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從目前湖北省農村土地使用權流轉情況看，盡管取得了一定成效，但與經濟發達的省份和農村土地使用權流轉好的縣(市)相比，還存在一些不容忽視的問題。
1.1廣大農民尤其是鄉村領導干部對農村集體土地使用權流轉缺乏認識沒有充分認識到農村集體土地使用權流轉，,能夠促進農村產業結構調整，推動農業規模經營，提高農業的市場競爭能力，實現農民增收致富奔小康。由于思想認識缺乏，導致農村集體土地使用權流轉步子緩慢，范圍較小，覆蓋面不寬。
1.2缺乏統一規范的交易市場，導致“有市無序”和“有地無市”共存雖然現有的土地管理法規對集體土地使用權流轉做出許多規定，但集體土地使用權的私下交易仍頻繁發生。導致這一現象的重要原因是現階段湖北省集體土地使用權交易市場還未發育成熟，進一步說就是缺乏統一規范的交易市場。沒有規范的交易市場，也就不能將需要流轉的集體土地進行合理的引導，從而形成一種“有市無序”的現象[2]。
1.3由于湖北省農村的二、三產業不發達，沒有給農民提供足夠的土地流轉空間，經營土地仍是農民收入的主要來源盡管湖北省農村勞動力轉移逐年增多，勞務輸出人數逐年增加，但其中絕大多數為臨時性，無經濟保障。在這種情況下，如果農民盲目轉移，就可能造成耕地撂荒的問題出現，就會損害農民的利益。
1.4因發展社會公益事業和發展農村經濟，相繼上馬一些工業項目，建立工業園區，征用了一些農用土地在征用集體土地過程中，因土地補償、土地安置機制的不健全，時常出現損害農民和農村集體經濟組織利益的情況，并由此引發了利益分配上的矛盾，給社會帶來不安定因素[3]。
2完善農村土地使用權流轉的幾點建議
土地使用權流轉的過程，是土地資源重新優化配置的過程，也是決定流轉機制得以形成的條件而逐漸成熟的過程。因此，在機制上要創新，在工作態度上要積極引導，在工作方法上要堅持條件，在流轉形式上要靈活多樣，在具體操作上要依法規范，切忌強迫命令搞一刀切。為了搞好土地使用權流轉，推動農業結構的調整，加快農業產業化的進程，提出以下對策與建議：
2.1堅持土地承包經營權
長期穩定農村家庭承包經營體制的長期穩定是黨的一項農村基本政策，必須長期堅持。土地承包經營權長期穩定，是實現土地使用權合理流轉的前提條件。農村土地的使用權是依據承包權而產生的，離開了承包權的穩定，就談不上土地使用權的流轉。因此，只有從根本上解決承包權的穩定問題，才能有效地促進土地使用權的合理流轉，這是土地使用權有效流轉的體制前提[4]。
2.2加大農村金融對土地流轉的支持
由于農村土地投資風險高，回收期長，大規模的土地經營需要有力的資金支持。但是，目前農業的金融支持十分薄弱，普通農民很難通過正規渠道取得貸款，從而影響土地市場化流轉。農村信用社在湖北省農村金融中有著重要地位，農民卻難以從金融機構取得貸款，缺乏農業發展資金，影響了土地投入和產出，成為制約湖北省農業發展的瓶頸。地方政府應該從以下幾方面著手，完善農村信貸市場和農業經營環境：政府盡快建立以土地抵押的農村土地金融制度，允許農民通過土地使用權的抵押，獲得中長期貸款，切實解決農民貸款難問題。不僅能降低農業融資風險，為農業發展籌集資金，而且可使土地利用更加合理；要改革信貸管理體制，加大農業信貸投入。對農村信用社，要合理確定信貸規模，適當下放信貸審批權限，放寬審批限額；要改善信貸投向，使信貸投入資金向龍頭企業、種養大戶、專業能手和其他農業經營大戶傾斜。
2.3建立土地使用權流轉市場，培育土地使用權流轉的中介機構
2.3.1建立健全農村土地流轉市場體系為了促進農地使用權的流轉，優化農地資源配置，必須在政府的引導下，建立一個開放、公平、規范的農地使用權流轉市場，通過市場機制及時實現農村土地使用權的流轉。積極探索建立農用地使用權流轉市場的運行機制，包括農用地使用權的價格機制、農用地流轉約束機制、農用地使用權交易的中介機制、農地收益的分配機制[6]。
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農村改革的成功取決于土地問題的妥善解決,而農村土地使用權有償、合理的流轉必將給中國農民帶來巨大的變化?！掇r村土地承包法》正是的在上述這種歷史背景條件下出臺的。該法規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！掇r村土地承包法》從法律層面體現了對于合法土地承包經營權的保護，該法對于維護農民的正當權益，進一步調動農民的積極性，促進農業和農村經濟的發展，維護農村社會的穩定，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義?，F階段通常所說的農村土地流轉，是指農地使用權和土地的經營權。土地使用權流轉的含義就是指擁有土地承包經營權的農戶將土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織。
二、現階段我國農村土地流轉狀況的實證分析
1.總體流轉程度偏低，但不同省份流轉規模有差異。廣東、江蘇、湖南、安徽四省的流轉比例均較低，四省平均流轉比例為9.1%；不同省份流轉規模的差異，主要表現為經濟發達地區，土地流轉規模要高于經濟落后地區，廣東省耕地流轉比例比安徽高出近10個百分點。主要是因為經濟發達地區城鎮化、工業化水平較高，第二三產業發展水平較高，農民非農就業渠道相對較高，對土地的依賴程度要低于經濟落后地區，因此，其土地流轉的積極性和動力較高，土地流轉的規模也相對較高。
2.傳統流轉形式比重偏大，短期化特征明顯。從下頁表1可以看出，四省土地流轉主要以轉包、轉讓等傳統的流轉方式為主。其中，湖南土地轉包比重達到65%，而一些新型土地流轉方式如土地入股流轉程度不高。目前，絕大多數省份此類流轉形式還只是剛剛起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重僅為3.5%。而廣東省由于經濟發達，其土地入股所占的比重相對較高，比重達到30.6%。究其原因，主要是受農村剩余勞動力無法永久轉移的影響，農民從事非農產業的不確定性導致農民客觀上需要土地來為其提供生存保障。
3.土地流轉主要在農戶與農戶之間進行，且流轉戶占承包戶比重偏低。從下頁表2可以看出，四省土地流轉也主要在農戶之間進行的。其中湖南省農戶間土地流轉比例達到85%，而農戶與企業流轉所占比重僅為15%，其他省份也基本類似。另外，從四省的流轉戶占承包戶的比重來看，最高的廣東省也只有25.3%。這充分說明我國農村土地市場還比較封閉，土地流轉市場還沒有真正發揮效應，還沒有完全按照市場機制的原則優化土地資源配置；同時也反映了農業的弱質性及農業投資回報率低，以至于缺乏對農業投資的積極性。
4.土地流轉引發的糾紛持續不斷。前些年，由于農民種田效益比較低，負擔重，農業生產條件差及部分農民外出務工等原因，農民棄田撂荒現象比較普遍。一些地方村集體為了不讓承包地負擔的稅費落空，保證田地不至撂荒，采取了一系列措施轉包給他人耕種，并由其承擔稅費。但近年來隨著國家對“三農”優惠政策的出臺、農業生產效益的提高，外出農民紛紛回鄉要求獲得土地使用權。據對江蘇省52個鄉（鎮）部分鄉村干部的調查，由于無土地流轉協議、合同或土地流轉協議、合同規范以及土地流轉規模擴大等原因，在少數地區土地流轉糾紛仍在增加。
5.土地流轉過程中承包人改變土地用途，破壞性流轉突出。一些舉家外出戶為了不讓稻田拋荒，隨意把承包田轉讓出去讓人種植。調查中發現流轉的土地除大部分仍為種植業用地外，還有部分用在牧業、漁業、和二三產業中，特別是還出現了破壞性比較嚴重的非農土地流轉。湖南省寧遠縣舜陵鎮樂家村100多畝稻田流轉后全部變成了漁池。據溆浦農調隊反映的情況，該縣占用良田建磚瓦廠的有10多個，共占良田300多畝。如雙井鎮大塘村磚廠，占良田面積達到70畝，涉及到該村的4、5、8、18組和寶塔村的6組，涉及農戶50多戶，雖然跟農戶簽訂了書面合同，并給予每畝800斤稻谷的補償（按當年市場價折幣），但磚瓦廠破壞性的取土，嚴重影響了良田的質量。這樣的例子各地都有發生。
三、影響我國農村土地流轉的思考
1.農村土地產權虛位是限制土地流轉的根本原因。從土地資本角度分析，馬克思在《資本論》中把土地分為“土地本身”與“土地資本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。無論是在產權制度安排上，還是在理論研究和實踐中，人們往往關注的只是土地本身的所有權，而忽視土地資本的所有權問題，導致土地資本所有權在立法上的長期缺位，產生農村土地價值偏低、農民土地資本在流轉和征用中得不到補償的現實問題。事實上，土地的市場價值是已經投入并融于所涉及地塊的勞動和資本，以及該地塊周圍地區所接納的經濟投入量。在市場經濟條件下，作為“經濟人”的農民，不僅需要增加對土地的投入以獲得更大的農業收益，而且需要通過行使土地資本所有權參與其他風險投資以獲得更多的非勞動收益。我國現行農村土地產權制度實際上是否認農民享有土地資本所有權，在一定程度上就是弱化農民的市場主體地位，削弱土地的商品屬性，使農民部分地喪失了在市場競爭中從事資源配置、產權組合等交易活動的“理性選擇”權利，失去對土地進行長期投資、提高土地生產能力的長效激勵，降低了土地流轉的供應和需求動力。
2.農村土地市場不完善導致土地流轉混亂。主要表現為:一是農村土地市場的法律法規相對滯后，致使農村土地流轉缺乏相應的法律保障；二是我國現階段還沒有專門從事農村土地流轉的中介組織，致使農村土地流轉因缺乏土地市場信息以及無完善的市場操作而無序進行，因而導致流轉成本較高，流轉效益較差；三是各級政府組織干涉農民承包經營的土地，使農村土地流轉缺乏市場機制的調節，農民的利益受到侵害，致使農村土地流轉糾紛增加。
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二、土地流轉中農民權益遭受侵害的原因分析
（一）農民利益主體地位被虛置雖然中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，但在土地所有權歸集體的權屬關系之下，基層地方政府和村民組織一般會作為土地所有權的實際行使者和土地流轉的實際推動者，替代農民對土地的處分權，而且這種權力運行無法得到法律和民眾的有效制約，造成了基層政府或者村干部超越個體農民成為實際的土地流轉主體[1]。另一方面，在農村，村民屬于村小組管理，村小組組長是村民代表議事大會的成員，同時接受村黨委的領導，村里的事情一般由村黨委和村民代表議事大會共同決定。這樣的議事程序也使得村民個體作為土地流轉的權利主體和利益主體的地位被虛置。
