引論：我們?yōu)槟砹?3篇公共管理的本質(zhì)特征范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

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公共管理;公共性;合作共治性;全球化

一、引言

公共事務(wù)管理在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都不受重視，但是在當(dāng)今時(shí)代，越來(lái)越被政府官員以及學(xué)者和政治界所重視。公共管理的概念隨著上世紀(jì)七八十年代，由新的公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)而造成了變化，其理論和管理的模式正在逐漸與時(shí)代接軌。目前各國(guó)的政府改革運(yùn)動(dòng)正如火如荼，這對(duì)傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理提出了挑戰(zhàn)，公共行政需要在自我辯證否定的基礎(chǔ)上進(jìn)行批判性的繼承，并延伸其內(nèi)涵，自我超越，以前者從未有過(guò)的張力和活力迅速發(fā)展，奠定它在新世紀(jì)從理論與實(shí)踐的結(jié)合上繼往開(kāi)來(lái)，塑造、規(guī)制和導(dǎo)引當(dāng)代公共事務(wù)管理的方向和運(yùn)作方式的重要地位。

二、公共管理的本質(zhì)特征

公共管理的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民社會(huì)的合作共治性。下面筆者分別介紹這幾個(gè)本質(zhì)特征的內(nèi)涵及其在公共管理中的作用。

(一)公共性公共管理內(nèi)的公共性，其含義主要涵蓋兩個(gè)層次:第一，利益取向方面。公共管理是不能只作為某一特定群體與階層的意志實(shí)現(xiàn)工具的，它必須要肩負(fù)社會(huì)整體的公共利益，以實(shí)現(xiàn)全體大眾人民的整體利益為首要。并且，公共性的宣示能夠明確的表明，公共管理是一種能夠?qū)崿F(xiàn)與維護(hù)公共利益的一種方式;第二，公共參與性。公共管理的實(shí)行主體是大眾，也就是說(shuō)其中包括涵蓋政府，同時(shí)還有公民與其他組織在內(nèi)?，F(xiàn)代的政治理念所昭示的政府合法性的基礎(chǔ)是公共性，政府所實(shí)行的一切權(quán)利也都是公共權(quán)力，所以，公共性是公共權(quán)力的特征。這種權(quán)力只能用來(lái)提供與維護(hù)公共服務(wù)和公共物品，它不能成為實(shí)現(xiàn)某一階層與群體利益的工具，政府也沒(méi)有權(quán)力用它去剝削社會(huì)成員，更沒(méi)有權(quán)力用它去維護(hù)自身的一己私欲。所以，合法的現(xiàn)代政府一定是具備秉持與堅(jiān)守公共精神的，并會(huì)運(yùn)用這種公共精神去規(guī)制著其的運(yùn)行過(guò)程。

(二)服務(wù)性在研討公共管理服務(wù)性之時(shí)，非常有必須要再次審視一番其的概念。由現(xiàn)代意義去看，管理應(yīng)該是什么?其實(shí)人們可以通過(guò)不同的視角去觀察疏解它:(1)管理就是決策。管理中的一切活動(dòng)，由最初的確立目標(biāo)到最后的績(jī)效評(píng)估，所有的一切活動(dòng)都可以稱之為決策。(2)管理就是服務(wù)。政府的協(xié)商、調(diào)控、強(qiáng)制、約束、指導(dǎo)活動(dòng)，都是為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)而進(jìn)行的措施，所以它是一種服務(wù)。其他組織管理也是如此。(3)管理就是協(xié)調(diào)。管理需要化解矛盾與沖突，需要協(xié)調(diào)所有萬(wàn)事萬(wàn)物間的一切矛盾與沖突，需要通過(guò)協(xié)調(diào)管理去創(chuàng)建和諧且有效率的運(yùn)行體例，然后由這種運(yùn)作體例去實(shí)現(xiàn)已經(jīng)確立成型的目標(biāo)。

(三)合作共治性合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，這個(gè)特點(diǎn)意味著，在公共事務(wù)的管理中，治理的職責(zé)并不是單方面的，而是社會(huì)各界包括公民和政府相互配合，共同來(lái)承擔(dān)的。這種思想極富創(chuàng)新性，在公共事務(wù)管理歷史過(guò)程中具有劃時(shí)代的意義，這種管理理念之所以會(huì)橫空出世，原因在于人們看到了市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)存在的局限性，而政府的宏觀調(diào)控措施也不是盡善盡美的。靠市場(chǎng)單方面的調(diào)節(jié)，只能對(duì)資源配置起著基礎(chǔ)性的作用;反之，僅僅依靠政府和政策，資源最優(yōu)配置也是無(wú)望實(shí)現(xiàn)的。所以，治理思想不畏國(guó)家與政府權(quán)威，宣示社會(huì)唯一中心權(quán)力不是政府。治理思想明確表示:政府在面對(duì)與解決社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的時(shí)候，因?yàn)槭苤朴谕獠颗c內(nèi)部客觀條件，所以無(wú)法做到全知全能事事一肩挑，所以，這就造成了另外一種局面———去找尋且發(fā)揮其他資源的作用去彌補(bǔ)政府功能的不足，而這種資源則是民間與公共組織的可以當(dāng)做權(quán)力主體的力量。

三、公共管理的時(shí)代性:公共管理何以成為當(dāng)代全球關(guān)注的焦點(diǎn)

全球各個(gè)國(guó)家對(duì)公共管理與其變革的關(guān)注均是比較熱切的。但是，這種局面并不是各個(gè)國(guó)家的政治家們與學(xué)者們?cè)诠氽∨c書齋以心智謀略演化而來(lái)的，而是人類社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活發(fā)展的需求是造就的現(xiàn)象。其涵蓋全方面意義的全球化發(fā)展，此中包括社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、政治，以致全球眾多國(guó)家自上世紀(jì)中期至今一直面臨的均是有著一定相似度的問(wèn)題，只是問(wèn)題嚴(yán)重程度有所不一而已。隨著社會(huì)中不可治理性問(wèn)題的頻發(fā)，現(xiàn)代民主化進(jìn)程發(fā)展，技術(shù)革命與知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等問(wèn)題的凸顯，這些問(wèn)題都以時(shí)不我與的緊迫態(tài)勢(shì)步步緊逼各國(guó)，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能夠推陳出新。

技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大幅度的推動(dòng)著全球化的發(fā)展，全球化發(fā)展趨勢(shì)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面。全球范圍內(nèi)的資源隨著全球化的發(fā)展已而得到相應(yīng)配置與重新配置;國(guó)際間的合作與對(duì)話協(xié)商頻次均有大幅增長(zhǎng);傳播優(yōu)勢(shì)強(qiáng)的文化的滲透性與擴(kuò)展性已得到增長(zhǎng)。全球化問(wèn)題早在上世紀(jì)中期就以迅雷不及掩耳之勢(shì)的速度逼近人們。全球化發(fā)展也是自那時(shí)而逐漸進(jìn)步的，政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也愈加強(qiáng)勁。如果通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)去觀望全球化會(huì)發(fā)現(xiàn)，全球化涵蓋經(jīng)濟(jì)生活中的各個(gè)方面，不管是從原材料到人力資源的轉(zhuǎn)移，還是從金融到收入分配或者是市場(chǎng)營(yíng)銷，它們都是在一個(gè)全球化的模式上相互依存。上世紀(jì)中期到至今所凸顯的種種問(wèn)題證實(shí)，民族經(jīng)濟(jì)的整體性已在被全球化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所侵蝕，民族經(jīng)濟(jì)的自甚至也遭到了相當(dāng)大程度的侵蝕，這種情況明確的證實(shí):全球內(nèi)沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是可以在不對(duì)國(guó)際信息深思熟慮且不找尋國(guó)際合作的前提條件下，去做出與本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與政策相關(guān)的任何決定的。

全球化理論為從世界的角度來(lái)觀察社會(huì)活動(dòng)的現(xiàn)象提供了理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展也在改變著很多國(guó)家決策者的戰(zhàn)略決策，全球化的發(fā)展對(duì)于公共管理來(lái)說(shuō)，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn):首先，它影響著很多國(guó)家的外交策略，以及國(guó)際關(guān)系的變化;其次，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際的合作并存，使各國(guó)的公共事務(wù)管理的效率發(fā)生著變化;再次，全球化推動(dòng)公民社會(huì)和全球結(jié)社革命的興起，結(jié)果使得政府的權(quán)力運(yùn)行方向發(fā)生著變化，將權(quán)力運(yùn)行的方向轉(zhuǎn)移到國(guó)際組織，或者與社區(qū)組織近距離接觸。導(dǎo)致政府權(quán)力部分上移和下移—向上是向國(guó)際組織轉(zhuǎn)移，向下則是向社區(qū)組織或第三部門轉(zhuǎn)移。這些變化，都導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共事務(wù)管理已經(jīng)不合時(shí)宜，不論是理論方面，還是管理的過(guò)程中，都出現(xiàn)了不可調(diào)和的矛盾，公共管理必須要進(jìn)行自我創(chuàng)新才能適應(yīng)全球化的趨勢(shì)。

從公共事務(wù)管理的發(fā)展歷程來(lái)看，從簡(jiǎn)單的公共行政管理過(guò)渡到公共事務(wù)管理，并不是一種概念上的偷換，而是意味著公共事務(wù)管理在定義上和管理方式上的深刻變革。研究者們應(yīng)該把目光聚焦到如何完善政府監(jiān)督機(jī)制，以及與政府的合作來(lái)達(dá)到優(yōu)化公共事務(wù)管理上來(lái)，為公共利益的最大化保駕護(hù)航。

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[課題項(xiàng)目]本文系河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目2012年度立項(xiàng)課題“高職院校戰(zhàn)略管理概念、功能及策略研究”的階段性研究成果。（課題編號(hào)：SZ122027，課題負(fù)責(zé)人：劉志峰）

[中圖分類號(hào)]G710 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2013）08-0014-03

1976年，安索夫與德克勒克、海斯共同編著了《從戰(zhàn)略計(jì)劃到戰(zhàn)略管理》一書，首次提出“戰(zhàn)略管理”一詞，并迅速在企業(yè)、商業(yè)界得到頻繁使用。隨著社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的繁榮發(fā)展，不同學(xué)科之間交叉融合的態(tài)勢(shì)逐漸明顯，戰(zhàn)略管理的基本思想和方法也逐漸向教育領(lǐng)域滲透，特別是在高等教育領(lǐng)域得到了充分應(yīng)用，催生出大學(xué)戰(zhàn)略管理理論。作為高等教育的重要類型，高職教育同樣需要戰(zhàn)略管理理論的支持。

