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篇1
二、行政許可訴訟被告資格的界定
行政許可法規定：“行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理。”這是所謂的“并聯審批”，其目的在于減少審批手續，方便申請人。同時，行政許可法確立了審批與監管并重原則，一方面，上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督；另一方面，行政機關應當加強對被許可人從事許可活動的監督。立法者的初衷是制度改進后使得腐敗現象減少，社會收益增多，但現行行政訴訟制度與之不銜接。行政機關依據行政許可法第六十二條規定，對行政相對人從事行政許可事項的活動履行監督責任，如對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產經營場所依法進行實地檢查，對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施進行定期檢驗等。這些執法權在原有行政機關仍然存在的情況下，被行政許可法授予其他行政機關行使，在針對這些行政行為的訴訟中，行政許可訴訟被告的資格如何認定？其行政主體地位與現行行政訴訟制度職權法定原則有沖突。
三、行政許可受害人的法律救濟
經行政許可的經營活動在現實生活中造成他人損害的情形經常發生，當加害人以已經行政許可為抗辯時，受害人如何尋求法律救濟？當加害人提起經行政許可的抗辯時，受害人提起對行政許可的合法性審查。接下來的問題是，隨著審查結果的不同，該類案件應該如何進一步予以解決？具體說，如果行政許可合法，判決維持，那么受害人的行政訴訟沒有解決任何實質性問題。因為根據現行行政訴訟制度，行政裁判只有維持、撤銷、改判、確認、重作等幾種形式；而且具體行政行為合法，根據現行行政訴訟制度無法給予國家賠償，受害人的損失得不到救濟。如果行政許可違法，雖說可以一并解決賠償問題，但還會引起行政機關向加害人追償，依然不能在一次訴訟中全部解決問題。如果受害人直接以加害人為被告提起民事訴訟，民事訴訟必然要對行政許可進行實質性審查，即構成審判權（主要指民事審判權）對行政權的不當干預，混淆了民事訴訟和行政訴訟的界限，尤其是對法院內部行政庭和民事庭的劃分造成了沖擊。
四、無過錯的行政許可申請人或權利人，就其許可申請或其已得到的許可權被否認、被撤銷、被確認無效時的法律救濟
篇2
第三人：曹永進，男，1963年1月26日出生，漢族，農民，住連城縣朋口鎮文坊村第10村民小組。
1981年10月，項惠金取得連城縣人民政府核發的第61221號自留山經營證。1992年9月，項惠金與連城縣朋口供銷合作社、朋口鄉文坊村委會訂立發展毛竹商品生產基地有償扶持合同，期限為30年，即從1992年8月至2021年12月止。基地的林班號為朋口證1林班13小班，面積為16畝。1993年2月，連城縣人民政府作出連政（1993）3號《關于319國道公路擴建工程征地、拆遷的若干決定》，確定征地拆遷范圍為道路寬度及路基兩側各20米的開發地帶。1994年8月，連城縣朋口鎮人民政府與朋口鎮文坊村委會訂立征地協議書，征用小賴坑至石門甲的山地面積74畝作為319國道松毛嶺隧道接線工程建設用地。為此，項惠金領取了果樹補償費計人民幣937.60元。1996年5月，第三人曹永進以原住房因319國道擴建被征用為由向被告申請在朋口鎮文坊村塔車甲建房用地面積為150平方米。該地在319國道擴建工程建設中，被填土用作搭建工棚和堆放建筑材料，距離319國道邊溝外緣20米之外。經連城縣林業委員會鑒定確認屬朋口證1986年林業基本圖1林班13小班內。曹永進在建房用地申請表村民小組意見欄中擅自填寫了“以上情況屬實，請上級給予批準”的內容。文坊村委會、朋口鎮土管所和村鎮規劃建設管理站均蓋章同意曹永進在離319國道邊溝20米以外的山坡地建房。1996年6月14日，連城縣朋口鎮人民政府核批準曹永進在文坊村塔車甲使用150平方米山坡地建房的申請。為此，項惠金以連城縣朋口鎮人民政府的上述行為侵犯其土地承包經營權為由，于1996年7月30日向連城縣人民法院起訴，訴請撤銷被上訴人審批曹永進建房用地的行為。
原告訴稱：被告1996年6月14日批給曹永進建房的用地150平方米屬其自留山，有1981年連城縣人民政府頒發的61221號自留山經營證為據。該地塊系其承包經營的毛竹生產基地，有1992年與朋口供銷合作社、朋口鎮文坊村委會簽訂的發展毛竹商品生產基地有償扶持合同為憑。故被告審批曹永進建房用地的行為侵犯其土地承包經營權。訴請判決撤銷被告的具體行政行為。
被告辯稱：原告61221號自留山經營證的范圍與審批給曹永進建房用地的范圍不一致；原告雖承包該地生產毛竹，但被告在擴建319國道工程中征用了該地，原告也領取了補償費937.60元；曹永進的建房申請經村民小組、村委會和鎮建設規劃站審查同意，被告予以審批合法，沒有侵犯原告的土地承包經營權。第三人辯稱：原告認為第三人建房侵犯其土地承包經營權缺乏事實根據，第三人經審批建房之地并非原告生產毛竹合同所規定的地點，第三人原住房因319國道擴建被征用，申請建房理由正當，建房申請經村委會和鎮政府審批合法。請求依法判決，維護其合法權益。
「審判
連城縣人民法院經審理認為，原告項惠金承包經營的土地屬村集體所有。因國家建設公路需要，已向村委會征用，并補償了原告的竹木損失。已征用的土地不屬于原告承包經營的范圍，原告可與發包單位協商解決承包經營的土地面積。被告連城縣朋口鎮人民政府利用公路建設剩余的土地安置拆遷戶合理合法，亦未侵犯原告的承包經營權。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規定，該院于1996年10月24日作出判決：維持連城縣朋口鎮人民政府1996年6月14日作出的同意曹永進在連城縣朋口鎮文坊村八錢亭自然村塔車甲建房的批復。
審判后，項惠金不服判決，向龍巖地區中級人民法院提起上訴，訴稱：連城縣朋口鎮人民政府批復曹永進在塔車甲建房的用地屬其自留山，1981年連城縣人民政府已核發了自留山經營證；該地塊距離319國道邊緣水溝23米之外，沒有被征用；其領取的937.60元屬公路建設范圍內的毛竹和果樹補償費；曹永進采取自己簽署村民小組意見的欺騙手段騙取村、鎮審批違法；原判認定事實不清，證據不足。訴請撤銷原判，依法改判。被上訴人連城縣朋口鎮人民政府辯稱：第三人的建房用地經征用后屬國家所有，被上訴人有權審批；第三人系319國道改建工程的拆遷戶，建房申請的有關內容經其所在的村民委員會、鎮土管和規劃部門勘察審查同意，申請面積也沒有超越法定標準，被上訴人予以批準合理合法；上訴人認為被上訴人的審批行為侵犯其土地承包經營權證據不足；原審判決維持被上訴人對第三人作出的具體行政行為正確。第三人曹永進辯稱：上訴人的上訴理由缺乏事實根據，不能成立；原判認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。要求駁回上訴，維持原判。
龍巖地區中級人民法院經審理認為，被上訴人連城縣朋口鎮人民政府批準曹永進建房使用的150平方米土地，屬上訴人項惠金1992年至2021年合法承包經營的毛竹基地。因該地位于319國道邊溝外緣20米之外，不屬于連城縣人民政府連政（1993）3號決定中確定319國道擴建工程征用范圍。被上訴人認為該地已被征用主要證據不足。因此，被上訴人批準曹永進在該地建房侵犯了項惠金的土地承包經營權，依法應予撤銷。原審法院以項惠金領取果樹補償費人民幣937.60元為由認定該地已被征用，不屬其承包經營的范圍，與事實不符，判決維持被上訴人1996年6月14日批準曹永進在文坊村塔車甲建房的行為，與法相悖。原判認定事實不清，適用法律錯誤。上訴有理，訴請應予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目、第2目和第六十一條第（三）項之規定，該院于1997年3月27日作出判決：1.撤銷連城縣人民法院（1996）連法行初字第3號行政判決。2.撤銷連城縣朋口鎮人民政府1996年6月14日批準曹永進在文坊村塔車甲使用150平方米土地建房的具體行政行為。
「評析
篇3
Key words: villagerscommittee; villagers autonomy; public administration; administrative appeal right
一、問題的提出
近年來出現了村民委員會（以下稱村委會）被當成行政訴訟被告而法院對起訴也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會要求分配土地，村委會不予解決，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責任。”［1］但是現行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產生這樣的懷疑，“縣長、鄉長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。
二、我國現行的法律規定及其分析
（一）村委會的法律地位與村民自治權的界定
按照憲法的規定，村委會的性質是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會組織法》第9條規定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執行機構的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執行機構卻是準確的。在一定條件下，這個執行機構履行著行政管理職能。”［3］村委會對村民負有自治范圍內的管理和服務職責。
村民自治權既是一種權利，也是一種權力。“從本質上講，該權力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權力通過章程和規約體現出來。…… 當這種村民自治權力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權力就擁有了對抗政府機構的威力。”［4］因此，村民自治權具有雙重性質：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權利；而村民自治主體在行使村民自治權時，對構成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內部管理色彩的公共權力。因此，作為村民自治組織執行機構的村委會行使村民自治權的行為也具有類似公共權力的性質。
（二）我國現行法律規定
我國目前尚無法律、法規及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民起訴村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規定的因財產關系和人身關系發生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區。而更多的情況是，村民與村委會發生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產利益，如中止承包合同，不分給責任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務而行使罰款等處罰權［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導致村民告狀無門。“最高人民法院認為……農村集體經濟組織成員和農村集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對于因安置補助費發生的爭議應否由人民法院受理的問題，應具體情況具體分析。如需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農村集體經濟組織安置的人員，安置補助費應直接支付給有關人員，因此而發生的爭議，屬于平等主體之間的民事權利義務爭議，人民法院應當作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經明確規定，村民委員會的有些行為不應作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。