（二）基層地方政府職能定位不當，借機“以地生財”農村基層地方政府在土地流轉中應當發揮引導、協調的作用，在尊重農民意愿的前提下，為農民爭取更大的利益，成為農民權益的保護者。但在實際的土地流轉中，一些基層地方政府往往和受讓方結成利益同盟，將農用地變為非農用地，再轉為建設用地，增加政府財政收入；或者千方百計為自己尋找尋租空間，借機“以地生財”，將土地流轉變成少數人的盛宴。
（三）土地流轉操作過程隨意，缺乏程序規范農村土地的流轉程序和合同管理缺乏明確的政策指導，操作過程隨意，農民流轉土地知情權、決定權和議價權喪失。現實中以口頭承諾替代流轉協議現象普遍，據統計目前有近40％的土地流轉未簽訂合同。即便是簽訂了合同的土地流轉，大部分也僅就流轉面積和租金做簡單規定，缺乏統一規范的合同文本，合同中對于農民權益遭受損失的救濟條款以及雙方發生糾紛的裁決條款更是鮮有涉及，一些合同流于形式難以保障農民利益。
（四）土地流轉市場機制尚未建立據農業部的統計數據，截至2014年6月底全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8％，比2008年年底提高20個百分點，比2013年底提高2.8個百分點，如此快的增長速度和各級政府的行政推動密不可分。但土地流轉在本質上是一種市場行為，只有建立合法、規范、公平、有序的農地流轉市場機制，農民和受讓方才能夠成為平等的市場交易行為主體，基層政府、村民組織對于土地流轉的不當干涉才能降到最低，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，才能夠由承包農戶自主決定。但當前全國2／3的縣和鄉鎮沒有土地流轉服務平臺，土地流轉市場機制尚未建立，農民在土地流轉交易中處于被動和劣勢地位，權益難以保障。
三、土地流轉中保護農民權益的措施建議
對現階段土地流轉中侵害農民權益的現象、原因的分析表明，在推進土地有序、規范流轉的過程中，需要依據國情農情構建起以農民權益保護為核心的土地流轉機制，主要有如下幾個方面：
（一）強化土地經營權的物權保護，統一和完善農地登記制度健全土地承包權登記制度是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作，也是開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保的重要依據。中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在中央原則性規定之下，需要具體的配套實施細則來統一和完善農地登記制度，其中最重要的是保證各地土地確權登記標準的統一，使各地的確權登記能夠最終對接成全國統一的農地登記系統。另一方面需要健全統一的土地登記制度法律法規、建立統一的土地登記機關、全面規范土地登記程序，保證土地登記的專業性和一致性[2]，強化土地經營權的物權保護，為保障農民權益做好做實基礎性工作。
（二）嚴格規范地方政府行為，建立農民權益訴求保障機制當前土地流轉中引發農民不滿的主要原因是基層地方政府的違規行為，以及農民權益遭受侵害后權益保障機制的缺失。因此，首先要嚴格政府用地規劃行為的審批，嚴厲懲處未批先占、未批先建的“圈地”行為，降低基層地方政府的謀利空間。其次建立嚴格的行政侵權行為責任追究制，糾正基層地方政府的越位行為，嚴厲懲處違法行為，促進政府盡快轉換職能[3]。第三建立土地流轉農民權益訴求保障機制，使農民權益遭受侵害的事件能夠“訴求有門”、“解決有時”。
（三）規范流轉程序與合同，完善流轉價格與市場機制土地流轉協議簽訂過程中的期限、價格、流轉方式應當由每戶村民與企業直接協商，或者村民書面委托他人代為協商，協商一致后，簽訂由政府統一制定的書面合同，合同應當由專門機構統一管理。其次要建立科學的土地流轉價格評估機制，估計流轉土地的增值收益形成浮動價格，引入農民定價權，確立農民流轉土地的談判地位。第三要健全土地流轉風險評估機制，對經營主體和經營項目進行風險評估，降低農民土地流轉的風險，保障農民權益[4]。
（四）依托土地流轉，創新完善農民社會保障機制土地流轉后，農民面臨的主要問題一是失地即失業，尤其對于年老者，二是如何獲得基本的生活保障，三是靠什么增收。因此，只有消除土地對農民的社會保障功能，才能加速土地經營權流轉。首先要大力發展集體經濟、支持農業龍頭企業發展，優先為流轉土地的村民提供工作崗位，將農民逐步轉變為農業產業工人保證農民失地不失業。其次可以采取土地換社保的做法，將對失地農民的補償款置換成社會保險，給予失地農民穩定的社會保障金，解決他們的后顧之憂。第三鼓勵農戶以土地經營權入股，和受讓方形成利益共同體，獲得經營權和勞動力收益，分享土地流轉利益。第四對農民進行上崗培訓，承接政府的對外購買服務，解決勞務就業問題。
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3.廣大農戶成為主要受讓主體的原因。一是如前所述，目前廣大農民主要采取轉包的方式流轉土地，而轉包的受讓主體通常是本集體經濟組織的農戶，根據《中華人民共和國承包法》的規定，農民以轉包方式流轉土地，本集體經濟組織成員具有優先權。二是目前農民專業合作社屬于發展初期階段，無論是發展數量還是發展規模都比較小。2013年，遼寧省農民專業合作社為27789個，入社農戶約為125萬戶，入社農戶僅占全省農戶的15%左右，大大低于全國的28.5%平均水平。而且大多數合作社在管理制度方面很不完善，導致農民參與合作積極性不高。2013年，全省專業合作社中被農業主管部門認定為規范化管理的合作社只有1855個，僅占全部合作社總數的6.7%左右。三是農業企業由于生產經營限制，更多的是參與離城鎮較近的土地流轉，而遠離城鎮的土地流轉積極性不高。
4.導致土地流轉行為不規范的原因。一是廣大農民法律意識淡薄，在土地流轉時，通常只有口頭協商，沒有簽訂書面合同，土地流轉處于無序、隨意狀態，即使簽訂了合同，其內容也過于簡單，對雙方權利義務及違約責任等缺乏明確具體的規定，且大部分流轉合同沒有通過職能部門鑒證和備案。二是一些地方片面追求流轉規模和流轉比例，村組集體往往靠行政命令干預農民土地流轉，損害了農民利益，造成糾紛增加。2012年，遼寧省流轉土地糾紛中，農戶與村組集體的糾紛發生660起，2013年增加到961起，這也打擊和動搖了農民流轉的積極性。
5.導致糧食生產耕地流轉不高的原因。一是糧食作物生產的經濟收益不高，雖然國家近年來加大了對糧食種植的鼓勵扶持政策力度，但糧食作物與果蔬等經濟作物相比，經濟效益仍然處于劣勢。因此參與土地流轉的受讓方多以經營經濟作物的生產為主，不愿受讓糧食作物的耕地，尤其是一些能人大戶，由于他們具有一定的專業能力和市場能力，大多從事一些經濟作物的生產，他們受讓流轉的土地也主要從事經濟作物的生產。另外目前合作社所從事的行業中，種植也占比重也不多。2013年遼寧省從事糧食生產的合作社為3839個，僅占全部合作社的13.8%。二是不少地方土地流轉后“非糧化”傾向明顯，改變了農業用途。根據有關調查顯示，目前流轉的土地中，30%到80%的土地流轉后用于種植水果、花卉，發展高效農業、設施農業。這種情況不僅遼寧存在，其他省份也存在，根據山東省農業廳數據顯示，2013年全省土地流轉規模達1808萬畝，占到全省耕地的19.56%，土地流轉“非糧化”現象比較普遍，土地流轉前糧食的種植比例是70%以上，流轉后下降到30%左右。
二、進一步推動遼寧省土地流轉的對策建議
1.進一步加大農村社會保障體系建設。繼續推進新農保、新農合以及農村家庭最低生活保障制度改革，各級政府要采取切實措施，提高農民參保積極性，擴大參保范圍。同時要增加財政支持力度，逐漸提高養老金水平，降低農民對土地養老的依賴度。建立完善農民外出務工人員的社會保障制度，保護農民外出務工人員的權益，增強農民外出務工的積極性。
2.大力扶持農民專業合作社的發展。各級政府職能部門要采取有效措施，進一步加強對農民專業合作社的宣傳工作，讓廣大農民全面了解合作社的宗旨、原則、目標和業務，提高農民對專業合作社的了解和信賴，增強農民入社的積極性。要加強示范社建設，在全省范圍內樹立一批示范社，發揮其示范帶頭作用，提升農民合作意識。在金融、財政、稅收等方面采取有效措施扶持合作社發展壯大。加強對合作社的規范管理，規范合作社各項制度，完善內部管理制度，建立健全組織機構和職能，規范民主監督機制，完善財務和分配制度，保護入社農民的切身利益。
3.完善農村土地流轉服務體系建設。一是優化農經機構改革和加強人員建設，充分發揮農經機構和人員在土地流轉方面的作用。二是建立健全農村土地流轉服務平臺。農業部調查，目前全國還有三分之二的縣和鄉鎮沒有建立土地流轉服務平臺。建立土地流轉政策咨詢機制，幫助農民對流轉政策的認識和理解。完善農村土地流轉價格評估機制，維護流轉各方的利益。加強土地流轉信息機制建設，為農民土地流轉提供信息服務與指導。2013年遼寧省完善實現農村土地承包流轉信息并及時更新的僅有一個縣和38個鄉，而且阜新市就占了36個鄉，發展極不均衡。建立農村土地流轉交易市場，充分發揮市場機制，推進農村土地從農戶間的自發流轉向組織化、有序化發展。
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（二）財政補貼不斷增加，杠桿撬動作用
凸顯2007年以來，國家實施了中央財政農業保險保費補貼政策，將關系國計民生和糧食安全的農產品納入補貼目錄。到2013年，補貼品種已經擴大到3大類15個品種，覆蓋了水稻、小麥、玉米等主要糧食作物以及棉花、糖料作物、油料作物、畜產品等。各級財政對保費補貼達到75%以上，其中，中央財政承擔35%-50%，個別地方甚至由財政全額負擔。其中，2013年補貼126.88億元，為“三農”提供風險保障1.39萬億元，放大效應近100倍。
（三）農險供給形式多樣，產品與服務不斷創新