一、高職院校戰(zhàn)略管理的概念內(nèi)涵

自人類文明產(chǎn)生以來(lái)，就一直伴隨著“戰(zhàn)略”這一智力活動(dòng)?！皯?zhàn)略”與“定位”有著密切聯(lián)系，主要指人們利用整合資源實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或方案，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)事情的發(fā)展過(guò)程，是方針、政策和任務(wù)的總目標(biāo)。隨著人類認(rèn)識(shí)水平的不斷提高，人們發(fā)現(xiàn)任何組織的運(yùn)作發(fā)展都必須有戰(zhàn)略的指引，由此組織戰(zhàn)略逐漸納入到研究者的視野中。組織戰(zhàn)略理論認(rèn)為，組織發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)復(fù)雜的過(guò)程，涉及諸多環(huán)境要素，這些環(huán)境要素之間相互聯(lián)系、相互影響，共同決定和影響組織的生存發(fā)展。然而，這些環(huán)境要素并不是隨意發(fā)生作用，需要人們根據(jù)組織發(fā)展的實(shí)際要求來(lái)加以整理利用，否則這些環(huán)境要素就不能夠發(fā)揮出應(yīng)用的功能效應(yīng)。環(huán)境要素整合的目標(biāo)就是促進(jìn)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，保證組織運(yùn)作過(guò)程順利推進(jìn)。因此，就要確立一個(gè)整體目標(biāo)、計(jì)劃或行動(dòng)方案來(lái)合理引導(dǎo)環(huán)境要素流向和組織發(fā)展走勢(shì)。不僅如此，組織競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的保持，適應(yīng)環(huán)境能力的增強(qiáng)，也離不開(kāi)具有普遍性和統(tǒng)籌性目標(biāo)的設(shè)置。

人類社會(huì)的快速發(fā)展，使得組織的生存環(huán)境更加復(fù)雜多變，如何適應(yīng)復(fù)雜多變的外部環(huán)境，提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，獲得持續(xù)發(fā)展就成為亟待思考的重要課題。在此背景下，戰(zhàn)略逐漸納入組織管理者的視域中，成為組織進(jìn)行整體謀劃與布局的有效工具，處理與外部環(huán)境關(guān)系的重要手段。從這個(gè)層面上講，戰(zhàn)略體現(xiàn)出組織適應(yīng)環(huán)境變化的靈活性和實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)性，表現(xiàn)為一種帶有整體性、全局性、規(guī)律性的安排和布局。由于戰(zhàn)略是隨組織發(fā)展而發(fā)展，變化而變化，所以它必然會(huì)體現(xiàn)出一定的階段性，這種階段性與組織發(fā)展的階段性相吻合、相匹配，由此戰(zhàn)略也具有動(dòng)態(tài)演化的特征，呈現(xiàn)為前后承接，貫穿于組織發(fā)展的整個(gè)過(guò)程。

近幾個(gè)世紀(jì)，政府應(yīng)用戰(zhàn)略思想來(lái)管理政府和社會(huì)。第二次世界大戰(zhàn)以后，商業(yè)、企業(yè)領(lǐng)域開(kāi)始運(yùn)用戰(zhàn)略，形成大量且具有特色的戰(zhàn)略思想。①正是在商業(yè)和企業(yè)領(lǐng)域的滲透應(yīng)用，戰(zhàn)略的思想內(nèi)涵得到了豐富和提升，有學(xué)者將這種現(xiàn)象歸結(jié)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境變化的結(jié)果。②因此，戰(zhàn)略也更多被賦予了協(xié)調(diào)企業(yè)與外部環(huán)境之間關(guān)系，解決企業(yè)未來(lái)盈利、生存和發(fā)展問(wèn)題的使命。與企業(yè)類似，高職院校也需要在不斷發(fā)展、適應(yīng)環(huán)境的過(guò)程中，合理選擇與構(gòu)建適合自身實(shí)際的戰(zhàn)略目標(biāo)，并對(duì)其進(jìn)行有效管理，即戰(zhàn)略管理。高職院校戰(zhàn)略管理是對(duì)高職院校戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評(píng)價(jià)進(jìn)行有效管理的活動(dòng)，是保證高職院校發(fā)展戰(zhàn)略順利有效實(shí)施所采取的行動(dòng)方案。高職院校戰(zhàn)略管理既反映高職院校在特定時(shí)期的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，也反映高職院校在特定環(huán)境中的戰(zhàn)略發(fā)展定位，還反映高職院校未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略指向。它在思維上是將戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評(píng)價(jià)視作一個(gè)有機(jī)結(jié)合的動(dòng)態(tài)過(guò)程；在目標(biāo)上是保證高職院校發(fā)展戰(zhàn)略的順利有效實(shí)施，提高高職院校發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的績(jī)效水平；在內(nèi)容上是發(fā)揮高職院校競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)高職院校發(fā)展劣勢(shì)，識(shí)別高職院校發(fā)展機(jī)會(huì)，化解高職院校生存發(fā)展危機(jī)，拓展高職院校發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)高職院校持續(xù)發(fā)展。

高職院校管理是一種有別于企業(yè)管理、商業(yè)管理的特殊管理，這種特殊性主要由高職教育的內(nèi)容特征和發(fā)展要求所決定。因此，企業(yè)和高職院校的戰(zhàn)略管理之間存在明顯的差異性。企業(yè)戰(zhàn)略管理的研究主體在理論上是企業(yè)，實(shí)踐中是同一類型的企業(yè)，高職院校戰(zhàn)略管理的研究主體在理論上和實(shí)踐中都是高職院校；企業(yè)戰(zhàn)略管理的研究主體具有較強(qiáng)的主動(dòng)性，高職院校戰(zhàn)略管理研究主體的主動(dòng)性較弱；企業(yè)戰(zhàn)略管理的實(shí)施主要由外部市場(chǎng)環(huán)境和企業(yè)能動(dòng)性選擇所決定，高職院校戰(zhàn)略的實(shí)施主要由人才培養(yǎng)需求和高職院校主動(dòng)性選擇所決定；企業(yè)戰(zhàn)略管理相對(duì)不穩(wěn)定，會(huì)隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境變化發(fā)生變化，高職院校戰(zhàn)略管理相對(duì)穩(wěn)定，時(shí)效性較長(zhǎng)；企業(yè)戰(zhàn)略管理以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為旨?xì)w，高職院校戰(zhàn)略管理以實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)和人本目標(biāo)為旨?xì)w。

二、高職院校戰(zhàn)略管理的基本特征

（一）開(kāi)放性

高職教育戰(zhàn)略管理的開(kāi)放性可以從空間結(jié)構(gòu)、時(shí)間發(fā)展和內(nèi)容層次三個(gè)方面得到理解：在空間結(jié)構(gòu)上，它與外部環(huán)境存在廣泛聯(lián)系，是高職教育與外部環(huán)境關(guān)聯(lián)互動(dòng)、相互作用的表現(xiàn)；在時(shí)間發(fā)展上，它會(huì)隨著高職教育的發(fā)展演化而不斷發(fā)生內(nèi)容和形式的變化；在內(nèi)容層次上，它主要表現(xiàn)為高職教育與外部環(huán)境之間物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳遞的多元開(kāi)放，以及高職教育系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)互動(dòng)。高職教育作為教育系統(tǒng)的重要組成部分，它既與其他教育形態(tài)存在廣泛聯(lián)系，也與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技等環(huán)境密切相關(guān)，可以將高職教育以外的社會(huì)環(huán)境視為高職教育的“生境”。各類社會(huì)環(huán)境因素都不同程度地作用和影響著高職教育的生存發(fā)展，并制約著高職教育內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能形態(tài)的變化。從高職教育內(nèi)部系統(tǒng)來(lái)看，各種構(gòu)成要素之間相互影響、相互制約，任何一個(gè)構(gòu)成要素質(zhì)量上的殘次或者數(shù)量上的不足，都有可能影響到其他構(gòu)成要素的運(yùn)作發(fā)展，進(jìn)而影響要素結(jié)構(gòu)關(guān)系的有序穩(wěn)定。高職院校戰(zhàn)略管理就需要在綜合協(xié)調(diào)各構(gòu)成要素關(guān)系的基礎(chǔ)上，不斷實(shí)現(xiàn)和提升內(nèi)部要素關(guān)系的平衡性與整體性。

（二）人本性

高職教育的基本功能是為社會(huì)培養(yǎng)高素質(zhì)、高技能人才。正是通過(guò)人才培養(yǎng)，高職教育不斷實(shí)現(xiàn)對(duì)外部環(huán)境的影響。然而，高職教育與外部環(huán)境之間是相互作用的，外部環(huán)境也在很大范圍上影響高職教育的生存發(fā)展，高職教育必須適應(yīng)外部環(huán)境才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。這種適應(yīng)主要表現(xiàn)在高職教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量、數(shù)量、規(guī)格要適應(yīng)和滿足社會(huì)環(huán)境的需求，尤其要適應(yīng)高職教育所在區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。③與其他要素相類似，高素質(zhì)、高技能人才同樣也參與了高職教育的運(yùn)作及其自我培養(yǎng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。為此，高職院校戰(zhàn)略管理一方面要立足于社會(huì)環(huán)境需求，選擇有助于提高高職教育適應(yīng)性的內(nèi)容和體系，不斷促進(jìn)高職教育與社會(huì)環(huán)境的有機(jī)協(xié)調(diào)與互動(dòng)融合；另一方面要全面調(diào)動(dòng)高職學(xué)生的積極性，充分發(fā)揮高職學(xué)生的聰明才智，為高職教育戰(zhàn)略管理不斷輸入新的動(dòng)力和活力。值得一提的是，高職教育戰(zhàn)略管理的人本性不能完全借助于固定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)模式。評(píng)價(jià)方式、手段的模糊性和不易操作性，使得高職教育戰(zhàn)略管理難以用已有的模式和方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，因此，必須充分考慮高職學(xué)生的實(shí)際特點(diǎn)和發(fā)展要求。

