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篇1
行政處罰與刑罰是公法責(zé)任上兩種重要的制裁形式，二者存在著本質(zhì)的區(qū)別，又具有極為密切的聯(lián)系。在稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐中，如果納稅人的行為不僅構(gòu)成行政違法，而且情節(jié)嚴(yán)重涉嫌構(gòu)成犯罪，稅務(wù)機(jī)關(guān)將面臨如何處理稅務(wù)行政處罰與刑罰的關(guān)系的問題。
某市國(guó)稅局在稅務(wù)檢查中發(fā)現(xiàn)某橡膠公司存在偷稅現(xiàn)象，數(shù)額較大涉嫌犯罪，于是將案件移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤Ｔ趯讣扑凸矙C(jī)關(guān)后，市國(guó)稅局又以橡膠公司涉嫌偷稅立案，并依據(jù)《稅收征管法》對(duì)其作出罰款的行政處罰決定。后法院對(duì)橡膠公司作出刑事判決，處以罰金。
橡膠公司認(rèn)為，市國(guó)稅局將案件移交公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹螅蜔o權(quán)就同一事實(shí)作出行政處罰，其處罰決定沒有法律程序依據(jù)，構(gòu)成程序違法，故提起行政訴訟，要求市國(guó)稅局撤銷其行政處罰決定。
案件反映出的一個(gè)問題是：當(dāng)公民、法人或其它組織的同一違法行為，既構(gòu)成行政違法應(yīng)給予行政處罰，又構(gòu)成犯罪行為應(yīng)追究刑事責(zé)任時(shí)，兩種制裁形式能否同時(shí)試用、何者優(yōu)先適用及銜接問題。
二、行政處罰與刑罰的合并適用
結(jié)合我國(guó)法學(xué)理論與法律規(guī)定的情況，行政處罰與刑罰的適用方式可概括為：不同類型處罰合并適用，同類型處罰須相互折抵。
首先，本文認(rèn)為行政處罰與刑罰處罰在處罰類型不同時(shí)應(yīng)當(dāng)合并適用，具體而言，當(dāng)行政處罰為行為罰與能力罰時(shí)（如吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照），可以與刑罰同時(shí)適用。理由有三：一是行政犯罪行為在性質(zhì)上既是犯罪行為，也是嚴(yán)重違反行政法律規(guī)范的行為。這種行為違法的雙重性，決定了其責(zé)任和處罰的雙重性，即既要追究其刑事責(zé)任，給予刑罰處罰，又要追究其行政法律責(zé)任，適用行政處罰。只有這樣，才能全面追究犯罪分子的法律責(zé)任，有效地打擊犯罪和預(yù)防犯罪。二是行政處罰與刑罰處罰也是兩種性質(zhì)、形式和功能均不相同的法律責(zé)任。這兩種責(zé)任在性質(zhì)上的差異性決定了二者的適用既不能遵循“一事不再理”原則也不能按“重罰吸收輕罰”的吸收原則。三是我國(guó)立法實(shí)踐已承認(rèn)行政處罰與刑罰處罰競(jìng)合時(shí)的合并適用。比如，我國(guó)刑法第116條規(guī)定：“違反海關(guān)法規(guī)，進(jìn)行走私，情節(jié)嚴(yán)重的，除按照海關(guān)法規(guī)沒收走私物品并且可以罰款外，處三年以下有期徒刑。”在此，刑法規(guī)定對(duì)于同一走私行為，在處以沒收走私物品并處以罰款這一行政處罰的同時(shí)，又處以三年以下有期徒刑這一刑罰處罰。
但當(dāng)行政處罰為行政拘留或罰款時(shí)，則應(yīng)當(dāng)與刑罰中的拘役、有期徒刑或罰金相折抵，也即意味著不能同時(shí)適用，這在《行政處罰法》第28條的規(guī)定中得以體現(xiàn)：違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。
因此，在上述案件中，市國(guó)稅局的罰款決定和法院的刑事判決罰金屬同種類型處罰方式，是不能同時(shí)適用的。應(yīng)當(dāng)擇一適用。
三、行政處罰與刑罰的優(yōu)先性
明確了在該案件中罰款與罰金不能同時(shí)適用之后，接下來的問題就是：稅收行政處罰與刑罰何者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用？對(duì)此，有兩種相反的看法。
（一）行政處罰優(yōu)先權(quán)
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)有優(yōu)先處罰權(quán)。理由有三：
首先，《稅收征管法》第63條規(guī)定：對(duì)納稅人偷稅的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此從法條看來，在稅收實(shí)踐中對(duì)涉嫌犯罪需移送的案件，從理論到實(shí)踐的操作性看，稅務(wù)機(jī)關(guān)是有先處罰權(quán)的。
第二，《行政處罰法》第二十八條規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。因此該法條承認(rèn)了稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐中在刑罰判決前進(jìn)行行政處罰的情形。案件中的市國(guó)稅局也認(rèn)為，根據(jù)該條法律，其行政處罰有效，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行刑事判決時(shí)予以折抵。
第三，刑罰具有謙抑性，刑法是保障社會(huì)秩序的最后一道屏障，只有當(dāng)其它的社會(huì)控制手段包括行政處罰不能解決問題時(shí)，才能動(dòng)用刑罰。因此，行政處罰應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于刑罰處罰。
（二）刑罰優(yōu)先權(quán)
另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，在此類情形中，刑罰具有優(yōu)先性，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將案件移送給公安、檢察機(jī)關(guān)，等待刑事判決，而不能進(jìn)行行政處罰。本文贊同這種觀點(diǎn)，理由如下。
首先，上述支持行政處罰優(yōu)先的兩條理由是不能成立的。《稅收征管法》第63條的規(guī)定，正確的理解應(yīng)當(dāng)是稅務(wù)機(jī)關(guān)僅在當(dāng)事人涉嫌偷稅時(shí)，才有權(quán)進(jìn)行行政處罰，而稅務(wù)機(jī)關(guān)在確認(rèn)偷稅行為涉嫌犯罪時(shí)，就應(yīng)移交給公安機(jī)關(guān)處理，而不能作出行政處罰以后再移交。
而《行政處罰法》第28條的規(guī)定，表面上承認(rèn)了行政執(zhí)法實(shí)踐中存在先罰后移送的情形，但這并不等于法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)所有的犯罪案件都可先進(jìn)行罰款然后再移送。從法理上分析，第二十八條規(guī)范的主體是人民法院，對(duì)人民法院而言，本條是一個(gè)權(quán)利義務(wù)性的規(guī)定。它要解決的是，當(dāng)人民法院發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)先罰款、拘留后移送的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)怎么處理。本條規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)而言是一個(gè)補(bǔ)救性規(guī)定，是對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中的先罰后移送的補(bǔ)救，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言它不是授權(quán)性規(guī)范。本條規(guī)定不能成為行政機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪行為罰款或拘留的法律依據(jù)。第28條之所以如此規(guī)定，是因?yàn)閷?shí)踐中確實(shí)存在一些特殊情形，導(dǎo)致行政處罰先于刑罰。一是行政機(jī)關(guān)無法判斷違法行為是否構(gòu)成犯罪但又需要及時(shí)對(duì)行為人予以行政處罰，而先行適用了行政處罰。二是行政機(jī)關(guān)定性錯(cuò)誤，將行政犯罪案件作為行政違法案件而對(duì)行為人先行適用了行政處罰。三是行政機(jī)關(guān)明知違法行為構(gòu)成犯罪而故意作為一般行政違法行為對(duì)行為人先行適用了行政處罰。第28條實(shí)際上是一種補(bǔ)救性規(guī)定。
而提出刑罰的謙抑性的理由，實(shí)際上是偷換了“刑罰謙抑性”的概念。所謂的刑罰謙抑性，是針對(duì)立法而言的，意在使不需要用刑罰解決的問題不必規(guī)定到刑法中作為犯罪處理。但是在案件中的情形下，當(dāng)事人的行為已經(jīng)明確被規(guī)定為犯罪，觸犯了刑法，完全符合罪刑法定原則，根本不存在刑罰謙抑性的問題。
第二，從相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定中，我們也能得出刑罰優(yōu)先的結(jié)論。我國(guó)《行政處罰法》第7條第2款明確規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。國(guó)務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條規(guī)定：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。從這三條可以看出，當(dāng)當(dāng)事人的違法行為涉嫌犯罪時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送至司法機(jī)關(guān)。
也許有人會(huì)反駁：上述法律法規(guī)規(guī)定違法行為涉嫌犯罪時(shí)，行政機(jī)關(guān)須將案件移交司法機(jī)關(guān)，但并未否定行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)。正如案件中的市國(guó)稅局，的確已經(jīng)依照規(guī)定將案件移交給了司法機(jī)關(guān)，只不過移交之后進(jìn)行了行政處罰，這并未違背法條的規(guī)定。對(duì)此，本文認(rèn)為：法條中的“移送”，并不僅僅是將案卷移送，也不僅僅是啟動(dòng)司法程序，而是將案件的整個(gè)管轄權(quán)包括處罰權(quán)移送給司法機(jī)關(guān)。也就意為著：市國(guó)稅局將案件移送給司法機(jī)關(guān)后，必須等待司法機(jī)關(guān)對(duì)犯罪行為作出處理之后，才能再進(jìn)行相應(yīng)的處理。否則便不能稱之為“移送”。所以，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)將案件移送之后，就自然沒有了行政處罰權(quán)。
第三，“刑事優(yōu)先”原則可以支持刑罰處罰優(yōu)先于行政處罰。“刑事優(yōu)先”是世界各國(guó)在處理刑事訴訟與民事訴訟具有交叉關(guān)系時(shí)，決定誰先誰后問題并普遍適用的一項(xiàng)訴訟原則，系指同一案件同時(shí)涉及刑事訴訟與民事訴訟時(shí)，法律賦予刑事訴訟相對(duì)于民事訴訟之優(yōu)先權(quán)。先解決被告人的刑事責(zé)任問題，再解決民事責(zé)任問題。本文認(rèn)為，“刑事優(yōu)先”原則同樣也可引伸適用于解決刑事訴訟與行政處罰程序的先后順序和主次問題，即先解決行為人的刑事責(zé)任問題，再解決行為人的行政處罰責(zé)任。這是因?yàn)椋旱谝唬姓缸锱c行政違法行為相比，社會(huì)危害性更嚴(yán)重，應(yīng)優(yōu)先審查。第二，刑罰處罰與行政處罰相比，制裁程度更為嚴(yán)厲，應(yīng)優(yōu)先施行。第三，行政機(jī)關(guān)先對(duì)行為人作出行政處罰，并不是司法機(jī)關(guān)審理行政犯罪案件的必經(jīng)程序，作為行政處罰的事實(shí)和證據(jù)依據(jù)，對(duì)司法機(jī)關(guān)并不具有當(dāng)然的效力，還需經(jīng)司法機(jī)關(guān)重新調(diào)查、核實(shí)和認(rèn)定；而司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪事實(shí)和審查的證據(jù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)具有當(dāng)然的效力。因此，當(dāng)行政處罰與刑罰處罰競(jìng)合時(shí)，在適用程序上應(yīng)遵循刑事優(yōu)先原則。實(shí)行這一原則，也有利于防止行政機(jī)關(guān)以罰代刑，“有利于打擊犯罪，實(shí)現(xiàn)刑法的社會(huì)防衛(wèi)功能”
實(shí)際上，該案件作為最高人民法院公布的指導(dǎo)性案例，法院的判決精神也支持了上述觀點(diǎn)。法院認(rèn)為，在程序上，有關(guān)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)處罰的刑事程序優(yōu)于行政程序。如果違法行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，必須依法向公安機(jī)關(guān)移送。在司法機(jī)關(guān)對(duì)該違法犯罪行為為作出最后處理之前，行政機(jī)關(guān)如在向公安機(jī)關(guān)移送之前未作出有關(guān)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政處罰，則不再針對(duì)同一違法行為作出該類行政處罰，否則構(gòu)成程序違法。因此，最高院指導(dǎo)性案例的精神，可以作為同一類案件的參考。
三、行政處罰與刑罰的程序銜接