在國家政策支持下，各地積極探索農業保險的實現形式。目前，全國有23家保險公司經營農業保險，除上海外，每個省市都有多家保險公司經辦農業保險業務，適度競爭的農業保險市場逐步形成。例如，江蘇省實施了政府與商業保險公司聯辦共保模式；浙江以政府推動為主，實行共保體統一經營形式；中國漁業互保協會通過創新互助共濟的體制與機制，探索了互助農業保險模式。陜西、湖北也在局部開展了農機互助保險。與此同時，在全面推進農作物生產成本保險、滿足農民基本需求基礎上，各地還創新開展了蔬菜和生豬價格指數保險、天氣指數保險、小額信貸保證保險、制種保險以及淡水養殖保險等試點，取得一定成效。
（四）保障水平有限，新型農業經營主體的需求難滿足
目前大部分省農業保險的保額都是參照2007年的直接物化成本確定的，遠遠低于農民的實際成本支出。例如，黑龍江省大豆保險每畝保險金額120元，小麥125元，玉米145元，水稻200元，不足物化成本的1/3。很多省份農業保險設定了高達30%左右的免賠率，導致農業風險沒有得到充分有效的補償。新型農業經營主體的種植面積大，生產成本中還要加上每畝幾百元的土地流轉費，資金投入量很大，他們迫切需要更高水平的保險保障。在上海，水稻的保險金額雖然已提至每畝1000元，但是新型經營主體仍感覺保障力度不夠。
二、農村土地流轉與農業保險發展關系
農村土地流轉在促進農業規模化土地經營的同時，也帶來了比分散經營更為巨大的自然風險、市場風險、技術風險等農業風險。農業規模經營對于農業保險有更高的要求，發展農業保險有利于促進土地流轉。
（一）農業保險促進土地穩步流轉風險補償和穩定生產是農業保險的基本功能
近年來，我國農業保險已經在基本功能上逐步拓展衍生出防災減損、信貸支持等多種功能。通過充分發揮農業保險的生產穩定功能可以有效轉移和分散風險，保障農業生產過程的持續穩定，促進農業生產經營活動健康發展，有利于增強農業生產經營主體進行規模生產的意愿和信心，促進土地流轉。
1.風險補償和穩定生產功能。農業保險在補償損失、幫助農民恢復生產、保障農民收入穩定等方面起到了“穩定器”的作用。2013年黑龍江省遭受歷史罕見的洪澇災害，陽光農業相互保險公司共為46.8萬受災農戶支付賠款21.04億元。2014年遼寧省發生特大旱災，農業保險賠付金額達9.7億元。2014年強臺風“威馬遜”登陸海南，全省農業保險估損2.2億元，已賠付3745.64萬元。農業保險為農業災后恢復再生產提供了有力支持。
2.防災減損功能。農業保險將政府臨時性的被動救災救濟行為，轉化為一種市場機制參與的制度化的主動災害應對，平滑年度間財政支出水平，提高財政資金使用效率。目前，農業保險經營機構采取了必要的防災防損措施，在有效控制風險的同時，客觀上起到防災減損的效果。黑龍江農墾陽光農業相互保險公司構建了由357門高炮、135部火箭發射裝置、8部氣象雷達、36臺氣象衛星云圖接收機和1200多名作業指揮人員組成的獨具特色的防災減災體系，通過及時開展人工增雨防雹，已累計為農戶減少損失14億多元。安信農業保險股份公司在2012年“?？迸_風來襲前夕，設立2500萬元獎勵資金，鼓勵投保大棚設施的農民主動割膜，既為農民保住了大棚設施，也為公司避免近2億元預期賠付損失。人保財險江蘇分公司針對2014年小麥赤霉病高發態勢，在農戶實施“一噴三防”基礎上，出資159萬元購置農藥對丹陽市48.5萬畝小麥進行統一防治，遏制了小麥赤霉病的大面積爆發，既減少了農民損失，也大大減輕了災后賠付壓力。
3.信貸擔保增信功能。與分散經營相比，土地流轉后的規?；洜I需要金融業提供長期、穩定、可持續的服務，特別是信貸資金方面的需求。農業是高風險行業，銀行等金融機構一般會減少對于農業的信貸額度并嚴格信貸流程。農業保險經營機構通過信用保證保險為農業經營主體增加信用，探索和創新農業保險與信貸結合的機制，能夠充分發揮金融業對于土地流轉的驅動作用，解決了困擾新型農業生產經營主體的“貸款難”、“貸款貴”問題。在上海市“銀保聯合”項目支持下，安信農業保險股份公司從2008年開始開展支農貸款保證保險，農民專業合作社最高可獲得200萬元貸款，家庭農場可獲得不超過50萬元貸款。截至2014年10月底，已累計為農民專業合作社等新型農業經營主體提供無抵押、無擔保、實行基準利率的貸款2247筆，貸款額達到14.4億元。中國人保江蘇省分公司也于2014年9月在徐州、鎮江、宿遷等三市開展小額貸款保證保險，幫助15家新型農業經營主體獲得無需擔保和抵押的貸款資金近400萬元。
（二）土地流轉促進農業保險發展
1.提升農業保險發展需求基礎。農業保險需求主體保險意識的增強，有利于提高農業保險保障水平，促進農業保險深入發展。在傳統農業生產方式下，農業生產主體為分散的農戶，生產規模小、投入總量小、受災損失小等特點，加上農戶本身缺乏農業風險分散的意識，導致其對農業風險保障的需求相對較小。農村土地的加速流轉、農業適度規模和專業化經營導致農業增長方式由粗放型向集約型轉變，風險更為集中。加上新型農業生產經營主體大多采取市場化方式決策，固定資產投入多、生產規模大、市場風險被放大，承擔的風險水平更高，因而對農業保險的需求更高。而目前的“保成本”式的農業保險不能滿足農戶對于風險分散的需求，勢必尋求更高的保障水平，這有利于推進農業保險進一步發展。
2.改善農業保險發展的環境。一是農村土地流轉促進農業規模化土地經營，有效降低了農業保險的經營成本。隨著農村土地經營權的流轉，農村土地逐步向少數種糧大戶、農村合作社、家庭農場等集中，農業生產經營主體數量減少，單位承保規模提升，保險機構在展業、查勘、理賠、承保宣傳等業務中的投入減少，降低了農業保險的經營成本。二是提升農業生產經營主體的主動風險管理意識，降低農業保險公司的經營風險。土地流轉集中后形成的規模化、集約化和專業化的產業經營模式，客觀需要農業生產經營主體在提高投入的同時，積極采取防災防損措施，改善農業生產的基礎設施，采用先進的生產技術提高抗風險能力。農業生產經營主體注重風險防范、高效收益的理，能夠有效降低農業保險的經營風險。三是農業保險需求主體的轉變，抑制了道德風險和逆向選擇，有效提高農業保險市場的效率。在傳統的農業保險市場上，存在交易的外部性和信息不對稱，道德風險和逆向選擇問題嚴重。隨著土地流轉的逐步展開以及土地規?；a經營主體的增加，農業保險的需求主體由個體向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體轉變。這些新型農業經營主體投保的意愿更加明確，風險管理的意識和交易的約束力更強，在一定程度上抑制了道德風險和逆向選擇問題，有效提高了農業保險市場的交易效率。
三、新形勢下改革完善農業保險的建議
（一）提高產品多元化水平，滿足新型農業經營主體多層次需求
針對農業保險需求主體的轉變，開發符合新型農業經營主體多層次需求的保險產品。鼓勵保險機構根據新型農業經營主體的市場需求開發產量保險、價格保險、信貸保證保險等新型保險產品，可按保物化成本、保完全成本、?；臼找娴仍O計多檔次多樣化保險保單，各級財政應給予適當補貼。
（二）發揮農業保險的金融增信作用，建立銀?；訖C制
一要大力推動農業保險和農村金融的深入合作，建立銀?；訖C制。探討農業保險和農村金融的多種合作形式，鼓勵銀?；訖C制和模式創新，促進農業保險和農村金融的深度融合。二要鼓勵開發銀保合作產品，推廣“生產保險+信貸保證保險+農村信貸”的合作模式。合理設計政府、銀行和保險公司在銀保合作中的權責分配和制約機制，政府對保證保險提供保費補貼，保險公司對被保險人提供貸款擔保，銀行對符合條件的新型農業主體提供低利率、無抵押、無擔保的貸款。
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二、土地流轉過程中的博弈關系
土地流轉的現狀、問題和障礙是影響博弈關系的重要因素，也是博弈結果的重要影響因素。具體分析土地流轉過程中的博弈情況如下。農村土地流轉博弈關系的主體是參與農村土地流轉的主體，即政府、農戶和土地承接者（大戶、農村合作社、企業或者其他組織）。這三者存在多種形式的辯證關系，關系的不同主要在于政府角色的不同。根據政府的參與情況可以分為三種：政府不參與；政府作為非利益主體的間接參與和政府作為利益主體的直接參與。
（一）政府不參與政府不參與是指在土地的流轉過程中，政府不參與任何活動，不進行任何行為，農戶與土地承接者處于完全自由的狀態。這是土地流轉發展到最后的狀態：農村土地已經完全市場化，可以進行自由流通。這時的博弈是一種簡單的利益博弈關系，本文將a，b，c和d分別代表博弈主體的收益大小。農戶進行農村土地流轉其獲得的收益為a，a包括農戶不進行農業生產的所有收益，即農戶轉讓土地的收益以及從事其他勞務的收入。當農戶不參與農村土地流轉時獲得的收益為c，包含了農戶從事農業生產以及在農業閑暇時間獲得的其他收入。土地承接方選擇參與，其收益為b，包含了其從事農業生產的凈收益。土地承接方選擇不參與，其收益為d，即其不從事農業生產的凈收益。從表2可以看出，其只有兩種可能，合作與不合作。兩方合作得到的收益為a和b，不合作得到的收益為c和d?？梢钥闯鲋挥挟攁>c且b>d，時，二者合作才能完成，否則不會合作。這是完全市場化的狀態，市場中只有簡單的利益關系，利益的大小決定了合作或不合作。這里的利益不僅僅是當前利益與短期利益，一般來說，無論是農戶還是土地承接者，都會綜合考慮長期利益和短期利益。
