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二、土地征收法之程序及征收補償等之內容

簡單就土地征收法所規定的程序流程作一介紹，之后再對征收補償等進行說明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之當事人土地征收程序之當事人有「為公共利益興辦事業之事業主〈起業者、土收3條〉以及土地所有人或關系人。所謂關系人，是指土地所有人以外之權利人〈土收8條〉。（2）土地征收程序—事業認定及征收裁決—土地收用法所規定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區分為①關于事業認定階段以及②關于征收裁決階段。所謂事業認定，是在確認具體的起業者或事業計劃，并判斷是否該當土地征收要件之后，對于起業者賦與征收土地權利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會站在第三人的立場，確定起業者的權利內容，在調整起業者和被征收人間的紛爭同時，并確定權利關系，以尋求實現征收權之行政行為。事業認定是由國土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設置在都道府縣下的征收委員會為之。又、關于事業認定或征收裁決，因一旦作出認定或裁決后，則該被征收土地之利用或權利將單方地（權力的）被限制并同時被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對象。此外，關于后面將再討論的土地收用法上所定補償金額之計算時奌，現存有「事業認定公告時以及「征收裁決時此兩對立見解。（3）裁決裁決程序是透過起業者之申請而開始的，基本上于征收委員會作出裁決后程序終了。裁決可區分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權利取得裁決和交付裁決所構成〈土收47條之2〉。是以權利取得裁決來決定被征收土地之區域、權利取得或消滅的時間奌以及有關對權利之損失補償等事宜項；而除移轉費用等應依據權利取得裁決決定之事項外，對于損失之補償或土地之移轉時間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補償（征收補償等）之原則（特別是金錢補償原則）及補償之內容等（1）金錢補償原則日本土地收用法是以金錢補償為原則〈土收70條〉。但是在有關提供換地、作成住宅用地、替代進行建筑工程等情形下，例外地承認現物補償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。（2）損失補償的內容〈種類〉①對于土地等之補償土地征收之補償之核心，在于對被征收土地其本身作出補償。因屬于對權利本體的補償，所以又被稱之為權利補償。又此一補償必須是「完全補償。②通損補償〈亦稱為通常所生之補償、附隨性損失之補償〉土地收用法對于因征收所生的通常損失亦予以補償。具體來說，例如對象移轉費用之補償、營業上的損失補償、離作費用之補償等〈土收77條、88條〉。雖然對于這些費用之補償是否包括在「完全補償里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補償損失補償被認為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對象。因為間接性不利益并不被認為是權利遭受侵害，只不過是事實上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認「溝渠圍丬之補償〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場合，則承認對其補償。因為對于被征收人以外的第三人亦承認對其補償，因此也可以將之歸類為對第三人補償的一種。又，依據土地收用法所受的第三人補償只限于「溝渠圍丬之補償而已；但是依據政府的內部基準「因供公共用地所生損失補償基準要綱〈以下稱「損失補償基準要綱〉，則對于少數殘存補償或離職者補償等，亦有所規定。以上為損失補償的內容，但是對于補償的計算方法、補償范圍有無擴大到上述補償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對此些問題的所在說明于后。

三、損失（征收）補償相關問題（課題）

關于日本損失補償的問題（課題），可整理為以下4奌：亦即①「完全補償金額及其計算方法與基準，②土地價格的計算和客覌主義，③第三者補償，以及④生活補償。1．「完全補償金額及其計算方法與基準如前所述，土地征收的補償必須是「完全補償。對于計算此「完全補償金額的時間奌，有學說主張應該以事業認定時為基準，亦有學說認為應該以裁決時為基準〈另有對此些學說的修正〉。關于此些學說的對立，在此暫予省略。就計算時間奌，土地收用法于第71條有如下的規定。「對于被征收土地及有關該土地所有權以外權利之補償金之金額，是將以考慮鄰近類似土地而算出公告事業認定時之一定價格，再乘上對照至裁決時為止之物價變動的修正系數所得出之金額。基本上，系以事業認定時為基礎，在此一基礎上，采取納入若干裁決時想法的形式來考慮物價變動等來計算補償金額。此一規定在于予測征收后的事業以避免投機性地價高漲而導致影響補償金額；但是問題并未被解決。因為地價變動在與物價變動產生明顯落差時，問題才會被顯現出來。而地價轎一般物價高漲時，此一部分因被認為是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予補償；但是站在完全補償的立場，則存有疑問。又如地價下跌的情形，則有過度補償的問題。換言之，上述問題均是起因于固定價格一事上。關于此問題奌，依據日本法院的見解，雖然地方法院判決認為土地收用法71條違反日本國憲法29條3項的規定〈廣島地裁昭和49年5月15日判時762號22頁〉，但是最高法院卻作出合憲判決〈平成14年6月11日民集65卷958頁〉2．土地價格之計算及客覌主義關于土地收用法第71條，根據實務專家的著作〈參考文獻④參照〉，有如下之敘述：「土地價格應以客觀價值來計算，因此在評定價格的時，應該統一以一般交易價格為基礎。所謂一般交易價格，是指在鄰近類似土地有交易價格存在的場合，就以該價格為基準；如交易價格不存在的情形，就以鄰近土地或類似土地的正常價格、收益還原價格等為基準，并就該土地之位置、形狀、環境等綜合考慮后評價之。〈解說19頁〉扼要說明此一主張的話，就是土地價格的計算，應該依據客觀價值來決定，而其客觀性取決于交易價格。進而導出，對于予期利益﹝逸失利益﹞〈假設該土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不給予補償的詰論。然而，如此是否妥當，尚有疑問；亦即，關于予期利益應否被包括在通損補償中處理，縱使是對于精神上的痛苦，學說上亦嘗試朝向承認補償方向解釋。關于土地收用法的客觀主義，有下述說服的說法。「對于人來說，如因征收而導致土地被剝奪，只要能得到財產損失的補償的話，就沒有精神上的痛苦，又，即是以能憑藉一己之力維持向來的生活此種人生觀為前提的。〈參考文獻①參照〉但是在此應附帶一提者是，日本亦存有修正上述人生觀的動向。3．第三者補償在日本，伴隨土地征收而來的損失補償，應該以直接被征收的被征收者為實施對象，除「溝渠圍丬補償之外，原則上第三人非屬損失補償對象所及。但是，因貫徹此一原則所衍生的問題，已被提出。例如，在興辦大規模公共工程的場合，因該事業的實施導致該土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受損失的情況。此可說是伴隨公共工程所経常發生的現象；但是對于此類所謂「事業損失的問題，該采取如何因應方式，已成為問題。對此，日本土地收用法并無相關規定；但透過為施行「損失補償基準要綱的閣議了解，如事業損失超過一般社會通念的忍受程度，且其發生被視為當然者，則對其賠償，已被承認〈參考文獻②④228頁參照〉。4．生活權補償所謂生活權保障，是指為保障生活或生存權而被承認的補償。舉日本國憲法來說，一般是將其根據求諸于憲法25條以及14條。在過去，損失補償是出自于保障財產權的觀點，故因土地征收所生補償的應有方式，基本上是金銭補償。本文前述的強烈近代生活觀，乃是其前提。相對于此一思考方式，在日本學說或實務上存有部分修正。具體來說，成為問題的有：①狹義的生活補償，②生活重建措施，③少數殘存者補償，④離職者補償。關于②和③，透過「損失補償基準要綱，已被承認；但是①則不被承認。再者，此生活權補償如果沒有法律規定，僅是依據其為「損失補償基準要綱所承認的關連，對于國民能否作為向行政或法院提出請求的權利，又其根據為何，均尚有議論之余地。學說雖主張可由憲法導出，但是裁判例卻是呈現消亟見解〈東京高裁平成5年8月30日〉。而此一問題確可說是日本損失補償的重要課題。

結語

以上為本人的報告。總之，日本的損失（征收）補償，是以所有權（權利）及其它權利的歸屬者為對象所架構起來的損失補償。而補償金額是基于客觀主義根據交易價格所確定的這種想法，乃是運用的基礎；但是，對于此一運用，仍存有許多問題及課題被指摘出來，因此，對于此些問題的因應，乃是目前必須面對的課題。

注釋：

徳田博人：琉球大學教授

參考文獻

①芝池義一[行政救済法講義﹝第3版﹞]〈有斐閣、2006年〉205-225頁。

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3、農村土地流轉風險保障金制度管理辦法缺失，認識有待提高。一是土地流轉風險保障金制度具體內容不明確。各地對土地流轉風險保障金的繳納比例、資金來源渠道缺乏依據和標準。流轉承包土地每667m2需要交納多少保證金合適無法界定，太多就會增加土地流入方的資金負擔，影響正常經營，太少又無法完全規避風險，達不到應有的目的；土地流轉風險保障金的收取和監管部門不明確、資金使用程序不清楚；對流入方不愿繳納土地流轉風險保障金的，缺乏強制性執行的依據和手段。二是對土地流轉風險保障金制度思想認識上存在偏差。部分地方認為，農村承包土地流轉是一種市場行為，在堅持依法、自愿、有償的基礎上，由家庭承包農戶與新型農業經營主體或工商企業自發簽訂流轉協議，出現風險原則上應由雙方自行解決，政府在土地流轉過程中起到指導、規范和服務作用。如果讓地方財政拿出一部分資金來建立土地流轉風險保障金，由政府對土地流轉風險進行“兜底”，地方的積極性不高。對于新型農業經營主體而言，由于缺乏有效抵押物，農業經營貸款難現象普遍存在。在這種背景下，作為農村承包土地的流入方，除要預付流出方土地價款外，如果再要求繳納一定的風險保證金，無形中加劇了流入方的資金負擔。因此，對建立農村土地流轉風險保障金認識上還不到位，思想有顧慮。