（三）動(dòng)態(tài)性

外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)不僅是高職教育戰(zhàn)略管理的基本關(guān)注點(diǎn)，也是高職教育戰(zhàn)略管理的重要依據(jù)和根本條件。相比較而言，外部環(huán)境的動(dòng)態(tài)性更明顯、更強(qiáng)烈，而內(nèi)部結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性則主要是在高職教育不斷適應(yīng)外部環(huán)境變化的過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的。高職教育內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化主要是指高職教育不同發(fā)展時(shí)期的結(jié)構(gòu)變動(dòng)，是高職教育戰(zhàn)略管理的基本參照。按照生命周期理論，可以將高職教育的發(fā)展過(guò)程劃分為初創(chuàng)期、發(fā)展期、成熟期和衰退期四個(gè)階段，每個(gè)階段的教育內(nèi)部結(jié)構(gòu)都具有差異性，這種差異性決定了高職教育戰(zhàn)略管理內(nèi)容、重點(diǎn)和難點(diǎn)的不同。在初創(chuàng)期，戰(zhàn)略管理需要著重保持高職教育系統(tǒng)的生態(tài)平衡和物能運(yùn)轉(zhuǎn)，預(yù)防和化解外界干擾，增強(qiáng)高職教育系統(tǒng)的自交穩(wěn)定性；在發(fā)展期，戰(zhàn)略管理需要以初創(chuàng)期積累的基礎(chǔ)、條件為根本，進(jìn)一步明確發(fā)展方向和目標(biāo)，切實(shí)增強(qiáng)高職教育的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和特色專長(zhǎng)，不斷推進(jìn)高職教育的持續(xù)發(fā)展；在成熟期，戰(zhàn)略管理需要以鞏固高職教育的核心競(jìng)爭(zhēng)力為重點(diǎn)，不斷完善高職教育的結(jié)構(gòu)體系和功能機(jī)制，提升高職教育的社會(huì)適應(yīng)能力和社會(huì)價(jià)值地位；在衰退期，戰(zhàn)略管理需要以化解高職教育衰退威脅，吸收新的社會(huì)環(huán)境因子和開(kāi)辟新的發(fā)展空間為根本，努力實(shí)現(xiàn)高職教育功能價(jià)值的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。由此可見(jiàn)，戰(zhàn)略管理會(huì)隨著高職教育生命周期的更替演進(jìn)而不斷實(shí)現(xiàn)內(nèi)容轉(zhuǎn)變和重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。

（四）延展性

作為高職教育所固有的生存法則和發(fā)展邏輯的外在體現(xiàn)，戰(zhàn)略管理是高職教育與內(nèi)外環(huán)境及要素、因子相互融合的集中反映，是高職教育根據(jù)未來(lái)內(nèi)外環(huán)境變化態(tài)勢(shì)，對(duì)自身的生存價(jià)值、發(fā)展理念、目標(biāo)定位的重新審視。戰(zhàn)略管理形成于高職教育的發(fā)展過(guò)程，又引領(lǐng)高職教育的發(fā)展方向，是高職教育實(shí)現(xiàn)遺傳的生物基因，是高職教育持續(xù)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力和根本保障。延展性主要是指高職教育戰(zhàn)略管理體系的“各生態(tài)要素能夠在時(shí)間流程上實(shí)現(xiàn)承先啟后、在結(jié)構(gòu)功能上彼此一致”④，也可稱為遺傳性、復(fù)制性和再生性。延展性揭示，高職教育戰(zhàn)略管理在生存發(fā)展過(guò)程中不僅要保持已有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和特色，維系高職教育在教育系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)中的價(jià)值地位和作用，也要不斷適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，優(yōu)化功能機(jī)制，通過(guò)對(duì)資源因子生態(tài)鏈的重組和發(fā)展空間的更新，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新。從這個(gè)意義上講，高職教育戰(zhàn)略管理是一種穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)性、絕對(duì)性和相對(duì)性、繼承性和發(fā)展性的有機(jī)統(tǒng)一。

三、高職院校戰(zhàn)略管理的主要功能

（一）確保高職院校持續(xù)發(fā)展

長(zhǎng)期以來(lái)，高職教育被視為高等教育的附屬品，教學(xué)實(shí)踐也習(xí)慣按照傳統(tǒng)學(xué)科模式進(jìn)行，注重理論知識(shí)的傳授，忽視實(shí)踐技能的培養(yǎng)，職業(yè)性、實(shí)踐性特色不明顯。在院校管理層面，盡管多數(shù)院校積極倡導(dǎo)管理理念的創(chuàng)新，但在具體操作中卻仍然難以體現(xiàn)高職教育的特色。許多管理者認(rèn)為，高職院校管理不需要考慮學(xué)校內(nèi)外環(huán)境的變化，只需要關(guān)注學(xué)校運(yùn)作的管理，保證各個(gè)環(huán)節(jié)不出現(xiàn)問(wèn)題就萬(wàn)事大吉。有的院校甚至不注重管理績(jī)效的考核與獎(jiǎng)懲，使得很多教師員工認(rèn)為學(xué)校管理不屬于自身的職責(zé)范圍，弱化了學(xué)校管理的效果。諸多實(shí)踐表明，沒(méi)有好的學(xué)校管理就不可能有好的辦學(xué)質(zhì)量，基于高素質(zhì)專門人才培養(yǎng)的考慮，高職院校必須注重學(xué)校管理，以更好地服務(wù)人才培養(yǎng)與學(xué)校發(fā)展。

當(dāng)前，隨著高職教育的快速發(fā)展，尤其是國(guó)家示范性高職院校和骨干高職院校建設(shè)計(jì)劃的先后實(shí)施，高職院校層次化發(fā)展的趨勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)，如何保證學(xué)校的健康持續(xù)發(fā)展成為亟待思考的重要課題。在這種情況下，許多高職院校開(kāi)始重視學(xué)校的長(zhǎng)效化管理，通過(guò)完善管理制度、創(chuàng)新管理方式、優(yōu)化管理機(jī)制、整合管理資源等著力提升學(xué)校管理水平，使得學(xué)校管理成為保障辦學(xué)質(zhì)量的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)二者的相互促進(jìn)、相互提升。實(shí)際上，學(xué)校的長(zhǎng)效化管理還必須依靠發(fā)展戰(zhàn)略的合理制定。發(fā)展戰(zhàn)略不僅指明了學(xué)校的辦學(xué)理念、辦學(xué)指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)，也提出了學(xué)校實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的方式手段和策略措施，是學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的主要依據(jù)。戰(zhàn)略制定以后還要貫徹落實(shí)，并且根據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施情況進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略優(yōu)化，然后再制定新的戰(zhàn)略，如此循環(huán)往復(fù)，便構(gòu)成了高職院校的戰(zhàn)略管理過(guò)程。在戰(zhàn)略管理過(guò)程中，管理者必須讓所有教職工明確戰(zhàn)略管理的意義，認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管理既是一項(xiàng)全員參與、長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)惠及全院師生員工、攸關(guān)學(xué)院未來(lái)發(fā)展的重要工程，必須確保管理過(guò)程的順利推進(jìn)。

（二）推動(dòng)高職院校變革

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入高等教育擴(kuò)招時(shí)期，高職院校的生存發(fā)展環(huán)境不斷發(fā)生著重要變化，集中表現(xiàn)為國(guó)家關(guān)于高職教育改革和發(fā)展的政策文件和輿論導(dǎo)向發(fā)生變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)高素質(zhì)技能型專門人才需求的數(shù)量、質(zhì)量和規(guī)格發(fā)生變化，社會(huì)公眾對(duì)高職教育的認(rèn)識(shí)以及接受高職教育的需求發(fā)生變化等。這些變化決定了高職院校要積極主動(dòng)地進(jìn)行變革，根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化，以滿足生存、發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)需要為目的，以提高高職院校運(yùn)作效能為出發(fā)點(diǎn)，優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新學(xué)校管理方式的管理活動(dòng)。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，高職院校變革包括校企合作體制機(jī)制建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、人才培養(yǎng)模式建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、社會(huì)服務(wù)能力建設(shè)等方面。各個(gè)方面之間相互聯(lián)系、相互影響，共同組成高職院校變革的內(nèi)容體系，每個(gè)方面的建設(shè)水平都會(huì)影響到高職院校變革的績(jī)效水平。由于變革涉及的層面、環(huán)節(jié)和要素較多，且歷時(shí)較長(zhǎng)，通常需要高職院校統(tǒng)籌規(guī)劃，增強(qiáng)協(xié)調(diào)整合能力，而這也要通過(guò)戰(zhàn)略管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有戰(zhàn)略管理作為高職院校變革的支持，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)高職院校變革過(guò)程的合理控制和有效管理，也很難對(duì)高職院校變革的階段性工作和成效作出客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。高職院校的變革過(guò)程實(shí)際上就是戰(zhàn)略管理的過(guò)程，二者在最終目標(biāo)上具有一致性，都是以高職院校的持續(xù)健康發(fā)展為旨?xì)w。戰(zhàn)略管理不僅影響高職院校變革動(dòng)機(jī)的形成，也影響高職院校變革過(guò)程的進(jìn)行。高職院校變革能否順利進(jìn)行，既取決于高職院校推行變革的決心和能力，也取決于高職院校對(duì)變革方略的有效管理。通過(guò)戰(zhàn)略管理合理規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，高職院校的變革才能有效開(kāi)展。

（三）促進(jìn)高職教育系統(tǒng)健康運(yùn)作

任何形式的高職教育，不論其規(guī)模大小都應(yīng)有與之相適應(yīng)的環(huán)境系統(tǒng)。環(huán)境系統(tǒng)中資源因子的豐度和效度決定高職教育的生存力、發(fā)展力，同時(shí)也決定其競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)高職教育而言，環(huán)境系統(tǒng)起著基礎(chǔ)性、保障性的作用，高職教育越想深入發(fā)展、取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，就越需要營(yíng)造良好的環(huán)境系統(tǒng)。高職教育正是在營(yíng)造和優(yōu)化環(huán)境系統(tǒng)并與環(huán)境系統(tǒng)不斷進(jìn)行交流互動(dòng)的過(guò)程中，形成具有特定結(jié)構(gòu)并表現(xiàn)明確功能的生態(tài)系統(tǒng)。高職教育生態(tài)系統(tǒng)不僅是高職教育存在及其運(yùn)作活動(dòng)的環(huán)境態(tài)勢(shì)，也是高職教育生存發(fā)展指向和環(huán)境影響高職教育方式、機(jī)理的有機(jī)結(jié)合與能動(dòng)體現(xiàn)。在確定生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，高職教育明確系統(tǒng)內(nèi)部組成和外部環(huán)境，以及內(nèi)外環(huán)境要素之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式。生態(tài)系統(tǒng)存在失衡狀態(tài)，高職教育生態(tài)系統(tǒng)也存在失衡的現(xiàn)象，例如，高職教育經(jīng)費(fèi)的投入與需求的失衡、高職教育生態(tài)區(qū)域分布失衡、輸出人才結(jié)構(gòu)與社會(huì)就業(yè)崗位及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的失衡、傳統(tǒng)文化觀念及社會(huì)文化導(dǎo)向失衡、高職教育教師素質(zhì)與數(shù)量失衡、高職教育專業(yè)及課程結(jié)構(gòu)失衡⑤。這些失衡現(xiàn)象既嚴(yán)重影響了高職教育生態(tài)系統(tǒng)的有序運(yùn)作，也在很大程度上制約了高職教育生態(tài)系統(tǒng)的功能發(fā)揮。要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)新的平衡與穩(wěn)定，離不開(kāi)政府的積極引導(dǎo)、社會(huì)各方的協(xié)力支持、高職教師主體性的有效發(fā)揮、高職院校資源的合理配置以及教育教學(xué)模式的改革創(chuàng)新。而上述這些方面都要通過(guò)戰(zhàn)略管理來(lái)有效整合，進(jìn)而形成合力保證高職教育生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，高職院校戰(zhàn)略管理的過(guò)程就是高職院校協(xié)調(diào)內(nèi)外環(huán)境之間關(guān)系的過(guò)程。其中，在外部層面主要協(xié)調(diào)與政府、社會(huì)各方力量的關(guān)系，在內(nèi)部層面主要協(xié)調(diào)教育教學(xué)資源。作為高職教育生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成主體，各高職院校如果都能有效實(shí)施戰(zhàn)略管理，必然會(huì)使系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和效益處于一種動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)。從這個(gè)意義上講，高職院校戰(zhàn)略管理能夠促進(jìn)高職教育生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)作。