（三）現行法律規定的弊端
現行的《行政訴訟法》及其相關的司法解釋未將村民自治權納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權，……其權力雖然是村民會議授予的，但仍然應該屬于公共權力的范疇。”［7］村委會的職權突出的特點是以公共權力作為構建和運作的基礎，即“村委會辦理本村的公共事務和公益事業”。這種公共權力體現為強制性與職責性相結合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責性則意味著村委會必須承擔其在公法上所履行的義務。本文開頭提到的土地承包權爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權，侵害了村民的合法權益，而其依據的僅僅是村民會議的表決結果，并無任何法律依據。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權益得到保護，就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉鎮政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監督程序了。
三、立法建議
（一）確立村委會的行政訴訟被告主體地位
筆者認為將村委會行使村民自治權，對村民進行管理和服務的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當的法律救濟方式。羅豪才先生指出：“行政訴訟實質上是一種司法審查。《行政訴訟法》賦予法院審查具有行政職權的行政機關、機構以及法律、法規授權的組織所實施的具體行政行為的權力；而對于據以作出具體行政行為的普遍性規則，在規章以下，法院具有司法審查權，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對于行政過程是一種監督，而正是由于這種監督，它能為權利被行政權力侵害的相對人提供有力的法律救濟。”［8］148如果村委會可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會行使自治權的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會的個別行為，而且可以審查支持這些行為的村規民約。行政訴訟中被告一般承擔更重的舉證責任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。 因此，這種救濟對于個體來說是最優的選擇。按照我國的行政訴訟的受案標準，判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會不是行政機關，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務的職能，以自己的名義實施公共行政管理活動并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織。由此判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關鍵看其能否以自己的名義實施公共行政管理活動，并能獨立承擔由此產生的法律責任。村委會不是行政機關，村委會只有在有法律法規授權的情況下才可能具有行政主體資格。
（二）村委會行政訴訟被告主體資格確立的分析
村委會應當納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關鍵，是看村委會基于何種身份與村民發生法律上的關系。考察一下《村民委員會組織法》中對村委會職能的規定，我們能清楚地看到村委會的三種身份。“村委會基于三種身份而與村民發生法律關系，第一種身份是集體財產的管理人，依照法律規定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財產所有人的名義進行民事活動；另一種情況則是對村民進行經濟管理，向村民收取集體提留以及其他款項，分配集體收入等。第二種身份是農村社區的管理者，如調節糾紛，維護治安，興修水利，興辦公共事務和公益事業等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會的身份應當采用兩分法，從憲法和村民委員會組織法的規定來看，其職責主要是辦理本村的公共事務和公益事業，并協助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當家人身份和政府人身份。” ［9］
村民委員會作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經濟法律法規或規章授權而實施某一方面的行政管理，此時的村民委員會屬于行政法上的法律法規授權的行政主體，應當屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規規章未授權，但村民委員會接受鄉級人民政府委托而辦理行政事宜，這實質上屬于鄉級政府的一種具體行政行為，村民如果不服起訴到法院，應當以委托的鄉級政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉級政府是否符合法律法規規章授權的情況，只要是鄉級政府授權村民委員會行使行政職權的，就應當視為委托成立，即以委托的鄉級政府為被告。根據2000年《最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規定:行政機關在沒有法律法規或規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，應當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告［8］42。
村委會的村民當家人身份，從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會以集體土地發包人身份出現。因土地承包合同發生糾紛的，我國有關法律法規已經明確規定適用民事訴訟程序，村委會雖然以民法上的主體地位出現，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會作為集體土地的發包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會與本村村民簽定承包合同，其性質屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟，但從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”原則和行政訴訟的被告負主要舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護農民的合法權益。村民委員會在很大程度上屬于依照法律從事公務的人員，這在立法上已明確村委會的某些行為屬于公務。第二種情況則是村委會辦理公共事務和公益事業，分配集體收入以及攤派集資等。村委會雖然不屬于我國的行政機關，但辦理本村的公共事務和公益事業在事實上行使著一種類似國家權力的公共權力，與村民之間是一種管理與被管理的關系，不屬于平等的法律關系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會在行使村民的自治權時，與村民發生的糾紛是管理和服從的關系，并非完全平等的民事法律關系，仍然應當將其視為法律法規授權的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。
所以，村委會的行為只要具有辦理本村公共事務和公益事業性質，都屬于法律法規授權行使行政權力的公共行政范疇，原則上都應當納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉級政府的委托而辦理行政事宜的，則應當以委托的鄉級政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關農業承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機制也應當得到部分修改，其中村民與村委會就農業承包合同發生糾紛的，應當納入行政訴訟，而非本村農民承包本村土地發生糾紛的，其與村委會則屬于平等的民事主體，應納入民事訴訟。
四、對村民行政訴權的保護
目前學者對行政訴權的研究并不多。學者們普遍認為行政訴權是行政活動中的權利主體按照法律預設的程序，請求法院就有關行政糾紛作出公正裁判的程序性權利。這里的行政訴權概念是廣義的，既包括行政相對人的起訴權也包括行政主體的應訴權，筆者認為這是可取的。
村委會作為我國農村最基層的行使管理和服務職能的組織，其行為直接關系村民的利益，關系國家的安定團結以及人民對法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。
現實中，村委會的行為具有較強的“強制性”，一般認為其權力來源于“傳統”、“威信”和鄉鎮人民政府的“支持”。這種對權力來源的認識在本質上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因為其權利來源的不正當性否認其權利存在的客觀事實，更不能因此放縱該權利的行使，并使得因該權利行使而遭受損害的村民的合法權利處于失去救濟渠道的境地。
村民中產生的許多糾紛在提起訴訟時往往因為訴訟主體不對而得不到迅速有效地處理。村委會作為基層群眾性自治組織的執行組織，其行使村民自治權的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權力雖然是村民會議授予的，但仍然屬于公共權力的范疇。正如有的學者指出：“多數農民由于幾十年的思維習慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機構認同為一級行政機關，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為。”［10］這里行政的內涵包含了國家行政和公共行政，而村委會行使村民自治權，對村民進行管理和為村民提供服務的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權益，如果對這類行為不予受理則是對村民行政訴權的侵害。因此，只有將村委會行使村民自治權的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對村民的行政訴權進行更為有效的保護。村委會的行為對村民權利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權利。村委會作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。
因此，筆者認為要切實保護村民合法行使行政訴權，進而有效地維護村民自身的合法權益，就必須對現行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會在行使村民的自治權時，對村民進行管理和服務的行為納入行政訴訟的受案范圍。
［參考文獻］
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［7］ 武 楠.村委會作行政訴訟被告的條件［J］.人民司法，2004，(8)：38.
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Keywords:villagerscommittee;villagersautonomy;publicadministration;administrativeappealright
