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財政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推進財稅領域突破性改革，加快建立現代財政制度，是推進政府治理現代化的必然選擇和關鍵性舉措。因此，為了顯著提升國家的治理能力，有必要以公共預算作為突破口，通過對預算制度進行改革，建立現代化的公共預算制度，以提升國家的治理能力。

二、公共預算理論概述

公共預算是提升國家治理能力的重要工具，是政府的收支計劃和政府全部活動信息的文件記錄，它存在于市場經濟中，并且是與公共財政相適應的國家預算類型。公共預算本質上是一種委托關系，是委托人（ 公眾） ，通過法律程序委托 人（ 政府） ，按照公共利益要求，籌集公共資源 （ 資金） ，提供公共產品和服務，滿足公共需要的過程。

公共預算制度在我國公共財政體系的構建中居于重要地位，對理順政府與市場邊界、全面提升政府公共產品和公共服務提供能力與效率、 推動公共決策民主化和法制化進程具有積極意義。

三、公共預算與政府治理能力的內涵聯系

（一）公共預算是“國家治理 的核心”

預算以約束政府行政行為為目的，在形式上是配置經濟資源的工具，本質上是通過配置有限財政資源滿足社會公共需要的政治過程，反映了政府工作的范圍、方向和重點，是通過預算的權力控制實現政府對公民委托責任的制度安排，是將財政資源轉化為公共目標的制度手段。

（二）公共預算推動政府治理能力提高的途徑

現代公共預算是現代財政制度改革的重要部分，對于提升政府治理能力有積極的作用。其作用路徑主要包含三方面，對于改善政府的法制、公信力、廉潔及效能有明顯作用。

1.現代預算制度可以提高政府法治責任能力

法治預算是現代預算制度的根本特征，是發揮現代預算制度在建設責任政府中作用的必然要求。政府收支活動的立意、決策、執行，都必須依據法定程序和規則規范進行，實現預算從政府管理功能向公民控制功能的轉換。

2.要發揮現代預算制度在提高政府公信責任能力中的作用

政府行使的是公共權力，承擔的是公共受托責任，其公共財政是“取眾人之財、辦眾人之事”，必須推進行政問責制度，接受人大和社會公眾的監督，提高公共意識、誠信意識和責任意識。

3.要發揮現代預算制度在提高政府廉潔責任能力中的作用

民主是現代國家治理的本質特征，預算民主是現代預算的本質特征，也是國家民主治理的核心內容。實行透明預算的目的就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”、“廉潔政府”和“責任政府”。

（三）要發揮現代預算制度在提高政府效能責任能力中的作用

治理效果是政府治理體系的基本要素，實施政府績效戰略，推進政府績效管理，提高行政效能是現代政府治理的重要目標，是建設責任政府的必然要求。

四、當前我國公共預算存在的問題

從近幾年預算審計結果來看，現行的公共預算治理還存在著一些弊端，公共預算執行過程中也出現了一些亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面：

一是公共預算編制不完整、不細化。二是公共預算審查流于形式。三是公共預算變更頻繁，缺少約束力。四是公共預算的績效評估難以落實。五是公共預算不公開、不透明。

五、改進建議

為了積極推動公共預算的法治化、規范化、透明化、民主化和績效化進程，在建立現代現代預算的同時，進一步促進國家治理走向良治，提高政府治理水平。針對當前我國公共預算治理存在的問題，提出了以下措施：

1. 有效的國家治理離不開監督機制。針對當前我國公共預算治理存在的突出問題，各級審計機關應在更高層次、更廣范圍內對公共預算審計進行定位，突出工作重點，創新方 式路徑，不斷推動公共預算朝著法治、規范、透明、績效的方向發展。

2. 增強預算的法制性，促進政府法制責任的提升。其一，保證所有政府收入的取得都必須有法律法規依據，嚴格依據法律法規征收稅收、收費、基金等。其二，確立人大在預算權配置中的主導地位，完善預算審查制度。

3. 加強預算程序管理，促進政府公信責任的提升。其一，實施全口徑預算，將政府權力關進預算制度的籠子里。首先要提高政府內部預算的控制，解決財政收支不等于政府收支的問題，消除政府內部預算資金的“碎片化”傾向。要將一般公共預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算等所有政府收支納入人大對政府全口徑預算決算的審查和監督范圍。

4. 提高預算透明度，促進政府廉潔能力的提升。應當健全預算公開制度機制，從預算結果和預算過程兩方面全面公開，保證預算公開的真實、具體、準確，強化對預算公開的監督。

5. 完善預算考核體系，促進政府績效能力的提升。政府應當創新行政管理方式，積極推進預算績效管理，突出落實責任，做到權責一致。

六、總結

十八屆三中全會決定明確提出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。從政府治理實際需要出發，大力推動建立現代預算制度，做到預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，使政府在現代預算管理制度中提高法治責任能力、公信責任能力、廉潔責任能力、效能責任能力。

參考文獻：

[1]王紹光，馬駿.走向“預算國家”――財政轉型與國家建設，載于公共行政評論，2012，6.

[2]趙魯光.基于公眾參與治理視角的國家審計，載于審計月刊，2012，1.

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與奧克森相似，薩瓦斯也贊同將服務供應和生產區分開來，并提出10種不同的制度安排可用于生產公共服務：政府服務、政府間協議、政府出售、合同承包、補助、憑單、特許經營、市場、志愿服務和自我服務等。除此，上層級政府的指令與協調無疑也是公共服務生產的重要制度安排。可見，地方政府職能產生受多重因素影響，或者說，職能內容及其要求正是地方政府與各個要素間互動的結果，具體包括：上層級政府、區域內各級政府組織、市場、社會（志愿）等要素。影響因素的多樣性決定了政府職能性質、類別、內容和要求的差異性。職能內容是治理結構的基礎，治理結構的優化必須以具體的職能內容和工作要求為導向。可見，不存在單一的組織結構，相反，不同的區域公共問題，不同的職能內容決定了不同的治理結構形態。治理結構即不同的治理主體構成的有機整體。根據薩瓦斯的研究，公共服務生產者由政府、其他政府、私營部門、志愿消費者團體、私營部門、消費者等主體構成。事實上，在區域公共管理中，生產者還可以包括上層級政府、區域內各級政府組織等治理主體。我們可以將它們歸納為：上層級政府、區域內各級政府組織、市場因素和社會因素等。可以說，區域公共管理中，治理結構也正是地方政府與其他各主體互動的結果。事實上，地方政府與上層級政府、區域內各級政府組織、市場、社會等主體間存有雙向互動關系，政府的職能內容及要求是地方政府與各主體互動的結果；反過來，其他各要素又是重要的治理主體，它們將參與到區域公共事務治理中，并在彼此互動中形成特定的治理結構。可見，地方政府與多元主體的互動構筑了區域公共管理有機體，而各要素間的動態平衡又促成了職能與結構的協同。那么，這些主體間又是通過怎樣的制度安排來實現互動與平衡呢？可以說，區域公共管理中，地方政府與不同治理主體間互動產生了不同的職能要求，而不同的職能要求又決定了不同的治理主體選擇及相應的制度安排，從而實現治理結構的差異性。地方政府以具體的區域公共事務為導向，依托可能的制度安排，選擇相關主體發生互動，并形塑治理結構。反過來，圍繞區域公共問題，不同主體間互動及其關系結構又將決定著地方政府的具體職能內容和要求。可見，地方政府與不同主體間的互動是促成職能與結構協同的關鍵。然而，相比理論框架，現實經驗往往要復雜得多。理論框架在現實經驗中能否得以檢驗？或者說，區域公共管理中的職能與治理結構協同機制的正常運作是否存在著適用性條件？就此，將開展案例研究以回應這些問題。“治水”乃是公認的區域公共難題，因此選擇浙江省“五水共治”經驗進行研究。

三、案例研究：浙江省“五水共治”經驗

黨的十七大、十都將建設“生態文明”提到新高度，成為一項國家戰略。相應地，國家層面逐步建立起一整套環境治理體系，部分標準、規則又轉化為官員考核指標，對地方政府及其官員產生直接或間接的影響。包括浙江省在內的各省、自治區、直轄市政府都將環境治理作為重要工作內容。行業結構、產業結構不合理是市場失靈的體現，政府理應承擔起相應的職能。在浙江，生產技術和處理技術比較落后、重污染、高排放的傳統產業比重偏大，已成為全省水環境污染的重要原因。比如在全省工業廢水排放中，紡織、造紙、化工三大行業占了65%，而這三大行業的增加值僅占工業增加值的18.2%。因此，政府牽頭實施“五水共治”既是市場失靈的結果，也是彌補市場不足的重要手段。“五水共治”是實現經濟結構轉型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企業和落后產能，推進傳統產業技術改造。反過來，調整產業結構又是減少廢水排放、治理水環境的根本之策。隨著新型城鎮化和區域一體化進程，區域性競爭，而非市域或縣域競爭，將成為經濟社會競爭的主體形態，充分挖潛并利用比較優勢則是提升區域核心競爭力的重要途徑。相比上海，浙江科技教育比較優勢不明顯，而土地要素優勢則不如江蘇。但是，浙江省“綠水青山”優勢明顯，是將來的核心競爭力，要保護和發揮比較優勢與核心競爭力，就要加快治理水環境。浙江省屬于中國發達省份，城鄉居民生活需求已由溫飽型向質量型發生轉變，對生活環境提出了更高的要求。然而，環境治理狀況并不理想，全省縣級以上城市，集中式飲用水水源地水質達標率只有86%，其中嘉興飲用水水源地水質部分指標長期處于超標狀態。據省衛計委統計，全省的癌癥發病率每10萬人比全國高34.3人，其中嘉興又比全省高9.7人。顯然，這不利于廣大居民生活水平和生活質量的提升，甚至還可能成為社會不穩定的影響因素。綜上可得，“五水共治”項目的產生及其內容和要求是浙江省政府與包括中央政府、各級地方政府、企業組織、社會公眾等在內的多元主體互動的結果。那么，如何落實“五水共治”戰略呢？從已有經驗來看，中央政府首先出臺了一系列法律、法規和制度，要求省一級單位執行。相應地，浙江省采取有關政策手段，在全省范圍內部署“五水共治”工作。比如，全省范圍內實行“河長制”，并配以相應的考核激勵制度，確保每條河、每個河段都有專人負責，實現河域管理“網格化”；再比如，開化縣等地試點實行生態補償與獎懲制度，這些政策安排旨在激勵地方政府履行好環保職能。有效的治水離不開政府的管制作用。為此，浙江在全省范圍內實行嚴格的水環境監管制度，建設水環境在線監測體系，建立刷卡排污系統，短期內覆蓋所有污水排放企業。同時，加大環境執法力度，特別加大督查和專案稽查力度，嚴肅查處環境違法案件，嚴厲打擊環境違法犯罪行為，做到對環境違法行為“零容忍”。除了管制，各地政府還積極與企業合作，采用第三方治理制度，由利益相對方來處理和排放污染物。全省范圍內，各地開始推進污水處理第三方治理，各地企業自辦的污水處理廠逐步由第三方接管，各城鎮政府管辦的污水處理廠也逐步轉交給第三方治理。以2013年為例，全省實行BOT、TOT等方式運營的污水處理廠有62家。另外，有必要提到，在嘉興等地，還出現了環境保護中的公民參與治理等現象，也取得了一定效果。由此可見，“五水共治”的制度安排及相應的治理結構也不是單一主體促成的，而是省一級政府與中央政府、地方各級政府組織、市場、社會等多元主體互動的結果。同樣，也正是省一級政府與多元主體間的互動促成了浙江省全域范圍內治水職能與相應治理結構的協同。但是，實地調研也發現了一系列例外的現象。在東陽市歌山鎮，為了緩和企業與附近居民矛盾，野風集團首先牽頭投建了人工濕地，建成后，由野風集團負責管理運維工作，人工濕地負責處理附近6家企業的生產污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在實際運維中，野風集團負責較大部分的成本開支。盡管當地政府給予相應補貼，附近其他企業也負責部分開支，但是，隨著人工濕地運營及二期工程開建，尤其，近年來，政府對企業排污標準的提升，人工濕地運維成本急劇上升。目前，缺乏可持續的資金來源以彌補運維開支。此外，人工濕地身份不明確，首先它不是獨立法人，只是掛靠在野風集團下的一個單位，既不用擔任法人所應承擔的職責義務，也缺乏企業法人自主經營、獨立核算的權利。無疑，人工濕地對自身運維成本補償的動力明顯不足。實地調研還發現，歌山鎮人工濕地服務范圍僅限于本鎮企業與居民，而距離較近的鄰鎮企業或居民卻無法享受。事實上，在浙江，小城鎮星羅棋布，企業更是緊密相挨，如僅以行政區劃作為標準來處理公共問題，那么必然會受制于傳統“條塊”分割的影響，加劇治理結構碎片化，加大治理成本，不利于開展區域公共管理。正反兩方面經驗分析，可以得出，職能與結構的協同是解決“治水”等區域公共問題的重要條件，某種程度上驗證了理論框架的預設。但是，也發現，案例經驗反映了理論框架在現實運用中存有一定的限度。美國田納西河流域管理局的經驗可提供參考。

四、基于案例研究的理論檢驗與拓展

（一）美國田納西河流域管理局：一個對比案例

田納西河流域管理局成立于1933年5月，位于美國田納西州諾克斯維爾，服務管理區域覆蓋了田納西、弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、肯塔基和賓夕法尼亞等7個州，在水土保持、糧食生產、水庫、發電、交通、社區服務等方面均獲得很大的成功。必須指出，管理局最大的成就是利用水力生產和出售肥料與電力，特別是電力。就運營經驗來看，管理局運營上最大的特色可以說是立法管理，或者稱之為“依法治局”。直接導致它成立的法律是《田納西河流域管理局法》，按照法律規定，它具有較大自主經營權。該法的第1條就闡明了建立主旨：“從國防利益出發，為維護和經營位于阿拉巴馬州馬斯爾肖斯附近，現屬于美利堅合眾國的產業；為了工農業的發展；為了改善田納西河的航運狀況，特創建一個公司實體，命名為‘田納西河流域管理局’……”該法第4、5、9諸條中，明確授權可以進行土地買賣、生產與銷售化肥、輸送與分銷電力、植樹造林等權利。管理局運營的成功也得益于其決策機構較高程度的多元化與專業化。首先，決策機構是由總統任命的3人董事會，即主席、總經理和總顧問組成，另外專設具有咨詢性質的“地區資源管理理事會”，這些機構成員主要由電力工程師、能源政策專家和人力資源專家等組成。決策機構多元化奠定了管理局多元決策機制，而多元決策機制正好又與管理局多重目標相吻合，可以說，管理局最初在水利工程方面以及后來在電力生產方面取得的成就都是與此有緊密關聯。