（四）促進(jìn)中高職教育協(xié)調(diào)發(fā)展

目前，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的現(xiàn)實(shí)要求，迫切需要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，探索系統(tǒng)培養(yǎng)技能型人才制度，增強(qiáng)職業(yè)教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的能力，推動(dòng)中高職教育協(xié)調(diào)發(fā)展。中職教育和高職教育分屬現(xiàn)代職業(yè)教育體系的不同層面，二者在辦學(xué)特色、人才培養(yǎng)規(guī)格、作用發(fā)揮等方面具有明顯差異。中職教育是高中階段教育的重要組成部分，重點(diǎn)培養(yǎng)技能型人才，發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；高職教育是高等教育的重要組成部分，重點(diǎn)培養(yǎng)高端技能型人才，發(fā)揮引領(lǐng)作用?，F(xiàn)階段，中職教育要以保證規(guī)模、加強(qiáng)建設(shè)和提高質(zhì)量作為工作重點(diǎn)，拓展辦學(xué)思路，整合辦學(xué)資源，深化專業(yè)與課程改革，加強(qiáng)“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)；高職教育要以提高質(zhì)量、創(chuàng)新體制和辦出特色為重點(diǎn)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)涵，提升社會(huì)服務(wù)能力，努力建設(shè)中國(guó)特色、世界水準(zhǔn)的高職教育。中高職教育必須明確發(fā)展重點(diǎn)和節(jié)奏，優(yōu)化整合資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推進(jìn)合作共贏，形成有效合理，不斷增強(qiáng)職業(yè)教育辦學(xué)特色，提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人的全面發(fā)展的能力。實(shí)現(xiàn)中高職教育協(xié)調(diào)發(fā)展，除了營(yíng)造良好的政策環(huán)境之外，還必須依靠中高職院校主體能動(dòng)性的充分發(fā)揮，特別是高職院校，要通過(guò)實(shí)施有效的戰(zhàn)略管理，將提高質(zhì)量、創(chuàng)新體制和辦出特色提升到戰(zhàn)略高度，強(qiáng)化內(nèi)涵建設(shè)，提升社會(huì)服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)與中職教育的相互促進(jìn)和共同發(fā)展。

[注釋]

①劉獻(xiàn)君.高等學(xué)校戰(zhàn)略管理[M].北京：人民出版社，2008：5.

篇3

胡德認(rèn)為:“公共管理即‘國(guó)家的藝術(shù)’，能夠松散地被定義為如何設(shè)計(jì)和管理公共服務(wù)的問(wèn)題，以及政府行政部門的細(xì)微工作”。公共管理的深刻內(nèi)涵和重要意義在于它的公共性、管理的服務(wù)性和公民社會(huì)的合作共治性。

公共管理的“公共性”包括兩層內(nèi)涵:利益取向的公共性和公共的參與性。首先，公共管理的主體是以政府為核心的公共部門，它所代表的是公共的利益。其次，公共管理的職能在于增進(jìn)社會(huì)公平、公正分配社會(huì)利益，公共管理者應(yīng)該體現(xiàn)“公益人”的角色，代表公平正義等規(guī)范性的價(jià)值追求。另外，公共性還體現(xiàn)為公共管理活動(dòng)運(yùn)行的多向度，即公共管理不僅是公共組織行使管理，同時(shí)也需要公眾及社會(huì)其它組織的參與和互動(dòng)。

“服務(wù)性”作為公共管理的另一本質(zhì)特征，首先來(lái)源于管理活動(dòng)的服務(wù)性。政府的各種活動(dòng)，無(wú)論是協(xié)商還是強(qiáng)制，都是為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，即為完成公民賦予的使命創(chuàng)造條件、提供服務(wù)。其次，以政府為核心的公共部門的公權(quán)力，作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，產(chǎn)生于公眾直接或間接的授權(quán)，它是公民權(quán)力的特殊轉(zhuǎn)化形式。政府是社會(huì)契約的產(chǎn)物，以政府為核心的公共組織，本質(zhì)上是一種為公眾和社會(huì)公共利益服務(wù)的組織，其職能主要是滿足公眾需要和實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，政府公共管理必須為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步服務(wù)、為廣大公眾的公共利益服務(wù)。服務(wù)是政府的政府的首要職能，也是公共管理運(yùn)行的中心要義。

從公共管理的本質(zhì)出發(fā)，作為代表公共利益的以政府為核心的公共部門，理應(yīng)通過(guò)向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)來(lái)滿足公眾需求、提高公眾滿意度，同時(shí)，還應(yīng)該通過(guò)與公眾的良性互動(dòng)來(lái)達(dá)到公民社會(huì)的合作共治。

二、市場(chǎng)營(yíng)銷理念中的“顧客讓渡價(jià)值”

市場(chǎng)營(yíng)銷理念認(rèn)為，企業(yè)要與消費(fèi)者形成良性互動(dòng)，通過(guò)充分了解顧客需求和意見(jiàn)，不斷改進(jìn)包括生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和售后等一系列營(yíng)銷活動(dòng)，最大程度地滿足顧客需求、提高顧客滿意程度。

顧客讓渡價(jià)值，是指整體顧客價(jià)值與整體顧客成本之間的差額部分。整體顧客價(jià)值是顧客從給定產(chǎn)品和期望得到的全部利益，包括產(chǎn)品價(jià)值、服務(wù)價(jià)值、人員價(jià)值和形象價(jià)值。整體顧客成本則是顧客在購(gòu)買商品和服務(wù)過(guò)程中所耗費(fèi)的貨幣、時(shí)間、體力和精神成本。(如圖1)

要提高顧客滿意度，為顧客提供更多“讓渡價(jià)值”的產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)可以通過(guò)改進(jìn)產(chǎn)品、服務(wù)、人員與形象，提高產(chǎn)品的總價(jià)值，以及改善服務(wù)與渠道系統(tǒng)，減少顧客購(gòu)買產(chǎn)品的時(shí)間l精神與體力的耗費(fèi)，從而降低貨幣和非貨幣成本。、

三、“顧客讓渡價(jià)值”對(duì)我國(guó)政府公共管理的啟示

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府積極推進(jìn)民主和法制建設(shè)，政府管理朝科學(xué)化、民主化的方向發(fā)展，政府的公共管理水平不斷完善和提高。如前所述，政府公共管理應(yīng)該體現(xiàn)其“公共性”、‘服務(wù)性”和“合作共治性”的本質(zhì)特征，因此，借鑒營(yíng)銷學(xué)中的“顧客讓渡價(jià)值”，筆者認(rèn)為:我國(guó)政府應(yīng)該把了解和回應(yīng)公眾需求作為未來(lái)公共管理發(fā)展的導(dǎo)向，通過(guò)向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)不斷提高公眾滿意度的目標(biāo)。

1.改革公共產(chǎn)品供給機(jī)制，為公眾提供選擇公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，提高公共產(chǎn)品及服務(wù)價(jià)值。在我國(guó)，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給理念將政府看作公共服務(wù)供給的天然和唯一的主體，政府作為全能型政府負(fù)責(zé)一切公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，形成了政府壟斷的局面，造成效率低下、資源不能合理配置等一系列問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，我國(guó)政府將會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)膨脹和預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大的趨勢(shì)，同時(shí)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的公共管理還會(huì)造成服務(wù)成本上升、政府對(duì)公眾需求反應(yīng)遲鈍等問(wèn)題。基于我國(guó)市場(chǎng)不夠成熟、市場(chǎng)運(yùn)作仍不夠完善和第三部門發(fā)展起步晚、力量還較弱小的國(guó)情考慮，現(xiàn)階段對(duì)于我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制改革，可以通過(guò)尋求私營(yíng)部門和第三部門的適度參與、打破政府獨(dú)家壟斷的格局，逐步建立起以政府供給為主、其他供給主體共同參與的一主多元的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給體制。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨成熟和第三部門的不斷發(fā)展壯大，政府就可以逐漸從公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中解放出來(lái)，形成公辦部門、私營(yíng)部門和第三部門在公共服務(wù)中為公眾提供不同公共產(chǎn)品和服務(wù)、滿足公眾不同層次需求的良好局面。

2，保證政府公共部門提品和服務(wù)的質(zhì)量，提升政府公共部門人員和形象價(jià)值。質(zhì)量是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生命，政府也應(yīng)該對(duì)其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的質(zhì)量管理、建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升政府公共部門人員和形象價(jià)值。

結(jié)合我國(guó)實(shí)情，筆者認(rèn)為，我國(guó)政府可通過(guò)建立服務(wù)承諾制度和建立公民滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制兩方面來(lái)保證政府公共部門提品和服務(wù)的質(zhì)量，提升政府公共部門人員和形象價(jià)值。建立服務(wù)承諾制度就是用政策法規(guī)的形式，將政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限、責(zé)任等公之于眾，接受公眾監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的目的;二是建立包括公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估、申述處理標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的公民滿意度評(píng)價(jià)機(jī)制，以公民的滿意度作為政府公共部門工作人員績(jī)效考評(píng)的最最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