解決了行政處罰與刑罰的優(yōu)先性問題后，實(shí)踐中還存在著二者的程序銜接問題。在上文的討論中，已經(jīng)涉及到了從行政機(jī)關(guān)到司法機(jī)關(guān)的“正向銜接”問題，我們將其概括如下：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)刑事偵查后，在司法機(jī)關(guān)作出最終處理前，不得再對(duì)同一違法行為作出行為法和申誡罰以外的行政處罰。
在此案中，還存在著從司法機(jī)關(guān)再到行政機(jī)關(guān)的“反向銜接”問題，也即法院在對(duì)市國(guó)稅局執(zhí)行了罰金之后，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)還能否在對(duì)其進(jìn)行行政處罰？本文認(rèn)為，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)仍有權(quán)追究其行政違法責(zé)任，并不因其已被確定負(fù)有刑事責(zé)任而消失。不過，在承擔(dān)行政違法責(zé)任時(shí)，其承擔(dān)責(zé)任的方式應(yīng)受到限制：如果屬于非人身罰和財(cái)產(chǎn)罰的，當(dāng)然可以適用。比如，對(duì)該涉嫌偷稅漏稅的橡膠公司，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等；而對(duì)于人身罰和財(cái)產(chǎn)罰，則不應(yīng)再適用。理由在于：同質(zhì)的處罰，應(yīng)當(dāng)由高度處罰吸收低度處罰，否則違反比例性。顯然，刑罰是高度的處罰，應(yīng)該吸收低度的處罰。如此，并非說行為人不具行政違法責(zé)任，而是對(duì)其不應(yīng)再予人身罰或財(cái)產(chǎn)罰。換言之，并非行為人的行政違法責(zé)任因其被追究刑事責(zé)任而喪失了，而是因?yàn)橐呀?jīng)受到刑事處罰，對(duì)其進(jìn)行同質(zhì)的行政處罰不能再行適用。
四、結(jié)語
行政處罰與刑罰競(jìng)合情形下的適用問題、優(yōu)先性問題及銜接問題，不僅僅是理論問題，更多的是實(shí)踐問題。本文對(duì)稅務(wù)行政處罰與刑罰競(jìng)合問題的探討，得出刑罰優(yōu)先性的結(jié)論，不僅可以為稅務(wù)行政、司法領(lǐng)域提供參考，也可推廣到一般的行政違法與刑罰競(jìng)合情形。
注釋：
[1]引自中國(guó)行政審批指導(dǎo)案例第1卷[M].中國(guó)法制出版社，2010：69.
[2]周佑勇，劉艷紅.論行政處罰與刑罰處罰的適用銜接[J].法律科學(xué)，1997（2）.
[3]朱玉杰涉嫌偷稅犯罪案件移送前可以進(jìn)行行政處罰[J].山東稅務(wù)縱橫，2002（11）.
[4]中國(guó)行政審批指導(dǎo)案例第1卷[M].中國(guó)法制出版社，2010：71.
篇2
主要合法也就是說處罰機(jī)關(guān)必須是法定有權(quán)機(jī)關(guān)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法確定的環(huán)境行政處罰機(jī)關(guān)包括人民政府、環(huán)境保護(hù)行政主管部門和有環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的其他部門，同時(shí)還有行政處罰機(jī)關(guān)的其職權(quán)范圍內(nèi)委托的其他機(jī)關(guān)或組織。其它機(jī)關(guān)或組織無權(quán)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和行政處罰。同時(shí)，處罰機(jī)關(guān)必須在自己的權(quán)限和處罰事項(xiàng)內(nèi)進(jìn)行處罰，越權(quán)處罰一律無效。
1.2處罰對(duì)象要準(zhǔn)確
由于企事業(yè)單位都在改制改組，企事業(yè)單位的主要及名稱變動(dòng)很大，隨之而來的，發(fā)生環(huán)境行為的主要也都在發(fā)生變化，因此，在具體處罰時(shí)，處罰的對(duì)象一定是發(fā)生環(huán)境違法行為的主體，而不能是過去舊的法人，也不能是法人下屬的附屬單位。
1.3處罰的證據(jù)要確鑿可靠
在作出處罰決定之前，為了認(rèn)定違法事實(shí)，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集相關(guān)的證據(jù)，證據(jù)包括：書證、視聽資料，證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄等，并且對(duì)收集到的證據(jù)進(jìn)行排查，保留有效證據(jù)，如證據(jù)能證實(shí)違法事實(shí)，則立案進(jìn)行處罰：如認(rèn)定的事實(shí)無證據(jù)證實(shí)，既屬證據(jù)不足；不應(yīng)立案，更不應(yīng)實(shí)施處罰。
1.4適用法律法規(guī)要得當(dāng)
針對(duì)相對(duì)人的違法事實(shí)所做的處罰決定，要有明確的法律、法規(guī)或規(guī)章制度，并在行政處罰文書中引用。在具體實(shí)踐中，適用法律、法規(guī)或規(guī)章不當(dāng)，是處罰機(jī)關(guān)敗訴的一個(gè)重要原因。適用法律不當(dāng)?shù)闹饕憩F(xiàn)形式有：1）適用法律不具體，如有的行政機(jī)關(guān)在作處罰決定時(shí)只引用了個(gè)法律名稱，沒有具體到條款；有的在作出處罰決定時(shí)，只是在決定書寫上“依法作出如下決定”、“經(jīng)研究作出如下決定”字樣，根本不說明依據(jù)的哪一個(gè)法，更談不上依據(jù)的哪一個(gè)條款。2）應(yīng)適用甲法條而適用了乙法條。處罰機(jī)關(guān)作出處罰決定，其依據(jù)和內(nèi)容必須是與違法行為相關(guān)的法律規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)以與違法行為和作出的決定無關(guān)的法律規(guī)定為依據(jù)。3）適用了廢止的法律法規(guī)，有的法律法規(guī)或規(guī)章因?qū)嵺`和情況的變化已經(jīng)被廢止或被新的法律法規(guī)或規(guī)章取代，在進(jìn)行處罰時(shí)，不能依據(jù)被取代被廢止的法律法規(guī)或規(guī)章。4）適用法律時(shí)忽略了相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在對(duì)某些特定對(duì)象作出行政處罰時(shí)，不僅要看所依據(jù)的法律是否有效，是否有與違法事實(shí)相吻合的條款，還要注意相關(guān)法律對(duì)特定對(duì)象的一些具體規(guī)定。（5）錯(cuò)誤地運(yùn)用了沒有法定效力的規(guī)范性文件。
1.5程序要合法
程序合法是指處罰機(jī)關(guān)進(jìn)行政環(huán)境行政處罰時(shí)必須依照法定方式和步驟進(jìn)行。首先方式要合法，對(duì)相對(duì)人實(shí)施行政處罰，必須采用局面形式，處罰未采用書面形式的，即屬違反法定程序。其次步驟要合法。在作出處罰決定之前，要同當(dāng)事人告知作出處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)、應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核。對(duì)罰款額超過5萬元的，要進(jìn)行聽證程序。再次順序要合法。在進(jìn)行行政處罰時(shí)，要按處罰程序的次序進(jìn)行，即不能先裁決后取證，也不能裁決后告知當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利，更不能先執(zhí)行后裁決。同時(shí)在對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，還要注意如合理處罰、一事不再罰、無過失不受罰、行政處罰的設(shè)定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、行政處罰不得和解等問題。
篇3
1.消防行政處罰中存在的問題
1.1消防行政處罰中執(zhí)法主體混亂
主要表現(xiàn)為消防支隊(duì)、消防大隊(duì)對(duì)同一單位交叉檢查，或進(jìn)行聯(lián)合檢查時(shí)交叉下發(fā)法律文書，在實(shí)施消防行政處罰過程中一方“借用”另一方下發(fā)的《責(zé)令限期改正通知書》、《重大火災(zāi)隱患責(zé)令限期整改通知書》及《復(fù)查意見書》作為本級(jí)消防部門進(jìn)行消防行政處罰的程序性文件或前置條件。嚴(yán)格講，這種做法是錯(cuò)誤的，既存在執(zhí)法主體錯(cuò)誤的問題，也存在執(zhí)法程序錯(cuò)誤的問題，消防支隊(duì)和消防大隊(duì)雖屬一個(gè)系統(tǒng)，又存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，但分別代表兩級(jí)政府的公安機(jī)關(guān)依法行使消防監(jiān)督權(quán)，二者是兩個(gè)不同的執(zhí)法主體，在具體的執(zhí)法過程中，消防支隊(duì)對(duì)消防大隊(duì)的消防監(jiān)督檢查等執(zhí)法工作負(fù)有監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)的職責(zé)，但不具有替代作用。兩級(jí)消防部門各自下發(fā)的《責(zé)令限期改正通知書》、《重大火災(zāi)隱患限期整改通知書》、《復(fù)查意見書》在消防行政處罰當(dāng)中既是一種證據(jù)，證明被處罰者存在什么樣的火災(zāi)隱患，限期屆滿是否按要求進(jìn)行改正或整改，但對(duì)作出消防行政處罰決定來講，它更是一種不可缺少的程序性文件。消防支隊(duì)、消防大隊(duì)在實(shí)施消防行政處罰過程中任何一方只能將另一方下發(fā)的《責(zé)令限期改正通知書》、《重大火災(zāi)隱患限期整改通知書》、《復(fù)查意見書》作為一種證據(jù)使用，但不能作為程序性文件使用。
1.2被處罰主體混亂
主要表現(xiàn)為一是在消防檢查或消防行政處罰過程中對(duì)被檢查或被處罰單位未能使用政府批準(zhǔn)的或工商部門注冊(cè)的法定名稱，而是使用簡(jiǎn)稱或習(xí)慣性稱謂。二是對(duì)單位的處罰和對(duì)單位負(fù)責(zé)人的處罰或?qū)蓚€(gè)責(zé)任人處罰填寫在同一《公安行政處罰決定書》中，按目前統(tǒng)一使用的《公安行政處罰決定書》的格式，同一案件多個(gè)被處罰對(duì)象應(yīng)分別下發(fā)《公安行政處罰決定書》。
1.3消防行政處罰虎頭蛇尾
主要表現(xiàn)為從重告知，從輕裁決，這種做法目前已被各地作為一種經(jīng)驗(yàn)廣泛使用。嚴(yán)格的講，這種作法是錯(cuò)誤的，告知的擬處罰種類、幅度正常情況下應(yīng)當(dāng)與最后做出處罰的種類和幅度相一致。有兩種情況可以減輕或免于處罰：一是按照行政處罰法規(guī)定應(yīng)當(dāng)組織聽證的案件（從重告知一般都在聽證的范圍之內(nèi)），當(dāng)事人如要求聽證者，在聽證過程中根據(jù)當(dāng)事人陳述和申辯的理由及聽證筆錄，經(jīng)會(huì)議研究可減輕或免于處罰。二是應(yīng)當(dāng)組織聽證的案件，當(dāng)事人主動(dòng)放棄聽證權(quán)利或不需要組織聽證者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的陳述和申辯理由，由案件主辦人提出減輕或免于處罰的意見，經(jīng)會(huì)議研究或領(lǐng)導(dǎo)決定可以減輕或免于處罰。
1.4消防行政處罰有頭無尾
主要表現(xiàn)為一是該罰的不罰，造成消防執(zhí)法程序隨意中斷。沒有按照《消防法》規(guī)定的程序?qū)嵤┫佬姓幜P。二是作出《公安行政處罰決定書》后消防部門放棄執(zhí)行，既不督促執(zhí)行，也不申請(qǐng)法院依法強(qiáng)制執(zhí)行。三是對(duì)作出停止施工、停產(chǎn)停業(yè)、停止使用的處罰決定，被處罰單位將存在的火災(zāi)隱患整改后消防部門不履行復(fù)查程序，由單位自行恢復(fù)施工、使用、生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)，或者消防部門口頭同意恢復(fù)施工、作用、生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)。
1.5處罰程序及決定不當(dāng)
主要表現(xiàn)為一是消防大隊(duì)作出責(zé)令停止施工、停止使用、停產(chǎn)停業(yè)的處罰決定時(shí)未報(bào)消防支隊(duì)或主管公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。二是對(duì)不需報(bào)政府決定的“三停”處罰全部上報(bào)政府決定，造成政府決策失誤。
2.問題存在的原因
2.1對(duì)消防行政處罰重要性認(rèn)識(shí)不足
一是在過去的處罰過程中從嚴(yán)告知，從輕裁決。二是在過去的處罰當(dāng)中被處罰者通過多方說情或“協(xié)調(diào)”，使消防監(jiān)督與被監(jiān)督、管理與被管理的關(guān)系變成了一種“朋友”關(guān)系。三是對(duì)違反消防法律法規(guī)行為火災(zāi)隱患整改消防行政處罰發(fā)生火災(zāi)的內(nèi)在因果關(guān)系認(rèn)識(shí)不明，總認(rèn)為消防部門只要對(duì)單位實(shí)施了消防檢查，對(duì)存在的火災(zāi)隱患也提出了整改限期，但最終改與不改是單位的事。
2.2消防執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高