一、問題的提出
近年來出現了村民委員會（以下稱村委會）被當成行政訴訟被告而法院對也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會要求分配土地，村委會不予解決，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責任。”［1］但是現行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產生這樣的懷疑，“縣長、鄉長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。
二、我國現行的法律規定及其分析
（一）村委會的法律地位與村民自治權的界定
按照憲法的規定，村委會的性質是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會組織法》第9條規定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執行機構的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執行機構卻是準確的。在一定條件下，這個執行機構履行著行政管理職能。”［3］村委會對村民負有自治范圍內的管理和服務職責。
村民自治權既是一種權利，也是一種權力。“從本質上講，該權力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權力通過章程和規約體現出來。……當這種村民自治權力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權力就擁有了對抗政府機構的威力。”［4］因此，村民自治權具有雙重性質：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權利；而村民自治主體在行使村民自治權時，對構成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內部管理色彩的公共權力。因此，作為村民自治組織執行機構的村委會行使村民自治權的行為也具有類似公共權力的性質。
（二）我國現行法律規定
我國目前尚無法律、法規及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規定的因財產關系和人身關系發生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區。而更多的情況是，村民與村委會發生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產利益，如中止承包合同，不分給責任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務而行使罰款等處罰權［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導致村民告狀無門。“最高人民法院認為……農村集體經濟組織成員和農村集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對于因安置補助費發生的爭議應否由人民法院受理的問題，應具體情況具體分析。如需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農村集體經濟組織安置的人員，安置補助費應直接支付給有關人員，因此而發生的爭議，屬于平等主體之間的民事權利義務爭議，人民法院應當作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經明確規定，村民委員會的有些行為不應作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。
（三）現行法律規定的弊端
現行的《行政訴訟法》及其相關的司法解釋未將村民自治權納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權，……其權力雖然是村民會議授予的，但仍然應該屬于公共權力的范疇。”［7］村委會的職權突出的特點是以公共權力作為構建和運作的基礎，即“村委會辦理本村的公共事務和公益事業”。這種公共權力體現為強制性與職責性相結合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責性則意味著村委會必須承擔其在公法上所履行的義務。本文開頭提到的土地承包權爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權，侵害了村民的合法權益，而其依據的僅僅是村民會議的表決結果，并無任何法律依據。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權益得到保護,就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉鎮政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監督程序了。
三、立法建議
（一）確立村委會的行政訴訟被告主體地位
筆者認為將村委會行使村民自治權，對村民進行管理和服務的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當的法律救濟方式。羅豪才先生指出：“行政訴訟實質上是一種司法審查。《行政訴訟法》賦予法院審查具有行政職權的行政機關、機構以及法律、法規授權的組織所實施的具體行政行為的權力；而對于據以作出具體行政行為的普遍性規則，在規章以下，法院具有司法審查權，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對于行政過程是一種監督，而正是由于這種監督，它能為權利被行政權力侵害的相對人提供有力的法律救濟。”［8］148如果村委會可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會行使自治權的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會的個別行為，而且可以審查支持這些行為的村規民約。行政訴訟中被告一般承擔更重的舉證責任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。因此，這種救濟對于個體來說是最優的選擇。按照我國的行政訴訟的受案標準，判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會不是行政機關，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務的職能，以自己的名義實施公共行政管理活動并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織。由此判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關鍵看其能否以自己的名義實施公共行政管理活動，并能獨立承擔由此產生的法律責任。村委會不是行政機關，村委會只有在有法律法規授權的情況下才可能具有行政主體資格。
（二）村委會行政訴訟被告主體資格確立的分析
村委會應當納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關鍵，是看村委會基于何種身份與村民發生法律上的關系。考察一下《村民委員會組織法》中對村委會職能的規定，我們能清楚地看到村委會的三種身份。“村委會基于三種身份而與村民發生法律關系，第一種身份是集體財產的管理人，依照法律規定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財產所有人的名義進行民事活動；另一種情況則是對村民進行經濟管理，向村民收取集體提留以及其他款項，分配集體收入等。第二種身份是農村社區的管理者，如調節糾紛，維護治安，興修水利，興辦公共事務和公益事業等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會的身份應當采用兩分法，從憲法和村民委員會組織法的規定來看，其職責主要是辦理本村的公共事務和公益事業，并協助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當家人身份和政府人身份。”［9］
村民委員會作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經濟法律法規或規章授權而實施某一方面的行政管理，此時的村民委員會屬于行政法上的法律法規授權的行政主體，應當屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規規章未授權，但村民委員會接受鄉級人民政府委托而辦理行政事宜，這實質上屬于鄉級政府的一種具體行政行為，村民如果不服到法院，應當以委托的鄉級政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉級政府是否符合法律法規規章授權的情況，只要是鄉級政府授權村民委員會行使行政職權的，就應當視為委托成立，即以委托的鄉級政府為被告。根據2000年《最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規定:行政機關在沒有法律法規或規章規定的情況下,授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的,應當視為委托。當事人不服提訟的,應當以該行政機關為被告［8］42。
村委會的村民當家人身份，從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會以集體土地發包人身份出現。因土地承包合同發生糾紛的，我國有關法律法規已經明確規定適用民事訴訟程序，村委會雖然以民法上的主體地位出現，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會作為集體土地的發包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會與本村村民簽定承包合同，其性質屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟，但從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”原則和行政訴訟的被告負主要舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護農民的合法權益。村民委員會在很大程度上屬于依照法律從事公務的人員，這在立法上已明確村委會的某些行為屬于公務。第二種情況則是村委會辦理公共事務和公益事業，分配集體收入以及攤派集資等。村委會雖然不屬于我國的行政機關，但辦理本村的公共事務和公益事業在事實上行使著一種類似國家權力的公共權力，與村民之間是一種管理與被管理的關系，不屬于平等的法律關系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會在行使村民的自治權時，與村民發生的糾紛是管理和服從的關系，并非完全平等的民事法律關系，仍然應當將其視為法律法規授權的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。
所以，村委會的行為只要具有辦理本村公共事務和公益事業性質，都屬于法律法規授權行使行政權力的公共行政范疇，原則上都應當納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉級政府的委托而辦理行政事宜的，則應當以委托的鄉級政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關農業承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機制也應當得到部分修改，其中村民與村委會就農業承包合同發生糾紛的，應當納入行政訴訟，而非本村農民承包本村土地發生糾紛的，其與村委會則屬于平等的民事主體，應納入民事訴訟。