二、幾點建議

推進農村土地流轉制度改革，是河南省委全面深化農村改革的重要內容，符合十八屆三中、四中全會和中央1號文件精神，符合河南農業農村發展實際。開展農村土地承包經營權抵押貸款，是盤活農村土地資源和增加農民財產性收入的重要手段；加強工商資本進入農業領域的準入和監管，是降低工商資本進入農業領域“非糧化”比率和杜絕“非農化”、保證農地農用和糧食安全的重要舉措；實施農村土地流轉風險保障金制度，是規避農村土地流轉風險和保護農民土地收益的重要保障。因此，堅定不移推進這項改革，既要積極探索，又要慎重穩妥；要在建立和完善相關制度上下功夫，要在搭建服務平臺上下功夫，要在探索和完善運作模式上下功夫。

（一）建議制定完善相關管理辦法一是按照已出臺的《河南省農村土地承包經營權抵押貸款暫行管理辦法》的要求，積極鼓勵支持金融機構制定農村土地承包經營權抵押貸款實施細則，確保農村土地承包經營權抵押貸款能夠順利推進和規范運行；二是著手研究制定省級工商資本進入農業領域的準入條件和監管辦法，鼓勵有條件的縣（市）先行先試，明確工商資本進入農業領域的具體條件和監管實施細則，強化社會資本長期租用農戶土地的監管；三是引導各地制定《農村土地流轉風險保障金制度》，明確風險保障金的籌措比例和渠道、使用范圍、審批程序和監管辦法，促進農村流轉土地規范有序。

（二）建議積極穩妥推進改革試點各地要進一步提高認識，加強組織領導，強化部門聯動，完善配套政策，積極穩妥開展農村土地流轉制度改革相關試點。要選擇地方財力比較強、政府推動積極性高、土地流轉比較規范的縣（市）和承貸積極性高的金融機構，共同開展農村土地承包經營權抵押貸款試點；選擇條件成熟的縣（市），通過籌措一部分財政資金，收取承租方繳納的一部分資金，共同建立農村土地流轉風險保障基金；選擇土地流轉比率高的縣（市）開展工商資本進入農業領域的準入和監管試點，強化工商資本長期流轉農戶土地的用途管理。省農村土地流轉制度改革各成員單位，要加強對試點的指導和服務，強化檢查和督導，提升總結經驗，逐步擴大試點范圍。

（三）建議注重抓好重點環節

1、在農村土地承包經營權抵押貸款方面，一要穩步開展確權頒證，完善登記管理。加快農村土地承包經營權確權進度，適時拓寬確權范圍，完善確權登記管理，詳盡掌握土地經營權屬面積、時限、承包人經營意愿和能力等。對需要辦理擔保融資的，可試點優先確權頒證，開展擔保登記備案工作，建立健全土地臺賬，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押融資奠定基礎。二要建立產權交易和價格評估機構，完善交易服務。建立農村產權交易中心或充實完善農村土地流轉服務中心，開展農村土地承包經營權的抵押登記、信息和流轉交易等服務。對于抵押融資的土地權利一旦發生風險,可在農村產權交易中心或農村土地流轉服務中心上，通過拍賣方式對擔保標的進行處置流轉；建立農村土地流轉價格評估機構，制定農村土地價值參考標準，開展價值評估服務，簡化價值評估程序，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押授信提供依據。三要建立風險防控機制，強化風險補償。鼓勵地方政府成立農業政策性擔保公司，為農村土地承包經營權抵押融資業務依法提供擔保服務，增強金融機構發放此類貸款的積極性，有效降低貸款風險。鼓勵由財政出資設立農村土地承包經營權抵押融資風險補償專項基金，用于補償金融機構貸款出現的合理損失。同時，加大對種養大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體的融資擔保支持。四是建立激勵引導機制，提高承貸銀行的積極性。鼓勵政府對農村承包土地的經營權抵押貸款給予一定的利息補貼，降低借款人融資成本。加大貨幣政策、金融監管政策支持。人行利用差別準備金、支農再貸款、支小再貸款、再貼現等貨幣政策工具，支持承貸銀行增強資金實力，擴大信貸投放；銀監部門實施差異化金融監管政策，適當提高承貸銀行涉農貸款不良貸款率容忍度。按照《河南省金融業發展專項獎補資金管理辦法》（豫財金〔2014〕34號），對承貸銀行給予一定獎補。

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通過上文針對我國當前土地管理制度的基本內容和相關的項目進行細致并且深入的研究，可以對加強土地管理和完善相關制度的重要性有著全面的掌握。下文將針對當前土地管理制度之中存在的一系列問題進行綜合性的研究，力求在此基礎之上提出改進和創新的對策，以全新的工作思路來對工作的方向進行科學化的引導，促進土地管理水準和效益的不斷提升。首先，我國當前的土地管理工作之中土地的產權制度不夠完善和健全。最為突出的是城市內部的土地產權不夠清晰，土地產權的主體不夠清晰，同時針對土地的登記制度也不夠健全和科學，針對土地的使用劃分和相關的界定也不夠科學合理。另外，在當前的土地管理工作之中，針對土地的價格機制建設不夠科學化，相關基準的價格不能夠真實的、全面的、客觀的反映出土地的實際價格水準，另外在地方政府之中也存在有壟斷性的行為，這一點對于土地價格也將產生不利影響。另外，在我國的農村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，現行的集體性的土地管理制度立法存在有巨大的問題，針對各項權限的規定均存在有較大的缺失，而在部分的法律規定和政策之中，難以體現出農民作為集體式土地主體的所有權，部分地方政府不能夠準確的貫徹和執行國家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申請的住宅建設均由于規劃方案的缺失而難以得到及時的審批。上述問題都對我國當前土地管理工作帶來巨大的阻礙，所以應當加以全面的改進。

3完善土地管理制度的政策研究

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二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

1建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關部門共同參與的土地儲備管理機構，制定科學的土地收購、儲備和供應計劃，保障政府對城市土地資產的有效經營，促進經濟社會發展。

2健全土地儲備收益分配和補償機制。土地收購價格評估應堅持權利和利益相結合、收購價格與安置補償費分離、綜合協調等原則，采用市場比較法、剩余法、收益還原法等方法進行價格評估。

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我國現行土地補償采用不完全補償原則，與公平補償相距甚遠。這其實是剝奪了失地農民分享工業化和城鎮化成果的機會，嚴重威脅社會主義新農村的建設和和諧社會的構建；同時刺激了政府過度征地，導致農地資源嚴重浪費，威脅國家糧食安全。因此，為了統籌國家、農村集體和農民個人三者利益，確保全面建設小康社會目標的實現，我國應盡快確立公平補償原則，并在此基礎上，借鑒它國經驗，漸進地構建起具有中國特色的征收土地公平補償制度。

一、現行征收土地補償制度

我國關于征收土地補償的法律性條款，最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區地權條例》中，之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區條例》、1962年的《農村工作條例》、1982年的《國家建設征用土地條例》都對征收土地補償的問題做了或多或少的規定，1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布后以耕地前三年平均年產值為征地補償制度正式法律化被固定下來，該法隨經幾次修改，但該制度一直延續至今。目前，征收土地補償制度設計法律條款體現在《中華人民共和國土地管理法》第47條中，該條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”依據該法條規定征收土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費三項內容。二六年四月十日國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知([2006]29號)明確提出：“各地要從實際出發，采取多種方式保障被征地農民的基本生活和長遠生計。對城市規劃區內的被征地農民，應根據當地經濟發展水平和被征地農民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養老保障辦法。對符合享受城市居民最低生活保障條件的，應按規定納入城市居民最低生活保障范圍。已開展城市醫療救助制度試點的地區，對符合醫療救助條件的要按規定納入救助范圍。有條件的地區可將被征地農民納入城鎮職工養老、醫療、失業等社會保險參保范圍，通過現行城鎮社會保障體系解決其基本生活保障問題。對城市規劃區外的被征地農民，凡已經建立農村社會養老保險制度、開展新型農村合作醫療制度試點和實行農村最低生活保障制度的地區，要按有關規定將其納入相應的保障范圍。沒有建立上述制度的地區，可由當地人民政府根據實際情況采取多種形式保障被征地農民的基本生活，提供必要的養老和醫療服務，并將符合條件的人員納入當地的社會救助范圍。”2006年8月31日，國務院下達《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）第二條規定：切實保障被征地農民的長遠生計，征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。社會保障費用不落實的不得批準征地。“上述規定征收土地還應給予農民社保補償，從而使征收土地補償項目增加為四項。

土地補償費和安置補助費的補償標準按照該耕地被征收前三年平均年產值的倍數進行確定，總和不得超過被征收前三年平均年產值的三十倍；被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，則由各省、自治區、直轄市規定。從法律的規定和征地實踐來看，這種以產值標準確定補償的制度，實際是在計劃經濟體制下的經濟補償，而對與被征收土地因市場供求關系形成的土地收益毫無關系。

