tǒng)管理途徑觀點(diǎn)相類似，認(rèn)為公共行政是非政治化的和企業(yè)化的，這是新公共管理途徑的根本。在羅森布魯姆看來，從價(jià)值、組織結(jié)構(gòu)、對(duì)人的認(rèn)識(shí)、認(rèn)知模式、預(yù)算、決策觀、政府職能等幾個(gè)特征來說，盡管公共行政的傳統(tǒng)管理途徑和新管理途徑之間存在不少差異，但總體上看是殊途同歸的，崇尚效率和系統(tǒng)管理是其不二法門的哲學(xué)基礎(chǔ)。而追根溯源，管理途徑作為現(xiàn)代公共行政學(xué)的一種主流研究途徑，歷史上濫觴于泰羅及其科學(xué)管理原理。可以說，正是泰羅的學(xué)說，奠定了管理學(xué)在現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)中的合法性地位;也正是泰羅的思想，啟發(fā)了威爾遜的研究靈感，從而觸動(dòng)他去吸收和借鑒私營(yíng)部門的管理哲學(xué)和管理技術(shù)，寫出了流傳百年的《公共行政之研究》，進(jìn)而創(chuàng)立了適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)要求的公共行政科學(xué)。
泰羅通過對(duì)時(shí)間動(dòng)作制、職能工長(zhǎng)制、計(jì)時(shí)工資與計(jì)件工資制的親身體察，發(fā)掘出現(xiàn)代組織管理中的重要法則———效率法則。在他看來，勞資雙方都應(yīng)崇尚科學(xué)管理工藝，追求生產(chǎn)率的提高，以實(shí)現(xiàn)雙贏的目的。著名學(xué)者歐文·休斯認(rèn)為，工廠裝配線是體現(xiàn)泰羅思想的主要的社會(huì)領(lǐng)域，但政府運(yùn)用科學(xué)管理的時(shí)間并不比它晚多少。因此，泰羅的科學(xué)管理理論在公共行政領(lǐng)域一直占有重要地位。因?yàn)樘┝_當(dāng)時(shí)就認(rèn)為，科學(xué)管理可運(yùn)用于公共部門的原因在于:它提供了政府中官僚制組織形式的運(yùn)作方式，是一種最佳方法，其系統(tǒng)控制的思想非常符合僵化的等級(jí)制、過程和慣例。標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)及按其操作的工人與傳統(tǒng)的行政模式是吻合的。甚至利用秒表計(jì)時(shí)進(jìn)行績(jī)效測(cè)量的做法在龐大的官僚組織及其分支中也較為普遍。
在泰羅其后的近百年時(shí)間里，盡管人際關(guān)系學(xué)派、管理決策學(xué)說、權(quán)變組織理論、知識(shí)管理理論等各種管理學(xué)說和理論流派層出不窮，眾說紛紜，對(duì)公共行政學(xué)的研究產(chǎn)生了不同的影響。然而，泰羅開創(chuàng)的傳統(tǒng)管理研究途徑，以及由其衍生的新管理研究途徑，始終是公共行政學(xué)的正統(tǒng)研究途徑，并未受到其它學(xué)派和研究途徑的沖擊而被邊緣化。正如美國(guó)著名管理學(xué)家哈羅德·孔茨所指出的，二戰(zhàn)后管理學(xué)科領(lǐng)域出現(xiàn)所謂“理論叢林”現(xiàn)象，這使得泰羅等古典管理學(xué)者的觀點(diǎn)被人發(fā)展得過于枝蔓，先后出現(xiàn)6個(gè)甚至11個(gè)學(xué)派的混亂局面。但很多學(xué)派其實(shí)是標(biāo)新立異，只是迎合了社會(huì)的需要，在學(xué)科發(fā)展的角度看其科學(xué)性值得質(zhì)疑。而惟獨(dú)由泰羅開創(chuàng)的管理科學(xué)研究途徑，其合法性一直經(jīng)久不衰甚至有久爾彌堅(jiān)之勢(shì)。對(duì)于泰羅及其科學(xué)管理原理在公共行政學(xué)研究中的歷史地位，博茲曼提出過一個(gè)更具結(jié)論性的評(píng)論。他說:“科學(xué)管理在教科書中占有一席之地;它在公共行政的實(shí)踐和政府研究中具有很大的影響。由于對(duì)科學(xué)管理和科學(xué)原則的信奉迅速擴(kuò)展并使其流行的正統(tǒng)做法，公共行政和公共行政人員的影響達(dá)到了頂峰。科學(xué)管理在1910—1940年期間一直對(duì)公共行政起著支配作用，它使公共行政具體化為一個(gè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域。”