一是部分消防執(zhí)法人員平時(shí)只注重拉些關(guān)系，沒有把心思用在消防業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，工作能力的提高方面。二是對(duì)基層的消防監(jiān)督人員指導(dǎo)培訓(xùn)交流的少。三是消防執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，思想觀念，思維方式，工作方法都跟不上社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，造成消防執(zhí)法人員在思想觀念、政策法規(guī)、能力水平方面的滯后。
2.3消防執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督不力，執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究不嚴(yán)
每年上一級(jí)消防部門都對(duì)下一消防部門的消防執(zhí)法工作情況進(jìn)行考核檢查，但都只是對(duì)存在的問題指出來而宜，對(duì)錯(cuò)誤的案件不能依法及時(shí)進(jìn)行撤消或變更，對(duì)執(zhí)法過錯(cuò)的單位及責(zé)任人員的過錯(cuò)行為不進(jìn)行追究查處，甚至于不能進(jìn)行嚴(yán)肅的批評(píng)教育，這樣久而久之使一些經(jīng)常出現(xiàn)過錯(cuò)的單位及個(gè)人養(yǎng)成了無所謂、不在乎的工作作風(fēng)。
3.加強(qiáng)消防行政執(zhí)法的對(duì)策
3.1努力提高對(duì)消防行政執(zhí)法重要性的認(rèn)識(shí)
首先各級(jí)消防執(zhí)法人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)消防法律法規(guī)及與行政執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)，做到法律文書規(guī)范準(zhǔn)確，執(zhí)法程序嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卯?dāng)。其次充分認(rèn)識(shí)到消防執(zhí)法過錯(cuò)侵害的不僅僅是被處罰對(duì)象的利益，更重要的是沾污了法律的公正，損害了黨和政府及消防部門的聲譽(yù)。再次是要認(rèn)識(shí)到嚴(yán)格公正的消防行政處罰是督促整改火災(zāi)隱患，預(yù)防重特大火災(zāi)發(fā)生的重要手段，通過處罰達(dá)到督促整改火災(zāi)隱患的目的。各級(jí)消防部門作為消防監(jiān)督執(zhí)法的主體，必須牢固樹立依法行政的的觀念，各項(xiàng)消防執(zhí)法活動(dòng)必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事，切實(shí)做到依據(jù)準(zhǔn)確，內(nèi)容明確，程序嚴(yán)謹(jǐn)，法律手段齊備，堅(jiān)決克服執(zhí)法過程中的隨意性。
3.2完善制度，加大對(duì)消防執(zhí)法過錯(cuò)的責(zé)任追究力度
一是明確消防部門內(nèi)部崗位職責(zé)分工，實(shí)行相互獨(dú)立的技術(shù)審核與行政審批制度，糾正行政審批壓制技術(shù)審核，技術(shù)審核屈從行政審批而導(dǎo)致的責(zé)任倒置作法，嚴(yán)格崗位責(zé)任制，做到人定崗，崗定責(zé)，各司其職，各負(fù)其責(zé)，做到用制度管人，用制度管事。二是建立嚴(yán)格的消防執(zhí)法審批程序及審批制度，“三停”及較大數(shù)額罰款處罰必須實(shí)行會(huì)議集體研究決定，堅(jiān)決糾正先由領(lǐng)導(dǎo)決策，后按領(lǐng)導(dǎo)決策辦理案件的程序倒置行為。三是加大消防部門內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制和訪查督查力度，上一級(jí)消防部門對(duì)下一級(jí)消防部門的各項(xiàng)監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)及辦理的消防行政處罰案件要逐案審查，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法程序、引用法規(guī)條文、處罰種類等錯(cuò)誤，該撤銷的必須撤銷，該變更的必須變更，并追究責(zé)任人的責(zé)任。
3.3加強(qiáng)橫向交流，提高消防行政執(zhí)法者的業(yè)務(wù)素質(zhì)
篇4
一、材料與方法
對(duì)浦東新區(qū)2011－2016年期間被行政復(fù)議變更、行政訴訟敗訴、內(nèi)部質(zhì)量評(píng)分在95分以下以及因嚴(yán)重質(zhì)量問題被撤銷的共141份衛(wèi)生計(jì)生行政處罰卷宗進(jìn)行了調(diào)閱，主要從違法主體認(rèn)定準(zhǔn)確性、違法事實(shí)調(diào)查取證充分性、法律適用正確性、辦案程序合法性和自由裁量合理性5個(gè)方面進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，了解衛(wèi)生計(jì)生行政處罰中存在的問題和產(chǎn)生的原因。設(shè)計(jì)《行政處罰問卷調(diào)查表》對(duì)浦東新區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)監(jiān)督所的所有一線監(jiān)督員進(jìn)行了問卷調(diào)查，了解具體案件承辦人員的年齡、性別、學(xué)歷、職稱、工作年限、工作態(tài)度和認(rèn)知等方面對(duì)辦案質(zhì)量的影響。對(duì)上述調(diào)查內(nèi)容通過Excel2003錄入后轉(zhuǎn)入SPSS軟件進(jìn)行分析，根據(jù)事先擬定的調(diào)查表對(duì)6年來浦東新區(qū)衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)制作的存在一定問題的行政處罰案件質(zhì)量進(jìn)行匯總分析，找出問題的根源并提出相應(yīng)的對(duì)策。
二、結(jié)果
（一）案件分布
在所調(diào)閱的141份行政處罰卷宗中，內(nèi)部質(zhì)量評(píng)分在95分以下的案件94份，被人民法院發(fā)出司法建議書的案件42份，存在嚴(yán)重質(zhì)量問題被主動(dòng)撤銷的案件2份，經(jīng)行政訴訟敗訴的案件2份，經(jīng)行政復(fù)議被變更的案件1份。
（二）案件主要問題
2011－2016年案件主要問題，見表1.1．主體認(rèn)定不清該問題占所有案件的15．6％，主要表現(xiàn)為：（1）沒有對(duì)被處罰的自然人身份信息進(jìn)行采集與核對(duì)。這種情形主要發(fā)生在無證經(jīng)營(yíng)行政處罰案件中，由于當(dāng)事人逃逸、不配合調(diào)查等原因，執(zhí)法人員沒有進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)當(dāng)事人的身份信息，僅通過當(dāng)事人陳述和證人證言來認(rèn)定被處罰主體；（2）沒有對(duì)被處罰人的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照信息進(jìn)行收集和確認(rèn)。執(zhí)法人員僅僅依靠衛(wèi)生許可證的信息來確定被處罰主體，但很多情況下衛(wèi)生許可證信息與工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照信息往往存在不一致，而執(zhí)法實(shí)踐中一般以工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的名稱作為經(jīng)營(yíng)主體來進(jìn)行確認(rèn)。由于主體認(rèn)定不清，一方面將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定無效，另一方面也會(huì)使行政機(jī)關(guān)面臨行政復(fù)議或行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。2．證據(jù)調(diào)查不充分該問題占所有案件的17．7％，主要表現(xiàn)為：（1）證據(jù)收集不全，依靠孤證認(rèn)定違法事實(shí)；（2）書面證據(jù)沒有經(jīng)當(dāng)事人簽字確認(rèn)；（3）收集的證據(jù)之間缺乏關(guān)聯(lián)性，不能相互印證。（4）操作不規(guī)范，如采樣過程不規(guī)范引起當(dāng)事人對(duì)檢測(cè)結(jié)果提出疑義。同樣的，由于證據(jù)不足將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定在執(zhí)行效力上大打折扣。3．法律適用不準(zhǔn)確該問題占所有案件的9．2％，主要表現(xiàn)為：（1）法律引用不全，對(duì)于違反了多部法律規(guī)定的沒有一一列舉，而僅象征性地引用其中的一種或二種；（2）法律的條、款、項(xiàng)、目引用錯(cuò)誤或引用不全；（3）法律名稱使用簡(jiǎn)稱，未按法律位階依次引用。4．處罰程序錯(cuò)誤該問題較為突出，占所有案件的40．4％，主要表現(xiàn)為：（1）案件受理后未在7日內(nèi)立案；（2）案件存在邏輯循序錯(cuò)誤，如同一監(jiān)督員制作的現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄和詢問筆錄出現(xiàn)時(shí)間和空間上的重疊、文書送達(dá)時(shí)間早于作出決定時(shí)間等；（3）送達(dá)程序不規(guī)范，沒有按照民訴法所規(guī)定的送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá)，比如將處罰文書張貼在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的門上視為送達(dá)，事先告知書未有效送達(dá)等。5．自由裁量畸輕畸重該問題雖然所占比例不高，僅有2．8％，但無一例外因當(dāng)事人不服處罰裁量過重而提請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟，并有1例出現(xiàn)敗訴。這為我們今后的處罰裁量敲響了警鐘。6．執(zhí)法文書書寫不規(guī)范這是個(gè)具有普遍性的問題，占所有案件的51．1％，主要表現(xiàn)為：（1）語句表達(dá)不通順；（2）文書出現(xiàn)錯(cuò)別字；（3）卷宗各文書中同一對(duì)象前后稱謂不一致；（4）修改處沒有當(dāng)事人簽字確認(rèn)等。這些雖然對(duì)行政處罰最終的效力沒有太大的影響，但暴露出了執(zhí)法人員文書制作的不嚴(yán)謹(jǐn)。
三、產(chǎn)生原因分析
（一）個(gè)人能力因素
經(jīng)調(diào)查分析，141份案件涉及第一承辦衛(wèi)生監(jiān)督員51人，其中個(gè)人承辦案件在3件以上的共19人，承辦案件總和為98件，占案件總數(shù)的69．5％，監(jiān)督員屢辦屢錯(cuò)的比例較高，甚至在多次糾正的情況下部分監(jiān)督員承辦同類型案件的錯(cuò)誤情況仍無改觀，反映了個(gè)人能力和辦案習(xí)慣的根深蒂固，是影響辦案質(zhì)量的重要因素。另外筆者研究還發(fā)現(xiàn)，案件質(zhì)量的分布與監(jiān)督員的學(xué)歷、職稱、工齡、所從事專業(yè)之間沒有必然的聯(lián)系。
（二）部門因素
經(jīng)調(diào)查分析，141份案件中有85個(gè)案件集中分布在4個(gè)部門（浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)共有16個(gè)一線執(zhí)法部門），占案件總數(shù)的60．3％。反映了科室的管理和科室環(huán)境對(duì)監(jiān)督員案件辦理的質(zhì)量具有重要的影響。
（三）辦案認(rèn)知因素
筆者對(duì)全所81名一線監(jiān)督員進(jìn)行了問卷調(diào)查，調(diào)查顯示95．1％的監(jiān)督員認(rèn)為在辦案過程中應(yīng)依法依規(guī)處置各類違法行為，但同時(shí)所有被調(diào)查的監(jiān)督員在辦案認(rèn)知上均存在或多或少的偏差，其中13．6％的監(jiān)督員表示在實(shí)際辦案過程中容易受到部門領(lǐng)導(dǎo)的意志和當(dāng)事人態(tài)度的影響；28．4％的監(jiān)督員認(rèn)為自己的辦案能力有限，單位不應(yīng)當(dāng)對(duì)自己提出更高的要求；46．9％的監(jiān)督員坦言擔(dān)心多做多錯(cuò)而不愿意主動(dòng)承辦處罰案件尤其是復(fù)雜的案件；更有60．5％的監(jiān)督員認(rèn)為當(dāng)前工作負(fù)荷過重，沒有必要把更多的時(shí)間和精力花費(fèi)在案件質(zhì)量的把控上，馬馬虎虎過得去就行。
四、對(duì)策與建議
調(diào)查分析結(jié)果顯示，監(jiān)督員在對(duì)待辦案的認(rèn)知上存在或多或少的偏差，行政處罰案件在質(zhì)量上面還存在不同程度的問題，有的問題還比較突出，如果存在主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)或等情形，將使衛(wèi)生計(jì)生行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定無效，并在行政復(fù)議或行政訴訟中面臨被變更或撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。即使是普遍存在的文書書寫規(guī)范問題，雖然不至于影響到處罰決定的最終效力，但作為一份嚴(yán)肅的法律文書，間接反映了監(jiān)督員的執(zhí)法能力和水平，也應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視［2］。為此，筆者針對(duì)浦東新區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政處罰案件質(zhì)量中存在的主要問題和根源，從以下幾個(gè)方面提出對(duì)策和建議：