篇4

一、純粹利他的政府

政府的產(chǎn)生是基于社會(huì)的需要，政府在社會(huì)需要的催生下經(jīng)歷了公共組織和初級(jí)政府的發(fā)展時(shí)期，最終向成熟政府發(fā)展。在政府產(chǎn)生之前的社會(huì)狀態(tài)是一個(gè)“一切人反對(duì)一切人”的霍布斯?fàn)顟B(tài)，人性的自私和利己造成了人們彼此相互摧毀和掠奪。為了防止一切人反對(duì)一切人，保護(hù)自己的生命和權(quán)利，走出“霍布斯叢林”，生活在一定范圍的人類達(dá)成和平共處、相互合作的協(xié)議，訂立契約，通過(guò)契約把自己的部分權(quán)力交給一些人組成的組織，進(jìn)而逐步形成國(guó)家，為訂立契約者提供必要的保護(hù)，國(guó)家于是誕生。盧梭也認(rèn)為政府的產(chǎn)生，并不是契約的內(nèi)容或契約本身的目的。政府只是人民為執(zhí)行契約而創(chuàng)設(shè)的。由此可見(jiàn)，政府的合法性是建立在人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)的基礎(chǔ)上，政府的一切權(quán)力來(lái)自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)力委托，政府應(yīng)保護(hù)全體公民的公共利益，維護(hù)和平的社會(huì)秩序，充當(dāng)公民的忠實(shí)奴仆，全心全意為人民服務(wù)，否則公民有權(quán)收回委托權(quán)力，選舉出新的政府。因此，政府的公利性是第一位的、決定性的。社會(huì)主義國(guó)家的政府更應(yīng)該是人民利益的代表，政府的一切行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求。

另外，社會(huì)機(jī)制運(yùn)行并不是完美無(wú)缺，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行缺陷暴露無(wú)遺，存在所謂的市場(chǎng)失靈或市場(chǎng)失敗，如壟斷、收入分配差距、外部性、公共物品、信息不完全以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)等。而公共物品的存在是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的重要原因之一，公共物品在其作用和性質(zhì)上不同于私人物品，它的供給目的不在于謀求個(gè)人和團(tuán)體的利益最大化，而在于追求社會(huì)效用的優(yōu)化。因而以價(jià)格為杠桿的市場(chǎng)機(jī)制對(duì)公共產(chǎn)品發(fā)生不了多大的作用，市場(chǎng)機(jī)制在公共領(lǐng)域是失靈的。在無(wú)利可圖的公共領(lǐng)域，私人或者自利性組織不愿意也不可能生產(chǎn)和提供公共物品。在這種情況下，政府必須而且應(yīng)該承擔(dān)起向社會(huì)提供公共物品的職能，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈造成的供給缺陷，以滿足社會(huì)對(duì)公共物品的需求。管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品這是政府的基本職能之一，它體現(xiàn)了公利性這一現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)屬性。離開(kāi)了這種公利性，政府從根本上失去了存在的必要性與合法性。由于市場(chǎng)失靈，需要政府具有彌補(bǔ)其缺陷的職能，才有相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)存在的合理性。所以政府是為市場(chǎng)服務(wù)的，并通過(guò)為市場(chǎng)服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)福利的最大化，否則政府就沒(méi)有存在的合理合法基礎(chǔ)。〔1〕

由上所知，政府產(chǎn)生及合理續(xù)存的基礎(chǔ)在于達(dá)成公意的目標(biāo)并有效地滿足社會(huì)需求，向社會(huì)組織、生產(chǎn)、提供公共物品是政府的應(yīng)有之義、應(yīng)有之舉，是政府最主要的職能。并且政府這種服務(wù)于民的利他功能完全沒(méi)有逐利的目的，是不求回報(bào)的無(wú)償服務(wù)。政府只是社會(huì)利益的整合者，協(xié)調(diào)與整合各方面各層次的利益關(guān)系以至于達(dá)成社會(huì)利益的最大化是政府追求的理想目標(biāo)。而政府直接的逐利行為會(huì)影響其利益關(guān)系整合職能的實(shí)現(xiàn)，從而傷害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益與公眾的個(gè)體性利益。〔2〕

二、有條件利他的非政府公共組織

在公共產(chǎn)品的供給上，由于“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的存在，導(dǎo)致非政府的社會(huì)公共組織產(chǎn)生。這些非政府組織介于政府和企業(yè)之間，承擔(dān)一定的社會(huì)公共職能，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在提供公共服務(wù)方面的不足。政府提供的公共服務(wù)的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)制性，而企業(yè)和市場(chǎng)則以贏利為目的，它們?yōu)樯鐣?huì)提品是為了最大限度地獲取利潤(rùn)，營(yíng)利性是其根本特征。與政府和企業(yè)組織不同的是非政府組織供給服務(wù)，社會(huì)成員接受服務(wù)均完全出于自愿，不存在所謂的強(qiáng)制，同時(shí)也不以營(yíng)利為目的，非營(yíng)利性是非政府組織的本質(zhì)特征。

非營(yíng)利性是非政府公共組織本質(zhì)屬性，是否就意味著非政府公共組織完全付出而不求回報(bào)呢？顯然不是，公共組織的非營(yíng)利性并不排斥運(yùn)營(yíng)中的盈利行為。由于眾多非政府公共組織的存在，它們?cè)谫Y源獲取和提供服務(wù)等方面都面臨著競(jìng)爭(zhēng)，雖然這種競(jìng)爭(zhēng)有著不同于市場(chǎng)的逐利競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，但也會(huì)給這些組織不小的壓力。因此，非政府公共組織并不同于政府的純粹利他行為，其目標(biāo)取向具有雙重性，一方面為社會(huì)提供公益性的服務(wù)，另一方面則是以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)獲得社會(huì)對(duì)于非營(yíng)利組織良好的評(píng)價(jià)，取得社會(huì)的信任、認(rèn)可與支持，從而確保組織能夠正常運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。

從獲取社會(huì)資源來(lái)看，政府支持或免稅，企業(yè)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)或物資形式的捐贈(zèng)，人力資源形式的志愿服務(wù)，構(gòu)成非營(yíng)利組織得以存在和發(fā)展的重要的社會(huì)基礎(chǔ)。這說(shuō)明非政府組織資源來(lái)源是高度依賴外界的，正是這種資源依賴既影響了非政府組織提供公共物品和服務(wù)的獨(dú)立性，又使非政府組織面臨競(jìng)爭(zhēng)。只有運(yùn)行高效、能提供優(yōu)質(zhì)公共物品和服務(wù)的組織，才能獲得政府的撥款，贏得社會(huì)的捐贈(zèng)和自愿者的積極參與。如果非政府組織沒(méi)有良好的社會(huì)評(píng)價(jià)，就不可能得到政府的支持，獲得社會(huì)的捐贈(zèng)和人們的自愿參與。因此，非政府組織盡管與企業(yè)存在不同的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，但還是處處面臨競(jìng)爭(zhēng)的壓力?？梢?jiàn)，非政府公共組織的目標(biāo)不能只停留在無(wú)償提供服務(wù)，它必須認(rèn)真考慮運(yùn)營(yíng)資源的獲取。由于非政府公共組織資源動(dòng)員既不同于政府和納稅人之間的強(qiáng)制關(guān)系，也不同于生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的交換關(guān)系，而是基于社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)上的一種“信托”關(guān)系，是一種基于信任、志愿和公益的資源支持與委托關(guān)系?！?〕因此，非政府公共組織只能以優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)贏得社會(huì)信任、認(rèn)可與支持，這對(duì)他們來(lái)說(shuō)是極為重要的，關(guān)系著組織本身的生死存亡。

從非政府公共組織提供服務(wù)方面來(lái)看，我們知道政府提供的公共產(chǎn)品是完全不收費(fèi)的，而作為“第三部門”的非政府公共組織在大多數(shù)服務(wù)項(xiàng)目上可以甚至有必要收取一定費(fèi)用，以維持服務(wù)項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。非政府公共組織在提供服務(wù)方面傾向性還是非常明顯，它們往往關(guān)心的僅僅是更狹隘的利益，注意力全在自己領(lǐng)域的公共目標(biāo)，如環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利等，社會(huì)成員極難均等地享受這種公共服務(wù)，不像政府提供的服務(wù)那樣，人人均可享有。情況更糟的是，有的非政府組織對(duì)自身團(tuán)體利益的過(guò)分維護(hù)，往往損害社會(huì)公共利益。從這種意義上來(lái)說(shuō)，非政府公共組織自私自利尤為明顯。

三、制度化的利他主義——公共管理人員的利他行為

根據(jù)默頓對(duì)制度化利他主義的理解，“制度化利他主義”是利他主義的特殊形式，它是通過(guò)結(jié)構(gòu)性機(jī)制，特別是獎(jiǎng)賞與處罰的調(diào)節(jié)，以激勵(lì)那種有助于他人的行為。制度化利他主義的一個(gè)重要特征是無(wú)論施助者的動(dòng)機(jī)是利己的還是利他的，都可通過(guò)一種機(jī)制將報(bào)酬反還給本來(lái)的施助者，而施助者的報(bào)酬更有可能來(lái)自他們參與其中的社會(huì)系統(tǒng)中的其他個(gè)人，并常常是延期支付?！?〕默頓認(rèn)為，專門職業(yè)的制度化利他主義更經(jīng)常發(fā)生，如醫(yī)學(xué)、法律等，因此，他對(duì)專門職業(yè)的制度化利他主義做了專門的探討。

默頓認(rèn)為，專門職業(yè)必須具備三重性價(jià)值：求知（knowing）價(jià)值，即專門職業(yè)獲取系統(tǒng)化知識(shí)和專門技能的價(jià)值。實(shí)用（doing）價(jià)值，即專門職業(yè)具有的獲取訓(xùn)練有素的能力和技術(shù)技巧的價(jià)值。第三重價(jià)值也是默頓所特別強(qiáng)調(diào)的價(jià)值——援助（helping）的價(jià)值，這是將知識(shí)與技能結(jié)合起來(lái)，對(duì)他人提供專門的服務(wù)的價(jià)值。默頓提到的專門職業(yè)主要有醫(yī)生、律師、牧師等，不過(guò)根據(jù)他的定義，很多職業(yè)都可以納入專門職業(yè)的范疇，比如郭景萍教授就認(rèn)為社會(huì)工作就是一種典型的專門職業(yè)，是一種典型制度化利他主義。本文認(rèn)為，公共管理也是一種專門職業(yè)，公共管理人員（包括政府和非政府組織的公共管理人員）的行為也是一種典型的制度化利他主義。

首先，公共管理是一種專門職業(yè)，是因?yàn)樗邆淠D所認(rèn)為的專門職業(yè)的三重價(jià)值。作為從事公共管理的公共管理人員擁有系統(tǒng)化知識(shí)和專門技能與訓(xùn)練有素的能力和技術(shù)技巧是應(yīng)該的也是必須的，這是任何國(guó)家和組織對(duì)公共管理人員的基本要求，也是全體人民的要求，并且隨著社會(huì)的發(fā)展，對(duì)公共管理人員這方面的要求更高。當(dāng)然，公共管理人員掌握專門知識(shí)和技術(shù)技能的最終目的為他人提供優(yōu)質(zhì)高效的專門服務(wù)，脫離這一點(diǎn)，利用職權(quán)，，必然遭到人民的唾棄和懲罰。