二、推動(dòng)傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)管理范式向現(xiàn)代的科學(xué)管理的轉(zhuǎn)變
科學(xué)管理原理的本質(zhì)是一場(chǎng)思想或精神革命，它挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理范式，倡導(dǎo)新的科學(xué)管理精神，推動(dòng)了傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)管理范式向現(xiàn)代科學(xué)管理的轉(zhuǎn)變。關(guān)于這個(gè)問題，泰羅在《科學(xué)管理原理》一文中曾多次提醒人們不能只重技術(shù)而忘記了它的精神實(shí)質(zhì)。他說:“科學(xué)管理是通過研究和實(shí)踐發(fā)展起來的，它是以測(cè)量手段和工程技術(shù)為基礎(chǔ)的，用科學(xué)的調(diào)查方法，根據(jù)實(shí)際而不是傳統(tǒng)來決定所能完成任務(wù)的正確方法”“具體體現(xiàn)在科學(xué)管理的‘四個(gè)原理’上。不僅是管理手段上的，更是管理理念上的?！币虼?，“他自己由于對(duì)大批的所謂‘效率專家’借用了他的方法而忘卻了他的基本原理而感到苦惱”。管理學(xué)家鄧恩評(píng)論道，“科學(xué)管理的‘措施’絕不等同也不應(yīng)取代科學(xué)成本核算方式等等的管理技巧問題，而后者則是一種堅(jiān)持收集數(shù)據(jù)、列表分析并將知識(shí)應(yīng)用于解決工業(yè)社會(huì)問題的科學(xué)態(tài)度和科學(xué)精神，是倡導(dǎo)一種全新管理范式的‘思想革命’?！?/p>
為什么說泰羅的科學(xué)管理原理的本質(zhì)是一場(chǎng)思想或精神革命，而且挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理范式呢?這是因?yàn)樘┝_一反傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)沿襲方法，采用科學(xué)的途徑來解剖管理生活，探究管理的內(nèi)在規(guī)律和普遍原則。他把科學(xué)視為良好管理的一個(gè)重要方面。因?yàn)樵谒埃瑳]有數(shù)據(jù)，沒有理論、原則或制度，就沒有人會(huì)相信管理能出效益，人們也不會(huì)把管理看成是一件嚴(yán)肅的事情。比如，此前法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊就意識(shí)到管理是土地、勞動(dòng)和資本之外的生產(chǎn)力的“第四要素”，但沒有得到社會(huì)的普遍承認(rèn)和重視?！爸挥刑┝_第一次從理論的高度向社會(huì)的勞資雙方、管理者和被管理者階層證明:真正的科學(xué)，那種能夠?qū)е鲁浞终莆招畔I(yè)實(shí)踐的科學(xué)不只是技巧、公式和規(guī)則，而是一種思想革命，一種世界觀和解決問題的方法?！?/p>
當(dāng)代管理學(xué)大師彼德·杜拉克認(rèn)為，“直到1885年泰羅開始探索之前，還從沒有人對(duì)工人的日常工作進(jìn)行過系統(tǒng)的研究。怎樣工作被看作是一種想當(dāng)然的事情”。英國(guó)著名管理學(xué)家厄威克也指出:“泰羅所做的工作并不是發(fā)明某種全新的東西，而是把整個(gè)19世紀(jì)在英美兩國(guó)產(chǎn)生、發(fā)展起來的東西加以綜合而成的一整套思想。他使一系列無條理的首創(chuàng)事物和實(shí)驗(yàn)有了一個(gè)哲學(xué)體系，稱之為‘科學(xué)管理’。”