四、對村民行政訴權的保護
目前學者對行政訴權的研究并不多。學者們普遍認為行政訴權是行政活動中的權利主體按照法律預設的程序，請求法院就有關行政糾紛作出公正裁判的程序性權利。這里的行政訴權概念是廣義的，既包括行政相對人的權也包括行政主體的應訴權，筆者認為這是可取的。
村委會作為我國農村最基層的行使管理和服務職能的組織，其行為直接關系村民的利益，關系國家的安定團結以及人民對法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。
現實中，村委會的行為具有較強的“強制性”，一般認為其權力來源于“傳統”、“威信”和鄉鎮人民政府的“支持”。這種對權力來源的認識在本質上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因為其權利來源的不正當性否認其權利存在的客觀事實，更不能因此放縱該權利的行使，并使得因該權利行使而遭受損害的村民的合法權利處于失去救濟渠道的境地。
村民中產生的許多糾紛在提訟時往往因為訴訟主體不對而得不到迅速有效地處理。村委會作為基層群眾性自治組織的執行組織，其行使村民自治權的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權力雖然是村民會議授予的，但仍然屬于公共權力的范疇。正如有的學者指出：“多數農民由于幾十年的思維習慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機構認同為一級行政機關，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為。”［10］這里行政的內涵包含了國家行政和公共行政，而村委會行使村民自治權，對村民進行管理和為村民提供服務的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權益，如果對這類行為不予受理則是對村民行政訴權的侵害。因此，只有將村委會行使村民自治權的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對村民的行政訴權進行更為有效的保護。村委會的行為對村民權利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權利。村委會作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。
因此，筆者認為要切實保護村民合法行使行政訴權，進而有效地維護村民自身的合法權益，就必須對現行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會在行使村民的自治權時，對村民進行管理和服務的行為納入行政訴訟的受案范圍。
［參考文獻］
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［7］武楠.村委會作行政訴訟被告的條件［J］.人民司法,2004,(8)：38.
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一、案情簡介
某市中級人民法院經審查認為，原告提供的《土地承包經營權證書》等證據及證人證言，經法庭審查、質證，不能證明被告的頒證行為違法。被告2007年4月18日給第三人公司頒發的第036號《國有土地使用證》的行為，依據的事實清楚，證據充分、有效，程序合法，應予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條（四）之規定，判決駁回原告請求撤銷被告某市人民政府2007年4月18日給第三人公司頒發的第036號《國有土地使用證》、訴訟費用由被告承擔的訴訟請求。
宣判后，原告不服，以一審法院違反了認定事實不清、適用法律錯誤等為由，上訴至某省高級人民法院。某省高級人民法院經審理認為，被上訴人于2007年4月18日給第三人公司頒發的第036號國有土地使用證是根據土地使用權人的情況變化，對第017號國有土地使用權證的變更登記，不是首次登記。原告應對其產生實際影響的第017號國有土地使用權證和第036號國有土地使用證一并。而原告只訴第036號國有土地使用證不符合條件。原審判決駁回原告的訴訟請求不當。依照《最高人民法院關于執行若干問題的解釋》第七十九條（一）項的規定，裁定撤銷某省某市中級人民法院（2010）第02號行政判決、駁回原告的。
二、案件評析
（一）背景情況介紹
《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》第五條對房屋多次連續轉移登記的案件的與受理作了明確的規定——“同一房屋多次轉移登記，原房屋權利人、原利害關系人對首次轉移登記行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。”“原房屋權利人、原利害關系人對首次轉移登記行為及后續轉移登記行為一并提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理；人民法院判決駁回原告就在先轉移登記行為提出的訴訟請求，或者因保護善意第三人確認在先房屋登記行為違法的，應當裁定駁回原告對后續轉移登記行為的。”“原房屋權利人、原利害關系人未就首次轉移登記行為提起行政訴訟，對后續轉移登記行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”這給關于土地的此類案件的與審理提供了參考和經驗。
（二）案情焦點
關于本案，第一種意見認為，法院應裁定不予受理，駁回理由是不符合《行政訴訟法》第四十一條關于提起行政訴訟條件的規定。第二種意見認為，法院只能受理對土地的初始登記，對于后續變更登記的，則不宜受理。理由是，一方面這樣就會損害善意第三人的利益；另一方面，初始登記會引起相關利害關系人權利義務關系的實質變化，而變更登記不對權利義務產生實際影響。第三種意見認為，可以套用“一房二證”的規定，應當允許一并。我們傾向于第三種意見。本案最終裁定撤銷某市中級人民法院（2010）第02號行政判決、駁回原告的，主要是基于這樣的考慮：土地變更登記是對已經登記的土地所有權、使用權和土地他項權利及相關內容發生變更后進行的登記，其是對初始登記的變更，對相關利害關系人的權利義務無實質影響，換言之，對利害關系人的權利義務造成實際影響的是初始登記。本案中，第036號國有土地使用證是根據土地使用權人的情況變化，對第017號國有土地使用權證的變更登記，并不是原告喪失土地承包權益的最初原因。因此，法院認為第17號和第36號國有土地使用權證具有牽連關系，故應該一并提起行政訴訟。
三、注意的問題
人民法院在審理此類案件時，需要注意以下三個問題：
第一，利害關系人具有初始登記的原告資格，這一點是毋庸置疑的。因為初始登記直接影響著其權利義務狀態。
篇6
一、問題的提出
近年來出現了村民委員會（以下稱村委會）被當成行政訴訟被告而法院對起訴也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委會要求分配土地，村委會不予解決，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責任。”［1］但是現行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產生這樣的懷疑，“縣長、鄉長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。
二、我國現行的法律規定及其分析
（一）村委會的法律地位與村民自治權的界定
按照憲法的規定，村委會的性質是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解。“《村民委員會組織法》第9條規定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執行機構的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執行機構卻是準確的。在一定條件下，這個執行機構履行著行政管理職能。”［3］村委會對村民負有自治范圍內的管理和服務職責。
村民自治權既是一種權利，也是一種權力。“從本質上講，該權力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權力通過章程和規約體現出來。…… 當這種村民自治權力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權力就擁有了對抗政府機構的威力。”［4］因此，村民自治權具有雙重性質：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權利；而村民自治主體在行使村民自治權時，對構成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內部管理色彩的公共權力。因此，作為村民自治組織執行機構的村委會行使村民自治權的行為也具有類似公共權力的性質。
（二）我國現行法律規定
我國目前尚無法律、法規及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民起訴村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規定的因財產關系和人身關系發生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區。而更多的情況是，村民與村委會發生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產利益，如中止承包合同，不分給責任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務而行使罰款等處罰權［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導致村民告狀無門。“最高人民法院認為……農村集體經濟組織成員和農村集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。……對于因安置補助費發生的爭議應否由人民法院受理的問題，應具體情況具體分析。如需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農村集體經濟組織安置的人員，安置補助費應直接支付給有關人員，因此而發生的爭議，屬于平等主體之間的民事權利義務爭議，人民法院應當作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經明確規定，村民委員會的有些行為不應作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。
（三）現行法律規定的弊端
現行的《行政訴訟法》及其相關的司法解釋未將村民自治權納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神。“村委會行使的是基層群眾性自治組織中的自治行政權，……其權力雖然是村民會議授予的，但仍然應該屬于公共權力的范疇。”［7］村委會的職權突出的特點是以公共權力作為構建和運作的基礎，即“村委會辦理本村的公共事務和公益事業”。這種公共權力體現為強制性與職責性相結合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責性則意味著村委會必須承擔其在公法上所履行的義務。本文開頭提到的土地承包權爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權，侵害了村民的合法權益，而其依據的僅僅是村民會議的表決結果，并無任何法律依據。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權益得到保護,就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責任的規定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉鎮政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監督程序了。