（二）兩地經驗的比較分析

事實上，田納西河流域管理局運營的成功還是得益于職能與結構的協同。流域治理問題是田納西、肯塔基等7個州共同面對的區域公共問題。管理局設置突破了傳統的行政區行政治理模式，相反，它以區域公共問題為導向，選擇區域公共管理治理模式。相比管理局經驗，浙江省“五水共治”主要以行政區劃為依據，部署全省治水工作，實現包干到各地方政府，甚至各責任人。基于權責一致原則，“河長制”等制度設計有助于責任落實到具體單位或個人，然而，這也難免導致治水功能上的“碎片化”。再以歌山鎮人工濕地為例，過去的野風人工濕地現已更名為歌山鎮污水處理工程，鎮政府參與濕地投建運維工作，有利于夯實濕地運維財力。但是，濕地輻射功能也主要局限在歌山鎮范圍，而距離較近的鄰鎮企業、居民無法享受歌山鎮人工濕地功能。鄰鎮也不得不同樣投建污水處理工程，加大區域公共管理成本。田納西河流域管理局職能包括水庫、發電、交通等，多樣化、專業化的職能要求又對應著多元化、技術化的決策機構，有助于提高管理局治水職能與結構設置的協同程度。“五水共治”工程啟動之初，浙江就開始抓技術研究和推廣。2014年，東陽發揮當地建筑企業技術優勢，選派20多家特級、一級資質建筑企業的設計人員參與農村生活污水治理規劃設計。但是，就全省范圍而言，治水服務的專業化、技術化程度仍有一定的提升空間。《田納西河流域管理局法》規定了管理局不僅是一個超黨派、超行政區化的機構，還是一個獨立經營、政府所有的公司實體。為了避免國家機構可能產生的，和私營公司一樣，管理局采用較為靈活的經營管理方式。為此，管理局具有兩面性，作為國家機構，它需要承擔起發展航運、社區服務等功能；作為公司實體，它又要大規模地經營電力、肥料。不難發現，在實際運營中，存有一種利益機制，正是這種機制促使著管理局高度重視相關職能要求，并選擇相應的結構設置。然而，就歌山鎮經驗而言，這種利益機制相對缺乏，歌山鎮的人工濕地至今為止仍是一個掛靠在野風集團下的非法人實體，經營空間狹隘。事實上，除了污水治理，人工濕地還有畜產、造紙原料、綠化、教育等功能。但是，由于利益驅動力不足，歌山鎮人工濕地功能相對單一，盈利潛力有待進一步挖掘。

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隨著市場經濟的逐步完善，行政管理體制面臨改革的趨勢，政府職能轉變是行政管理體制改革的核心，公共管理職能是政府職能的重要組成部分。政府轉變職能的關鍵, 是把不該由政府管理的事情轉移出去, 把該由政府管理的事項切實管好,作為行使職能的各級地方政府如何均衡政府職能轉變成為一個重大的課題。

一、政府職能轉變存在的問題

1.社會缺位、市場錯位與政府越位

我國的政府管理模式來源于前蘇聯，政府包攬所有政治、經濟、文化，社會事務。多年以來，我們總是慣性地把政府、市場及其關系當作國民經濟特性的全部，忽視了社會的功能和作用，尤其是進入上世紀90年代以后，中國快速地轉換到了市場經濟體制，以政府為主導的經濟發展模式形成并蓬勃發展，中國的社會處于缺位狀態。社會缺位的同時必然是政府越位，市場也隨之處于錯位狀態。不會出現管理真空的傳統的管理方式成為政府職能轉變的一個方向。

2.市場監管力度不夠

市場經濟是一種自由經濟，政府是一只強有力的手，對市場的無序等不規范現象進行調控監管，引導其朝著健康有序的方向發展，然而，政府在監管這一職能上仍然存在一些問題，主要體現在：一是規范市場秩序的法律法規仍不健全；二是執法不嚴，管理松懈，紀律松弛，依法行政不嚴；三是地方保護主義等壟斷行為阻礙市場規范發展。

3.公共服務體制不夠健全

政府轉型的目標是建設公共服務型政府，以為全社會提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務，以不斷滿足廣大群眾日益增長的公共利益訴求，在此基礎上形成政府治理的制度安排。然而一方面“重經濟、輕服務”的政府理念仍然存在；另一方面，社會組織能力缺乏也使得政府職能轉變外部動力不足。非政府組織的健康發展能夠承擔政府部分職能，但由于部分管的過多過死致使非政府組織生存發展受到阻礙。

二、提升公共管理能力，建設服務型政府

1、宏觀領域。一方面，進一步理順市場與政府之間的關系。國家行政學院張孝德博士認為：深化行政體制改革需建設服務型政府，需要把握好以下原則：一是確定政府的功能邊界，使政府真正成為一個有限政府，這是建立服務型政府的前提；二是重新確立政府與市場、社會的關系，使政府在一個平等的契約關系中履行政府的公共服務職能，這是建設服務型政府的關鍵所在；三是強化自上而下的激勵機制和考核機制，這是建立服務型政府的內在機制。另一方面，加強政策體系建設，動員社會力量參與。這就需要“第三部門”的參與，作為政府與企業以外的“第三部門”，中介組織在履行許多政府功能上具有比較優勢，依靠社會自治機制往往能取得更好的效果。它的主要功能在于規范市場和政府行為，并能有效減輕政府負擔。因此，在管理職能變革中，政府一方面要著手動員全社會參與，通過多種多樣的制度安排，如簽定授權合同或招標的形式，將一些可以剝離的服務性職能讓渡給社會中介組織和行業協會來承擔，充分發揮其成本、技術和競爭優勢，為社會提供更有效率、品質更高的服務。因此，實現政府職能轉變的一個重要前提，就是減輕政府負荷，形成社會自主服務與政府服務協調統一的社會管理體系。

2、微觀領域。政府職能在微觀職能主要表現為政府通過依法行政，按法律規范的標準，監督各種具體的社會行為是否符合規定的標準，控制社會行為在法律規定的規范內進行，手段是通過行政措施執行法律或監督法律的實施，即依法行政。在推進行政審批制度改革前基礎上進一步推進政府規制政革，用法律手段來限定政府的規制范圍，限制政府的行政權力，規范政府的行政行為，使地方政府由過去的以行政審批為主向以市場監管為主轉變。著力強化公共服務職能，為社會公眾生活和參與社會政治、經濟、文化活動提供保障創造條件，努力從重管理輕服務的以政府為中心向以滿足人民群眾需求為中心的轉變，健全制度體系建設，加快服務型政府建設。

三、結語

建立公共服務型政府是提升公共管理能力是同步的過程，當前我國正處于社會發展轉型關鍵階段，群眾呼吁公共服務的訴求，這種訴求不僅服務于社會主義市場經濟體制的健全與完善，而且服務于社會主義建設。所以，基于建立公務服務型政府所形成的政府職能轉型，不是一般意義的職能轉型，而是實現政府再造的職能轉型。對于中國政府變革與發展的邏輯來說，這種政府再造將最終落位于政府的全面現代化發展，即建立一個政府監管、社會參與、市場自由發展的政府治理模式。致力于超越傳統治理模式下的政府職能轉變，這樣的政府改革，不是搞政府的單一行動所能夠實現的，必須要求政府變革與政治、經濟與社會的發展有機互動，是提升政府公共管理能力的一個質的飛躍過程。

【參考文獻】

［1］張耀國.岳亞東政府職能轉變與服務型政府建設之我見［J］.公民與法·2011,（4）.

［2］［美］丹尼斯·A·榮迪內利．為人民服務的政府：民主治理中的公共行政角色的轉變［J］．經濟社會體制比較，2008，（2）．

［3］孫濤，劉穎．全球化時代的政府角色與服務型政府建設［J］．天津社會科學，2006，（1）．

篇4

一是突出管理性。分清管理職能和統治職能的區別。政府對社會公共事務要管理，但是這種管理的權力，在一定意義上講，是要納入統治這個框架下運行的，它對任何一個國家都是這樣的。政府同時具有統治和管理職能，但絕不能將統治的方法用于管理上，用來控制社會、控制民眾，而是更應該強調公共管理過程中的服務管理。二是突出公平性。企業管理是對企業的生產經營活動進行組織、計劃、指揮、監督和調節等一系列職能的總稱，它的目標是提高效率，實現利潤最大化，是一種過程管理。而公共管理與企業管理關注的目標不盡一致，所以不能照抄照搬企業管理思想。它不僅要牽涉到一個效率問題，而且還要涉及一個公平問題。它不僅要看到是一個過程管理，而且它還十分注意結果的管理。三是突出公共性。公共管理是一種合作管理的模式，它要求政府要和民眾合作。之所以講公共管理，一個很重要的原因就是它的公共性，這牽涉到公共利益問題、公共權力問題、公共責任問題等一系列的問題。而從政治學角度講，公共性最大的一個特點就是合法性，就是說管理的權力，來自于民眾的授權，就必須受民眾的監督、民眾的制約。

3對我國新公共管理中政府職能的幾點建議

新公共管理作為現代管理科學四分支之一，是當代中國最有發展潛力和廣闊前途的學科，其發展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要準備把握自身定位，推進政治和經濟社會的快速前進。

3.1政府必須引領好新公共管理運動

要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。社會的公共事務不僅需要政府來管理，也需要社會自身的管理，需要民眾直接參與去管理。這個觀念，不僅政府要改變，民眾也要改變。現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。

3.2政府必須加快職能轉變

我國在以前高度集中的計劃體制下，政府包攬了社會，社會一切都由政府來管理，國家與社會完全合為一體，政府部門做了很多“不該管、管不好、管不了”的事，使政府職能的異常強大和社會自身管理職能的弱小形成強大反差。要想消除這種反差，就必須推進行政體制改革。進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，逐步建立“有限責任政府”模式，即政府在管理經濟、管理社會的過程里面，只管該管和必須管那些社會能力無法提供的公共管理，同時社會團體、民眾也要積極參與公共管理，要充分認識到“社會并不是因為政府的授權，才開始具備某些公共服務或公共管理職能的，政府的分權，只不過是將社會的這些職能合法化、公開化、權威化”，要充分體現出政府和社會互動的關系。

3.3政府必須兼顧效率與公平

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第二條 工資決定原則

員工工資是在綜合考慮社會物價水平、公司支付能力以及員工年齡、年資、職能等級、責任大小等因素的基礎上，進行工資計算的。

工資

基準內工資

基準外工資

基本工資

附加工資

責任津貼

撫養津貼

住宅津貼

全勤津貼

工作時間外工作津貼

假日工作津貼

深夜工作津貼

交通津貼

年齡工資

年資工資

職能工資

工資包括基準內工資及基準外工資兩大部分，其結構如下：

第四條 工資計算期間及工資支給日

每一工資計算期間從上個月 日起至當月 日止，并于當月 日支付工資。工資支給日若適逢節假時，則提早于前一日發放。

第五條 非常給付

員工遇有下列情形時，可向公司申請提前領取已工作時間的工資。

(一)員工或依靠員工收入賴以維持生計者，遇有下列情況可向公司申請非常給付：①

結婚；②死亡；③生產；④疾病或受意外災害時。

(二)員工被停職或被解雇時(包括懲戒解雇)。

(三)其他獲得公司同意的事情。

上列規定除第二項外，在申請非常給付時，須由本人(本人死亡則由其家屬)提出書面申請。

第六條 缺勤扣除

(一)工資給付形態采用月工資制。

(二)對于下列特別休假，原則上照常支付工資：①婚假、喪假；②年度帶薪休假；③

行使公民權時；④公司大會、教育召集時。

(三)員工缺勤時，則依下列方式處理。

1.非公務原因負傷疾病時：

基本工資平均每月應出勤日數×缺勤日數

2.遲到、早退、私自外出時：

基本工資平均每月應出勤日數×遲到、早退、私自外出的缺勤時數

第七條 中途任用、離職或退職的工資

在工資計算期間，中途任用、離職或退職時的工資，按當月員工實際出勤工作日數，按日計算；或以離職、退職前的出勤日數為計算的基準，其計算公式如下：

［基準內工資(每月固定額)＋交通津貼］×出勤工作日數平均每月應出勤日數

第八條 工資給付及扣除額

(一)下列規定的各項金額須從工資中直接扣除：

1.個人工資所得稅。

2.勞工保險費(個人應負擔部分)。

3.團體意外保險費。

4.過半數員工開會同意的福利基金。

(二)上述各項金額扣除后，員工所得應以現金形式直接交予本人。

(三)工資所得亦可按照員工的要求，直接匯人指定的金融機構的該員工賬戶內。

基準內工資

第九條 基本工資

基本工資的構成包括下列三項：

(一)年齡工資(包括初任員工的起點工資)。

(二)年資工資。

(三)職能工資。

第十條 年齡工資

年齡工資給付的標準按下列方式處理：

(一) 歲時，每月給付 元。

(二) 歲時，每增加一歲則逐年增加工資 元，作為給付年齡工資的標準額。

(三) 歲時，每增加一歲則逐年增加工資 元，作為給付年齡工資的標準額。

(四) 歲時，每增加一歲則逐年增加工資 元，作為給付年齡工資的標準額.