（一）建立完善一套科學(xué)合理的衛(wèi)生計(jì)生行政處罰案件質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，并在執(zhí)法辦案實(shí)踐中由法制管理部門嚴(yán)格按照評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)每一份案件進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)結(jié)果及時(shí)反饋案件承辦人員及其所在部門，并作納入單位年終對(duì)個(gè)人及部門的考核內(nèi)容，考核結(jié)果作為評(píng)優(yōu)、人才培養(yǎng)和職務(wù)職級(jí)晉升的重要依據(jù)。
（二）建立健全內(nèi)部行政處罰案件質(zhì)量控制體系，對(duì)案件實(shí)施全程監(jiān)督。即對(duì)重大案件、復(fù)雜疑難案件開展事前討論，統(tǒng)一辦案思路；明確案件承辦人、承辦科室負(fù)責(zé)人、法制審查、領(lǐng)導(dǎo)審核審批等崗位職責(zé)，在辦案過程中嚴(yán)格落實(shí)行政處罰逐級(jí)審查、審批制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問題；事后以隨機(jī)抽查的方式對(duì)處罰卷宗開展稽查評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果持續(xù)改進(jìn)管理措施。
（三）針對(duì)行政處罰案件辦理中的各個(gè)薄弱環(huán)節(jié)找出行政處罰案件辦理的關(guān)鍵控制點(diǎn)，將相關(guān)的注意要點(diǎn)和操作要求匯編成冊(cè)，方便監(jiān)督員日常使用學(xué)習(xí)。
（四）結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和突出問題，開展有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過典型案例討論、優(yōu)秀案件點(diǎn)評(píng)、辦案心得交流、以案釋法講座等形式提高對(duì)監(jiān)督員業(yè)務(wù)培訓(xùn)實(shí)效。
（五）強(qiáng)化對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督員的法制教育，牢固樹立依法行政觀念，克服不思進(jìn)取、畏難消極情緒，同時(shí)輔以一定的激勵(lì)措施，提高監(jiān)督員執(zhí)法辦案的積極性。
參考文獻(xiàn)
篇5
《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但因?yàn)樵摲蓷l款非強(qiáng)制性條款，每個(gè)執(zhí)罰部門必然片面強(qiáng)調(diào)自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會(huì)不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊(duì)伍將更加混亂。
二、行政處罰決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使，是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。
行政處罰是對(duì)公民或組織人身、財(cái)產(chǎn)、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國(guó)現(xiàn)行行政處罰體制是在過去計(jì)劃管理體制下逐步形成的，過分強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)威，而忽視了國(guó)家權(quán)力分權(quán)制衡的原則，一些行政機(jī)關(guān)借助歷史機(jī)遇，獲取大量的行政處罰權(quán)，通過多年的苦心經(jīng)營(yíng)，不進(jìn)行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域，而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域，一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。
行政機(jī)關(guān)千方百計(jì)爭(zhēng)奪行政處罰權(quán)，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中能夠保住一席之地，這也是政府機(jī)構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡(jiǎn)-----再膨脹-----再精簡(jiǎn)的怪圈的一個(gè)重要原因。另一方面，擁有行政處罰權(quán)也能給部門自身帶來一定的經(jīng)濟(jì)利益。我國(guó)現(xiàn)有行政執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實(shí)的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門經(jīng)費(fèi)短缺，必須靠上級(jí)財(cái)政部門的罰款返還來彌補(bǔ)。更有一些執(zhí)罰部門的經(jīng)費(fèi)實(shí)行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財(cái)政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費(fèi)執(zhí)法的現(xiàn)象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵(lì)當(dāng)事人違法，因?yàn)檫@樣才能有錢可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來，創(chuàng)造了執(zhí)罰機(jī)關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢(shì)只能驅(qū)使行政機(jī)關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán)，總是千方百計(jì)的保留和爭(zhēng)取更多的行政處罰權(quán)，從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。
三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護(hù)第三人合法權(quán)益的目的。
現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的，勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強(qiáng)，法定強(qiáng)制力相對(duì)司法權(quán)而言比較弱。目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對(duì)人、對(duì)物的行政強(qiáng)制權(quán)外，其他機(jī)關(guān)一般不具有這種行政強(qiáng)制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過程中，又不能沒有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對(duì)人作偽證；向行政機(jī)關(guān)提供假證；拒不提供有關(guān)材料、信息；拒絕行政機(jī)關(guān)檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象，在現(xiàn)有行政處罰體制中運(yùn)用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán)，或?yàn)^職、失職不作為。這兩種做法都是對(duì)法治社會(huì)的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革。
我國(guó)現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國(guó)家在對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)。顯然，這種救濟(jì)最終還需司法權(quán)來保障。而我國(guó)現(xiàn)有行政保護(hù)制度中，如商標(biāo)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、治安案件人身傷害賠償?shù)龋m然賦予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的同時(shí)，可以對(duì)涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚恚]有法律最終強(qiáng)制力。而且，一些行政機(jī)關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權(quán)，使這類法律規(guī)定形同虛設(shè)。
而且，現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序，諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費(fèi)大量政府資源，反而很難達(dá)到預(yù)期目的。
我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國(guó)家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現(xiàn)國(guó)家意志的唯一性、強(qiáng)制性和有效性。我國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu)改革雖然蘊(yùn)含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)，而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀，還是行政處罰改革適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，確實(shí)是一個(gè)值得考慮問題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會(huì)在內(nèi)的所有人類文明成果，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，與世俱進(jìn)，建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會(huì)要求的行政處罰體制，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)，應(yīng)付了事。具體而言：
一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門適當(dāng)集中，僅賦予其當(dāng)場(chǎng)行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門外，其他部門執(zhí)法權(quán)全部合并，統(tǒng)一交由各級(jí)人民政府行使。根據(jù)我國(guó)憲法和各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定，各級(jí)人民政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國(guó)家行政權(quán)力。但實(shí)際上各級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離，是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則，將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來。
考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況，可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使相對(duì)人沒有異議的當(dāng)場(chǎng)處罰權(quán)，但僅限于案件事實(shí)簡(jiǎn)單清楚，不需要另行調(diào)查取證，僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機(jī)關(guān)只能依法對(duì)違法行為進(jìn)行行政調(diào)查，并提出行政處罰建議。
二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強(qiáng)制措施決定權(quán)、行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭，單獨(dú)成立行政法院，由行政法院的行政法官根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，針對(duì)違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令，行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對(duì)違法行為人或組織進(jìn)行強(qiáng)制性的行政調(diào)查，必要時(shí)可以申請(qǐng)行政法官簽發(fā)行政強(qiáng)制措施令，對(duì)涉案物證進(jìn)行查封、扣押。由于一切活動(dòng)都是由行政法官?zèng)Q定，既保證了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的時(shí)時(shí)監(jiān)督，又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對(duì)人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對(duì)行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查，聽取違法相對(duì)人的陳述和申辯，獨(dú)立行使行政處罰決定權(quán)。對(duì)行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強(qiáng)制執(zhí)行。