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一、農民進行行政訴訟的障礙及原因分析農民在行政訴訟中面臨的困難和障礙是多元的，主要包括以下幾個方面：（一）體制障礙首先，司法難以獨立。在我國現有體制下，司法權在一定程度上依附于行政權。加之有些法官自身不具有獨立的品格，對其憲法地位也缺乏信心，同樣影響到農民對法律的信心，難以樹立法律的權威。
其次，因缺乏有效的違憲審查機制，法院對于抽象行為的司法審查又存在著規范上的障礙，在行政訴訟中，對于行政機關的侵害農民權利的違憲的規范性文件，找不到法律解決的途徑。
最后，農民在行政訴訟中沒有安全保障。作為被告的行政機關一方面不依法履行訴訟義務，農民的訴訟權利難以全面行使；另一方面事前事中進行威脅、事后進行報復，也使得受害農民為避免權利落空或事后報復，不得不畏懼退縮或委曲求全。在行政訴訟中，近年撤訴率居高不下，大部分正是由于受到威脅所致。
（二）意識障礙基于經驗認知，“民不可與官斗”的意識在農民中頗有市場，不能正確認識自身的主體地位，習慣于對權力的順從；而行政機關也難以擺脫“官本位”意識。
（三）成本障礙訴訟費用過高，也是農民不愿提起行政訴訟的一個主要原因。我國行政訴訟收費制度基本上是照搬民事訴訟。有學者在考察民事訴訟收費制度時曾指出：“不是所有的司法判決都能產生正義，但是每一個司法判決都會消耗資源。如果當事人試圖窮盡、訴前保全、反訴、上訴、申請強制執行等程序救濟手段，必須準備一筆價值不菲的訴訟費用。當事人遭受的損失越大，爭取全額賠償的愿望越強烈，他為勝訴要預先支付的費用就越高。”[1]行政訴訟收費與民事訴訟收費一樣將案件分為非財產案件與財產案件。前者按件征收；后者以其所涉金額與價款按比例征收。這往往使農民承受相對他們而言高額的案件受理費，還有律師費等必要費用，再加上諸多非法律因素的干擾及司法腐敗所額外增加的成本，農民的訴訟成本極高！權衡利弊，農民往往選擇忍讓、退縮或者尋求訴訟外的救濟途徑，如目前我國大量存在的“生命不息、申訴不止”現象，“上訪專業戶”不斷增多乃不爭事實。
（四）程序障礙1立案上的障礙。目前，該方面的最大障礙是，有些法院對于農民提起的行政訴訟不予立案，甚至既不立案也不作不予受理的裁定，使農民陷入“告狀無門”的境地。
2受案范圍的限制。我國行政訴訟法第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起行政訴訟。”可見，該條以概括的方式確立了行政訴訟受案的基本界限，即只受理對具體行政行為不服提起的訴訟，而不受理所謂抽象行政行為侵權提起的訴訟。而事實上，許多侵犯農民權利的行為恰恰是抽象行政行為。這就使農民的有關權利受到地方制定的各類規范性文件或所謂的“紅頭文件”侵犯時，無法尋求有效的司法救濟。該條還對行政訴訟的被告主體作了限制，即被告只能是行政機關和法律法規授權的組織。然而，目前在土地征收、征用過程中，村民委員會也往往侵犯農民的土地權利，故村委會能否成為行政訴訟的被告，就成為一個焦點問題。就目前法律規定而言，村委會是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，因而往往認為它不具備行政訴訟主體資格；也有人指出，村委會除了公共服務職能外，在實際工作中也具備一部分執行基層行政事務（如計劃生育）的職能，而村委會不能作為行政訴訟被告，往往使農民許多切身權益難以得到有效地救濟。
該法第11條采取列舉的方法，進一步限制了行政訴訟的受案范圍，主要限于對公民人身權和財產權方面的行政處罰、行政強制措施、行政不作為等，涉及政治、教育等權利的行政行為沒有明確納入行政訴訟受案范圍。因而，使農民的自治權、受教育權等無法獲得司法救濟。
3行政領導出庭難。在行政訴訟案件的審理中，行政機關的領導不出庭，被告拒不出示證據或威脅利誘原告撤訴等都成為農民行政訴訟道路上的“荊棘”。目前，在全國已審理的行政訴訟中，行政領導作為法人代表出庭應訴的還不足1‰；有的省份全年幾千件“民告官”案件中，行政長官竟無一人出庭；有的行政機關面對行政訴訟，甚至連委托人都不屑，干脆讓法庭缺席審判！[2]4執行難。事實證明，即使農民勝訴，由于缺乏有效的執行機制和責任規定，行政機關往往不執行司法判決。因此，勝訴對于農民沒有太大的實際意義。
二、農民進行行政訴訟障礙的排除在目前，要想真正掃清上述障礙，我們認為，主要應沿著以下路徑：（一）改革體制1必須貫徹司法獨立，以確保司法公正。只有改革現行體制，減少地方黨政部門對法院審判案件的干擾，才能真正做到“法官除了法律就沒有別的上司。法官的責任是當法律運用到個別場合時，根據他對法律誠摯的理解來解釋法律。獨立的法官既不屬于我，也不屬于政府”。[3]也只有這樣，農民才有望徹底跳出“民畏告官”的窠臼。
2建立違憲審查制度。從某種意義上說，違憲審查制度是迄今為止人類所發明的最為重要的權利救濟機制。憲法作為根本法，具有最高法律效力，無論是立法還是執法都不得與之相違背，否則將視之為無效。據此，對于政府制定頒布的涉及農民權利的法規、規章，應允許農民控告，并由違憲審查機關依法對其是否違憲進行審查，并做出裁決，以保護農民的合法權益、維護憲法的權威。
（二）降低成本行政訴訟不同于民事訴訟，無論從其所要解決的問題性質，還是從其所依據的實體法及人民法院進行司法監督的本質來看，訴訟成本都理應由國家財政支付，若由包括農民在內的當事人承擔，則不盡合理。因此，盡快實行“行政訴訟成本國家承擔制度”，[4]未嘗不是改變這一不合理現象的理性選擇。在現有受案范圍內，我們認為，當務之急應徹底清除各種限制受案范圍的“土政策”，實行訴訟風險告知制度，以減少農民不必要的損失；對于社會保障、發放撫恤金等農民確有困難的案件，或者要求減負以及占地或拆遷補償等農民一時難以承受較高訴訟費用的案件，應實行訴訟費減、免、緩制度以保障立案，使農民不至于因經濟困難而不敢或不愿進行行政訴訟。
（三）完善程序1完善立案程序。權是實體權利獲得司法救濟的重要前提，而行政訴訟中，農民往往是弱者。有訴不理，農民再有冤屈，也只能徘徊在法院大門之外。故此類案件中貫徹“司法為民”，首要的就是要加強訴權保護，符合立案條件的應及時立案，使權利受到侵犯的農民“告狀有門”。
2應擴大受案范圍。為彌補行政訴訟受案范圍的明顯不足，擴大其范圍的原則應是將所有國家公權力主體與相對人發生的公法上的爭議，全部納入行政訴訟的范圍。其中包括將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，對內部行政行為提供司法救濟，加強對其他公權力主體行為的監督與救濟，所有行使公權力的主體都應接受法院的司法審查，擴大行政訴訟法所保護的權利范圍。[5]當下全面擴展尚有難度的情況下，起碼應率先解決以下案件的可訴問題：（1）村民自治權受侵害案件。對此，我們建議修改現行《村民委員會組織法》和《行政訴訟法》，以彌補前者缺乏村民自治權的司法救濟之缺憾。即應明確規定在村民自治活動中發生的有關行政干預、行政不作為等糾紛或者認為村民自治章程、村規民約等規范性文件違法，可以直接向法院依法提起行政訴訟；并確立村委會在行政訴訟中的被告地位。
（2）農民負擔案件。此類案件多因鄉鎮政府“農負”文件加重農民負擔而引起的，法院大多將其看作抽象行政行為而不予受理。故此類案件的訴訟對象，目前僅限于針對具體人發出的農負通知，致使鄉鎮基于農負文件的行為得不到有力的司法監督，農民的合法權益難以得到切實的維護。
（3）土地使用權糾紛案件。對于這類案件，應作具體分析：若為土地承包合同糾紛，凡不涉及所有承包人利益的個別合同糾紛，就按民事合同糾紛以民事訴訟程序解決；若是鄉鎮政府違反農村土地承包法的規定，以文件形式強迫農民接受不合理土地承包條件的，應以行政訴訟案件處理。同時，鄉鎮政府或村委會違反國家有關占地、拆遷補償規定以及宅基地發放規定而下發的各種決定、命令、辦法等，都應允許農民以行政訴訟方式。
值得強調的是，應盡快建立“集團訴訟”制度。我國《民事訴訟法》第54、55條中規定了類似于美國式集團訴訟的代表人訴訟，即具有共同或相同法律利益的一方或雙方當事人眾多，不便或不可能共同進行訴訟而由其代表人進行訴訟。行政訴訟法雖未作此類規定，但上述三種案件多屬群體性行政糾紛，若借鑒民事訴訟中的代表人訴訟，并考慮建立集團訴訟制度，對解決上述案件具有重大的現實意義。最高人民法院在行政訴訟法貫徹意見第114條中也強調：法院審理行政案件除依照行政訴訟法的規定外，對本規定沒有規定的，可以參照民事訴訟的有關規定。這無疑為解決農民群體性行政糾紛時，參照適用民事訴訟法規定的代表人訴訟，提供了相應的法律依據。
3完善審判和執行程序。法院在審理行政訴訟案件時，為減少農民的“訟累”，應提高訴訟效率。對于符合條件的，不僅要盡快立案，還應盡快開庭，并在法定期限內盡快審結，因為“遲來的正義為非正義”！同時，應加強山林土地、農民負擔等關涉安居樂業、生老病死等案件的審理，切實解決他們反映強烈的焦點、熱點問題。
法院加強行政裁判的執行力度，實屬必要。因為目前所規定的“罰款”和“向行政機關提司法建議”的方式有些乏力。對此，法院應多做說服教育和溝通工作，必要時應依法強制執行或者行使制裁權。對于被告敢于抗拒法院裁判的，應當追究有關行政機關首長的責任，從而使生效裁判得到執行，以維護法律的權威、切實保護農民的合法權利。唯有如此，才能從根本上解決行政裁判執行難的問題。
總之，應力爭做到：法院以積極的態度救濟民權，以優質的服務減輕民負，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執行實現民愿，從而為農民提供一個權利維護的平臺，確保國家公權力不會輕易侵犯農民權利，并且一旦侵犯將受到有效地追究。
（四）加強司法援助盡管目前我國設有中央、省、市、縣四級司法援助體系，但因未建立專門的保護農民權利司法援助組織，不利于接近農民、保護農民的合法權利。為此，必須建立鄉一級司法援助基金，同時鼓勵法律專業大學畢業生深入農村，為農民提供法律服務。這樣，農村也可辦起法律（或律師）事務所，為農村法律援助事業的開展，提供人才保障；并在鄉司法所的統一協調下，使法律援助工作得以有序的開展。也只有如此，才可能消除農民因不懂法或因無錢而“懼訟”、“畏訴”的顧慮，才能在一定程度上保障行政訴訟中控辯雙方訴訟地位的平等，農民的訴訟權利才會得到更為有力的保障，才能切實維護農民的合法利益。
（五）觀念的轉變1各級法院及法官的觀念應轉變。各級法院應牢固樹立保護農民的觀念，降低司法救濟的門檻和農民的訴訟成本，增強農民通過行政訴訟解決行政爭議、維護自己合法權利的信心；還應堅持裁判中立的理念，自覺排除來自各方的干預或干擾，通過公正審判，最大限度地實現公平和正義。從一定意義上講，行政審判工作滯后的“瓶頸”，不是農民法治意識到位與否的問題，而是如何破除官民法律地位不平等問題。
2各級政府及其工作人員的觀念應轉變。目前，有些行政官員對行政訴訟還不甚熟悉，在思想上一時還無法接受坐在被告席上與農民平起平坐的現實，總以為行政訴訟破壞了自己的聲譽，降低了政府的威信。事實上，行政機關的臉面和威信恰恰體現于其法治意識的確立，樹立于對剛規則的尊重，彰顯于公平、公開、公正地與百姓進行司法對話，而絕不是靠自己的“缺席”或權勢來保住的。在強調依法治國的今天，法治觀念不僅要深入民心，更要深入“官”心。[6]3農民自身的觀念也應轉變。“法律面前人人平等”是基本的法治理念。在行政訴訟中，農民自己也應培養權利意識、主體意識，克服幾千年來“民不與官斗”的奴性心理，培育官民平等的觀念，以增強維護自己合法權益的信心和決心。
[參考文獻]
[1]方流芳民事訴訟收費考[J]中國社會科學，1999（3）
[2][6]小山打破行政審判的“瓶頸”
