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土地確權(quán)論文:CORS技術(shù)確權(quán)集體土地論文

1CORS技術(shù)概述

CORS系統(tǒng)運行的穩(wěn)定性有效保障了測定區(qū)域改正參數(shù)的程度，只要測量區(qū)域的CORS系統(tǒng)連續(xù)運行的參考站站點穩(wěn)定，就能獲得比較的GPS數(shù)據(jù)，進而對流動站的站點誤差進行歸化改正，以有效提供用戶所需的各種服務(wù)。CORS系統(tǒng)的穩(wěn)定性是建立在基線穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，因此要保障CORS系統(tǒng)的穩(wěn)定就必須要分析基站基線，通過處理CORS站點連續(xù)120個年積日的基線，用120日的基線平均值定義為似然值，通過分析比較發(fā)現(xiàn)，120個年積日下的各基線之間的相對誤差都達到10-8的精度，基線數(shù)據(jù)的精度十分，具有良好的內(nèi)符合。

2CORS系統(tǒng)在集體土地確權(quán)登記發(fā)證項目中的應(yīng)用

2.1CORS技術(shù)在集體土地確權(quán)中的應(yīng)用優(yōu)勢

2.1.1測繪范圍廣、精度高。CORS技術(shù)的測量精度能夠有效達到毫米級別，已遠遠超出了土地確權(quán)中所規(guī)定的點位中誤差為小于5cm的規(guī)定，有效滿足了在集體土地確權(quán)中界址點的測量要求。CORS技術(shù)在進行測量時，所測得的各點之間的誤差都是相互獨立的，不存在誤差累積的現(xiàn)象。相比于常規(guī)的測量方式，CORS技術(shù)的覆蓋面積更大，在進行土地測量時，只需要一臺RTK就能完成上千平方公里土地的測量，這是任何一種傳統(tǒng)的測量方式都無法比擬的。

2.1.2能實現(xiàn)實時動態(tài)測量。我國傳統(tǒng)的集體土地測量技術(shù)極易受地形、季節(jié)、天氣等多方面因素的影響，相比較而言，CORS技術(shù)能有效的克服這些因素造成的影響。例如：在使用全站儀進行測量時，就必須要有效保障各已知點之間能夠具有通達的視線，但是在借助CORS站使用RTK進行測量時，就可以忽略這方面的問題，這不僅大大縮短了在使用全站儀測量時的搬站時間，而且提高了測量的度。

2.1.3操作簡便、效率高。CORS技術(shù)具有操作簡便，工作效率高的特點，在利用其進行土地測量時，有時僅需要一個人就能順利完成。但是在使用全站儀或者其他傳統(tǒng)的測量手段進行測量時，一個人是無法完成的。CORS技術(shù)簡單的操作和較高的工作效率已被廣大測量工作人員接受，相信隨著科技的發(fā)展，這一技術(shù)會變得更加智能化。

2.2CORS技術(shù)在集體土地確權(quán)中的應(yīng)用的不足

2.2.1在使用RTK，利用CORS站進行測量時盡管不需要基準站和流動站之間相互通視，但是在進行高大建筑物、構(gòu)筑物以及樹木較為茂密地方的測量時，常常會由于CORS信號被遮擋而不能得出較為固定的結(jié)果。這種情況下就必須要用全站儀或較為傳統(tǒng)的測量儀器來進行協(xié)助測量，使整個工作變得更加繁瑣。

2.2.2雖然CORS站基本不會受地形、天氣以及衛(wèi)星狀況等外界因素的制約，但是在進行實際土地的測量時也必須要考慮這些因素。例如：ZZCORS在12：00-14：00這一時間段的信號比較弱，幾何圖形的強度因子（PDOP）值也相對較大，這樣就會導(dǎo)致測量出來的結(jié)果不。鑒于這種情況，這就要求工作人員要對工作的時間段進行合理的安排，盡量避開信號較弱的時間段，以有效保障測量結(jié)果的性。

2.2.3CORS站信號覆蓋區(qū)的精度是不同的，在距離基準站位置較近處的精度要遠遠高于距離基準站較遠位置處的精度。這主要是因為距離基站越遠，其信號就會變得越弱，這就造成測量精度的下降。為有效避免這種現(xiàn)象，在進行實際的外業(yè)測量時，測量人員要仔細對其精度進行檢查，以有效彌補信號強度的不足。

3CORS技術(shù)在集體土地確權(quán)中的關(guān)鍵技術(shù)及注意事項

3.1CORS在土地確權(quán)應(yīng)用中的關(guān)鍵技術(shù)

CORS的關(guān)鍵技術(shù)主要由主輔站技術(shù)（MAC）、虛擬參考站技術(shù)（VRS）、FKP技術(shù)以及綜合誤差內(nèi)插技術(shù)（CBI）組成，通過綜合考慮各項技術(shù)各方面的特點和性能，其應(yīng)用最為廣泛的是VRS技術(shù)。在其進行工作時，各固定的參考站都不直接的發(fā)送改正信息給移動用戶，而是通過數(shù)據(jù)通訊線將所有的原始數(shù)據(jù)發(fā)給控制中心。移動用戶在進行工作時，需要通過CDMA或者是GPRS等通訊手段向控制中心發(fā)送一個坐標，控制中心在收到這個坐標信息以后，能根據(jù)用戶的位置，由計算機來自動選擇出一組的固定基準站，并嚴格按照固定站發(fā)來的信息，來整體的改正GPS軌道、對流層、電離層以及大氣折射引起的誤差，進而將精度極高的差分信號發(fā)送給移動站。有了這個差分信號就相當于在移動站的旁邊生成了一個虛擬的參考基站，這有效解決了RTK作業(yè)距離上的限制問題，并在一定程度上有效確保了用戶的精度。

3.2CORS在土地確權(quán)測量中的注意事項

在觀測前首先要對平面收斂閾值進行設(shè)置，要確保其不能大于2cm，然后還要設(shè)置垂直收斂閾值的設(shè)置，要確保其不能大于3cm；之后還要進行儀器的初始化，在得到固定解和收斂穩(wěn)定以后才能開始記錄；在完成CORS測量的每測回間就必須要進行一次儀器的初始化，確保測回間的時間間隔不能低于60s；同時要確保在衛(wèi)星高度角在15°以上的衛(wèi)星個數(shù)要多于5個、PDOP值要低于6時才能進行測量；另外，還要保障測回間的平面坐標分量較差小于2cm，垂直坐標的分量也不能大于3cm；最終的觀測結(jié)果應(yīng)取各測回結(jié)果的平均值。

4結(jié)束語

綜上所述，CORS技術(shù)具有傳統(tǒng)測量技術(shù)所無法匹敵的測量效果和效率，它不僅操作簡便、測量精度高，而且其測量的效率也比較高，目前已成功的應(yīng)用于諸多領(lǐng)域；但是由于受多方面外界因素和自身技術(shù)的影響，在測量方面還存在一些問題，相信隨著科技的發(fā)展和進步，CORS技術(shù)一定會變得更加完善，其應(yīng)用領(lǐng)域也會更加的廣泛，我國的綜合國力也會顯著增強。

作者：劉豪杰 單位：廣東南方數(shù)碼科技有限公司

土地確權(quán)論文:確權(quán)一體化集體土地論文

1調(diào)查底圖的制作

針對集體土地確權(quán)工作外業(yè)測量中測區(qū)范圍廣、宗地地塊面積大、界址線復(fù)雜的特點，制作出一幅信息豐富、現(xiàn)勢性強、清晰易讀的外業(yè)調(diào)繪工作底圖的工作就尤為重要。相比傳統(tǒng)航測方法，無人機航測技術(shù)具有機動靈活、高效、作業(yè)成本低、適用范圍廣等特點，利用該技術(shù)對農(nóng)村集體土地，包括農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地、預(yù)留地等進行航空拍攝，可以有效地獲取詳細的地形圖數(shù)據(jù)，為集體土地確權(quán)工作的順利完成提供了有力的技術(shù)保障。

1．1像片控制測量

像控點是攝影測量控制加密與測圖的基礎(chǔ)，目標選擇得好壞和指示點位的程度直接影響了成果的精度，而像片控制測量又為解析空中三角測量提供了控制基礎(chǔ)，所以，必須采取精密的測量方法完成像控點坐標的聯(lián)測?；贕PS—RTK技術(shù)受外界因素影響小、能快速高精度定位的特點，采用RTK技術(shù)用于像片控制測量不僅可以滿足較高的精度要求，而且大幅度提高了測量速度。相比常規(guī)測量方法，提高了作業(yè)效率，大大減少了外業(yè)測量作業(yè)強度和工作時間。因此，在大面積、地形復(fù)雜區(qū)域的測量工作中具有明顯優(yōu)勢。

1．2空中三角測量

空中三角測量主要通過采集的外業(yè)控制點來計算測區(qū)所有像片的外方位元素和加密點的地面坐標，為影像糾正和立體測圖提供定向成果。采用適普公司提供的VirtuoZo—AAT自動空中三角測量的方法來提高空中三角測量的工作效率和作業(yè)精度。對于無人機攝影測量，利用VirtuoZo—AAT軟件結(jié)合PATB區(qū)域網(wǎng)平差程序保障了測圖的精度，并且，滿足低空數(shù)字航空攝影測量的內(nèi)業(yè)要求。以獲得的像片控制點為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，在數(shù)字攝影測量工作站上進行空三加密，可以獲取到內(nèi)業(yè)測圖所需要的方位元素和加密點坐標等控制信息。

1．3制作調(diào)查底圖

在空三加密的基礎(chǔ)上生成數(shù)字高程模型(DEM)，然后根據(jù)DEM對航攝影像進行微分糾正，經(jīng)裁剪、拼接、色彩平衡處理后得到正射影像圖(DOM)。針對農(nóng)村土地確權(quán)任務(wù)的特點，同時也為了保障外業(yè)調(diào)繪底圖色調(diào)均勻、清晰易讀，我們還需要在正射影像圖制作的基礎(chǔ)上進行立體測圖，將在立體模型下能夠分辨和定位的各種地類界如圖斑界線，以及在圖上能夠分辨清楚各種現(xiàn)狀地物如溝渠、道路等一一測繪出來，為外業(yè)調(diào)繪提供方便。將測好的圖斑界線線劃圖與制作的正射影像圖進行數(shù)據(jù)疊加，形成帶有圖斑地類界界線的影像圖。完成輸出打印，組成一幅完整的外業(yè)調(diào)查工作底圖。

2外業(yè)調(diào)查與測繪成圖

外業(yè)土地調(diào)查是農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作的重要環(huán)節(jié)，包括權(quán)屬調(diào)查和地類調(diào)查兩個部分，通過外業(yè)土地調(diào)查有利于查清農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀，為土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)提供的成果和的數(shù)據(jù)信息。在實際工作中，以遙感影像數(shù)據(jù)與全野外實測兩種方法相結(jié)合，能夠、高效地完成土地調(diào)繪工作。由于采用了帶有圖斑地類界線的影像圖作為調(diào)查工作地圖，大大減少了外業(yè)調(diào)繪的工作量。依據(jù)調(diào)查底圖所反映的地類信息與實地狀況一一對照進行判讀識別，先核查內(nèi)業(yè)判讀所測圖斑界線是否，并且將各類圖斑的實際位置、界線、現(xiàn)狀地物寬度、各類要素標注等所有調(diào)查內(nèi)容依據(jù)影像用線劃、符號在調(diào)查底圖上標繪出來。同時，依據(jù)“缺什么，補什么”的原則進行補測，利用GPS—RTK與全站儀進行聯(lián)合測量。GPS可以實現(xiàn)對首級點的加密，全站儀完成測區(qū)的導(dǎo)線測量和碎部測量，兩者聯(lián)測可以獲得區(qū)域內(nèi)的權(quán)屬界線、宗地面積和幾何屬性、地表覆蓋物的空間位置等。在外業(yè)調(diào)繪成果的基礎(chǔ)上進行必要的圖形編輯與處理，導(dǎo)入外業(yè)采集的地籍數(shù)據(jù)，再通過內(nèi)業(yè)成圖軟件最終生成符合土地確權(quán)標準的地籍圖。整合好區(qū)域內(nèi)土地調(diào)查的相關(guān)圖件和數(shù)據(jù)信息，作為下一步數(shù)據(jù)庫建設(shè)的依據(jù)。

3數(shù)據(jù)庫的建設(shè)

根據(jù)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的要求，采用以GIS平臺為基礎(chǔ)開發(fā)的正元農(nóng)村土地確權(quán)建庫系統(tǒng)，實現(xiàn)對土地確權(quán)數(shù)據(jù)的信息化管理。該系統(tǒng)不僅具有數(shù)據(jù)輸入、編輯處理、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)更新，以及統(tǒng)計分析與成果輸出等功能，還實現(xiàn)了空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)的一體化管理。參照《土地利用數(shù)據(jù)庫標準》的具體要求，農(nóng)村集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)庫主要內(nèi)容包括:基礎(chǔ)地理信息、土地所有權(quán)數(shù)據(jù)、土地利用數(shù)據(jù)、以及相關(guān)影像、表格、文檔信息等。由于農(nóng)村土地確權(quán)工作數(shù)據(jù)量大，數(shù)據(jù)類型復(fù)雜多樣，因此，在導(dǎo)入相關(guān)資料數(shù)據(jù)之前，還必須進行數(shù)據(jù)源信息的質(zhì)量檢查，待符合相關(guān)要求后再進行入庫工作。

3．1基本數(shù)據(jù)的輸入與管理

將內(nèi)外業(yè)工作中獲取的各類數(shù)據(jù)按要求導(dǎo)入庫中，同時轉(zhuǎn)換成系統(tǒng)需要的標準格式。對有問題的數(shù)據(jù)進行拓撲檢查，保障數(shù)據(jù)的無誤。

3．2地籍信息的統(tǒng)計與分析

利用建庫系統(tǒng)提供的匯總分析功能，完成圖形數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)的自動掛接，可以方便地查詢到各戶的宗地面積、土地類型、空間位置以及土地權(quán)屬狀況等基本信息，從而在整體上掌握了該區(qū)域的土地利用狀況，真正實現(xiàn)了土地確權(quán)數(shù)據(jù)的信息化管理。

3．3工作成果的輸出

經(jīng)過數(shù)據(jù)輸入、管理、統(tǒng)計、分析等處理后，最終輸出農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作所需的數(shù)據(jù)成果、文字成果、圖件成果和表格成果等資料。

4結(jié)束語

農(nóng)村集體土地確權(quán)一體化解決方案，綜合應(yīng)用了各種數(shù)字化測圖技術(shù)，通過內(nèi)、外業(yè)一體化的作業(yè)流程獲得豐富的農(nóng)村土地確權(quán)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，利用GIS系統(tǒng)建立起功能完善的土地確權(quán)登記發(fā)證的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，最終保障了高質(zhì)量的數(shù)據(jù)成果。在實際生產(chǎn)工作中該方案優(yōu)化了作業(yè)程序，提高了工作效率，降低作業(yè)單位作業(yè)成本，對于農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作的大規(guī)模開展提供了新的技術(shù)方法。

作者：夏澤龍 余代俊 李淑清 單位：成都理工大學(xué) 山東正元數(shù)字城市建設(shè)有限公司

土地確權(quán)論文:確權(quán)登記農(nóng)村集體土地論文

1GNSSRTK在所有權(quán)測繪中的應(yīng)用

1．1GNSSRTK的測量要求

基準站在選擇過程中應(yīng)該注重設(shè)置關(guān)鍵點，保障GNSS天線15°以上無大片障礙區(qū)阻擋衛(wèi)星信號，這樣能夠保障基準站周邊地區(qū)沒有阻礙物，同時還要遠離微波站等電磁波輻射源。針對基準站架設(shè)的問題主要考慮已知點與未知點兩個方面。根據(jù)架設(shè)地點實際情況制定靈活措施，避免基準站受到外界因素干擾。基準站架設(shè)未知的選定工作一般都是經(jīng)過細致測量之后在未知點上進行架設(shè)。同時在移動站作業(yè)的時候應(yīng)該充分考慮周邊環(huán)境問題，避免周邊有樹林或者高壓線等。衛(wèi)星要保障五顆前提下進行，這樣才能夠使移動站順利進行工作。由于GNSSRTK的穩(wěn)定性和精度隨移動站到基準站距離的增大而降低，為了保障精度，在測量時應(yīng)縮小作業(yè)半徑，通常小于5km。由于GNSSRTK獲得的是WGS－84坐標，需要轉(zhuǎn)換為國家坐標系。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)測量面積較大，一般使用布爾莎七參數(shù)。求取七參數(shù)時控制點應(yīng)以能覆蓋整個測區(qū)為原則，好均勻分布。GNSSRTK測量農(nóng)村集體土地的時候應(yīng)該在法律規(guī)范下對農(nóng)民享受的權(quán)利進行維護。對非法占有土地的人進行處罰。同時農(nóng)村集體土地所有權(quán)進行登記發(fā)證工作在法律上應(yīng)該保護農(nóng)民根本利益，通過有效措施對農(nóng)村集體土地進行分配，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展，提升農(nóng)民生產(chǎn)積極性。這樣才能夠使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟不斷發(fā)展。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證要依法進行土地確認，保障農(nóng)民權(quán)益不受到侵害同時解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛。開展農(nóng)村集體土地確權(quán)和登記發(fā)證工作，可以明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)狀況，維護農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定，可以有效規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的管理，防止亂占濫用耕地，有助于保護基本農(nóng)田，同時也有利于其他產(chǎn)權(quán)制度的確立。GNSSRTK在解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)問題上發(fā)揮著重大作用。

1．2GNSSRTK在所有權(quán)界址點測繪中的應(yīng)用

此次集體土地所有權(quán)調(diào)查采用GNSS－RTK測量界址點時，施測方法及要求應(yīng)符合以下規(guī)定:

(1)利用GNSS－RTK碎部點采集方式，直接采集界址點，其精度要求應(yīng)符合表1中的規(guī)定。

(2)利用GNSS－RTK，每個界址點都采集兩次數(shù)據(jù)，測完一次后需要重新初始化，再進行第二次測量，兩次測量的平面位置較差不大于±5cm，否則應(yīng)查明原因，剔除超限點，重新測量。

(3)對村內(nèi)部隱蔽的界址點，可采用間接方法求得，可使用內(nèi)插、外插、距離交會、直角推算等方法。距離丈量應(yīng)使用檢核過的鋼尺丈量兩次取中數(shù)。用直角推算法時，嚴禁用短邊推算長邊;用距離交會時，條件邊不少于3邊。

1．3GNSSRTK精度檢核及分析

由于每個界址點均獨立觀測兩次，統(tǒng)計兩次測量結(jié)果的平面位置較差，來檢核GNSSRTK的精度。隨機選擇均勻分布的260個界址點，兩次測量平面坐標較差統(tǒng)計，按照同精度觀測方法求取GNSSRTK界址點測量的中誤差為±3．2cm?？梢钥闯觯珿NSSRTK測量精度較高，可以滿足農(nóng)村集體土地所有權(quán)界址點測量的精度要求。

2提高GPSRTK測量精度的措施

GNSSRTK能夠有效縮短工作半徑，并且隨著測量精度提升在基準站距離上也隨著降低。在作業(yè)過程中有效控制GNSSRTK將會使工作半徑移動發(fā)展，同時要保障距離在5km左右。對GNSSRTK中參數(shù)進行轉(zhuǎn)換并且控制位置分布情況，這是提升精度的關(guān)鍵。將GNSSRTK測量精度進行有效控制將會使參數(shù)在轉(zhuǎn)換過程中實現(xiàn)高等級制點，這樣才能夠保障觀測區(qū)控制點均勻分配。在移動作業(yè)的時候進行檢核控制點評定測量精度，同時對參數(shù)進行轉(zhuǎn)換，正確分析內(nèi)在問題。RTK定位技術(shù)是基于載波相位觀測值的實時動態(tài)定位技術(shù)，利用RTK定位技術(shù)對觀測點進行三維定位。同時在這種工作模式下，突破基準站數(shù)據(jù)鏈將獲取坐標信息進行傳輸，充實流動站信息數(shù)據(jù)。流動站中數(shù)據(jù)鏈發(fā)送到基準站中，利用GPS進行觀測，根據(jù)觀測到的信息數(shù)據(jù)進行及時分析，制定厘米級定位結(jié)果。靜止狀態(tài)下的流動站轉(zhuǎn)換為運動狀態(tài)主要是利用固定點初始化實現(xiàn)動態(tài)作業(yè)。同時也可以直接開機，這樣動態(tài)環(huán)境下的信息數(shù)據(jù)收集更加。未知數(shù)固定之后進行的歷元解讀需要有四顆衛(wèi)星進行相位觀測，并且在這種情況下制定厘米級定位流動站，這樣才能夠保障精度性。RTK定位技術(shù)廣泛應(yīng)用其他領(lǐng)域，能夠推動農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認，這關(guān)系到農(nóng)民根本利益，同時也是國家長治久安的關(guān)鍵問題。農(nóng)村發(fā)展關(guān)系到我國社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，根據(jù)國家政策規(guī)定對農(nóng)村集體土地所有權(quán)問題進行確認，尊重農(nóng)民切身利益，是我國農(nóng)業(yè)問題得到解決的基礎(chǔ)。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)問題在土地產(chǎn)權(quán)制度建立上還存在著一定問題，相應(yīng)材料不完善，因為農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作涉及方面較大，這是一項難度較大的工作。因此在農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作上應(yīng)該認真對待，靈活解決，這樣才能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方面之間的關(guān)系。

作者：劉開紅 單位：江西省煤田地質(zhì)局

土地確權(quán)論文:確權(quán)登記集體土地論文

1三權(quán)發(fā)證工作實施方案

（1）三權(quán)發(fā)證工作的準備階段中央出臺三權(quán)發(fā)證工作政策法規(guī)，都需要地方基層行政單位積極響應(yīng)，依據(jù)實際國土資源信息，具體問題具體分析，保障如實地將上級的工作任務(wù)執(zhí)行到位。一般可以從以下幾個角度來進行探析：一是深入學(xué)習(xí)中央關(guān)于三權(quán)發(fā)證工作的文件精神，結(jié)合上級行政單位的要求，制定具體的三權(quán)發(fā)證工作政策，為開展各項工作打下基礎(chǔ)；二是健全三權(quán)發(fā)證工作組織體系，明確各自單位，部門和個人的權(quán)責，遵循行政層次的基本規(guī)范，為開展三權(quán)發(fā)證工作奠定組織基礎(chǔ)，保障各項工作都有人去落實；三是搜集整理資料信息，將基層國土部門提供的資料進行打印，將全國土地調(diào)查成果納入其中，一般采用近期航攝影像1∶5000或1∶2000正射影像圖作為開展三權(quán)發(fā)證工作的外業(yè)調(diào)查底圖資料。四是明確各個部門，各個行政機關(guān)的權(quán)責，一般情況下，縣級國土資源部門牽頭，成立協(xié)調(diào)機構(gòu)負責整個發(fā)證工作的方案制定，基層行政單位負責執(zhí)行具體的發(fā)證工作。

（2）三權(quán)發(fā)證工作的宣傳階段三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行需要在前期做好一系列的宣傳工作，以保障提高登記發(fā)證工作的質(zhì)量和效益。對此，應(yīng)該積極做好以下幾方面的工作：一是積極召開縣域?qū)ｎ}會議，做好行動部署的同時，將參與到三權(quán)發(fā)證工作的人員納入其中，開展專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以保障各個環(huán)節(jié)都可以切實地將工作執(zhí)行到位；二是積極通過各種手段，確權(quán)和登記發(fā)證工作公告，尤其是發(fā)證時間，地點，具體資料登記信息等，需要能夠及時地傳播到負責單位，社區(qū)范圍內(nèi)；三是基層單位應(yīng)該積極強化宣傳工作，一般是派出宣講團、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組宣講政策法規(guī)，使得農(nóng)戶意識到三權(quán)確定是政府主導(dǎo)、財政出資、確定權(quán)屬，維護農(nóng)民權(quán)益的好事，使廣大農(nóng)民朋友積極參與到三權(quán)發(fā)證工作過程中去；四是利用新聞媒體的輿論引導(dǎo)作用，營造良好的三權(quán)發(fā)證工作的社會氛圍。