(五) 歲以上時，每年的年齡工資給付以 元為上限。

(六)上列年齡工資的施行細則依(表-1)“年齡工資表”的規定辦理。

第十一條 年資工資

(一)年資工資給付的原則是，服務滿一年以上的員工方適用，并依(表-2)“年資工資簡明表”的規定辦理。

(二) 歲以上的員工，依規定不再給付年資工資。

第十二條 職能工資

(一)職能工資給付的原則是，依照各職層及職等的分類，根據(表-3)“ 職能資格表”的規定，共區分為五個職能等級，并依職等的高低決定職能工資的標準。

(二)每一職等都有最高及最低工資給付標準，公司應根據人事科所評定的員工考績狀況，依照(表-4) “職能等級運用表”的規定，辦理有關職能等級、最低標準給付額、升級單價、考績評定等事項。

(三)各等級的職能工資，則依“職能工資表”的規定辦理。

第十三條 附加工資

從事特殊職務的專業人員，若因其職務難度高、責任重大或本身的基本工資偏低，則應以附加工資方式，給予部分或全部的調整。

第十四條 責任津貼

責任津貼是對具有監督管理職位者所做的支付，其具體金額依“管理職津貼給付額表”的規定辦理。

第十五條 撫養津貼

公司對于需負擔家庭生計，并提供撫養眷屬最低生活保障的員工，依下列方式辦理撫養津貼的給付。

(一)配偶，每月津貼額為 元。

(二)子女，每月津貼額為 元。

第十六條 住宅津貼

住宅津貼是為了補助員工因無自用住宅，而須租賃房屋時的津貼，其津貼標準依下列規定辦理給付：

(一)有配偶者或有撫養眷屬者，每月津貼額為 元。

(二)單身者，每月津貼額為 元。

第十七條 全勤及勤奮獎金

全勤獎金是為獎勵員工在每一工資計算期間內的全勤者或工作勤奮者而設立的獎勵項目，其給付標準如下：

(一)全勤者(無遲到、早退及請假者)，每月津貼額為 元。

(二)該月達成公司預定的工作目標時，每月津貼額為 元。

基準外工資

第十八條 勤務時間外工作津貼

(一)公司因業務上的需要，而要求員工于規定工作時間外繼續完成勤務時，則應依照員工早到或夜班加班時間，采用計時制方式計算應給付的津貼額。

(二)勤務時間外的加班津貼，則依下列方式計算(單位：元／小時)：

基本工資+附加工資+責任津貼+住宅津貼+全勤及勤奮獎金每月平均規定勤務時數×1.33

第十九條 休假日工作津貼

(一)公司因業務上的需要，要求員工在休假日返回公司執行勤務時，得支付休假日工作津貼，但翌日補休者，則不另外給付津貼。

(二)休假日工作津貼采用計時制方式，依照下列公式進行計算(單位：元／小時)：

基本工資+附加工資+責任津貼+住宅津貼+全勤及勤奮獎金每月平均規定勤務時數×1.50

第二十條 深夜工作津貼

深夜工作津貼是對夜間從事勤務工作者所支付的津貼，計算時間是從晚上 點到翌日清晨 點，其計算公式是(單位：元／小時)：

基本工資+附加工資+責任津貼+住宅津貼+全勤及勤奮獎金每月平均規定勤務時數×0.3

第二十一條 勤務時間外工作津貼的特例

擔任管理職位者，不適用第十八條及第十九條的規定。

第二十二條 交通津貼

員工從住宅到公司上班時，單程距離達5公里以上者，則應給付等于公共運輸部門所發行的定期來回月票金額，以此作為交通貼支給的標準。

調薪及升級

第二十三條 調薪

員工工資于每年12月31日視公司經營成果增長比例，進行定期調薪。

第二十四條 調薪分類

定期調薪包括自動調薪和核定調薪兩大部分，其規定如下：

(一)自動調薪是在基本工資范圍內所進行的工資調升包括年齡工資和年資工資兩項，其計算方法按第十條(年齡工資)和第十一條(年資工資)的規定辦理。

(二)核定調薪考核的原則是，對于基本工資中的職能工資，根據人事科評估的員工的年度職務完成能力、工作績效、責任度大小、協調性、貢獻度等考核結果，依據第十二條(職能工資)的規定辦理。

第二十五條 基本工資提高的原則

(一)公司為配合社會物價水平的提高及員工因撫養眷屬人數的變化，而使得其經濟狀況有所改善時，給予員工以基本工資提高。

(二)基本工資提高的原則，根據附加工資的規定辦理。

(三)基本工資提高的計算，原則上按第二十四條的規定辦理。

第二十六條 臨時調薪

(一)員工遇有下列情形時，可由其部門直屬主管人員向人事科申請臨時調薪，以茲鼓勵。

1.有特殊功勞表現。

2.中途錄用的員工、具有優秀的技能與成績。

3.為同行業間競相爭取的人才。

(二)臨時調薪的標準，則依照第十二條(職能工資)或第十三條(附加工資)的規定，采用部分調整或全部調整的辦法。

第二十七條 升級

(一)公司視員工的表現，審核員工的職務完成能力、責任度大小、企劃能力、判斷力、工作績效等事項后，根據第十二條(職能工資的等級晉升標準)的規定辦理。

(二)員工升級后的工資，則就調升的當月起，開始支付調整后的工資。

第二十八條 初任員工的工資

(一)初入社會的應屆畢業生，經公司甄選后成為正式員工時，其工資給付的原則，除衡量社會物價變化及一般同業間的初任工資水平外，均依規定的基準內工資標準辦理。

(二)初任員工的基本工資給付標準應按下列規定辦理：

1.年齡工資……第十條

2.年資工資……第十一條

3.職能工資……第十二條

(1)中學畢業Ⅰ等1級

(2)高中畢業Ⅰ等2級

(3)大中專畢業Ⅰ等17級

(4)大學畢業Ⅱ等3級

(5)碩士畢業Ⅲ等2級

(三)當社會物價水平或同行業之間的初任工資水平與規定的基準內工資有所差異時，則以附加工資的形式進行補貼。

第二十九條

(一)中途錄用的員工(初入社會的應屆畢業生以外者)，其工資給付原則上除按第二十八條的規定外，在考察員工任職前的經歷及工作經驗年數后，再決定該員工的職能工資等級。

(二)擔任單純的體力勞動工作者，則應無論其學歷高低，一律以職能等級第Ⅰ等1級任用。

定期獎金

第三十條 定期獎金的給付

公司給付獎金的原則是，根據公司業績成長比例以及員工的貢獻程度，于每年的 月及 月支付。

第三十一條 獎金計算期間

(一)上期獎金的計算期間，從去年 月 日起至該年度 月 日止，并于 月份與當月的工資一起發放。

(二)下期獎金的計算期間，從該年度 月 日起至 月 日止，并于 月份與當月的工資一起發放。

第三十二條 定期獎金給付的原則

定期獎金金額的高低，是在考核員工于獎金計算期間的工作表現、績效評價、出勤率及

貢獻度等因素后加以確定的。

第三十三條 定期獎金領取的資格

(一)在獎金計算期間，中途進入公司并未滿兩個月者，不予以給付定期獎金。

(二)在獎金計算期間，對于已離職者或于領取當月申請離職者，則取消其獎金領取資格。

篇6

智力應該是和生物肌體的進化同時進行的，因為缺乏遠古資料．這里我們不打算去猜測和討論猿人、古人或今人智力的進化歷史過程。結合現代腦神經科學的研究成果，我們只從關于兒童智力發展的現有資料及心理學家們的認識變化和討論人手，來考察人類智力的演化，并在此基礎上，探討人工智能的發展潛勢。

人們智力的物質基礎主要在于人腦而不在于心，這已經是現代人的基本共識。人的身體生長發育一般經過十幾年的時間，基本形體和部件數量在出生時就決定了(后天的手術或意外事故不算)，外部形體的發育情況有目共睹．但大腦的情況有點特殊。這里我們不再復述人腦中可能代表不同進化階段的三重構造，也不討論對立統一的左右半球和其中不太確定的具體任務功能分區；大腦的主要功能是思維，因此我們通過研究思維的形成過程和腦神經細胞層面活動的關系，來探討智力的演化過程。

大腦的基本組織結構是神經元細胞，人腦所呈現的瓷白色是其脂肪的顏色，簡稱為白質，這種脂肪叫“髓磷脂”，它們包裹著神經細胞纖長的突起部分，使之絕緣。突起的部分被稱為“軸突”，和電線相似，把神經元的輸出傳送到附近或遠處的目標。白質實際上是走向各處的神經纖維的集合，就像我們在電訊中心大樓的地下室所能見到的成捆電纜一樣，只不過顏色和體積不同。腦的主體正是這些絕緣纖維，它們把實現重要功能的腦的各部分相互連接起來。在軸突的一端是球形、膨大的神經元的細胞體，包含細胞核。細胞日常運轉和維持所用的DNA模版即在其中。有許多樹狀分支從細胞體伸展出來，稱為樹突。神經元的這一部分沒有白色的髓磷脂，因此它們大量集合起來便呈灰色，被稱為灰質。神經元軸突的另一端通常與一個下游神經元的樹突相接觸，它們之間的狹小縫隙稱為突觸。上游神經元釋放微量的神經遞質至突觸，然后擴散至下游神經元的膜，打開某些膜上的通道。每個神經元都是一個典型的計算單元，能把幾千個輸入的影響綜合起來。具有相似功能的神經元傾向于在皮層中作垂直的排列，形成柱形結構，這被稱為皮層柱，貫穿皮層的大多數層次。大約100個神經元組成一個環繞錐體神經元頂樹突的微型柱，直徑約為30微米(如一根纖細的發絲)，約100個微型柱組成一個大型柱，一個皮層區有100x100個大型柱，大腦的兩個半球共有104個皮層區。這些就是我們思想和智力的物質基礎，簡單中蘊含著復雜。初生嬰兒的大腦重量大約為400克，是成年人腦重的30％。雖然大腦在生長過程中神經元的體積在擴大，聯結(樹突、軸突和突觸)的數目不斷增加，但是神經元的總數目基本不變。大腦結構的發育和工作方式是由基因決定的，突觸的數目和信息種類則完全受環境的影響。

大腦中存在類似DNA堿基復制的復制機制并且存在復制競爭。錐體神經元釋放一種興奮性神經遞質谷氨酸。可以激活NMDA通道．產生長時程增強(LPT，即long-termpotentiation)現象，是短期記憶的最佳基礎，它為真正持久的突觸結構變化的形成提供骨架，這些變化是永久性“印記”，有助于長期不用的時空模式的重新建立。復制競爭存在于神經激活網絡的同步化傾向中，記憶痕跡是以分布的方式存貯的．并沒有一個位點對于其復蘇是關鍵性的，變異同時存在，使競爭成為可能，它決定著什么模式能最佳地與連接特性發生共鳴。

人腦的這種活動方式意味著人的思維和智力也是進化的并且也存在著達爾文過程。達爾文主義的主要內容是大量繁殖、生存競爭、遺傳、變異和適者生存。卡爾文教授認為思維就是瞬息間的達爾文過程，人的大腦具備達爾文過程的所有要素：模式、復本、模式的持續變化、復制競爭、環境的影響、模式的繁殖。各種事物記憶構成大腦細胞神經活動的時空模式，暫時的印記摹寫在永久的印記之上．特定時空模式的重復會留下突觸強度的改變．這在神經生理學中被稱為“易化”和“長時程增強”。真正持續保存的印記是個體特異的，甚至對每個同卵雙生子也是如此。通過對思維的物質基礎――大腦的研究分析能夠比較客觀形象地讓我們了解智力產生和演化的過程。

我們的思維活動是動態的達爾文過程，復制競爭的臨時贏家成為我們意識的良好候選者。新皮層的達爾文機制可以解釋思想如何“自上而下”地影射于神經元群和思想如何“自下而上”地由那些看起來是雜亂無章的神經元集群產生的。這種對智力的解釋可以為我們洞察各種生命的智力所循的途徑提供啟示，包括人工智能(AI)、增強動物、人類甚至地外生命。

我們為適應環境而表現出來的智力時時都在發生：求學者學習掌握通過某課程所需的材料，大夫根據了解的病情對某種未知病癥的病人進行治療，藝術家修改一項作品使其看起來更加協調悅目，等等。面對紛繁多姿的智力表現形式．我們渴望了解的是它的本質。心理學家阿瑟?詹森(ArthurJensen)指出影響智力測試的有兩個最主要因素：速度和你在頭腦中能同時應付事項的數 目(例如你在一定的時間內能回答多少問題，類比問題時通常要在頭腦中同時保持多個概念并比較)。這種認識讓我們很自然地聯想到當前對計算機運行速度和多功能的要求。研究智力測驗試題的編制者們給我們列出的智力測試的項目清單：機械記憶力、數字計算能力、歸納推理、演繹推理、感知速度、語言表達的流暢性、言辭理解力、空間能力等諸如此類的事物；我們發現智力是由許多可以分解出來的能力構成的，它并不是某種單一的因素。

篇7

政府職能轉變取得新進展，社會管理得到加強，更加注重基本公共服務。全省所有行政村全部配備了專人負責的人力資源社會保障服務平臺，在全國率先開通“江蘇就業e圖”，基本建成覆蓋城鄉、五級貫通、直達到村的“15分鐘公共就業服務網”，為城鄉勞動者提供了更加優質、高效、便捷的就業服務。通過政府購買公益性崗位等方式充實基層平臺工作隊伍，2012年底全省基層平臺配備專職協理員2.32萬名，目前基層工作人員持證上崗率達70%。目前省級異地就醫平臺與13個省轄市市區實現聯網實時結算，13個省轄市全部合并實施城鄉居民養老保險制度，全面推進醫療、失業、工傷、生育保險市級統籌，13個省轄市初步實現醫療、工傷保險市級統籌和失業保險市區統籌。