二、現行征收土地補償制度設計成本大于效率

現行征收土地補償制度設計屬于不完全補償制度設計，與當今社會主義市場經濟運行體制不能匹配，以耕地產值確定補償標準不能反映現實農村土地實際收益。在86年計劃經濟體制下的農業生產，是以單一種植為主，而今在市場經濟體制下的農民家庭土地承包經營體制是以土地為主的多種經營，完全參與了市場競爭；耕地年產值已經不能完全的反映農民土地的實際收益價值，耕地年產值只是農作物產量與價格的函數，其高低與被征土地地區的建設用地土地供求關系、城市等級、土地利用、被征土地位置、當地經濟狀況、土地供應市場價格等眾多因素無關；農產品的市場供求價格與建設用地供求市場價格沒有必然的聯系，且是不穩定的指標，兩個價格的市場溢價也沒有必然聯系。耕地年產量受自然界因素影響較大，如果前三年連續遇到自然災害，顆粒無收年產量必將為零或下降，從而直接影響產值，如果此時被征收補償豈不是為零嗎？實踐中按年產值計算出來的補償標準根本不能解決失地農民的長遠生計。從理論上講，土地補償標準的確定很大程度上與被征地所處的區位、區域經濟發展狀況及區域基礎設施條件等緊密相關，而與土地年產值的關聯性并不明顯。概括的說，現行征地補償制度游離于土地市場價格之外，已產生較大的社會負面影響。嚴重損害了農民權益。建立市場補償制度，不僅要補償所征收土地本身的通常價值，還必須補償其“特別價值”（1794年《普魯士一般邦法》）以減輕日益加重的政治的、社會的、經濟的成本。

年產值是農作物產量與價格的函數，其高低受所處地區的農業生產條件和社會經濟條件的影響，與被征地的區位等地價因素無關。農產品價格是不穩定的指標，農業生產受自然界因素影響較大，前三年中如果遇到自然災害年產量下降直接影響產值。實踐中按年產值標準計算出來的補償標準根本不能解決失地農民的長遠生計。從理論上講，土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區位、區域經濟發展狀況及區域基礎設施條件等緊密相關，而與土地年產值的關聯性并不明顯。概括的說，現行法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外，嚴重損害了農民權益。

隨著工業化、城市化進程加快，征收土地補償制度設計滯后，許多地方掀起了以興建經濟開發區、高新技術園區為名義的轟轟烈烈的“圈地運動”，大量的農村土地被征收用于非農建設，農民集體土地加劇流失，大量失地農民生存狀況急劇惡化。據統計，每年我國因征收土地征用約近30余萬農民失去土地，農民土地權益損失近20000億元。在眾多的上訪案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引發的。由于征地補償制度設計不合理，政府以十分低廉的補償費就買斷了他們祖祖輩輩賴以生存的土地，從而倒手出讓給開發商換取高額的土地出讓金，農民喪失土地就意味著喪失了生存的基礎。對于很多年齡偏大、文化程度不高、缺乏就業技能及喪失勞動能力的農民來說，在當下嚴峻的勞動就業形勢下明顯處于弱勢地位，難以謀求新的職業。而且許多地方的失地農民并未獲得必要的醫療、養老保險、失業保障等社會保障，于是成了“種地無田、上班無崗、社保無份”的三無人員。加之對征地糾紛的處理、征地執行等，法律規定遠不完善，農民的利益受到損害時，缺乏及時有效的法律救濟，難免產生憤懣怨恨對立情緒。在長期的二元社會結構下，至今存在歧視、輕視、忽視農民的現象，缺乏自覺維護農民權益的觀念。因此，造成征收土地社會效益低下，形成成本高于效率的被動局面。

三、構建具有中國特色的征收土地補償制度

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。這是我國第一次在憲法層面上明確肯定了國家動用征收土地權時的補償義務，意義重大。但遺憾的是《憲法》未就征收土地補償原則做出明確的規定。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）等相關法律均采用了相同的立法技巧，即在有意無意之間回避了征收土地補償制度的設計修改或重新確立。

我認為：應盡快確立征收土地市場補償制度，從根本上改革我國現行征收土地補償以年產值為標準的補償制度設計，構建具有中國特色的社會主義市場經濟體制下的征收土地公平補償制度。

一是摒棄“產值倍數法”，建立與市場相聯系的征收土地補償機制，確保農民分享土地增值收益。無論是征收耕地、園地、林地還是建設用地均將土地所有權補償、土地承包經營權補償、殘余地補償、地上附著物補償統一采用市場定價補償制度。

二是確立以被征地土地的市場交易價格為征地補償參考值，在確定補償比例來確定征地補償標準的市場補償制度。我們可以通過改革征收程序，即先行組卷上報審批—批準征收后組織土地評估上市掛牌交易—交易成功收取土地出讓費—按法定比例支付補償費—交付土地。根據地塊所處的位置、所征地塊的用途、基礎設施條件及相同水平地塊的使用權出讓價格等因素，得出征收土地補償的參考價格。

三是把征收土地補償制度與社會保障制度相分離，針對農民失地后生活沒有保障，工作很難落實的現狀，不少學者提出建立失地農民基本生活保障制度并逐步與城鎮社會保障并軌是失地農民問題的最終解決之道，并提出從提高的征地補償或出讓收益金中提取部分資金作為社保資金，用于失地農民的社會保障。從形式上看，這種思路似乎是在解決農民的國民待遇問題，把農民也納入社會保障體系。事實上，農民和城市人一樣，都應當享受同等的待遇和保護，無論是失地農民，還是沒有失地的農民，都應當享受社會建立的保障制度，而不能拿農民的土地補償金建立所謂的社會保障制度。因此，必須扭轉觀念，逐步建立農村的社會保障制度，實現征地補償和社會保障制度的分離。

四是豐富補償方式，征收補償市場化后，征收土地補償方式的豐富不失為一種可行的保護失地農民合法權益的方法，因為它可以多角度、多方面對農民遭受的損失進行切實補償，避免使其因此無法生活或者生活水平下降。

建國以來，我國征地補償制度大致經歷了重安置輕補償——招工安置與貨幣補償并重——單一貨幣補償的變遷過程{18}。近年來我國雖然提高了征收土地補償標準，但是由于單一的貨幣補償方式不能很好地解決失地農民就業、住房和保障等問題，引發了一系列嚴重社會問題。因此，在新形勢下我們必須對征收土地補償方式進行新的探索。2004年10月21日國務院的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部2004年11月的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》已經為這種探索指出了方向。實踐中也有極大的嘗試和創新，如蘇州工業園區以公寓房作為對失地農民的補償，通過發展“房東經濟”解決失地農民的后顧之憂，還有的將征地費入股收紅利，有的政府留地安置收益歸農民，改變了過去那種貨幣支付的一次性補償方式，較好地解決了農民生活來源和長遠的發展問題，值得肯定和推廣。

四、結論

征收土地市場補償公平補償制度，因其契合所有權社會理性規則，促進公共利益和私人利益的雙贏，為眾多發達國家普遍接受。而我國征收土地固守前三年平均年產值的不完全補償原則，它導致國家、農村集體和農民個人三者之間利益分配格局的混亂，不利于我國土地資源保護、糧食安全和社會穩定，已嚴重威脅到和諧社會的構建和全面建設小康社會目標的實現。我國應立足于國情，借鑒國際經驗，逐步、漸進地構建起有中國特色的征收土地市場補償制度，減輕征收土地成本，提高征收土地的社會效益和經濟效益。

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篇6

物權與債權同為財產法的兩大支柱，但相較于債權，物權具有支配性、絕對性及排他性，故物權法在各國立法原則上均采取物權法定主義規則，即由法律事先強行對物權之種類、內容及其效力等予以規定，而不允許當事人在此內容方面有意思自治。同時又因物權法（尤其是土地物權制度）與各國的政策性規定關聯很強（如各國所有制的不同），這樣各國物權法雖在物權法原則及物權效力上具有相通性，但彼此的物權種類卻因各國的政策性選擇及習慣法的作用而有很大差異。

自物權法的發展及其規范內容來觀察，土地自始至終均為物權的最重要的標的，土地物權是最基本的不動產物權。我國目前有關土地的立法性文件林林總總，雖已達100多件，但從土地為物權標的角度來看，因我國目前尚無完善物權法，民法基本法《民法通則》甚至未使用“物權”之概念（其第五章僅有“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”為章名），如嚴格依物權法定主義原則，則除所有權之外，很難依現行法而確定我國的土地物權種類及其體系。此立法背景亦導致法學理論界在闡述我國的土地物權制度時，于概念使用的不規范、土地物權種類及其體系的極不統一與混亂的現狀。相應地亦導致土地經濟學界在概念使用上的不統一（如土地產權概念），故目前在我國確有制定一部物權法之迫切需要。而制定物權法則首應明確我國物權法在民法體系上的選擇與定位，即我國目前的物權立法（實質內容的）與理論研究均經前蘇聯而繼承傳統大陸法系（以德國民法、法國民法為首）一脈，并非英美法系的財產法制度。而在大陸法系，物權是以所有權為核心而建立其抽象體系，并經現代社會的發展而側重向他物權體系拓展，以達物盡其用的社會目的。至于“產權”則為英美財產法上的概念，而英美財產法（包括整個英美私法）是在判例的基礎上發展起來的，沒有由能夠適用于各種具體的財產權利的共同性效力及屬性構建起來的一般性的、抽象性的財產權概念，這與將物權作為與債權相對應的概念，并將支配性屬性寓于整個物權制度之中，講究抽象的演繹方法的大陸法系很不一樣，英美法中的財產權或產權概念很難在大陸法系的物權法體系中找到合適的定義，這是兩大法系的差異性所致。而我國目前所討論或擬將制定的，很明顯是繼受大陸法系的“物權法”制度。故在我國應摒棄產權概念在土地物權制度中的使用。