（二）政府作為非利益主體的間接參與當政府作為非利益主體進行參與時，二者的當前利益格局會改變，這是因為政府即使作為非利益主體，其行為也會影響雙方的利益以及選擇，并且其作為有指向和導向的作用。政府一般通過政策引導來改變雙方的行為。這時政府行為一般存在三種選擇：一是鼓勵農戶，從而提高農戶受益；二是鼓勵土地承擔者，從而提高其收益；三是雙向鼓勵，提高雙方的收益。政府采取何種行為需要根據其目標和在完全市場狀態的利益關系進行權衡。假設在政府不參與的完全市場狀態下，農戶參與的收益要低于農戶不參與的收益，那么政府為了改變農戶的選擇，必然需要制定對農戶有利的政策來改變其選擇，從而達到鼓勵農戶參與的目標，而如果土地承擔者進行農業生產的收益要低于進行非農生產的收益，那么政府要改變其選擇，必然需要制定對其有利的政策來改變其利益大小關系，從而達到鼓勵其參與的目標。如果a<c且b<d，那么政府就必須進行雙向鼓勵。在實踐中，政府的行為選擇不僅僅需要考慮利益關系，也要考慮農業未來的戰略以及農民的增收問題。由于我國農戶當前進行農業生產的收益非常低，政府在進行土地流轉與農業改造時，促進農民增收也是重要的目標，因此即使a>c，政府政策也會偏向農戶，以提高其收入水平。政府會根據利益關系進行一系列行為，以促進土地流轉，但其政策實施的行為效果不一定得到認可，這就是政策失效。假設政府進行鼓勵農戶的政策，并估計在政策實施后農戶參與土地流轉后的收益會高于不參與土地流轉的收益，但對于農戶來說，其依然有自己的評價標準，因此依然可能產生兩種博弈結果，即選擇合作與不合作。如果政府的引導行為要先于其他參與者的行為，后者必然會在前者行為的基礎進行抉擇，因此這時政府行為成為其重要的影響因素。假設政府的行為在農戶與土地承擔者的行為之后，那么農戶和土地承擔者需要預測政府的政策導向進行決定。在此，政府也會對二者的預測進行評估來實施最終的行為（見圖1）。政府的行為順序會直接影響其他參與者的行為。在某個市場狀態下，土地承擔者都愿意參與土地流轉進行農業生產，而農戶的選擇不確定。如果政府給予確定的政策，并且政策在農戶做出抉擇之前，那么農戶可以根據確定政策來決定選擇。那么這時政策的效果是100%。如果政府政策在農戶做出行為之后，那么農戶需要考慮政策實施的可能性，那么政策的效果就小于100%，那么在同樣的政策下，農戶可能選擇合作，也可能選擇不合作。如果政策是有利的，那么效果會被縮小。如果政策是不利的，那么實際效果是增強的。因此，當政府給予有利政策時，應該提前給予確定消息，那么更多農戶選擇合作。如果不是非常有利的政策，那么政府可以通過提高政策預期來引導農戶參與。但這種行為會影響農戶對政策的長期估計。
（三）政府直接參與政府直接參與的博弈關系往往更為簡單，是指政府通過各種手段來實現其目標產生的博弈關系。當政府直接參與到博弈關系中時，農戶和其他經濟組織就處于被動狀態，即只能選擇合作。這是我國當前存在的狀態，例如一些鄉鎮基層政府組織會直接通過行政手段或者游說的方式來改變農戶與土地承擔者的選擇。如果只有農戶一方在政府不參與的情況下選擇不合作，那么政府只要直接改變農戶的選擇即可。如果只有土地承擔者在政府不參與的情況下選擇不合作，那么政府只要改變土地承擔者的行為即可。如果二者都選擇不合作，那么政府需要同時改變雙方的行為和選擇。政府直接參與不一定是強制的，也可以通過未來的收益預期改變其行為。同時，政府直接參與也可以以利益主體的角色參與，即由政府擔保或者政府直接簽約的形式進行（見圖2）。以上三種博弈在我國都存在，只是其存在的條件和區域有差別。在經濟發達區域，土地流轉已經達到相當程度，農戶對土地的依賴思想已經改變，眾多土地承擔者參與競爭土地的轉包或者轉租等形式的土地轉讓，這時不需要政府進行參與，土地進行自由流轉和集中。例如在廣東省部分區域（從化）已經實現土地的自然流轉和集中。政府直接參與的形式的存在一般包含三個方面：一是農戶對土地承擔者不信任，需要政府直接參與進行引導；二是土地承擔者缺失，政府需要作為土地承擔者來實現土地流轉和集中；三是政府無法通過間接的政策來引導博弈關系的轉向，但可以通過直接參與來改變?？梢钥闯?，政府直接參與一般在市場非常不規范、博弈關系嚴重不合作的情況下發生，這時政府往往要付出較大的代價來實現目標。我國最常見的是政府間接參與，即政府通過引導來實現土地的流轉與集中。這時政府的功能主要體現在三個方面：一是制定鼓勵政策，改變利益相關者的選擇；二是不斷完善相關制度和體系，以保障土地流轉的宏觀環境；三是監督功能，保障政策、制度、法律法規的實施。事實上，博弈的三個參與者，都處于理智狀態，因此都遵從理性人假設。政府有自己的目標和能力，其會根據目標以及現實博弈狀態進行選擇，農戶也能清楚辨別自己的長期與短期利益關系，從而做出最佳的決策，土地承擔者也能夠匯合各方信息做出最佳行為。
三、促進土地流轉的創新路徑分析
（一）政府方面雖然部分區域土地流轉取得了良好的效果，流轉比例較高，但是我國絕大部分區域的土地流轉與集中還處于發展初期，因此政府一般是直接參與者或者間接參與者。對此，應該從以下幾個方面來完善政府功能：第一，完善與穩定政策體系，提高政策預期。政策體系是影響土地流轉參與利益與行為關系的重要因素，而政策預期是參與者對政策效果的估計，是直接影響因素。目前許多農戶對是否參與土地流轉猶豫不定，原因之一在于政策的不穩定導致的政策預期不穩定。建議政府對于利好政策應該在農戶確定行為之前公布，以提高預期效果。對于無法給予當期利好政策的政府，為了提高土地流轉效果，可以提高政策預期，在農戶選擇之后公布政策。第二，加強土地流轉監管，減少土地糾紛。土地的糾紛的產生主要在于農戶的利益得不到保障。對此應從多個視角加強監管：一是監督合同的合規性與合法性，以保障農戶的基本權益；二是監督合同的平等性和收益的平等性，以保障農戶的合理收益，防止農戶被誤導；三是監督土地流轉使用的合規性和合法性，保障農戶后期的基本權利，防止土地流轉后非農化。第三，規范農村土地流轉體系，加速土地流轉。目前土地流轉不規范主要表現在以下幾個方面：一是自由流轉較多，合同缺乏；二是合同本身存在不規范；三是土地流轉非常不穩定，違約行為時常發生，而違約得不到良好的處理；四是土地流轉市場化不足。對此，政府應該具體從以下幾個方面著手：一是建立土地流轉市場，及時公布土地流轉供求信息；二是規范土地流轉合同的簽訂和實施，保障雙方權益；三是完善相關法律法規，保障土地流轉市場的有序性，嚴厲打擊土地流轉的投機行為和違規違法行為。
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2008年國慶節前后，我們在湖北荊門地區調查時發現當地農村在分田單干以后出現了規模巨大的“外來戶”，進而又發現了一種不同于規?；瘜虻男∞r經濟運轉邏輯的土地流轉模式，為我們理解當下的土地以及以此為基礎的土地流轉政策實踐提供了一個很好的分析視角。
以蔣村為例，早在1981年該村就開始試行分田到組的方案，并在時隔半年之后進一步推行分田到戶的土地承包政策，促使農民的生產積極性在一定程度上得到提高。然而好景不長，到上個世紀八十年代末，該村已經開始出現土地拋荒現象，并在九十年代中期達到頂峰。在土地拋荒的背后，一個至為關鍵的因素是包括三提五統在內的農業稅費征繳總額在不斷增加，農民負擔在日益攀升，甚至曾經達到畝均360元的征收標準。與此同時，土地的產出水平和糧食價格卻并沒有同步上漲，農民的種田收益相對明顯下滑。土地拋荒意味著農民不再愿意承當承包地所負擔的農業稅費，也意味著地方政府的財政收入遭遇新的困境。這就必然迫使地方政府一方面通過自上而下的壓力型體制施壓村組干部在不斷提高農業稅費畝均金額的情況下強化征稅能力，一方面嘗試推行各種政策的變通實踐以化解土地拋荒和由此而加劇的畝均農業稅費上漲的壓力。在分稅制改革以后，地方政府財政收入更加依賴于農業稅費，農民負擔也在1996年前后達到農民所能夠承受的極限?！啊钡恼螇毫驮絹碓酱蟮呢斦毫ζ仁沟胤秸畬ψ兺ㄍ恋卣咭曰獍殡S土地拋荒而來的農業稅費收入減少的訴求更加的強烈，而土地流轉政策則為之提供了一個難得的機會。
實際上，在出現土地拋荒的初期，祖籍四川和湖北利川等經濟發展水平更加落后地區的農民就開始涌入當地尋找謀取生計的機會。而外來的農民要想在當地立足，一要購買或新建房子以解決居住問題，二要獲得土地資源以解決生存難題，三要獲得地方政府，尤其是村組干部對其居住權利的身份性認可。因此，“要逃離的”與“要進入的”就在地方政府的政策變通中達成了雙方皆大歡喜的“交易契約”，逃離的本地居民將房子連同宅基地、承包地連賣帶送地“轉讓”給了迫切想要進入的外來農民，并放棄了其在村莊里的一切權利，當然也包括一切義務，徹底割斷了與生養自己的家鄉的連接紐帶。地方政府的政策變通主要是“幫助”本地要逃離的村民將房子與宅基地和承包地捆綁在一起連同村莊的成員權一次性地通過一種“形似流轉，實是買賣”的所有權變更合同在“符合”法律規定的界限內永久性地“流轉”給了“要進入的”外來農民。按照相關的法律規定，農村的宅基地和承包地是集體所有，是不能進入流通市場自由買賣的，當地政府就“默認”雙方村民的賣房與買房行為，而將土地承包權和宅基地使用權順便“流轉”給買房的外來村民，并注銷了外逃村民的戶口，為進入的外來村民注冊上了本地戶口，幫助完成了本地小農與外來小農之間的土地流轉，從而也減輕了自身因為土地拋荒、稅費空懸而帶來的稅費收入減少的壓力。1997年，在農業稅費居高不下的情況下，當地政府推行了土地二輪延包政策，之前外逃的本地村民徹底喪失了承包土地的權利和機會。2005年，在取消農業稅費、實行糧食直補政策的新形勢下，當地以1997年二輪延包時的土地家庭承包情況為基準推行了土地確權確證的政策改革實踐，外來農戶的土地承包權得到進一步確認，外逃農戶再一次也將是永久性地喪失了原本所有的承包權。而對于在1997年到2005年之間發生的小農之間的“土地流轉”則根據雙方的約定與協商結合實際情況加以處理并給予確權確證。由此導致在2005年，當地圍繞土地流轉而產生的法律與民事糾紛顯著上升，最終蔣村以及所在區域的大多數農村都有不下于10%的原住民將村莊成員權及其附屬權利不得不“確權確證”給了外來的新住民，最高的村莊甚至達到了三分之二的規模。
二、確權確證中的土地流轉政策及問題呈現
2005年當地地方政府在確權確證中推行的土地流轉承包政策實際上已經完全剝奪了原住民的土地承包權，變相肯定了流轉雙方的土地“買賣”行為，違背了現今法律對土地只能流轉而不能買賣的相關規定。然而，地方政府的政策行為也有其難言之隱。在上個世紀八、九十年代，農民負擔不斷加重，土地拋荒日益增多的情況下，任何人都難以預測到不久之后國家就會取消農業稅費并對種糧農民實行直補的惠農政策，而農業稅費來源減少的威脅就擺在眼前困擾著基層政府。外逃的本地村民既然“放棄”土地不愿耕種，自然也就不可能再承擔負載在土地上的納稅繳費義務。在稅源減少的財政壓力面前，地方政府不得不推行短視的土地流轉政策：一方面為自愿進行的房屋連帶宅基地和承包地的“買賣”行為打開方便之門，鼓勵不愿耕種土地的本地農民將土地流轉給外來的農民，并通過房屋所有權的過戶連帶將宅基地和承包地的相關權益全部過戶給新的外來農民；一方面為了緩解日益增大的土地拋荒壓力，地方政府推行了“稅隨地走”的農稅政策，鼓勵村組干部到外地去引進種糧大戶，促使當地絕大多數村莊的村組干部都曾經到四川、河南等地宣傳本地特殊優惠的土地流轉政策千方百計地引進外來愿意種糧的農民。這在相當大程度上保證了外來承包戶的土地權益，并通過村莊成員權的轉讓化解了其后顧之憂。因此，當土地經營效益好轉的新形勢下，地方政府推行確權確證的土地政策就不得不照顧到外來農戶的土地權益，繼續堅持權利與義務對稱的原則，將稅費征繳年代獲取土地經營收益的權利與承擔納稅繳費義務的對稱關系延續到后稅費時代將已經過戶的土地權益仍然賦予外來農戶。在地方政府的政策邏輯里面，只看到農民繳納稅費與享受土地權益是對稱關系，而沒有顧及短視的土地流轉政策可能引發的新問題。在房屋、宅基地與承包地的買賣或流轉中，價格是極其便宜的。在九十年代初中期土地承載的稅費相對還算比較低的時候，一棟民房連同宅基地和戶均10多畝的承包地只能賣到價格不等的幾千元。基本上可以說農戶買賣的只是房屋，至于宅基地和10多畝的承包地都是免費贈送給外來農戶的。外逃的本土農戶獲得的只是區區幾千元的一次性貨幣收入，喪失的卻是村莊的成員權以及依附其上的居住權和土地繼續承包權。從此以后，這些外逃農戶就只能在市場經濟的大潮中去“披荊斬棘”，承受巨大的永不確定的市場風險，在很大程度上喪失了重返村莊生活的可能性，也為城鄉地區的社會穩定和中國持續的現代化進程帶來了新的威脅。