各級政府大力推進政務公開，減少和規范行政審批，政府管理和服務方式不斷創新。省地稅、工商、建設、物價等部門在全省開通了“12366”地方征稅收入咨詢服務、“12315”工商管理服務、“12319”公共事業服務和“12358”價格舉報專線電話。省人事廳專門印發了《政務公開手冊》，涵蓋《國家公務員考試錄用》等77項政策規定，大大方便了百姓辦事。一些基層政府通過制度創新推動資源優化配置，提高了公共服務和行政效能，如太倉市推行的“政社互動”模式，從基層組織和社會最基本單元做起，在理順政社權責關系、探索“政社互動”到“三社聯動”路徑等方面都作了制度安排，村民自治實現了替民作主到讓民作主的轉變；宿遷市政府重視通過網絡問政平臺，暢通了民意正常表達渠道，提高了群眾對政府工作的滿意度。

二、政府在提供基本公共服務的能力與方式上仍然存在不足

一些地方政府職能缺位，基本公共服務供給不足。在實際工作中，一些地方政府抱著“甩包袱”的心態，試圖通過全面市場化來解決公共服務問題，結果反而進一步惡化了公共服務的公平性和可及性，加劇了上學難、看病難等社會問題。如宿遷地區于2002年左右開始的醫院、學校大規模民營化“改制”，造成了該地區基層醫療、教育等公共服務供給嚴重不足。這在某種程度上也是由于社會力量參與不足所造成，長期以來個別相對落后地區公共服務由政府包辦，提供主體和提供方式單一，政府公共財政不堪重負從而全面轉向“市場化”，可見全面的“政府包辦”與全面的“市場化”均不可取。即使在南京、無錫等公共服務較為完善的地區，一些基層公共服務也存在著供給不足的問題，如鄉鎮衛生院的人員編制不足就制約了基層醫療事業發展。

基層公共服務發展仍舊相對滯后。在基層特別是基層鄉村，政府公共服務能力不足，方式不夠多樣。據調查顯示，當前農民對健康教育、農業信息、文化娛樂、技術推廣、勞動力就業與培訓等在內的基本公共服務還不夠滿意。當前，江蘇正處在從全面小康社會向基本實現現代化過渡、從生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期，尤其是基層的公共服務需求，在規模、結構、層次和特征方面必然會發生深刻的變化，并呈現出高速增長、多樣化和差異性的趨勢。

個別部門職能交叉，公共服務的資源重置、效率低下。不同部門之間表面上看是“各抓共管”，實際上卻經常在工作中各自為政，缺乏協調，容易導致公共服務效率的低下及公共服務資源的重置，造成有限資源的不必要浪費。以大病保險和大病救助管理體制為例，目前大多由衛生部門和民政部門分別管理，實行兩套經辦機構、兩套人馬、兩套信息管理系統，是公共資源重置的典型表現。由于部門間人為分割公共服務對象，“作坊式”的操作導致統籌范圍偏小、服務層級偏低，可能影響某些公共服務的可持續性。

現行財政轉移支付結構不夠合理，地方政府促進基本公共服務的財權與事權不匹配。多年來的專項財政轉移支付對于增強宏觀控制、促進區域均等化方面發揮了積極作用。但是，由于缺乏規范的設計程序和統一政策，導致分配過程不夠透明，助長了討價還價等不良風氣；很多專款明確需要地方提供配套資金，這就使財政困難地區很難爭取到專項撥款，背離了均等化目標；由于專項資金規模偏大，相應的監督制約機制和項目考核指標沒有建立，導致資金挪用現象時有發生，專項轉移支付的政策目標難以達到。但從另一個層面看，針對區域的財政轉移支付也不合理，尤其是在人口流動的情況下，從蘇北地區流動出來的人口并未享受到針對該區域轉移支付而來的財政補助，而蘇南地區又不得不再次為他們提供必需的公共服務（尤其是義務教育）。主要原因在于財權與事權尚未很好匹配。如中央與省對無錫預算內財力的集中力度達到60%以上，但從事權來看，無論住房保障、醫療、教育等公共事務支出，還是基礎設施、環境治理等都要地方自行承擔，國家政策上對各地實際情況的差異和承受能力的不同考慮不足。

提供公共服務的社會組織發育不健全。國際經驗表明，社會組織在促進就業、參與社會管理、提供公共服務等方面發揮著重要作用。但有的地方和部門對社會組織發展的重要意義和發展趨勢認識不夠，特別是個別地區仍將工作重點放在招商引資等經濟發展方面，從而輕視甚至排斥社會組織發展，對于社會組織在稅收優惠、財政支持、人才隊伍、社會保險、承接政府職能轉移等方面缺乏明確政策規定。此外，在全國范圍內，社會組織管理相關法律體系相對滯后，社會組織監管體制仍需進一步完善。

三、改進政府基本公共服務的基本思路與政策建議

江蘇改進政府基本公共服務必須構建良好的制度環境、高效的公共財政體制、完善的公共服務的市場機制等。可著重從以下幾點入手：

明確政府提供基本公共服務的范圍。總理在十二屆人大一次會議舉行的記者會上提出，新一輪改革方案核心是轉變政府職能，厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系。政府通過職能轉變和政策引導，注重激發社會活力，充分挖掘政府自身資源的潛能，帶動社會資源共同參與，構建多層次、多樣化的公共服務供給體系。但必須明確的是，政府作為基本公共服務提供主體和責任主體不可改變。浙江、廣東都曾出臺有關基本公共服務體系的規劃、意見或改革方案，從而確定了政府在公共服務方面的責任與范疇，因此，建議江蘇制定類似的發展規劃和具體標準。當前江蘇發展的重點仍將集中于社會保障、勞動就業、基礎教育、公共衛生、公共住房等方面。江蘇應從基本省情出發，根據公共需求和經濟社會發展水平，研究制定和完善基本公共服務領域的公共服務標準，如城鄉公共設施建設標準、公共安全標準、公共教育標準、公共衛生標準、公共住房標準等，以便公共服務主體按照標準提供公共服務。在此基礎上，應研究制定基本公共服務發展的專項戰略規劃（如2014年到2020年），并逐年推出年度行動計劃，從短期、中期、長期三個階段明確全省推進基本公共服務發展的階段、進度和目標。

著重推進基本公共服務向基層傾斜。加強基層公共服務機構建設，要從基層和面向居民出發，不搞上下一般粗的管理體制機制。針對基層政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要進一步調整和完善政府職能。要著力促進公共資源向基層延伸，推動優質公共資源城鄉均衡分布。提高基層政府提供公共服務的能力，必須解決地方財力不足問題。縣市政府應在這方面加大投入，確保基層人員的工資和獎金能夠反映出他們的地位和價值。在當前推進城鄉公共服務一體化的重點上，要對農村的公共服務供給進行全新的考慮和制度設計。一要建立新型的農村公共服務供給體制。建立適合農民的現代養老保障制度、醫療保障制度、農產品保險制度、現代農業服務體系、農民專業培訓制度，等等。二要明確農民公共服務的先后次序。農民的公共服務需求集中于提高收入、提高土地征用補償標準、金融支持、醫療保障、養老保障需要、發展教育、垃圾處理等。可見，為農業生產提供實用信息，避免強制征地、拆遷，提供金融支持，建立醫療、養老保障，提供優質教育是當前農村公共服務的重點。三要重點建設好鄉鎮衛生院和村衛生所。鄉鎮衛生院和村衛生所是農村重要的、不可缺少的醫療服務設施，是標準的公共物品，不能市場化，更不能私有化。建設好鄉鎮衛生院和村衛生所是政府的職責。四要重視農村新型社區建設。江蘇在“三集中”的過程中形成了許多由征地拆遷而形成的既非標準意義上的城鎮也非原來鄉村的新式“社區”、“新村”，未來此類新型社區可能是農村最具代表性的居住形式。應當對這類新型社區的建設、公共物品的提供、基層社會的管理進行全新的制度設計。這類新型社區的公共服務做好了，將解決多數農民的公共服務問題。

吸納社會力量參與公共服務。政府在提供基本公共服務中的主導地位，不等同于由政府完全包辦。政府應在公共服務的部分環節和領域策略性退出，將主要職能集中在政策制定、服務購買和服務監督上，切實提升財政資金的宏觀配置效率。應注重通過創新機制，調動社會力量參與公共服務和社會管理的積極性，善于綜合運用行政手段和市場工具，不斷釋放行政資源配置的“制度紅利”，最大限度地改善社會福利水平。對于公益性較強的非基礎性公共服務，除目前必須由政府直接投資舉辦外，可以通過向社會投資者公開招標項目法人，通過財政補貼、PPP模式（公私合營）、特許經營、貸款貼息、優惠政策等方式支持社會組織或其他社會力量舉辦。對于公益性較弱，以經營性為主要特征的非基本公共服務，要在政府統籌規劃、宏觀調控下由社會組織、個人或其他社會力量舉辦，由市場調節供需關系，以滿足不同人群的多樣化需求。如在養老服務方式上，可考慮借鑒蘇州、無錫等地“虛擬養老院”之類的民辦非營利性組織并加以推廣，在推動家庭養老的產業化發展過程中，還可以通過對部分困難群體的轉移支付來實現市場化與公益性的有效結合。

發揮社會中介組織的作用。以理順政府與社會中介組織的關系為重點，推進社會中介組織管理制度改革，從制度上保證社會中介組織在公共服務方面的獨立性，以便社會中介組織能夠以自身的名義、根據法律規范承擔相應的法律責任，履行公共服務的職責。要重點培育和扶持行業協會、公益慈善組織、農村專業經濟協會、社區社會組織。同時，加快社會中介組織的法制建設，盡快制訂與出臺地方性的中介組織法規或條例。規定中介活動、中介機構和中介人在社會生活中的地位和作用；界定中介機構與中介人的定義、性質、活動范圍、注冊條件或資格條件、相應程序、市場準入以及違法后的懲罰與禁入制度等；確定經濟、科技、法律、文化等各類中介機構、中介人和中介活動的組織制度、行業規范和服務標準。

積極推進事業單位改革。創新公共服務供給機制，加快推進事業單位分類改革，降低基本公共服務成本，逐步變“以錢養人、養機構”為“以錢養事”，采取政府購買服務、合同委托、服務承包等多種方式支持事業單位發展，建立現代事業單位管理體制和運行機制。在此基礎上，一些基層社會事業編制人員仍有待進一步充實，這應該是發展基層基本公共服務的重要人員保障。如公立幼兒園及基層鄉鎮衛生院的人員編制都需要充實提高，特別是只有統籌考慮鄉村衛生所的人員編制及待遇，才能夠初步緩解基層醫療服務供給不足的當下困境。當然，這也需要有效地控制事業編制人員中后勤保障人員的比例，從而更大程度地提高公共財政支持基本公共服務的效率。

改革與完善公共財政支付體系。加快完善公共財政體制，合理劃分各級政府基本公共服務事權與支出責任，加強規劃、投入、監測及政策支持，推動形成基本公共服務體系有效運行的長效機制。在地區財政轉移支付過程中，蘇北地區仍需要進一步的省級財政支持，特別是基層醫療、教育等方面需要進一步加大投入。在區域性轉移支付以外，公共財政扶持需進一步加強對個人或家庭扶持，進而減少各級中間機構的行政性截留或挪用。如由于人口流動問題，可考慮在省內統籌發放義務教育階段的“教育券”，以減輕蘇南發達地區人口流入地區的負擔。對于困難條件的家庭養老，可由各級地方財政給特定困難個人或家庭發放適當的“養老券”，用以贊助購買一些由民辦非營利性組織提供的養老服務。在一些基本公共服務提供方式上，需要逐步實現由直接全面負責到間接支付購買的重要轉變。如在住房保障方面，把用于住房保障的財政資金用于通過收儲市場閑置房源籌集公租房的辦法，就是一條“多、快、好、省”的路子。

篇8

對政府公共管理服務職能的實施方式的選擇,要首先考慮在市場經濟體制下政府的原則定位為此要做到以下幾點,第一,政府應該是在支持和保障市場經濟自主運行的基礎上,對市場的失效或者失調部分進行調節,而不能替代市場的作用第二,政府對市場進行監督和監管,一方面嚴格依法打擊各種違法違規行為,另一方面積極維護和保障正常合法的市場行為第三,政府依法管理社會,而不是要主宰社會政府要充分調動公民參與社會事務的積極性,充分實現公民自治政府只有在社會不平衡,社會不穩定,市場主體和個人(家庭)無法解決問題包括市場主體及主體之間個人及個人之間出現矛盾或困難無法自我解決時,才出面予以協調解決第四,政府主要職能服務于全社會的公共事務,一方面不能干預“私人”事務即個人(家庭)市場主體(企業)自我能夠解決的事務,另一方面不能把“公共事務”推向社會個人在此定位的基礎上,我們認為,政府公共管理服務職能方式和途徑,可以實行“四化”:即服務全面法治化強制服務無償化服務有限市場化和服務部分社會化

1服務全面法治化

政府公共管理服務法治化,是我國實施依法治國,依法行政戰略的必然要求在法治社會里,政府的公共服務是根據國家的法律規章提供的,都必須有法可依2004年4月我國頒布的《全面推進依法行政實施綱要》明確規定,要依法界定和規范經濟調節市場監管社會管理和公共服務的職能,使政府公共服務全面法治化從法治化的程序來看,可以從以下方面入手:

(1)依法合法服務政府公共服務必須依照法律法規規章的規定進行沒有法律法規規章的規定,政府不得作出影響公民法人和其他組織合法權益或者增加公民法人和其他組織義務的決定

(2)程序正當服務政府提供公共服務包括具有強制性的管理服務,除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密個人隱私的之外,應當公開,注意聽取公民法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序,依法保障相對人利害關系人的知情權參與權和救濟權

(3)權責統一服務政府依法履行經濟社會和文化事務管理職責,要由法律法規賦予其相應的執法手段政府違法或者不當行使職權,應當依法承擔法律責任,實現權力和責任的統一依法做到執法有保障有權必有責用權受監督違法受追究侵權須賠償