2土地所有權-公有制的定位

我國土地在所有制上經幾十年的發展已形成現在的分屬國家與集體所有的公有制局面，這是探討我國土地物權法制度的基本前提。土地國家所有權在一些基本理論問題上已有較統一的認識，而集體土地所有權則在以下兩個問題存在爭議：其一，集體土地所有權的主體虛化，不能體現所有者的地位與利益；其二，集體土地所有權的內容遠較一般所有權而大受限制。就第一個問題而言，則已不僅為物權法問題，而關乎所有制度。實際上集體所有權的主體應為全體集體組織成員，但就具體權利的行使倘應由全體成員或須征得全體成員的同意，則在事實上為不可能，故應須在選舉基礎上推舉集體組織的代表，并由此代表（一人或數人）依全體成員的意思來行使所有權，并為全體成員取得因行使所有權而獲得的利益。至于該集體組織的代表如何產生，如何行使所有權等則應由民法及相關法律共同規定。就第二個問題而言，其權利內容的限制實際上是受集體所有的土地用途（無非是為了農耕或非經營性建筑，如宅基用地等）的限制，且倘考慮到目前各國對耕地的保護以及我國公有制的性質，則這一點是不足為怪的。當然在如何限制方面也確實存在許多需完善的地方。

3城鎮國有土地他物權

現代物權法在強調傳統的以所有權為核心的靜態歸屬的同時，更不斷地向動態利用方面發展，其表現則是他物權體系的發達。因為在物權法一物一權主義原則下，一物之上只能存在一個所有權；而在資源有限的現代社會，所有權相對于眾多的人口的需要來講，終是少數，倘再有所有權崇拜的心理作用，則物（社會資源）很難流轉到其最佳或最需要利用人手中，必造成資源的浪費，這樣就必須在所有權（自物權）之外另辟途徑。而物所具有的使用價值與交換價值的二重屬性正好迎合此需要，這樣在物的這二重屬性基礎上構建起來的他物權制度在現代社會獲得巨大的發展，并在將來也深深地影響著物權法的發展趨勢。我國城鎮國有土地使用制度改革實質上亦是按此思路進行的。城鎮國有土地的所有權主體為國家（實代表全體人民）所壟斷，而國家主體為抽象的存在，其權利必須由實然的主體去行使，即設立國家所有權的代表機關。另一方面，既然國家壟斷所有，則在土地交易市場上不可能存在所有權的交易，而城鎮國有土地要改變以前無償無期無限制的使用狀況，并使土地進入地產市場成為交易的客體，則必須尋找另一種土地上的權利替代土地所有權以帶動土地進入流通領域。而這種權利在我國就是土地使用權。

土地使用權概念在各國物權法上并未有見，就概念的科學性來講，此概念并不能完全地揭示其內涵，因為土地使用權的內容依我國現行法的規定來看，并不是單純的使用，至少還應包括占有、土地的開發及收益等權能。但此概念在我國的使用已相沿成習，故立法及大多學者均使用此概念。另自所有權權能之角度看，使用又僅為所有權的一項權能，且用益物權也主以使用為其最基本的權能。這樣在我國就土地的用益物權方面使用“使用權”這一概念時，就不得不繁瑣地限定“城鎮國有土地使用權”、“宅基地使用權”、“農村土地使用權”等以示區別。土地就其用途而言，無非耕作與建筑（包括宅基地）二種，城鎮國有土地使用權的內容則主要是建筑及土地開發，此類似于傳統大陸法系中地上權內容，故大多民法學者主張以地上權概念取代“土地使用權”概念。筆者亦認為采用地上權概念有助于我國土地物權體系的建立。但也應看到：地上權是在土地私有制條件下產生的概念，地上權的內容廣于我國的國有土地使用權概念，即地上權還包含了非開發性經營的宅基地使用權。故在我國采用地上權概念，只須明確在他人土地上從事建筑及開發為其內容，這樣現行的國有土地使用權，農村或城鎮集體土地的宅基地使用權均包括于其中，至于哪些地上權可以進行交易則可由法律規定解決。至于有些學者所認為應成為一項獨立物權的土地開發權、土地經營權，實際上均僅為地上權的內容或權能，已為地上權概念的內容所包括，并無獨立的必要。

我國選擇地上權（下述均用地上權概念代替土地使用權概念）作為國有土地使用制度改革的出發點，其原因在于：①確保土地公有制；②擔保物權（不動產擔保物權僅有抵押權一種）在性質上雖為他物權，但它追求的是土地的交換價值，倘以土地所有權作為抵押權的標的，則在抵押權實現時即會導致土地所有權的移轉，此與堅持土地國有原則不符；③地上權是以追求土地的使用價值為內容的用益物權，地上權的享有與行使以實際占有土地為其基本條件，地上權的移轉與流通，必導致土地占有人（即利用人）的不斷變動，這樣在有序的房地產交易市場條件下地上權的流轉，就必帶動土地流轉到最佳的利用人手中，而絲毫不動搖國家所有人的地位。這樣在私有制國家以土地所有權與地上權為二元交易標的模式，在我國因公有制度原因就僅能體現為以地上權為交易標的一元模式。目前，城鎮國有土地使用權依行政劃撥或出讓合同而取得，在性質上這兩種土地使用權（地上權）均應為物權，只是因取得方式不同而在權利效力上有所差異。

地上權的移轉，自民法上看即為地上權人對其權利標的-地上權依法律行為方式所作的法律上的處分，即地上權人對其所擁有的地上權享有處分權。此處分權的享有為地上權交易市場得以形成的法律邏輯起點。地上權人處分地上權行為的方式大體有買賣、互易、贈與、設定抵押權等。買賣、互易、贈與（此為非交易方式）為依債權行為方式使地上權產生變動；而設定抵押權則是在地上權之上再設定一項不動產擔保物權，于被擔保的債務人不履行債務而導致抵押權實現時，通過變賣、拍賣（在我國現行法上就土地使用權抵押只允許以拍賣方式實現）而使地上權發生變動。故就土地所有權、地上權與地上權之抵押權三者的關系來講，構成立體層次的物權關系，即由國家土地所有權中派生出地上權，再在地上權之上設定抵押權，前者以土地為標的，后者則以地上權為標的。地上權人通過買賣、互易、設定抵押權等方式使地上權進入流通領域，進而形成房地產交易的二級、三級……市場。

地上權可否成為租賃行為的標的，因1990年《城鎮國有土地使用權出讓與轉讓暫行條例》與1995年《城市房地產管理法》先后規定的不同而有爭議。租賃權雖然在近現代民法中有物權化的趨勢，但仍屬債權，且是以對標的的用益（即追求使用價值）為內容的用益性債權。既然要使用，則必須要求以對客體的實際占有為前提，這樣亦必然要求租賃權的客體必須是有形的實體物。而地上權為不動產物權，顯然不成為使用的標的。當然地上權人仍不妨以其所取得的土地出租于他人，但此時租賃之標的為土地，而非為地上權，且還應視法律或地上權設定合同（即我國現行法上所稱的土地使用權出讓合同）中地上權人有無出租的權能而決定。

4集體土地他物權

集體包含著各種具體而特定的集體組織，依此集體土地所有權在理論上應存在不同集體組織間以及集體與國家間土地所有權移轉的可能。但實際上在我國集體與國家只存在由集體土地所有權變為國家所有權一種可能（且此又大多依征收、征用等行政方式實施），而集體與集體間因土地的不動性，土地所有權的交易也很少見，故此集體土地物權的重點仍在于他物權制度上。集體土地用于建筑時，其他物權內容已包含于上述地上權概念中。集體土地用于農耕在現行法稱之以“土地承包經營權”。筆者認為“農地耕作權”概念較能恰當地反映其權利內容，因為承包經營權是自取得權利之合同行為來命名的，且易與企業的承包經營行為相混。農地耕作權的主體基本上是集體組織的成員，其取得雖以自愿性合同行為為基礎，但實際上是按人口分配的，這一點是由我國的農業人口占大多數的現實所決定的。雖有學者提出農地耕作權的主體可以是集體組織成員以外的人，對于那些未能取得農地耕作權的農民可以通過健全的社會保障制度以保證他們的生活需要。但筆者認為，農地的平均分配耕作雖受小農經濟的局限，但在目前的中國農村允許農地的自由流通仍不具備現實可操作性。問題的關鍵在于如何保障農民的積極性，這在物權法上的解決方案則是保障農民所取得的農地耕作權，即在期限上規定農地耕作權應有合理的相當長的最低存續期間，以保證農民的長期投資而避免短期行為；在權利效力及內容上，賦于農地耕作權的物權性，使農民可依物權的絕對性、排他性及優先性等效力規則主張自己的權利，以防止他人的不法干預。

5相鄰關系與地役權

土地因其不動性而須毗鄰。若彼此毗鄰的土地歸屬于不同的所有人，而各所有人各依自己的意思與利益需要任意在自己的土地上行使權利，自由地利用土地，則必影響相鄰一方對土地的利用，其土地的價值也必受損及，故有自立法上予以相互調節的必要。相鄰關系（不僅針對土地，其他相鄰不動產也包括其中），則是自立法上對相鄰土地的利用作最低限度的調節，而地役權則是相鄰土地的所有人為更高要求的利用通過相互協商產生的彼此權利的較高程度的調節。在土地私有制下，相鄰關系在本質上是相鄰一方土地所有權的擴張，相應地是另一方土地所有權的限制，不成其一項獨立的物權。此擴張或限制是土地所有權中的應有之義，或者說是法律強行規定的，不須相鄰各方所有人之協商，故也就不必要專為相鄰關系而辦理不動產登記。但地役權在本質上是相鄰土地各方所有人意定的產物，故構成一項獨立的物權，是以用益為內容的不動產他物權，其成立必須滿足不動產登記要件。