三、短視的土地流轉政策潛存的社會問題
地方政府短視的土地流轉政策徹底割斷了外逃農民與所在村莊的聯系，將之完全推向了風險難測的莊外世界，雖然曾經為緩解地方財政壓力作出了功不可沒的貢獻，但是也為中國經濟社會的持續穩定發展埋下了新的隱患。
根據我們的調查，當地外逃農民在莊外世界謀生的路徑主要有三個：一是憑借自身的社會關系網絡和經濟實力在外經商；二是在周邊鄉鎮、縣城或其它地方的商業街做小買賣、小生意；三是在外打工謀生。在留守農民的觀念中，外逃農民過著遠比自己要好得多的生活，而實際上往往并不如此。稅費改革以后，當地戶均10多畝地的家庭耕種模式完全可以讓留守村莊的農民過上相對比較體面的生活，每年戶均1-2萬元的種田純收入已經使留守農民步入溫飽有余、小康不足的相對富裕的生活階段。而在那些外逃農民中，除了極少數的農民能夠通過自身的努力打拼獲得在城市生活的資格和經濟實力外，大多數農民的生活處境并不比留守農民優越，并不得不承受越來越大的經濟社會壓力。在我們調查的蔣村所在地區，絕大多數的流出農民或在縣城、鄉鎮和附近新開發的商業街做些小買賣、小生意，或在發達地區和發達城市以及附近的縣城打工謀生。在蔣村附近的關橋商業街，一百米長的臨街店面已經出現了5個早餐店和19家小百貨店，其它類型的店面莫不如此，競爭是越來越激烈，效益是越來越差。因為關橋商業街覆蓋范圍太過有限，只有四個周邊村莊，原本在九十年代開一個早餐館一年能夠掙上兩、三萬元，現今忙活一年只能掙得大幾千元。而且由于在農田經營中耕種與收割機械化、幫工貨幣化的有利形勢下，種田農民開始過上“一個月種田，兩個月過年（趕人情、喝酒），九個月休閑”的生活，也有了空閑時間以及必要的資本實力在商業街開店面做生意，這就進一步地擠壓了無地農民做小買賣、小生意的利潤空間，致使其生活處境越來越差。同時，在蔣村所在的縣城，也活躍著數量龐大的靠打零工謀生的失地農民工。還有更多的外逃村民到更遠的發達地區和發達城市尋找就業謀生的機會。而受制于農民自身的素質和中國的產業結構，打工農民中的絕大多數都不可能獲得在城市繁衍生息的經濟實力，難以取得在城市生活的資格。現今，有少部分在莊外世界謀生不得意的外逃農民想要重新回到村莊里來，可是在種田效益好轉和國家對種田農民實行反哺政策的新形勢下，要想反過來通過“買房轉地”在已經確權確證的情況下再次獲得村莊的成員權是非常困難的。
短視的土地流轉政策實踐使當地的外逃農民喪失了穩定的生活來源和立足之地，從而也就使其失去了在莊外世界謀生失敗之后的回旋余地，很有可能會成為新的城市貧民。當前，在蔣村所在的縣城已經出現了一個相對穩定的零工市場和失地農民的居住場所。隨著時間的推移，在大規模農村剩余勞動力或類似于荊門地區的外逃失地農民居住的城市地區，很多可能會出現拉美化的貧民窟。相對于還保有土地的農村剩余勞動力而言，外逃失地農民將不得不長期忍受貧民窟的苦難生活。
四、農村土地流轉的實踐反思
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（2）法律制度有待完善。
各種經濟組織的活動，必須依據一定的法律來調節，組織內部以及組織之間的經濟利益。而各種農村經濟組織形式還缺少相關的法律進行調節。其自身的經濟活動必然受到限制，經濟組織的進一步發展也必然受到制約。
（3）相關農村經濟組織建設研究不足。
對農村基于土地流轉的經濟組織建設研究才起步，沒有形成適合我國的經濟組織理論體系。往往是借鑒西方國家的農村經濟組織研究方法，忽視了我國土地集體所有這一本質特征，理論已經滯后于實踐的發展。
2基于土地流轉的農村經濟組織形式
（1）家庭經濟。
適應現代市場經濟的家庭經濟不同于傳統的自給自足的小農經濟?，F代家庭經濟雖然也是由家庭血緣和婚姻為紐帶，但是更主要的是以共同的家庭利益，以家庭作為一個生產主體，進行生產組織，利益分配的經濟組織。它既是我國原有的小農經濟的體現，也是適應現代市場經濟，按家庭范圍內生產要素的重組。是我國現在農村經濟組織的基本模式。它經營組織相對靈活，隨著社會經濟的發展，能夠在一定程度中，實現自我發展。如：現在的家庭農場，當生產力水平不斷提升，農業生產也將不斷專業化、集約化，通過土地流轉，生產要素就會逐步向優勢家庭集中，必然加速了其他農戶的轉變，并使他們逐步轉換職業與身份，逐步向第二、三產業轉移。通過這種生產要素的逐步集中，逐步形成了家庭農場。
（2）農民合作經濟組織。
通過合作經濟，能夠降低交易費用。多個農民的多次買賣行為，通過合作經濟組織，轉化為一次，隨著交易規模的上升，交易次數的下降，必然帶來交易費用的降低。一是合作領域深化。農民合作經濟組織將不再局限于生產領域，逐步向加工、流通領域拓展。通過農民合作興辦不同類型的產前、產后企業，實現農產品價值進一步增值、農業增效、農民進一步增收。二是合作方式緊密化。農民合作經濟組織將逐步建立現代利益分配體系。農產品產前、產后的增值利潤。要按照一定比例向農民返還，實行二次分配。按照土地流轉的方式，相對應的現代企業管理方式，也將逐步在合作經濟組織內部實施。三是合作組織實體化。一般的、松散的技術合作或互助合作組織在搞好自我服務、滿足自身農業生產基木需要以外，將會進一步實體化，增強合作組織內部的經濟實力，擴大盈利性經營范圍，提高經營效率和競爭力，以適應農村生產力發展和抵御市場風險能力的要求。
（3）農業企業是我國農村經濟組織形式發展的高級形式。
隨著土地流轉的進一步深入，社會資本進入農村土地流轉市場，必然帶來現代農業企業?，F代農業企業是指按照現代企業制度，建立的從事商品性農業生產以及與農產品生產經營直接相關的經濟組織。農業企業化，必將農業從傳統的自給自足的，或半自給自足的一家一戶的小農生產方式，向高度商品化的市場生產方式、經營方式轉變。使農民從傳統的農業生產者向具有市場意識、風險意識、投資意識、科技意識的農業企業家方向轉變，從而解決農業生產過度分散化和非組織化問題的過程。農業產業化的微觀基礎和表現形式是農業企業化，農業產業化的過程就是農業企業化的過程。農業產業化過程中產生的各種新型合作經濟組織形式，促進了市場對農業生產要素合理配置和勞動生產率的提高。在市場經濟條件下，依靠社會力量，運用市場手段發展農業企業，實現企業主導，有利于鞏固和加強農業的基礎地位，解決農戶小生產與大市場的矛盾，有利于解決農產品加工率低、銷路差、效益低的問題，實現農業生產的規模化、區域化、專業化，促進傳統農業向現代農業轉變，提高農業整體素質。在企業化的低級階段，社會分工由垂直型向水平型轉變，在企業化的高級階段，生產和資本的集中逐漸形成壟斷性的農業企業集團、農業產業集群。企業化的充分發展將直接導致農業現代化，農業企業化是農業現代化的高級階段。
3農村經濟組織形式發展過程中應當注意的問題
（1）加大社會保障體系建設。
各種農村新型經濟組織，在成長的過程中必然面臨各種風險與挑戰。社會保障體系作為改革與發展的減震器必須發揮保障，兜底作用，提供必須的生活、生產保障。為農村經濟組織的健康發展提供必要的前提條件，并進一步降低其成長中面臨的風險。
（2）實事求是，靈活多樣。
我國各地的經濟、風俗習慣和自然條件各不相同。在發展農村經濟組織的時候，不能搞一刀切。要根據各地實際條件，實事求是，尊重農民自身意愿，可以是家庭經濟、也可以是合作經濟組織，不管什么組織形式，只要有利于提高農民生活水平，提高農業生產效率，促進農業經濟發展的，都可以進行嘗試探索。在具體實踐中，要圍繞當地自身資源優勢、通過典范帶動，充分調動農民參與的積極性。
（3）不斷健全自我發展機制。
一是要加強教育培訓，通過教育培訓以及引進高級管理人才，提高管理者的經營管理水平，才能是經濟組織在競爭日益激烈的市場中生存和發展。二是要改革分配制度，要充分重視各種生產要素合理報酬，特別是知識技術的作用。三是要完善經濟組織內部監督機制，特別要充分發揮廣大社員的監督作用。
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(一)經營和開發主體特征
1、個體經營
從最初的農家樂到現在的現代農業旅游,在自家的地塊或承包鄰居的土地所進行的個體經營始終占據著一定的地位。但是由于個體經營的主體直接由農民轉變為農業旅游服務者,形成了經營者素質參差不齊的現象長期存在;又由于農民個體投資的資金限制,形成了短視和硬件設施高低不一的現象長期存在;再由于農民生活習慣與城市居民的差異客觀存在,造成了飲食安全隱患現象長期存在。
2、涉農企業
由那些以種植、養殖、農業科技、農業服務等經營范圍的涉農企業,借助生產設施、科技展示等開展農業旅游活動,以豐富企業經營門類、延長產業鏈條、提高農產品附加值、擴大企業的影響力、塑造企業的新形象而開展的現代農業活動。企業具備一定的資金,依托農業大景觀、農業科技開展的現代農業旅游活動體現出經營規模大、接待能力相對個體經營有顯著提高;注重基礎設施的投入與項目更新,滿足人們對現代農業旅游的需要;經營管理企業化、標準化運作;近些年涉農企業開發的農業旅游景區發展勢頭迅猛。
3、非農企業
非農企業是指那些原本從事其他行業的企業,通過土地流轉實現企業的轉型,或作為企業科技與生產的轉化基地;或為企業相對安全的食品和畜禽產品;或作為企業內部培訓和接待的基地等。目前來看涉足的企業有,能源類企業、房地產企業、旅游企業、礦產行業等,這些企業的投資一般都比較大,注重現代農業旅游的基礎設施建設和品味塑造。