（3）三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行階段三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行階段，是一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在此過程中，主要采取先行試點，探索方法，總結(jié)經(jīng)驗，并遵守先易后難，有重點，有步驟的去執(zhí)行。對于那些歷史遺留的問題，應(yīng)該積極制定有針對性的專題研究方案，從實際出發(fā)，保障確權(quán)登記發(fā)證工作的順利進行。此過程中需要注意以下幾個方面的內(nèi)容：一要堅持尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿、尊重客觀事實，這“三尊重”原則，保障權(quán)屬依據(jù)信息的性，符合要求，公示無異，將其落到實處；二要對于發(fā)證過程中的難題，應(yīng)該積極組織專家小組，依據(jù)基本政策要求，穩(wěn)妥地開展發(fā)證工作，避免其對于發(fā)證工作進度造成負面影響，更不能引發(fā)社會矛盾；三要嚴格做好執(zhí)行過程的監(jiān)督和管理，保障質(zhì)量。

（4）三權(quán)發(fā)證工作的驗收階段三權(quán)發(fā)證工作的開展過程，牽涉到農(nóng)戶的根本利益，在三權(quán)發(fā)證工作驗收的過程中，同樣需要注意很多細節(jié)，以保障做到做實做好。一是依據(jù)實際情況，做好基層補差補缺工作；二是各個基層領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該建立有效的驗收組織體系，對于三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行成果進行驗收；三是制定符合實際情況的驗收規(guī)范，規(guī)避發(fā)證工作出現(xiàn)缺陷，以保障發(fā)證工作質(zhì)量和效益；四是積極建立有效的資料驗收程序，保障依照具體規(guī)定，做好資料整理工作，在此基礎(chǔ)上積極做好檢查驗收工作。

2三權(quán)發(fā)證工作方案實施策略

就我院承擔過此項工作的執(zhí)行情況來看，主要存在下列問題：一是執(zhí)行主體工作重要性認識不清，認為上級重視，農(nóng)民不積極，作用不大；二是組織領(lǐng)導(dǎo)能力不佳，對政策的研究不透徹，技術(shù)方案路線不科學(xué)，農(nóng)民配合程度差；三是經(jīng)費保障體系不全，通過招投標方式確定的少數(shù)技術(shù)單位對該項工作難度認識不足，采用低價競標，導(dǎo)致工期推進滯后，財政撥付滯后的僵局；四是法律法規(guī)意識淡薄，紀律性意識不強，政策法規(guī)出臺遲緩，糾紛調(diào)處不及時，引發(fā)過程矛盾，影響工作推進，對于這樣的情況，各地應(yīng)該積極采取有效的措施去進行改善和調(diào)整。

（1）樹立正確的三權(quán)工作觀念做好三權(quán)發(fā)證工作的關(guān)鍵所在是必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門作為執(zhí)行發(fā)證工作的行為主體，如何保障其以高度的責任感做好各方面工作，顯得尤為重要。主要途徑有：一是深入學(xué)習(xí)中央和省級文件精神，將其作為開展三權(quán)發(fā)證工作的依據(jù)；二是積極將三權(quán)發(fā)證工作政策進行廣泛宣傳，尤其是在農(nóng)村社會范圍內(nèi)，使得其深入理解三權(quán)發(fā)證工作的重要性，農(nóng)民的利益所在，讓農(nóng)民參與意識、自我維權(quán)意識增強，營造良好的社會氛圍；三是地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視三權(quán)發(fā)證工作的開展，將其作為工作重點，積極健全組織體系，制定監(jiān)督政策，強化調(diào)度，及時化解矛盾糾紛必須有足夠的經(jīng)費保障，樹立正確的三權(quán)發(fā)證工作的觀念。

（2）加大三權(quán)發(fā)證工作的投入三權(quán)發(fā)證工作涉及千家萬戶，關(guān)乎權(quán)屬和利益，常遇矛盾糾紛形成政策障礙，各地應(yīng)該積極預(yù)見縣域財政的實際情況，其主要涉及到的內(nèi)容有：住宅基地丈量工作，繪圖工作，權(quán)屬調(diào)查工作，證書表格印制工作，業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，工作復(fù)雜程度，數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作要統(tǒng)籌兼顧，預(yù)算合理，使用得當。

（3）樹立三權(quán)發(fā)證的法治觀念三權(quán)發(fā)證工作的開展應(yīng)該以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合國家建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的有關(guān)要求，不要單獨割裂，要統(tǒng)籌兼顧，保障三權(quán)發(fā)證工作處于合理，健康，科學(xué)的狀態(tài)下進行。一要積極從法律法規(guī)的角度開展宣傳工作，使得行為主體意識到三權(quán)發(fā)證工作需要在法制的環(huán)境下進行，避免出現(xiàn)暗箱操作的情況；二要積極發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，對于違背要求的行為進行核實，發(fā)證工作必經(jīng)依法依規(guī)，界址清晰，面積，四方認可，公示無異議的秩序下進行。

3增加農(nóng)村房屋調(diào)查內(nèi)容的意義

在開展宅基地和集體建設(shè)用地調(diào)查的同時，調(diào)查地上房屋產(chǎn)權(quán)狀況，測量房屋的房角點和房屋邊長，量算房屋面積，并將房屋調(diào)查成果記載在地籍調(diào)查表等地籍資料中，通過建立健全不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實現(xiàn)農(nóng)村房地統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證。充分兼顧宅基地管理制度改革、集體建設(shè)用地入市等農(nóng)村土地制度改革的迫切需要，以充分保護土地權(quán)益、維護交易安全為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)條件、工作需求和經(jīng)濟技術(shù)可行性，避免重復(fù)投入，因事、因地、因物，審慎科學(xué)地選擇符合本地區(qū)實際的調(diào)查方法。此項工作可以采用先試點后展開的模式，通過對局部地區(qū)的試點總結(jié)，形成一套、有效的調(diào)查方法，為開展工作提供作業(yè)依據(jù)。

4結(jié)束語

綜上所述，三權(quán)發(fā)證工作的實施涉及面廣，需要從多個角度去進行探析。對于行政部門來講，秉持上級文件精神，切實的將各項工作執(zhí)行到位；對于公眾來講，積極了解三權(quán)發(fā)證工作的重要性，參與到三權(quán)發(fā)證工作實施中去。筆者相信，隨著工作中實踐經(jīng)驗的積累，三權(quán)發(fā)證工作質(zhì)量和效益將不斷提高。

作者：肖烈釗 單位：江西省地理國情監(jiān)測遙感院

土地確權(quán)論文:確權(quán)登記的集體土地論文

1初步擬定實驗作業(yè)流程方案

根據(jù)項目區(qū)范圍山多地少的地形地貌特征，實驗初步擬定作業(yè)流程方案，作業(yè)流程方案對整個作業(yè)的工序進行了初步設(shè)計。擬定實驗作業(yè)流程方案如圖1所示。

2資料收集和分析

資料收集和分析工作是農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證核調(diào)查實驗工程開展的前提和保障。

2．1核調(diào)查工程工作底圖矢量數(shù)據(jù)的收集和分析農(nóng)村集體土地所有權(quán)宗地圖和地籍圖比例尺不小于1∶10000［1］。農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證核調(diào)查實驗工程所在的建德市地理特征是山多地少，不具備采用解析法實測大比例尺界址點坐標的作業(yè)條件，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)具有現(xiàn)勢性強的特點，因此，第二次農(nóng)村土地調(diào)查上一年度1∶10000矢量變更零點數(shù)據(jù)庫(后面簡稱上年度變更零點庫)是制作本次工作底圖矢量數(shù)據(jù)的選擇之一。它具有現(xiàn)勢性強和數(shù)據(jù)完整性好的特點，符合浙江省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作底圖對矢量數(shù)據(jù)的要求。因此，上年度變更零點庫是合理的選擇，而其多個層如XZQ(行政區(qū))、XZQJX(行政區(qū)界線)、ZD(宗地)、JZD(界址點)、JZX(界址線)是開展核調(diào)查項目實驗所必須的矢量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層。除了上述矢量數(shù)據(jù)，實驗區(qū)內(nèi)已經(jīng)發(fā)過證的國有地籍宗地數(shù)據(jù)和截止到實驗開始時刻前的農(nóng)轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)也是必須收集的國有性質(zhì)地塊數(shù)據(jù)。同一所有者擁有的權(quán)屬界址線所封閉的集體土地要劃分為同一宗地，當它被國有地籍宗地數(shù)據(jù)或農(nóng)轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)分割時應(yīng)劃分為不同的宗地，在以村為單位統(tǒng)計集體所有土地面積時應(yīng)扣除其所在范圍相應(yīng)的國有土地面積。所以，國有地籍宗地數(shù)據(jù)和農(nóng)轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)必須要加載到上年度變更零點庫中做疊加分析。實驗區(qū)工程核調(diào)查工作資料底圖(局部范圍)如圖2所示。

2．2工程核調(diào)查工作底圖正射影像數(shù)據(jù)(DOM)的收集和分析上年度變更零點庫、國有地籍宗地數(shù)據(jù)、農(nóng)轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)作為工作底圖，依然滿足不了實驗工程核調(diào)查的要求，必須要有一個更加直觀清晰的影像載體與矢量數(shù)據(jù)疊加，能反映現(xiàn)狀地形地貌的特點特征，而正射影像數(shù)據(jù)(DOM)能滿足這個要求。本次實驗對于正射影像數(shù)據(jù)有較高的要求，其分辨率、現(xiàn)勢性、經(jīng)濟性等都是需要綜合考慮的因素。通過比較，實驗選擇了項目區(qū)分辨率為0．5m近期的正射影像數(shù)據(jù)作為制作核調(diào)查工作底圖的一個部分。

2．3其他資料的收集和分析除了以上資料，實驗組還收集了工程實驗區(qū)范圍2004年調(diào)查的《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》原始紙質(zhì)指界檔案，檔案包括調(diào)查宗地圖和界址點的詳細描述?！锻恋貦?quán)屬界線協(xié)議書》的紙質(zhì)原始指界檔案對于本次農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證核調(diào)查工程實驗具有非常重要的參考價值。借助這個紙質(zhì)原始指界檔案，對原界址點圖形、界址點描述與實驗核調(diào)查底圖的界址點進行了室內(nèi)對比判斷，可以確定一部分至今未變化的權(quán)屬界址點(如落在山脊線上的界址點)，再確認原始紙質(zhì)指界檔案建檔年份之后是否有撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和行政村合并導(dǎo)致界址變化的情況，在排除了這些因素后確認界址點至今未變化的，直接使用原界址線，不再重新調(diào)查、指界和簽字，這樣可以大大節(jié)省外業(yè)核調(diào)查的工作量。相同位置界址點的比較如圖3、圖4所示。

3權(quán)屬核調(diào)查工作底圖制作和分析

權(quán)屬核調(diào)查工作底圖制作是否規(guī)范、信息是否完整、重點是否突出、比例是否適當、讀圖是否簡明易懂是權(quán)屬核調(diào)查工作的一個重要環(huán)節(jié)。

3．1核調(diào)查底圖內(nèi)容的選擇和分析

權(quán)屬核調(diào)查工作底圖信息內(nèi)容既要完整，又要簡潔扼要，不能有冗余信息。權(quán)屬核調(diào)查工作底圖內(nèi)容一般包括四大塊數(shù)據(jù)，分別為:項目區(qū)上年度變更零點庫;項目區(qū)范圍近期高分辨率的正射影像數(shù)據(jù);截止到實驗前項目區(qū)范圍已經(jīng)發(fā)過證的國有地籍宗地數(shù)據(jù);截止到實驗前項目區(qū)近期的農(nóng)轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)。而項目區(qū)上年度變更零點庫包含很多層矢量數(shù)據(jù)，一般只需選取XZQ(行政區(qū))、XZQJX(行政區(qū)界線)、ZD(宗地)、JZD(界址點)、JZX(界址線)等幾個層，對宗地權(quán)屬單位屬性和權(quán)屬性質(zhì)進行標注，線狀地物可以選擇性地加載與界址點有關(guān)系的部分，當某些線狀地物寬度比較小而不宜判讀時，可以打開線狀地物層結(jié)合DOM影像來輔助判讀。

3．2．1圖外編輯制作圖外要素如圖名、比例尺、圖例、平面坐標系統(tǒng)、制作單位、調(diào)查時間、調(diào)查員、審核員、監(jiān)理單位等需要上圖，編輯設(shè)置系列圖外各要素字高以滿足圖紙比例尺和打印幅面大小的要求。

3．2．2圖內(nèi)編輯制作和分析主行政村要表示完整封閉的權(quán)屬界線，其應(yīng)占據(jù)圖紙幅面的中心大部分位置;核查主行政村周圍一圈相鄰行政村要表示部分權(quán)屬界線;對主行政村名、各宗地權(quán)屬單位、國有宗地和農(nóng)轉(zhuǎn)用地塊進行權(quán)屬名稱標注;上年度變更零點庫XZQ(行政區(qū))、XZQJX(行政區(qū)界線)、ZD(宗地)、JZD(界址點)、JZX(界址線)、XZDW(線狀地物)等層要上圖;對其余要素在此不敘述，總之，核調(diào)查底圖編輯制作要滿足內(nèi)外業(yè)核調(diào)查的要求。

3．2．3打印圖紙幅面大小、圖紙材料、比例尺的選擇和分析打印圖紙幅面的大小直接影響核調(diào)查工作人員使用是否方便、舒適。圖紙幅面太長太寬會導(dǎo)致折疊比較多，工作時展開不方便。圖紙幅面太小使用雖然方便，但是圖幅數(shù)量會增多，例如，以一定比例尺打印一個行政村，經(jīng)外業(yè)實踐，一般90cm×90cm是比較理想的外業(yè)核調(diào)查幅面。圖紙選用防水的圖紙比較好，這樣即使在小雨天進行外業(yè)核調(diào)查影響也不大。比例尺的選擇要適中，既要在圖紙幅面范圍內(nèi)最完整表示信息，又要清晰易讀。

4內(nèi)外業(yè)權(quán)屬核調(diào)查指界、權(quán)屬核調(diào)查表填寫

土地權(quán)屬調(diào)查是對土地所有者或使用者的土地權(quán)屬及其權(quán)利所及的位置、界址、數(shù)量和用途等基本情況的調(diào)查工作，在現(xiàn)場標定土地權(quán)屬界址點、線，繪制宗地草圖，調(diào)查土地用途，填寫地籍調(diào)查表。調(diào)查成果經(jīng)土地產(chǎn)權(quán)人認定，可為地籍測量、權(quán)屬審核和登記發(fā)證提供具有法律效力的文書憑證。土地權(quán)屬調(diào)查包括初始土地權(quán)屬調(diào)查和變更土地權(quán)屬調(diào)查［4］。

4．1召開配合協(xié)調(diào)會議，內(nèi)業(yè)權(quán)屬指界為了順利開展項目實驗工作，甲方單位和實驗組召集了實驗所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、相鄰行政村法人代表召開項目工作的配合協(xié)調(diào)會議。以核調(diào)查底圖為依據(jù)，采用了先室內(nèi)后室外權(quán)屬指界的工作方法，對雙方都能清晰指明的不存在爭議的宗地界址點和權(quán)屬界，直接在室內(nèi)確定宗地界址位置，并填寫宗地權(quán)屬核調(diào)查表，雙方簽字蓋章，這樣可以有效節(jié)省外業(yè)工作時間。

4．2外業(yè)權(quán)屬指界外業(yè)權(quán)屬指界是在現(xiàn)場確定土地權(quán)屬界線，主要包括宗地權(quán)屬狀況調(diào)查和界址調(diào)查。在現(xiàn)場經(jīng)雙方或多方共同指界確認簽字。宗地權(quán)屬狀況調(diào)查是指對宗地的土地使用者性質(zhì)、土地權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)屬來源情況、宗地使用權(quán)情況(含合同使用情況)、他物權(quán)狀況、權(quán)屬來源證明材料和申請書的土地使用者的一致性、土地實際用途與批準用途書的一致性等進行調(diào)查、核實［4］。界址調(diào)查是權(quán)屬調(diào)查的核心，也是地籍調(diào)查的核心工作。界址調(diào)查是指對相鄰雙方的界址狀況進行實地調(diào)查，在雙方認可，經(jīng)有關(guān)部門審核后，作為土地登記的依據(jù)［4］。對內(nèi)業(yè)雙方都不能確認或只有一方確認的宗地，必須要到外業(yè)實地核調(diào)查。比如相鄰行政村間對一些飛地的爭議，由于歷史或其他原因?qū)τ谟袪幾h的權(quán)屬界，一般先讓相鄰雙方協(xié)商解決，多次協(xié)商不成，再把它當作爭議宗地處理。

4．3權(quán)屬核調(diào)查表的填寫權(quán)屬核調(diào)查表記錄了內(nèi)外業(yè)核調(diào)查所有的信息，是對內(nèi)外業(yè)核調(diào)查工作的文字和表格描述，權(quán)屬核調(diào)查表和核調(diào)查底圖體現(xiàn)了圖屬一致性，為將來數(shù)據(jù)入庫提供了及時手完整翔實的界址位置和描述信息，因此，必須把權(quán)屬核調(diào)查表填寫規(guī)范、完整、。

5數(shù)據(jù)拓撲分析處理和數(shù)據(jù)入庫

5．1標準表結(jié)構(gòu)關(guān)系型數(shù)據(jù)庫模板設(shè)計制作模板庫是一種事先固定的數(shù)據(jù)格式，其中包括數(shù)據(jù)的分層方案，各層的屬性結(jié)構(gòu)，編碼體系及一些規(guī)則，它保障了成果格式的一致性。與其他數(shù)據(jù)庫設(shè)計相比，關(guān)系數(shù)據(jù)庫簡單、靈活［5］。標準表結(jié)構(gòu)關(guān)系型數(shù)據(jù)庫模板設(shè)計制作是為了滿足《浙江省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作規(guī)則》的各項表屬性結(jié)構(gòu)的要求。地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)類型分為空間數(shù)據(jù)和非空間數(shù)據(jù)［6］。模板包括空間要素(矢量和柵格)和非空間要素的屬性表定制。選擇合適的軟件平臺設(shè)計數(shù)據(jù)庫模板和處理數(shù)據(jù)很關(guān)鍵，具有較強數(shù)據(jù)庫管理功能同時又具有較強的圖形處理功能的軟件是理想的選擇，基于以上緣由，選擇WalkCM作為定制模板的軟件平臺?？臻g要素界址點的表結(jié)構(gòu)設(shè)計如圖5所示，非空間要素宗地權(quán)利人的表結(jié)構(gòu)設(shè)計如圖6所示。

5．2數(shù)據(jù)拓撲關(guān)系分析處理數(shù)據(jù)拓撲分析處理是空間數(shù)據(jù)入庫前必須要做的一項工作。選擇合適的拓撲規(guī)則，依照先全域后局部逐級控制的原則對各級面與面、面與線等關(guān)系進行各類拓撲分析檢查處理，例如，行政區(qū)域要素間拓撲無問題，行政區(qū)要素與宗地要素拓撲無問題，宗地層要素之間滿足無多面、無重復(fù)、無重疊、符合拓撲關(guān)系要求等，空間數(shù)據(jù)在入庫前必須滿足各項幾何拓撲關(guān)系要求標準。采用WalkCM自帶的和二次開發(fā)的檢查工具結(jié)合ArcGIS強大的拓撲分析功能可以解決這個問題，在此不詳細論述。

5．3屬性錄入及圖屬一致性檢查分析、入庫數(shù)據(jù)屬性是數(shù)據(jù)庫的重要內(nèi)容。依照《浙江省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作規(guī)則》的各項表屬性結(jié)構(gòu)的要求，依托WalkCM軟件把內(nèi)外業(yè)權(quán)屬核調(diào)查各項信息錄入到各個對應(yīng)的層表中。完成圖形編輯后，再進行圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的循環(huán)檢查直至無錯誤，可以采用計算機自動檢查(編程或軟件)、人機交互檢查(機助篩選判斷)、純?nèi)斯z查等相結(jié)合的檢查方法，當所有圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)滿足規(guī)范和設(shè)計要求后，再錄入到關(guān)系型數(shù)據(jù)庫。

6結(jié)束語

契合實際的資料收集與分析是核調(diào)查工作的前提，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和圖紙規(guī)格是核調(diào)查工作的基礎(chǔ)。實驗理順了從資料收集、底圖制作，到數(shù)據(jù)入庫的各個步驟環(huán)節(jié)，確立了先內(nèi)后外的權(quán)屬核調(diào)查方法，用規(guī)范的數(shù)據(jù)模板設(shè)計和拓撲分析保障了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)格。實驗結(jié)果提供了統(tǒng)一的作業(yè)方法和針對性的理論指導(dǎo)，為后續(xù)整個工程的順利開展鋪平了道路。

作者：湯國全單位：浙江省第二測繪院

土地確權(quán)論文:確權(quán)登記發(fā)證的集體土地論文

一、如何解決農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作所存在問題

（一）做好交流來明確土地的所有權(quán)溝通交流是展開每項工作順利進行的良方，因此對于土地所有權(quán)權(quán)限糾紛，做到相應(yīng)的溝通交流工作是至關(guān)重要的。權(quán)限糾紛是土地確權(quán)工作中最困難的阻礙，土地確權(quán)執(zhí)行人員不僅要和土地管理部門進行交流溝通，重要的是還要和當?shù)氐母刹颗c村民做好溝通工作。對于是屬于國有土地還是集體土地，要和管理部門交流明確劃分界限；對于確認工作中遇到村民不解的問題，要及時和村民們交流；對于村民對執(zhí)行人員執(zhí)行結(jié)果的誤解，要主動地和村民溝通來消除其中的誤會；對于爭議土地的雙方人員，執(zhí)行人員也要安排雙方相互交流來解決村民之間的糾紛。不同的問題要采取相應(yīng)的溝通交流方式，這樣才能解決相應(yīng)的問題收到好的效益。

（二）以完備的調(diào)解糾紛制度來提升土地確權(quán)登記發(fā)證的效率土地權(quán)限糾紛既然是土地確權(quán)工作中最主要的問題，相對應(yīng)的調(diào)解土地權(quán)限糾紛是整個工作進程中所遇到問題中最主要的解決辦法。而工作效率對于工作有序進行有著非常大的意義，完善的糾紛制度體系能夠大大提升執(zhí)行人員的辦事效率。對于現(xiàn)場能夠解決的糾紛，要現(xiàn)場進行溝通協(xié)商現(xiàn)場解決；對于現(xiàn)場難以解決的，要創(chuàng)建特別的爭議協(xié)商小組，由協(xié)商小組協(xié)商解決；對于協(xié)商小組難以解決的，要有相應(yīng)的方式來確權(quán)登記，經(jīng)過雙方統(tǒng)一的意見來解決，實現(xiàn)土地面積分攤或者比例分割。有了完備的調(diào)解糾紛制度之后，土地糾紛就不會影響整個的工作而導(dǎo)致滯留不前，無糾紛的土地還是可以照常確權(quán)登記發(fā)證。

（三）要不斷增強執(zhí)行人員的執(zhí)行水平影響工作進程的另一個因素就是執(zhí)行人員執(zhí)行工作的水平，提升工作效率就得不斷提高工作人員的業(yè)務(wù)水平。以自身為出發(fā)點，要用大量的法律法規(guī)知識來擴充自己，不斷地學(xué)習(xí)相對應(yīng)的理論知識，然后學(xué)以致用。用法律手段來維護土地雙方受益者的權(quán)益。從外圍切入，定期進行執(zhí)行人員培訓(xùn)，培訓(xùn)執(zhí)行技能和業(yè)務(wù)水平；用一定的獎罰制度來激勵執(zhí)行人員，表現(xiàn)優(yōu)異的要有一定的獎勵政策，而對于不盡職的工作人員要予以懲罰，來進行嚴厲警告。