其次，公共管理人員以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，為人民服務(wù)是他們的職責(zé)。人民賦予他們權(quán)利，他們代表社會(huì)從事公共管理，促使社會(huì)和諧平穩(wěn)順利發(fā)展，給人民帶來(lái)福址。他們的利他行為不是個(gè)人行為，而是社會(huì)行為。雖然從公共管理人員個(gè)人的動(dòng)機(jī)看，有利己的，也有利他的，但從整體上看，是利他的。

再次，雖然公共管理人員造福人民，服務(wù)社會(huì)是他們的天職，但并不是說(shuō)他們不需要任何報(bào)酬。既然是一種職業(yè)，享有職業(yè)報(bào)酬是天經(jīng)地義的。不過(guò)與其他形式的利他主義不同，公共管理人員與受助者之間客觀上存在著一種制度性的相互依賴，其報(bào)酬不是直接來(lái)自于受助者，而是國(guó)家以稅收的機(jī)制，定期地、間接地反還給施助者，也就是默頓所說(shuō)的延期支付。因此，受助者與公共管理人員的服務(wù)關(guān)系是以制度為背景的。

參考文獻(xiàn)：

［1］董建新．政府是否是經(jīng)濟(jì)人［J］．http：／／publishblog．blogchina．com／blog／tb．b？diaryID＝1565221

篇5

首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個(gè)基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來(lái)提供。[3]（P23）也就是說(shuō)政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對(duì)公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，市民社會(huì)日益壯大，社會(huì)自治的程度愈來(lái)愈高，打破了原來(lái)的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會(huì)自治組織和非營(yíng)利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來(lái)更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)伙伴關(guān)系中，原先國(guó)家與社會(huì)的分離開(kāi)始重新走上了一體化的進(jìn)程?！盵4]（P36）國(guó)家權(quán)力日益回歸社會(huì)，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)威，整個(gè)社會(huì)在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。

其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的支配過(guò)程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)是開(kāi)放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會(huì)成員的服務(wù)需求，即以社會(huì)成員的滿意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會(huì)和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動(dòng)力?？腕w的服務(wù)期望越強(qiáng)，越能強(qiáng)化倫理關(guān)系，推動(dòng)管理的改善。

第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會(huì)公共權(quán)力日益社會(huì)化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實(shí)際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動(dòng)。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價(jià)值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心?！霸诠补芾碇?，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會(huì)治理模式，即一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會(huì)關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會(huì)中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，法律關(guān)系又成為社會(huì)關(guān)系的中心。后工業(yè)社會(huì)中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過(guò)治理主體的自我約束、自我限制來(lái)保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會(huì)關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會(huì)關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來(lái)構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對(duì)工業(yè)社會(huì)治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時(shí)代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。

張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語(yǔ)為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運(yùn)動(dòng)有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實(shí)際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會(huì)治理問(wèn)題的思考，都會(huì)在不遠(yuǎn)的將來(lái)歸宗于張康之教授對(duì)公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性

公共管理模式的出現(xiàn)是社會(huì)歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。張康之教授運(yùn)用歷史現(xiàn)實(shí)主義的方法，從社會(huì)形態(tài)演進(jìn)的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W(xué)》所描繪的社會(huì)治理模式的演進(jìn)及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡(jiǎn)單的概括。

社會(huì)治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較

社會(huì)形態(tài)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)

治理制度權(quán)制法制德制

治理模式權(quán)治

（統(tǒng)治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務(wù)型模式）

社會(huì)角色身份契約合作

社會(huì)關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心

社會(huì)領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性

信任關(guān)系習(xí)俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實(shí)質(zhì)性）

>核心價(jià)值秩序效率、公平服務(wù)

權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威

主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神

總體上看，人類社會(huì)的治理模式經(jīng)歷了一個(gè)從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過(guò)程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會(huì)，屬于統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會(huì)角色而言，此時(shí)人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即人們用法律治理社會(huì)，屬于管理型的社會(huì)治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時(shí)人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時(shí)人們之間是實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系。

社會(huì)治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個(gè)客觀的邏輯序列和歷史進(jìn)程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會(huì)治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個(gè)在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來(lái)的社會(huì)治理模式。

三、公共管理治理模式的實(shí)現(xiàn)途徑：德制

1.公共管理模式下制度設(shè)計(jì)的基石：人的道德存在

面對(duì)人類面臨的向前的時(shí)代，托夫勒?qǐng)?jiān)信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來(lái)第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實(shí)現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場(chǎng)上來(lái)認(rèn)識(shí)人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個(gè)存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過(guò)直覺(jué)的方式與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會(huì)性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計(jì)和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計(jì)的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無(wú)法實(shí)現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會(huì)，人們將從人的道德存在出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。因此，對(duì)人的道德存在的認(rèn)識(shí)和把握就構(gòu)成了全部社會(huì)生活和活動(dòng)的基礎(chǔ)。

2.“德治”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們德治絕不可能是一種單單通過(guò)道德教化的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理方式。歷史上所有的建立在個(gè)人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實(shí)現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺(jué)。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過(guò)道德潛能與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺(jué)醒。德治的實(shí)現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過(guò)認(rèn)識(shí)人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計(jì)和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊?lì)和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會(huì)得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會(huì)在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點(diǎn)上，是任何個(gè)體道德都無(wú)法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說(shuō)教才是德治實(shí)現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。

公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價(jià)值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過(guò)程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠(chéng)的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實(shí)現(xiàn)提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會(huì)治理模式下，德治與法治實(shí)現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會(huì)治理的手段而存在，不再?gòu)膶儆诠ぞ呃硇?，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個(gè)原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長(zhǎng)的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實(shí)施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時(shí)在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和制度安排。

德制的確立是實(shí)現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個(gè)循序漸進(jìn)的邏輯過(guò)程。其起點(diǎn)是的道德的制度化。然后通過(guò)治理者及其行為的道德化影響整個(gè)治理體系中的全體成員，實(shí)現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個(gè)進(jìn)程的起點(diǎn)具有關(guān)鍵性的作用，是整個(gè)社會(huì)治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。

篇6

發(fā)展的歷史分期及其特征

(一)比較公共管理研究的萌芽時(shí)期(19世紀(jì)80年代—20世紀(jì)50年代)

伍德羅•威爾遜最早認(rèn)識(shí)到了比較方法在公共管理研究中的重要價(jià)值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認(rèn)為:“……在我們一些愛(ài)國(guó)意識(shí)很強(qiáng)的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認(rèn)為:學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)是否就在承認(rèn)一些外國(guó)的方法要比我們美國(guó)的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們?cè)趺茨軌蛑牢覀兊降子心男〇|西是好的、優(yōu)秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢?這樣想來(lái),可能還是用一些新的學(xué)習(xí)方法比較好?！盵4]這一時(shí)期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關(guān)論述也大都散見(jiàn)于一般性的討論中。同時(shí),由于缺乏系統(tǒng)、完整的研究方法,學(xué)術(shù)共同體尚未形成,這一時(shí)期鮮有比較公共管理的專門研究成果。

(二)比較公共管理研究的發(fā)展與興盛時(shí)期(20世紀(jì)50年代—20世紀(jì)70年代)

第二次世界大戰(zhàn)后,在美國(guó),比較公共管理的研究獲得了快速發(fā)展,這種快速發(fā)展有著當(dāng)時(shí)深刻的歷史背景。這一時(shí)期,發(fā)生在美國(guó)本土以外的諸多事件也激發(fā)了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰(zhàn)爭(zhēng)等;而國(guó)際委員會(huì)則同國(guó)際管理科學(xué)學(xué)會(huì)保持著密切的聯(lián)系,主要致力于美國(guó)本土的公共管理理論與實(shí)踐問(wèn)題。作為美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)(ASPA)的兩個(gè)會(huì)員單位,比較管理組織和國(guó)際委員會(huì)的共同點(diǎn)在于致力比較公共管理和國(guó)際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)分會(huì)———國(guó)際與比較公共管理分會(huì)(SICPA)。

(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀(jì)70年代—20世紀(jì)80年代)

20世紀(jì)70年代早期,美國(guó)政府以及其他基金會(huì)等組織逐漸失去了對(duì)比較公共管理研究的贊助和支持,美國(guó)的大部分國(guó)際性研究組織也把注意力紛紛轉(zhuǎn)向解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展等復(fù)雜問(wèn)題。因此,這對(duì)于失去了財(cái)政與政策支持的美國(guó)比較管理組織而言無(wú)疑是致命的打擊,這樣的結(jié)果對(duì)比較公共管理的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的消極影響。同時(shí),與國(guó)際委員會(huì)的合并也并沒(méi)有對(duì)比較公共管理產(chǎn)生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔(dān)心的那樣,“對(duì)于公共管理制度的研究和國(guó)家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。這一時(shí)期,對(duì)比較公共管理研究的批評(píng)主要集中在以下幾個(gè)方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學(xué)性”或者說(shuō)該學(xué)科是否有明確的學(xué)科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評(píng)到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發(fā)展中國(guó)家、政治系統(tǒng)等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無(wú)疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學(xué)的全部范圍、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)和其他有關(guān)的學(xué)科的一些議題都與比較行政相關(guān)聯(lián)”[6]。第二,用何種方法研究這一領(lǐng)域。更多地批評(píng)者認(rèn)為比較公共管理研究更多地應(yīng)使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點(diǎn)。第三,比較公共管理究竟是理論導(dǎo)向的還是實(shí)踐導(dǎo)向的?比較公共管理的研究?jī)?nèi)核應(yīng)該在哪里?這兩個(gè)問(wèn)題都沒(méi)有明確的定論。過(guò)去的學(xué)者“花費(fèi)了太多的時(shí)間和精力用于討論比較問(wèn)題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環(huán)境,以至于使我們無(wú)法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問(wèn)題。搜集不同國(guó)家、不同地區(qū)的不同管理方法或模式進(jìn)行比較,其前提必須有比較的標(biāo)準(zhǔn)或基礎(chǔ),這樣才具有可比性。然而“不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn),他們使用不同的方法訪問(wèn)不同類型的官僚和考察不同的國(guó)家的不同問(wèn)題”[7]625正是基于這些批評(píng),比較公共管理研究不可避免地出現(xiàn)了“身份危機(jī)”(IdentityCrisis)。

(四)比較公共管理研究的復(fù)蘇階段(20世紀(jì)80年代—現(xiàn)今)