三、行政處罰案件的權(quán)由縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)行使。縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)訴訟程序的操作，不參與行政調(diào)查取證，代表國(guó)家對(duì)行政處罰案件向行政法院提訟。
對(duì)現(xiàn)有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會(huì)有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場(chǎng)大討論，百家爭(zhēng)鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學(xué)的運(yùn)作制度，才會(huì)使政府在管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。
參考文獻(xiàn)
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2、應(yīng)松年主編《行政法學(xué)新論》中國(guó)方正出版社
篇6
行政處罰程序，是指行政處罰實(shí)施主體在作出處罰決定和執(zhí)行處罰決定過程中所要遵循的步驟和方式，包括處罰決定程序和處罰執(zhí)行程序。行政處罰程序是國(guó)家行政處罰機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，給行政相對(duì)人提供發(fā)表意見和提出證據(jù)的機(jī)會(huì)，對(duì)特定處罰事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證、辯駁的程序。行政處罰程序的制定在我國(guó)是改革開放的產(chǎn)物，是尊重和保護(hù)人權(quán)的重要體現(xiàn)。
1990年以來，我國(guó)行政執(zhí)法工作得到了長(zhǎng)足發(fā)展，在法律、法規(guī)的制定或修訂時(shí)越來越多的注意到了行政執(zhí)法程序方面的規(guī)范與完善。1996年3月17日，八屆人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》），是我國(guó)行政法制建設(shè)中的一件大事，該法的實(shí)施與深入必將推動(dòng)我國(guó)行政法制現(xiàn)代化的進(jìn)程，也使我國(guó)行政處罰領(lǐng)域有了明確的法律依據(jù)，特別是在行政處罰程序方面實(shí)現(xiàn)了有法可依。可以肯定，如果《行政處罰法》能夠得到嚴(yán)格實(shí)施，行政程序違法，至少是行政處罰中的程序違法現(xiàn)象將會(huì)大大減少，依法行政的水平將會(huì)因此而大大提高。
《行政處罰法》在第五章中分別規(guī)定了“簡(jiǎn)易程序”、“一般程序”和“聽證程序”。《行政處罰法》第三十三條至第三十五條規(guī)定了簡(jiǎn)易程序，第三十六條至第四十一條規(guī)定了一般程序，第四十二條至第四十三條規(guī)定了聽證程序。該法用專條規(guī)定了簡(jiǎn)易程序適用的法定條件：即（1）違法事實(shí)確鑿。（2）有明確的法定依據(jù)。（3）符合《行政處罰法》規(guī)定的處罰種類和幅度。其處罰的種類有兩種：即警告和罰款。其罰款的幅度為：對(duì)公民處以五十元以下，對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下外，同時(shí)還明確規(guī)定“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件，填寫預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人。”在一般程序中，具體規(guī)定行使行政處罰權(quán)主要有以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：表明身份、調(diào)查取證、聽取申辯、作出行政處罰決定、送達(dá)行政處罰決定書。其中也明確規(guī)定“……行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄”。
“缺少程序的執(zhí)法是不公正的執(zhí)法。”《行政處罰法》中處罰程序的制定，即“簡(jiǎn)易程序”、“一般程序”和“聽證程序”，一改以往重實(shí)體輕程序的做法，在程序上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了程序性法律制度的重要性，是我國(guó)行政法律制度的進(jìn)步，其實(shí)質(zhì)是尊重行政相對(duì)人的意見。特別是有關(guān)表明身份、說明理由、告知權(quán)利、聽證、回避、合議等行政法律的許多重要程序制度，使行政機(jī)關(guān)在作出行政決定前，有義務(wù)告知行政相對(duì)人作出行政處罰決定的事實(shí)和理由，行政相對(duì)人有權(quán)就處罰的事實(shí)和適用法律表達(dá)意見、提供反駁證據(jù)。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)聽取和采納合理的意見，使行政機(jī)關(guān)通過公開、民主的方式達(dá)到依法行政的目的。
但是，任何法律都是滯后于時(shí)代需求的，不可能窮盡一切。在制定之時(shí)不可能對(duì)以后可能出現(xiàn)的問題都設(shè)想到，將法律制定的很完善周全。《行政處罰法》中的“簡(jiǎn)易程序”和“一般程序”雖對(duì)當(dāng)時(shí)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法中存在的問題進(jìn)行了規(guī)范，但隨著時(shí)代的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，上述行政處罰程序中存在的問題也就顯現(xiàn)出來了，為此，本文擬針對(duì)“簡(jiǎn)易程序”和“一般程序”在實(shí)踐中存在的缺陷進(jìn)行討論。
二、《行政處罰法》中簡(jiǎn)易程序存在的有關(guān)問題
（一）警告問題。
警告，作為《行政處罰法》規(guī)定的罰種之一，是所有罰種最輕的一種。表面上看，對(duì)當(dāng)事人（行政相對(duì)人）幾乎沒有造成任何（直接）影響，其實(shí)，作為一種無形的、潛在的（潛移默化式）、長(zhǎng)期性的東西，它的潛力是無限的，能量是無窮的，且又是無處不在。也就是說，它起到的是后發(fā)、柔性、軟式的作用，而非即時(shí)、剛性、硬式的影響。
不過，我們也應(yīng)清醒看到目前警告所起的作用是十分有限的。究其原因是多方面的，有法律制度、社會(huì)環(huán)境、個(gè)人素質(zhì)等等幾方面。
一是社會(huì)因素。信用程度不夠。在當(dāng)今社會(huì)的公信力低下，信用體系破壞嚴(yán)重的情況下，企圖通過警告這種效果，達(dá)到社會(huì)規(guī)范化的理想境界，是異想天開的，不現(xiàn)實(shí)的，無疑是機(jī)械的教條主義和形式的經(jīng)驗(yàn)主義的復(fù)辟。特別是對(duì)于哪些“哪管我死后洪水滔天”的“路易十六式”和抱著“只要不受罰款，愛怎樣警告都可以”的“寒號(hào)鳥式”得過且過的人來說，警告所起的作用簡(jiǎn)直等于零。所以說，警告要想樹立足夠的威信，起到其應(yīng)有威懾作用，在目前這種情況之下，單純依靠人們的自我覺悟的提高是很困難的。說實(shí)在的，沒有政府堅(jiān)定不移的支持、社會(huì)的全員參與，警告要想起到其應(yīng)有的作用，真的是“難以上青天”。
二是執(zhí)行力因素。主客觀因素很多。雖名曰處罰，卻無關(guān)痛癢。然一旦執(zhí)行起來，警告這種最低處罰，往往會(huì)受到外界不同程度的掣肘和干擾。如，上級(jí)的打招呼、親情、友情的勸告、同事的請(qǐng)托、兄弟單位的幫忙等等。誠(chéng)然，世俗的習(xí)慣往往會(huì)扭曲法律的正義，那么，警告的公信力，特別是個(gè)人執(zhí)行力的變形、走樣，自然便是順理成章的事了。
三是法律因素。主要指缺乏可溯力或約束力。這也是警告之所以無法起到應(yīng)有的威懾力，不為人所重視的關(guān)鍵之所在。由于（警告）處罰做出后，不涉及執(zhí)行程序，所以一旦處罰決定書送達(dá)后，案件即告終結(jié)。這樣的處理結(jié)果，對(duì)于一個(gè)尚未具備基本公民道德的人來說，是無關(guān)緊要的。同樣，對(duì)于一個(gè)剛剛進(jìn)入調(diào)整期的社會(huì)來說，也只能算是例行程序而已，尚不足引起人們的重視。難怪乎現(xiàn)實(shí)中警告這類案件，多不勝數(shù)，卻又被人們熟視無睹，也就不難理解了。
（二）執(zhí)法人員人數(shù)問題。
開展調(diào)查或進(jìn)行檢查時(shí)，究竟需要幾個(gè)執(zhí)法人員參加的問題。是所有執(zhí)法人員人人皆知的常識(shí)性問題，按理，無須多談。可是，當(dāng)我們重新審視《行政處罰法》的行政處罰程序后，這個(gè)想法改變了。不僅要談，而且要多談，并爭(zhēng)取通過某些技術(shù)性的處理，確實(shí)改正條款中的錯(cuò)誤，最終達(dá)到“知”與“行”的完美統(tǒng)一。
第一，必須弄清條款中的內(nèi)容。根據(jù)簡(jiǎn)易程序條款內(nèi)容（即第三十三條至第三十五條之規(guī)定內(nèi)容），我們不難發(fā)現(xiàn)，所有條款內(nèi)容似乎都在刻意回避執(zhí)法人員人數(shù)這個(gè)問題，如果非得“霸王硬上弓”說有的話，即“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的”，也是非常籠統(tǒng)含糊，那里是法律行事的風(fēng)格。
第二，必須遵照處罰程序的次序排列。通常情況下，程序中條款的次序排列是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹哟问敲魑模貏e是在表述或詮釋同一種或相似類型的行為或規(guī)范時(shí)，順序的排列相當(dāng)重要。也就是說，在簡(jiǎn)易程序中，就應(yīng)把執(zhí)法人員人數(shù)明確下來，否則，也不應(yīng)在一般程序中提及。這樣做，目的有三，一是不會(huì)產(chǎn)生歧義，避免引起誤會(huì)；二是主次要分明，便以執(zhí)行；三是樹立法律公正權(quán)威。 轉(zhuǎn)貼于
所以說，如何將其置于合適的位置十分重要。不然，一不小心，便會(huì)招來一場(chǎng)不必要的麻煩。這個(gè)道理，常人都懂，專門從事法律的工作者更不用說了。然而，遺憾的是，《行政處罰法》處罰程序中果真發(fā)生了這么一個(gè)不應(yīng)有的疏第三，執(zhí)法人員人數(shù)問題直接決定著程序規(guī)范與否。這里想強(qiáng)調(diào)的是，無論是簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，還是一般程序的規(guī)定，在執(zhí)法人員人數(shù)上的表述必須都是一致、統(tǒng)一，否則，必將給執(zhí)法帶來很大的不便，更可怕的是，為“釣魚執(zhí)法”或其他變相執(zhí)法披上一件美麗的合法外衣。
現(xiàn)實(shí)中，我們清楚地發(fā)現(xiàn)，簡(jiǎn)易程序中的一人執(zhí)法，雖有利有弊，但總的說來，弊大于利。單就其缺乏有效監(jiān)督，容易產(chǎn)生變相執(zhí)法、濫用處罰權(quán)的行為，以致滋生腐敗，造成嚴(yán)重的社會(huì)危害性的后果看，一人執(zhí)法顯然是與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐格格不入的。簡(jiǎn)單地說，一人執(zhí)法，在實(shí)踐操作中，簡(jiǎn)易可行，可漏洞不少，為公正、公平、公開執(zhí)法埋下了隱患，因此，有必要加以補(bǔ)充、修正完善。
（三）出示執(zhí)法證件的時(shí)間點(diǎn)問題。
關(guān)于出示執(zhí)法證件的時(shí)間點(diǎn)？在簡(jiǎn)易程序中，出示執(zhí)法證件是在作出行政處罰決定時(shí)。即根據(jù)《行政處罰法》第三十四條之規(guī)定：“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件，填寫預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人。”對(duì)此，是否可以這樣來理解“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的”這句話，一種是指執(zhí)法人員在作出處罰決定之后；一種是指執(zhí)法人員在作出處罰決定時(shí)（也即“雙同時(shí)”，一邊作出行政處罰決定書，一邊出示執(zhí)法證件的一種行政行為）作出的一種行政行為；再有是，如若不作出行政處罰決定，便可不必出示執(zhí)法證件（根據(jù)法律條款理解）。大家都清楚，法律措辭是不允許歧義、異義或有含糊不清的表述的。因而，簡(jiǎn)易程序中涉及出示執(zhí)法證件的時(shí)間問題產(chǎn)生的類似情況必須引起我們高度重視，加以修正。