（四）用系統(tǒng)的宣傳工作來提高村民對土地確權(quán)登記發(fā)證的了解農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證有著非常重大的意義。維護社會的和諧穩(wěn)定、促進農(nóng)村社會的發(fā)展進步、保護農(nóng)村村民們的土地資源。在整個的農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作中，農(nóng)民是較大受益者，是維護農(nóng)民應(yīng)有權(quán)益的保障。但是由于農(nóng)村村民的文化程度不足，思想沒有這么新潮，執(zhí)行人員工作的實施還是有一定的阻力，村民無法從中正常獲得收益。因此為了大眾權(quán)益，執(zhí)行人員要加強宣傳力度，加大宣傳廣度。要把這項政策的工作目的和重大意義深入細化到每個鎮(zhèn)、每個村、每戶、每人。從而他們對土地確權(quán)登記的認知程度會得到相應(yīng)的增加，積極性也會被調(diào)動起來，主動地配合執(zhí)行人員進行工作，這樣這份工作會更加有效率地進行。

二、結(jié)束語

綜上文所述，農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作還存在一些問題，比如土地所有權(quán)的問題、集體土地的歷史遺留問題、村民思想觀念落后的問題。而針對這些問題，本文提出了許多解決問題的對策，對于這些問題，一要做好交流來明確土地的所有權(quán)；二要以完備的調(diào)解糾紛制度來提升土地確權(quán)登記發(fā)證的效率；三要不斷增強執(zhí)行人員的執(zhí)行水平；四要用系統(tǒng)的宣傳工作來提高村民對土地確權(quán)登記發(fā)證的了解。以此來保障農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作有效地進行。

作者：譚江波單位：湖北省巴東縣國土資源局茶店子國土資源所

土地確權(quán)論文:土地林地確權(quán)行政案件的審理裁判研究

土地林地確權(quán)行政案件的審理裁判研究

《中華人民共和國土地管理法》第十六條、《中華人民共和國森林法》第十七條規(guī)定：土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日（一個月）內(nèi)，向人民法院起訴。土地林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，簡稱土地林地權(quán)屬爭議，是指行政機關(guān)對個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議，通過調(diào)查和調(diào)解工作，對土地林地權(quán)屬作出處理決定。此類案件起訴到法院，應(yīng)作為確權(quán)案件來審理。

《中華人民共和國行政訴訟法》頒布實施以來，湖北省長陽土家族自治縣人民法院審理裁判的土地林地行政案件一直排在行政案件的及時位。據(jù)統(tǒng)計，最近幾年的比例在宜昌市各法院中占前位；在湖北省山區(qū)縣（市）法院中亦占前列。年共受理各類土地林地確權(quán)行政案件，占行政訴訟案件總數(shù)的；××年共受理件，占總數(shù)的；××年共受理件，占總數(shù)的；××年共受理件，占總數(shù)的。年共受理件，平均占總數(shù)的。筆者通過分析審結(jié)的這些土地林地確權(quán)行政案件，得出其特點為：一是土地林地權(quán)屬爭議，必須由人民政府處理后，當事人對人民政府的處理不服才向人民法院起訴；二是爭議的土地林地權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，當事人對其權(quán)屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據(jù)，長期以來形成爭議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定以及上述特點，處理土地林地確權(quán)行政案件應(yīng)注意以下幾個方面的問題：

一、訴訟主體問題

首先，縣（自治縣）級以上人民政府委托縣（自治縣）級以上國土資源和林業(yè)行政主管部門處理權(quán)屬爭議，國土或林業(yè)主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題。

按照《中華人民共和國土地管理法》第十六條及《中華人民共和國森林法》第十七條的規(guī)定，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級以上人民政府有權(quán)作出土地林地權(quán)屬處理決定，國土資源及林業(yè)行政主管部門不能以自己的名義作出處理決定。此外，人民政府處理權(quán)屬爭議有個處理權(quán)限問題，單位之間的爭議只能由縣（自治縣）級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位的爭議可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民或者縣（自治縣）級人民政府處理。總之，土地林地權(quán)屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國土資源部門及林業(yè)行政主管部門無權(quán)處理，否則屬超越職權(quán)。但是，依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第四條及《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第四條的規(guī)定，縣（自治縣）級以上國土資源行政主管部門負責土地權(quán)屬爭議、林業(yè)行政主管部門負責林地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作，對需要依法作出處理決定的，只能擬定相應(yīng)的處理意見，報同級人民政府作出確權(quán)處理決定。

其次，農(nóng)村集體土地林地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬主體問題。

農(nóng)村集體土地和林地由于歷史原因，目前仍然呈現(xiàn)出“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)村集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有的由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。《中華人民共和國森林法》第三條及《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第十二條也作了類似規(guī)定。由此可以看出，集體土地及林地的所有權(quán)可以歸屬于村民委員會、村民小組，也可以歸屬于農(nóng)村經(jīng)濟合作社或者經(jīng)濟聯(lián)合社等集體經(jīng)濟組織。因此訴訟中，應(yīng)以村民小組、村民委員會或者經(jīng)濟合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社為訴訟主體。農(nóng)村集體土地、林地使用權(quán)由農(nóng)民承包經(jīng)營管理的，土地林地承包者以土地林地使用權(quán)人的身份對土地林地使用權(quán)權(quán)屬發(fā)生爭議的案件，承包者具有訴訟主體資格。

再次，土地林地行政確權(quán)案件的被告確定問題。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第條和《中華人民共和國土地管理法》第條及《中華人民共和國森林法》第條的規(guī)定，土地林地行政確權(quán)案件的被告為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府或縣（自治縣）級以上人民政府。司法實踐中爭議較大的有三種情形：土地、林業(yè)管理部門按照同級政府的授權(quán)，以自己的名義對土地、林地權(quán)屬糾紛進行處理，以誰為被告？土地、林業(yè)管理部門經(jīng)調(diào)查，各自作出土地、林業(yè)行政確權(quán)決定，依政府名義、加蓋人民政府印章，以誰為被告？區(qū)公所街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地辦公室、林業(yè)工作站或縣（自治縣）級以上政府土地、林業(yè)管理部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)能否成為適格被告？對于前兩種情形，主要有三種觀點：有的人認為，政府授權(quán)屬行政委托，應(yīng)按照行政訴訟法關(guān)于行政委托的規(guī)定，以政府為被告；有的人認為，按照行政法職權(quán)法定和越權(quán)無效的原則，政府授權(quán)土地、林業(yè) 行政管理部門確定土地、林地權(quán)屬屬無效行為，應(yīng)以土地、林地管理部門為被告，并以超越職權(quán)為由，判決撤銷被訴土地、林地行政確權(quán)決定。筆者認為此意見都有失偏頗。土地、林業(yè)管理部門是政府的職能部門，政府把自己的法定職權(quán)授權(quán)給土地、林業(yè)管理部門，屬行政授權(quán)，而不屬行政委托。人民政府是土地、林地行政確權(quán)的法定主體，如果把法定職權(quán)授權(quán)給職能部門，違反了行政法的職權(quán)法定原則，屬無效授權(quán)。但如果只是把具體事項通過授權(quán)交由職能部門辦理，由職能部分以政府名義作出土地、林地行政確權(quán)決定，與法律、法規(guī)并不抵觸，應(yīng)視為有效授權(quán)。據(jù)此，及時種情形授權(quán)無效，應(yīng)以土地、林業(yè)管理部門為被告，人民法院可以以其超越職權(quán)為由，判決撤銷被訴土地、林業(yè)行政確權(quán)決定。第二種情形為有效授權(quán)，應(yīng)以人民政府為適格被告。對于第三種情形，筆者認為，區(qū)公所（街道辦事處）作為縣（自治縣）、市（區(qū)）政府的派出機關(guān)，土地、森林管理法律、法規(guī)對其沒有特別授權(quán)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的土地管理辦公室、林業(yè)工作站和縣（自治縣）級以上政府土地、林業(yè)管理部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不具有獨立法人資格，不能獨立對外行使職權(quán)。因此，只能以縣（自治縣）、市（區(qū)）政府和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，縣（自治縣）級以上土地、林業(yè)管理部門為適格被告。

，土地和林地權(quán)屬爭議案件，存在雙方或多方當事人爭議問題，不管哪方當事人提起訴訟，都涉及第三人的利益。因此，在審理裁判土地林地確權(quán)行政案件時，法庭應(yīng)當通知第三人參加訴訟。

二、事實認定問題

土地林地確權(quán)行政案件由于歷史、客觀等原因，土地林地權(quán)屬不明確，長時間存在爭議，大多數(shù)缺乏有效證據(jù)，給審理土地林地確權(quán)案件帶來一定的困難。、“四固定”不徹底，以及在其后一系列政治運動中土地林地權(quán)屬發(fā)生多次變更，歷史遺留問題多，且缺少書面形式的文字記載，時間長，地形地貌已變，難于認定。土地林地確權(quán)行政案件，多發(fā)生在農(nóng)村，涉及面廣，政策性強，土地林地作為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料，與農(nóng)民關(guān)系非常之大，特別是改革開放后，土地林地利用價值不斷提高，發(fā)生的糾紛也隨之增加。由于存在以上諸多原因，所以處理土地林地確權(quán)案件，要遵重歷史，遵重現(xiàn)實，要從有利于國家建設(shè)，有利于生產(chǎn)、生活，有利于管理和利用的角度來處理爭議。對時的土地證、年的“四固定”以及以后的一系列變化情況，要綜合分析認定。

解放初期人民政府發(fā)的《土地房產(chǎn)所有證》，是時農(nóng)民確認土地林地權(quán)屬的憑證，但后來我國的土地林地權(quán)屬有過幾次變動，經(jīng)過合作化時期，土地林地隨人入社，土地林地由私有改造成農(nóng)業(yè)合作社集體所有。隨后又經(jīng)過，將農(nóng)業(yè)合作社集體所有擴大到集體所有。到年“六十條”公布后，對土地（林地）、耕畜、農(nóng)具、勞動力進行了“四固定”，按屬地原則對土地林地進行統(tǒng)一的調(diào)整，歸就近的生產(chǎn)隊集體所有。因此，以時的土地證，并不能證明土地林地的所有權(quán)。

“四固定”作為我國農(nóng)村集體土地林地所有權(quán)的依據(jù)應(yīng)該說是明確的，但有些地方“四固定”不徹底，且“四固定”主要是對耕地和林地，對當時未開發(fā)的荒地，一般不固定。長陽在“四固定”時期的土地（林地）確權(quán)基本上沒有法定形式的文字記載，應(yīng)當通過田畝造冊、交糧納稅、經(jīng)營管理及使用情況等因素綜合分析認定，只有以上因素欠缺的情況下，才可參照時的土地證。

在年以后的歷次政治運動中，有些地方對土地林地的權(quán)屬作過變更，如“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”時期開荒造田、平整田洋、農(nóng)田基本建設(shè)等，都對土地林地進行重新規(guī)劃調(diào)整，由于村、社、隊、場合并或者分割發(fā)生土地林地權(quán)屬變更。對這些通過合法轉(zhuǎn)移土地林地權(quán)屬的事實，可以按變更后的事實來認定。

三、法律適用問題

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第條、第條規(guī)定，人民法院審理土地林地確權(quán)行政案件，以土地林地法律、法規(guī)為依據(jù)，并參照土地林地規(guī)章。土地林地所有權(quán)和使用權(quán)問題，我國《憲法》、《土地管理法》、《森林法》等都有明確的規(guī)定。由于土地管理法和森林法的規(guī)定較為原則，各地還根據(jù)各自的具體情況制定了一些地方性法規(guī)以及規(guī)章，如湖北的《湖北省土地管理條例》、《湖北省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》。

土地林地權(quán)屬糾紛歷史遺留問題多，處理此類案件應(yīng)當根據(jù)不同時期的法律法規(guī)和政策，還應(yīng)當參照有關(guān)的規(guī)章，如國土資源部關(guān)于《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》、湖北省關(guān)于《湖北省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》。土地林地確權(quán)案件爭議的多為歷史遺留問題，因當初無法律規(guī)定，后時過境遷，現(xiàn)缺乏有效證據(jù)以致處理難度大。前述兩個規(guī)章對于處理土地林地歷史問題作了較為詳細的規(guī)定，對于處理不同時期的土地林地確權(quán)糾紛具有積極的作用。

實踐中，有的地方還鑒于目前我國土地林地立法滯后，有關(guān)土地林地的行政規(guī)章尚未出臺，行政機關(guān)依據(jù)規(guī)章以下的規(guī)范性文件以下簡稱其他土地林地規(guī)范性文件進行行政管理。這就在審理土地林地行政案件中給人民法院提出了一個亟待解決的問題，即如何界定“法”的范圍并正確把握其效力，而難點又集中在能否參考其他土地林地規(guī)范性文件對土地林地行政決定的合法性進行審查問題。對此，筆者持肯定意見。理由：及時，其他土地林地規(guī)范性文件是規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的一種，其作為土地林地行政依據(jù)的合法性有充分依據(jù)。首先，其他規(guī)范性文件的制定有法律依據(jù)及法律保障。憲法和地方各級人民代表大會、地方各級人民政府組織法分別規(guī)定地方各級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)有權(quán)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，依法制定、規(guī)范性文件，同時對行政機關(guān)執(zhí)行生效的其他規(guī)范性文件作了相關(guān)規(guī)定，使之獲得了國家強制力的保障。其次，憲法和地方各級人民代表大會、地方各級人民政府組織法的有關(guān)規(guī)定，確認了權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)、上級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)對下級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督權(quán)，其他規(guī)范性文件依法接受監(jiān)督和制約。這些法律規(guī)定，為其他規(guī)范性文件的法律效力提供了實質(zhì)性的保障。第二，《中華人民共和國行政訴訟法》第條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應(yīng)當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！币?guī)章以下的規(guī)范性文件雖然不是人民法院的審理依據(jù)，但卻是行政機關(guān)作出具體行政行為的依據(jù)。若將規(guī)章以下的規(guī)范性文件排斥于合法性審查中“法”的范疇之外，就使行政訴訟法的上述規(guī)定失去意義。第三，從行政審判實踐看，若單純強調(diào)土地林地行政案件依據(jù)土地林地法律、法規(guī)和參照規(guī)章，將使大量的土地林地行政案件陷入無土地林地法律、法規(guī)、規(guī)章可循或適用法律、法規(guī)參照規(guī)章錯誤的兩難境地。人民法院審理土地林地行政案件，應(yīng)當一方面肯定一般性規(guī)范性文件不是法院裁判的依據(jù)，另一方面又要承認它是執(zhí)行土地林地管理法律、法規(guī)的具體手段和對法律、法規(guī)、規(guī)章的有效補充。因此，應(yīng)將規(guī)范性文件作為法院審查的內(nèi)容之一，在審查時，運用法律、法規(guī)、規(guī)章對其主體、程序、內(nèi)容進行審查。審查規(guī)范性文件制定、的主體是否合格，是否有法律、法規(guī)、規(guī)章的明確授權(quán)，只有在授權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)范性文件其主體才合格；其次制定、的程序須合法；其內(nèi)容須不與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，符合憲法、法律、法規(guī)的基本原則，如果符合土地林地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的精神、原則，又符合當?shù)氐膶嶋H情況，可行性大，社會效果又好的，應(yīng) 承認其效力。但應(yīng)當注意的是，對依照法律、法規(guī)制定的規(guī)章可以參照，除此之外的一般性規(guī)范性文件不是人民法院裁判的依據(jù)。根據(jù)較高人民法院關(guān)于制定裁判文書如何適用法律問題的要求，在制作的裁判文書上不能引用一般性規(guī)范性文件。筆者主張如果法院的裁判文書中非用不可時，可在事實或說理部分加以敘述。

四、事實依據(jù)問題

人民法院審查土地林地行政管理機關(guān)對土地林地權(quán)屬關(guān)系的確認事實，必須以合法的權(quán)屬證件、歷史檔案資料和調(diào)查勘測記載等客觀事實為依據(jù)，如的土地證，年中共中央《農(nóng)村工作條例（修正草案）》，即“六十條”公布后的“四固定”（固定土地、耕畜、農(nóng)具、勞動力），以及以后的一些權(quán)屬變化情況，綜合分析認定。土地證是人民政府在時頒發(fā)給農(nóng)民確定土地權(quán)屬的憑證，應(yīng)該肯定其法律效力，但是，土地證不是土地確權(quán)的依據(jù)。解放后我國土地權(quán)屬有過幾次變動，經(jīng)過了合作社土地隨人入社，由土地私有改造成為農(nóng)業(yè)合作集體所有制，以后又經(jīng)過“”將農(nóng)業(yè)合作化集體所有擴大到集體所有，年為了糾正“左”的錯誤，對土地、耕畜、農(nóng)具、勞動力進行了“四固定”，按屬地原則對土地進行統(tǒng)一調(diào)整，歸就近的生產(chǎn)隊集體所有。因此，生產(chǎn)隊（現(xiàn)村民小組）所有土地（包括林地）并不等于農(nóng)民時個人所有土地的相加，土地證經(jīng)過“四固定”變更權(quán)屬的土地所有權(quán)不一定具有證明作用。政策規(guī)定處理縣（自治縣）內(nèi)糾紛，一般應(yīng)以“四固定”確定的權(quán)屬為準，所以，“四固定”確權(quán)的法律效力應(yīng)優(yōu)先于土地證，凡是“四固定”時確權(quán)的，一般應(yīng)予維持。但是，當時的“四固定”，主要是耕畜和林地，對當時未開發(fā)的荒地，一般未固定。因此，隨著這部分荒地的開發(fā)可能發(fā)生爭議，按原有關(guān)政策規(guī)定：“四固定”沒有確定權(quán)屬的，參照合作化時期的權(quán)屬。所謂參照就是參考依照的意思，不能把“參照證確權(quán)”理解為“以證確權(quán)為準”。因此，在行政審判中，對“四固定”未確定的土地權(quán)屬爭議，簡單地依據(jù)土地證確權(quán)是不符合政策的。應(yīng)當注意的是，“四固定”確權(quán)，一般沒有法定的書面形式，認定“四固定”是否確權(quán)，應(yīng)通過考察田畝，造冊、交糧納稅和經(jīng)營管理等情況綜合分析確定。人民法院審查土地林地管理機關(guān)確認的土地林地權(quán)屬是否正確，一般應(yīng)以“四固定”確權(quán)的權(quán)屬為準。對于“四固定”確權(quán)以后發(fā)生的土地林地權(quán)屬合法地轉(zhuǎn)移事實的必須實事求是地分析，合理合法地處理。由于下列原因發(fā)生變更的，按變更后的現(xiàn)狀確定集體土地林地所有權(quán)：一由于村、隊、社、場合并或分割等管理體制的變化引起土地林地所有權(quán)變更的；二由于土地開發(fā)、國家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進行土地林地調(diào)整的；三由于行政區(qū)劃變動和農(nóng)田基本建設(shè)及封山育林等原因重新劃定土地林地所有權(quán)界線的。又如人民法院以前對土地林地權(quán)屬爭議的判決、集體經(jīng)濟組織之間在平等自愿的基礎(chǔ)上達成的合法轉(zhuǎn)讓協(xié)議等都是法律事實，凡是基于以上法律事實所發(fā)生的，有利于雙方生產(chǎn)、生活，有利于經(jīng)濟管理、公益事業(yè)，有利于國家建設(shè)的土地林地權(quán)屬轉(zhuǎn)移的，都應(yīng)予以法律上的確認和保護。

五、裁量原則問題

人民政府在作出土地林地確權(quán)決定時，應(yīng)當本著有利于正確解決土地林地權(quán)屬糾紛而確立土地林地確權(quán)的基本原則。筆者主張人民法院應(yīng)審查以下內(nèi)容：

及時、合法性原則。合法性原則是指行政權(quán)力的設(shè)定、行使必須依據(jù)法律、符合法律，而不能與法律相抵觸。就土地林地確權(quán)而言，遵循合法性原則即要求土地林地確權(quán)的執(zhí)法者在實施土地林地確權(quán)行為時，必須遵守憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及自治條例、單行條例等有關(guān)土地林地確權(quán)的規(guī)定。合法性原則包含合乎實體法與合乎程序法兩個方面，違反實體法或程序法即構(gòu)成對合法性原則的破壞。如果土地林地確權(quán)不遵循合法性原則，則該行政活動將因此違法，再奢談遵循其他基本原則已無意義了。堅持合法性原則，是“依法辦事”的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)行政法治的重要保障。

第二、合理性原則。合理性原則是指行政決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。合理性即合乎理性，以理性作為思考和行動的參照系，通常的目的是“為我們的觀點尋找令人信服的根據(jù)”，而該根據(jù)最核心的條件就是要達到令人信服的程度、符合公平正義觀念的要求。合理性原則的內(nèi)涵在于：行政行為的動因應(yīng)符合行政目的；行政行為應(yīng)建立在正當考慮的基礎(chǔ)上；行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理?？梢哉f合理性原則主要是針對行政裁量而存在的。對土地林地確權(quán)行為不完善的法律規(guī)范，無形中又擴大了行政機關(guān)在處理土地林地權(quán)屬糾紛時的自由裁量范圍。防止濫用自由裁量權(quán)的行之有效的辦法就是堅持合理性原則。堅持合理性原則既有利于保障行政權(quán)力合法行使，也有利于維護公民、個人、組織的合法權(quán)益。

第三、維護國家利益原則。就土地林地確權(quán)而言，維護國家利益原則是指人民政府在實施土地林地我確權(quán)行為時，應(yīng)尊重我國國家利益。它是政府進行土地林地確權(quán)行為時應(yīng)遵循的一個重要原則。土地林地不僅是當事人之間的事情，而且關(guān)系到社會公共利益，關(guān)系到國家利益，在解決土地林地權(quán)屬糾紛時，如果涉及到國家、集體和個人利益時，應(yīng)以維護國家利益為不可動搖的原則。當然，維護國家利益并非只保護國有單位或集體單位的利益，而是指在公平、合法、合理的基礎(chǔ)上，堅持維護國家利益，正確處理好土地林地權(quán)屬糾紛，以不致使國家利益受到損害。

第四、保護當事人合法權(quán)益原則。保護當事人合法權(quán)益原則是指通過土地林地確權(quán)，確保相對人合法利益得到實現(xiàn)。它是政府實施土地林地確權(quán)行為的一個根本目的。我國人民民主專政的國家性質(zhì)決定了廣大人民群眾享有廣泛的權(quán)利，而且國家具有保障人民這些權(quán)利得以充分實現(xiàn)的職責。另外，權(quán)利是現(xiàn)代法律制度的邏輯起點和終極關(guān)鍵，行政機關(guān)有義務(wù)促進相對人合法權(quán)益的實現(xiàn)。

第五、保護林地森林資源和合理開發(fā)利用原則。保護林地森林資源和合理開發(fā)利用原則是指政府在實施土地林地確權(quán)時應(yīng)考慮有利于環(huán)境保護的前提，作出的處理決定應(yīng)利于保護林地森林資源和合理開發(fā)。土地本身就是一個生態(tài)系統(tǒng)，土地、土壤及其附載的森林、草原等都是環(huán)境的構(gòu)成要素，對土地林地的破壞會造成對環(huán)境的破壞，保護土地林地就是保護環(huán)境。合理利用土地、保護林地是改善環(huán)境和保護生態(tài)系統(tǒng)的重要方面。在處理有關(guān)土地林地權(quán)屬糾紛時，尤其是處理各方均沒有合法有效的權(quán)屬憑證的土地林地權(quán)屬糾紛時，更應(yīng)堅持保護林地森林資源和合理開發(fā)利用原則，以利于資源環(huán)境的保護和利用，保持生態(tài)平衡。