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一、農村土地承包合同的法律性質評析
關于農村土地承包合同的法律性質主要有兩種觀點，即行政合同說和民事合同說。行政合同說認為，農村土地承包合同是在承包土地由村集體所有，并在法律授權村委會為發包方的情況下，為實現國家管理目的而簽訂的，符合行政合同的特征。[1]而且有學者指出，自黨的上提出建立農業聯產承包責任制，廢除“隊為基礎，三級所有”的農業經濟核算體系后，農民通過與政府簽訂行政合同獲得土地的使用權，在承包期限內獲得一定的經營自，隨著土地承包合同與農業定購合同的出現和相關制度的建立，在農業領域國家管理的方式上，行政合同管理已經占據了主導地位。[2]民事合同說則認為，作為農村土地承包合同的主體的集體經濟組織和承包戶之間的地位平等；集體經濟組織與承包戶簽訂農村土地承包合同是為了以合同形式固定彼此之間基于承包而產生的權利義務關系，不是至少主要不是為了實現國家的行政管理目標；從合同簽訂的程序和原則以及不履行合同的法律后果來看，都與行政合同的要求相去甚遠，因此，農村土地承包合同是一種民事合同。[3]不過，農村土地承包合同是一種新型合同，不能歸入合同法中的任何一類有名合同，故應從立法上進行直接規制，使之有名化、典型化。[4]也有部分學者采取折中觀點，主張對農村土地承包合同應當區別不同情況分析：農村集體與其內部成員之間簽訂的責任制性質上的土地承包合同屬于行政合同；農村集體與其內部成員雙方經過協商、個人有選擇權、合同履行過程中個人有自主經營權的或農村集體與非內部成員之間簽訂的合同，如果符合平等地位的要求，則屬于民事合同。[5]
上述觀點均能夠在立法上尋求相關制度予以支持，產生這種矛盾的立法原因在于我國農村于20世紀80年代推行乃是源于農民自己的創造，而且最初是由國家政策予以調整的，后來才由立法的形式加以明晰。由于沒有固定的模式可以遵循，各地的具體做法也不一致，因此，在農村土地承包合同制度演進的過程中，致使其在不同的法律文獻中呈現出不同的法律性質。具體而言，在實行的初期，集體的職能盡管比過去有了很大的差異，但在沒有改革統購統銷制度以前，其仍然作為集體經濟的一個層次發揮著自己的作用，而且當時農村土地承包合同受到國家和當地政府的土地政策、稅費政策的強烈制約，因此，農村土地承包合同在一定程度上與集體化時期的口糧分配一樣，成為地方政府和鄉村干部對農民進行全方位治理的一種手段，[6]故農地承包合同具有顯著的行政性。但隨著農村經濟體制改革的發展和社會的進步，我國更加注重農村土地承包合同的規范化和法制化，在這個過程中，農村土地承包合同的行政性逐漸弱化，而民事性卻越來越得以彰顯。在制定《中華人民共和國農村土地承包法》時，柳隨年在《關于〈中華人民共和國農村土地承包法〉（草案）的說明》中，盡管指出對家庭承包的土地實行物權保護，對其他形式承包的土地實行債權保護，由此可知，農村土地承包權屬于民事權利進一步被明確，但對作為農村土地承包權產生依據的農村土地承包合同的法律性質卻仍然難以被定性為民事合同，因為根據農村土地承包法的規定，發包方與承包方除了享有民事權利、承擔民事義務外，發包方還享有一定的行政性權力，而承包方也應承擔相應的行政性義務。因此，如何界定農村土地承包合同的法律限制在今后一段時間內還將是一個難題。
二、農村土地承包合同的法律性質定位
行政合同與民事合同是兩種性質相異的合同，它們應當遵循各自的規則。一般認為，行政合同與民事合同在合同的主體、合同當事人之間的權利義務關系、合同權利的救濟方式等方面存在根本的區別。下面我們即從這三個方面分析農村土地承包合同的法律性質。
農村土地承包合同的主體是發包方和承包方，其中發包方一般是農村集體經濟組織或村民小組，但村一級已成為農村集體所有權的主要形式，而且農民也接受了村是比村民小組更具主體性的存在。[7]因此，我們主要以村集體作為發包方進行考察。根據我國憲法第30條第1款規定：“中華人民共和國的行政區劃如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。”在我國村民委員會組織法第2條也規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。可見，村集體在我國不是一級行政機關。由于行政合同是行政主體為實現行政的目的或為行政事務而與他人訂立的合同，在農村土地承包合同中，雙方當事人均非行政主體，故其不符合行政合同關于主體資格的規定。如果以村內集體經濟組織或村民小組作為發包方的，則將更不符合行政合同對主體資格的要求。
簽訂農村土地承包合同的主要目的在于設立農村土地承包經營權。農村土地承包經營權最早由民法通則所規定，后來為土地管理法、農業法和農村土地承包法進一步鞏固和完善。盡管因農村土地承包經營權產生和發展的特殊性，以及目前法律上對農村土地承包經營權的性質認定與其內容不相吻合，致使純粹從法律條文的具體表述分析，學者因所選擇的視角的不同而得出債權說和物權說兩種相異的結論，但其是一種民事權利卻是毫無疑問的。一般而言，對于行政合同中的行政主體來說，為了保證行政的民主化和效益性，它應當遵守普通合同的規則，同時，為實現行政作為一種管理的本性和保障公共利益的目的，他又必須享有特權來解決普通合同這種自由行為方式帶來的缺憾。[8]考察我國農村土地承包法第二章第一節的規定，可以發現在發包方和承包方簽訂承包合同時設立的土地承包經營權是民事權利，但作為發包方的集體還是享有一定的行政性權力，同時承包方也應當承擔一定的公法性義務，這些規定的確與民事合同的性質背道而馳，但其中發包方享有的這些行政性權力并不是所謂的行政合同中行政主體的特權，而是法律在定位作為發包方的集體的職能時所造成的錯位。因此，農村土地承包合同雙方當事人的權利義務關系也不符合行政合同的規范意旨。
救濟方式的不同也是民事合同和行政合同的主要區別之一。由于行政合同中行政主體行使特權的行為屬于具體行政行為，故行政合同糾紛應當作為行政案件處理，在我國具體是由人民法院行政庭受理。我國行政復議法第6條第（六）項中即有規定，認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議；最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第16條也規定：“農村土地承包人與土地使用權人對行政機關處分其使用的農村集體所有土地的行為不服的，可以自己的名義提訟。”這是對農村土地承包合同行政性作的一個注腳。但1999年7月8日開始施行的《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》關于農村土地承包合同的規則完全是按照民事法律規范設計的，而實踐中農村土地承包合同案件也幾乎全部是按照民事合同處理的。而且在2005年9月1日開始施行的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條甚至明確將承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛、承包經營權流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、承包經營權繼承糾紛界定為民事糾紛。因此，從農村土地承包合同的救濟方式來看，其亦應當定位為民事合同，而不是行政合同。
總之，盡管農村土地承包合同的法律性質在我國立法中還不十分明晰，在理論上也存在爭議，但從總體上而言，應當將其定位為民事合同，并以民事合同的基本理論和規則，針對其特殊性設計相應的法律規范。
三、農村土地承包合同的法律性質的立法完善
從民事合同的基本理論和規則來看，農村土地承包合同主要應從以下幾個方面加以完善：
首先，應當重塑農村集體所有權的主體形式，使農村集體成為名副其實的民事主體。對農村土地承包合同法律性質的誤解往往與作為發包方的農村集體的主體地位相關。由于“集體”不是一個嚴格的法律術語，盡管我國對農村集體土地的所有權歸屬一直都非常重視，在我國的憲法、民法通則和土地管理法中都有規定，但因集體土地所有權問題在我國較為繁雜，憲法、民法通則和土地管理法制定或者修訂時的社會經濟背景也存在差異，故他們有關農村集體土地所有權的規定并不完全吻合。從而在理論上造成了極大的分歧。應強調的是，“準確性是立法語言的靈魂和生命，也是立法政策和立法意志記載、表達和傳遞的第一要義。立法政策記載的不準確，表達得不精確，必然會使傳遞的信息具有先天的缺陷。很明顯，對于法律語言來說，清楚、準確地傳達立法意志，讓人們非歧義地正確理解，這是最基本的要求，一切有悖于明確表意的手段和方法都在擯棄之列。”[9]因此，從保護農民的利益和促進農業的發展出發，對“集體”的含義進行準確理解，并以適當的民事主體形式取而代之，從而使農村土地承包合同中雙方當事人的平等地位得以張揚，以凸現農村土地承包合同的民事性。
其次，嚴格區分農村土地承包合同中的私法規范和公法規范，從而純化農村土地承包合同的民事性。在我國農村社會，集體土地所有權一般是由村民委員會行使的，但村民委員會卻具有極為強烈的行政功能。在農業稅減免之前，村民委員會的行政化現象非常突出，這種行政負擔淡化了農村集體的私權屬性，當村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時，所有者的角色就當然為公法所吞沒。[10]這種民事主體與行政主體不分的狀況也表現在農村土地承包合同中，即其中作為發包方的農村集體既享有相應的民事權利，也享有一定的行政權力，而承包方則在承擔了民事義務的同時也承擔一定行政義務。正是農村集體的角色在社會實踐中的錯位，導致村民委員會事實上取代了農村集體所有權的主體地位，也致使其與農戶產生了嚴重的疏離感。因此，我們認為應當在完善村民自治的基礎上，將行政性事務還給政府，突出村民委員會作為民事主體代表人的職能，從而既有利于妥善處理好農村集體與村民委員會的關系以及村民委員會與農村集體成員的關系，又可以減輕村民委員會的行政負擔。以此為前提，強化農村土地承包合同雙方當事人對合同條款的協商機制，取消由行政機關統一制作的含有行政性法律關系的合同范本，使農村土地承包合同回歸民事合同的本來面目。
最后，理順我國法律法規以及司法解釋關于農村土地承包合同糾紛解決機制中相沖突和矛盾的規定。在一般情況下，一個國家的全部法律規范將分類組合為不同的法律部門，從而形成一個有機聯系的統一整體，其中每個部門法均統一于該國的憲法之上，相互協調，相互配合，共同構成一個國家和諧有序的法律體系。在我國法律體系中，對農村土地的法律規制不僅僅是民法的任務，而且行政法、刑法、經濟法、環境法以及其它各法律部門均須在各自的領域內對農村土地問題加以規范。目前，我國關于農村土地法律制度主要是由行政法進行調整的，鑒于土地是極其寶貴的自然資源，是人類生存和生活最重要的物質資料，當代各國均很重視以行政權力干預土地法律關系，故我國加強對土地資源的行政法律規制也是合理的，但不應當因此而忽視民法對土地問題的調整，在規制農村土地關系方面，行政法規范無疑是不可能取代民法規范的功能的，所以，強化民法規范調整農村土地問題的作用在現代中國社會十分必要的，而對農村土地承包合同的法律規制應當是民法的重要任務之一。因此，對行政復議法和最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等行政性法律規范和司法解釋中關于農村土地承包合同的規定進行梳理，使之與民法通則以及《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等民事性法律規范和司法解釋相協調，也是完善農村土地承包合同制度的一個重要方面。
總之，對農村土地承包合同法律性質的合理定位將有助于科學地認識農村土地承包經營權，且對完善農村土地承包制起到重要的作用。而在我國農村社會，農村土地承包合同的行政性與民事性相互交織在一起，已經在實踐中造成了諸多不良后果，因此，從理論上理清農村土地承包合同中的各種法律關系，在立法上嚴格區分其中的行政法規范和民法規范，對完善農村土地承包合同制度具有重要意義。
注釋：
[1]參見張樹義：《行政法與行政訴訟法案例教程》，知識產權出版社2001年版，第184頁。