(二)現狀
1、市場需求旺盛
隨著我國工業化、城鎮化進程的不斷加快,都市人群的工作壓力持續增加、生活節奏越來越快,引發了人們對于原生態農業環境的向往,促使人們將旅游目的地轉向農村以實現與大自然良性生態的互動目標,同時伴隨新型社區建設進程的加快,農民生活方式、生活品味的提高也同樣向往現代的農業旅游形式,實現在家門口即可旅游的模式,農業旅游的全面發展市場需求旺盛。
2、市場定位模糊
農業旅游由最初的農家樂、漁家樂在長三角地區出現,蛻變到融入現代農業科技、現代生態休閑、鄉村文化景觀等多元一體的旅游形式。由于發展歷史的限制及原有發展經驗的制約,農業旅游的定位還局限于都市區人群,未把農業旅游提升到區域旅游的發展潮流中,未能在區域旅游發展的潮流中獲得明確的市場份額;加之投資主體的差異,形成了區域間相互模仿、惡性競爭的局面,缺乏明確的觀光休娛樂型、科普教育型、休閑度假型等形式的農業旅游定位。
3、景觀同質性嚴重
農業旅游的發展基礎由原本的農業生產、農產品加工、農業大景觀、鄉村文化為基礎,區域內的景觀本底差異較小,不同經營主體在開發過程中不可避免的產生了景觀的同質性,加之早期的農業旅游發展缺失統一系統的規劃和規范,造成了區域景觀的同質性嚴重。4、項目單一與文化深挖不夠?，F代農業旅游是傳統農業、現代農業與現代旅游業結合的時尚產物,其實質是具有農業生態休閑、傳統與現代娛樂和求知功能的生態、文化科普旅游。應該展現鄉村文化休閑的體驗項目;開發符合現代人需求的娛樂項目;符合都市人群保健養生的生態項目;建設滿足都市人群生活習慣的基礎設施,從設施建設到項目設計上既體現農味又不失品味。
三、發展對策制約
現代農業旅游發展的主要因素有土地的權屬問題、投資資金來源、從業人員的來源、專業的規劃設計、相關政策的支撐等方面。
(一)引導個體經營為主的家庭特色農場建設
個體經營是農業旅游發展的最初形式,在現代農業旅游的發展中起到積極的推動作用,但也存在不少的弊端,比如,由于經營者的局限性,早期的農業旅游呈現出相互模仿,惡性競爭,開發檔次不高、欺客宰客的現象嚴重。建立統一的監管體制,合理規劃布局,引導個體經營者按照規范進行基礎設施的建設;打通資金投入渠道,采取銀行優惠貸款政策與民間合法融資渠道,豐富現代農業旅游的投資、融資模式,推動差異明顯,精致化的家庭農場建設,推進現代農業旅游的發展。
(二)推進涉農企業農業生產與特色產業園建設
涉農企業是推進現代農業規范化、標準化發展的重要力量。涉農企業有資金的積累,并在種植養殖過程中積累了豐富的,思路開闊,引入高科技進行農業生產的意愿強烈,并以獨立法人的優勢投入到現代農業旅游體現的建設中。通過建立農業機農業旅游的專項扶持資金及項目支持,引導涉農企業依托已有的生產規模和格局進行現代農業旅游項目的更新和升級,形成既實現高科技農業的生產效益,又能在現代農業旅游體系中得到進一步的效益擴大化,形成各具特色的農業生態產業園,拉長純農業生產的經濟鏈條。
篇10
（一）我國農村土地流轉法律制度不完善目前，我國農村土地流轉的法律法規不盡完善，沒有明確針對農村大學生土地承包經營權問題制定相關的政策和法規，在具體解讀與執行現行法律法規的過程中，由于看問題的角度和立場不同，對于回原籍農村大學生能否享有承包經營權，不同的部門與人員有不同的觀點。對于農村在給予回原籍大學生土地承包經營權上打折扣甚至不執行的問題，大學生很難運用法律手段維護自身權益。
（二）我國農村土地流轉市場發展不健全現階段，我國農村土地市場在流轉規模與流轉機制的市場化程度等方面，均處于待完善階段。1．土地流轉市場發育缺失總體看來，經濟發達地區土地流轉的市場化程度普遍高于經濟欠發達地區。具體來說，收入較高農戶的土地流轉意愿高于收入較低農戶。而中國農村地區經濟普遍落后，生活在經濟欠發達地區的農村大學生，實現自愿入市流轉土地，面臨著更加嚴峻的考驗。2．土地流轉主體尚未明晰不可否認，農村土地流轉存在著低收益、高成本、高風險等特征，土地流轉主體缺位，從而導致市場供需呈隱性狀態，無法單憑市場信號直接反應出來。
（三）農村籍大學生對土地流轉態度謹慎1．農村籍大學生了解就業形勢，市場意識強，對流轉土地持謹慎態度就全國就業形勢而言，大學生就業壓力與日俱增。在以城市為中心的社會發展背景下，農村大學生在城市就業的劣勢較城市學生更為凸顯；即便就業，仍具有較高的不穩定性，缺乏安全感與歸屬感，社會保障及相關舉措成為其發展障礙，致使一部分農村畢業生返鄉意愿強烈。同時，農村大學生對其享有的土地承包經營權具有升值預期。由此一來，在土地流轉利潤低、就業不穩定的情況下，他們更愿意保留土地，待流轉收益達到預期時再拋出。2．農村籍大學生因土地流轉收益較低，缺乏流轉意愿土地流轉所遵循的原則是依法、自愿、有償，不改變農業用途，不改變集體所有制，不損害農民的合法權益。對流出方而言，土地流轉收益應該是土地承包經營權權能的具體化。根據土地內部流轉不得改變農業用途的要求，在扣除持續增長的農業生產成本的前提下，糧食價格受政府宏觀調控，無法直接反映市場供需狀況，該部分流轉收益普遍較低，轉化為非農業用地相對來說收益會比較高。由于土地流轉收益低及流轉程序的復雜性，導致農村大學生不愿意轉出土地，而選擇其他方式經營管理。
三、解決農村大學生土地流轉問題的必要性
（一）農村籍大學生對土地流轉的需求由于資源的稀缺，相比城市而言農村經濟水平更低，當農村籍大學生在面對城市的高強度就業壓力而選擇返鄉時，公平公正地保障其利益就顯得極為重要。農業經濟理論試圖說明，任何制度的設計都受經濟的制約，農業經濟具有自身的特點，其發展受到生物特性的制約以及客觀自然條件的影響，且農產品的需求彈性較小，農民對土地的依賴性較強。正是這樣一些特點，決定了土地成為農業經濟的重要支撐，能否順利高效公平流轉便顯得尤為重要。自實行以來，農村經濟結構的調整和產業鏈的轉換，導致村民的生活方式有所轉變，如土地功能弱化，失地農民越來越多，更多農民實現了農轉非，已經脫離了純粹的農戶身份；計劃生育政策使得農村家庭養老功能弱化，且人口老齡化越來越嚴重，家庭養老負擔沉重；農村勞動力轉移和流動性增強，出現了農村籍大學生返鄉這一群體；部分農民實現了城鎮化，養老方式也發生了變化。面對這些變化，農村籍大學生對土地流轉的需求也就越來越強烈。
（二）農村籍大學生數量猛增，土地流轉問題已成為一大社會問題自1999年以來，高校招生人數大幅度增加。每年通過選拔有相當數量的農村大學生來到城市求學和發展，這些學生往往自立自強，求知欲望強烈，很快便在競爭中嶄露頭角，憑借出色的個人才華及學歷優勢，一部分農村籍大學畢業生順利留在城市工作，即使回到農村繼續從事相關農業生產活動，也可成為相關領域的產業帶頭人，入學前享有的譬如承包地的社會保障功能逐漸淡出直至完全消失。改革開放以來，我國城市化進程加快，大量農村集體經濟組織的土地被征收進行非農建設，造成了大量的失地農民。失地農民一度成為一大社會問題。由于農業安置受到土地資源短缺等因素的制約，致使部分失地農民成了“種田無地、就業無崗、低保無份”的“三無”人員，淪為社會發展中新的困難群體，部分返鄉農村籍大學生便成為其中一員。中國面臨的現狀是耕地資源總體較少，且后備資源不足。當前土地資源沒有通過規范化的市場流程而流轉給最需要的群體。因此，在詳細分析當前市場規律，剖析農村籍大學生土地流轉實力的前提下，構建公平公正的農村大學生土地流轉市場，完善相關政策法規，實現土地資源的合理自愿依法的有償流轉，在宏觀上能實現社會效用最大化，實現耕地資源的高效利用，更為重要的是，保障處于劣勢地位的農村籍大學生的切身利益，為這一群體的發展提供更為廣闊的空間。
四、關于農村大學畢業生土地流轉問題的建議
（一）切實保障農村籍大學生土地承包經營權的順利實現農村大學生的土地承包經營權是法律賦予的一項權利，針對競爭日益激烈的城市社會，農村大學生的生存處境相對困難。對于返鄉人群而言，不動產及可支配收入均有限。土地承包經營權對于大學生而言不僅是一項保障性權利，更是一項個人財產權利。針對部分農村因戶籍原因取消或剝奪學生應有權益這一現象，建議逐步完善我國農村戶籍制度。第一，取消大學生入學時強制遷移戶口這一手續，根據學生需要自愿辦理。一方面，高校及相關派出所需要付出人力、物力對學生戶籍檔案進行管理歸類；另一方面，部分外省農村生源學生可根據需要自愿決定戶口遷出與否，保障其繼續享有農村當地所提供的福利待遇。［3］第二，由高校對所遷入的農村原籍學生進行標注，建立相關戶籍綠色通道，便于該類學生日后順利重新獲得農村戶口。面對現今土地承包經營權的制度限定，結合農村大學畢業生的特殊身份，進一步完善、優化土地承包經營權主體的權益：一方面，農村大學生在校期間，以法律形式規定農村集體經濟組織團體應當充分保障其權益，不得與普通村民區別對待。另一方面，在農村大學生畢業若不能在城市順利就業，或即便就業但未能在城市落戶的條件下，一旦戶口遷回原籍，可由其自由選擇戶口性質，村組織不得干預或者剝奪其權利。從簡化程序角度來講，需進一步健全申請程序及流程。通過制定全國統一的制式申請表，將農村大學畢業生返鄉落戶的相關流程、手續逐步健全并推廣，由制定機構直接審批落戶事宜，減少村集體的干預。因此，嚴格按照相關法律條文，并以此為準繩，明確保障大學生土地權益及相關福利、補償等權益，不得以戶籍暫時遷出為由，侵犯其相關權益。
篇11
土地流轉的過程中，農民必須要清楚他們所交換的是什么，即土地流轉的客體是什么。從表面上看交換的是土地，土地是客體。但是，承包土地時農民承包的是產量，而不是面積，而現在進行土地流轉，面積就具有較為重要的地位，此時面積就是土地流轉中主要的客體。但是面積又該如何清晰呢？十七屆三中全會提出了要做好農村土地的確權登記頒證工作。確權工作是為了明確土地流轉的客體。農民作為承包方對土地依法擁有在承包期內占用、使用、收益等權利，同時，在承包期內承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。因此，如果確權工作不到位，就不能夠保證農民應有的權益。由于歷史的原因，農村的土地產權狀況比較復雜，產權關系較亂，所以確權工作必須依法有序進行，同時保障確權工作合法有效。
（二）土地流轉中的規則問題