第六、有利于團結(jié)穩(wěn)定原則。有利于團結(jié)穩(wěn)定原則是指政府在實施土地林地確權(quán)時，應(yīng)本著促進爭議各方搞好團結(jié)，保障社會穩(wěn)定的原則進行土地林地確權(quán)。國民經(jīng)濟各部門、各行業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)都離不開土地及林地，尤其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地林地是最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)民將土地和林地視為“命根子”，司法實踐中，土地林地權(quán)屬糾紛基本上發(fā)生在農(nóng)村，當事人的矛盾一般比較尖銳，因土地林地權(quán)屬糾紛引起的械斗也不鮮見。因此，在處理土地林地權(quán)屬糾紛時，堅持有利于團結(jié)穩(wěn)定這一處理原則，對化解矛盾、解決糾紛有著不可忽視的重要意義。

六、復(fù)議前置問題

對于解決土地林地權(quán)屬行政爭議的途徑，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由人民政府處理，當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！吨腥A人民共和國森林法》第十七條規(guī)定，林 木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當?shù)乜h（自治縣）級或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府依法處理。當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內(nèi)，向人民法院起訴?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第六條第（四）項規(guī)定：“對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、森林……等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以向行政機關(guān)申請行政復(fù)議”。行政復(fù)議和行政訴訟都是由不服具體行政行為的公民、法人和其他組織提出的，于是存在著一旦公民、法人和其他組織不服行政機關(guān)對土地林地權(quán)屬爭議作出處理的具體行政行為時，究竟應(yīng)當采取哪種途徑解決行政爭議的問題。尋求救濟中申請行政復(fù)議與提起行政訴訟孰先孰后，這一問題對土地林地權(quán)屬爭議行政案件的受理影響十分關(guān)鍵，筆者的看法是：

及時、要正確認識我國行政復(fù)議與行政訴訟的基本關(guān)系。行政復(fù)議和行政訴訟是我國目前解決行政爭議的主要途徑。二者是解決行政爭議兩種不同的法律制度，行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)的救濟途徑，屬于行政監(jiān)督的一種類型，而行政訴訟是一種司法救濟途徑，屬于司法監(jiān)督的一種?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第十六條規(guī)定：“公民、法人或其他組織申請行政復(fù)議，行政機關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議、對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復(fù)議?！庇纱丝梢姡覈姓?fù)議與行政訴訟的基本關(guān)系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則，以行政復(fù)議前置為例外的。所謂行政復(fù)議前置是指依照法律、法規(guī)規(guī)定，公民、法人或其他組織不服行政機關(guān)的處理決定或認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，必須先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，才可以向人民法院起訴。在此情況下，公民、法人或其他組織在法定復(fù)議期限內(nèi)未申請復(fù)議或者在復(fù)議期間，都不能向人民法院提起行政訴訟，只有等到復(fù)議決定作出后才能起訴。因此，行政復(fù)議與行政訴訟是兩種不能同時運作的制度，公民、法人或其他組織無論選擇哪種救濟途徑，只能依據(jù)有關(guān)規(guī)定，有選擇、有秩序地進行，而不能“腳踏兩只船”同時使用這兩種制度。

第二、法律和法規(guī)對土地林地權(quán)屬行政案件以行政復(fù)議為提起行政訴訟的必經(jīng)程序，也即行政復(fù)議前置的規(guī)定?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第三十條及時款明確規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、森林……等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。該法強調(diào)是“應(yīng)當先申請行政復(fù)議”而不是“可以先申請行政復(fù)議”，也就是說法律規(guī)定了行政復(fù)議為對土地林地權(quán)屬行政案件提起行政訴訟的必經(jīng)程序，也即行政復(fù)議前置。其實，對土地林地行政案件是否應(yīng)當先申請復(fù)議的問題，有關(guān)的法律、法規(guī)在不同時期有過不同的規(guī)定，在1990年國務(wù)院的《行政復(fù)議條例》的規(guī)定中，土地林地行政案件被排除在復(fù)議范圍之外，主要理由是這類案件屬于行政機關(guān)居間處理民事糾紛的行為，與行政機關(guān)管理行政相對人的行為，在性質(zhì)上是不同的。在1994年10月國務(wù)院修訂的《行政復(fù)議條例》的規(guī)定中，允許公民、法人或其他組織對涉及土地林地權(quán)屬的具體行政行為申請復(fù)議。但1999年1月1日施行的《中華人民共和國土地管理法》仍規(guī)定公民、法人或其他組織對涉及土地林地權(quán)屬的具體行政行為可以直接向人民法院起訴。從以上看出，法律、法規(guī)對土地林地行政案件在提起行政訴訟前是否需申請行政復(fù)議的規(guī)定有著這樣一個從“排除”到“可以”到“應(yīng)當”的過程。

第三、土地林地權(quán)屬行政案件實行行政復(fù)議前置的優(yōu)點。為何規(guī)定行政復(fù)議為對土地林地權(quán)屬行政案件提起行政訴訟的必經(jīng)程序，因為土地林地行政充分地體現(xiàn)了行政職權(quán)的運作，是一種包含了國家強制性意志的具體行政行為，人民政府或其主管部門對土地林地的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬作出處理決定，是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》等法律的授權(quán)作出的，在審判司法實踐中，人民法院審理這類行政案件時認定具體行政行為的主要事實不清、證據(jù)不足，適用法律錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)或者濫用職權(quán)、具體行政行為明顯不當?shù)惹樾蔚?，即對土地林地?quán)屬爭議處理確有錯誤的，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二款規(guī)定，只能判決撤銷或部分撤銷，而不能或不宜改變其權(quán)屬處理決定，而且訴訟途徑存在訴訟期間過長的缺陷；相反，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條及時款第（三）項規(guī)定，復(fù)議機關(guān)對具體行政行為具有上述情形的，可以決定變更，因此，復(fù)議途徑具有快捷的特點。另外，土地林地權(quán)屬行政案件實行行政復(fù)議前置的優(yōu)點還在于：1、行政機關(guān)上下級之間有監(jiān)督關(guān)系，因此，一旦下級行政機關(guān)與管理相對人發(fā)生糾紛，由上級行政機關(guān)先行處理，不僅可以及時了解本系統(tǒng)或本地區(qū)的工作情況，而且還可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤，強化行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制；2、土地林地權(quán)屬行政案件，專業(yè)性強，涉及面廣，處理解決這類案件需要專門的土地林地管理知識，確立行政復(fù)議前置原則，便于查明事實，分清是非，使土地林地權(quán)屬行政爭議得以及時解決；3、土地林地權(quán)屬行政案件數(shù)量大，復(fù)雜程度不一，確立行政復(fù)議先行處理原則，可以使大量的土地林地權(quán)屬行政案件解決于行政復(fù)議程序之中，可以減輕法院行政審判的壓力，使法院可以集中精力審理經(jīng)過復(fù)議仍解決不了的土地林地權(quán)屬行政爭議案件。因此，行政復(fù)議與行政訴訟兩者相比較，對土地林地權(quán)屬爭議行政案件設(shè)定行政復(fù)議前置，可以減少當事人的訴累，提高行政工作效率，節(jié)省審判資源，確保司法公正與效率。故對土地林地權(quán)屬行政案件，應(yīng)該先行復(fù)議。

第四、對《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條及時款需要說明的問題。2003年2月25日，較高人民法院就山西省高級人民法院《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條及時款有關(guān)問題的請示》作出法釋［2003］5號批復(fù)：“根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條及時款的規(guī)定，公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復(fù)議法》第三十條及時款的規(guī)定?！币虼?，《行政復(fù)議法》第三十條及時款的“具體行政行為”僅是指對土地林地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)權(quán)屬的確認和頒發(fā)權(quán)屬證書，不包括對土地林地權(quán)屬侵權(quán)糾紛的裁決和征用、出讓、劃撥、調(diào)整土地林地權(quán)屬的決定，不包括涉及土地林地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強制措施如無償收回土地林地權(quán)屬的處罰、行政強制措施等其他具體行政行為不服的，可以不經(jīng)行政復(fù)議直接向人民法院提起行政訴訟。此外，該款“已依法取得”土地林地權(quán)屬的規(guī)定，應(yīng)理解為公民、法人或其他組織認為“已經(jīng)依法取得”土地林地權(quán)屬即可，而不應(yīng)單純地理解為公民、法人或其他組織已經(jīng)依法取得行政機關(guān)頒發(fā)的土地林地所有權(quán)或使用權(quán)權(quán)屬法律證書，行政機關(guān)侵犯該項“已經(jīng)依法取得”的權(quán)利時，復(fù)議才是訴訟的前置條款，至于公民、法人或其他組織是否實際“已經(jīng)依法取得”土地林地所有權(quán)或使用權(quán)權(quán)屬，則屬于實體審理中需要確認的問題。

第五、對公民、法人或其他組織未 申請復(fù)議直接提起訴訟的土地林地確權(quán)行政案件的處理。較高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條及時款規(guī)定：“依法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先申請復(fù)議，公民、法人或其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院不予受理。”該解釋第四十四條及時款第（七）項規(guī)定，“法律、法規(guī)規(guī)定行政復(fù)議為提起訴訟必經(jīng)程序而未經(jīng)申請復(fù)議的，應(yīng)當裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴?！?

七、行政首長（鄉(xiāng)長、縣長）出庭應(yīng)訴問題

人民法院在土地林地確權(quán)行政案件的審理中，法庭的被告席上常常不見人影，經(jīng)常出現(xiàn)缺席審判。既讓法官尷尬，又讓法庭降低了尊嚴?？上驳氖沁@種奇怪現(xiàn)象在各地均有所改變，如長陽土家族自治縣人大、政府采取措施使該自治縣的各級行政機關(guān)、各機關(guān)部門的法定代表人出庭形成制度：“一旦成為被告行政首長必須出庭應(yīng)訴”。至今已有個行政機關(guān)的一把手在行政審判庭嘗到了“被告”的滋味。在法律面前，局長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、縣長真切地感覺到與普通老百姓是平等的，在法庭上只有原告、被告之分，雙方都是普普通通的公民。筆者認為“行政首長”出庭應(yīng)訴，矯正了一些人對“法”與“官”的錯位認識。“領(lǐng)導(dǎo)”頻頻坐上被告席，換來的將是行政機關(guān)威信的大幅度提高。以往行政機關(guān)消極應(yīng)訴的主要原因，是一些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有真正樹立法律面前人人平等的意識，還沒有把自己從“官”的位置上放下來。愛面子，怕獻丑，有的與辦案人員比地位，比官銜。說到底都是官本位的意識在作祟。實踐證明，行政首長放下架子，以平等的心態(tài)坦然面對“民告官”，不僅是對法律的尊重，更反映出人民政府的作風和對老百姓的態(tài)度。長陽土家族自治縣人民法院堅持貫徹自治縣《行政首長出庭應(yīng)訴》制度，使行政審判工作出現(xiàn)了可喜的局面。如今收案數(shù)多了，訴訟案件多了，新類型案件多了，結(jié)案數(shù)多了，政府機關(guān)勝訴的也多了。與此同時，老百姓到政府部門上訪的少了，行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)辦案的少了，當事人上訴的也少了。這幾多幾少，反映出長陽土家族自治縣人民群眾的法制意識增強了，行政干部工作的法律界限明了。

土地確權(quán)論文:農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點分析

摘要：2014年以來，扶余市對村屯開展的土地確權(quán)摸底工作，目前已經(jīng)初見成效，村屯人口變動情況、耕地類型、實測前面積進行的清查等工作都已完成。

關(guān)鍵詞：扶余市；農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權(quán)；登記試點

1農(nóng)村土地承包檔案更加完整

通過兩年試點，扶余市以二輪土地延包以來的農(nóng)村土地承包檔案為基礎(chǔ)，理順完善了承包檔案，重新建立了新的農(nóng)村土地承包管理秩序，豐富了農(nóng)村土地承包檔案內(nèi)容，使農(nóng)村土地承包檔案相關(guān)資料更加完整。為掌握農(nóng)村土地信息提供了基本保障，為農(nóng)村土地承包檔案信息化管理奠定了更加有利的基礎(chǔ)，實現(xiàn)了農(nóng)村土地承包管理工作的規(guī)范化和標準化。

2實現(xiàn)了農(nóng)村土地承包管理方式的轉(zhuǎn)變

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，以往的農(nóng)村土地承包管理方式已難以適應(yīng)未來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，農(nóng)村土地承包管理要逐步實現(xiàn)由單一的承包合同管理向依法登記管理方向轉(zhuǎn)變。通過試點，扶余市實現(xiàn)了對家庭承包地及其他方式承包地的確權(quán)登記，加強了土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化管理，及時地反映了土地承包經(jīng)營權(quán)變動情況，促進了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，實現(xiàn)了土地承包管理方式的重大突破和轉(zhuǎn)變。

3探索解決了管理層面的“證地不符”問題

在尊重農(nóng)民群眾的基礎(chǔ)上，組織農(nóng)民群眾實查實測農(nóng)戶承包地面積，其結(jié)果經(jīng)民主討論，經(jīng)承包方、發(fā)包方簽字確認后，作為土地承包經(jīng)營權(quán)確認、變更、注銷的依據(jù)。

4梳理矛盾化解糾紛

通過清查發(fā)現(xiàn)仍存在土地面積與實際不符問題及權(quán)屬爭議問題。對于清查出的問題，采取能解決的當場解決，不能解決的專題研究集中解決，或者引導(dǎo)當事人通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等多渠道妥善化解。一是土地承包原始資料缺失問題。由于歷史原因個別村存在土地臺賬、承包合同丟失情況。此種情況盡量搜集農(nóng)民手中原始合同，然后參照土地直補上報面積數(shù)來確定二輪土地發(fā)包時的面積，具體邊界由地鄰實際指認；二是邊界不清存在爭議問題。存在農(nóng)戶之間地鄰邊界不清、有爭議問題。此種情況應(yīng)劃出地塊，測出有爭議兩家或多家土地總面積，待爭議解除，再具體測出每戶的承包地面積；三是承包地多地問題。由于二輪土地發(fā)包時測量手段、測量工具、人為因素等原因，造成絕大部分農(nóng)戶多地現(xiàn)象。處理建議：原則上當年家庭承包，分給農(nóng)民的耕地要納入確權(quán)范圍，具體處理的辦法為兩大類，一類是合理多出的應(yīng)按實測結(jié)果確權(quán)登記，另一類是非平均和不合理因素多出的要區(qū)分不同情況。一是折等分地問題。二輪土地發(fā)包時，村集體因耕地等級差異等原因，按統(tǒng)一標準，采取折等分地的方式，造成承包方承包面積多于合同面積的，應(yīng)尊重歷史，按實測面積確權(quán)登記；二是瞞報耕地面積問題。對因瞞報計稅面積，采取大畝耕種，小畝報稅或直接隱瞞面積等原因的，應(yīng)尊重歷史，按實測面積確權(quán)登記；三是手指地問題。按照尊重歷史和民主協(xié)商的原則，“四至清晰”的按照實測面積確權(quán)登記，“四至不清”的，以當時合同標注面積為依據(jù)，由當事人、村級確權(quán)工作組、村民代表和相鄰承包人共同指界予以確權(quán)登記；四是非公平多地問題。因仗權(quán)仗勢、偏親向友等非公平原因造成多地的，應(yīng)通過民主協(xié)商的方式，確定確權(quán)標準范圍，多出的面積應(yīng)由集體依法收回；四是缺少土地問題。由于分地時測量誤差，或者自然災(zāi)害毀損土地，造成承包土地面積減少問題。一是自然災(zāi)害毀地問題，由于水沖沙壓、河流改道等自然災(zāi)害毀損的承包地，能夠復(fù)墾的，按復(fù)墾后實測確認，不能復(fù)墾的，應(yīng)按《吉林省人民政府關(guān)于妥善解決受災(zāi)不可復(fù)墾農(nóng)戶水毀承包地問題的指導(dǎo)意見》（〔2011〕8號）文件規(guī)定，通過置換、遷移和經(jīng)濟補償?shù)韧緩酵咨平鉀Q；二是征占地問題，承包地被國家依法征用部分不予確權(quán)登記；三是實測面積小于應(yīng)分面積問題。由于當年測量技術(shù)手段、測量工具等人為因素造成少地的，有條件解決的應(yīng)依法予以解決，不能解決的，應(yīng)通過民主協(xié)商妥善處理；五是未分地人口要求補地問題。存在應(yīng)分而未分得承包地的農(nóng)戶，要求在承包期內(nèi)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的，村集體可用機動地、退包地、復(fù)墾地或其他用于分配的耕地予以解決，難以解決的，候地解決。候地解決已解決的，應(yīng)按解決當時地確權(quán)登記；六是轉(zhuǎn)讓或互換地問題。農(nóng)戶間存在土地轉(zhuǎn)讓或互換問題。轉(zhuǎn)讓方和受讓方達成轉(zhuǎn)讓互換協(xié)議，經(jīng)發(fā)包方審核同意的，按轉(zhuǎn)讓、互換協(xié)議確權(quán)登記，未達成協(xié)議的，按原承包合同、臺賬確權(quán)登記；七是改變土地用途問題。改變土地用途，經(jīng)依法批準的不納入確權(quán)登記范圍。未經(jīng)依法批準的，在恢復(fù)原狀后方可確權(quán)登記；八是獨生子女土地問題。土地延包時，對獨生子女獎勵多分的半份地，已簽入土地承包合同的，按實測確權(quán)登記。未簽入土地承包合同的，按原政策執(zhí)行；九是關(guān)于“五保戶”承包地確權(quán)問題。“五保戶”的承包地確權(quán)應(yīng)當尊重“五保戶”的意愿，不能借確權(quán)登記變相收回其承包地。

5結(jié)語

總體來看，扶余市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作達到了預(yù)期效果，為完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度，探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記的具體實現(xiàn)方式積累了實踐經(jīng)驗。

作者：王艷紅 單位：扶余市農(nóng)村經(jīng)濟管理局

土地確權(quán)論文:農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的思考

摘要：2013年，中央一號文件提出，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。各地根據(jù)中央要求，積極安排部署，開展確權(quán)登記頒證工作。按照確權(quán)工作時間計算，2016年是關(guān)鍵之年。本文以遼寧省為例，收集整理了2016年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作情況，對確權(quán)工作中存在的主要問題進行梳理，初步分析了產(chǎn)生的原因，并提出下步工作建議。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記；遼寧

2016年遼寧省需要完成3000萬畝集體耕地的確權(quán)登記任務(wù)，占全省集體耕地總面積的41.95%。按照國家要求，在這么短時間內(nèi)完成3000萬畝確權(quán)任務(wù)，不僅需要地方黨委、政府正確領(lǐng)導(dǎo)，還需要各級農(nóng)經(jīng)部門和技術(shù)單位努力工作，也需要廣大農(nóng)民群眾支持配合。同時，對前幾年確權(quán)工作完成地區(qū)進行總結(jié)經(jīng)驗和反思教訓(xùn)，避免重復(fù)工作中的失誤，對其他地區(qū)將開展確權(quán)工作是非常必要，而且十分重要。本文以遼寧省為例，收集整理了2016年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作情況，對確權(quán)工作中存在的主要問題進行梳理，初步分析了產(chǎn)生的原因，并提出下步工作建議。

一、確權(quán)登記工作存在的主要問題

1.確權(quán)登記頒證工作是按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一安排部署，各級農(nóng)業(yè)部門牽頭組織實施，通過GPS等先進技術(shù)測繪農(nóng)戶承包地，重新確認土地承包經(jīng)營權(quán)的一項民生工程，也是一項政治任務(wù)。但由于受地方重點工作影響，致使部分地區(qū)的個別領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，認為確權(quán)工作是農(nóng)業(yè)部門的責任，所有工作都推給農(nóng)業(yè)部門；有的地方在確權(quán)中遇到問題，工作方式方法簡單，解決矛盾糾紛的措施不多，等、靠、繞、拖，期待上級制定政策，而不是積極主動研究解決辦法；有的地方宣傳、培訓(xùn)缺失，確權(quán)的政策主要掌握在基層干部手中，很多農(nóng)民不了解確權(quán)工作的目的和意義，配合參與確權(quán)工作的積極性不高。2.按照國家要求，開展確權(quán)登記頒證工作，核心是確權(quán)，關(guān)鍵在權(quán)屬調(diào)查。確權(quán)工作的程序包括：土地承包檔案資料清查、權(quán)屬調(diào)查、調(diào)查信息審核公示、完善土地承包合同。權(quán)屬調(diào)查的重點是做好發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查。目前看，部分地方忽視了確權(quán)工作程序和手續(xù)，有的整理檔案資料，不注重收集國土“二調(diào)”集體耕地的數(shù)據(jù)和圖斑，將屬于國有耕地當成集體土地進行測繪；有的對工作質(zhì)量要求不嚴，缺少當事人簽字、主體或者客體發(fā)生變動不做說明，“漏”、“空”等不規(guī)范的問題較多，特別是“無簽字”現(xiàn)象較多，直接影響了后續(xù)工作；有的工作隨大流，不嚴格要求工作進度，確權(quán)進展緩慢。3.確權(quán)登記頒證是一項系統(tǒng)工程，不僅需要各級政府的政策支持，還需要測繪、數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)等專業(yè)技術(shù)支撐。在確權(quán)登記頒證工作中，大部分地區(qū)都是通過市場的手段，向社會購買服務(wù)，完成確權(quán)登記頒證工作任務(wù)。2013年中央一號文件就明確：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政予以補助。目前，中央財政按照每畝10元的標準予以補助，遼寧省財政按照同樣數(shù)額予以配套落實。但在部分地區(qū)，由于市、縣兩級財政實力參差不齊，有的市落實了配套資金，但大部分市、縣未落實補助資金，在一定程度上影響了地方主動性；有的地方財力困難，在省以上財政補助資金下達后，不能及時撥付給技術(shù)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，影響了地方工作積極性。

二、產(chǎn)生問題的原因

1.工作保守，缺乏創(chuàng)新意識。確權(quán)工作職責比較明確，各級政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級對本行政區(qū)域內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作負責。應(yīng)當說，絕大部分的縣級政府高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，親臨一線組織開展確權(quán)登記工作。但部分領(lǐng)導(dǎo)工作保守，求穩(wěn)怕亂，雖然省政府已經(jīng)下文件，明確了財政補助標準，但當?shù)剡€是待上級財政補助資金到位后，才啟動招標工作。從招標項目啟動、中標技術(shù)單位公示、簽訂技術(shù)服務(wù)合同，過程較長。導(dǎo)致技術(shù)單位錯過了測繪時期。2.力量薄弱，農(nóng)經(jīng)工作體系不完善?？h鄉(xiāng)人民政府是確權(quán)登記頒證工作的實施主體，責任重大。但由于歷史原因，承擔具體工作的農(nóng)業(yè)部門，特別是農(nóng)經(jīng)部門任務(wù)較多但人員較少，責任重大但手段薄弱，開展確權(quán)登記工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)的能力有限；村組干部沒有利益牽動，工作主動性差，出現(xiàn)的土地承包糾紛矛盾往往上交；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)不健全，人員不穩(wěn)定，特別是缺乏工作能力強的人員，業(yè)務(wù)指導(dǎo)不到位，矛盾糾紛處理不及時，造成確權(quán)工作遲緩。3.貪多圖大，技術(shù)單位降低了工作質(zhì)量。目前，遼寧省具有測繪甲級資質(zhì)的單位有50家左右，乙級資質(zhì)的有上百家。面對7000多萬畝的耕地測繪任務(wù)，各測繪技術(shù)單位積極爭取，想多拿項目。經(jīng)過前幾年的實踐，一些測繪單位因價格的原因，主動退出了這塊市場；有的仍然堅守，并通過過硬的技術(shù)和能力，贏得了市場的認可；但也有部分技術(shù)單位，技術(shù)、資金實力不強，而且多頭攬標、中標，由于技術(shù)人員跟不上，只能臨時雇工，甚至“轉(zhuǎn)包”出去，不僅影響進度，還影響工作質(zhì)量。