就相鄰關系與地役權，各國立法規定不一，有就二者均予以規定的，有僅就相鄰關系進行規定，而將地役權內容納入相鄰關系之中。我國現行民法僅規定了相鄰關系，而未規定地役權，且相鄰關系的規定非常簡單，難以適應現實的需要，較多數學者認為除完善相鄰關系的規定外，還應規定地役權這種物權，以適應物權主體不同層次的需要。這一點筆者深表贊同。但必須注意到在我國土地所有制特色下，相鄰關系的本質應重新理解。因為在我國土地所有權二元格局下，相鄰關系在土地所有權間雖有發生，但多體現在不同利用主體間，故此相鄰關系不應機械地理解為所有權內容的擴張或限制，而應擴張理解為土地用益物權（地上權與農地耕地權）權能的擴張或限制。當然在同一所有人（國家或集體組織）將其所有土地設定用益物權于他人時，亦可在用益物權設定合同中依據所有人的宏觀規劃而對不同用益物權人的權利進行限制，從而起到調節相鄰土地利用關系的作用。

6土地物權的登記

物權因其法定主義規則、絕對性屬性，以及排他性、優先性效力，對社會公眾的利益影響很大，所以又產生物權公示原則，并因此公示而產生物權公信力原則。物權公示在動產以占有為方式，在不動產以登記為方式，這在各國物權法中概莫例外，只是在其公示的效力方面有不同規定而已。我國因無物權法，在不動產物權公示方面的規定亦極不完善。首先在集體所有制土地方面，土地登記制度幾乎是空白的；其次是城鎮國有土地方面，雖近幾年頒布的法律強調登記，但也未能明確揭示土地物權登記的效力。故有必要建立完善的土地物權登記制度，這是在法律有序化環境下國家對土地進行宏觀管理與控制的唯一手段，也是土地物權人的物權得以保障的外部表現與依據。

完善土地物權登記工作，應做到如下幾個方面：第一，應明確國家與集體土地所有權客體的范圍。國家所有土地與集體所有土地雖在立法上有其原則性規定，但仍須通過登記造冊而予以具體化、明確化。第二，應明確規定，以法律行為方式進行土地物權交易的，土地物權登記應為其取得物權的生效要件。

這一點與我國現行民法理論中有關物權變動不采德國民法上的物權行為主義而采折衷主義方式相適應。而在《城市房地產管理法》及有關法律中對這一點規定極不明確。第三，以非法律行為方式的征用、繼承等取得土地物權的，應明確規定在未辦理登記手續前，取得人不得處分其所取得的土地物權，即強調此時土地物權的登記的對抗性效力。第四，應明確土地物權登記的公信力，即應保護因信賴土地物權登記狀況而進行土地物權交易的善意第三人，以保護土地物權交易的安全性。

「參考文獻

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篇7

我國土地征用中存在的若干：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。

我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國在農村集體土地征用過程中存在的問題，了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。

一、集體土地征用應遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設用地的原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

二、征用集體土地的補償范圍和標準。

國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：

1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。

四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事

業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農

民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。

4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補償體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，

近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？

五、對土地征用過程中出現諸多提出的相應對策。

1、要確立規范的征地制度標準。

在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態持續協調的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。

2、要科學界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的機關、、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。

3、要規范政府的征地行為。

在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。

4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。

筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。

5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。

資料：

1、《憲法》第10條第三款規定

2、《土地管理法》第47條規定

篇8

我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。

我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。

一、集體土地征用應遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設用地的原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

二、征用集體土地的補償范圍和標準。

國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：

1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。

四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事

業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農

民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。

4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，

近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？

五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。

1、要確立規范的征地制度標準。

在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。

2、要科學界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。

3、要規范政府的征地行為。

在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。

4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。

筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。

5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。

參考文獻資料：

1、《憲法》第10條第三款規定

2、《土地管理法》第47條規定

篇9

綜合來看，我國土地儲備制度率先在市場經濟較為發達的深圳和上海得以實施。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市也先后成立土地儲備機構，開展土地儲備工作。目前我國已有近半數的市縣建立了土地儲備制度。我國土地儲備制度的含義是：由城市政府委托或設立的專門機構，對通過收回、收購、置換、征用等方式取得的土地進行前期開發、整理，并予儲存，根據城市土地利用規劃和年度用地計劃，將所儲備的土地以招標、拍賣等方式有計劃地投入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。

城市土地儲備制度應用狀況

近年來，土地儲備制度在我國一些城市的運作取得了巨大成效，在完善土地市場、控制土地供應、促進城市產業結構調整和基礎設施建設等方面的優越性已逐步表現出來。但是，隨著土地儲備實踐的深入，人們對該制度在房地產市場的影響方面存在著許多疑慮。

地價房價上漲，開發市場起點不公

在已建立土地儲備制度的城市中，土地出讓價格大幅上揚，商品房價格隨之上漲。以杭州市為例，近年來該市地價、房價呈不斷上揚趨勢。同時，與目前的土地出讓價格比較，實施土地儲備制度前的我國城市土地出讓價格很低，制度實施前后地價差異很大。相鄰地塊的兩個項目由于土地成本的差異，導致開發的起跑線不公平。如何平衡制度實施前后一級市場的價格差異，如何在歷史與現實之間找到平衡點，是當前困擾我國許多城市政府的一個急需解決的問題。

市場結構失衡，多層次需求難滿足

我國推行房產改革政策的目的是采取多渠道、多途徑來滿足城鎮居民不同層次的住房需求。有人認為，土地儲備的實施在一定程度上影響了這一目標的實現，它導致房產開發走向集約與壟斷，市場逐漸被一些實力強的開發企業所占據，小型與實力較弱的開發企業被淘汰出局，而當前實力強的開發企業著眼于高檔和高回報開發，銷售的對象是高收入群體。即使是面向普通工薪階層開發的經濟適用房，開發檔次和市場價格也較高，部分消費者難以承受。房地產市場結構的失衡使多層次的住房需求得不到有效滿足，也造成高檔商品房供需矛盾加大。

土地儲備制度對房地產市場影響的分析

作為土地資源的配置方式之一，土地儲備制度的實施必然對房地產市場、土地資本市場產生影響。但是，該制度是否是引起城市地價上漲的主因，這就需要深入研究，它直接關系到我國城市土地儲備制度今后的發展與完善。

對城市土地價格上漲的分析

糾正扭曲的地價是城市地價上漲的直接原因我國土地儲備制度是在土地真實價值受到抑制，土地價格嚴重扭曲的情況下建立起來的，招標、拍賣方式帶來的地價合理上漲是土地價值的真實體現。在先前不規范土地市場中，地價或成交價低，一方面是土地隱型市場不注重價格杠桿作用的結果，另一方面灰色交易造成了國家利益的嚴重損失。據測算，我國的土地資產有25萬億元。由于種種原因，目前全國土地資產每年流失近100億元。實施土地儲備制度，土地市場在公平、公開的平臺上運作，必然帶來地價的上漲，其實質是國家作為土地所有者對土地收益權的體現。

土地市場無序炒作是地價上揚的重要原因目前在建立土地儲備制度的城市中，招標拍賣出讓土地出現了地價的非正常上漲。日本學者野口悠紀雄曾用現實地價與理論地價的差異來衡量東京市土地市場的健康狀況。其中的理論地價是指地租的資本化。結合我國的實踐，政府在土地的出讓環節中都要確定基準地價、標定地價和出讓底價。其中，基準地價是指政府按土地級別、用地類型或區段位置評估確定的平均價格。它是政府宏觀調控地價和進一步評估標定地價、出讓底價的基礎；標定地價是政府根據需要評估的具體地塊，在正常土地市場和正常經營管理條件下某一日期的土地使用權價格。它是政府出讓土地使用權時確定出讓金額的依據；出讓底價是指經具有土地評估資格的機構按規定的程序進行評估后，由市土地行政主管部門根據基準地價和標定地價所確定的土地使用權價格。由此可見，這三種價格在一定程度上具備了理論地價的含義，土地出讓價格只有在理論地價的合理范圍內波動才是正常的。

土地儲備對土地價格的影響不大以杭州市為例，對該市自實施土地儲備制度以來的土地儲備庫存量和土地交易價格進行相關分析：土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格(DP)的相關系數為0.659，為顯著相關。但在對該樣本相關系數進行顯著性檢驗時發現t值偏小，總體相關系數接近零值，土地儲備量與土地價格呈弱相關關系。對土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格（DP）進行簡單回歸分析，土地儲備庫存量對地價的解釋能力較弱。

DP=1636.75+13.92DS(t=1.752)

擬和優度檢驗R=0.435，F=3.080，DW=1.940

LN(DP)=7.001+0.221LN(DS)(t=3.125)

擬和優度檢驗R=0.206，F=1.038，DW=1.819

由以上回歸模型的解釋，土地儲備庫存量與地價間的相關關系較弱。土地儲備庫存量每增加1萬平方米，對地價平均有13.92元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果土地儲備庫存量增加1%，地價只變動0.221%。通過以上分析可知，土地價格上漲并不是由土地儲備制度造成的，土地儲備對土地價格的影響不大。

對商品房價格上漲的分析

房價上漲是多種因素共同作用的結果。其中，開發成本、市場需求等因素是主要的。

開發成本上升是房價上漲的主要原因在土地拍賣供應方式中，開發商的土地成本投入數額受到市場競爭的影響，必然以市場最高價才可競得理想的土地。而將土地成本增加部分轉嫁至房價是開發商轉嫁開發風險的必然選擇。以杭州市為例，對該市自實施土地儲備制度以來的商品房銷售價格和土地交易價格進行相關分析：房價（HP）與土地交易價格（DP）的相關系數為0.980，為高度相關。對房價（HP）與土地交易價格（DP）進行簡單回歸分析，土地交易價格對房價有很好的解釋能力。