一般程序呢？出示執(zhí)法證件，是在調(diào)查或進(jìn)行檢查時(shí)。按照《行政處罰法》第三十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄。”從以上規(guī)定來看，執(zhí)法人員出示證件的時(shí)間應(yīng)該是在調(diào)查或進(jìn)行檢查時(shí)。
通過對(duì)以上簡(jiǎn)易程序和一般程序的比較，我們不難發(fā)現(xiàn)兩者之間在涉及“出示執(zhí)法證件的時(shí)間點(diǎn)”問題上是不一致，甚至是沖突、矛盾的。不過，在這里，我們還必須厘清一個(gè)事相，也就是，簡(jiǎn)易程序的“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的”是不是與一般程序的“在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)”同一行政執(zhí)法范疇。注意：第一、簡(jiǎn)易程序中提到“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的”行為，此前也必定要經(jīng)過調(diào)查或者檢查、判斷過程。簡(jiǎn)易程序雖然可以不經(jīng)立案等一般程序而當(dāng)場(chǎng)作出處罰決定。然而這個(gè)行政處罰的過程盡管簡(jiǎn)單，但仍有過程。（既然如此，就必須嚴(yán)格遵守應(yīng)有的操作規(guī)則。）第二、如果認(rèn)定簡(jiǎn)易程序中“執(zhí)法人員（能夠）當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰的”行為與一般程序所提到的“在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)”是同一范疇的話，那么出示行政執(zhí)法證件的時(shí)間點(diǎn)，就應(yīng)該相同。也即“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，……應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。”而決不能在“作出行政處罰時(shí)”才出示行政執(zhí)法證件。所以，我們必須在涉及出示執(zhí)法證件的時(shí)間點(diǎn)上，嚴(yán)格遵守一個(gè)共同標(biāo)準(zhǔn)，做到前后、左右、上下一致。
三、建議與思考
建議一，針對(duì)警告中存在的約束力問題，警告應(yīng)有追溯力或約束力。比如，規(guī)定連續(xù)幾次以上或累積幾次以上及性質(zhì)（程度）達(dá)到何級(jí)以上，便可進(jìn)行處罰；或者禁止違者若干活動(dòng)（若干年內(nèi)禁止再申辦、取消優(yōu)惠服務(wù)或免檢要求、作為重點(diǎn)的檢查對(duì)象）；或者在大眾媒體或報(bào)刊雜志公布，以起勸戒、引導(dǎo)作用。
篇7
2 存在的問題
2.1 證據(jù)方面
2.1.1 現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄中存在有缺漏項(xiàng)，固定格式中未填全，有部分文書未填寫監(jiān)督員的執(zhí)法證件號(hào)碼，現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄的描述不準(zhǔn)確，現(xiàn)場(chǎng)陪同檢查人員身份未交待，詢問筆錄中未按要求詢問違法所得，現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄與詢問筆錄有涂改且涂改處無對(duì)方的簽名。
2.1.2 現(xiàn)場(chǎng)拍攝的圖片資料未經(jīng)過對(duì)方簽名確認(rèn)。
2.1.3 未收集被處罰主體資格認(rèn)定的證明材料。
2.1.4 證據(jù)先行登記保存決定書出具的日期不正確或開具的保存時(shí)間到期，未作出進(jìn)一步處理意見。
2.1.5 對(duì)按照檢測(cè)報(bào)告進(jìn)行的處罰，案件中未附委托檢驗(yàn)單據(jù)。
2.1.6 對(duì)于消毒產(chǎn)品標(biāo)簽不符合規(guī)范的要求的案件，案卷中未附違規(guī)的說明書等材料。
2.1.7 對(duì)投訴舉報(bào)案件，無對(duì)投訴舉報(bào)人的進(jìn)行調(diào)查的相關(guān)資料。
2.2 授權(quán)委托方面
2.2.1 案卷中無授權(quán)委托書，有的證據(jù)確認(rèn)材料上簽字的為非委托人。
2.2.2 使用的授權(quán)委托書格式不規(guī)范。
2.2.3 受委托人用的是法定代表人的身份證明。
2.3 案件調(diào)查終結(jié)方面。
2.3.1 部分案件調(diào)查的事實(shí)與調(diào)查終結(jié)報(bào)告不符。
3.3.2 調(diào)查終結(jié)報(bào)告中的處理建議中，違法的事實(shí)與處罰的條款不符，適用條款錯(cuò)誤。
2.3.3 有的調(diào)查終結(jié)未就對(duì)違法事實(shí)確認(rèn)、定性就提出處理建議。
2.3.4 違法所得計(jì)算不正確
2.4 處罰條款方面
2.4.1 處理建議中隨意的增加或減少處罰的種類
2.4.2 上位法與下位法共同使用時(shí)，排序錯(cuò)誤
2.4.3 違反的條款未具體到項(xiàng)，有的是條款項(xiàng)不分
2.4.4 限期整改的意見，未提出具體整改的時(shí)限
2.5 其他方面
2.5.1 同一文書上有檢查人員與被檢查人員簽署的兩個(gè)不同的日期
2.5.2 對(duì)查處到的部分未作行政處罰的違法事實(shí)無處理意見，且未出具監(jiān)督意見書。
2.5.3 處罰的金額書寫不規(guī)范，格式不正確
2.5.4 案件的受理、立案時(shí)間離送審查時(shí)間間隔時(shí)間太長(zhǎng)
2.5.5 文書書寫時(shí)筆誤，例:把“買”寫成“賣”
2.5.6 食物中毒案件中由衛(wèi)生監(jiān)督員調(diào)查的食物中毒調(diào)查表中向前推溯的時(shí)間應(yīng)為72 h，可個(gè)別調(diào)查表推溯的時(shí)間不一致
2.5.7 涉及停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的處理建議，未使用行政控制書，而是簡(jiǎn)單的出具監(jiān)督意見書
2.5.8 隨意修改衛(wèi)生部出臺(tái)的文書的格式
2.5.9 案由書寫不規(guī)范
3 對(duì)策與建議
從以上的分析情況看，案件的質(zhì)量不容樂觀，有的案件中的錯(cuò)誤是粗心大意造成的，犯得是低級(jí)錯(cuò)誤，差錯(cuò)是完全可以避免的，但一些對(duì)外的文書，一旦錯(cuò)誤，會(huì)造成不可彌補(bǔ)的后果，嚴(yán)重的會(huì)形成訴訟敗訴案件，嚴(yán)重影響衛(wèi)生監(jiān)督的形象，為維護(hù)好衛(wèi)生監(jiān)督的良好形象，建議:
3.1 加強(qiáng)對(duì)稽查人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)熟悉相應(yīng)的法律法規(guī)，思路清晰，了解衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中薄弱環(huán)節(jié)，掌握?qǐng)?zhí)法的動(dòng)態(tài)，為改進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法出主意與想辦法，做好領(lǐng)導(dǎo)的參謀與助手。
篇8
1994年9月1日《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式實(shí)施，《條例》的實(shí)施在很大程度上規(guī)范了醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，維護(hù)了醫(yī)療市場(chǎng)秩序，醫(yī)療安全得到相應(yīng)保障。但該條例實(shí)施至今已有19個(gè)年頭，受制于當(dāng)時(shí)的醫(yī)療體制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平，一些條款設(shè)計(jì)不夠合理，可操作性不強(qiáng)。現(xiàn)結(jié)合實(shí)際工作，就執(zhí)法監(jiān)督和行政處罰過程中該條例的法律適用困難做進(jìn)一步探討。
1 問題的主要表現(xiàn)
1.1 概念界定不嚴(yán)謹(jǐn)
《條例》第二條規(guī)定，“本條例適用從事疾病診斷、治療活動(dòng)的醫(yī)院、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院、門診部、療養(yǎng)院、門診部、診所、衛(wèi)生所（室）以及急救站等醫(yī)療機(jī)構(gòu)。”該條例實(shí)施細(xì)則中的第二條進(jìn)一步規(guī)定，“條例及本細(xì)則所稱醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是指依據(jù)條例和本細(xì)則的規(guī)定，經(jīng)登記取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的機(jī)構(gòu)。”可以理解為，適用于本條例規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須以取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》為前提條件[1]。那么打擊涉及無證行醫(yī)的“黑診所”便無法套用本條例第二十四條與四十四條的相關(guān)規(guī)定[2]。《條例》第二十四條規(guī)定，“任何單位或個(gè)人，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，不得開展診療活動(dòng)。”《條例》第四十四條規(guī)定，“違反本條例第二十四條規(guī)定，未取得《醫(yī)療執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據(jù)情節(jié)處以1萬元以下的罰款。”
1.2 罰則缺失
在民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，有一種現(xiàn)象較為常見。某醫(yī)務(wù)人員的胸牌上標(biāo)注職稱為“主任醫(yī)師”或“副主任醫(yī)師”，進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)，發(fā)現(xiàn)該醫(yī)生僅為醫(yī)師職稱。這種虛假標(biāo)注胸牌內(nèi)容的行為明顯違反了《條例》第三十條的規(guī)定，“醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員上崗工作，必須佩戴載有本人姓名、職務(wù)或者職稱的標(biāo)牌”，但是該條款并無對(duì)應(yīng)罰則，所以衛(wèi)生監(jiān)督部門只能在《監(jiān)督意見書》中責(zé)令立即改正，無法做出行政處罰。在檢查中還常出現(xiàn)一種情況，即發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在其大門處私自懸掛未經(jīng)認(rèn)證的牌匾招牌，比如，發(fā)現(xiàn)一所肝病專科醫(yī)院大門外擅自懸掛有一塊“某某肝病研究中心”牌匾。違反了《條例》細(xì)則第五十一條，“醫(yī)療機(jī)構(gòu)的印章、銀行賬戶、牌匾以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)當(dāng)與核準(zhǔn)登記的醫(yī)療機(jī)構(gòu)名稱相同；使用兩個(gè)以上的名稱的，應(yīng)當(dāng)與第一名稱相同”。細(xì)則并無與之對(duì)應(yīng)的處罰性條款，所以也只能責(zé)令改正。
1.3 處罰金額不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
實(shí)施《條例》的時(shí)間是1994年，距今已經(jīng)近20年，《條例》及其實(shí)施細(xì)則所規(guī)定的行政處罰金額普遍在3000元以下，明顯不適應(yīng)今天的經(jīng)濟(jì)水平[1]。除了由于時(shí)間跨度大造成的罰款數(shù)額偏低，法律威懾力差等問題，我們必須留意一個(gè)更為嚴(yán)重的問題，《條例》細(xì)則第八十條第二款規(guī)定，有下列情形之一的，處以3000元罰款，并吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》：（一）超出登記的診療科目范圍的診療活動(dòng)累計(jì)收入在3000元以上；（二）給患者造成傷害；（三）省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門規(guī)定的其他情形。根據(jù)第一項(xiàng)規(guī)定，只要機(jī)構(gòu)超范圍執(zhí)業(yè)的違法收入累計(jì)超過3000元就必須吊銷執(zhí)照。可見3000元的界限成為吊證與否的關(guān)鍵，但是，隨著醫(yī)療技術(shù)不斷發(fā)展，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格不斷上漲，很多外科手術(shù)一例的項(xiàng)目收費(fèi)就已經(jīng)超過3000元。由于3000元標(biāo)準(zhǔn)的易達(dá)性和吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的嚴(yán)苛性，造成法律上限與下限之間缺乏有效過度，不僅從法理上違背法律設(shè)置原則，更給衛(wèi)生監(jiān)督員在實(shí)際行政處罰過程中造成壓力。
2 建議與對(duì)策
2.1 完善立法