三、對策和建議

1.建立土地管理專家組，協(xié)助開展相關(guān)工作。最近幾年，農(nóng)村土地承包管理工作任務(wù)較重，除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、仲裁體系建設(shè)等，重點是確權(quán)登記頒證工作，時間緊、任務(wù)重、跨度大。為解決工作人員不足、技術(shù)力量弱等問題，省農(nóng)委積極籌劃建立專家組，通過專家指導(dǎo)、協(xié)助檢查等工作模式，鍛煉農(nóng)經(jīng)隊伍，提高個人的研究問題能力。2016年初，經(jīng)省政府同意，省農(nóng)委組建了土地承包管理專家組，抽取了部分專家組成省檢查驗收組，對各市確權(quán)登記工作開展階段性檢查驗收，收到了較好效果。2.完善確權(quán)政策措施，統(tǒng)一工作規(guī)范。隨著工作的開展，農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記工作難度也在不斷增加，近郊與遠郊、山區(qū)與平原、原住民與后遷入戶等，不同類型地區(qū)需要采用不同的工作方式方法。為此，需要有針對性地提出政策措施，指導(dǎo)基層開展工作。2016年，省農(nóng)委在調(diào)查的基礎(chǔ)上，對2015年制定的“致廣大農(nóng)民群眾一封信”、“村委會確權(quán)工作實施方案”進行修訂，制定了“縣農(nóng)業(yè)部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)于確權(quán)工作的指導(dǎo)意見”，并以《關(guān)于印發(fā)2016年農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作部分示范性文本的通知》（遼農(nóng)確權(quán)辦［2016］9號）的形式發(fā)各市確權(quán)辦，進一步規(guī)范確權(quán)工作行為。3.組織相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確工作標準。根據(jù)2016年土地承包確權(quán)登記工作情況，省農(nóng)委先后舉辦了3次培訓(xùn)，對確權(quán)登記、土地流轉(zhuǎn)、糾紛調(diào)處、數(shù)據(jù)建庫、信息應(yīng)用平臺搭建等土地承包管理工作進行安排部署，參加培訓(xùn)人員達到600多人次。各市農(nóng)委也都舉辦了類似培訓(xùn)班，將法律政策和省里工作要求宣傳培訓(xùn)到縣到鄉(xiāng)。根據(jù)確權(quán)登記頒證工作進度，大部分縣級農(nóng)經(jīng)部門組織了力量，逐鄉(xiāng)、逐鎮(zhèn)、逐村組進行宣傳培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的業(yè)務(wù)能力和水平。4.工作建議。一是確權(quán)面積認定工作。作為確權(quán)工作成果，農(nóng)戶承包的土地出現(xiàn)3個面積：原承包合同面積、實測面積（種到哪、測到哪）、確權(quán)面積，這涉及到發(fā)包方、承包方共同協(xié)商確定。由于農(nóng)戶追求公平，但各戶面積多少不一，需要在國家層面上加以明確。二是財政補助資金的管理。重點是確權(quán)登記頒證工作成本的核算工作，建議開展財政補助資金的專項審計工作，確保確權(quán)工作結(jié)束、工作人員不倒。三是檢查驗收工作?，F(xiàn)在看，由于歷史原因，縣域內(nèi)都存在極個別村組沒有開展二輪延包工作，也無法確權(quán)，工作也無法收尾，這需要明確政策，確定檢查驗收工作標準。

作者：金迪 孫娟

土地確權(quán)論文:農(nóng)村土地確權(quán)問題與對策

摘要：土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和其他項權(quán)利的確認、確定，簡稱確權(quán)。是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和其他項權(quán)利的內(nèi)容。做好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確認工作，能夠進一步保護好農(nóng)民合法權(quán)益，化解土地糾紛，促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；確權(quán)；矛盾與問題；對策和建議

1農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確定的目的

在保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、完善土地承包合同為基本原則。進一步穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系，切實保護農(nóng)民權(quán)益，建立健全承包合同，取得土地使用權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記相銜接，依法落實和維護農(nóng)民對農(nóng)村土地的各項權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確定工作中出現(xiàn)的主要矛盾與問題

2.1原始記錄缺失，依據(jù)不足

原始記錄包括土地帳簿，承包土地會議記錄及一些相關(guān)說明等，這些原始的記錄能充分說明，當時承包土地的各項情況，有利于分析與解決村民的土地矛盾與糾紛。由于及時輪土地承包與第二輪土地承包分別距今很多年了，當時的土地承包帳簿，會議記錄有部分遺失的、有部分缺頁的、有部分記錄不全的，雖然二輪土地承包合同有存檔，但它并不能解決所有的矛盾與糾紛。還有當時的經(jīng)手人，見證人，測量人等能說明當時情況的相關(guān)人員，因搬遷、死亡、外出打工等原因，一部分人已不能來現(xiàn)場說明情況，所以給確權(quán)工作帶來很多困難。

2.2歷史遺留的矛盾與糾紛，有待解決

在二輪土地承包時，一些地方只是按照土地承包帳簿登記的數(shù)字，填寫土地承包合同，并沒有重新科學(xué)測量，村民們對土地畝數(shù)大多沒有疑意，但是鄰里之間的土地界線有存在矛盾的，當時沒有解決。另外還有多家土地相互流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)過程中，由于采取估計的辦法，沒有正規(guī)測量，出現(xiàn)畝數(shù)或多或少，矛盾不是特別大，但是這樣的矛盾特別多，村民平時忙于改善自家經(jīng)濟條件，一但確權(quán)工作隊入村，這些矛盾可能都會激化，使確權(quán)工作進度變慢。

2.3確權(quán)工作量大，任務(wù)繁重

農(nóng)村土地確權(quán)工作涉及到每家每戶農(nóng)民，其工作面廣、量大、時間長是最突出特點，這項工作關(guān)系到老百姓的切身利益，整個確權(quán)過程每宗農(nóng)村集體土地的每項基本情況，例如位置、面積、地類、權(quán)屬等要一一弄清楚。按照這次承包經(jīng)營確權(quán)登記要求，要丈量土地，明確地塊四至不清等問題，其中的測量一項就會花費大量人力物力，需要反復(fù)調(diào)查核實，同時還要解決大量矛盾糾紛，需要經(jīng)管、村建、土地、司法等各部門同時介入，才能有效地推進與完成此項工作。

2.4思想認識不到位，參與積極性不高

目前，農(nóng)村的大多數(shù)剩余勞動力都外出打工，而留在農(nóng)村的很大一部分都是老人與兒童，他們對國家政策認識有限，對確權(quán)這件事了解不夠，并不關(guān)心土地的歸屬發(fā)證問題。另外他們對自家田地的情況有時也不了解，不清楚畝數(shù)、界線等相關(guān)情況。對于土地確權(quán)的重要意義認識不足，他們對于該項工作的參與度并不高，存在觀望的態(tài)度，以為這就是政府的表面工作，與他們沒有什么關(guān)系，導(dǎo)致了此項工作動力不足，很多情況需要深入到群眾中去了解，給調(diào)查核實工作帶來了困難，嚴重影響了確權(quán)工作的進度。

3做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確定工作的對策與建議

3.1加強政策法規(guī)宣傳，提高農(nóng)民對土地確權(quán)工作的正確認識

一是通過電視、網(wǎng)絡(luò)、條幅、宣傳畫等多種方式宣傳農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的政策法規(guī)，使黨和政府關(guān)于農(nóng)村改革的各項政策家喻戶曉，讓流轉(zhuǎn)雙方都能吃下“定心丸”，消除他們的疑慮和觀念障礙。二是通過村民會議來宣傳發(fā)動，調(diào)動農(nóng)民對此項工作的積極性與參與性，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的宣傳引導(dǎo)、糾紛調(diào)處等重要作用。

3.2通過培訓(xùn)，提高工作人員的素質(zhì)與責任心

首先要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級工作人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過學(xué)習(xí)，提高自己的政策水平和業(yè)務(wù)能力，培訓(xùn)后，進一步抓好村組干部培訓(xùn)，確保工作人員都能熟悉土地確權(quán)登記頒證技術(shù)規(guī)程、實施細則、技術(shù)要領(lǐng)、操作方法等，增強做好確權(quán)登記工作的能力。此項工作涉及與廣大農(nóng)戶接觸，工作人員的素質(zhì)與責任心非常重要。農(nóng)民的土地矛盾與問題需要解決，而不是激化矛盾和積累問題，工作人員通過溝通與協(xié)商，要達到解決問題的目的，必須要有耐心、有信心、有決心，有責任心。

3.3堅持民主協(xié)商，公開公平的原則

在進行土地權(quán)屬確認與實地測量工作中，難免要遇到各持已見的問題，在這種情況下，就要采取反復(fù)調(diào)查核實，聽取各方意見。當然在解決過程中必須堅持公開公平公正的原則，先化解矛盾，再民主協(xié)商。對于在工作中涉及的重大問題，必須要有群眾共同參與，事先征求群眾意見，取得群眾理解支持，努力實現(xiàn)群眾滿意。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中要堅持“陽光操作”，搞好公開公示，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，嚴禁暗箱操作、以權(quán)謀私。

3.4堅持實事求是，妥善處理矛盾

堅持實事求是的原則，是農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開展的關(guān)鍵。由于國家對土地種植有補貼，農(nóng)民對土地的收益寄予了希望，所以對于土地四至不清、界線不明產(chǎn)生的問題與矛盾，必須妥善處理好，用實事求是來說明問題，按照法律法規(guī)來解決問題，對有據(jù)可依的矛盾問題要依法依規(guī)調(diào)解處理，對沒有明確依據(jù)的問題參照相關(guān)法律法規(guī)和政策精神，秉持“尊重歷史、面對現(xiàn)實、平等協(xié)商”的原則妥善解決，確保確權(quán)登記工作平穩(wěn)有序開展。

作者：佟淑艷 單位：岫巖縣紅旗營子鄉(xiāng)政府

土地確權(quán)論文:土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作探索

莒南縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作于2013年推開，全縣開展工作的519個村分期分批、壓茬推進，截止目前已經(jīng)完成了該項工作，完善家庭承包合同212442份，頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證書212442份，實測確權(quán)面積795448.39畝，在全市率先完成土地確權(quán)登記頒證任務(wù)。在工作過程中創(chuàng)新的“三入戶三把關(guān)，實現(xiàn)六個確?！?、“創(chuàng)新工作方法，加快工作進度”等做法在全市得到推廣，汶上縣、郯城縣、臨沂經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等多個縣區(qū)到我縣交流學(xué)習(xí)，總結(jié)我縣近年來的工作，主要有以下幾點做法：

一、“三入戶三把關(guān)”，實現(xiàn)“六個確?！?

一是宣傳動員入戶，確保政策公開。統(tǒng)一印發(fā)了《致農(nóng)村土地承包戶的一封信》，一戶不漏地發(fā)到農(nóng)戶手中；在縣農(nóng)業(yè)局設(shè)立了咨詢電話，各鎮(zhèn)街、村級設(shè)立了政策咨詢處，解答群眾反映的疑難問題；縣鎮(zhèn)工作組成員一起深入村戶，采取召開村組干部、黨員代表、群眾代表會和個別座談等多種形式與群眾面對面交流溝通，確保把政策原原本本地交給群眾，為確權(quán)登記工作打下了堅實的群眾基礎(chǔ)。二是征求意見入戶，確保方案公開。制定出臺了《莒南縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作方案》，制作了工作配檔表，明確了每個階段的工作重點和目標要求，強化了部門分工和責任；各鎮(zhèn)街根據(jù)實際，有針對性地制定了具體的實施方案，進一步明確了確權(quán)登記工作的具體內(nèi)容、工作程序和方法步驟；根據(jù)一村一案的要求，指導(dǎo)村級根據(jù)摸底情況分別制定出實施方案，先廣泛征求村民意見，在村民大多數(shù)同意的情況下，再將方案公開張榜向全體村民公示，群眾無異議后組織實施，確保工作壓茬進行，協(xié)調(diào)開展。三是權(quán)屬調(diào)查入戶，確保底子公開。村工作組根據(jù)基礎(chǔ)工作底圖和農(nóng)戶承包地登記基本信息表，對照二輪延包以來的土地分配清冊入戶核實承包地塊。土地分配清冊清晰明了的，采取入戶核對、落實承包地塊的辦法，將各戶土地承包情況書面列明，然后由村實施小組分片逐戶入戶進行核對。對個別土地分配清冊不明晰、時間跨度長的地塊，如農(nóng)戶承包的菜園、場地等，雖然集中成片，但每家每戶分配的面積小，再加上二輪延包后村集體對這種類型的土地多次抽補，有的農(nóng)戶之間自行調(diào)換，核對起來非常麻煩，則采取以地塊核實承包農(nóng)戶的辦法，通過到地塊進行實地丈量，對號入座，來確定農(nóng)戶。主要是做到“三項核對”，即根據(jù)村戶數(shù)、人口對照土地分配清冊與二輪土地延包、2007年土地突出問題專項治理、村集體平時依法進行抽補土地時面積數(shù)據(jù)進行核對，進一步確定村集體現(xiàn)有土地現(xiàn)狀，達到“三個相符”，即農(nóng)戶承包土地與實際地塊相符、與土地承包合同和經(jīng)營權(quán)證書記載內(nèi)容相符、村級土地總面積與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站土地臺賬相符，不相符的，再次入戶核實或?qū)嵉卣闪繙y算，做到戶不漏地、地能入戶，確保土地承包經(jīng)營權(quán)屬核實扎實有效。四是嚴把培訓(xùn)指導(dǎo)關(guān)，確保試點規(guī)范有序。根據(jù)工作進度，分層面、分階段、分重點地搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織了11次集中培訓(xùn)，確?？h鎮(zhèn)村各級工作人員了解法規(guī)政策，明確工作流程，掌握工作方法。每月在鎮(zhèn)村進行1次現(xiàn)場指導(dǎo)培訓(xùn)，有效防止了試點方案在實施中可能出現(xiàn)的偏差。在確權(quán)登記工作的關(guān)鍵時期組織測繪公司專業(yè)技術(shù)人員多次到鎮(zhèn)村實地測試指導(dǎo)確權(quán)，確保確登記工作嚴格按照農(nóng)村承包土地調(diào)查技術(shù)規(guī)范進行。組織縣鎮(zhèn)相關(guān)工作人員、村黨組織書記和會計到外地學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗做法，少走了彎路，提高了時效。結(jié)合各個階段的工作重點和任務(wù)，制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作操作流程》、《農(nóng)村承包土地調(diào)查技術(shù)規(guī)范》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作問題解答》等手冊，指導(dǎo)承包土地權(quán)屬調(diào)查與確權(quán)工作。五是嚴把公示審核關(guān)，確保過程公開透明。根據(jù)入戶權(quán)屬調(diào)查的底子，由測繪公司形成承包土地地籍草圖，經(jīng)村工作組核對后，連同公示表一并張榜向廣大村民進行公示。通過公示表村民可以看到承包的地塊數(shù)和畝數(shù)是否，而承包土地地籍草圖能讓農(nóng)戶看到自己承包地塊的空間位置和四至。為確保公示效果，要求公示時間不少于10天。對公示中農(nóng)戶提出的異議或因工作失誤造成的偏差，及時進行核實、修正，核實修正后再次張榜公示，直至群眾無異議。六是嚴把簽字確認關(guān)，確保結(jié)果有效。公示無異議的，縣鎮(zhèn)村三級工作人員組織入戶，由農(nóng)戶簽字確認權(quán)屬。入戶后先讓農(nóng)戶填寫戶主聲明書，由戶主或聲明書上明確的家庭成員簽字摁手印確認土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬。全家外出的，必須聯(lián)系到本戶戶主，并由本戶戶主簽發(fā)委托書，委托他人代簽。

二、創(chuàng)新工作方法，加快工作進度

一是優(yōu)化工作流程。在農(nóng)戶基本信息收集過程中，有關(guān)部門相互配合，通力協(xié)作，通過共享派出所戶籍信息、農(nóng)合信息、養(yǎng)老保險信息等資料，及時匯總整理農(nóng)戶基本信息，節(jié)約了微機錄入工作時間，減少了村級人力、財力的投入；在整理核對農(nóng)戶基本信息過程中，與土地承包現(xiàn)狀的調(diào)查摸底同時進行，讓農(nóng)戶及早參與介入，為下步公示確認奠定基礎(chǔ)。二是實測調(diào)繪相結(jié)合。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過完善技術(shù)方案，采取實測與調(diào)繪相結(jié)合的辦法，只要是二輪延包以來有調(diào)整土地的，一律進行實地測量，測量時，鄉(xiāng)、村工作人員和相關(guān)農(nóng)戶參與，確保測量結(jié)果有效、群眾認可；沒有調(diào)整過土地的，采用影像調(diào)繪的辦法，或者二者相結(jié)合的辦法。不管采用哪種方法，總的要求是確保數(shù)、圖、實地三者一致。三是壓茬推進。為加快工作進度，在及時批次信息收集和調(diào)查摸底完成進入測繪標注階段的基礎(chǔ)上，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，我們在前期宣傳發(fā)動工作開展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居壓茬開展信息收集和調(diào)查摸底，將第二批次的部分村居的土地承包情況摸清摸透；同時，利用冬閑及春節(jié)期間外出務(wù)工人員返家的有利時機，在第二、第三批次村居大力開展宣傳發(fā)動和入戶調(diào)查，讓更多群眾熟悉、了解土地確權(quán)的目的、意義和程序，為全縣農(nóng)村土地確權(quán)工作打牢基礎(chǔ)，提高速率。

三、開展集中活動，確保工作質(zhì)量

針對一些鎮(zhèn)村土地確權(quán)登記工作中仍存在的整體進度不快、部分測繪質(zhì)量不過關(guān)等突出問題，在全縣范圍內(nèi)開展了以“保質(zhì)量、促進度”為主要內(nèi)容的土地確權(quán)登記集中活動。（1）堅持實測，確保質(zhì)量。鎮(zhèn)村工作組與測繪公司一起，每塊地必須實地走一遍，對照工作底圖，現(xiàn)場測繪，確定農(nóng)戶每塊承包地的位置；對已經(jīng)測繪完成的地塊，對照底圖重新核實一遍，地塊發(fā)生偏移的，立即予以改正；對多出臺賬面積的部分，逐戶進行分析，找出原因，逐一解決；對實測面積大于臺賬面積多出部分用系數(shù)均分給農(nóng)戶的地塊進行重點核查，對照公示圖，重新逐地塊實地走一遍，逐戶逐地塊核實，落實具體位置，保障測繪質(zhì)量。（2）密切協(xié)作，加快推進。根據(jù)工作階段和時間節(jié)點，制定了鎮(zhèn)村（指鎮(zhèn)村兩級的工作組）和測繪單位各自的目標任務(wù)及完成時限，并形成文件雙方（鎮(zhèn)村、測繪單位）簽字認可。農(nóng)業(yè)局作積極搞好協(xié)調(diào)服務(wù)，及時了解和掌握鎮(zhèn)村、測繪單位工作開展情況，注意和發(fā)現(xiàn)存在的問題與矛盾，及時協(xié)調(diào)并幫助解決，盡量滿足雙方要求，讓他們?nèi)硇牡膿湓诖_權(quán)登記工作上。對測繪單位經(jīng)費不足、辦公場所緊張等問題，及時協(xié)調(diào)縣有關(guān)部門和單位幫助解決，提供了良好的寬松環(huán)境。（3）強化督導(dǎo)，落實責任。把督導(dǎo)工作貫穿于確權(quán)登記的全過程，在集中活動期間，進一步強化督導(dǎo)的強度、廣度和深度。調(diào)整充實督導(dǎo)組，加大督導(dǎo)強度。除參加縣產(chǎn)權(quán)制度改革督導(dǎo)工作外，農(nóng)業(yè)局三個督導(dǎo)組，每組固定一臺車，集中活動期間每天到鎮(zhèn)村進行指導(dǎo)檢查。在明確任務(wù)目標和完成時限的基礎(chǔ)上，進行了責任劃分，不能按時間節(jié)點和時限要求完成工作任務(wù)的，承擔相應(yīng)的責任。鎮(zhèn)街對每個村都派駐工作組加強日常指導(dǎo)檢查，工作組成員名單統(tǒng)一報縣備案，實行責任到人、一包到底，確權(quán)登記頒證工作未完成，工作組任務(wù)就不能結(jié)束。

作者：吉淼 單位：山東省莒南縣農(nóng)業(yè)局

土地確權(quán)論文:土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記現(xiàn)狀分析

1土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的現(xiàn)狀及其意義

1．1土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的現(xiàn)狀

自開展土地確權(quán)登記工作以來，多個省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點工作順利進行，上海、浙江、江蘇、安徽、四川等地在二輪承包的基礎(chǔ)上，在個別區(qū)、縣展開土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作。通過試點工作，基本上做到了明確土地產(chǎn)權(quán)、保護農(nóng)民土地權(quán)益、化解農(nóng)村土地糾紛、維護社會穩(wěn)定，起到了良好的效果。但是，實際農(nóng)村土地承包經(jīng)營狀況復(fù)雜，在土地承包經(jīng)營確權(quán)登記的管理工作中還存在著一些證地不相符、檔案數(shù)據(jù)不一致、土地管理不到位等問題，這些問題是亟須解決的。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作不應(yīng)該只局限于試點地區(qū)，應(yīng)該在全國范圍內(nèi)推廣，并深化推進，造福全國人民。

1．2土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的意義

1．2．1有利于保護農(nóng)民土地權(quán)益

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的開展有利于維護農(nóng)民的土地權(quán)益。長期以來，農(nóng)民以土地為生，土地的效益與農(nóng)民的生存息息相關(guān)，然而侵害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象卻屢屢發(fā)生。通過對土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，長期有效地保護農(nóng)民土地權(quán)利，加強農(nóng)民土地權(quán)利的穩(wěn)定性，鞏固農(nóng)民對所有土地承包經(jīng)營權(quán)利的法律效力，利于農(nóng)民對土地投資，也方便土地流轉(zhuǎn)等問題的解決。

1．2．2有利于有效管理農(nóng)村土地

開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作有利于加強政府等相關(guān)部門對土地的管理。相關(guān)部門通過對土地的確權(quán)，掌握農(nóng)民承包經(jīng)營土地及農(nóng)戶的詳細信息，建立材料管理檔案，促進土地管理的信息化，可以更加合理有效地管理土地，從而有利于政府制定實施支農(nóng)惠農(nóng)的土地政策，推動農(nóng)村土地經(jīng)濟的發(fā)展，并有利于更加有效地利用土地資源，促進農(nóng)村土地市場和諧穩(wěn)定發(fā)展。

1．2．3有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

進行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，有利于促進農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。確權(quán)工作的開展，使得農(nóng)民土地承包經(jīng)營合理化、合法化、有序化，減少和解決了土地糾紛，使農(nóng)民安心、放心地種植土地，增加土地投資，積極響應(yīng)政府建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策的號召。土地確權(quán)工作是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是建設(shè)土地市場、創(chuàng)新新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的保障。促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，必須做好土地確權(quán)工作。

1．2．4有利于減少農(nóng)村土地糾紛

對土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)有利于解決農(nóng)村土地糾紛。農(nóng)村土地糾紛長期存在，可以通過對土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)，清晰明確地劃分土地的范圍，使農(nóng)民明確自己的土地界限，了解自己的土地權(quán)利，樹立土地保護法律意識，從而有利于政府妥善化解土地承包經(jīng)營糾紛并減少農(nóng)民之間產(chǎn)生的土地糾紛。

2土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的問題分析

2．1相關(guān)法律法規(guī)的不完善增加了確權(quán)登記的難度

目前的《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》對土地登記都做了明確的規(guī)定，但就農(nóng)村土地登記的實際情況來看，我國在土地登記方面是存在法律缺陷的，主要有以下3個問題。

2．1．1法律法規(guī)之間的相互沖突

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方和發(fā)包方通過制定土地承包合同獲得土地的承包經(jīng)營權(quán)，這是對承包方獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定。而《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán)，進行土地登記后，由行政機關(guān)頒發(fā)土地確權(quán)登記證書，產(chǎn)生公示、公信的效應(yīng)。但是在農(nóng)民取得土地承包合同、獲得土地承包權(quán)的過程中，并沒有看到物權(quán)所要求的公示內(nèi)容，所以該土地確權(quán)登記只是一種行政管理登記而非物權(quán)登記［1］。