(4)誠實守信服務政府非因法定事由并經法定程序不得撤銷變更已經生效的行政決定;因國家利益公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應當依照法定權限和程序進行,并對相對人因此而受到的財產損失依法予以補償

(5)高效便民服務政府公共服務應當遵守法定時限,積極履行法定職責,提高辦事效率,提供優質服務,方便公民法人和其他組織

總之,政府要大力推進公共服務的法治化建設,要通過一系列的實體法和程序法的建構,為公共服務提供法制保障

2強制服務無償化

由于政府公共服務從性質上劃分屬于非排他性非競爭性非營利性等特征,但從方式上劃分還可以分強制性與自愿性不可選擇性與可選擇性直接有償性與間接有償性等特點,其中具有強制性不可選擇性間接有償性特點的“公共服務”,屬于約束性的“公共服務”,其他的屬于交易性的“公共服務”約束性“公共服務”包括以強制力作后盾所開展的公共服務諸如國防治安社會穩定等服務,以及只有政府才能行使的服務諸如行政許可等

政府約束性或強制性的公共服務不能實行收費服務,或直接收費服務,而應該無償服務,政府所需要的成本支出,由政府公共財政予以保障如果政府的強制性公共服務諸如公共治安刑事案件偵破等服務,或者只有政府才能行使的服務諸如政府許可性蓋章辦證等服務,都實行收費服務,或直接收費,或設一個特許公司間接收費等,就容易產生“權力產業化”以權謀利甚至等嚴重問題

3服務有限市場化

政府公共服務市場化是在公共部門中引入市場機制,要通過招投標合同承包特許經營等市場運作方式向公眾提供公共服務,要通過市場機制來調節公共服務的供給和需求,從而達到降低成本提高效率的目的但是政府公共服務市場化是有限的因為市場不是萬能的,市場也有失靈的時候

我們認為,政府公共服務中具有“非強制性可選擇性”可替代性的公共服務,就可以采取市場化,例如垃圾回收衛生清掃部分社會保障等服務但是具有強制性不可選擇性,不可替代性的公共服務,則應由政府提供,不能實行市場化,例如國防外交公共治安等服務因此,政府公共服務市場化的類型和程度,要根據政府公共服務的具體性質和類別進行選擇

公共服務市場化的方式有以下幾種:

(1)合同承包政府通過合同形式將政府公共服務某些服務的部分或全部承包給非政府組織第三部門國有企業或私營企業,由這些承包者按照承包合同的約定為公眾提供服務,政府按照承包合同給承包單位以財政支持,或政府根據承包服務項目的實際成本測算服務收費標準,給予承包單位按標準進行收費服務由于政府發包項目是一定的,而承包單位數量是眾多的,因此承包單位要想獲得承包權,就必須降低成本,同時提高服務質量,最終政府公共服務效率和質量都會提高

(2)特許經營特許經營是一種特殊形式的契約承租形式特許經營的范圍一般界定在自然行業,涉及國家安全利益人民生命財產安全等行業,政府通過對經營者的資質條件等進行規定,確保經營服務的水平和質量特許經營公共服務可以進行收費,但政府一定要站在公共利益的立場,制定特許經營收費服務標準,只有這樣才符合政府特許經營公共服務的本質要求政府切忌與特許單位同流合污,把消費者作為獲取高額利益的榨取對象,政府從特許單位獲得高額稅收,特許單位從消費者身上獲得高額利潤,這樣違背了政府作為公共利益維護者的本質,也背離了特許經營項目具有基本公共服務的特征一般認為,適合于特許經營的服務項目有電力天然氣自來水污水處理廢物轉化為能源的裝置電信服務港口飛機場道路橋梁以及城市公共交通等

(3)憑單制

憑單制是指圍繞特定的公共物品而對特定消費群體實施的補貼對某些具有公共服務性質同時具有較強的競爭性或較強的消費選擇性的服務,政府不直接進行生產和公共服務,而由私營部門或第三部門進行生產和服務,政府根據公共服務責任和要求向服務對象提供可以自由使用的“服務”,即政府部門發放一種“服務券”,消費者持“服務券”到特定市場進行自由消費如政府發放教育券,補貼給特定的消費群體,他們再拿這些“教育券”到公立學校或私立學校購買所需要的特定教育公共服務

(4)參照競爭式

當直接競爭或來自替代品生產者的競爭不起作用時,通過與其他地區的同行業的業績進行比較對比,形成一種壓力,同樣一種公共服務,為什么別人服務很好,我們做得不好,這就體現一種競爭以城市自來水行業為例,因為各個自來水公司經營范圍通常都局限在特定的地理區域,局部壟斷依然存在參照競爭式實際上對自來水的零售價格進行比較參照,各公司的零售價格的上限取決于所有公司的平均單位成本,而不是本公司先前的運營成本,或自定的成本,避免其憑借壟斷性為自己謀取不正當利益

(5)內部競爭制

篇9

應對上述挑戰并不完全取決于技術發展或商業創新本身，而更多依賴于我們的公共政策選擇。本文試圖在分析人工智能發展邏輯及其所引發的風險挑戰的基礎上，對人工智能時代的公共政策選擇做出分析，并討論未來改革的可能路徑，這也就構成了人工智能治理的三個基本問題。具體而言，人工智能本身成為治理對象，其發展與應用構成了治理挑戰，而在此基礎上如何做出公共政策選擇便是未來治理變革的方向。

全文共分為四個部分：第一部分將探討人工智能的概念及特征，并進而對其發展邏輯進行闡述。作為一項顛覆性技術創新，其本身的技術門檻對決策者而言構成了挑戰，梳理并捋清人工智能的本質內涵因而成為制定相關公共政策的前提;第二部分將著重分析人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰，主要包括三個方面，即傳統科層治理結構應對人工智能新的生產模式的滯后性、建基于行為因果關系之上的傳統治理邏輯應對人工智能新主體的不適用性，以及人工智能發展所引發的新議題的治理空白;面對上述挑戰，各國都出臺了相關政策，本文第三部分對此進行了綜述性對比分析，并指出了其進步意義所在。需要指出的是，盡管各國的政策目標都試圖追求人工智能發展與監管的二維平衡，但由于缺乏對人工智能內涵及其發展邏輯的完整認識，當前的公共政策選擇有失綜合性;本文第四部分將提出新的治理思路以及公共政策選擇的其他可能路徑，以推動圍繞人工智能治理的相關公共政策議題的深入討論。

一、人工智能的概念及技術發展邏輯：算法與數據

伴隨著人工智能技術的快速發展，尤其是其近年來在棋類對弈、自動駕駛、人臉識別等領域的廣泛應用，圍繞人工智能所可能引發的社會變革產生了激烈爭論。在一方面，以霍金[2]、馬斯克[3]、比爾-蓋茨[4]、赫拉利[5]為代表的諸多人士呼吁加強監管，警惕“人工智能成為人類文明史的終結”;在另一方面，包括奧巴馬[6]在內的政治家、學者又認為應該放松監管，充分釋放人工智能的技術潛力以造福社會。未來發展的不確定性固然是引發當前爭論的重要原因之一，但圍繞“人工智能”概念內涵理解的不同，以及對其發展邏輯認識的不清晰，可能也同樣嚴重地加劇了人們的分歧。正因為此，廓清人工智能的概念內涵和發展邏輯不僅是回應爭論的需要，也是進一步提出公共政策建議的前提。

就相關研究領域而言，人們對于“人工智能”這一概念的定義并未形成普遍共識。計算機領域的先驅阿蘭-圖靈曾在《計算機器與智能》一文中提出，重要的不是機器模仿人類思維過程的能力，而是機器重復人類思維外在表現行為的能力。[7]正是由此理解出發，著名的“圖靈測試”方案被提出。但如同斯坦福大學計算機系教授約翰·麥卡錫所指出的，“圖靈測試”僅僅只是“人工智能”概念的一部分，不模仿人類但同時也能完成相關行為的機器同樣應被視為“智能”的。[8]事實上，約翰·麥卡錫正是現代人工智能概念的提出者。在他看來，“智能”關乎完成某種目標的行為“機制”，而機器既可以通過模仿人來實現行為機制，也可以自由地使用任何辦法來創造行為機制。[9]由此，我們便得到了人工智能領域另一個非常重要的概念——“機器學習”。

人工智能研究的目標是使機器達到人類級別的智能能力，而其中最重要的便是學習能力。[10]因此，盡管“機器學習”是“人工智能”的子域，但很多時候我們都將這兩個概念等同起來。[11]就實現過程而言，機器學習是指利用某些算法指導計算機利用已知數據得出適當模型，并利用此模型對新的情境給出判斷，從而完成行為機制的過程。此處需要強調一下機器學習算法與傳統算法的差異。算法本質上就是一系列指令，告訴計算機該做什么。對于傳統算法而言，其往往事無巨細地規定好了機器在既定條件下的既定動作;機器學習算法卻是通過對已有數據的“學習”，使機器能夠在與歷史數據不同的新情境下做出判斷。以機器人行走的實現為例，傳統算法下，程序員要仔細規定好機器人在既定環境下每一個動作的實現流程;而機器學習算法下，程序員要做的則是使計算機分析并模擬人類的行走動作，以使其即使在完全陌生的環境中也能實現行走。

由此，我們可以對“人工智能”設定一個“工作定義”以方便進一步的討論：人工智能是建立在現代算法基礎上，以歷史數據為支撐，而形成的具有感知、推理、學習、決策等思維活動并能夠按照一定目標完成相應行為的計算系統。這一概念盡管可能仍不完善，但它突出了人工智能技術發展和應用的兩大基石——算法與數據，有助于討論人工智能的治理問題。

首先，算法即是規則，它不僅確立了機器所試圖實現的目標，同時也指出了實現目標的路徑與方法。就人工智能當前的技術發展史而言，算法主要可被劃分為五個類別：符號學派、聯接學派、進化學派、類推學派和貝葉斯學派。[12]每個學派都遵循不同的邏輯、以不同的理念實現了人工智能(也即“機器學習”)的過程。舉例而言，“符號學派”將所有的信息處理簡化為對符號的操縱，由此學習過程被簡化(抽象)為基于數據和假設的規則歸納過程。在數據(即歷史事實)和已有知識(即預先設定的條件)的基礎上，符號學派通過“提出假設-數據驗證-進一步提出新假設-歸納新規則”的過程來訓練機器的學習能力，并由此實現在新環境下的決策判斷。

從對“符號學派”的描述中可以發現，機器學習模型成功的關鍵不僅是算法，還有數據。數據的缺失和預設條件的不合理將直接影響機器學習的輸出(就符號學派而言，即決策規則的歸納)。最明顯體現這一問題的例子便是羅素的“歸納主義者火雞”問題：火雞在觀察10天(數據集不完整)之后得出結論(代表預設條件不合理，超過10個確認數據即接受規則)，主人會在每天早上9點給它喂食;但接下來是平安夜的早餐，主人沒有喂它而是宰了它。

所有算法類型盡管理念不同，但模型成功的關鍵都聚焦于“算法”和“數據”。事實上，如果跳出具體學派的思維束縛，每種機器學習算法都可被概括為“表示方法、評估、優化”這三個部分。[13]盡管機器可以不斷的自我優化以提升學習能力，且原則上可以學習任何東西，但評估的方法和原則(算法)以及用以評估的數據(數據)都是人為決定的——而這也正是人工智能治理的關鍵所在。算法與數據不僅是人工智能發展邏輯的基石，其同樣是治理的對象和關鍵。

總而言之，圍繞“人工智能是否會取代人類”的爭論事實上并無太大意義，更重要的反而是在廓清人工智能的內涵并理解其發展邏輯之后，回答“治理什么”和“如何治理”的問題。就此而言，明確治理對象為算法和數據無疑是重要的一步。但接下來的重要問題仍然在于，人工智能時代的崛起所帶來的治理挑戰究竟是什么?當前的制度設計是否能夠對其做出有效應對?如果答案是否定的，我們又該如何重構治理體系以迎接人工智能時代的崛起?本文余下部分將對此做進一步的闡述。

二、人工智能時代崛起的治理挑戰

不同于其他顛覆性技術，人工智能的發展并不局限于某一特定產業，而是能夠支撐所有產業變革的通用型技術。也正因為此，其具有廣泛的社會溢出效應，在政治、經濟、社會等各個領域都會帶來深刻變革，并將同時引發治理方面的挑戰。具體而言，挑戰主要體現在以下三個方面。

首先，治理結構的僵化性，即傳統的科層制治理結構可能難以應對人工智能快速發展而形成的開放性和不確定性。之所以需要對人工智能加以監管，原因在于其可能成為公共危險的源頭，例如當自動駕駛技術普及之后，一旦出現問題，便可能導致大規模的連續性傷害。但不同機、大型水壩、原子核科技等二十世紀的公共危險源，人工智能的發展具有極強的開放性，任何一個程序員或公司都可以毫無門檻的進行人工智能程序的開發與應用。這一方面是由于互聯網時代的到來，使得基于代碼的生產門檻被大大降低[14];另一方面，這也是人工智能本身發展規律的需要。正如前文所提到，唯有大規模的數據輸入才可能得到較好的機器學習結果，因此將人工智能的平臺(也即算法)以開源形式公開出來，以使更多的人在不同場景之下加以利用并由此吸收更多、更完備的數據以完善算法本身，就成為了大多數人工智能公司的必然選擇。與此同時，人工智能生產模式的開放性也必然帶來發展的不確定性，在缺乏有效約束或引導的情況下，人工智能的發展很可能走向歧途。面對這一新形勢，傳統的、基于科層制的治理結構顯然難以做出有效應對。一方面，政府試圖全范圍覆蓋的事前監管已經成為不可能，開放的人工智能生產網絡使得監管機構幾乎找不到監管對象;另一方面，由上至下的權威結構既不能傳遞給生產者，信息不對稱問題的加劇還可能導致監管行為走向反面。調整治理結構與治理邏輯，并形成適應具有開放性、不確定性特征的人工智能生產模式，是當前面臨的治理挑戰之一。