一部運(yùn)行良好的法律，立法是關(guān)鍵。《條例》及其細(xì)則從1994年實(shí)施至今，只在2006年由衛(wèi)生部對(duì)《條例》細(xì)則的第三條進(jìn)行了相關(guān)修訂。所以，由于時(shí)間跨度久，法條相對(duì)滯后，有必要對(duì)《條例》進(jìn)行一次全面修訂，甚至是使其法律化，提高法律效力。從立法層面進(jìn)一步豐富《條例》的內(nèi)容設(shè)置，完善處罰金額的設(shè)定，處理好同《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《母嬰保健法》等相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性，增強(qiáng)該項(xiàng)法規(guī)的適用性[3]。
2.2 強(qiáng)化法律解釋制度
時(shí)效性是法律的典型特性之一，近幾來，我國(guó)醫(yī)療體制改革深入進(jìn)行，呈現(xiàn)出投資主體多元化，辦醫(yī)模式多樣化的特點(diǎn)，《條例》在實(shí)施過程中必然會(huì)帶來新問題新困惑，許多新醫(yī)療模式無法套用原規(guī)定，或者與其他法律法規(guī)相互矛盾，此時(shí)法律解釋無疑成為一種有效手段。涉及衛(wèi)生領(lǐng)域的法律解釋主要分為司法解釋和行政解釋。對(duì)此國(guó)家應(yīng)該做好“兩個(gè)嚴(yán)格”，一方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格司法解釋的主體，保障司法權(quán)獨(dú)立。另一方面，嚴(yán)格控制行政解釋權(quán)限，避免行政解釋成為新法創(chuàng)立。
2.3 出臺(tái)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)監(jiān)督管理規(guī)范》
2013年10月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》[4]，此舉將放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，加大醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域開放力度。由于《條例》所涉及的罰則多針對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)資質(zhì)條件不達(dá)標(biāo)，并沒有將關(guān)注重點(diǎn)放在醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量上，所以，現(xiàn)階段有必要形成一部《醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)監(jiān)督管理規(guī)范》[2]，就醫(yī)院亂收費(fèi)，收取病人紅包，病歷處方管理混亂引起醫(yī)療糾紛等相關(guān)問題進(jìn)行進(jìn)一步法律約束，配合《條例》，充分保障公民合法權(quán)益。
參考文獻(xiàn)：
[1] 趙莉.對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督中相關(guān)法律問題的思考[J].現(xiàn)代預(yù)防醫(yī)學(xué)，2009，36（14）：2661-2662
篇9
我國(guó)行政處罰法于1996年10月1日起正式施行。目前行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類主要有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。
一、提高行政處罰效力的必要性
法律的完善需要時(shí)間，建國(guó)后我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)許多行政法律法規(guī)，其中很多都涉及行政處罰問題，這些法律法規(guī)在實(shí)踐中接受檢驗(yàn)。隨著改革開放政策的施行，社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐年遞增，個(gè)人以及各類企業(yè)的收入也隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)在增加，原來的各部門法在處罰力度上就顯得不適應(yīng)環(huán)境的變化。因此提高行政處罰效力至關(guān)重要。
（一）提高行政處罰效力，有利于更有效地維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序
行政處罰法制定的根本目的就是要維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)中不斷出現(xiàn)新的問題與矛盾，相應(yīng)的法規(guī)制度就要隨之調(diào)整并做到處罰有力，使“黑網(wǎng)吧”等新的社會(huì)問題不再屢禁不止，有效維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。
（二）提高行政處罰效力，有利于更有效地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益
行政處罰的目的之一就是要有效維護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。然而現(xiàn)有的行政處罰力度不夠，使得很多不法者為了自己的經(jīng)濟(jì)利益和其他利益而損害其他公民的權(quán)益。如果不加大行政處罰力度，有力打擊各類行政違法現(xiàn)象，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益將受到更嚴(yán)重的侵害。只有提高行政處罰的效力，“黑診所”、“黑加工點(diǎn)”等才能徹底滅絕，使公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境得以保護(hù)，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到有效保障。
（三）提高行政處罰效力，有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)
由于缺乏較高的行政處罰效力，再加上處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。又由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒款項(xiàng)時(shí)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開方便之門。因此，必須加大行政處罰力度，保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保證行政管理任務(wù)的完成。
（四）提高行政處罰效力，有利于發(fā)揮政府職能
現(xiàn)代政府發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共管理以及社會(huì)服務(wù)四大職能。政府要想充分發(fā)揮好四大職能，更大程度地保障人民的利益，就更應(yīng)提高行政處罰效力，嚴(yán)厲打擊各種行政違法現(xiàn)象，保障人民生活的安定，保障良好社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定。
二、當(dāng)前行政處罰存在的問題
我國(guó)行政處罰法正式施行以來，在打擊行政違法、保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、維護(hù)公共利益等方面發(fā)揮了巨大作用。但行政處罰涉及領(lǐng)域眾多，如稅務(wù)、工商、衛(wèi)生防疫以及交通等等，各部門又有不同的行政法規(guī)，在具體操作時(shí)還存在諸多問題。
（一）行政處罰力度不夠
行政處罰效力低，不能夠產(chǎn)生足夠的震懾力，使得不法之徒打擊不盡。比如，非法謀取的利潤(rùn)與被執(zhí)法人員抓到受到的懲處相差懸殊，那么在這種情況下，違法者就會(huì)選擇冒險(xiǎn)，即使有許多被懲處，但相對(duì)無力的懲處力度使得違法現(xiàn)象杜之不絕。從下表中各法規(guī)常見問題的處罰標(biāo)準(zhǔn)可以看出相對(duì)疲軟的處罰力度：
這些法規(guī)最早的如《環(huán)境保護(hù)法》從1989年開始實(shí)施，其他的法規(guī)雖然進(jìn)行過修改，也并不能完全保證與時(shí)俱進(jìn)，因此，根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，我們一定要針對(duì)實(shí)際問題，提高行政處罰的效力。
（二）行政處罰實(shí)際操作水平不高這方面主要是指行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員實(shí)施行政處罰程序的實(shí)際操作水平不高，行政執(zhí)法行為不規(guī)范。主要體現(xiàn)在執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與實(shí)際要求相去甚遠(yuǎn)：一是部分執(zhí)法人員文化程度不高，尤其是基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員表現(xiàn)更為突出。其中，具有大學(xué)以上文化程度的只占少數(shù)，法律專業(yè)畢業(yè)的人員更少；二是執(zhí)法隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的過程中，經(jīng)濟(jì)糾紛大量出現(xiàn)，要求執(zhí)法人員不僅要懂法律，還要懂經(jīng)濟(jì)、懂外語。而實(shí)際懂法律、懂經(jīng)濟(jì)、懂外語的人不多，三者兼而有之的就更少；三是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)交往頻繁以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，違法犯罪手段也更加先進(jìn)和隱秘，要求執(zhí)法人員有過硬的業(yè)務(wù)能力。而現(xiàn)在執(zhí)法人員業(yè)務(wù)技能還有相當(dāng)差距。使得一部分執(zhí)法人員貪圖享樂，吃請(qǐng)受賄，為一些違法者逃脫法律的制裁，成了金錢和人情的俘虜，，徇私枉法。
另外，有的執(zhí)法人員在進(jìn)行行政處罰時(shí)，不經(jīng)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，進(jìn)行重大處罰時(shí)不經(jīng)集體討論私自決定，或是對(duì)當(dāng)事人調(diào)查了解不夠詳細(xì)就早下結(jié)論，或者有人執(zhí)法犯法，利用職權(quán)，謀取私人利益，這些不規(guī)范的操作行為都嚴(yán)重影響了行政處罰效力。
除了執(zhí)法人員自身的因素外，執(zhí)法條件的局限性也使行政處罰效力受到了限制。有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員不足，難以完成日益繁重的執(zhí)法任務(wù)，雇用非公務(wù)員執(zhí)法的情況比比皆是；有的執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊缺，辦案經(jīng)費(fèi)不能保障，辦案很難及時(shí)到位；有的執(zhí)法機(jī)關(guān)辦公條件落后，辦理業(yè)務(wù)沒有采用先進(jìn)設(shè)備，難以適用辦案要求。這些都不利于提高執(zhí)法效益。（三）行政處罰責(zé)、權(quán)、利不明確
《行政處罰法》規(guī)定行政處罰的主體是具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)以及被依法授權(quán)或委托的組織。但現(xiàn)行的《行政處罰法》對(duì)現(xiàn)行執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變，一些組織通過規(guī)章委托，變相取得了執(zhí)罰權(quán)，這些執(zhí)罰機(jī)關(guān)龐雜，在執(zhí)罰過程中存在執(zhí)法重疊或是執(zhí)法漏洞的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約80％的法律、90％的地方性法規(guī)和幾乎全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，造成執(zhí)罰隊(duì)伍過多過濫的局面。由于執(zhí)罰隊(duì)伍龐雜，不可避免地造成職能交叉、重疊。對(duì)某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對(duì)某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭(zhēng)權(quán)，競(jìng)相處罰。同時(shí)，由于執(zhí)罰部門過多，某些部門執(zhí)法人員數(shù)量又不足，使得執(zhí)罰活動(dòng)靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù)，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效力。
三、提高行政處罰效力的措施
（一）提高處罰標(biāo)準(zhǔn)