2．1．2現(xiàn)有土地權(quán)利沒有法律保障

從目前土地確權(quán)登記工作試點區(qū)的情況來看，存在著這樣一個問題:政策制定者的側(cè)重點是在土地確權(quán)登記后方便土地流轉(zhuǎn)，從而增加農(nóng)民收入，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。而農(nóng)民關(guān)心的則是如何通過土地確權(quán)保障現(xiàn)有土地制度賦予農(nóng)民的土地權(quán)利在現(xiàn)實中得到落實［2］，恰恰在如何保障這些法律賦予的權(quán)利方面，現(xiàn)有法律存在缺陷。由于兩者關(guān)心的側(cè)重點不同，在理解上不能達成一致，確權(quán)登記工作難免受到影響。

2．1．3土地承包權(quán)屬問題成為較大問題

開展土地確權(quán)登記工作以來，工作人員遇到的較大、最頭疼的問題就是土地權(quán)屬問題，即因土地承包地塊面積不準、四至不清等問題所引起的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬問題。雖然目前已有《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》來處理土地權(quán)屬不清的問題，可是在實際工作中土地權(quán)屬問題涉及多方法律關(guān)系，問題復(fù)雜難解，而法律規(guī)定卻不能面面俱到。

2．2相關(guān)部門操作混亂制約了確權(quán)工作的開展

我國農(nóng)村人口眾多，在全國開展農(nóng)村土地確權(quán)工作是一項艱巨的任務(wù);同時，地理環(huán)境的不統(tǒng)一又給確權(quán)工作增加了難度。部分地區(qū)土地情況復(fù)雜多變、工作量大，制約了土地登記工作的開展。在工作過程中承包政策操作不規(guī)范，特別是承包經(jīng)營權(quán)證管理發(fā)放不規(guī)范、地籍管理不科學(xué)、政策落實不到位、政出多門，導(dǎo)致工作結(jié)果不盡如人意，反而增加了農(nóng)民負擔，引起了更多的土地糾紛與農(nóng)民不滿，使得土地承包經(jīng)營確權(quán)工作沒有普遍展開［3］。同時，土地確權(quán)工作是一項浩大工程，需要大量資金的支持，然而實踐中資金的缺乏調(diào)動不起鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及工作人員的積極性，使得土地確權(quán)工作實施困難。

2．3農(nóng)民土地的種種矛盾阻礙了確權(quán)登記的進行

農(nóng)民土地權(quán)益糾紛的存在，使得土地確權(quán)工作困難重重。農(nóng)村土地權(quán)屬問題復(fù)雜，許多情況下土地流動性大、界限模糊，土地矛盾層層疊加。如農(nóng)民之間隨意的土地流轉(zhuǎn)、自行開墾土地、擅自調(diào)整土地界限等情況造成了較多土地糾紛。此外，隨著國家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品價格的提高、土地使用價值的提高，農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)爭搶種植土地也引發(fā)了許多糾紛。以上這些糾紛產(chǎn)生的原因復(fù)雜，存在的時間較長，涉及的農(nóng)戶關(guān)系較多，具有明顯的群體化，這些糾紛能否得當處理，直接影響土地承包關(guān)系的穩(wěn)定以及后期農(nóng)村土地市場的建立。

3國外土地登記制度的比較與借鑒

3．1國外土地登記制度的比較考察

3．1．1德國

德國的土地權(quán)利登記采取土地強制登記模式，實行實質(zhì)性審查，土地登記具有公信力，一切土地權(quán)利的取得、變更必須登記，只有經(jīng)過土地登記機關(guān)登記后才發(fā)生法律效力。登記機關(guān)對登記的申請進行實質(zhì)審查，即除對申請登記的程序、手續(xù)是否完備進行審查外，還要對發(fā)生權(quán)利的變更原因進行核查認定后才可登記，一經(jīng)登記便有權(quán)利［4］。土地登記具有公信力，具有法律效力，即使登記本身有瑕疵，但是對于善意取得土地權(quán)利的第3人仍具有法律效力，善意第3人不負返還義務(wù)。在土地登記的整個過程中，登記機關(guān)對土地交易安全起著十分重要的作用。

3．1．2法國

法國土地登記采取契約生效模式，實行形式審查，土地登記不具有公信力。法國實施的土地契約登記制度是指對于土地的權(quán)利，由當事人取得一致意見，雙方訂立契約即可生效。政府登記機關(guān)根據(jù)契約訂立的內(nèi)容，進行形式審查并不對契約內(nèi)容等做實質(zhì)審查，即可辦理登記，經(jīng)登記后，土地權(quán)利可對抗第3人［5］。對于土地利益相關(guān)者在主張其權(quán)利時，按照實體法律決定該土地權(quán)利的歸屬。登記的土地在法律上不具有公信力，只是一種公開登記，方便土地利益關(guān)系者查閱和了解。

3．1．3澳大利亞

澳大利亞的土地登記采取非強迫模式，實行實質(zhì)審查，土地登記具有公信力并頒發(fā)土地憑證。澳大利亞實施的是托倫斯登記制度，屬于不動產(chǎn)登記制度。當事人自行決定土地的初始登記，政府不強制要求，但經(jīng)政府登記機關(guān)登記后，該土地權(quán)利的變更必須經(jīng)過登記機關(guān)的登記，即國家不要求一切土地強制性登記，但一經(jīng)登記，土地權(quán)益的變動必須登記才可發(fā)生效力。登記機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對土地登記申請材料進行實質(zhì)審查，確認登記后向土地申請人頒發(fā)土地權(quán)利憑證;同時登記具有公信力，一經(jīng)登記的土地將受法律的保護，登記機關(guān)對土地錯記、漏記及虛假登記的，負有損害賠償責任［6］。

3．2國外土地登記制度的經(jīng)驗啟示

通過對以上3個國家的土地登記制度的對比分析，為我國土地登記工作的完善提供了可借鑒之處。

3．2．1土地法律法規(guī)的完善

國外在土地登記方面的法律法規(guī)相當完善。德國有1897年的《土地登記條例》、1935年的《土地登記條例施行法》《土地登記設(shè)施法及施行法》、1936年的《土地登記官職責條例》等法律法規(guī)。澳大利亞各州都有一套健全的土地登記法律和規(guī)定，這些法律和規(guī)定是托倫斯土地登記系統(tǒng)的主要法律依據(jù)，如在新南威爾士州，土地登記主要依據(jù)《不動產(chǎn)法》《多層產(chǎn)權(quán)法》。

3．2．2土地登記公信力的確立

土地登記具備公信力，才能保障土地確權(quán)登記工作在全國開展起來。土地經(jīng)過登記后即受到法律的保護，所產(chǎn)生的公信力使權(quán)益人相信其土地權(quán)利存在著性。經(jīng)過土地登記后，能夠保護土地交易，增加社會公眾信任度，是完善我國土地登記體系的重要一步。

3．2．3土地登記賠償制度的建立

國外主張土地登記賠償制度，土地登記工作是政府的一種行政工作，因工作人員工作的失誤等原因造成土地登記檔案錯誤、缺失、失真并損害土地權(quán)益人利益的，應(yīng)當進行損害賠償，從而大大減少由土地登記帶來的損失。

3．2．4土地登記資料的公開

登記機關(guān)的土地登記信息在機構(gòu)內(nèi)部分支和機構(gòu)外部進行數(shù)據(jù)共享。其他需要土地登記信息的機關(guān)與土地登記機關(guān)建立資料鏈接，以簡化信息來源、方便工作、互相監(jiān)督。使得土地登記信息公開、透明，從而推動土地登記管理信息化、社會化，方便土地利益相關(guān)人通過網(wǎng)絡(luò)對土地登記資料進行查詢。

4土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的法律建議

4．1完善立法，加快確權(quán)登記進度

加強土地立法的完善，是開展土地確權(quán)登記工作的重要前提。在目前的情況下，應(yīng)由農(nóng)業(yè)部頒布《土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記實施細則》的部門規(guī)章，填補現(xiàn)有法律法規(guī)的缺陷，保障土地確權(quán)登記工作的順利開展，從而加快進度。新的法律文件應(yīng)該包括以下幾個方面。

4．1．1采取統(tǒng)一登記生效方式

土地承包經(jīng)營權(quán)的登記應(yīng)與一般不動產(chǎn)登記制度一致，保障土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力一致。土地是以什么樣的方式承包以及在承包的過程中權(quán)利的變更、轉(zhuǎn)讓等都應(yīng)采用統(tǒng)一的登記生效方式［7］。一經(jīng)登記，農(nóng)民的土地權(quán)益受到法律的保護，土地確權(quán)登記證書是土地承包、轉(zhuǎn)讓的憑證。土地憑證不再是土地權(quán)利存在的一種證明，而是農(nóng)民土地權(quán)益保障的依據(jù)，具有法律效力。

4．1．2保障農(nóng)民現(xiàn)有土地權(quán)利

現(xiàn)有的土地法律法規(guī)賦予農(nóng)民的土地權(quán)利并沒有得到實際的保障，許多弱勢農(nóng)民、窮困農(nóng)民的權(quán)利在遭到侵犯，因此僅有土地憑證是不夠的。一方面須要國家力量介入到基層農(nóng)村中去，為農(nóng)民土地承包權(quán)利的實現(xiàn)提供持續(xù)性的保障;另一方面，制定權(quán)利保障法律條例，將實現(xiàn)基層農(nóng)民權(quán)利列入法律程序，實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的獲得和實現(xiàn)均在法律的保護之下。

4．1．3推進權(quán)屬處理方法法制化

目前農(nóng)村權(quán)屬問題的解決對土地確權(quán)登記工作至關(guān)重要。在與基層農(nóng)村土地管理人員的交流溝通過程中，面對復(fù)雜的權(quán)屬問題時，有這樣的一個解決辦法:在保持土地現(xiàn)狀的情況下，尊重農(nóng)民的雙方意見，考慮土地效益的較大化，劃分土地臨時界限，實行臨時工作界限，這是目前針對土地權(quán)屬問題最行之有效的解決辦法。

4．2統(tǒng)一機制，加強農(nóng)村土地管理

統(tǒng)一的土地確權(quán)工作機制，是開展土地確權(quán)工作的基礎(chǔ)，應(yīng)對全國城鄉(xiāng)土地、地籍實施統(tǒng)一的工作標準、規(guī)范的操作程序、科學(xué)的管理，設(shè)立專門負責土地確權(quán)工作的機關(guān)。目前，國土資源部已成立了不動產(chǎn)登記局，承擔指導(dǎo)監(jiān)督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產(chǎn)登記工作。同時，在開展土地確權(quán)工作的過程中，須要國土、農(nóng)業(yè)、法制等相關(guān)部門互相協(xié)作、各司其職、互相監(jiān)督、井然有序地完成土地確權(quán)工作中相應(yīng)的部分，確保土地確權(quán)工作有條不紊地開展。

4．3強化培訓(xùn)，規(guī)范執(zhí)行人員工作

提高執(zhí)行人員工作的專業(yè)化水平，是開展土地確權(quán)工作的保障。在開展土地確權(quán)工作之前，應(yīng)對相關(guān)工作人員進行農(nóng)村土地確權(quán)頒證相關(guān)法律、法規(guī)、政策、業(yè)務(wù)操作的專業(yè)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)提高工作人員的技能，理解和把握政策界限，掌握具體的操作規(guī)范。在工作開展的過程中，定期對工作人員進行政策性指導(dǎo)、組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)，緊密跟蹤土地進展，以便解決工作過程中出現(xiàn)的新問題。同時倡導(dǎo)工作人員在面對土地糾紛時，以人民的意愿為主，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。土地確權(quán)工作的完成依賴農(nóng)民群眾，要加強與農(nóng)民群眾的合作，建立民主協(xié)商機制，不積壓問題，確保確權(quán)頒證工作順利進行［8］。

4．4籌措資金，支持確權(quán)工作開展

財政資金的支持，是開展土地確權(quán)工作的后盾。全國開展土地確權(quán)工作是一個時間長久、工作量大、耗資較多的工程，全國各鄉(xiāng)各鎮(zhèn)土地確權(quán)工作的進行，都離不開國家政府的資金支持，資金的充足與否，直接影響著土地確權(quán)工作的質(zhì)量和進度。建議在農(nóng)村土地確權(quán)初始登記時，可由政府給予一定的資金支持來實現(xiàn)免費登記，從而早日實現(xiàn)在全國展開土地確權(quán)工作。政府要落實這項經(jīng)費的保障，避免增加農(nóng)民負擔，確保工作正常進行［9］。對于農(nóng)村經(jīng)濟相對薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級政府應(yīng)給予更多的關(guān)心、更多的支持，或開展鎮(zhèn)鎮(zhèn)互助的形式進行合作，推動土地確權(quán)工作的進行，形成土地確權(quán)規(guī)模效應(yīng)。

4．5尊重民意，健全糾紛解決機制

土地糾紛的順利解決，是開展土地確權(quán)工作的必要前提。土地糾紛復(fù)雜多樣，必須具體問題具體分析。因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，有協(xié)調(diào)、調(diào)解、仲裁、訴訟4種解決方法。由于農(nóng)民雙方都以自己的利益為主，各執(zhí)己見，雙方的意思表示很難達成一致，雙方協(xié)商起到的作用甚微。應(yīng)該加大農(nóng)村土地糾紛的調(diào)解力度，發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的合力作用，通過疏導(dǎo)、說服，促使當事人互諒互讓，從而解決土地糾紛。在調(diào)解無望的情況下，糾紛雙方當事人可以根據(jù)雙方協(xié)議向有關(guān)仲裁機構(gòu)提交仲裁協(xié)議，由仲裁機構(gòu)進行裁決。也可以通過向法院提起訴訟來保護自己的權(quán)益［10］。同時，應(yīng)該加大土地確權(quán)宣傳的力度，使廣大農(nóng)民意識到土地確權(quán)工作是為了保障農(nóng)民自己的利益。通過增強農(nóng)民的土地確權(quán)意識，使土地確權(quán)工作得到廣大農(nóng)民的認同和支持，從而愿意參與土地確權(quán)，使得土地矛盾迎刃而解，從而保障土地確權(quán)順利完成。

作者：任慧琳 單位：西安財經(jīng)學(xué)院法學(xué)院

土地確權(quán)論文:農(nóng)村集體土地確權(quán)測繪綜合技術(shù)應(yīng)用

摘要：隨著科技水平不斷提高，各個領(lǐng)域使用越來越多的新技術(shù)。在農(nóng)村集體土地確權(quán)中，廣泛采用了測繪綜合技術(shù)為農(nóng)村土地調(diào)查、土地管理工作帶來了極大便利，同時還促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。本文從農(nóng)村集體土地確權(quán)測繪的重要性出發(fā)，對GPS技術(shù)進行簡要概述，簡單地介紹了測繪綜合技術(shù)在農(nóng)村土地調(diào)查中的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；確權(quán)；測繪綜合技術(shù)；應(yīng)用

傳統(tǒng)的農(nóng)村土地調(diào)查與確權(quán)周期長、精度低、資金消耗大，是一項十分復(fù)雜的基礎(chǔ)工作。數(shù)字測圖技術(shù)，可以實現(xiàn)信息采集和處理的信息化、數(shù)字化和自動化，它利用計算機技術(shù)把外業(yè)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和內(nèi)業(yè)計算機輔助制圖系統(tǒng)相結(jié)合。遙感、航測等技術(shù)的發(fā)展使得房產(chǎn)數(shù)字化測圖技術(shù)產(chǎn)生了革命性變化。且房地產(chǎn)測繪工作量的日益增加，傳統(tǒng)的作業(yè)方法已不再適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求。土地調(diào)查工作也應(yīng)用了越來越多的新型技術(shù)手段，如遙感和地理信息系統(tǒng)技術(shù)。

1農(nóng)村集體土地確權(quán)測繪的重要性

農(nóng)村集體土地確權(quán)測繪可明確農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地的使用權(quán)，更好地對土地資源進行數(shù)據(jù)管理，能夠保障土地確權(quán)工作具有較好的性。匯總農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫的時候，還可以利用農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)等級發(fā)證項目成果，使得地方國土資源部門對用地現(xiàn)狀有著較為清晰的了解，有利于地方用地規(guī)劃更加合理。不僅如此，農(nóng)村集體所有權(quán)數(shù)據(jù)庫在新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、耕地復(fù)墾、災(zāi)害評估等眾多領(lǐng)域都是有著廣泛應(yīng)用。

2GPS技術(shù)概述及相關(guān)應(yīng)用

2．1概述

GPS（GlobalPositioningSystem）即全球定位系統(tǒng)，就是運用GPS定位衛(wèi)星對世界范圍內(nèi)的地形進行導(dǎo)航。因局限于靜態(tài)慢速的地形測繪測量，我國傳統(tǒng)測量方式極為復(fù)雜且精度低。通過引入GPS技術(shù)，利用動態(tài)載波差分技術(shù)，能夠保障道航符合實際，極大實現(xiàn)動態(tài)測量，大大提高了測繪測量的度，同時還縮短了測量時間。該技術(shù)的應(yīng)用，在很大程度上提升了測繪的效率和質(zhì)量。GPS實時動態(tài)載波相位差分技術(shù)是一項綜合多種先進科學(xué)技術(shù)，結(jié)合了眾多技術(shù)的優(yōu)勢的新興測量技術(shù)，能夠隨時監(jiān)測觀測點的三維定位數(shù)據(jù)，提高了測繪的即時性。實時動態(tài)載波相位差分技術(shù)一般可以到幾厘米左右，度比傳統(tǒng)方式大為提高。其中流動站的工作狀態(tài)可以處于動態(tài)或者是靜態(tài)，能夠分析處理由基準站發(fā)出的數(shù)據(jù)信息，處理時間快到約1s左右。

2．2應(yīng)用

在測量過程中，需對相關(guān)地點進行界址標記，可在重要轉(zhuǎn)折點、多條權(quán)屬界線交匯處等地方用木樁設(shè)立界址點的標識。一般地區(qū)用解析法，GPS測繪法測量界址點的坐標一般應(yīng)用于地面平坦且沒有參照物的地區(qū)。（1）RTL技術(shù)及外業(yè)施測。RTL技術(shù)，即動態(tài)載波相位差分技術(shù)，該技術(shù)在應(yīng)用中，需選擇界址點，并且需要對界址點進行描述。RTK技術(shù)的應(yīng)用，還需要注意外業(yè)施測問題。工作人員在測量界址拐點坐標時，可用GPS定位技術(shù)，并用圖片描述界址點位、界線走向、界址類型。（2）RTK技術(shù)工作原理。利用RTK技術(shù)的主要工作裝置是接收機。在移動站和基準站之間架設(shè)兩臺接收機，可視GPS衛(wèi)星不間斷地發(fā)出信號，在信號接收過程中，主要以基準站接收為主，并將接收的信息發(fā)送。在移動站接收到發(fā)送的信息后，會利用OTF算法，對載波相位的模糊度進行計算，所在點相對于基準點的坐標和精度可由得到的相對定位模型算出。（3）配置RTK技術(shù)系統(tǒng)及選定基準站。應(yīng)用RTK技術(shù)必須配置基準站、移動站接收裝置、數(shù)據(jù)鏈接。為了保障結(jié)果的性，作業(yè)的整個過程中都應(yīng)保障有不少于5顆的衛(wèi)星能夠在觀測階段內(nèi)同時進行觀測，并且基準點與移動點之間的距離不應(yīng)超過10km。選定和建立基準站注意以下幾點：①需根據(jù)實際情況調(diào)整基準站高度，保障能夠完整接收信號。②避免無線電干擾強烈的地區(qū)，保障測量數(shù)據(jù)的科學(xué)性。③為盡量減少基準站受外界環(huán)境因素的影響，選點時應(yīng)避開水塘、河流、其他建筑物等，保障數(shù)據(jù)的有效性。（4）外業(yè)施測。在外業(yè)施測時，要做好相關(guān)準備工作，設(shè)置好儀器，并根據(jù)情況，進行分組作業(yè)?；鶞收驹O(shè)置一個人，二人到界址立桿，確保測量人員站在位置并穩(wěn)住對中標桿，記錄相關(guān)數(shù)據(jù)，一般一個記錄單元為3s。同時，測量人員還應(yīng)簡單繪出測量草圖作為參考。

3GIS與RS相結(jié)合技術(shù)的應(yīng)用

3．1制作地籍圖

對于農(nóng)村集體土地測繪工作來說，地籍圖的制作很重要。地籍圖上需體現(xiàn)行政區(qū)名稱、土地所有者，并設(shè)計相應(yīng)的編號和符號。同時，還需要標明比例尺、圖名等信息。

3．2技術(shù)路線

在技術(shù)路線問題分析過程中，本文主要以全國土地調(diào)查技術(shù)標準作為研究依據(jù)，并參考相關(guān)數(shù)據(jù)庫信息。以一個村作為研究對象，參照其工作底圖，并對農(nóng)民集體用地的面積、位置、歸屬權(quán)、界限情況進行表示，并根據(jù)以上信息，劃定宗地范圍。同時，在制作地籍圖過程中，還需要對全縣宗地情況進行統(tǒng)一編號，利用坐標法明確界限。同時，調(diào)查所有權(quán)權(quán)屬，并將相關(guān)信息記錄在地理信息管理系統(tǒng)中。地籍圖編輯時，主要以一個村作為單位編制地籍圖。在地籍圖制作完成后，需公布相關(guān)結(jié)果，之后進行所有權(quán)登記證發(fā)放。

3．3建設(shè)數(shù)據(jù)庫

數(shù)據(jù)庫的建設(shè)是以456平臺為基礎(chǔ)，具備的功能有數(shù)據(jù)輸入和輸出、數(shù)據(jù)編輯處理、查詢、匯總、統(tǒng)計、制圖、更新等等，要求滿足土地登記需要、矢量、柵格和與之相關(guān)的屬性數(shù)據(jù)的管理。在建設(shè)數(shù)據(jù)庫時，首先要進行需求分析。接著進行概念結(jié)構(gòu)設(shè)計，結(jié)合需要測量的數(shù)據(jù)建立需要的表格并建立相關(guān)關(guān)系。數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程包括以下內(nèi)容：（1）對數(shù)據(jù)源信息進行檢查和校驗，確保數(shù)據(jù)源信息的性和性；（2）結(jié)合實際情況，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，能夠?qū)ο嚓P(guān)數(shù)據(jù)信息進行存儲；（3）有效維護數(shù)據(jù)庫；（4）數(shù)據(jù)庫的質(zhì)量檢測，保障數(shù)據(jù)信息能夠有效存儲。為減小外業(yè)測量的工作量，提高外業(yè)測繪效率，外業(yè)權(quán)屬界線調(diào)繪應(yīng)用地理信息系統(tǒng)和遙感技術(shù)來獲得高分辨率遙感影像，大大提高了調(diào)查結(jié)果的精度，保障了測繪工作科學(xué)有效地進行。在對數(shù)據(jù)庫管理時，可利用RDBMS。RDBMS提供給用戶數(shù)據(jù)定義語言（簡稱為DDL）、數(shù)據(jù)操縱語言（簡稱DML）、數(shù)據(jù)查詢語言（簡稱為DQL）、數(shù)據(jù)控制語言（簡稱為DCL）。DDL可以使用戶在定義數(shù)據(jù)庫、表、索引等時更加方便，DML、DQL．DCL等也都使得用戶在管理數(shù)據(jù)庫的時候更加便捷高效。

4結(jié)語

在農(nóng)村集體土地和宅基地的確權(quán)中應(yīng)用測繪綜合技術(shù)，能夠使土地面積的確定工作更加科學(xué)高效地完成，使得土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益得到了有力的保障。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)管理制度的完善，實現(xiàn)了土地管理合理化、專業(yè)化的發(fā)展目標，能夠更好地有效利用農(nóng)村土地資源，減少土地糾紛，更好地促進農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