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的沉寂,20世紀(jì)80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關(guān)注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發(fā)展行政學(xué)(DevelopmentAdministration)在當(dāng)時(shí)的興起,特別是前者起到了關(guān)鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說(shuō)法,比較公共政策“就是對(duì)政府政策(governmentpoli-cies)如何開(kāi)發(fā)、為什么開(kāi)發(fā)和產(chǎn)生了什么效果進(jìn)行跨國(guó)研究”。[8]實(shí)際上,比較公共政策的興起從一開(kāi)始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。因此,從這個(gè)意義上,與其說(shuō)是比較公共管理的復(fù)興,不如說(shuō)是比較公共管理的轉(zhuǎn)型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預(yù)設(shè)”,因此,比較公共管理研究的復(fù)興具有更深的歷史價(jià)值。

篇7

二、西方比較公共管理研究發(fā)展的歷史分期及其特征

(一)比較公共管理研究的萌芽時(shí)期(19世紀(jì)80年代—20世紀(jì)50年代)

伍德羅·威爾遜最早認(rèn)識(shí)到了比較方法在公共管理研究中的重要價(jià)值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認(rèn)為:“……在我們一些愛(ài)國(guó)意識(shí)很強(qiáng)的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認(rèn)為:學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)是否就在承認(rèn)一些外國(guó)的方法要比我們美國(guó)的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們?cè)趺茨軌蛑牢覀兊降子心男〇|西是好的、優(yōu)秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢?這樣想來(lái),可能還是用一些新的學(xué)習(xí)方法比較好。”[4]這一時(shí)期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關(guān)論述也大都散見(jiàn)于一般性的討論中。同時(shí),由于缺乏系統(tǒng)、完整的研究方法,學(xué)術(shù)共同體尚未形成,這一時(shí)期鮮有比較公共管理的專門研究成果。

(二)比較公共管理研究的發(fā)展與興盛時(shí)期(20世紀(jì)50年代—20世紀(jì)70年代)

第二次世界大戰(zhàn)后,在美國(guó),比較公共管理的研究獲得了快速發(fā)展,這種快速發(fā)展有著當(dāng)時(shí)深刻的歷史背景。這一時(shí)期,發(fā)生在美國(guó)本土以外的諸多事件也激發(fā)了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰(zhàn)爭(zhēng)等;而國(guó)際委員會(huì)則同國(guó)際管理科學(xué)學(xué)會(huì)保持著密切的聯(lián)系,主要致力于美國(guó)本土的公共管理理論與實(shí)踐問(wèn)題。作為美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)(ASPA)的兩個(gè)會(huì)員單位,比較管理組織和國(guó)際委員會(huì)的共同點(diǎn)在于致力比較公共管理和國(guó)際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)分會(huì)———國(guó)際與比較公共管理分會(huì)(SICPA)。

(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀(jì)70年代—20世紀(jì)80年代)

20世紀(jì)70年代早期,美國(guó)政府以及其他基金會(huì)等組織逐漸失去了對(duì)比較公共管理研究的贊助和支持,美國(guó)的大部分國(guó)際性研究組織也把注意力紛紛轉(zhuǎn)向解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展等復(fù)雜問(wèn)題。因此,這對(duì)于失去了財(cái)政與政策支持的美國(guó)比較管理組織而言無(wú)疑是致命的打擊,這樣的結(jié)果對(duì)比較公共管理的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的消極影響。同時(shí),與國(guó)際委員會(huì)的合并也并沒(méi)有對(duì)比較公共管理產(chǎn)生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔(dān)心的那樣,“對(duì)于公共管理制度的研究和國(guó)家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。

這一時(shí)期,對(duì)比較公共管理研究的批評(píng)主要集中在以下幾個(gè)方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學(xué)性”或者說(shuō)該學(xué)科是否有明確的學(xué)科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評(píng)到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發(fā)展中國(guó)家、政治系統(tǒng)等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無(wú)疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學(xué)的全部范圍、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)和其他有關(guān)的學(xué)科的一些議題都與比較行政相關(guān)聯(lián)”[6]。第二,用何種方法研究這一領(lǐng)域。更多地批評(píng)者認(rèn)為比較公共管理研究更多地應(yīng)使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點(diǎn)。第三,比較公共管理究竟是理論導(dǎo)向的還是實(shí)踐導(dǎo)向的?比較公共管理的研究?jī)?nèi)核應(yīng)該在哪里?這兩個(gè)問(wèn)題都沒(méi)有明確的定論。過(guò)去的學(xué)者“花費(fèi)了太多的時(shí)間和精力用于討論比較問(wèn)題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環(huán)境,以至于使我們無(wú)法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問(wèn)題。搜集不同國(guó)家、不同地區(qū)的不同管理方法或模式進(jìn)行比較,其前提必須有比較的標(biāo)準(zhǔn)或基礎(chǔ),這樣才具有可比性。然而“不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn),他們使用不同的方法訪問(wèn)不同類型的官僚和考察不同的國(guó)家的不同問(wèn)題”[7]625正是基于這些批評(píng),比較公共管理研究不可避免地出現(xiàn)了“身份危機(jī)”(IdentityCrisis)。

(四)比較公共管理研究的復(fù)蘇階段(20世紀(jì)80年代—現(xiàn)今)

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的沉寂,20世紀(jì)80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關(guān)注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發(fā)展行政學(xué)(DevelopmentAdministration)在當(dāng)時(shí)的興起,特別是前者起到了關(guān)鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說(shuō)法,比較公共政策“就是對(duì)政府政策(governmentpoli-cies)如何開(kāi)發(fā)、為什么開(kāi)發(fā)和產(chǎn)生了什么效果進(jìn)行跨國(guó)研究”。[8]實(shí)際上,比較公共政策的興起從一開(kāi)始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。因此,從這個(gè)意義上,與其說(shuō)是比較公共管理的復(fù)興,不如說(shuō)是比較公共管理的轉(zhuǎn)型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預(yù)設(shè)”,因此,比較公共管理研究的復(fù)興具有更深的歷史價(jià)值。

篇8

區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒(méi)有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來(lái)劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語(yǔ)言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒(méi)有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。

區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。

基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過(guò)對(duì)政府的協(xié)調(diào)來(lái)達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？

三、區(qū)域公共管理

篇9

[中圖分類號(hào)] G64 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）12- 0105- 02

高等學(xué)校肩負(fù)著培養(yǎng)高層次人才的歷史重任，是我國(guó)實(shí)施科教興國(guó)的主要力量，學(xué)生管理作為高校的常規(guī)性工作，歷來(lái)受到高校管理者的重視。但隨著我國(guó)高等教育邁向大眾化，近年來(lái)的擴(kuò)招使高校在校生的人數(shù)達(dá)到一定規(guī)模的同時(shí)也產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，學(xué)生對(duì)學(xué)校所提供的教育服務(wù)有了更高的要求，維權(quán)意識(shí)也顯著增強(qiáng)，傳統(tǒng)的學(xué)生管理模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此，我們可以把公共管理的管理理念運(yùn)用到高校學(xué)生管理中來(lái)。

1 高校學(xué)生管理與公共管理的本質(zhì)具有共通性

（1）公共管理理論的發(fā)展開(kāi)啟了高校學(xué)生管理的人本價(jià)值趨向?！耙匀藶楸尽惫芾砝砟畹闹鸩桨l(fā)展促使教育由以往專制式的精英教育模式向大眾化的民主教育模式演進(jìn)，學(xué)生主體意識(shí)的日益增強(qiáng)，已經(jīng)改變了以往教師在教育教學(xué)過(guò)程中所占據(jù)的至高無(wú)上的地位，人本管理和服務(wù)本位的管理理念已得到了人們的廣泛認(rèn)同，日益成為高校構(gòu)建新型管理模式的基本價(jià)值趨向。

（2）公共管理理論是以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)作為自己的理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效，在公共管理實(shí)踐中，以公民為核心，把實(shí)現(xiàn)公民利益最大化作為政府的首要工作目標(biāo)。高校作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)，學(xué)生就是這個(gè)社區(qū)的公民，具備了社會(huì)系統(tǒng)中的公民特性，享有主體地位，那么學(xué)校在學(xué)生管理過(guò)程中的價(jià)值取向應(yīng)該是以實(shí)現(xiàn)學(xué)生的主體利益為目標(biāo)，健全大學(xué)生的人格、促進(jìn)大學(xué)生的成長(zhǎng)、激發(fā)大學(xué)生積極向上的熱情，這既是學(xué)生管理的內(nèi)容，也是管理的手段。如此看來(lái)，公共管理的本質(zhì)與高校學(xué)生管理的核心目標(biāo)是具有共通性的。

2 高校學(xué)生管理的現(xiàn)實(shí)狀況

2.1 管理思想落后

2005年9月頒布并實(shí)施了新的《全國(guó)普通高校學(xué)生管理規(guī)定》，從多方面對(duì)高等學(xué)校學(xué)生管理作出了概括性指導(dǎo)和綜合性要求，指出在教育教學(xué)關(guān)系上學(xué)生是主體，強(qiáng)調(diào)“以人為本”和“以學(xué)生為本”，體現(xiàn)了國(guó)家在強(qiáng)化大學(xué)生的主體意識(shí)。但是實(shí)際情況并非如此，目前學(xué)校的主要工作是忙于應(yīng)付各種指令和任務(wù)，處理堆積如山的日常工作和學(xué)生問(wèn)題，管理人員角色定位不清，工作職責(zé)范圍不明，無(wú)法貫徹“以人為本、以學(xué)生為本”的管理理念，管理方法也多偏向“家長(zhǎng)式”“保姆式”管理，嚴(yán)重阻礙了學(xué)生的個(gè)性發(fā)展，達(dá)不到理想的發(fā)展愿景和自我實(shí)現(xiàn)需求。

2.2 管理體制復(fù)雜

我國(guó)高校管理機(jī)構(gòu)眾多，學(xué)生管理沒(méi)有明確的職能界定和責(zé)任內(nèi)容，與學(xué)生利益相關(guān)的各職能部門，在解決學(xué)生實(shí)際問(wèn)題過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，管理效率很低。大學(xué)生群體的社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，學(xué)生素質(zhì)呈現(xiàn)出多層次格局，增加了學(xué)生教育與管理工作的難度，但管理人員并沒(méi)有隨著學(xué)生人數(shù)的增加而按比例增加。在管理結(jié)構(gòu)上，輔導(dǎo)員承擔(dān)著全部的學(xué)生事務(wù)，是學(xué)生管理的主要組成部分，包括日常管理、生活照顧、心理輔導(dǎo)、就業(yè)指導(dǎo)等工作，造成了他們疏于系統(tǒng)理論學(xué)習(xí)與學(xué)術(shù)研究的現(xiàn)狀。