[2]參見王平：“民事合同與行政合同之比較及啟示”，《武漢大學學報（人文社會科學版）》2000年第3期。
[3]參見王權典、張建軍：“論農地承包經營合同的法律性質”，《云南大學學報（法學版）》2004年第5期。
[4]參見艾衍輝：“農村土地承包合同的法律思考”，《棗莊師范專科學校學報》2003年第3期。
[5]轉引自胡呂銀：《土地承包經營權的物權法分析》，復旦大學出版社2004年版，第95-96頁。
[6]參見趙曉力：“通過和談的治理——80年代以來中國基層法院對農村承包合同的處理”，《中國社會科學》2000年第2期。
[7]參見陳小君等著：《農村土地法律制度研究——田野調查解讀》，中國政法大學出版社2004年版，第6-7頁。
篇9
裁決的主要特點，一是裁決的主體是法律規定的特定的行政機關，如征地爭議裁決的主體是批準征地的人民政府。二是裁決的對象主要是法律規定的特定的民事糾紛或行政爭議，如征地爭議裁決的對象是征地過程中發生的補償安置爭議。三是裁決具有裁判性和準司法性質。四是裁決在性質上是一種具體行政行為。
調解是指經過第三者的居間排解疏導、說服教育，促使發生糾紛的雙方當事人依法自愿達成協議，解決糾紛的一種活動。
調解主要包括以下四種：一是人民調解。即民間調解，是人民調解委員會對民間糾紛的調解，屬訴訟外調解。二是法院調解。即人民法院對受理的民事案件、經濟糾紛案件和輕微刑事案件進行的調解，屬訴訟內調解。其中婚姻案件的訴訟內調解是必經程序，其他民事案件則取決于當事人的自愿，調解不是必經程序。法院調解書與判決書具有同等效力。三是行政調解。又分兩種：一是基層人民政府，即鄉、鎮人民政府對一般民間糾紛的調解，屬訴訟外調解。二是行政機關依照法律規定對某些特定民事糾紛、經濟糾紛或者勞動糾紛等進行的調解，也屬訴訟外調解。如人民政府對征地補償標準爭議的調解，對礦山企業間礦區范圍爭議所進行的調解，都屬于行政調解。四是仲裁調解。即仲裁機構對受理的仲裁案件進行的調解，屬訴訟外調解。
仲裁是指當事人根據雙方的協議或者有關規定，將糾紛提交約定或者規定的非司法性質的第三方，由其對爭議事項所涉權利義務作出裁決，雙方有義務執行裁決結果的一種法律制度或解決糾紛方式。
仲裁主要有以下特點：一是適用于平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛，下列糾紛不能仲裁：婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛；依法應當由行政機關處理的行政爭議。二是當事人采用仲裁方式解決糾紛的前提是雙方自愿，并達成仲裁協議。三是仲裁委員會應當由當事人協議選定，仲裁不實行級別管轄和地域管轄。四是仲裁實行一裁終局的制度。仲裁裁決具有執行力，當事人雙方必須履行。
除一般意義上的仲裁外，《農村土地承包法》中規定的對于土地承包經營糾紛適用的仲裁屬于仲裁的一種特殊形式。該法規定，當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包機構申請仲裁，也可以直接向人民法院。對于仲裁裁決不服的，可以向人民法院。可見，此種仲裁不同于《仲裁法》所規定的一般意義上的仲裁。本文下面所講的裁決與仲裁的區別也是就一般意義上的仲裁而言的。
復議即行政復議，是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向該行政機關的上一級行政機關或法律、法規規定的其他行政機關提出申請，由受理申請的行政機關對具體行政行為進行審查并作出處理決定的活動。
行政復議主要有以下特點：第一，它是國家行政機關按行政復議程序解決行政爭議的一種活動。第二，它是行政相對人提起的對引起爭議的具體行政行為進行審查的活動。第三，復議既審查行政行為的合法性，又審查行政行為的適當性，既審查具體行政行為，又審查行政機關作出的具體行政行為所依據的規章以下的抽象行政行為。四是除法律另有規定外，對行政復議決定不服的可以提起行政訴訟。
對于土地行政復議案件，除適用《行政復議法》外，還適用2001年國土資源部的《國土資源行政復議規定》。該部門規章對國土資源行政復議機關、復議范圍、復議程序及相關復議文書都作出了詳細規定。
裁決與調解的區別
行政調解雖然是由行政機關居間解決個人或者組織之間的民事爭議，具有司法性質，但其最主要的特點是當事人雙方自愿進行，而不是法律規定的強制程序，由此形成與行政裁決的三個主要區別。
一是程序的啟動不同。行政裁決只要有一方當事人依法提出請求，行政機關就會啟動程序，來裁決當事人之間的糾紛和爭議，而無需另一方當事人同意；而行政調解必須是雙方自愿。二是產生的效力不同。行政裁決作出以后，當事人對裁決不服，可以提起行政復議或者行政訴訟；而行政調解沒有嚴格的約束力，當事人不服調解結果的，可以作為民事案件直接向法院提訟。三是適用的領域不同。行政調解既然出于自愿，行政機關一般無需法律明確授權即可組織、協調當事人達成解決糾紛的協議，也即意味著這種行政司法方式可以在許多領域得以適用；而行政裁決必須有法律上的明文規定作為依據。
當然，裁決的適用也不能排除調解。在裁決的過程中，為及時有效地解決爭議，往往首先要對爭議雙方進行調解。
裁決與仲裁的區別
篇10
從以上分析不難看出，承包經營權可以繼承。同時，《中華人民共和國繼承法》第4條規定：“個人承包應得的個人收益，依照本法規定繼承。個人承包，依照法律允許由繼承人繼續承包的，按照承包合同辦理。”且《中華人民共和國農村土地承包法》第50條規定：“土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承；在承包期內，其繼承人可以繼續承包。”
因此，根據上述規定，你可以繼承魚塘的承包經營權，若村委會堅持要收回魚塘，你可向法院維權。
在校大學生能享受征地補償款嗎？
北京市某大學在校大學生倪某來信咨詢：我是一名在校大學生，來自農村。兩個月前，村里的部分土地被征用后獲得了一筆補償款。村委會按每人2800元的標準進行了分配，但以我是在校學生、戶口已遷出為由，把我排除在分配對象之外。請問：在校大學生能享受征地補償款嗎？
湖南省長沙市望城區法院法官羅新祥答：農民承包的耕地，具有社會保障功能，是保障農民口糧和經濟收入的基本生產資料。農村學生進入大中專院校學習，沒有獨立的經濟收入，土地收益無疑是農村學生完成大學學業最重要的經濟來源。因此，國家有關政策規定，來自農村的大學生在校就讀期間，不管戶口是否遷出，其承包地可以繼續保留。
征地補償費的補償對象為村集體經濟組織的成員，“戶口”是判斷某人是否系某集體經濟組織成員的一般標準，但并不是惟一的標準。你人大學就讀后，戶口雖已遷出，但你的承包地仍然繼續保留，包括你在內的你的家庭仍然與村集體之間存在著土地承包經營關系。若土地未被征用，你的家庭能夠通過經營承包地獲得的收益作為你上大學的費用；土地若被征用，你的家庭喪失了經營承包地獲得收益的機會，而又不能獲得征地補償款。這顯然與《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》的立法精神相違背。因而，你仍可視為村集體經濟組織的一員，應當享受行政補償款。
春耕購種應注意哪些問題？
湖南省會同縣村民黃某來信咨詢：2012年春耕時，我貪圖便宜，在街面攤位上一私人手中購買了稻種，結果種子質量不行，雖未絕收，產量卻大大降低。由于找不到那個賣稻種的人，我有苦說不出。又到了購種的時候，我心里仍然有些擔憂。請問：春耕購種應注意哪些問題？
湖南省長沙市望城區法院法官羅新祥答：國家為規范種子的生產、經營、使用，維護種子生產者、經營者、使用者的合法權益，專門制定了《中華人民共和國種子法》，加大了種子行政管理力度。因此，對于購種的事你可不必擔心，只要注意解決好以下幾個問題，就能買到放心種子，即便不幸買了假、劣種子，也可通過訴訟途徑獲得賠償。
首先，查驗經營者是否有種子經營許可證。種子經營實行許可證制度。《中華人民共和國種子法》對于申請領取種子經營許可j正的單位和個人規定了嚴格的條件。擁有種子經營許可證就表明經營者具有識別所經營的種子、檢驗種子質量以及承擔民事責任等方面的能力。按照法律規定，沒有種子經營許可證不能從事種子經營。但在利益驅動下，市場上的確還有非法經營種子者存在，如果購買他們的種子造成損失，購種者往往只能自食苦果。因此，購種時務必擦亮眼睛，查驗經營者的種子經營許可證。
其次，索要并妥善保存購貨發票。種子使用者因種子質量問題遭受損失的，出售種子的經營者應當予以賠償，賠償額包括購種價款、有關費用和可得利益損失。但如果購種時未向經營者索要發票或將發票遺失，無法證明種子是從何處購買，索賠將因不能舉證難以成功。從維護自身合法權益出發，購種時索要并妥善保存購貨發票非常必要。此外，如果你是種植大戶，建議你要求經營者對種子取樣封存，萬一出現糾紛，便可申請有關部門對封存樣品進行鑒定，以此確定種子的質量，進而確定責任由誰承擔。
陳化米充新糧，可否要求10倍賠償？
遼寧省義縣某村村民鄭某來信咨詢：2012年10月27日早晨，鄰村村民馮某騎著三輪車來我村出售新大米，見價格比較便宜，我便買了50公斤。回家打開一看，白白的大米很誘人，可當我用手從里面一抓，卻出現了不同的顏色。后經舉報，工商管理所人員查實，該大米中摻雜了約30%的過期劣質陳化大米。我要求馮某退米，并按《中華人民共和國食品安全法》的相關規定要求支付價款10倍的賠償金時，馮某認為，米中雖有陳舊米成分，但退貨后，我并無其他損失，何況自己的行為已經受到行政處罰，不同意按10倍標準賠償。請問：我要求馮某支付價款10倍賠償金的主張，法律支持嗎？
黑龍江省錦州市人民檢察院高級檢察官楊學友答：關于“10倍賠償金”，《中華人民共和國食品安全法》第96條分兩款規定，第一款是“違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任”；第二款是“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金”。第一款規定的是補償性賠償責任，第二款規定的是懲罰性賠償責任，即10倍賠償是在該條第一款規定的“違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害”基礎上成立的一種懲罰性賠償責任。兩個條款是補充關系，即消費者主張10倍賠償必須以有實際損失為前提條件，否則不予支持。
由于馮某以次充好，所銷售的新大米中摻雜陳化的舊米，屬于欺詐行為。在未造成人身損害的情形下，你雖不能要求10倍的賠償金，但依據《中華人民共和國消費者權益保護法》第49條“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的1倍”的規定，除了要求退還購米款外，還可要求馮某按購買大米價款費用的1倍予以賠償。
哄騙精神病妻子離婚，父母有權代為訴請撤銷嗎？
篇11
就管理相對人的權利保護而言，也許會有人說公共事業單位不是國家機關不能行使強制性權力，所以行政法無理涉足。這種主張不是迷茫于虛擬法律空間，就是對權利的實現過程不了解。我國許多法律性文件都規定，在事業單位工作的公民取得法律權利特別是公法上權利的重要條件，就是所謂的單位同意。從領取結婚證明、出國護照到求學深造，沒有單位同意就辦不成。但是法律性文件對單位根據什么和怎樣作出同意或者不同意的決定，對于單位濫用權力如何救濟，卻閉口不談。事實上基層單位對法律和被管理者權利的無知和蔑視，在很大程度上將我國法律賦予公民的權利架空了。如果立法機關和其他國家機關賦予和保護公民權利的愿望是真誠的，如果人們對實現法治的愿望是真誠的，那么就義不容辭地應當很好地考慮如何規范公共事業單位特別是單位決策人員的法律治理問題，不僅是民主上的，更主要是公法上的法律治理問題。
行政法上難道就沒有比救濟受到公安局30元人民幣罰款財產權更重要的事情可做嗎？事業單位行使技術干部管理和聘用權，對編制內專業技術人員給予行政處分或者解除聘用的處理，將使這些被稱為國家寶貴財富的知識分子受到挫折或者失去一次就業機會，但是現在法律性文件卻規定只能向上級申訴了之。接受申訴的單位或者行政機關根據什么程序處理申訴，這些程序的正當性究竟有多大，如果對申訴的處理不公正，能不能有救濟辦法，都缺乏法律的正式規定。法院處理一個10元錢的糾紛還要兩審終審，處理這種涉及人的生計和事業發展申訴的公共事業組織和行政機關，就高明到確保一次處理正確無誤？