作者：曹源 單位：安徽省地球物理地球化學(xué)勘查技術(shù)院

土地確權(quán)論文:農(nóng)村集體土地登記確權(quán)研究

無人航攝以無人駕駛飛機作為空中作業(yè)平臺，集合高空拍攝、遙感、以及航空攝影于一體，對農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地進行航空攝影，獲取的地形圖數(shù)據(jù)，以保障農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作有效進行。本文對無人航攝技術(shù)和無人航攝技術(shù)在農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作進行簡單介紹。

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，耕地保護和建設(shè)用地需求擴大的矛盾越來越明顯。強化土地管理，集約利用土地，已成為土地管理部門研究的重要課題。以圖管地、以證管地，也越來越成為管理部門的共識。然而科學(xué)管理的前提在于摸清家底。隨著城鎮(zhèn)地籍測量和第二次土地調(diào)查的順利完成，土地管理的重點逐漸由城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，開展轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作已經(jīng)擺在各地土地管理部門的議事日程。農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作包括三個部分，即發(fā)放農(nóng)村集體土地所有權(quán)證，發(fā)放宅基地使用權(quán)證，發(fā)放集體建設(shè)用地使用權(quán)證，工作覆蓋全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。確保農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作順利進行必須做好地籍調(diào)查工作、查清集體土地權(quán)屬、界址、面積和利用狀況，必須具有詳細、真實、的基礎(chǔ)地形圖數(shù)據(jù)。

1無人航攝技術(shù)特點及優(yōu)勢

前測繪獲取數(shù)據(jù)的方法有：①外業(yè)實測方式測制地形圖；②通過傳統(tǒng)載人機航測法測繪地形圖；③通過無人航攝測量技術(shù)獲取測試地區(qū)地形圖。及時種方法不能提供影像底圖，外業(yè)實測需大量外業(yè)測繪人員，成本較高，且具體實施起來會較大程度受地形、氣候的影響，較難滿足工期和質(zhì)量要求。第二種方法需執(zhí)行空域申請和機場進行協(xié)調(diào)等一系列工作，成本較大，操作繁瑣。第三種方法較前兩種方法具有較大優(yōu)勢，成本低、執(zhí)行方便、自動化高、度高、效率高。所以在農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作中采用無人航攝來獲取基礎(chǔ)地形圖數(shù)據(jù)是較為可行的方式。無人航攝技術(shù)特點及優(yōu)勢如下。（1）操作簡單。適用于低空飛行，對天氣的適應(yīng)性強，對起降場地要求低，機動靈活，可快速到達測區(qū)，對于城鎮(zhèn)、村莊測繪較為適用。（2）安全性有保障。非載人飛行，進入高危地域測繪數(shù)據(jù)可較大程度的降低作業(yè)人員的危險性。（3）效率高。不受地形影響，可進入各種復(fù)雜地域拍攝，無論是林地、高原、盆地、水域都可以實施攝影，獲取數(shù)據(jù)，有效拍攝時間長，高效率完成工作任務(wù)。（4）度高。是數(shù)字通訊技術(shù)、攝像機、全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)等先進技術(shù)和設(shè)備的集合，各種設(shè)備技術(shù)的發(fā)展和系統(tǒng)整體集成技術(shù)相對成熟，可獲取超高分辨率數(shù)字影像和定位數(shù)據(jù)。在農(nóng)村集體土地登記確權(quán)確權(quán)中采用無人航攝技術(shù)測量法，是以無人航攝資料為信息源，利用數(shù)字攝影測量工作站，經(jīng)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、地物測繪、圖形編輯、生成符合地籍管理要求的數(shù)字線劃圖（DLG）。將解析界址點、界址線及其他地籍要素與數(shù)字線劃圖疊加，經(jīng)調(diào)整和整飾，形成數(shù)字地籍圖。其主要工作和技術(shù)流程，見圖1。

2無人航攝技術(shù)在農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證中的應(yīng)用

農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作須制作1:5000比例尺農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作底圖，1:500農(nóng)村集體建設(shè)用地以村為單位的宗地總圖；1:500農(nóng)村集體建設(shè)用地現(xiàn)狀圖；1:500農(nóng)村集體建設(shè)用地類斑圖，在此基礎(chǔ)上進行地籍調(diào)查和權(quán)屬調(diào)查，核定每戶農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的權(quán)屬、界線和面積，并登記發(fā)證。無人航攝技術(shù)測量法對農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)的土地進行數(shù)據(jù)采集、影像拍攝，獲取高精度的地表三維數(shù)據(jù)，繪制較大比例尺的地形圖，其外業(yè)工作量少、工序簡單，可協(xié)助農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作順利進行。

3無人航攝的實施

（1）項目調(diào)研。項目進行前測繪區(qū)的無人航攝數(shù)據(jù)用于前期測繪區(qū)的選擇和分析。（2）項目工程范圍劃定，利用無人機獲取的數(shù)據(jù)，測繪地區(qū)的經(jīng)緯度、地形地貌，等情況，可借助地形圖、遙感影像輔助完成，進行工程范圍精細劃定，減少投資。（3）制定航空攝影拍攝計劃，無人航攝具有高度的自動化，可自動設(shè)置飛行航測計劃，多提供DOM成果，農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作是國家重點工程，無人航攝數(shù)據(jù)可以檢測工作進度、質(zhì)量。（4）執(zhí)行作業(yè)，無人航攝過程是實時可見的，拍攝完成后如有需要可立即重拍。（5）數(shù)據(jù)處理，農(nóng)村集體土地測繪完成后，通過無人航攝采集的數(shù)據(jù)可生成DEM、三維正射影像圖、三維傾斜影像、三維景觀模型等三維可視化數(shù)據(jù)，繪制等比例尺較大的地形圖，輔助農(nóng)村集體土地登記確權(quán)發(fā)證工作的計算及核對。無人航攝數(shù)據(jù)采集后的生成過程中需對數(shù)據(jù)影像進行畸變糾正。例如：空三加密，微分糾正，制作DOM、生成正射投影，獲得整個測區(qū)的DEM數(shù)據(jù)，選出參照影像對整個測區(qū)所有影像進行勻光、勻色，使整個測區(qū)顏色均勻、色調(diào)一致，對圖形上的土質(zhì)、水系、道路、居民等屬性信息進行糾正，制作完成以后需對DEM、DOM成果進行檢查，并進行成果整理。

4結(jié)論

無人航攝技術(shù)無須接觸被測物體本身，很少受客觀因素的限制，在農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證中，能克服各種不利因素的影響。隨著該技術(shù)的不斷發(fā)展進步，數(shù)據(jù)采集的作業(yè)效率和成圖精度也將不斷提高，更能夠適應(yīng)和滿足農(nóng)村農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的技術(shù)要求，未來必將發(fā)揮更大的作用，服務(wù)國民經(jīng)濟建設(shè)和國土資源管理。

作者：閔珊 單位：中石化石油工程地球物理公司勝利分公司

土地確權(quán)論文:集體土地確權(quán)登記的實例探討

摘要

結(jié)合云南文山州富寧縣農(nóng)村土地確權(quán)工作實踐，對此次土地確權(quán)的主要調(diào)查內(nèi)容、地籍底圖的數(shù)據(jù)庫確定方法、土地權(quán)屬實地調(diào)查步驟、測繪技術(shù)精度控制等進行了較為的探討，總結(jié)得出此次農(nóng)村土地確權(quán)工作經(jīng)驗:政府部門的全力配合是完成農(nóng)村土地確權(quán)工作的基礎(chǔ);工作細致、認真和多次復(fù)核是做好該項工作的要求;要讓各級政府、村民充分認識農(nóng)村土地確權(quán)的重要意義。對云南文山州富寧縣農(nóng)村土地確權(quán)工作的實例探討，可為西南邊遠山區(qū)其他縣區(qū)的土地確權(quán)工作提供經(jīng)驗參考。

關(guān)鍵詞

農(nóng)村集體土地;確權(quán)登記;測繪;精度

自2006年開始，國務(wù)院陸續(xù)了《國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查的通知》(國發(fā)〔2006〕38號)、《國土資源部關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)［2008］146號)等通知要求加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記，由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查確權(quán)復(fù)雜，不易處理，需要耗費大量人力、財力［1］。GPS、RTK等測繪新技術(shù)的應(yīng)用［2］，使得操作更加簡便，資金投入相對較少，具有廣泛的推廣應(yīng)用價值。2014年6月開始，玉溪農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院組成調(diào)查組完成了對云南文山州富寧縣農(nóng)村土地的確權(quán)工作，筆者結(jié)合該實例對農(nóng)村土地確權(quán)全過程做總結(jié)，以期能為西南邊遠山區(qū)正在開展該項工作的其他縣區(qū)提供借鑒。

1研究區(qū)概況

富寧縣位于云南省東南部，地理坐標為105°13'～106°12'E、23°11'～24°09'N。境內(nèi)居住著壯、漢、苗、瑤、彝、仡佬等6個民族，屬多民族聚居縣。2013年末，全縣共有9．50萬戶，人口41．83萬，其中，農(nóng)業(yè)人口37．32萬，非農(nóng)業(yè)人口4．09萬。富寧縣南與越南河江省苗旺、同文兩縣接壤，東部和北部分別與廣西百色右江、西林、田林、那坡、靖西5縣(區(qū))毗鄰，西與文山州廣南、麻栗坡兩縣相連?？h境東西相距最寬109．89km，南北相距最長108．78km，幅員面積為5352km2?？h內(nèi)山區(qū)面積占96%，境內(nèi)高原、山地、丘陵、盆地并列，縣內(nèi)共有壩子14個，壩區(qū)面積30．43km2。

2云南文山州富寧縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的實例探討

2．1土地確權(quán)的主要調(diào)查內(nèi)容依據(jù)《云南省農(nóng)村土地承包管理條例》以及文山州土地管理部門的相關(guān)文件要求，此次土地確權(quán)調(diào)查主要包括以下內(nèi)容:(1)承包地塊的調(diào)查內(nèi)容主要是承包方承包的每一個承包地塊的面積、所處的位置、地塊名稱、空間位置、界址點、土地用途、是旱地還是水田等情況。并且要求在條件允許的情況下還應(yīng)為村民勾畫出正在種植的開荒地或者自留地等，把不屬于承包關(guān)系的開荒地和承包地進行確權(quán)，但是不列入發(fā)證的內(nèi)容里。(2)對于農(nóng)民依法開墾的土地，耕作5年(不含5年)以上的，納入承包地管理進行確權(quán)登記。在國有林、庫區(qū)范圍、集體林地中毀林開荒新增的耕地，必須進行退耕還林，不納入此次確權(quán)登記的范圍。(3)已經(jīng)由有關(guān)部門確權(quán)登記的林地、草地、水面、宅基地等不屬于農(nóng)村土地承包管理范疇的農(nóng)村土地不納入登記試點范圍。

2．2地籍底圖的數(shù)據(jù)庫確定方法考慮到云南省目前已經(jīng)建立了較為完整的各地州、縣航測地圖及衛(wèi)星影像圖，在該工程實例中，調(diào)查組采用了以下步驟對地籍底圖的數(shù)據(jù)庫進行確定。

2．2．1取得航測圖片、衛(wèi)星數(shù)字影像圖。調(diào)查組在綜合考慮云南省、文山州土地確權(quán)要求的度及相關(guān)底圖獲取難易程度的基礎(chǔ)上，與當?shù)貒敛块T聯(lián)系，取得了國土部門統(tǒng)一繪制的文山州航拍的1∶2000數(shù)字正射影像圖及1∶10000衛(wèi)星影像圖，度已達到相關(guān)部門的要求。

2．2．2完成草圖的初步繪制。在獲得的上述底圖后，運用ArcGIS繪圖軟件進行草圖勾畫，經(jīng)過多人復(fù)核后打印成圖，并勾畫出了富寧縣各家各戶的承包地塊，繪制出承包地塊的界線范圍，注明每一地塊的編號以及權(quán)利人姓名，完成土地確權(quán)草圖的初步繪制。

2．2．3應(yīng)用ArcGIS繪圖軟件建立土地承包數(shù)據(jù)庫。調(diào)查組將ArcGIS繪圖軟件中勾畫好的影像圖矢量數(shù)據(jù)進行多次檢查和復(fù)核后，放入富寧縣土地承包數(shù)據(jù)庫，形成完整的富寧縣土地承包矢量數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的土地承包經(jīng)營權(quán)證信息、戶口簿信息等，在ArcGIS中作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)庫的管理。

2．3土地權(quán)屬實地調(diào)查步驟富寧縣是多民族聚居縣，此次調(diào)查涉及富寧縣6鎮(zhèn)7鄉(xiāng)141個村、2567個村民小組，涉及農(nóng)業(yè)人口37．32萬，能否對該項工作宣傳到位，讓每個村民了解該項工作，并積極配合，是進行土地調(diào)查的最關(guān)鍵點，也是控制確權(quán)質(zhì)量的最重要步驟。此次土地確權(quán)工作中土地權(quán)屬實地調(diào)查步驟如下。

2．3．1廣泛宣傳，爭取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村民小組的積極配合。調(diào)查組提前做好該項工作的宣傳資料，并由土地部門召集各村委會領(lǐng)導(dǎo)人對要進行調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、村小組召開動員大會，進行廣泛宣傳，要求村委會領(lǐng)導(dǎo)成員細化到每一個小組長，小組長細化到每一個農(nóng)戶中，讓各家各戶都知曉開展該項工作的重要性，并爭取各村民的積極配合，讓村民提前準備資料。

2．3．2調(diào)查組深入每個村小組，確定每家每戶的實際權(quán)屬基礎(chǔ)信息。在對該項工作進行充分宣傳的基礎(chǔ)上，調(diào)查組將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影像資料圖、ArcGIS中數(shù)據(jù)庫需要的各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查表，由各村小組組織村民填寫各家各戶戶口簿、承包合同書、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證等基礎(chǔ)信息。

2．3．3對有爭議或底圖不清楚的地塊進行實地測繪，完成調(diào)查草圖的繪制。調(diào)查組首先由各村民在底圖對各家各戶的土地進行權(quán)屬確認;對有爭議和底圖看不清的，在工作底圖上進行標記，再由各村民帶路對底圖不清楚的地塊，用RTK測量儀器進行實地測繪。在摸清該地塊數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，充分利用工作底圖，在ArcGIS工作底圖上標注承包地塊的空間分布情況，標注每一承包地塊的權(quán)利人姓名、編號、指界人姓名、旱地還是水田以及地塊名稱等基礎(chǔ)信息，并在ArcGIS工作底圖上形成矢量數(shù)據(jù)以完善數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)信息。底圖確認和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)完善結(jié)果見圖1。調(diào)查組完成的部分權(quán)屬確認結(jié)果見圖2。

2．3．4收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行內(nèi)業(yè)處理，并完善數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)信息。在對該縣的各村數(shù)據(jù)進行初步比對和實地測繪后，調(diào)查組根據(jù)獲得的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)信息，補充完善ArcGIS數(shù)據(jù)庫需要的所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2．3．5對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行審核公示。土地調(diào)查涉及各村民利益［3］，調(diào)查組對進行過內(nèi)業(yè)處理的帶有地塊的權(quán)利人姓名、地塊的面積的影像資料圖，以及每家每戶所有承包地塊的信息資料，到各小組審核公示、勘誤修正，并由各村民進行結(jié)果確認。

2．4測繪技術(shù)精度控制

2．4．1衛(wèi)星影響圖精度。此次確權(quán)底圖是基于國家技術(shù)標準規(guī)范的航拍圖象，根據(jù)《云南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證實施細則》的要求，農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查的比例尺為1∶10000，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)調(diào)查的比例尺為1∶2000，有條件地區(qū)可采用1∶1000、1∶500比例尺，調(diào)查組采用的1∶2000數(shù)字正射影像圖及1∶10000衛(wèi)星影像圖，已達到云南省土地確權(quán)實施細則要求的標準。但從實際操作效果來看，1∶10000影像圖較為模糊，不易辨認，如果有條件可考慮采用更大比例尺的影像圖。

2．4．2實地測繪技術(shù)及誤差率控制。富寧縣地貌山區(qū)面積占96%，境內(nèi)多森林，地形復(fù)雜，勘測難度大，但有利的是該縣的CORS網(wǎng)絡(luò)基本覆蓋了整個地區(qū)。在實地勘測中，調(diào)查組采用RTK單基準站CORS網(wǎng)的建立，并優(yōu)先考慮RTK單基準站網(wǎng)絡(luò)模式來進行實測。將基站設(shè)置在5～8km的范圍內(nèi)，并通過橢球重點偏移差值計算法［4］對動態(tài)的GPS定位進行信息處理，RTK測量誤差精度控制在2～3cm范圍內(nèi)，已經(jīng)遠遠超過了國土部門的精度要求。

3云南省文山州富寧縣農(nóng)村土地確權(quán)工作總結(jié)

3．1政府部門的全力配合是完成農(nóng)村土地確權(quán)工作的基礎(chǔ)實例中，富民縣多民族、地域廣、地形復(fù)雜，好多村民與工作組語言不通，調(diào)查組剛進行該項工作時，村民都不了解開展此項工作的意義，當?shù)卮迕衽浜隙容^差，工作開展過程中困難重重。經(jīng)過工作組一段時間的努力，才逐漸引起了各級政府的共鳴，相關(guān)部門也越來越重視該工作，親自陪同調(diào)查組到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開動員大會，在語言不通的少數(shù)民族村落，各自然村村主任也到各地塊幫助確權(quán)，確保了該項工作的順利開展。

3．2工作細致、認真和多次復(fù)核是做好該項工作的要求農(nóng)村土地確權(quán)登記外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)整理是一項繁瑣復(fù)雜的工程，工作量大，且涉及每戶村民的自身利益，在確權(quán)調(diào)查中一是要求外業(yè)調(diào)查員要認真仔細、公平公正，不僅要在有限的時間內(nèi)無誤地完成這一項工作，還要確保度和度;二是內(nèi)業(yè)整理過程中，要進行多輪次多人復(fù)核，以確保數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)和發(fā)證數(shù)據(jù)的無誤。

3．3要讓各級政府、村民充分認識農(nóng)村土地確權(quán)的重要意義此次文山州富寧縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作，當?shù)赝凉懿块T在調(diào)查組完成該項工作后，重新為村民換發(fā)了新的承包經(jīng)營權(quán)證，這樣村民既可以用《承包經(jīng)營權(quán)證》抵押貸款，也有利于當?shù)卣蒉r(nóng)政策的實施。這項工作對于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系保持長久不變、依法維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)合法權(quán)益、規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、解決農(nóng)村土地承包矛盾糾紛意義重大。

作者：李怡彬 單位：玉溪農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院建筑與環(huán)境藝術(shù)工程系

土地確權(quán)論文:淺談地圖制圖在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)專題圖中的應(yīng)用

摘 要：浙江省50余個縣（市、區(qū)）已開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，計劃在2016年底完成12個試點縣的全部工作，在本項工作中勢必要應(yīng)用到地圖制圖對專題工作成果進行系統(tǒng)展示，作為管理信息系統(tǒng)平臺展示的補充，本文中將以臨安市於潛鎮(zhèn)土地確權(quán)專題圖制作為例，簡要分析在地圖制圖在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)專題圖中的應(yīng)用及制圖設(shè)計。

關(guān)鍵詞：專題影像地圖；地圖制圖；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

1 引言

根據(jù)中央的決策部署，全國范圍內(nèi)多個省市率先開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作（下簡稱“土地確權(quán)”），浙江省從2015年部署試點工作，2016年被列入全國試點，現(xiàn)已有53個縣（市、區(qū)）完成項目招投標進行項目實施階段。本文中將結(jié)合臨安市於潛鎮(zhèn)土地確權(quán)專題圖，淺談地圖制圖在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)專題圖中的應(yīng)用，為其他地區(qū)提供經(jīng)驗。

在信息化管理的時代，當系統(tǒng)平臺展示逐漸成為主流時，傳統(tǒng)地圖制圖發(fā)揮的作用仍具有其不可替代性，特別是在制作成掛圖展示時，能最直觀體現(xiàn)出工作成果，取得了顯著的應(yīng)用成效。

2 土地確權(quán)專題圖設(shè)計

地圖編輯是地圖制圖最基礎(chǔ)性的工作，影像地圖與一般專題地圖無本質(zhì)區(qū)別，其編制過程是綜合運用遙感，制圖學(xué)與GIS等原理與方法的過程，編制設(shè)計遵循一般專題地圖設(shè)計原理。在收集已有成果資料的基礎(chǔ)上，進行數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)處理、編輯設(shè)計，最終通過不同制圖表達方式體現(xiàn)出專題要素及基礎(chǔ)地理信息要素的主次及有機結(jié)合。主要設(shè)計思路如下：

首先，確定以數(shù)字正射影像圖為基礎(chǔ)底圖，根據(jù)制圖區(qū)域，收集各鎮(zhèn)（各村）的行政區(qū)劃界線、居民地（包括地級市以上名稱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道名、行政村、自然村等）、水系、道路交通、山峰山脈、企事業(yè)單位等基礎(chǔ)測繪地理信息，由于確權(quán)工作的特殊性，宜收集當?shù)貒敛块T的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證界線成果作為劃界依據(jù)。

加密過的影像利用photoshop調(diào)整、修改、修飾等處理，使圖面整體色彩和諧、地理要素清晰，處理大塊的花斑或黑白斑遮蓋地物，增強地物的目視解譯效果。同時，為突出表現(xiàn)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，對本幅鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線外圖上10毫米以外至圖邊的影像作淡化處理。境界符號適當加粗以方便讀圖為宜，并對圖雙線內(nèi)水系、重要道路等要素符號化處理。

其次，以專題圖表形式表示土地確權(quán)所需要重點突出表達的內(nèi)容，包括土地確權(quán)基本情況統(tǒng)計表、土地確權(quán)工作進度表、確權(quán)工作流程，其中土地確權(quán)基本情況統(tǒng)計表主要信息包括行政村名、村民小組個數(shù)、需確權(quán)組數(shù)、家庭戶數(shù)、承包合同面積總數(shù)。如圖1所示。

確權(quán)工作流程主要根據(jù)專題圖使用方需求進行定制，例如可在浙江省農(nóng)業(yè)廳的十八步工作法基礎(chǔ)上，通過使用方需要做的相關(guān)工作進行取舍。以於潛鎮(zhèn)土地確權(quán)專題圖為例，使用方為鎮(zhèn)級確權(quán)辦，因此我們綜合取舍制定了如下確權(quán)工作流程圖如圖2所示。

土地確喙ぷ鶻度表根據(jù)工作流程以及各村進展情況結(jié)合表示，按村名從上到下、工作流程從左到右排列，根據(jù)每個村進展由使用方進行手動標識。

，將相關(guān)要素進行整合后排版，最終形成像紙打印成果和電子數(shù)據(jù)成果提供給對方。專題圖中應(yīng)考慮圖幅面大小、注記的色彩及大小及整體視覺效果，注意表格顏色與影像圖的搭配，同時突出行政村、工作流程及進度等關(guān)鍵要素。

3 制圖成果及應(yīng)用

根據(jù)浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證現(xiàn)場會在臨安市召開的需要，我們最終制作了於潛鎮(zhèn)土地確權(quán)專題圖，得到了各級領(lǐng)導(dǎo)的認同，達到了紙質(zhì)地圖應(yīng)有的作用。於潛鎮(zhèn)土地確權(quán)專題圖成果如圖3所示。

現(xiàn)該土地確權(quán)專題圖已推廣到東陽市、武義市等地進行了應(yīng)用，為推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證這項深化農(nóng)村改革的重大工作提供了助力。

4 經(jīng)驗小結(jié)

根據(jù)本次土地確權(quán)專題圖，筆者總結(jié)了如下幾點經(jīng)驗：

（1）制圖人員需深入掌握領(lǐng)會農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作要點，或由專業(yè)技術(shù)人員配合完成地圖編制。