農村土地承包經營權主要應當在農戶之間進行流轉。因此，一般不允許從事農業生產以外的單位和個人參與到農村土地承包經營權的流轉過程中。土地流轉必須要秉承“解決人地矛盾，充分利用土地，穩定土地承包關系，發展農業經濟”的原則。在土地流轉的過程中，各鄉村組織可對農民的土地承包經營權流轉進行協調，但是不能利用強迫命令或者行政干預的手段阻礙或者強制農民流轉土地承包經營權。土地承包經營權流轉必須建立在土地承包關系穩定的基礎之上，前提是農民自愿，且不能夠違法改變土地用途。對于假借農村土地承包經營權流轉的名義隨意變更土地用途等情況，必須要根據國家相關法律規定與政策進行嚴厲懲處，并進行及時糾正。土地承包經營權流轉必須兼顧農民利益，不能違背農民意愿引起農民的不滿。
二、土地流轉主體不是政府而是農民
篇12
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.27.074
華潤百色希望小鎮位于百色市右江區永樂鄉距百色市城區20公里，面積約4.15平方公里，轄6個村民小組328戶1342人，土地面積共計9805.43畝。華潤希望小鎮建設過程中通過成立潤農農民專業合作社土地流轉分社引導當地群眾以土地入股的方式進行土地流轉，幫助農戶開展產業化經營，以期實現“土地增值，農業增效，農民增收”的“三增原則”。本論文希望借助對華潤百色希望小鎮土地流轉方式的研究，從流轉程序、產業規劃、服務配套及平臺搭建等多角度研究和尋找解決廣西農村土地流轉面臨困境的方法。
1廣西農村土地承包經營權流轉的現狀及存在的問題
人多地少、地形復雜導致農村土地經營規模細小分散是廣西農村土地經營的基本現狀。近年來，廣西積極克服地形地貌限制不斷推進農村土地承包經營權流轉，在農村土地規?；s經營方面取得一定的成效。
1.1廣西農村土地承包經營權流轉現狀
1.1.1農村土地承包經營權流轉面積逐步增長
廣西壯族自治區農業廳統計顯示，2010年，廣西農村土地資源流轉面積334.9萬畝，占全區農戶承包地總面積的11%，涉及農戶120.05萬戶，占全區農戶總數的14%；2013年，廣西農村農戶承包地流轉面積累計520多萬畝，占農戶承包地總面積的15.66%，涉及178萬多農戶，占全區農戶總數的18.07%；2014年，全區農村承包地流轉面積累計628萬畝，占農戶承包地總面積的18.81%，涉及196萬戶，流轉明顯加速。
1.1.2流轉形式趨于多元化
在各地農村土地流轉管理站的指導下，農村土地流轉不再是過去簡單的熟人、親戚、朋友、鄰居之間因外出務工而進行的土地出租和互換，流轉形式也由過去的出租、轉包、互換為主逐步轉變為多種形式并存，其中規?；鲎?、整合互換和入股呈快速增加的態勢。據統計，廣西農村農戶承包地流轉總面積中，各種流轉方式為：轉包95.5萬畝，占流轉總數的18.37%；出租350.05萬畝，占67.32%；入股5.76萬畝，占1.11%；轉讓8.52萬畝，占1.63%；其他方式流轉60.17萬畝，占11.57%。
1.1.3新型經營主體不斷進入土地流轉市場
各地都在積極引入農民合作社、龍頭企業、農業大戶、工商企業、家庭農場等主體進入農村土地流轉市場，逐步形成了“公司+農戶”、“農戶+合作社+企業”、“基地+農戶”等幾種主要的土地流轉模式，比較典型的模式有龍州上龍村的“小塊并大塊”、江州區的“土地集中整治”、橫縣朝南村的“承包土地集體合作”、富川田洲村的“承包地互換”和西林的“承包地季節性流轉”等土地流轉模式。
1.2廣西農村土地承包經營權流轉中存在的問題
相較于江蘇昆山、四川成都等較早開展農村土地流轉工作的成熟地區，廣西地區由于起步晚，地形復雜，土地細碎等多方面原因，在農村土地承包經營權流轉實際工作中還存在以下問題。
1.2.1農村土地流轉行為規范化程度低
當前廣西農村土地流轉市場剛起步，土地流轉行為在非活躍區域大多處于自發階段，土地流轉缺少規范和引導，多為因外出務工等原因發生的農戶間的小規模土地流轉行為。此種情況下農戶間多為口頭協議，并未進行登記或者公示。部分地區由鄉鎮政府或者農村集體經濟組織引導開展的農村土地規模化流轉也因為沒有規范化的土地流轉合同等文件作為參考，即使簽訂合同也存在手續不規范、條款不完備、合同各方權利義務約定不清楚、土地流轉登記管理難度大等問題，當土地流轉流出方和轉入方發生經濟糾紛時也會因為沒有完備手續作為參考協調處理難度大。另外在土地流轉后的生產環節，因為沒有相關的法律和規范性文件對監督義務進行規定和指導，導致土地流轉后未按約定生產要求開展生產工作，而是將土地用于非農用途，例如開發度假村、修建固化建筑等破壞土壤肥力難以復耕的情況。因此，通過法律和規范性文件引導廣西農村土地承包經營權流轉工作是未來研究的方向之一。
1.2.2農村土地流轉缺乏統一的發展規劃
廣西各地農村土地流轉發展規劃欠缺，對一定期限內流轉土地區位、數量、用途等沒有制定專項規劃，導致土地流轉后難以形成產業集聚，不能發揮土地流轉的規模效應。具體表現有以下幾方面：一是土地流轉區位沒有進行統一規劃，東流轉一塊地，西邊流轉一塊地，流轉地塊間從事的種植產業不同，難以同時為這些地塊提供統一的交通、供水、設施設備等配套服務。二是土地流轉后發展何種產業沒有統一規劃，即使有規劃，如統一種植小番茄、香蕉等農作物，但在后期銷售環節因為沒有銷售基地而導致產品供過于求，承租方的收益降低而不能及時支付農戶土地流轉的費用。在百色、田東、田陽等地調研土地流轉的情況時發現，承租商、合作社等反饋最多的問題就是土地流轉后大規模種植的產品沒有銷路，而且因為當地沒有知名的品牌營銷策劃提供商，導致好的產品賣不出去，賣不了好價錢，從而難以取得較好的土地流轉收益。鑒于以上情況，為了更好的開展土地流轉工作，不能只重流轉，鄉鎮政府和農村集體經濟組織還要從產業集聚和發展角度，對土地流轉后的使用環節進行指導和幫扶。
1.2.3土地流轉的中介組織和服務體系不健全
廣西農村土地市場不發達，土地流轉缺乏中介組織，農村土地資產評估機構、法律咨詢機構、信息傳導與預測機構尚需逐步建立和完善。由于土地流轉中介服務組織的缺乏，現階段，農村土地流轉價格評估多為轉入方和轉出方之間協商確定，沒有類似城市土地流轉中的基準地價一樣的價格作為參考，加之農戶對土地流轉的程序和相關問題不熟悉，土地流轉信息不通暢，在一定程度上增加了土地流轉費用，影響土地流轉的速度、規模和效益。服務體系的不完善主要體現在土地流轉資金融通方面，土地流轉后前期的土地平整、種子購買等都需要大量啟動資金和技術顧問的指導，而廣西在土地流轉的融資貸款方面還沒有一些創新服務措施，難以滿足轉入方發展的需要。
1.2.4未能針對農戶的土地流轉意愿提供多樣化的解決方案
在農村調研過程中，部分農戶反應家中勞動力人口多，如果土地由自己種植經濟作物取得的收益將比種植公司和合作社給的流轉收益高，但由于自身地塊處于待流轉區域中，如反對流轉將使種植公司和合作社難以開展規?；洜I，同時考慮到鄉鎮政府和村委會招商引資的艱辛，只能服從大局，統一流轉。而對外出務工人員較多的家庭來說，將土地流轉而非撂荒取得的收益將增加家庭總收入，他們是樂意進行土地流轉的。解決上述矛盾，尊重農戶意愿是前提，只是我們需要尋找更能多方面照顧農戶意愿的土地流轉方案，后面介紹的華潤希望小鎮的土地流轉方案可以給我們提供參考。
2華潤百色希望小鎮農村土地承包經營權流轉現狀
百色華潤希望小鎮建設使原來的村風村貌煥然一新，農戶的生活環境得到改善。但更重要的措施是華潤以農民專業合作社為平臺，開始進行“土地流轉試驗”，通過土地流轉使農戶得以分享土地增值收益，真正富起來。下面介紹華潤百色希望小鎮土地流轉的具體做法。
2.1土地承包經營權流轉的管理機構
整個小鎮土地流轉的管理是以“農戶+合作社+企業”的模式開展，具體措施有以下兩方面：一是成立華潤百色希望小鎮土地流轉、整理試點工作領導小組，負責對小鎮土地流轉、整理、經營種植等工作的指導和協調。二是成立華潤百色希望小鎮潤農農民專業合作社土地流轉分社，這是華潤在百色希望小鎮開展產業幫扶的重要平臺，其主要職責是負責經營管理流轉出來的土地。在土地流轉分社下設農莊，定名為“華潤希望農莊”，設場長、副場長、技術員各1名，組長6名，工人60名，同時聘任右江區農業局2名專家為農莊技術顧問。
2.2土地承包經營權流轉規模和范圍
為使土地流轉整理穩步、有序開展，華潤百色希望小鎮在土地流轉實驗中先拿出120畝土地作為流轉整理試點。試點區域涉及洞郁小區2個小組和塘雄小區1個小組的86戶農戶。2012年，在前期土地流轉試驗基礎上，增加流轉山地和林地500畝左右。2013年，華潤加快推進百色市右江區片區土地經營權流轉，第二期又簽約流轉10000左右土地開展圣女果、西瓜和葡萄種植，涉及百色市永樂、汪甸、龍川3個鄉鎮。
2.3農村土地承包經營權流轉機制
華潤百色希望小鎮土地流轉采用的是土地入股的形式。首先由區直相關部門、永樂鄉政府開展宣傳和走訪，然后組織召開合作社領導、社區組干及群眾土地流轉大會，征求群眾意見。在充分尊重農戶流轉意愿的情況下，村民自愿將土地以土地入股的形式流轉到華潤百色希望小鎮專業合作社，每畝土地為28股，折合股金2800元，流轉的土地第一輪流轉期限為5年，流轉的土地經營不論盈虧，合作社每年都保證按入股股金數額紅利（2800元/畝）兌現給入股農戶，其余的按盈利分紅。土地流轉后，合作社出資投入進行平整、興修灌溉設施、引進先進的耕種設備、由專業技術人員指導耕種。在該模式下，農戶的家庭收入將由土地流轉收益、在農莊務工收益（外出務工收益）共同構成。希望農莊試點成功后，借鑒希望農莊的模式，華潤進一步引導百色希望小鎮村民開展水田及山林地流轉，將大部分土地納入希望農莊統一管理。
3解決廣西農村土地承包經營權流轉問題的路徑和建議
在結合華潤百色希望小鎮土地流轉實踐的基礎上，本論文建議可采取以下措施解決前述的廣西農村土地流轉存在的問題，建議的具體內容如下。
3.1規范土地流轉市場的管理機制，規范土地流轉合同文本
華潤希望小鎮不僅在土地流轉中成立專業合作社負責土地流轉的管理工作，而且在產業幫扶中也走規范化道路。例如在規范土地流轉合同方面，華潤和農戶在合同中明確了流轉的土地面積、用途、期限、價款及支付方式、合同到期后地面附著物的處理和違約責任。地方政府在指導本地的土地流轉工作時，建議結合本地的土地流轉現狀，推出土地流轉的示范合同文本，規范土地流轉雙方的權利和義務，從而更好的保障農戶的利益。
3.2土地流轉規劃和產業發展融合，積極對接市場和企業