再者，治理方法的滯后性，即長久以來建立在人類行為因果關系基礎上的法律規制體系，可能難以適用于以算法、數據為主體的應用環境。人工智能的價值并不在于模仿人類行為，而是其具備自主的學習和決策能力;正因為如此，人工智能技術才不能簡單地理解為其創造者(即人)意志的表達。程序員給出的只是學習規則，但真正做出決策的是基于大規模數據訓練后的算法本身，而這一結果與程序員的意志并無直接因果關聯。事實上也正由于這個特點，AlphaGo才可能連續擊敗圍棋冠軍，而其設計者卻并非圍棋頂尖大師。也正是在這個意義上，我們才回到了福柯所言的“技術的主體性”概念。在他看來，“技術并不僅僅是工具，或者不僅僅是達到目的的手段;相反，其是政治行動者，手段與目的密不可分”。[15]就此而言，長久以來通過探究行為與后果之因果關系來規范人的行為的法律規制體系，便可能遭遇窘境：如果將人工智能所造成的侵權行為歸咎于其設計者，無疑不具有說服力;但如果要歸咎于人工智能本身，我們又該如何問責一個機器呢?由此，如何應對以算法、數據為核心的技術主體所帶來的公共責任分配問題，是當前面臨的第二個治理挑戰。

最后，治理范圍的狹隘性，即對于受人工智能發展沖擊而引發的新的社會議題，需要構建新的治理體系和發展新的治理工具。人工智能發展所引發的治理挑戰不僅僅體現在現有體系的不適應上，同時還有新議題所面臨的治理空白問題。具體而言，這又主要包括以下議題：算法是否能夠享有言論自由的憲法保護，數據的權屬關系究竟如何界定，如何緩解人工智能所可能加劇的不平等現象，以及如何平衡人工智能的發展與失業問題。在人工智能時代之前，上述問題并不存在，或者說并不突出;但伴隨著人工智能的快速發展和應用普及，它們的重要性便日漸顯著。以最為人所關注的失業問題為例，就技術可能性來說，人工智能和機器人的廣泛應用代替人工勞動，已是一個不可否定的事實了。無論是新聞記者，還是股市分析員，甚至是法律工作者，其都有可能為機器所取代。在一個“充分自動化(Full Automation)”的世界中，如何重新認識勞動與福利保障的關系、重構勞動和福利保障制度，便成為最迫切需要解決的治理挑戰之一。[16]

上述三方面共同構成了人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰。面對這些挑戰，各國也做出了相應的公共政策選擇。本文第三部分將對各國人工智能的治理政策進行對比性分析。在此基礎上，第四部分將提出本文的政策建議。

三、各國人工智能治理政策及監管路徑綜述

人工智能時代的崛起作為一種普遍現象，其所引發的治理挑戰是各國面臨的共同問題，各國也陸續出臺了相關公共政策以試圖推動并規范人工智能的快速發展。

美國于2016年同時頒布了《國家人工智能研究與發展戰略規劃》和《為人工智能的未來做好準備》兩個國家級政策框架，前者側重從技術角度指出美國人工智能戰略的目的、愿景和重點方向，而后者則更多從治理角度探討政府在促進創新、保障公共安全方面所應扮演的角色和作用。就具體的監管政策而言，《為人工智能的未來做好準備》提出了一般性的應對方法，強調基于風險評估和成本-收益考量的原則以決定是否對人工智能技術的研發與應用施以監管負擔。[17]日本同樣于2016年出臺了《第五期(2016～2020年度)科學技術基本計劃》，提出了“超智能社會5.0”的概念，強調通過推動數據標準化、建設社會服務平臺、協調發展多領域智能系統等各方面工作促進人工智能的發展和應用。[18]

盡管美國和日本的政策著力點不同，但其共有的特點是對人工智能的發展及其所引發的挑戰持普遍的包容與開放態度。就當前的政策框架而言，美日兩國的政策目標更傾斜于推動技術創新、保持其國家競爭力的優勢地位;當涉及對人工智能所可能引發的公共問題施以監管時，其政策選擇也更傾向于遵循“無需批準式(permissionless)”的監管邏輯，即強調除非有充分案例證明其危害性，新技術和新商業模式默認為都是被允許的。[19]至于人工智能的發展對個人數據隱私、社會公共安全的潛在威脅，盡管兩國的政策框架都有所涉及，卻并非其政策重心——相比之下，英國、法國則采取了不同的政策路徑。

英國政府2016年了《人工智能：未來決策制定的機遇與影響》，對人工智能的變革性影響以及如何利用人工智能做出了闡述與規劃，尤其關注到了人工智能發展所帶來的法律和倫理風險。在該報告中，英國政府強調了機器學習與個人數據相結合而對個人自由及隱私等基本權利所帶來的影響，明確了對使用人工智能所制定出的決策采用問責的概念和機制，并同時在算法透明度、算法一致性、風險分配等具體政策方面做出了規定。[20]與英國類似，法國在2017年的《人工智能戰略》中延續了其在2006年通過的《信息社會法案》的立法精神，同樣強調加強對新技術的“共同調控”，以在享有技術發展所帶來的福利改進的同時，充分保護個人權利和公共利益。[21]與美日相比，英法的公共政策更偏向于“審慎監管(precautionary)”的政策邏輯，即強調新技術或新的商業模式只有在開發者證明其無害的前提下才被允許使用。[22]

在本文看來，無論是“無需批準式監管”還是“審慎監管”，在應對人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰方面都有其可取之處：前者側重于推動創新，而后者則因重視安全而更顯穩健。但需要指出的是，這兩種監管路徑的不足卻也十分明顯。正如前文第二部分所指出，一方面，快速迭代的技術發展與商業模式創新必將引發新的社會議題，無論是算法是否受到言論自由的權利保護還是普遍失業對社會形成的挑戰，它們都在客觀上要求公共政策做出應對，而非片面的“無需批準式監管”能夠處理。更重要的是，“無需批準式監管”的潛在假設是事后監管的有效性;然而，在事實上，正如2010年5月6日美國道瓊斯工業指數“瞬間崩盤”事件所揭示的，即使單個電子交易程序合規運行，當各個系統行為聚合在一起時反而卻造成了更大的危機。[23]在此種情形下，依賴于合規性判斷的“事后監管”基本上難以有效實施。另一方面，人工智能本身的自主性和主體性使得建立在人類行為因果關系基礎上的“審慎監管”邏輯存在天然缺陷：既然人類無法預知人工智能系統可能的行為或決策，開發者又如何證明人工智能系統的無害性?

正如本文所反復強調的，人工智能與其他革命性技術的不同之處，正是在于其所帶來的社會沖擊的綜合性和基礎性。人工智能并非單個領域、單個產業的技術突破，而是對于社會運行狀態的根本性變革;人工智能時代的崛起也并非一夜之功，而是建立在計算機革命、互聯網革命直至數字革命基礎上的“奇點”變革。因此，面對人工智能時代崛起所帶來的治理挑戰，我們同樣應該制定綜合性的公共政策框架，而非僅僅沿襲傳統治理邏輯，例如只是針對具體議題在“創新”與“安全”這個二元維度下進行艱難選擇。本文在第四部分從承認技術的主體性、重構社會治理制度、推進人工智能全球治理這三方面提出了政策建議，并希望以此推動更深入地圍繞人工智能時代公共政策選擇的研究與討論。

四、人工智能時代的公共政策選擇

《新一代人工智能發展規劃》明確提出了到2030年我國人工智能發展的“三步走”目標，而在每一個階段，人工智能法律法規、倫理規范和政策體系的逐步建立與完善都是必不可少的重要內容。面對人工智能時代崛起的治理挑戰，究竟應該如何重構治理體系、創新治理機制、發展治理工具，是擺在決策者面前的重要難題。本文基于對人工智能基本概念和發展邏輯的梳理分析，結合各國已有政策的對比分析，提出以下三方面的改革思路，以為人工智能時代的公共選擇提供參考。

第一，人工智能發展的基石是算法與數據，建立并完善圍繞算法和數據的治理體系與治理機制，是人工智能時代公共政策選擇的首要命題，也是應對治理挑戰、賦予算法和數據以主體性的必然要求。(1)就算法治理而言，涉及的核心議題是算法的制定權及相應的監督程序問題。算法作為人工智能時代的主要規則，究竟誰有權并通過何種程序來加以制定，誰來對其進行監督且又如何監督?長久以來公眾針對社交媒體臉書(Facebook)的質疑正體現了這一問題的重要性：公眾如何相信臉書向用戶自動推薦的新聞內容不會摻雜特殊利益的取向?[24]當越來越多的人依賴定制化的新聞推送時，人工智能甚至會影響到總統選舉。也正因為此，包括透明要求、開源要求在內的諸多治理原則，應當被納入到算法治理相關議題的考慮之中。(2)就數據治理而言，伴隨著人工智能越來越多地依賴于大規模數據的收集與利用，個人隱私的保護、數據價值的分配、數據安全等相關議題也必將成為公共政策的焦點。如何平衡不同價值需求、規范數據的分享與應用，也同樣成為人工智能時代公共政策選擇的另一重要抓手。

第二，創新社會治理制度，進一步完善社會保障體系，在最大程度上緩解人工智能發展所可能帶來的不確定性沖擊。與歷史上的技術革命類似，人工智能的發展同樣會導致利益的分化與重構，而如何保證技術革命成本的承受者得到最大限度的彌補并使所有人都享有技術發展的“獲得感”，不僅是社會發展公平、正義的必然要求，也是促進技術革命更快完成的催化劑。就此而言，在人工智能相關公共政策的考量中，我們不僅應該關注產業和經濟政策，同時也應該關注社會政策，因為只有后者的完善才能夠控制工人或企業家所承擔的風險，并幫助他們判斷是否支持或抵制變革的發生。就具體的政策設計來說，為緩解人工智能所可能帶來的失業潮，基本收入制度的普遍建立可能應該被提上討論議程了。“基本收入”是指政治共同體(如國家)向所有成員不加任何限制條件地支付一定數額的收入，以滿足其基本生活的需求。盡管存在“養懶漢”的質疑，但有研究者已指出，自18世紀就開始構想的基本收入制度很有可能反過來促進就業。[25]芬蘭政府已經于2017年初開始了相關實驗，美國的一些州、瑞士也做出了一定探索。在人工智能時代尚未完全展現其“猙容”之前，創新社會治理機制、完善社會保障體系，可能是平衡技術創新與社會風險的最佳路徑。

第三，構建人工智能全球治理機制，以多種形式促進人工智能重大國際共性問題的解決，共同應對開放性人工智能生產模式的全球性挑戰。人工智能的發展具有開放性和不確定性的特征，生產門檻的降低使得人工智能技術研發的跨國流動性很強，相關標準的制定、開放平臺的搭建、共享合作框架的形成，無不要求構建相應的全球治理機制。另一方面，跨境數據流動在廣度和深度上的快速發展成為了人工智能技術進步的直接推動力，但各國數據規制制度的巨大差異在制約跨境數據流動進一步發展的同時，也將影響人工智能時代的全面到來。[26]故此，創新全球治理機制，在承認各國制度差異的前提下尋找合作共享的可能性，便成為人工智能時代公共政策選擇的重要考量之一。就具體的機制設計而言，可以在人工智能全球治理機制的構建中引入多利益相關模式;另一方面，為防止巨頭壟斷的形成，充分發揮主權國家作用的多邊主義模式同樣不可忽視。作為影響深遠的基礎性技術變革，互聯網全球治理機制的經驗和教訓值得人工智能發展所借鑒。

上述三方面從整體上對人工智能時代的公共政策框架做出了闡述。與傳統政策局限于“創新”與“安全”之間做出二維選擇不同，本文以更綜合的視角提出了未來公共政策選擇的可能路徑。就其內在聯系來講，建立并完善圍繞算法和數據的治理體系是起點，其將重構人工智能時代的規則與制度;創新社會治理機制并完善社會保障體系是底線，其將緩解人工智能所帶來的影響與波動;構建全球治理機制則成為了制度性的基礎設施，推動各國在此之上共同走向人工智能時代的“人類命運共同體”。

五、結語

在經歷了60余年的發展之后，人工智能終于在互聯網、大數據、機器學習等諸多技術取得突破的基礎上實現了騰飛。在未來的人類生活中，人工智能也必將扮演越來越重要的角色。對于這樣的圖景，我們自不必驚慌，但卻也不可掉以輕心。對于人工智能的治理，找到正確的方向并采取合理的措施，正是當下所應該重視的政策議題。而本文的主旨也正在于此：打破長久以來人們對于人工智能的“籠統”式擔憂，指出人工智能技術發展的技術邏輯及其所引發的治理挑戰，并在此基礎上提出相應的政策選擇。人工智能治理的這三個基本問題，是重構治理體系、創新治理機制、發展治理工具所必須思考的前提。伴隨著我國國家層面戰略規劃的出臺，我國人工智能的發展也必將躍上新臺階。在此背景下，深入探討人工智能治理的相關公共政策議題，對于助推一個人工智能時代的崛起而言，既有其必要性，也有其迫切性。（來源：中國行政管理 文/賈開 蔣余浩 編選：中國電子商務研究中心）