（2）需根據(jù)制圖區(qū)域的大小、形狀靈活配置土地確權(quán)專題要素，整體效果要直觀簡潔，方便實際使用。

土地確權(quán)論文:農(nóng)村土地確權(quán)中土地糾紛的原因及對策

在當前新農(nóng)村建設(shè)過程中，農(nóng)村土地問題一直備受關(guān)注。近年來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度較快，土地權(quán)益大幅度提高。在土地確權(quán)工作不斷推進的新形勢下，由于確權(quán)程序的不規(guī)范，從而導(dǎo)致土地糾紛不斷，這也使人們開始重視土地確權(quán)問題。文中從農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要作用入手，分析了農(nóng)村土地確權(quán)中土地糾紛產(chǎn)生的原因，并進一步就具體的解決對策進行了闡述。

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展一直以土地作為核心，土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，與廣大農(nóng)民的根本利益息息相關(guān)。近年來國家一系列惠農(nóng)政策的實施，使土地價值大幅度增加，同時也促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)產(chǎn)品價值得以提升。土地成為農(nóng)民獲取利益的主要依賴，這也使土地糾紛不斷發(fā)生。因此需要對土地所有權(quán)、土地使用權(quán)及其他權(quán)利進行確認和確定，對每宗地的土地地權(quán)進行多重登記，對土地進行確權(quán)，從而減少土地糾紛的產(chǎn)生，確保農(nóng)村經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定的發(fā)展。

農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要作用

農(nóng)村土地確權(quán)工作對于保護土地，促進農(nóng)業(yè)健康發(fā)展意義重大。其重要作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

保護農(nóng)民合法權(quán)益的同時也保護了土地。通過對農(nóng)村土地確權(quán)，可以使宗地權(quán)屬更加清晰，進一步明確宗地的面積、空間、用途和位置，使所有流程更加明確。并在此基礎(chǔ)建立土地登記簿。通過確權(quán)后，農(nóng)民與土地物權(quán)的關(guān)系更加密切，農(nóng)民對耕地的保護積極性得以提升，而且土地產(chǎn)權(quán)和土地權(quán)能更加明確，實現(xiàn)了對農(nóng)民土地權(quán)益的有效保護。

有利于解決農(nóng)村土地矛盾，化解農(nóng)村土地糾紛。當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在許多不規(guī)范的行為，特別是一些口頭合同的存在導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛發(fā)生較為頻繁，這對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展帶來了較大的影響。因此通過開展農(nóng)村土地確權(quán)后，可以對土地權(quán)屬關(guān)系進行明確，可以有效的減少不必要糾紛的發(fā)生，化解農(nóng)村社會矛盾，實現(xiàn)對農(nóng)民合法權(quán)益的保護，促進農(nóng)村土地的健康有序發(fā)展。

對于土地規(guī)范流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營意義重大。農(nóng)村土地確權(quán)后，土地權(quán)屬關(guān)系更為清晰，部分外出打工農(nóng)民將土地承包給他人過程中土地糾紛問題明顯減少，土地承包關(guān)系更加穩(wěn)定、和諧，不僅有利于農(nóng)民收入的提高，而且對促進農(nóng)村土地的健康流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營具有積極的意義。

土地確權(quán)中土地糾紛產(chǎn)生的原因

土地效益的提升，土地權(quán)屬不清。當前農(nóng)業(yè)一系列優(yōu)惠政策的實施，使農(nóng)產(chǎn)品價值有所提升，這也使農(nóng)民對土地更為重視。部分荒廢土地又被重新開發(fā)，但由于土地權(quán)屬，土地邊界不清晰，無法對土地進行確權(quán)，再加之土地效益提升，在利益驅(qū)使下土地糾紛問題頻繁發(fā)生。

地籍管理和界樁埋設(shè)缺乏規(guī)范性。在地籍管理工作中，承包土地過程中為了減少成本存在兩本賬的情況，一本真實的記錄村民分配所得土地的數(shù)量，另一本則上報用，其土地數(shù)量與承包合同上農(nóng)民實際分到的土地數(shù)量不符。在農(nóng)民劃分土地時，界樁作為重要的界定依據(jù)。但在實際工作中，界樁存在埋設(shè)不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題。通常在土地丈量后，只是找一塊石頭埋設(shè)在兩塊地之間，規(guī)范一些的還會在石頭下加個石灰樁，由于缺乏規(guī)范性，一旦發(fā)生土地糾紛，則無法進行界定。

農(nóng)民法律意識缺乏。當前許多土地承包戶對于所承包的土地存在擅自更改用途的情況，這不僅違反了土地合同內(nèi)容，而且土地資源受到嚴重的破壞，使集體利益受到較大的損害。還有部分種植戶只交付一定費用就長期使用承包田，在沒有土地使用手續(xù)的情況下擅自經(jīng)營土地。而且農(nóng)民法律意識缺乏，這也導(dǎo)致土地使用權(quán)問題容易出現(xiàn)糾紛。

土地確權(quán)登記制度不完善。在土地確權(quán)實際的操作過程中存在土地確權(quán)審批程序簡單化問題，因為熟人關(guān)系或存在利益關(guān)系使管理部門人為簡化審批程序，這種不規(guī)范的操作使得農(nóng)村土地確權(quán)工作中存在重復(fù)性的土地確權(quán)，甚至產(chǎn)生較為嚴重虛假土地確權(quán)現(xiàn)象。另外土地審批管理程序混亂缺乏監(jiān)督，從而導(dǎo)致很多糾紛發(fā)生。

農(nóng)村土地確權(quán)中土地糾紛的解決對策

規(guī)范管理地籍，保障一致性。當前對地籍管理進行規(guī)范具有必須性，需要由相關(guān)職能部門組織，并且需要村干部的密切配合，對各農(nóng)戶的土地進行重新丈量、登記造冊以及權(quán)屬證書的發(fā)放，確保權(quán)屬書上所記錄的土地數(shù)與農(nóng)民實際擁有的土地數(shù)的一致性。通這對使用權(quán)進行確認，從而有效的減少土地糾紛的發(fā)生。

統(tǒng)一界樁制作與埋設(shè)方式。需要統(tǒng)一制作界樁，并對其進行規(guī)范性埋設(shè)，這樣可以有效的減少糾紛隱患的發(fā)生，而且一旦發(fā)生糾紛后，規(guī)范性的界樁也能成榫婪椎鶻獾鬧匾手段，不僅有利于保障農(nóng)民合理的土地權(quán)益，同時還能夠讓界樁真正起到界定的作用。

加強訴訟調(diào)解。發(fā)生土地糾紛時，村民往往由于法律意識的缺乏，而求訴無門，這種情況下，更需要加強法律意識的宣傳，加強村民本身的訴訟調(diào)解意識。訴訟調(diào)解是解決土地糾紛的重要手段，也可以更好的維護農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的穩(wěn)定，確保良好和諧的土地關(guān)系。

健全確權(quán)監(jiān)督檢查制度，加強確權(quán)工作督促指導(dǎo)。建立健全確權(quán)登記頒證工作情況報告、監(jiān)督檢查和成果驗收制度，切實加強對各地確權(quán)工作的督促檢查，適時組織對先行完成確權(quán)任務(wù)的試點村進行成果驗收。指導(dǎo)各村嚴格按照各級政府的部署要求，組織開展土地承包檔案清查、土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查、完善土地承包合同、建立健全登記薄、頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書、推進土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺建設(shè)、建立健全檔案管理制度等工作。同時，督促指導(dǎo)各村建立健全糾紛調(diào)處機制，依托確權(quán)工作化解存量土地糾紛，堅決防止產(chǎn)生新矛盾，確保確權(quán)工作穩(wěn)步快走。

土地作為新農(nóng)村建設(shè)的核心所在，其與廣大農(nóng)民切身利益息息相關(guān)。特別是隨著當前土地流轉(zhuǎn)的不斷深入，土地確權(quán)和土地糾紛問題受到越來越多的關(guān)注。因此通過土地確權(quán)，有效的解決土地糾紛問題，確保土地流轉(zhuǎn)的順利推進，為農(nóng)村經(jīng)濟的健康、持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

土地確權(quán)論文:清徐縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作主要措施

摘要 結(jié)合清徐縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本情況，介紹了該縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作采取的主要措施，以期為土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作進一步開展提供參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記頒證；基本情況；措施；山西清徐

清徐縣地處太原城郊，轄9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個街道辦、188個行政村、24個社區(qū)，全縣耕地面積3.14萬hm2，農(nóng)業(yè)人口25.9萬人，占全縣總?cè)丝诘?/4，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作（以下簡稱土地確權(quán)）作為清徐縣農(nóng)村工作的一項重點工程，縣委、縣政府高度重視，精心組織實施，在人員、工作經(jīng)費等方面給予了重點保障，使土地確權(quán)工作得以順利推進，并取得了階段性成果。

1 基本情況

清徐縣的土地確權(quán)工作按照試點先行、穩(wěn)步推進的原則，從2014年3月開始，選取柳杜鄉(xiāng)作為全縣土地確權(quán)工作的試點鄉(xiāng)；2015年在全縣鋪開此項工作。按照“依法依規(guī)、確保穩(wěn)定、尊重歷史、民主協(xié)商”的原則，推進全縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。目前，清徐縣188個村已完成調(diào)查摸底的村172個，占比91.49%；各測繪公司完成測量的村174個，占比92.55%，面積核查和公示等正在有序進行[1-2]。

2 主要措施

2.1 宣傳發(fā)動，奠定基礎(chǔ)

確權(quán)工作一開始，清徐h就組織召開了由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村主要領(lǐng)導(dǎo)、工作骨干、成員單位負責人等400余人參加的動員培訓(xùn)會議，會上縣長王琳玉做了動員講話，明確了土地確權(quán)工作的目的、意義、職責、任務(wù)，確保此項工作順利進行。省、市專家就土地確權(quán)的政策界限、操作規(guī)程等做了專題培訓(xùn)。會后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村積極行動起來，分別召開了動員培訓(xùn)會議，就做好確權(quán)登記頒證工作進行了安排部署，同時縣確權(quán)辦人員全程參加了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的培訓(xùn)會議并講解了土地確權(quán)的相關(guān)政策和操作規(guī)程[3-4]。

利用電視、廣播、標語、橫幅等形式進行宣傳，印發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證《政策問題解答》 3 000余本，印發(fā)《致廣大農(nóng)民群眾一封信》 4萬余份、發(fā)放宣傳畫1 000余張，調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾參與土地確權(quán)登記頒證工作的積極性和自覺性，為確權(quán)工作奠定了思想基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

2.2 制定方案，精心組織

2.2.1 出臺工作方案。根據(jù)省市相關(guān)文件精神，結(jié)合清徐縣實際，出臺了《清徐縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》（清政發(fā)〔2015〕7號），各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也分別出臺了相應(yīng)的工作方案，明確了工作任務(wù)、工作步驟、進度要求。

2.2.2 成立工作領(lǐng)導(dǎo)組。成立了由縣長任組長，分管副縣長為副組長，相關(guān)部門為成員單位的工作領(lǐng)導(dǎo)組。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也分別成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)組，落實了工作人員。為保障確權(quán)工作的有序開展，清徐縣成立了綜合協(xié)調(diào)組、政策指導(dǎo)組、技術(shù)指導(dǎo)組、矛盾調(diào)處組分工合作，進行政策指導(dǎo)和技術(shù)幫助，隨時解決工作中出現(xiàn)的問題。

2.2.3 夯實工作責任，強化責任意識。明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)確權(quán)工作及時責任人。同時，組織動員各村力量，強力推進，充分發(fā)揮分管領(lǐng)導(dǎo)、包村干部、大學(xué)生村官、網(wǎng)格長等人員的作用。明確將土地確權(quán)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核工作。

2.2.4 建立了分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)和例會制度。實行縣主要領(lǐng)導(dǎo)包村制度，縣長都有自己的包村點，農(nóng)委班子成員也劃片分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并經(jīng)常下鄉(xiāng)督促檢查，大大加快了確權(quán)工作的推進?？h確權(quán)辦還制定了例會制度、督查制度、學(xué)習(xí)制度、信息報送制度。規(guī)定每月23日為月例會日，分管副縣長參加，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、測繪公司負責人匯報當月的確權(quán)進度、存在問題及具體問題的處理辦法及下一步的工作計劃。每周四為周例會日，縣農(nóng)委主任參加，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、測繪公司負責人匯報本周進展情況、存在問題，從而形成層層傳導(dǎo)壓力、扎實推動確權(quán)工作有效開展的態(tài)勢。

2.2.5 深入基層，解決問題。具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和測繪公司通力配合，縣確權(quán)辦深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)問題及時處理；并積極深入矛盾糾紛突出的村，與村領(lǐng)導(dǎo)共同協(xié)商確權(quán)工作的具體做法與辦法。并對群眾上訪反映的問題及時進行調(diào)查指導(dǎo)，妥善化解矛盾糾紛，共處理矛盾糾紛562起。此外，清徐縣多次邀請省、市專家深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)場指導(dǎo)，及時解決工作中存在的問題，取得了良好的效果。

2.3 分步實施，有序推進

2.3.1 扎實推進調(diào)查摸底工作。組織縣、鄉(xiāng)、村干部和測繪隊伍密切配合，深入一線，收集資料，摸清底數(shù)。根據(jù)農(nóng)戶二輪承包合同、經(jīng)營權(quán)證等相關(guān)資料填寫調(diào)查表格，妥善辦理分戶、互換等相關(guān)手續(xù)。

2.3.2 嚴格按照技術(shù)規(guī)程進行工作。要求測繪公司嚴格按照作業(yè)流程進行測繪，對所有地塊全部實測。根據(jù)提供的影像資料制作工作底圖、工作草圖，村工作人員先進行實地指界，留出村里渠和路的位置、尺寸；然后，提前通知農(nóng)戶進行實地指界，確定每塊土地的界址點、界址線。

2.3.3 做好公示前的核實檢查工作。測繪公司要和村工作人員密切配合，對測繪成果進行檢查核實，并編制自查報告和測繪專業(yè)技術(shù)總結(jié)。確權(quán)辦在作業(yè)單位自檢的基礎(chǔ)上，組織第三方服務(wù)機構(gòu)對測繪單位內(nèi)、外業(yè)成果進行檢查。

2.4 規(guī)范操作，保障質(zhì)量

2.4.1 創(chuàng)新表格設(shè)計。為理順承包關(guān)系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，統(tǒng)一設(shè)計了《承包方戶主變更申請》《農(nóng)戶承包地并戶協(xié)議》《農(nóng)戶承包地分戶協(xié)議》《農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)互換合同》《農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓申請表》《農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》等表格，下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，保障了全縣確權(quán)摸底相關(guān)資料、附件、手續(xù)的一致性。

2.4.2 公開招標測繪公司。按照招標文件要求，清徐縣通過縣政府采購中心公開招標確定了4家測繪公司，并分別簽訂了技術(shù)服務(wù)合同。多次與市、縣國土局協(xié)調(diào)，為測繪公司提供數(shù)字正射影像圖資料、地力等級、征地紅線等相關(guān)資料，并簽訂了《保密協(xié)議》，為測繪隊伍進村入戶、開展確權(quán)登記工作提供了便利。

2.4.3 聘請第三方服務(wù)機構(gòu)。為了保障工作質(zhì)量和彌補縣確權(quán)辦技術(shù)力量薄弱的問題，9月19日，縣確權(quán)辦委托清徐縣行政服務(wù)中心通過擇優(yōu)詢價的方式，選取第三方技術(shù)服務(wù)機構(gòu)山西彭豐土地環(huán)保規(guī)劃設(shè)計有限公司對清徐縣的測繪成果進行核實檢查。同時，對清徐縣確權(quán)工作后期拼圖接邊、數(shù)據(jù)匯交、數(shù)據(jù)庫建立及檔案整理等提供技術(shù)服務(wù)。通過委托第三方服務(wù)機構(gòu)對清徐縣確權(quán)工作有極大的促進作用，保障全縣確權(quán)工作符合上級技術(shù)規(guī)范，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量和精度符合要求。

2.4.4 加快信息系統(tǒng)機房建設(shè)工作。投資3萬余元，建成高標準農(nóng)村土地承包管理信息化系統(tǒng)機房，對配電、門禁、布線、消防等系統(tǒng)進行了升級改造，為下一步確權(quán)工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

2.5 充實隊伍，保障經(jīng)費

為更好地開展工作，縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室抽調(diào)精兵強將，充實力量，細化分工，從其他部門抽調(diào)1名大學(xué)生和1名研究生，充實到確權(quán)隊伍，為土地確權(quán)工作提供了人員保障。同時將縣級工作經(jīng)費列入財政預(yù)算?？h委、縣政府將工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，安排400萬元作為土地確權(quán)配套經(jīng)費。

3 結(jié)語

開展土地確權(quán)工作是一項保障農(nóng)民根本權(quán)益、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的民心事業(yè)。下一步，清徐縣將認真貫徹落實省、市土地確權(quán)工作會議的精神，認真組織第三方服務(wù)機構(gòu)，做好面積核查和公示、數(shù)據(jù)匯交、檔案整理等工作，向全縣人民交一份滿意的答卷。

土地確權(quán)論文:淺析農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)存在的問題及措施

[摘 要]貫徹黨的十八屆三中全會精神，做好農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)村土地制度改革，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。本文結(jié)合實際，分析了土地確權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及，提出了具體的措施。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地 確權(quán) 流轉(zhuǎn) 問題及措施

土地作為一種資源，不僅是人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，更具有經(jīng)濟功能和社會保障功能。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》，在土地制度改革方面，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。同時，新賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保、入股權(quán)能等財產(chǎn)權(quán)利。這一重大改革必將給農(nóng)村及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來無限增長空間，為農(nóng)民增收提供堅實基礎(chǔ)。做好農(nóng)村土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)工作，對于促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定具有重大作用。

一、農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的作用

（一）、有利于改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，擴大農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，有利于先進生產(chǎn)技術(shù)的實施和推廣，提高農(nóng)業(yè)集約化水平，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

（二）、有利于加強和規(guī)范土地管理，通過確權(quán)發(fā)證等一系列舉措推動土地管理走上規(guī)范化法制化軌道，從而保護耕地紅線不被破壞。

（三）、有利于加快城鎮(zhèn)化進程。促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后，通過土地轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓獲得財產(chǎn)性收入，真正實現(xiàn)農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變。

（四）、有利于維護農(nóng)民和合法權(quán)益，促進農(nóng)民增收，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

（五）、有利于增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收入，增強村集體經(jīng)濟實力，有利于促進社會的和諧穩(wěn)定。老百姓土地的四至面積能的確定下來，給老百姓吃了定心丸。

二、農(nóng)村土地確權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

朝陽市所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作2011年7月開始，2012年底完成。全市調(diào)查宗地31314宗，調(diào)查宗地面積1513346.8公頃，全市共確權(quán)登記發(fā)證29870宗（爭議地塊除外），面積1509159.75公頃，發(fā)證率。宅基地使用權(quán)應(yīng)發(fā)證面積39154.95公頃，已發(fā)證面積24372.47公頃，發(fā)證率62.25%。集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)發(fā)證面積2947.7公頃，已發(fā)證面積2729.83，發(fā)證率92.61%。宅基地和集體建設(shè)用地登記發(fā)證工作正在開展中

截止到2013年底，朝陽市農(nóng)用地面積134萬公頃，其中耕地45.61萬公頃。共流轉(zhuǎn)土地面積54.1391萬畝，其中，轉(zhuǎn)包22.9014萬畝、轉(zhuǎn)讓1.0129萬畝、互換5.0244萬畝、出租22.8749萬畝、股份合作0.017萬畝、其它形式2.3085萬畝。從流轉(zhuǎn)的方向上看，流轉(zhuǎn)到農(nóng)戶面積38.8409萬畝，流轉(zhuǎn)到合作社的面積1.0852萬畝，流轉(zhuǎn)到企業(yè)的面積6.575萬畝，流轉(zhuǎn)到其他主體面貌7.683萬畝.

農(nóng)村土地確權(quán)流轉(zhuǎn)中存在著以下問題：

（一）、農(nóng)村土地集體土地營產(chǎn)權(quán)不明確

我國《土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”該所有權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組所有，但農(nóng)民集體由哪個主體代表所有，怎樣取得土地所有權(quán)沒有明確規(guī)定，使在這個基礎(chǔ)上產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)主體不明確，農(nóng)民和村集體在事實上并沒有將所承包土地的權(quán)利作為一項特定的財產(chǎn)加以利用，造成土地所有權(quán)主體虛置。近幾年在全市范圍內(nèi)進行了多次行政區(qū)劃，進行過合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)撤村工作，許多地籍檔案資料丟失遺漏或殘缺不全，給土地確權(quán)工作帶來了許多不便。

（二）、土地流轉(zhuǎn)范圍小，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

全市有農(nóng)用地134萬公頃，而流轉(zhuǎn)土地面積只有54.1391萬畝，占農(nóng)用地面積的26.9%。說明目前土地流轉(zhuǎn)范圍小，期限短，還只是以一家一戶的 小農(nóng)經(jīng)濟占主體，還沒有實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；s化經(jīng)營。流轉(zhuǎn)形式主要以轉(zhuǎn)包和出租為主，絕大多數(shù)都沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同，表面上僅有“口頭協(xié)議”。即使有少數(shù)農(nóng)戶之間簽訂流轉(zhuǎn)合同，內(nèi)容也是非常簡單，對雙方的權(quán)利義務(wù)及違約責任等方面都沒有詳細的規(guī)定，存在著糾紛隱患。

（三）、土地流D市場缺乏中介機構(gòu)

要建立健全土地流轉(zhuǎn)市場，不僅需要供給和需求雙方，還需要中介服務(wù)機構(gòu)。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場還處于建立階段，資金、技術(shù)、中介組織、信息和市場體系等社會化服務(wù)體系還沒建立起來。土地流轉(zhuǎn)信息不暢通，缺少信息服務(wù)流轉(zhuǎn)平臺，使轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出兩頭難，因缺少中介服務(wù)機構(gòu)，制約了土地交易市場的發(fā)育及土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的健康有序進行。

三、深化土地制度改革，規(guī)范土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的措施對策

（一）、明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，宣傳流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，加強土地規(guī)范化管理

土地產(chǎn)權(quán)明確是產(chǎn)權(quán)交易的前提，現(xiàn)在的關(guān)鍵是統(tǒng)一集體土地所有權(quán)的主體，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地流轉(zhuǎn)利益主體，這樣在土地產(chǎn)權(quán)交易時盡可能的減少糾紛。同時，把農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證同地籍管理信息化建設(shè)結(jié)合起來，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地登記信息動態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)，建立土地流轉(zhuǎn)“一欄三簿”是的，實現(xiàn)土地登記資料網(wǎng)上及時更新、動態(tài)管理。

（二）、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，建立健全土地流轉(zhuǎn)機制

加強對土地流轉(zhuǎn)雙方的管理，引導(dǎo)農(nóng)民簽到規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并經(jīng)過鄉(xiāng)級農(nóng)業(yè)承包合同管理部門鑒證，鄉(xiāng)村兩級存檔，保障流轉(zhuǎn)合同的嚴肅性。建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系，完善土地流轉(zhuǎn)管理制度。建立流轉(zhuǎn)形象制度、備案審查制度、檔案管理制度、調(diào)解仲裁制度和風險預(yù)警制度。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，避免增加土地糾紛。

（三）、建立中介服務(wù)機構(gòu)，完善土地流轉(zhuǎn)市場機制

目前，多數(shù)農(nóng)民對土地權(quán)利交易的信息比較閉塞，土地流轉(zhuǎn)市場供需雙方缺乏有效信息，土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)在信息、土地評估等方面起到非常重要的作用。建立健全中介服務(wù)機構(gòu)，使農(nóng)村土地能夠依法進入土地市場進行流轉(zhuǎn)，根據(jù)市場需求有效的配置土地資源，較大限度的提高土地經(jīng)濟效益。

發(fā)展土地流轉(zhuǎn)，就是為了實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，在有限的土地上創(chuàng)造出更多的價值，這對于提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)業(yè)，都有著很大的幫助。土地流轉(zhuǎn)不但不會削弱土地的社會保障功能，反而會因農(nóng)民收入的提高而強化土地的社會保障功能。所以，我們應(yīng)該鼓勵農(nóng)民以健康的模式去流轉(zhuǎn)土地。