羅伯特·丹哈特則從公共組織理論的角度評(píng)價(jià)了科學(xué)管理原理對(duì)于實(shí)現(xiàn)管理范式演變的貢獻(xiàn)。他提出:“泰羅著作中的哲學(xué)含義對(duì)公共行政學(xué)者來說具有重大意義。雖然我們有可能覺得泰羅的科學(xué)很粗糙，但我們不能否定他推進(jìn)了將嚴(yán)格的科學(xué)性運(yùn)用于組織研究的觀念。這種方法不久便成為了管理科學(xué)的主流。此外，科學(xué)原則最先是被運(yùn)用于生產(chǎn)，但隨后便‘向上和向外’擴(kuò)大到組織的更高層次，或許可以說普及到了社會(huì)。”歐文·休斯更是對(duì)泰羅的思想充滿譽(yù)美之詞，他認(rèn)為:“泰羅所追求的是一種根本性的變革，用效率和科學(xué)取代了特定決策，當(dāng)通過科學(xué)管理使雇主和雇員擁有相同利益時(shí)，它甚至成為一種社會(huì)變革。”
上述說明，正是泰羅把科學(xué)的知識(shí)和科學(xué)的精神應(yīng)用于管理的實(shí)踐和理論探索，才使人類社會(huì)的管理世界觀和管理范式進(jìn)行了一次哥白尼式的變革，實(shí)現(xiàn)了由經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理的轉(zhuǎn)變。具體來看，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在四個(gè)方面:
(1)經(jīng)驗(yàn)管理的主體是個(gè)人，主要是通過有經(jīng)驗(yàn)者起“傳、幫、帶”的作用，把長(zhǎng)期積累的管理常識(shí)和管理竅門傳授給其他人。相反，科學(xué)管理的主體不再僅僅是個(gè)人而是一個(gè)群體，他由領(lǐng)導(dǎo)群體或管理群體來控制，同時(shí)還外加了參謀機(jī)構(gòu)和智囊團(tuán)(外腦)來輔助決策和參與管理。
(2)經(jīng)驗(yàn)管理的客體(對(duì)象)是單純的物，屬于見物不見人的管理;而泰羅的科學(xué)管理對(duì)象不僅有物(如機(jī)器、工場(chǎng))，更重要還有人，它是通過對(duì)人的有效管理來實(shí)現(xiàn)對(duì)人和對(duì)物有機(jī)統(tǒng)一管理。
(3)經(jīng)驗(yàn)管理的主要依據(jù)是人類以往積累的知識(shí)、智慧、經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人膽識(shí)與閱歷;科學(xué)管理依據(jù)的則是科學(xué)的方法、理論、工具、技術(shù)和藝術(shù)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰羅明確指出:“必須用科學(xué)知識(shí)來代替?zhèn)€人的見解或個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)。否則，就談不上科學(xué)管理?！?/p>
(4)經(jīng)驗(yàn)管理的程序簡(jiǎn)單和隨意，沒有規(guī)則意識(shí)和制度觀念，“謀”和“斷”合而為一;科學(xué)管理是一種程序管理和規(guī)則管理，講究程序的合法性和合理性，管理的過程是分階段、按步驟進(jìn)行的，避免了主觀的隨意性和盲目性。泰羅反復(fù)強(qiáng)調(diào):“最佳的管理是一門實(shí)在的科學(xué)，其基礎(chǔ)建立在明確規(guī)定的法律、條例和原則上?！?/p>
三、注重組織管理由工具理性向社會(huì)理性的轉(zhuǎn)型
德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為，理性化是現(xiàn)代化的核心要義，而要實(shí)現(xiàn)管理的現(xiàn)代化，就必須首先進(jìn)行理性化的組織設(shè)計(jì)。為此，他提出了“官僚組織”(或稱“科層制”)的概念。與此相對(duì)應(yīng)，韋伯極力倡導(dǎo)工具理性，以適應(yīng)工業(yè)社會(huì)條件下社會(huì)化大生產(chǎn)對(duì)組織管理的要求。由于泰羅與韋伯大體生活在同一個(gè)時(shí)代，因此很多人以為泰羅也效法韋伯，在具體的管理實(shí)踐中把工具理性發(fā)揮到了極致，并由此斷定泰羅的管理是以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為根基的。然而，事實(shí)并非如此。我們不能簡(jiǎn)單地以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來斷定泰羅的管理就是見物不見人的物本管理，屬于典型的工具理性;恰恰相反，在泰羅的著作和思想中，始終閃爍著社會(huì)理性的光芒，充滿了關(guān)注弱者和勞資共同利益的人本意識(shí)。