HP=815+1.079DP(t=9.849)

擬和優度檢驗R=0.960，F=96，DW=2.996

LN(HP)=2.566+0.718LN(DP)(t=10.232)

擬和優度檢驗R=0.659，F=7.73，DW=3.355

由以上回歸模型的解釋，房價與地價之間有很強的正相關關系。土地交易價格每增加1元/平方米，對房價平均有1.079元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果土地交易價格增加1%，房價將變動0.718%。房地產市場需求的相對旺盛是拉動房價上漲的又一因素目前我國正處于城市化的加快發展階段，土地供應的高度壟斷直接導致城市用地需求猛增，間接影響城市房地產開發進程和總量增加，進一步導致房屋需求上升。需求的相對旺盛必然引起房價的上漲。以杭州市為例，對其近年來的商品房銷售價格和商品房銷售面積進行相關分析：房價（HP）與商品房銷售面積（M）的相關系數為0.969，為高度相關。對房價（HP）與商品房銷售面積（M）進行簡單回歸分析，商品房銷售面積對房價有較好的解釋能力。

HP=-236.18+12.814M(t=7.844)

擬和優度檢驗R=0.940，F=62.67，DW=2.564

LN(HP)=2.11+1.065LN(M)(t=8.242)

擬和優度檢驗R=0.646，F=7.30，DW=3.444

由以上回歸模型的解釋，房價與房屋銷售面積之間有較強的正相關關系。商品房銷售面積每增加1萬平方米，對房價平均有12.814元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果銷售面積增加1%，房價變動1.065%。

土地管理上的缺陷也在一定程度上影響了房屋的整體價格水平我國一些城市從鼓勵扶持某一事業發展的目標出發，曾相繼出臺了一系列土地優惠政策，主要針對經濟適用房、以房帶路、招商引資、扶持骨干企業、幫助特困企業等等。由于政策執行上的自由度大，管理很難到位，造成土地資產流失，也沒有達到扶持的目的。此外，由于國家對經濟適用房土地獲取、設計方案、購房對象范圍限定等方面還缺乏嚴格有效的管理，一些房地產開發商千方百計以經濟適用房名義取得劃撥土地后，不按國家規定的標準建設經濟適用房，造成了房地產市場競爭不公、產品結構不合理和土地供應的無序。

因而土地儲備制度對我國房地產市場的負面影響不大，不會直接導致房地產價格上揚。

完善土地儲備制度的對策建議

為了使土地儲備制度對我國城市建設發揮更大的作用，有必要對該制度進行進一步的完善，具體建議如下：

合理控制土地儲備的范圍和數量

土地儲備制度是確保政府切實壟斷土地一級市場的一種管理制度。但必須指出，不能以壟斷影響土地市場的發育，也不能盲目擴大土地一級市場的邊界，必須正確處理政府調控與市場配置的關系，合理控制進入土地儲備的范圍和數量。我們認為，在地價上漲過快的城市，完全可以通過成立有形的土地交易市場，允許一些有閑置土地的企業上市交易，這樣既可以讓閑置的土地盡快流動起來，增加土地供應量，也可避免土地資源浪費。科學合理地確定土地儲備數量是土地儲備制度正常運行的重要保證。但土地儲備過多，會造成資金占用過多，加大土地儲備機構的經營風險。合理的土地儲備數量要根據土地市場供求關系來確定，而土地供求取決于社會、經濟、政策等若干因素，要通過對相關歷史數據進行統計分析，設計需求預測模型，進而得出最佳土地儲備數量。

加大土地供應結構的調整力度

土地供給結構與需求結構的協調均衡是土地市場供求平衡的更高層次的要求。在目前我國一些城市已出現地價、房價大幅上漲的情況下，土地儲備機構不僅要根據市場的實際需要和經濟發展實際及時地掌握土地投放總量，更要從市場細分的角度，適時調整各類不同用途的土地儲備量和供給量，化解土地市場供需失衡的矛盾。就當前我國房地產市場狀況而言，當務之急是緊縮城市中心區住宅用地和城市高檔房地產用地，對開發高檔商品房，不僅要從供給源頭上進行限制，還要以高地價、高稅收等手段加以限制；落實經濟適用房、廉租房政策，對面向百姓的商品房所用土地要適當放寬，滿足居民日益增長的住房需求。在“放寬”政策的同時，要切實規范土地行政管理行為，避免土地供應政策帶來的漏洞。

建立健全相關配套的法律法規

建立健全相關配套的法律法規，用配套的法律手段解決現實中的問題如公益型用地的收購與管理、原建成區的隱形土地市場問題等等；同時要嚴格執法，加大管理力度，使土地儲備工作順利進行。建立依法監督的機制，對儲備機構的工作進行監督，以保障儲備目標的實現應建立土地儲備工作信息公開制度，盡量公開土地儲備機構在土地收購、開發、儲備和出讓環節中的資料和信息，便于各方的監督和投訴。同時，通過公開如年度土地出租、出讓計劃、一級土地市場交易資料、土地儲備數量等市場信息，促進房地產開發市場的理性發展，引導市場化的開發商能夠根據信息進行分析預測，做出理性的投資決策。

強化土地儲備管理的監控職能

土地儲備管理監控職能的弱化嚴重地阻礙了城市土地市場和房地產市場的健康有序發展。因此，要強化土地儲備管理的監控職能，加強對土地使用狀況和土地價格的全程監控和跟蹤管理。具體來講，監控的內容一是建設用地的選址、用途是否符合城市土地利用總體規劃和城市建設規劃的要求；二是建設項目是否按法定程序和審批權限申請和審批，有無違反規定用途使用土地；三是土地利用是否按規定的進度進行建設，有無占而未用的土地；四是土地價格是否合理，是否故意抬高地價或壓低地價，從事炒賣地皮的非法活動。同時，與房地產管理部門密切配合，實行地價與房價的鏈接管理，杜絕房地產市場不合理定價行為。

重構土地儲備的組織體系

在我國城市建立土地儲備制度的初期，以杭州市為代表的分層次兩級管理模式的組織體制的運行比較順利。但隨著土地儲備制度實踐的深入，這種體系的弊端日益暴露。一方面，土地儲備機構掛靠土地行政管理部門，接受后者的直接領導，致使其地位弱化，運作效率不高；另一方面，在土地儲備實施中需要相互配合的城市規劃、計劃、建設、財政、環保、房管等多個政府職能部門之間的責任不清，未形成協作的格局。

為此，應該對土地儲備機構掛靠于土地行政管理部門的現有體系進行改革。其目標是，建立由市土地與房產管理委員會直接領導土地儲備機構的新體系。具體內容是：城市政府通過機構改革，對與城市土地利用和管理直接有關的部門進行整合，組建土地與房產管理委員會。該委員會下設土地管理、房產管理、城市規劃以及土地儲備等若干辦公室。新的組織體系有利于提高土地儲備機構的地位，為充分發揮其作用提供條件也有利于各部門之間的協調。

參考資料：

1.楊遴杰、林堅、高永，國外土地儲備制度及借鑒，中國土地，2002（5）

2.吳次芳、譚永忠，我國城市土地儲備的幾個問題，城市問題，2002（5）

3.劉田，構筑土地市場巍峨大廈——紅五月縱橫談，中國土地，2002（6）

篇10

2.1土地規劃實施監督政策管理目標成效分析

江西省于2012年4月編制《江西省土地利用總體規劃修編與第二次土地調查成果銜接后的調整方案》（以下稱《規劃銜接方案》）對《江西省土地利用總體規劃（2006－2020年）》進行補充完善。《規劃銜接方案》對部分縣、鄉級規劃主要控制指標或布局進行了局部調整。一是優先安排結構性調整。規劃新增建設用地總量不增加的前提下，對部分地區的新增建設用地指標進行結構性調整，將部分節余且暫不使用的交通水利用地及其他建設用地指標調整到城鄉建設用地。二是市域范圍內縣與縣之間局部調整。在本設區市范圍內，允許矛盾突出的個別縣（市、區）耕地保有量或基本農田保護面積作微調，縣級新增建設用地指標在縣與縣之間作適當調整。顯然，江西省現行土地利用總體規劃調整修改次數為一次，修改原因是與第二次土地調查成果銜接。說明江西省現行土地利用總體規劃并非擅自修改擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。而規劃調整修改符合法定條件，調整修改程序符合要求，嚴格按江西省土地利用總體規劃修改或調整審批政策執行。

2.2土地利用發展戰略政策管理目標成效分析

江西省現行土地利用總體規劃實施以來，取得的經濟效益明顯。向莆鐵路、滬昆客運專線（江西段）、德興至南昌高速、濟南至廣州高速瑞金至尋烏段等重大基礎設施用地得到切實保障。城市建設有序進行，經濟水平快速增加。（1）GDP、固定資產與建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與建設用地增長彈性系數為4．05，固定資產投資與建設用地增長彈性系數為6．39。（2）GDP、固定資產與城鄉建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與城鄉建設用地增長彈性系數為3，固定資產投資與城鄉建設用地增長彈性系數為4．73。