2.3 管理方法陳舊

我國(guó)高校學(xué)生管理的中心內(nèi)容就是要求大學(xué)生遵守學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度，聽(tīng)從管理者安排，完成管理者的要求。這種行政命令式的管理方法沒(méi)有圍繞以“培養(yǎng)人”為工作中心，忽視了大學(xué)生的自我教育和自我管理能力的培養(yǎng)，不能幫助大學(xué)生“認(rèn)識(shí)自我、了解自我、發(fā)展自我?！惫补芾砝碚摰闹匾匦?，就是要以人為中心，因不同的人、不同的管理環(huán)境、不同的管理組織而采取不同的管理方法。高校學(xué)生管理的對(duì)象是大學(xué)生，管理工作必須以學(xué)生為出發(fā)點(diǎn)，依據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)確定管理內(nèi)容和管理方法。

3 公共管理視角下的高校學(xué)生管理改革的現(xiàn)實(shí)路徑

3.1 明確以學(xué)生為中心的管理本質(zhì)

高校學(xué)生具備社會(huì)系統(tǒng)中的公民特性，享有主體地位，因此學(xué)校在學(xué)生管理過(guò)程中的價(jià)值取向應(yīng)該是學(xué)生主體利益的實(shí)現(xiàn)。學(xué)校的服務(wù)角色越來(lái)越受到大眾關(guān)注，在學(xué)生管理實(shí)踐中，高校應(yīng)該充分考慮學(xué)生的民主參與，解決學(xué)生的實(shí)際問(wèn)題，努力為學(xué)生做好服務(wù)工作，在實(shí)現(xiàn)路徑上，不能依靠傳統(tǒng)的自上而下的管理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)生利益，而應(yīng)本著“服務(wù)本位”的理念、合作共治的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理的目標(biāo)。

3.2 構(gòu)建學(xué)生健康成長(zhǎng)的服務(wù)體系

學(xué)生管理的根本任務(wù)就是努力構(gòu)建和完善大學(xué)生健康成長(zhǎng)的服務(wù)體系，主要涉及與學(xué)生利益相關(guān)的政策制定、實(shí)施和落實(shí)，管理組織的職能定位，為學(xué)生提供學(xué)習(xí)、生活等方面的服務(wù)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育引導(dǎo)使其健康成長(zhǎng)，解決學(xué)生在個(gè)體發(fā)展階段將要面臨的實(shí)際困難，預(yù)防學(xué)生可能出現(xiàn)的不良后果，為學(xué)生的健康成長(zhǎng)創(chuàng)造條件和提供平臺(tái)，為今后的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.3 建立維護(hù)學(xué)生切身利益的管理制度

高校學(xué)生管理制度為學(xué)生教育管理內(nèi)容和管理模式提供了合法性依據(jù)，為學(xué)生教育管理組織體系的建設(shè)指明了方向，形成了長(zhǎng)效機(jī)制，為后續(xù)工作的推動(dòng)夯實(shí)了制度基礎(chǔ)，從而使“以學(xué)生為本”的理念和學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益得到制度保障。主要包括：完善和規(guī)范學(xué)生管理制度的制定與執(zhí)行，建立服務(wù)本位的學(xué)生管理模式的配套機(jī)制；結(jié)合學(xué)生管理的實(shí)際情況，在管理過(guò)程中適當(dāng)借鑒公共管理的相關(guān)制度：如實(shí)行聽(tīng)證制度，暢通學(xué)生意見(jiàn)表達(dá)的渠道；實(shí)施官方制度，有效保障學(xué)生知情權(quán)；積極開(kāi)展民主評(píng)議制度，暢通學(xué)生民主參與管理的現(xiàn)實(shí)渠道等。

3.4 突顯學(xué)生管理組織的服務(wù)職能

隨著高等教育的不斷發(fā)展，學(xué)生的個(gè)性化需求越來(lái)越多，消費(fèi)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，學(xué)校為了能夠向?qū)W生提供更加全面周到的服務(wù)，就必須進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)生服務(wù)型組織的建設(shè)，重視發(fā)揮學(xué)生自治組織和非正式組織的功能。構(gòu)建服務(wù)型的學(xué)生管理組織體系，堅(jiān)持以學(xué)生為本，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，從“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的教育產(chǎn)品和高效便捷的服務(wù)。比如：強(qiáng)化學(xué)校正式組織的服務(wù)職能，加強(qiáng)學(xué)生管理部門的日常協(xié)調(diào)，完善教務(wù)管理部門的教學(xué)服務(wù)和督導(dǎo)，提高后勤管理部門的服務(wù)質(zhì)量；重視學(xué)生非正式組織的積極作用，切實(shí)培養(yǎng)學(xué)生自我教育、自我管理、自我服務(wù)的能力。

3.5 提升學(xué)生管理隊(duì)伍的服務(wù)意識(shí)

學(xué)生管理隊(duì)伍包括學(xué)校各個(gè)崗位的全體教職員工，他們?cè)趯W(xué)生管理過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持“服務(wù)本位”的理念，注重人性化的管理，給自己準(zhǔn)確定位并履行好服務(wù)職責(zé)，學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者要重視學(xué)生管理工作并加強(qiáng)協(xié)調(diào)。一般管理人員在管理過(guò)程中要維護(hù)學(xué)生利益、堅(jiān)持人性化管理；專業(yè)教師要堅(jiān)持教書、育人、服務(wù)三結(jié)合，充分體現(xiàn)育人為本；專職學(xué)生管理人員，要堅(jiān)持管理就是服務(wù)，管理在于服務(wù)的管理理念；后勤管理人員則需努力提升服務(wù)能力和質(zhì)量，讓學(xué)生滿意。學(xué)校要加強(qiáng)思想引導(dǎo)和理論教育，積極灌輸“以學(xué)生為本”的教育服務(wù)理念，注重激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，完善獎(jiǎng)懲制度，教職員工要不斷完善自我，努力提升服務(wù)能力和水平。

4 公共管理的理論與實(shí)踐為高校學(xué)生管理改革提供了借鑒與參考

高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，使高校管理也具備了準(zhǔn)公共管理的性質(zhì)。公共管理視角下的高校學(xué)生管理在價(jià)值目標(biāo)方面就是要樹立“學(xué)生本位”理念，一切教育管理行為和活動(dòng)都是為學(xué)生的健康成長(zhǎng)服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)學(xué)生根本利益的最大化。在具體的實(shí)現(xiàn)路徑方面，要明確學(xué)生管理的主要任務(wù)就是為學(xué)生的發(fā)展服務(wù)，構(gòu)建學(xué)生服務(wù)型的教育管理體系，提高教育教學(xué)和管理隊(duì)伍的服務(wù)意識(shí)和能力。改革學(xué)校主導(dǎo)一切學(xué)生事務(wù)的傳統(tǒng)管理模式，建立學(xué)校與學(xué)生之間的合作性管理模式；改革傳統(tǒng)自上而下的管理運(yùn)作方式，建立學(xué)校與學(xué)生之間雙向互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型運(yùn)作模式；改革學(xué)校在傳統(tǒng)管理行為中忽視學(xué)生權(quán)利，依靠規(guī)章制度推動(dòng)管理的模式，建立以學(xué)生共識(shí)和認(rèn)同為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮學(xué)生自主性和能動(dòng)性的治理模式。

公共管理理論強(qiáng)調(diào)，公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。在公共管理實(shí)踐中，要以公民為根本和核心，把實(shí)現(xiàn)公民利益最大化作為政府工作首要的價(jià)值目標(biāo)。政府由統(tǒng)治管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)由“政府本位”向“社會(huì)本位”、“管理本位”向“服務(wù)本位”的轉(zhuǎn)變。 公共管理的內(nèi)涵和意義在于它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民的合作共治性，這為我們?cè)谶M(jìn)行高校學(xué)生管理改革的過(guò)程中提供了很好的借鑒和參考作用。

主要參考文獻(xiàn)

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[2]程婉.管理學(xué)視角下的高校學(xué)生事務(wù)管理[D].西安：西北大學(xué)，2010.

篇10

正如任何理論的提出都來(lái)源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢(shì)之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來(lái)自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點(diǎn)都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國(guó)家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒(méi)有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開(kāi)辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來(lái)研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問(wèn)題，這里的“區(qū)域行政”并不是實(shí)際意義上從行政學(xué)科角度對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國(guó)行政區(qū)劃存在的種種問(wèn)題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，對(duì)區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國(guó)區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對(duì)區(qū)域公共管理研究中的一些基本問(wèn)題作一分析。

一、我國(guó)區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀

理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國(guó)區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過(guò)區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見(jiàn)解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說(shuō)，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國(guó)區(qū)域行政進(jìn)行研究的開(kāi)創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理的一些問(wèn)題作了述評(píng)，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國(guó)區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問(wèn)題的大量興起；而國(guó)外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí)，她也對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開(kāi)，也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒(méi)有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無(wú)疑問(wèn)，有幾個(gè)問(wèn)題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒(méi)有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問(wèn)題，有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。

二、區(qū)域與區(qū)域行政

區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒(méi)有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來(lái)劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語(yǔ)言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒(méi)有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。

區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。

基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過(guò)對(duì)政府的協(xié)調(diào)來(lái)達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？

三、區(qū)域公共管理

要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國(guó)外自從20世紀(jì)70年代以來(lái)，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說(shuō)紛紜沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國(guó)有學(xué)者在綜合國(guó)內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會(huì)力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過(guò)協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。

區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會(huì)理論和治理與善治的理論。我國(guó)學(xué)者在考察我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)認(rèn)為，“要擺脫中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國(guó)家與社會(huì)之間沒(méi)有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說(shuō)，在于社會(huì)一直沒(méi)有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會(huì)理論，并依據(jù)中國(guó)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國(guó)的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識(shí)的觀點(diǎn)來(lái)看，市民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個(gè)方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個(gè)領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會(huì)場(chǎng)所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問(wèn)題作出評(píng)判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會(huì)運(yùn)動(dòng)。市民社會(huì)概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國(guó)所發(fā)生的深刻的社會(huì)變革及對(duì)此的理論反思有密切的關(guān)系，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，理論家們對(duì)國(guó)家在社會(huì)發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無(wú)疑問(wèn)也會(huì)存在失效的問(wèn)題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說(shuō)，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治具有五個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個(gè)基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過(guò)協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動(dòng)。

綜合對(duì)區(qū)域和以上理論的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個(gè)內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競(jìng)爭(zhēng)和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對(duì)象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。

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篇11

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹?guó)百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊瑖?guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面，也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。

篇12

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國(guó)百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面，也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。

篇13

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國(guó)百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面，也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。