要研討這個(gè)問題，首先必須區(qū)分工具理性和社會(huì)理性的基本涵義。所謂工具理性，是指在人性的設(shè)定上，把組織人單純看作“經(jīng)濟(jì)人”，訴求物質(zhì)利益上的最大化;在管理的對(duì)象上，把人看作是機(jī)器的附件或依附物，實(shí)施一種見物不見人的物本管理;在管理的價(jià)值取向上，關(guān)注組織贏利的最大化，忽視個(gè)人和社會(huì)的利益。而社會(huì)理性，則同時(shí)關(guān)注人的多方面需要特別是社會(huì)心理需要、社會(huì)的公共精神和國(guó)家的公共利益。從總體上看，前工業(yè)社會(huì)的傳統(tǒng)管理屬于典型的工具理性管理，見物不見人，純粹把人看作是工具性附屬物。泰羅的科學(xué)管理雖然是在科層組織場(chǎng)景下進(jìn)行的，受特定歷史環(huán)境的限制，在很大程度上是一種工具理性的組織管理方式，因?yàn)槠涓灸繕?biāo)在于最大限度提高組織效率和生產(chǎn)能力。但必須承認(rèn)，它同時(shí)也注重由工具理性向社會(huì)理性的轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在:
(1)泰羅的管理哲學(xué)的初衷在于高揚(yáng)“提高全國(guó)性效果”大旗，配合羅斯福總統(tǒng)倡導(dǎo)的“保護(hù)國(guó)家資源，增進(jìn)全國(guó)性效果”的呼吁。泰羅認(rèn)為他自己寫《科學(xué)管理原理》一文有三個(gè)目的，其中第一個(gè)目的是“通過一系列簡(jiǎn)明的例證，指出由于我們?nèi)粘５膸缀跛行袨榈牡托苁谷珖?guó)遭受到巨大的損失”，并因此在美國(guó)全社會(huì)宣傳和灌輸科學(xué)管理的精神，提高社會(huì)效率和全國(guó)性效果。但很顯然，傳統(tǒng)的基于工具理性的組織管理思路往往是狹隘的，它只重視組織個(gè)人或內(nèi)部的效益，其目標(biāo)訴求尚未升華到社會(huì)和國(guó)家利益的層次。
(2)關(guān)注管理層和被管理層雙方的收益，實(shí)現(xiàn)了由瓜分既定蛋糕向做大蛋糕的理念嬗變。在《科學(xué)管理原理》第一章的開篇泰羅就旗幟鮮明地提出:“管理的主要目的應(yīng)該是使雇主實(shí)現(xiàn)最大限度的富裕，也聯(lián)系著使每個(gè)雇員實(shí)現(xiàn)最大限度的富裕?！碑?dāng)時(shí)社會(huì)上絕大多數(shù)人都相信雇主和雇員的根本利益必然是對(duì)立的，但泰羅認(rèn)為，“科學(xué)管理則恰恰相反，它的真正基礎(chǔ)在于相信兩者的利益是一致的?！?/p>
(3)強(qiáng)調(diào)管理者和被管理者間是合作博弈而非勞工階層的“囚徒困境”博弈。在論證《科學(xué)管理原理》時(shí)，泰羅明確地指出“資方和工人的緊密、親切和個(gè)人之間的協(xié)作，是現(xiàn)代科學(xué)或責(zé)任管理的精髓?！彼压椭髋c雇員之間的親密友好的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)為是科學(xué)管理中最重要的一個(gè)特點(diǎn)。
(4)關(guān)注人的價(jià)值而非完全的“經(jīng)濟(jì)人”取向。如泰羅在國(guó)會(huì)證詞中說:“先生們，有很多人把工人看成是貪心、自私、貪婪，甚至更壞的人。我完全不同意這些在社會(huì)上散布的污辱工人的濫言。我完全不同意這種說法。工人同社會(huì)上各個(gè)階層的人沒有什么不同。他們并不比其他階層的人更加貪心、更加自私。他們也不比其他階層的人少貪心、少自私。”當(dāng)代美國(guó)管理學(xué)大師T·彼德斯則認(rèn)為:“注重時(shí)間和動(dòng)作模式的泰羅，以他特有的方式增加了人們的自由。他的確定工序最佳時(shí)間的方法，使一線工人從盲目的、反復(fù)無常的工頭手中解放出來。人們往往忘記了科學(xué)管理革命的兩重性，一是對(duì)上面的管理者的，二是對(duì)下層被管理者的?！?/p>