2.3新增建設用地管理政策目標成效分析

（1）計劃管理。規劃實施以來，江西省堅持節約集約用地，為全省新型工業化、城鎮化和農業現代化建設的推進提供了良好的土地資源保障，促進了經濟社會快速發展。近5年統計數據顯示，江西省新增國有建設用地的供地率達70．48％，利用率達58．41％，新增建設用地的供地率和利用率水平總體較好。計劃管理目標實現程度較好。（2）規劃管理。江西省有效控制了11個設區市、100個縣級、1493個鄉級的土地利用總體規劃的各項指標，指導了《江西省土地整治規劃》等多個專項規劃的編制，引導城市、交通、村鎮、能源、水利、旅游和生態建設等相關規劃的編制，規劃管理目標得以實現。

2.4耕地補充政策目標成效分析

造地增糧富民工程實施期間（2007～2011年），全省實施“造地增糧富民工程”建設規模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，總投資43．1億元；城鄉建設用地增減掛鉤試點實施4年來，全省共批復11個設區市80個縣（市、區）250個增減掛鉤試點項目區，批復拆舊區總規模9300ha、預計補充耕地8100ha；建新區總規模8873ha、擬占用耕地5893ha，可凈增有效耕地面積2206ha；2012年工礦廢棄地復墾利用12個項目區復墾區，總面積704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點，年均控制規模為2000ha。顯然，江西省現行土地利用總體規劃實施過程的耕地補充政策中各試點政策效果好，示范效果明顯。

3存在的問題及對策

3.1存在問題

（1）新的試點政策在土地利用總體規劃中未體現，造成試點政策實施較難，如：低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點、工礦廢棄地復墾利用試點、城市低效用地再開發試點的項目區，未在土地利用總體規劃圖中布局，在報批時往往會因為不符合規劃而被擱置，導致新的試點政策在規劃實施中較難開展。（2）土地利用總體規劃編制過程對中央重大發展戰略預計不足，無法滿足中央重大發展戰略政策對土地利用的需求。（3）差異化土地管理政策不明顯，建設用地指標使用空間分布不均衡。（4）建設用地管理政策中缺乏建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，致使實際用地超出規劃目標規定。

3.2對策

（1）增加土地利用總體規劃修改條件，使試點政策和土地利用戰略政策變化成為土地利用總體規劃修改條件。（2）建立土地利用總體規劃實施的定期評估機制，定期評估土地利用總體規劃實施情況，及時了解土地利用總體規劃實施情況。（3）建立并規范土地利用總體規劃修改／調整動態機制，依據土地利用總體規劃實施評價結果及時對土地利用總體規劃進行修改／調整。（4）參考耕地保護責任體制，建立建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，嚴格控制建設用地增量。

篇11

21世紀上半葉，中國將完成農業的現代化改造。隨著現代化程度的提升，現代農業對規模經濟的要求與現行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現行土地制度的創新加速我國農業現代化進程，是一個具有重要意義的研究課題。

一、土地制度創新的約束條件和方向選擇

土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數，它是某個特定時期特定政治、經濟及社會諸多因素共同作用的產物。土地制度創新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當前土地制度創新的主要條件有：

第一、我國是社會主義性質的國家，生產資料的公有制始終被認為是決定經濟社會主義性質的基礎。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農業部門最重要的制度安排，而且是整個社會經濟制度最基本的方面。特別是對于那些農業比重還很高甚至是國民經濟主體的發展中國家來說，土地制度更成為整個經濟制度的基礎和核心。鑒于我國整體經濟性質和土地制度在整個經濟制度安排中的重要地位，現階段土地制度的創新不能也不應當越出公有制的框架。

第二、從總體技術特征來看，我國尚處于從傳統農業向現代農業的過渡階段，廣大中、西部地區，傳統農業的特征還相當明顯。全社會70％左右的人口仍然要依靠這個最原始產業提供生存保障，近50％的社會勞動人口仍然只能從農業中得到就業機會。根據馬克思生產關系適應生產力性質的原理，現階段土地制度安排必須與農業發展過度性階段的生產力水平相適應，而不能超越農業發展階段去建構現代農業階段的先進的土地制度模式。

第三、農業現代化是我國農業發展追求的而且是希望盡早實現的目標，現階段土地制度安排應有利于將農業生產導向現代化目標。鑒于龐大的人口基數和不斷增長的人口壓力，以及工業化加速導致農業資源的非農轉移，糧食安全問題已成為政府推動農業發展的首選目標。政府這一農業發展目標偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產出率提高的土地制度選擇。增加農業生產收人，縮小農業生產與非農生產之間的利益差距，是農民從事農業生產所追求的最現實的目標。上地制度的設計必須有利于滿足農民對收人增長目標的追求，這＃才能使農民成為推動農業發展最積極的力量。我國現階段土地制度的設計，既要有利于政府產量增長目標與農民收人增長追求之間的協調，又必須使它納人有利于推進農業現代化早日實現的長遠目標的軌道。

第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農民在這種制度下的行為反映作出檢驗。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農民的意愿，相反應當反映他們的利益要求。在我國農業發展現階段，占有土地是廣大農民最基本的愿望，土地的流轉化程度低就是證明；產權不受侵犯是來自農民最強烈的呼聲，一個重要表現就是農民對過重負擔的抵制和抱怨；家庭經營是最受農民歡迎的生產組織形式，改革前后農民截然不同的工作態度是最有力的說明。

土地產權制度的有效性，來自制度安排與其所對應的約束條件的協調性。針對不同的約束條件，只能實行不同的土地制度安排。我國新型土地產權制度，只能在上述約束條件給定的框架內生成，并且只能是這些條件的內在要求處在耦合和均衡狀態時的產物。上述約束條件給定的我國現階段土地制度的創新空間是相當狹小的。它們決定了我國土地制度創新只能沿著如下方向推進；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產權主體明確、產權權能完善的新型集體所有制實現形式。也就是說，雖然對現行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實現形式的建構，而不應是對集體所有制的替代。（2）在家庭經營不變的基礎上探求土地資源有效配置方式和有利于農業現代化實現的土地利用方式。家庭經營方式的改變，不僅背離了廣大農民的意愿，也會使政府糧食總量增長目標至少經受不確定性的風險。

二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設計

在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現階段土地制度創新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現階段上地制度建構的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農業家庭經營的成功實踐，并且可以從世界農業發展的普遍經驗中獲得支持，同時現代產權理論和農業發展經濟學中亦不乏理論依據。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權屬關系存在的固有缺陷采取回避態度，試圖繞過所有制通過經營形式的改善來克服根源于所有制的產權缺陷。不可否認，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現有土地產權制度的不足進而刺激農業增長。

在現有土地制度創新模式中，土地股份合作制最具創新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實現了集體產權的明晰化，另一方面又為土地的集中和規模化經營提供了一條極富啟發性的思路；一方面它迎合了農民實實在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創新低政治風險的要求。不難分析，土地股份合制與我國現階段土地制度創新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協調的，因而它的出現受到理論界和決策部門的高度關注。現有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經營或集體化經營否定家庭經營的傾向。盡管其出發點是試圖克服家庭分散承包帶來的規模不經濟，但這種傾向還是值得認真反思的。因為農業中集體經營的低激勵效應和高管理成本不制轉變為土地股份共有制，并把股份共有制視作集體所有制的新型實現形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實踐中的一個重要誤區，即忽視農業產業特性而試圖以集中化、統一化經營取代農戶的個體經營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點，是試圖使家庭經營方式在土地產權清晰健全、土地配置規模合理的基礎上繼續成為農業持續增長和農業現代化實現的制度性保證。

三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡

土地股份投包制設計的基本目標，是希圖在較易得到政府和農民雙方接受并支持的基礎上，建構起土地合理流轉和有效集中的機制，從而實現從傳統農業向現代農業的順利過渡。土地股份投包制的現代化指向和規模經濟偏好決定了其建構的主要條件是，農村非農產業應有相當程度的發展，農業勞動力能夠實現較大規模的非農轉轉移，使目前緊張的人地關系與勞地關系得以改變。如果沒有二、三產業的快速發展創造出相對寬松的人地比例關系，70％左右的農業人口依然凝固在農業上實現就業和維持生存及低水平發展，那么，以減小土地有效流轉阻力的土地股份化設計必然失去意義，以擴大農戶經營規模的投包機制亦無發揮作用的可能。

土地股份投包制建構條件表明，目前我國大部分地區特別是二、三產業發展落后的中、西部地區，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構，第一，在時間上將是一個長期的過程，因為我國農業人口的比重還很高，農業人口的非農轉移任務還相當艱巨；第二，在空間上將由點到面逐步擴展，首先在二、三產業發展較快地區形成，然后隨著非農產業發展的地域擴張而逐步推開；第三，在農業發展戰略上，應把土地股份投包制的建立與加速二、三產業特別是農村非農產業的發展結合起來。

土地股份投包制是土地制度變遷的目標模式，而這一制度變遷的起點則是現行的家庭承包經營責任制。由于在土地所有制和經營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠實現較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個階段完成：

1、由農戶土地承包權向農戶土地股份所有權轉換階段。（1）認定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前。以后土地不再根據人口的變動而調整；（3）在承包權穩定化的基礎上，賦予農戶對經營的集體土地份額的股份所有權；（4）實行土地股份所有權和相應份額土地經營權的統一，農戶可以直接經營自己應占股份的土地。

2、股權與經營權統一向股權與經營權分離的轉換階段。在農村二、三產業獲得一定發展和非農就業機會增加的基礎上，確立股份共有土地的經營數量下限，促成小規模經營農戶在持有土地股權的條件下尋求農外就業和放棄經營土地，將土地逐漸向少數種田能手手中集中。