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一、當前公共基礎課程在職業教育中的現狀

在職業教育的教學中，常把課程分為三大類：公共基礎課程、專業基礎課程和專業課程。公共基礎課程一般包括政治理論課、道德理論課、法律課、心理課、計算機、高職英語、應用寫作、高職語文、高職數學、藝術鑒賞與修養、社交禮儀、中國文化概論等。公共基礎課程是職業教育課程結構體系的重要組成部分，對提高學生的人文素質起著重要作用。在各類教育中，只有職業教育與社會經濟發展聯系最緊密，在工業化的初期或中期，職場上需要大量出校門就能進廠門的人員，所以當時的職業教育以“勝任崗位”為目標，側重培養學生掌握某種職業技能，體現在教學過程中就是重專業輕基礎，并且這種狀況一直延續至今，未隨著社會經濟的信息化發展而有所變化。1.教學時間“壓縮化”。職業教育一旦僅瞄準學生當前的就業，其培養目標就勢必定位于學生掌握某種或某幾種職業技能，所以在教學過程中加大專業課程的教學時間、壓縮公共基礎課程的教學時間就是一種必然，因為職業技能基本上是由專業課程來完成的。為了讓學生熟練掌握某種職業技能，畢業后即能走上就業崗位，當前大多數職業院校的公共基礎課程一再被削弱，課時均讓位給專業課程。不僅校領導層、教師層，甚至一些用人單位、學生都認為學習公共基礎類課程是在浪費他們的時間。根據河北省教育廳2014年的調研得知，在河北省的職業院校中，公共基礎課程的教學時間均不到整個教學時間的40%，而且在現有的教學時間內，由于領導不重視，教師不用心，學生在公共基礎課程上的上課率也很低，大部分學生“三天打魚，兩天曬網”。2.教學形式“實踐化”。與普通教育和成人教育相比，職業教育的特色和生命力在于以實踐為核心，培養學生的實踐技能、動手能力，所以在具體的教學過程中，實踐性教學方法是職業教育的主要教學方法。對于專業課來講，采用實踐性教學方法培養學生的上手操作能力是一種必然選擇，但現在大多數職業院校為了突出特色，彰顯其與普通高校的不同，也要求公共基礎課程必須加大實踐課時的力度，從課程體系結構到課程內容的選取、教學方法的應用、課程考核方式等均要求必須體現公共基礎課程教學的實踐性。有的院校甚至規定了公共基礎課程的實踐性學時必須達到的百分比，也有的院校把實踐2016年2月上性教學方法的應用作為檢查、審核、考核公共基礎課程進行教學改革的標準，一時間，公共基礎課程理論講授部分遭遇了“滑鐵盧”，不能與實踐性教學部分同日而語了。3.教學目標“從屬化”。當前，大部分職業院校側重培養學生的專業技能、實際操作能力，突出專業課程的實踐學習，這就決定了公共基礎課程的教學目標勢必是為專業課程服務的，處于從屬地位。嚴格來講，公共基礎課程是培養學生智能結構不可或缺的一部分，對培養學生的興趣、情感、價值觀起著非常重要的作用。但一旦職業教育的目標定位在學生的眼前就業上，注重培養學生的某項具體專業技能而不是培養學生的職業能力后，公共基礎課程的教學目標就被弱化了，就只能從泛泛的角度來認識公共基礎課程存在的價值是為了促進學生的全面發展，提高其綜合素質。隨著社會工業化、信息化程度的不斷提高，職業能力逐漸成為職業教育的培養目標，公共基礎課程的教學目標應越來越受到重視，但很少有學者系統論證公共基礎課程與學生職業能力之間的關系，所以公共基礎課程的教學目標仍被認為是專業課教學的附屬品。公共基礎課程的上述現狀在一定程度上反映出我國當前的職業教育是一種“舍遠求近”的職業教育，僅定位于學生的當前就業，不注重學生的長遠發展，其造成的結果可能是學生只學到一時的技術，但發展的后勁不足，一時就業，但長期失業。

二、公共基礎課程在培育學生職業能力上的重要作用

當前，經濟的飛速發展淡化了用人單位對應聘者的專業技術要求，對學生的責任感、敬業精神等品德素質越來越重視，而這些素質的形成與職教學生在校期間的公共基礎課程密切相關。廣大職業教育工作者應以此為契機，重新定位公共基礎課程的培養目標，即以提高學生的綜合素質為宗旨，重點培育學生的職業能力。職業能力是人們從事其職業的多種能力的綜合。有不少研究者從不同的角度對職業能力進行了界定，當前主流觀點認為職業能力是指個體將所學的知識、技能和態度在特定的職業活動或情境中進行類化遷移與整合所形成的能完成一定職業任務的能力。關于職業能力的內涵，學者們從不同的領域紛紛進行闡述。蔣乃平認為職業能力包括專業能力、方法能力和社會能力；陳宇認為職業能力主要包括職業特定技能、行業通用技能和核心技能三個層次；徐朔認為職業能力包括專業能力和關鍵能力。無論學者們如何表述自己的觀點，均說明一個問題，即職業能力不是單一的專業能力，而是一個多層次復合體，為了更好地說明公共基礎課程與職業能力的關系，本文認為職業能力包含職業基本能力、職業核心能力和職業發展能力。1.公共基礎課程對職業基本能力的培育。公共基礎課程通常安排在職業教育中的第一學年，在這一階段，學生形成的能力是職業基本能力。職業基本能力一般包括兩類能力：一類是通過系統教育而獲得的基本能力，如閱讀能力、基本交流能力、計算能力、寫作能力等；另一類是通過系統教育而形成的個性特征，如開闊的視角、誠實守信的品質、正確價值觀基本形成、與他人相處的能力等。職業基本能力并不必然直接為就業服務，卻是不可或缺的就業儲備能力。它不僅是每名畢業生參加工作、接受繼續教育所必需的能力，也是每名畢業生參與社會活動，成為一個文明社會、法治社會的良好公民、合格職業人所必需的能力。公共基礎課程中的大部分課程都會在不同程度上培育學生的職業基本能力。如交流能力固然和一個人的天性、性格有一定的關系，但其關鍵因素取決于個人的知識儲備、內在素質。高職語文課程通過為學生提供系統的人文素材來豐富學生的情感、想象力，打開其心靈的翅膀，不僅可以提高學生的閱讀能力、寫作能力，還可以為其交流能力提供源泉；高職英語不僅開通了交流的另一條渠道，而且使學生“看到”異國文化，在豐富其內心世界的同時，更加開闊了視野；計算機課程促進學生運用信息技術進行交流的能力。總之，某一職業能力的形成都是不同課程共同作用、相互促進的結果，只是不同課程培育的側重點不同，如高職數學側重培育學生基本的計算能力；道德理論課、法律課側重于幫助學生建構正確的價值觀，增強學生的道德責任感、理性判斷力、邏輯推理能力和思辨能力；藝術鑒賞與修養、社交禮儀、中國文化概論等課程為培育學生良好的職業修養奠定基礎，而這些均會在不同程度上影響學生的個性特征的形成，促進學生閱讀能力、基本交流能力的形成和發展。2.公共基礎課程對職業核心能力的培育。職業核心能力是最能體現一名職業人工作素質高低的職業能力，一般包括三類基本能力：一類是職業所需的專業能力，即職業人對自己所學的專業必須達到的能力水平。職業能力當然離不開其專業性，在職業教育中，離開了特定的專業，職業能力就無從談起。一類是職業所必需的特殊能力，也有人將其稱為“關鍵能力”“核心能力”等，是指超出職業人特有的職業技能和知識范疇、從事任何一種職業都不可缺少的跨職業的基本能力，一般包括與其他職業人相互交流的能力、思考的能力、解決問題能力、與他人合作的能力、組織活動能力、自我學習能力。一個職業人如果具備了上述特殊能力，就比較容易實現職業變動，適應千變萬化的人才市場需求。一類是個人的心理能力，此心理能力不是單純從心理學意義上講的，而是指直接與個人的個性特征、知識、技能密切相關的主觀素質，如在具體事項上的判斷力、在處理問題上的果斷性、決定性等，此外還包括心理運作能力、心理承受能力、動機、創見性、領導能力等。職業核心能力中的專業能力基本是由專業課程來完成的，而職業核心能力中的特殊能力、個人心理能力培育就與公共基礎課程息息相關。教育的目的是通過引起學生內心世界的共鳴而影響其行為。職業院校的學生普遍存在知識底子薄，學習興趣不濃，個人主義、自由主義嚴重等特點，所以盡管專業課課時長，受職業院校重視，但對于學生來講，他們覺得枯燥，往往是在就業壓力下被動學習，反而是一些品德類課程、法律課程、心理課程、藝術鑒賞與修養、社交禮儀等課程能走進他們的內心世界，而恰恰這些課程對于培育學生的職業核心能力至關重要。品德類課程可以通過鮮活的事例引導學生認知、反思他人的行為和社會現象；法律類課程可以通過身邊的案例分析告訴學生與他人交往的底線；藝術鑒賞與修養、社交禮儀課程可以借助中華民族的文化底蘊，在闡述必要的社交修養禮儀的同時，培養學生誠實守信的品質、構筑其社會責任感；心理學會告訴學生在工作中學會傾聽，以便與他人溝通。這些課程資源都會在不同程度上引起學生內心世界的變化，使其變得頭腦靈活、態度寬容、行為適度，進而促進其形成理性思考問題的能力、樂與他人合作的品質，遇事有自己的認知和判斷力、解決問題有決策力，在重大變動面前有承受挫折、適應環境的能力。3.公共基礎課程對職業發展能力的培育。職業發展能力是建立在每個職業人各自不同的價值觀、夢想、意志力、創造力基礎上的市場駕馭能力，這種職業能力是在職場上經過歷練所形成的特有的市場洞察力、預見力，必須經過一定時間的職場打磨才能形成。一名職業人能超出同行脫穎而出，這其中不僅凝聚著他對工作的責任感，更是因為他對工作有超乎同行的洞察能力、判斷能力和創新能力，而能激發一個人洞察能力和創新能力的就是其背后的價值觀、夢想、激情和意志力。在職業教育的學習中，公共基礎課程僅僅是在意志力、夢想、激情等的培育上起作用，但成功的因素分為智力因素和非智力因素，夢想、意志力等往往是卓越人士成功的關鍵。世紀佳緣副總裁劉惠璞說：“對于一個求職者來講，30歲之前能達到多高的職業高度，在于你的職業技能和技巧，30歲之后你能達到多高的職業高度，在于你的人生觀和夢想。”像阿里巴巴、微軟等企業，在競爭激烈的市場中之所以能夠脫穎而出，靠的是他們對市場深刻的洞察力和對未來的預見力。但是，當我們分析馬云、比爾•蓋茨個人成功之道時會明白，這些成功的企業背后滲透著每一個優秀團隊領導者自己的價值觀、意志力、夢想和激情，而正是這些激發起他們的創造力。所以說，職業發展能力是一種與眾不同的能力，它建立在每個職業人的夢想、意志力上，是一種主動引領市場走向的能力。而這種夢想、激情、意志力可以通過公共基礎課程中的思想品德類課程、高職語文課程、高職英語課程等來共同培育。學習的實質是內心的變化，公共基礎課程中的一些思想、人文知識可以豐富學生的內心世界，使他們變得有夢想，有激情，懂堅持，有意志力，再經過自身悟性和智慧的整合，通過職場上的鍛煉，最后會形成具有個人魅力的職業發展能力。

三、公共基礎課程對學生職業能力的培育途徑

認識到公共基礎課程在現代職業教育中的“硬實力”作用，就必須重新進行課程設置，研究其對學生職業能力的培育途徑。1.精選教材、優化教學內容。教材的選取原則：一要有一定的深度和前沿性，不是泛泛的簡單的知識累積，以便學生自學和拓展知識面；二要不僅有必要的理論鋪墊，而且還應包括豐富的、典型的事例及對事例的分析和反思，以鍛煉學生分析、思考問題的能力。教材是教學內容直接的物質載體，但教學內容不完全等同于教材，否則教師就沒有存在的價值。教學內容的優化原則：一是保證知識的系統性，由感知到領悟再到掌握，循序漸進引導學生提高自身的職業能力；二是必須圍繞培育學生某一種或幾種職業能力優化，如為了培育學生用英語與客戶的交流能力，就要從交流的對象、交流的目的、交流的態度、交流的禮儀、交流的方式等方面精心選材，以達到教學目的。總之，教師在優化教學內容時，要把自己與學生、教材、媒體、環境視為是一個可變動的“生態系統”，最大限度地引起學生學習的興趣，促進其職業能力的形成。2.合理安排教學環節。合理安排教學環節主要是指教學設計。一名優秀的教師必備的基本功是語言組織能力和教學設計能力，在選好教學內容、定好教學目標后，能否達到預期的教學效果關鍵在于教師如何進行教學設計，安排教學環節。教學設計成功會事半功倍，使學生在不知不覺間達到一種內心世界的升華，并外顯于行為。教學設計應遵循的原則：一是系統化。根據教學目的，按照認知、能力、情意三個層次，從引入、展開、講解、例證、結尾逐級分明，形成一個類別分明、層次清晰的完整體系。二是具體化。每一環教學設計要達到什么目的、起到什么作用、升華到什么程度，必須明確、具體；整體教學設計要達到什么教學效果，促進學生哪方面的認知、引起學生內心世界什么樣的變化，必須有具體的預測。三是層次化。教學設計的層次化指教學設計之間的配合性。其一般規則是小問題用小設計，中心問題用大設計，小設計配合大設計，共同完成教學目的。3.選擇適當的教學方法。教學方法沒有優劣好壞之分，只有適合不適合之分。選擇何種教學方法主要取決于教學內容。隨著時代的進步，教學方法越來越豐富，多媒體教學、案例式教學、情境式教學、研討式教學越來越受關注，然而對于公共基礎課程來說，講授式教學法和實踐式教學法仍是最主要的教學方法。決定職業人內涵式發展是其內在的知識結構是否充實，沒有一定的知識底蘊作支撐，即使是一名優秀的職業人也很難在飛速發展的社會里有突破性進展。講授式教學法是最基本、最悠久的教學方法，比較適合于闡述基本知識，分析相關概念，解釋基本理論等。講授式教學法能在短時間內濃縮一門課程的精華，迅速增加學生的文化底蘊，提高學生的綜合素質，為學生在實踐中能更游刃有余地應用打好堅實的理論基礎。實踐式教學方法是建立在學生掌握一定量的知識儲備基礎上的。在職業教育中，典型的實踐式教學方法是為學生建立“真實”的職業環境，使學生能夠身臨其境，這既可以讓學生形成明確的職業意識、鍛煉學生的心理素質，也可以使學生熟練掌握職業所必需的主要知識、技能、修養、態度和職業能力。

作者:李紅麗 單位:武警石家莊士官學校

［參考文獻］

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Artificial Intelligence of Case-based Reasoning

Wang HongXin

（Puyang Vocational and Technical College,Puyang457000,China）

Abstract:With the development of Internet technology to artificial intelligence proposed challenging problems,its application is also in constant expansion.