針對地方土地流轉缺乏統一規劃的問題，華潤在百色希望小鎮通過成立潤農農民專業合作總社的方式開展產業幫扶和土地流轉試驗。結合農業種植業發展的生命周期，其先后經歷了“統購統銷、引導起步”、“優化品種、合作經營”、“土地流轉試驗”、“農超對接基地建設”四個階段開展了百色希望小鎮產業幫扶工作，其中“農超對接基地”的模式正好解決了前述的土地流轉后大規模種植經濟作物不能解決銷路的問題。具體的操作方式是農民出土地、出勞力，華潤出資金、出技術，通過共同種植小番茄、葡萄等經濟作物直供華潤萬家超市，實現了產與銷、企與農的有機對接。因此在以后的土地流轉工作中，不能只重流轉，還需從產業發展的角度提前與企業和市場對接，避免土地流轉的區位、數量和用途的規劃不符合未來市場的需求，導致流轉后出現“香蕉滯銷、甘蔗滯銷”等情況。
3.3拓寬融資渠道，創新土地流轉服務體系
2012年3月成立的百色右江華潤村鎮銀行，協同百色華潤希望小鎮、華潤五豐行，引入資金幫扶模式，通過合作社擔保、農戶聯保的方式解決土地流轉中承包大戶融資難的問題。借鑒以上模式，各地財政和銀行推出針對農業生產經營的金融產品與服務同時，還應該積極支持具備一定實力的土地流轉承租方通過和企業合作或者通過資本市場的方式籌集農業擴大再生產的資金。在服務體系創新方面，可借鑒華潤希望小鎮的做法，設立農村土地使用權交易服務中心，中心再下設資產評估機構、土地融資機構、土地保險機構、法律咨詢機構、土地投資機構等，通過這些組織規范交易行為，減少土地流轉成本，為農戶提供專業指導及幫助，保護流轉雙方合法利益。
3.4尊重農戶流轉意愿，強化農民在土地流轉中的主體地位
華潤希望小鎮在土地流轉中尊重村民意愿，讓村民自愿將土地流轉到專業合作社，尊重村民的主體地位。針對部分種植大戶和養殖大戶希望自己經營土地的意愿，華潤通過希望農莊在實現土地集約整合后又將流轉土地劃塊返包給他們種植并為他們提供前期的技術和資金支持。農戶承包希望農莊后生產的圣女果、西瓜等經濟作物在收成后能夠直供華潤萬家的超市這樣既保護了種植大戶們的積極性，同時又實現了土地規?；洜I。廣西各地可借鑒以上做法，就地培養農戶開展技術學習，由政府和農業大戶共同推進本地的土地流轉工作。
參考文獻
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篇13
（一）近年來，國內外學者對土地流轉問題的理論和實證研究有一定積累
改革開放后，我國于1988年修改憲法，廢除了土地不得出租的規定，立法確認“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。隨后中央人民政府根據憲法修正案的新規定，頒布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。至此，土地所有權流轉成為我國合法和順應憲法和民心的事實。在學術界，土地流轉問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段：早期嘗試階段、中期擴展階段和后期深入階段，涉及土地所有權與使用權分離等普遍問題；以及區域土地產業化規模經營的影響因素及形成過程；輔助金融機制與信用體系構建；流轉過程監管及農民利益保障；在土地流轉中統籌城鄉關系，及政府職能與責任重塑；耕地保護和資源優化配置探討；后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉的制度改革創新。三個階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實踐到理論再指向制度的規律。
第一階段從1990年到2001年，學者們主要從土地流轉的必要性出發，研究了土地流轉市場化需求，兼及土地合同的有效性、轉包、抵押、繼承等法律技術問題，分析了土地流轉的動因，提出了土地流轉法律機制的雛形。代表性論著有楊學成的《試論農村土地流轉的市場化》載《中國社會科學》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉的合法性和正當性，有少量的區域土地流轉調查報告，純法律技術問題及制度創新研究初見端倪。
第二階段從2002年到2007年，主要研究方向有土地流轉的效率和模式，也有探討土地流轉中的政府責任；土地流轉與農村人口流動的關系；農村土地流轉的障礙因素及其解決途徑被作為一個焦點進行討論，強調制度性保障在土地流轉規范化中的作用；經濟學方法尤其制度經濟學方法被廣泛使用于土地流轉的論證分析，并初步提出較完整的土地流轉利益聯結模型。這一階段的研究數量急劇增多，經濟學角度和法學角度的研究從廣度到深度都有較大推進，應該與黨的十六大報告“積極推進農業產業化經營”的指導正相關。
第三階段從2003年開始至今，其最顯著的特點是：開始以農民的基本權利為視角進行專門性研究，側重土地流轉中的農民權益保障研究；開始出現大量外國土地制度的對比研究；土地經營權物權話以制約行政權的理論模型已經較為全面；較多文獻基于原有理論或實證成果建立，也有文獻將研究重點轉向資源優化配置方向；作為制度形成類型研究，除股份制合作等流轉形式繼續深化外，還呈現出與新農村建設結合，加強金融配套制度建設等特點；也開始出現述評類的總結著述，典型如張會萍的《農村土地流轉問題研究綜述》載《寧夏社會科學》2011年3期。這一階段的研究明顯體現“關注民生”的特點，研究中的農民利益保障問題被重點凸顯；調查報告等實證研究方式較多使用，理論研究也進一步深入。部分問題已經解決，如土地經營權的法律定性，但仍有已經提出但尚未解決的新問題，如對策性研究中的農民權益保障制度構建，也有需要提出的新問題，如本課題研究的土地使用權流轉績效的法學方法評價問題。
（二）土地流轉現象背后的規律性研究尚顯不足，土地流轉的效果評價體系的構建還有待探討
其一，政府在土地流轉宏觀調控中的干預路徑與干預程度選擇，土地流轉如何與現有的農村社會保障制度協同改革，土地流轉中的利益向量評估等等研究，目前較多停留在描述性分析，尚未進一步探求其背后的規律性決定因素。其二，針對土地流轉效果的評價研究，現有研究大多是運用經濟學分析方法針對一個區域從某一角度進行評價。而缺乏一種法學的評價方法。即在構建一種新的指標評價體系的基礎上，針對一個區域的土地流轉模式，在經濟社會的宏觀層面和農戶家庭的微觀層面全方位進行效果評價。通過規則的有效性對土地流轉制度和模式進行評價的理論和方法，目前都還有待探討。
二、新疆兵團土地流轉問題的研究思路和方法
（一）新疆兵團土地流轉的政策現狀
根據新疆兵團相關政策文件的指示，兵團始終堅持以職工家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營制度不動搖。新疆兵團各團場全面推行了“兩費自理”、“租賃承包”等多種形式的土地承包責任制，增強了干部職工的風險意識，有效地調動了干部職工的生產積極性和主動性。兵團國土資源局以開展“回頭看”為契機，全面抓好學習實踐活動整改落實后續工作，并以構建保障、促進科學發展新機制為主線，嚴格落實國家土地政策和制度，全面提升兵團國土系統推動科學發展和綜合服務的能力，為兵團可持續發展提供資源保障。兵團國土資源局在學習實踐活動中，堅守耕地保護紅線，圍繞兵團產業規劃，積極推進農業結構戰略性調整。該局將耕地保護責任目標分解到各年度，實行耕地保護“一票否決制”；建立耕地保護激勵機制，對完成任務好、新增耕地多的師，在項目開發和土地利用上予以傾斜；指導各師按照兵團土地利用總體規劃修編確定的指標，合理確定各類用地數量和布局，為實施結構調整提供依據。這個布局圍繞重大項目建設積極實施用地重點保障，嚴格執行項目預審制度，按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規定的原則審核用地數量，積極引導建設用地向高產出、少用地、節約集約可持續發展的目標邁進。力爭在職工家庭承包經營的基礎上，全面規范兵團團場土地經營權流轉行為，維護兵團團場土地政策的長期固定。有的團場已經實行新的改革措施，譬如部分團場對職工承包的土地提高等級：一是建立土地等級的改良提升制度，激勵職工自覺的加大投入改良土壤，在3—5年提高一個土地等級。二是連隊督促承包職工加大投入改良土壤，并給予合理化建議和具體指導。三是處里出臺優惠政策，土地等級差進行輪作倒茬，水稻按棉花的120%實物量上交。四是加大基礎性的投入，清挖排渠，硬質防滲等措施，降低地下水位，提高土地等級，提高作物單產。
（二）新疆兵團土地流轉的研究思路
首先，針對政府政策這一最重要變量對于現行各種土地流轉模式的制度性影響因素進行實證調研并進行分析，兼對土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進行定量研究；其次，通過農戶的需求與滿意度調查，對兵團土地流轉已取得的經驗和存在的現實問題充分思考歸納；此時，現實問題已經出現并已經充分總結。最后，結合國外土地制度比較研究，引申出用法律妥善規范土地流轉的原則與規則，并基于前述成果，力爭構建新的土地流轉效果法學評價體系，同時提出科學可行的發展和完善兵團土地流轉的法律對策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比較研究和兵團土地制度實證研究，再通過逆向研究部分，即對土地轉讓糾紛判例分析研究和土地制度運行中的法律規避研究，最終實現更為科學可行的土地使用權流轉法律制度設計。研究方法則首先是調查研究方法，擬由農一師國土局領導主持實地調研，依托塔里木大學周圍團場政研室的大力幫助，收集實證資料，再由實踐回到理論，由塔里木大學教師邀約行內人士合議研究分析，力爭作出開創性結論。其次是對比研究方法，通過國外土地制度的分析與借鑒，作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現在，農村土地流轉是實現土地優化配置必不可少的一環，農村土地流轉，要注重保障農民的權利。在農地流轉中要節制資本，應將資本下鄉盡量限定在為農民和農業生產服務的領域內，防止資本對農民土地的兼并導致農民失業破產。對于眾多土地流轉模式，需要構建科學的評價體系來考評土地流轉的績效等問題。隨著土地承包經營權流轉明顯加快，需要鼓勵有條件的地方發展流轉中介服務組織，為規范土地流轉提供完善的服務。同時，應當加大對職工土地承包的土地的面積、等級、期限、地號等的民主監督管理力度。
三、新疆兵團土地流轉政策的法律定位與對策