這類法律性文件主要是由行政主管部門，根據基層單位的反映和管理需要制定的，對單位管理支持和維護的多，管理相對人的權利和利益要求反映的少。政府和立法機關應當切實加強對此類文件的制定。
篇12
行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍，這一范圍同時決定著司法機關對行政主體行為的監督范圍，決定著受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴訟的范圍，也決定著行政終局裁決權的范圍，實際上是法定的由法院受理并審判一定范圍內行政案件的權限。行政訴訟法中的受案范圍是行政訴訟法中一個非常重要的問題，是行政訴訟區別于其他訴訟行為的重要標志，并不是行政相對人可以向法院就所有的行政爭議提起行政訴訟，法院也不會受理所有行政相對人提起的行政訴訟。行政相對人只能就行政訴訟法受案范圍之內的行政爭議向法院提起行政訴訟。
對于行政訴訟法的受案范圍，立法模式有概括式、列舉式、混合式3種：（1）概括式規定是指統一的行政訴訟法典對法院的受案范圍做出原則性的概括規定。所以其立法背景是受案范圍非常廣泛。（2）列舉式規定有肯定的列舉和否定的列舉兩種方式，肯定的列舉是指行政訴訟法或其他法律、法規對于法院能受理哪些行政案件，一一具體加以列舉，被列舉的行政案件屬于受案范圍，未加列舉的，法院不得受理。否定列舉也稱排除式，是指法律對不屬于行政訴訟受案范圍的事項，一一具體加以列舉，凡是被列舉的事項都不屬于行政訴訟的受案范圍，而未作排除列舉的則都在行政訴訟的受案范圍之內，這一規定的立法背景是其受案范圍非常廣泛。（3）混合式規定，又稱結合式規定，即采取概括與列舉相結合的方式規定。從我國現行的行政訴訟法的內容來看，我國的行政訴訟法的受案范圍采用的是混合式規定，即概括式與否定列舉式相結合的方式。首先以概括的方式確立了行政訴訟受案范圍的基本界限（公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟），然后以列舉的方式列出了屬于行政訴訟受案范圍的各類行政案件，最后又列舉了不屬于行政受案范圍的各類行政案件。在行政訴訟法中的第2條受案范圍的概括式規定中包括了兩個標準，即：具體行政行為標準和人身權、財產權以及其他法律所保護的權利標準。只有在這兩個標準的條件同時具備的時候，才符合行政訴訟的受案范圍，行政相對人才能就行政爭議向法院提起行政訴訟。行政訴訟法司法解釋第一條中明確規定：公民、法人或者其他組織對下列行為不服提訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：
（1）行政訴訟法第十二條規定的行為；（2）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；（3）調解行為以及法律規定的仲裁行為；（4）不具有強制力的行政指導行為；（5）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；（6）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。如果行政行為不是具體行政行為，或者是沒有明確納入法律保護范圍的其他權益受到的損害，可能不屬于行政訴訟受案的范圍，也就得不到《行政訴訟法》的保護。現行的行政訴訟法的對受案范圍的規定存在著不少問題。
在列舉式方面，列舉式的受案范圍規定不合理，雖然列舉式的規定能夠起到明確界定范圍的作用，列舉式明確了規定了受案范圍，明白清楚，易于掌握，但是，以列舉式的方法規定受案范圍是不合理的，因為世界是變化發展，多變的，法律無論列舉出多少法院可以受理的案件，法律的規定是有限的，列舉的案件固然也是有限的，多少會有當時沒有想到的案件，不免會有遺漏和疏忽的案件，所以用這種方法規定法院應當受理的案件難免出現“掛一漏萬”的問題。因此，列舉規定的方法是不盡科學的，也容易導致司法標準混亂，給公民、法人或者其他組織提訟、法院受理案件帶來不必要的麻煩。
概括式中受案范圍中的兩個標準：具體行政行為標準和人身權、財產權以及其他法律所保護的權利標準。這樣《行政訴訟法》只規定了對具體行政行為可以，對“行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令”的訴訟不予受理。但實際情況是，侵犯公民、法人或其他組織合法權益的“行政機關制定、的具有普遍約束力的決定命令”并不鮮見，且其損害范圍超過具體行政行為，受案范圍僅限于具體行政行為，不利于保護自然人、法人或其他組織的合法權益。根據現在的受案標準，只有具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍。此外，根據《行政訴訟法》第12條的規定，行政機關作出的獎懲、任免等決定，即俗稱的內部行政行為，也被排除在行政訴訟的受案范圍之外，導致了行政訴訟的受案范圍過窄，不利于保護自然人、法人或其他組織的合法權益。況且，行政行為的劃分標準不一致。《行政訴訟法》規定受案范圍時采用了不同標準劃分行政行為，使得第11條列舉的7項行為根本不是同一個層次的概念，劃分缺乏一個統一的標準，結果就造成受案范圍的規定語焉不詳，列舉的7項行為之間相互交叉或者重復甚至遺漏。受案范圍中規定人身權、財產權以及其他法律所保護的權利標準，這樣使得公民的部分基本權利無法得到行政訴訟的保護。現行的受案范圍定沒有將憲法所保護的權利和行政訴訟法需要保護的權利有效的銜接，從而出現了權利保護的真空。在其他的法律、法規沒有規定可以提訟的情況下，憲法所保護的政治權利、受教育權等就難以通過行政訴訟得到有效的保護。《行政訴訟法》有關人身權財產權的規定限制了行政訴訟范圍，也使得有關受案范圍的若干條款出現矛盾和不一致，從而給司法機關受理案件設置了法律障礙，也為行政機關規避法律、逃脫司法監督提供了條件。《行政訴訟法》對受案范圍的規定不夠周全。《行政訴訟法》對受案范圍既作了肯定規定，即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規定，即哪些行為不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術鑒定行為能否進入行政訴訟就成了盲區。
總的來看，對于進一步擴大受案范圍的思想，基本上是統一的。關鍵是怎樣擴大，擴大到什么程度，如何確定其邊界。解決受案范圍問題，必須解決好行政權和司法權關系，二者不可互相僭越。
基于行政訴訟法的受案范圍存在某些不合理的規定，筆者認為應著重從以下幾個方面來擴展行政訴訟的受案范圍：
（1）從目前人身權和財產權的保護范圍，擴充到憲法賦予公民基本權利的保護范圍。根據《行政訴訟法》第十一條第一款第八項的規定，我國行政訴訟保護的權益范圍一般包括相對人的人身權與財產權。這種權益保護范圍的限制并無多少正當性可言。在現代社會，諸如受教育權、政治權利、勞動權和文化權等對公民同樣重要，離開這些權利，公民的生存與全面發展即面臨巨大的威脅。因此，切實保障公民基本權利，應是行政訴訟受案范圍改革和完善的一個重要方面。
（2）建立法規審查機制，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。抽象行政行為不會對當事人產生直接的損害，但實際上很多抽象行政行為直接對私人的權利和義務加以限制，并不需要具體行政行為的中介；而且即使能夠通過提起具體行政行為對抽象行政行為進行審查，由于只能針對個案而不能否定整個抽象行政行為的效力，因此并不是一種經濟的制度選擇，因此有必要把抽象行政訴訟納入行政訴訟的受案范圍。
篇13
3、農民工當事人申請緩、減、免交訴訟費用，凡符合條件的，應當予以準許。準許緩交的，訴訟費從裁判執行完畢時的執行款中直接扣除。嚴禁在《人民法院訴訟收費辦法》規定以外收取費用。
4、農民工追討工資、追索勞動報酬、要求享受工傷待遇，或為維護土地承包權益及其他人身權益、財產權益，向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應當及時受理。
農民工以工資欠條為證據直接向人民法院,訴訟請求不涉及勞動關系其他爭議的,視為拖欠勞動報酬爭議,按照普通民事糾紛受理。
5、農民工在履行勞動合同中受傷，未經工傷認定，直接向人民法院要求享受工傷待遇的，應告知當事人先向勞動保障行政部門申請工傷認定。對勞動保障行政部門作出的不予受理決定或工傷認定決定不服的，可以提起行政訴訟。
農民工被認定為工傷，要求用人單位按工傷待遇一次性賠償的，人民法院應作為民事案件受理并予以支持。
農民工對用人單位不要求工傷賠償，僅提起人身損害賠償的，人民法院應按照普通民事案件受理。
6、建設單位拖欠工程款導致實際施工人拖欠農民工工資，實際施工人以拖欠工程款為由向人民法院建設單位的民事訴訟，人民法院應當受理。
7、農民工申請勞動保障行政部門履行勞動監察、追索勞動報酬等保護人身權、財產權的法定職責，勞動保障行政部門拒絕履行或者不予答復，農民工提起行政訴訟的，人民法院應當受理。
8、加強農民工的工作，落實和完善首問負責、包保責任制、責任追究等制度，暢通渠道。對屬于人民法院管轄的申訴案件，必須嚴格按照屬地管理、分級負責的原則，依法處理；對不屬于人民法院管轄的，應耐心解釋，告知到相關部門處理。對矛盾可能激化的農民工案件，要主動爭取同級黨委、人大、政府的支持和有關部門的配合，共同做好息訴罷訪工作。
9、審理涉及農民工權益案件盡量適用簡易程序，依法應當適用普通程序的，也應積極推行簡易審的方式，快審快結，減輕農民工當事人訴累。對季節性強的涉及農民工權益案件應優先審理。
對于事實清楚、債權債務關系明確的追索勞動報酬案件，可以根據農民工的申請，依法適用督促程序。
10、對于事實清楚、法律關系明確，農民工當事人申請財產保全，如不采取保全措施可能導致申請人利益受損的，人民法院可以免除申請人的擔保義務，裁定財產保全。
11、審理拖欠農民工工資或者勞動報酬糾紛、有財產給付內容的勞動爭議糾紛、人身損害賠償糾紛等案件，農民工申請先予執行，但提供財產擔保確有困難的，人民法院可以裁定先予執行。
發包人與承包人存在結算爭議，但拖欠農民工工資或勞動報酬的事實清楚，經農民工或承包人申請，人民法院可以就工程款中涉及農民工工資或勞動報酬部分裁定先予執行。
12、在審理過程中，農民工當事人主張的法律關系性質或民事行為的效力與人民法院根據案件事實作出的認定不一致的，人民法院應當行使釋明權，告知當事人變更訴訟請求。對拖欠農民工工資的案件可實行舉證責任倒置。13、嚴格按照《農村土地承包法》、最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》、《安徽省實施<中華人民共和國農村土地承包法>辦法》以及參照省高院《關于處理農村土地糾紛案件的指導意見》，妥善處理土地承包經營權糾紛以及土地征收補償、安置費用的支付和分配等糾紛案件，依法保護農民工的合法權益。
14、農民工在城鎮有經常居住地，且其主要收入來源地為城鎮的，有關損害賠償費用應當根據當地城鎮居民的相關標準計算。
15、嚴格依照《中華人民共和國勞動法》、最高人民法院《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》以及參照省高院《關于審理勞動爭議案件若干問題的意見》，審理涉及農民工的養老保險、醫療保險、最低生活保障等相關勞動爭議案件，促進農民工社會救助體系的完善。
16、審理建筑工程承包領域拖欠農民工工資或勞動報酬的案件，分包企業對農民工工資或勞動報酬承擔直接支付責任，建筑承包企業在所欠的工程款范圍內承擔補充支付責任。
17、建設單位拖欠工程款導致拖欠農民工工資或勞動報酬的，農民工直接建設單位并請求優先受償的，人民法院應當依法予以支持。
18、審理涉及農民工權益案件，應當加大調解力度，耐心做好當事人工作，力促達成和解，實現法律效果與社會效果的有機統一。
19、涉及農民工權益的執行案件應當及時立案，及時執行，保證農民工合法權益及時實現。對有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務的，應當依法采取強制措施；構成犯罪的，及時移交公安機關處理。