Keyword:Artificial intelligence;Case reasoning;Putted forward

一、人工智能

智能決策支持系統和一般決策支持系統的主要區別在于學習和推理，而學習和推理均是計算機科學中個人工智能(artificial intelligent，AI)研究的內容，因而我們可以說：IDSS = DSS + AI人工智能是計算機技術研究的前沿，在用計算機模擬人腦的長河中只是邁出了第一步。人工智能技術將計算機用于要求知識、感知、推理、理解和識別的場所。人工智能可以定義為：使機器能做到像人那樣做智能工作的科學。人工智能著重向兩個方向發展：一方面，基于數據挖掘和分析的計算智能；另一方面，在傳統人工智能領域，基于規則推理的方法在解決復雜領域或知識不完備領域的一些問題時，越來越顯示出它的不足，而基于相似性的推理則倍加受到重視，從而提出了基于案例的推理方法。

二、案例推理

（一）案例推理的起源

案例推理（Case Based Reasoning, CBR）的研究起源于從認知科學的角度對推理和學習機制的探索過程。認知心理學研究認為基于過去案例的推理是人類最常用的學習和解決實際問題的辦法，比基于規則的推理更接近人類的思維。人類在進行問題求解時，往往受到主觀認識以及客觀環境的影響，幾乎不可能獲得解決問題所需要的所有信息，缺乏全面、客觀的認識，信息不完全。所以一方面，人類不斷的收集相關的信息和知識，提高自身的認識，另一方面，通過利用以前學到的經驗來指導現在問題的求解。

案例推理(CBR)的概念第一次由耶魯大學Roger Schank教授在其1982年的著作《Dynamic Memory》中提出并描述。他在對人類認知科學的研究過程中，提出了腳本的知識表示概念。并提出了基于MOPS(Memory Organization Packers，記憶組織包)的動態記憶理論。這個理論被認為是最早的關于CBR思想在人工智能領域中的描述。

1983年佐治亞工學院的Janet Kolodner教授，基于動態存儲模型和MOP理論，開發了第一個真正意義上的CBR系統CYRUS。從事機器學習方面研究的德克薩斯大學教授Pbruce Porter 開發了知識表示結構的系統PROTOS，將領域知識和特定的知識整合在一起。PROTOS系統被應用在臨床診斷中，通過對病人的檢查情況對疾病進行分類。

（二）案例推理概述

基于案例的推理是從過去的經驗中發現解決當前問題線索的方法。過去事件的集合構成一個案例庫(casebase)，即問題處理的模型。當前處理的問題成為目標案例，記憶的問題或情境成為源案例，CBR處理問題時，先在案例庫中搜索與目標案例具有相同屬性的源案例，再通過案例的匹配情況進行調整。基于案例推理簡化了知識獲取的過程，對過去的求解過程的復用，提高了問題求解的效率，對有些難以通過計算推導來求解的問題，可以發揮很好的作用。

基于案例推理（CBR）理論是由Schank、Abelson教授于1977年提出的一套理論與方法。它的基本思想是依據以前的經驗來推理和解決當前問題，而經驗是以案例的形式儲存在案例庫中。人在現實生活中求解問題時，在沒有系統的理論與規則的指導下，往往是依據以前遇到的經驗，找到最相似的求解方法，經過改進解決當前問題。CBR正是基于這種認知學原理，融合類比推理與機器學習的一種解決問題的方法。

在CBR中，知識是以案例形式表示。當求解問題時，通過案例的相似性，利用過去的經驗來引導問題求解。在汽車故障診斷領域中，由于受到主觀認識、客觀條件和環境的限制，難以用精確數學模型或規則等結構化的知識來描述，但同時在汽車故障診斷臺帳中卻擁有大量的診斷記錄來記載問題發生的環境和求解經驗。在這些領域中，案例比規則、數學模型更容易獲取。CBR則能通過解決問題而不斷地學習。這種學習基本上是不需要訓練。當問題成功解決后，問題求解經驗將被儲存。CBR的這種學習、歸納機制是十分容易且有效的。Riesbeck與Schank指出，CBR是一種增量學習方法，隨著經歷過的案例的數量和類型增多，對問題求解范圍的案例覆蓋度也增大。CBR機器學習的優點和特點使得其非常適于構建汽車故障智能診斷系統。

三、案例推理的運用

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2010年7月，最高人民檢察院了《最高人民檢察院關于案例指導工作的規定》。在同年的10月份，最高人民法院了《最高人民法院關于案例指導工作的規定》。這兩個《規定》的出臺雖然只有短短的幾個條文，但是在學界引起的很大的反響。它們使得學界對案例指導的探討達到了新的。至今為止，對案例指導制度尚存很大爭議。爭論的焦點主要集中在案例指導制度的功能上。這種與英美法系有明顯區別的案例制度有著與生俱來的特質。筆者認為指導性案例，就是指那些由最高人民法院和最高人民檢察院審核、整理及的，對下級法院審判有指導意義的案例制度，它是我國推進司法改革的過程中，保證司法公平正義的舉措。法律是活的，而案例就像是它的細胞，案例指導制度就是連接細胞的中樞系統。本文擬從案例指導制度在中國的發展進程開始，并基于我國傳統的司法環境，深入探討此種制度與西方英美法系判例法的區別以及在我國的適用與功能。

一、規范法官的自由裁量權

在紛繁復雜的社會中，案例多種多樣，呈現出流動性和復雜性等特點。而我國現行的法律規定有著抽象性、原則性和穩定性的特點，這導致了法官在司法實踐中常常進行主觀性規范評價。如我國刑法第13條規定的“情節顯著輕微危害不大”的標準是什么？刑法分則中頻繁出現的情結犯、數額犯的限度在哪？這些都需要法官主觀上判斷是否滿足它們的構成要件。所以主觀因素導致的司法裁量空間對于公平公正是不利的。而且，在媒體和網絡充分發達的今天，上至法律從業者，下至普通百姓都會對一些焦點性案例做出自己的評價。這些評價有時會阻礙和錯誤引導法官的價值判斷。針對這類事件，指導性案例就起到了不因輿論的導向而偏離了法律的作用。總的來說，指導性案例的出現，可以把限制法官的自由裁量權落到實處，它作為一個標桿可以保證同案同判、同法同解。

二、有效彌補成文法的局限

案例指導制度是適應我國轉型時期司法需求的一種法治主義有效制度。罪刑法定原則是形式領域的基本原則，而罪刑法定具有滯后性的特點。盡管在社會轉型時期，我國加快了立法制定的腳步，但是新的問題總會出現。所以，在法律漏洞出現的情況下，法官應該根據指導案例找到相似性。這樣可以填補法律漏洞，不放過一個犯罪分子。最終達到類似問題類似處理，實現真正的公平正義。而且，我國是一個幅員遼闊、經濟發展嫉妒不平衡的國家。因此，訴訟的多樣性可想而知。這對成文法來說一個嚴峻的挑戰。每個地區的高級人民法院根據自己地區的實際的指導性案例正好可以彌補成文法的不足，解決同一法院的“同案不同判”現象。總之，指導性案例在與制定法不矛盾的基礎上，用真實、具體的案例情景來解釋制定法，比較好的彌補了成文法的僵化性和不明確性，引導了法官正確彌補法律漏洞。

三、提高司法效率

由于成文法是十分抽象和概括的，所以法官在審判時往往會針對同一類型的案例反復研究，這就導致了司法資源的極大浪費。如2002年7月，原中原區人民法院院長李廣湖就在采訪中表達過此類觀點。指導性案例是各級人民法院審判過的，被優秀法官挑選的智慧結晶。在司法實踐中，法官完全可以憑借這些智慧遵循先例。這樣可以使法官在司法裁判時省去了大把的時間，避免了司法資源的浪費。而且，案例指導是非常通俗易懂的一種法律語言。百姓普遍可以用這些指導性案例與自己的實際情況對比。這樣當事人就產生了預測風險的能力，對于訴訟的結果也有了初步的判斷，進而當事人對是否訴訟這個問題產生理性的判斷。同樣的，這也可以避免司法資源的浪費，提高了司法效率。

四、統一司法適用標準，促進司法公正

法律適用的統一性應是法制統一性的內在要求，在不同的級別、不同的區域的法院應該做出相同的裁判。這樣才能保證同案同判、同法同解，使得當事人對司法充分信賴，促進事實上的公平正義。筆者認為產生不能統一的標準原因有很多，法官素質的參差不齊，就可能使事實確定、證據的適用以及定罪量刑上出現不同程度的偏差。還有就是在制定法中的模糊使得法官對于類似案件不能統一的做出相似判決。比如，2012年最高人民法院先后了王志才故意殺人案和李飛故意殺人案的指導性案例，通過這兩個案例使法官在判斷死刑立即執行和死刑緩期執行的問題上有了標準。我們應該知道，死刑緩期執行時死刑的一種變通，死緩并不是一個獨立的刑罰，然而我國在具體適用死刑還是死緩問題上界限不清。

2010年最高人民法院正式建立了案例指導制度，使案例指導成為一種非法律淵源的裁判規則提供方式。盡管目前看來，案例指導制度還存在著諸多不足，包括案例遴選公平性，法律效力的約束性的爭議問題，但是筆者認為案例遴選會更加的公開透明，接受廣大人民群眾的建議與監督。無可爭議的是，案例指導制度是順應兩大法系融合發展潮流的，具有中國特色的判例制度。這項制度會使我國的司法更具公平性和權威性。

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“創新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發達的不竭動力。”這種“創新”也應該包括“觀念”的創新。觀念支配行動，思路決定出路。只有觀念創新，才能更好地認識和改造客觀世界，觸發思維方式、行為方式的一系列變革。企業的創新，首先應該是觀念的創新。

1 創建學習型企業，提高職工創新能力，觀念轉變是關鍵

我們每一個電力的領導與職工必須從以前認為的“電老大”觀念中解脫出來，應該清醒認識到：電力企業職工唯一能適應市場變化的能力就是學習與創新，在創新中求得發展與生存，只有不斷提高個人的學習能力和創造能力，才能增強我們企業的整體素質，提升企業的競爭能力，才能使企業在激勵的競爭中立于不敗之地，同時，我們自身才能獲得最大收益。

2 樹立適合本企業的科學人才觀

要牢固樹立人才資源是第一資源的觀念，充分發揮人才資源開發在企業發展中的基礎性、戰略性、決定性作用，這是科學人才觀的最基本的觀點。電力企業是勞動密集型行業，我們既需要文化素質高、懂得經營善于管理的人才，需要能征善戰、技術精湛的技術骨干，同時也需要實實在在的一線技能人才。因此，樹立適合本企業的科學人才觀、抓好各個層面的人才隊伍的建設、建立良好的激勵機制，使廣大員工能人盡其才、才盡其用，形成風格各異卻目標一致的群體。

3 開展多種形式的教育活動

要積極通過宣傳教育、理論灌輸、循循善誘、輿論引導等方式，使職工充分認識到，必須加強自身學習，只有不斷學習、終身學習，才能跟上企業發展的形勢，否則，將被企業和社會淘汰。必須克服“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的逃避思想，強化自身的學習科學文化和專業技能的主動性，自覺地把個人愿景與企業愿景統一起來。

4 建立“零缺陷”管理理念。電力企業的宗旨是“安全第一，預防為主”。安全是電力企業的生命，一旦失去了安全，生命的過程就結束，同時我們職工的利益也隨之喪失。電力企業的這一特性，要求設備無缺陷、無隱患，根據這一特點，我們應該完全理解“百分之一的缺陷，帶給用戶帶給我們的就是百分之百的損失”和“零缺陷”管理理念。

制度創新是基礎

1 建立競爭的動態用人機制

激活用人機制，打破安于現狀的惰性心理，為每個職工提供上升空間，滿足職工求新、思進、積極向上的愿望，激發職工學習和創新的積極性和主動性。全面推行競聘上崗。首先是打破身份管理界限，由以前的身份管理向崗位管理轉變，實行一崗一薪制，易崗易薪。其次是自上而下全面實施競聘上崗工作，形成能上能下、能進能出的用人機制，增強員工的憂患意識和競爭意識，從而增強企業凝聚力和戰斗力。

2 建立教育培訓機制

教育、培訓是回報率最高的投資。我們企業必須始終把教育培訓工作納入到企業整體發展規劃之中，建立嚴謹的教育培訓機制，切實做到教育、培訓與企業經營同步規劃，配套實施。建立不同層次的崗位培訓體系，采取自辦培訓、以會代訓、遠程培訓、外送培訓等方式進行培訓。

3 建立表彰激勵機制

注重培養和樹立典型，以榜樣的力量感染和帶動職工，不斷激勵職工勤奮學習、崗位成才、努力成才，營造企業尊重知識、尊重勞動、尊重人才、尊重創造的濃厚氛圍。

學習創新是重點

在“創爭”活動中，要特別注重團隊內部的互動學習，使每一位職工都能最大限度地共享知識和技能。英國作家肖伯納有一句名言：“兩個人各自拿一個蘋果，互相交換，每人仍然只有一個蘋果；兩個人各自擁有一個思想，互相交換，每個人就擁有兩個思想。”如果每個職工都能把自己掌握的新知識、新技術、新思想拿出來和其他團隊成員分享，集體的智慧勢必大增，就會產生1+1>2的效果。

載體創新是源泉

1 進一步推進職工素質工程

把“創爭”活動與推進職工素質職工程緊緊結合。通過推進職工素質工程的實施，促進“創爭”活動開展，營造廣大職工學技術、鉆業務、比技能、提素質、增效益、促發展的良好氛圍。通過動員和組織職工參與學習教育、崗位練兵、合理化建議等活動，使職工的學習能力、創新能力、競爭能力、業務技能明顯提高，從而達到提高職工素質，促進職工隊伍建設的總體目標。