3、股權與經營權分離的完成階段，即社區農民股份共有上地的少數農戶規模經營階段。這時，原大部分農民持有土地股權而在非農部門就業，少數農民通過竟包在完成農業稅和交納地租的基礎上實現土地規模化經營。

參考文獻

1、R．科斯等：《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店，1994年。

2、D．諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，1994年。

篇12

農村實行土地承包經營制度以后，土地所有權與使用權逐漸分離，使用權成為相對獨立的財產權轉到了農民個人手中，集體統一經營變成農戶分散經營，但土地所有權仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權的主體是農民集體，但農民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權的限制過嚴，從而導致現行集體土地所有權制度出現了主體虛位、權能殘缺及效力不強等一系列弊端。

集體土地所有權主體虛位是指農村集體土地所有權的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據《土地管理法》的規定，集體土地所有權的主體是鄉(鎮)農民集體、村農民集體或村民小組農民集體。但集體是一個抽象的概念，其內涵模糊不清。從現實情況來看，農民集體自創立以來一直缺乏明確和健全的組織機構，無法形成自己獨立的意志，作為農民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權利，其實質上形同虛設。[2]由于所有權主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態所有，集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，從而造成農民利益得不到有效保障。

所有權是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對其物所享有的全面支配的權利。[3]土地所有權是一種特殊的財產權，但仍具有財產所有權的基本特性。然而，我國法律通過土地規劃、用途管制、建設用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權的行使，使其成為一種權能不完全的所有權。首先，使用權殘缺。集體所有的土地只能用于農業生產，而對于房地產等有巨大經濟效益的用途則嚴格禁止。其次，收益權殘缺。一方面由于農地受到土地用途管制原則的限制只能用于農業生產，其收益大為降低；另一方面國家通過低價征購農產品拿走了大量土地收益。最后，處分權殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉讓、抵押、出租用于非農業用途，其土地發展權被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預造成了集體土地所有權權能殘缺和權利行使方式單一，降低了土地價值，削弱了土地的融資功能，不適應農村經濟多元化發展的需要。

二、變革集體土地所有權制度的理論創新

我國現行集體土地所有權制度由于弊端明顯，改革已勢在必行，但是在徹底變革的風險與利益無法預測時，以任何暴風驟雨式的運動來改變集體土地所有權的做法不僅是不可取的，而且是危險的。[5]因而需要按照改革穩定穩妥的要求，把我國的特殊國情與傳統民法理論結合起來，在創新的基礎上指導集體土地所有權制度的重構。筆者認為，創立不可分共同共有土地權利制度切實可行，它符合我國當前國情的需要。

我國的集體土地所有權是一種類似于總有而獨具特色的所有權形態。[6]總有是指多數人結合而不具有法律上人格的共同體，以團體資格對特定之物享有所有權，其成員享有收益利用權的制度。這種制度會產生主體模糊的現象。任何一種權利必須和一定的明確的主體相結合，權利的存在方有意義。因此，集體土地所有制應變革為一種權利主體明確的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系，而共同享有某項財產的所有權[7]；或者因一定原因成立共同關系之數人，基于其共同關系，而共享一物之所有權者謂之共同共有[8]。

不可分共同共有是指兩個以上的權利主體，基于某種共同關系或法律規定，對于同一項特定財產不分份額且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。其特征是：所有權是一個，而不是多個；共有關系的主體即所有人不具有單一性，是兩個以上；依據共同關系或法律規定而發生；客體是同一項特定財產；財產不分份額且不能分割；權利主體對財產平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。創立不可分共同共有的意義在于：

首先，它有利于穩定農村土地關系，維護社會主義公有制。公有和私有的劃分標準有二：其一是從所有權的主體劃分，若權利主體是個人，則屬私有，權利主體是多人，則屬公有；其二是從財產權利的性質劃分，若財產屬于公共需要和公益目的，則屬公有，反之為私有。[9]我國衡量公私的標準是前者，那么集體土地由一定社區范圍內的成員共有就沒有改變社會主義公有制的性質。并且這種特殊共有的財產不能分割，可以長期存在，沒有必要擔心私有化的產生。

其次，它明確了集體土地所有權的主體，有利于農民利益的保護。現行的集體土地所有制是一種團體所有，集體作為單一主體享有所有權，農民個人不享有所有權。變革為不可分共同所有，集體土地的權利主體是每一位集體成員，農民對集體土地擁有的是明確的所有者權利，農民享有的土地使用權是所有者行使的自物權，而不是基于承包合同基礎上的用益物權。這樣，農民土地權利的保護就更有據可依，從而不會出現像征地補償款留于集體而農民無法享有的情形。

再次，它有利于用物權制度規范土地權利，促進市場經濟的發展。市場經濟是資源配置的高效率機制，其要求主體特定，權利明確。不可分共同共有土地權利制度可基本滿足市場經濟發展的要求。盡管在我國當今社會制度下，土地所有權不得買賣，但是，我們可以將土地使用權作為一項獨立的可交易的財產權，利用物權法加以改造，通過土地使用權在一定年限內的出讓、轉讓、出租、抵押、折價入股等多種方式，參與市場流轉，讓其發揮土地所有權的功能，從而達到推動市場經濟運作、促進生產力發展的目的。

三、不可分共同共有：走出集體土地所有權變革困境的最佳選擇

當代中國，在農村集體土地所有權制度的變革問題上，無論是實行農村土地私有化、國有化、股份化，還是國家、集體、個人三者所有并存，都因為存在各種各樣的缺陷而不足取。于是在承認農民既得利益和保持農村社會安定的前提下，選擇不可分共同共有方案是符合我國人多地少基本國情的最佳選擇。改革的初步設想是：

1.明確集體土地的權利主體。農民集體所有就是一定社區范圍內的農民共同所有。對于土地這一特殊財產，規定為不可分共有財產，集體土地所有權主體是集體經濟組織內的每一個成員。這樣，農民個人對集體土地就享有了共有權，農民成了土地的主人，對土地平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。

2.健全行使共有財產管理權的組織機構。雖然集體土地所有權的權利主體是集體經濟組織內的每一位成員，但對于共有財產必須有一個健全的組織機構來行使管理權。在民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理的基礎上改革原有的集體經濟組織或農村自治組織不失為一條捷徑。根據各地實際，在尊重農民自的前提下可以選擇村委會或村民小組作為管理機構，法律應承認其為一個獨立的民事法律主體。在這種管理體制中，集體成員當然享有參與決策的權利與選任和罷免管理人員的權利。對于任何組織或個人侵害集體成員利益，法律應賦予被侵害者訴權來保障其合法權利。

3.完善集體土地所有權的權能和權利行使方式。集體所有權與國家所有權在法律上地位是平等的，具有所有權的全部權能，集體土地使用權應同樣可以進入市場流轉。農民作為享有共有權的集體成員應享有永久性的土地使用權，而不是有期限的承包經營權。我們應考慮在國家統一的監管體系下，開放集體土地一級市場，允許集體土地使用權自由流轉，發揮土地的市場價值，使其進入市場優化配置的軌道，從而促進農村經濟發展。

4.限定集體土地的公法義務。傳統民法認為所有權人對其財產享有充分自；在現代社會，立法指導思想由個人本位向社會本位轉變，社會利益作為一種價值載體被引入所有權制度，所有權承擔一定的公法義務也就成為必然。但這種義務必須合理適度，否則所有權人的利益會受到嚴重傷害。集體土地所承載的公法義務主要是：保證用于農業用途的基本農田保護區內的耕地面積不減少，確保國家糧食安全。因此，必須對集體土地重新規劃分類。筆者認為集體土地應該規劃為：(1)基本農田用地，(2)宅基地與公益事業用地，(3)資源性土地(包括草原、林地、水面、礦藏地)，(4)經濟發展用地。荒山、荒坡、荒溝、荒灘、自留地、自留山以及沒有劃入基本農田保護區的其他少量耕地應劃入經濟發展用地，賦予農民“土地發展權”，可以用于二、三產業，幫助農民脫貧致富。對于土地轉讓因區位優勢而獲得的巨大利益，可以征收一定比例的社會保障統籌基金用于全國農村醫療、養老等社會保障事業，以平衡不同地區的利益差別。

5.改革土地法律管理體系。當前，我國的土地法律管理體系是一種以行政管理為主，而不是以保障土地權利人的權利為核心的法律體系。這與土地集體所有的現實不符。實際上，土地法律管理體系應是一種綜合法制體系，國家的管理應主要集中在基本農田保護以及國家因公益目的對集體土地征收征用與環境保護上，而對于集體土地的處分，除要求遵守城鄉規劃外，要基于國情給予合理引導。同時法律必須明確，政府應以指導、扶持、服務農業和農村的發展為其主要經濟職能，杜絕政府對集體土地利用的不當干預，把政府的管理轉到宏觀調控上來。

參考文獻：

[1]王衛國.中國土地權利研究[M].北京：中國政法大學出版社，1997：98.

[2]楊緒超.農村耕地法律制度解析[M]//陳小君.農村土地法律制度研究.北京：中國政法大學出版社，2004：220.

[3]王利明.物權法論[M].北京：中國政法大學出版社，1998：239.

[4]江平.中國土地立法研究[M].北京：中國政法大學出版社，1999：247

[5]金錦萍.農村集體土地所有權的困境與出路[M]//王利明.物權法專題研究.長春：吉林人民出版社，2002：10-11.

[6]吳道霞.物權法比較研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2004：298.

篇13

一、我國城市土地儲備制度的建立 

 

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。 

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。 

 

二、我國城市土地儲備制度存在的問題 

 

1　土地儲備運作主體界定不清。 

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2　土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3　土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。