每一部法律法規(guī)的制定都經(jīng)歷了一定的過程，符合一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境。我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，社會(huì)環(huán)境變化的速度是非常快的，尤其是我國(guó)近來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度始終持續(xù)保持較高水平，有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)隨著社會(huì)不斷出現(xiàn)的新問題而不斷地調(diào)整與完善。就行政處罰方面來講，在有的部門，甚至還沿用幾十年前的規(guī)定，這些規(guī)定對(duì)于當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的實(shí)際問題難以達(dá)到理想的處罰效果，操作性不強(qiáng)，有些根本無法再適用于當(dāng)前狀況。因此，必須依據(jù)現(xiàn)實(shí)的狀況制定合理的處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高行政處罰效力，給犯罪分子足夠的震懾力。
1．提高貨幣處罰標(biāo)準(zhǔn)
關(guān)于行政處罰，重要的一項(xiàng)就是罰款。許多法律法規(guī)中制定的罰金標(biāo)準(zhǔn)是以制定法律時(shí)的物價(jià)水平為參照的，隨著時(shí)間的推移，物價(jià)水平發(fā)生了顯著變化，但執(zhí)法依據(jù)仍然是法律當(dāng)時(shí)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，因此，違法者被罰沒的款項(xiàng)相對(duì)于其謀取的高額暴利來講微不足道。物價(jià)水平在發(fā)展變化，幣值也在變化發(fā)展，現(xiàn)在的幣值與制定法律時(shí)的幣值已經(jīng)有了很大的差別，這種差別在實(shí)施處罰時(shí)應(yīng)該被充分考慮到。
另外，如何界定違法所得在實(shí)際操作中也是重要的問題。如我國(guó)《食品衛(wèi)生法》第11條規(guī)定，未取得衛(wèi)生許可證或者偽造衛(wèi)生許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第40條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)予以取締，并按下列規(guī)定給予行政處罰：（1）有違法所得的，沒收違法所得，并處以違法所得一倍至五倍的罰款；
（2）沒有違法所得的，處以五百元以上至三萬元以下的罰款。如果違法所得界定的太少，相應(yīng)的處罰就會(huì)較輕；如果無法界定違法所得，則只處以五百元或五百元以上罰款，對(duì)于目前的經(jīng)濟(jì)水平來說，也根本達(dá)不到處罰目的，更不用說是實(shí)現(xiàn)事前遏制的效果了。
因此，貨幣處罰一定要提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，使處罰達(dá)到相應(yīng)的目的。例如，對(duì)于屢禁不止的亂張貼小廣告的問題，目前執(zhí)法部門采取各種措施取締非法小廣告，但是抓到相關(guān)責(zé)任人只是處以少量的罰款或是處罰相關(guān)責(zé)任人清除違法張貼的小廣告，這樣收到的效果很不理想，使得小廣告問題一直無法根治。主要原因就是處罰力度不夠，不能給犯罪分子足夠的震懾力。目前，北京擬審議市容環(huán)境衛(wèi)生條例草案，對(duì)于亂發(fā)小廣告最高處罰50萬。我們相信這樣的處罰力度會(huì)給犯罪分子足夠的震懾力，達(dá)到事前遏制的目的。
2．提高非貨幣處罰力度
除對(duì)違法行為處以罰款之外，還可以采取其他的處罰方式。如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等等。這些處罰方式本來很有力度，但對(duì)違法者被處罰之后重操舊業(yè)，沒有對(duì)其經(jīng)營(yíng)進(jìn)行更嚴(yán)格的限制。之所以有許多同類違法事件屢次出現(xiàn)，就是對(duì)違法者的懲處力度與限制力度不夠。在這方面，我國(guó)的法律法規(guī)罰責(zé)較輕，沒有足夠的震懾力，給違法者多次利用同一手段犯罪的機(jī)會(huì)，而國(guó)外許多法律則較嚴(yán)格。例如，美國(guó)法律規(guī)定，無論金額大小，只要制假售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，并處以五年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科，罰款額可達(dá)500萬美元。而我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)恰恰忽視了制假售假行為本身的危害，對(duì)制假售假行為處罰較輕。這樣就使得許多不法者敢于踐踏法律的尊嚴(yán)，多次違法。
（二）豐富處罰手段和方式
很多執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員認(rèn)為現(xiàn)有的行政處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。因此，我們應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的處罰手段加以修改和調(diào)整，并增加一些新的處罰手段。對(duì)于行政處罰手段和方式，我們可以采取歸類和列舉并用的方法，將各種行政處罰手段類別化。例如，采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰等等，并采用如警告登記累積制度、罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等輔助措施加以補(bǔ)充。這樣通過多種處罰手段并用的方法來達(dá)到處罰目的。
（三）要規(guī)范行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為
加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)思想教育：一是加強(qiáng)執(zhí)法人員的思想政治教育。執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)高低，執(zhí)法水平的優(yōu)劣，是關(guān)系到法律能否落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要采取多種手段和途徑，提高執(zhí)法人員的水平。保證在執(zhí)法中，廉潔奉公，不徇私情，秉公辦案，做到定性準(zhǔn)確，量刑適當(dāng)。要把思想政治教育定期化，制度化，由專人負(fù)責(zé)，常抓不懈。通過思想政治教育，培養(yǎng)典型，以點(diǎn)帶面，全面提高。二是建立執(zhí)法責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制。這包括建立個(gè)人執(zhí)法檔案，對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法、忠于職責(zé)、出色完成執(zhí)法任務(wù)的人員要給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法者，進(jìn)行嚴(yán)肅懲處，并將處理情況載入檔案，晉級(jí)增資、提拔重用等都要與之掛鉤。還要建立錯(cuò)案追究制度，從立案、偵查、審理到執(zhí)行，都要實(shí)行專人負(fù)責(zé)制，出現(xiàn)錯(cuò)案，一追到底，決不姑息，該獎(jiǎng)則獎(jiǎng)，該罰則罰；三是提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要加強(qiáng)法律學(xué)科教育，非法律專業(yè)的執(zhí)法人員也學(xué)習(xí)法律知識(shí)。適當(dāng)提高執(zhí)法人員的待遇，以吸引優(yōu)秀大學(xué)生從事執(zhí)法工作。要把住執(zhí)法人員的入口關(guān)，同時(shí)定期進(jìn)行考核，考核不合格的，堅(jiān)決調(diào)離執(zhí)法機(jī)關(guān)。同時(shí)，制訂規(guī)章制度來約束與規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，要真正做到有效執(zhí)法，提高執(zhí)法效力。對(duì)于利用職權(quán)謀取私利的行為也要嚴(yán)懲，這樣才能保證一支良好的執(zhí)法隊(duì)伍。
篇10
《行政處罰法》的頒布實(shí)施為人民法院對(duì)行政處罰案件進(jìn)行程序?qū)彶樘峁┝丝茖W(xué)的法定依據(jù)。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)做出的行政處罰決定違反法定程序的應(yīng)予撤銷。但是不是所有的程序違法行為都毫無例外地予以撤銷呢？審判實(shí)踐中常常遇到這樣的問題：行政處罰決定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律法規(guī)正確，但程序上有這樣或那樣的缺陷(瑕疵)，如行政處罰決定書做出后應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)送達(dá)，行政機(jī)關(guān)卻在第八日才送達(dá)給當(dāng)事人。對(duì)這類程序違法行為如何處理？無論是學(xué)術(shù)界還是多數(shù)意見都認(rèn)為，這種行政處罰行為雖然違反了法定程序，但并不影響具體行政行為在實(shí)體上的正確性，如果予以撤銷，將會(huì)使違法逃脫法律責(zé)任，使利益受到損害，而且也不利于行政效率的提高，主張對(duì)此類行為不宜撤銷。這種程序上有缺陷，但不影響行政處罰的正確性，人民法院不宜判決撤銷的行政處罰行為，筆者稱之為程序瑕疵行為，并據(jù)此將違反法定程序的行政處罰行為劃分為得撤銷的程序違法行為和不宜撤銷的程序瑕疵行為。由于客觀實(shí)際的復(fù)雜性和多樣性，有許多程序上有缺陷的行政處罰行為，審判實(shí)踐中很難判定究竟是得撤銷的程序違法行為，還是不宜撤銷的程序瑕疵行為，如執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)做出行政處罰決定時(shí)未向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件，行政處罰決定書未蓋公章，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或進(jìn)行調(diào)查時(shí)，執(zhí)法人員有1人等等。學(xué)術(shù)界對(duì)這些問題的認(rèn)識(shí)也有較大分歧。本文所需要探討的是如何界定得撤銷的程序違法行為和不宜撤銷的程序瑕疵行為，以期有益于審判實(shí)踐。
一、學(xué)術(shù)界關(guān)于界定程序瑕疵問題的幾種觀點(diǎn)及缺陷。
程序瑕疵問題雖然是審判實(shí)踐中常見的問題，但在學(xué)術(shù)上卻未能引起足夠的重視，也未進(jìn)行過系統(tǒng)研究，僅有的一些觀點(diǎn)和看法也只是散見在一些論著的邊角，歸納起來，大致有如下觀點(diǎn)：
（一）主要程序、次要程序說。根據(jù)對(duì)具體行政行為的效力和正確性影響不同，將行政程序劃分為主要程序與次要程序，能夠影響行政行為的內(nèi)容和效力的程序是主要程序，不影響行政行為的內(nèi)容和效力是次要程序，違反主要程序的行政行為是得撤銷的程序違法行為，違反次要程序的是不宜撤銷的程序瑕疵行為。
（二）不影響實(shí)體權(quán)利說。認(rèn)為不影響相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利，不影響行政處罰正確性的程序缺陷是不宜撤銷的程序瑕疵行為，事后不能補(bǔ)救的是得撤銷的程序違法行為。
（三）補(bǔ)救說。認(rèn)為程序上的缺陷只要事后能夠或可能補(bǔ)救，達(dá)到未侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的是不宜撤銷的程序瑕疵行為，事后不能補(bǔ)救的是得撤銷的程序違法行為。
（四）綜合說。認(rèn)為認(rèn)定程序瑕疵必須同時(shí)具備以下條件：具體行政行為確認(rèn)的事實(shí)清楚，適用法律正確，行政程序的大部分內(nèi)容和主要程序合法，沒有侵犯相對(duì)人實(shí)體權(quán)益，且已經(jīng)或可以通過其他形式補(bǔ)救。
作為理論上的探討，上述觀點(diǎn)各有其道理，但無論從審判實(shí)踐，還是從法理上講，上述觀點(diǎn)都有其致命的缺陷和不足：
（一）主要程序、次要程序說難以操作，什么是具體明確的主要程序？什么是具體明確的次要程序？依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定具體行政行為侵犯的是主要程序，還是次要程序？全憑法官的理解和好惡，它并未提供一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。
（二）不影響實(shí)體權(quán)利說既缺乏可操作性，又外延不周密，實(shí)際上有些違反基本程序原則的程序違法行為也不一定侵犯相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利，如聽證程序中主持人與本案有直接利害關(guān)系，這樣的行政處罰行為違反了基本的回避制度，但卻不一定侵犯當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利。
（三）補(bǔ)救說沒有提示程序瑕疵的本質(zhì)，實(shí)際上有些程序上的小瑕疵不可能補(bǔ)救，如行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)送達(dá)，卻在第8日才送達(dá)當(dāng)事人，而有些嚴(yán)懲違反法定程序的行為實(shí)際上也可以補(bǔ)救，如先裁決后調(diào)查，但雖可補(bǔ)救，卻不能掩蓋其程序上的嚴(yán)重違法性。
（四）綜合說既然是上述三種的綜合，那么同樣存在三種論點(diǎn)缺陷與不足，“具體行政確認(rèn)的事實(shí)清楚，適用法律正確，行政程序的大部分內(nèi)容和主要程序合法，沒有侵犯相對(duì)人實(shí)體權(quán)益”是軟件，“缺乏可操作性，已經(jīng)或可以通過其他形式補(bǔ)救”是硬件，二者結(jié)合，將程序瑕疵之外，如行政處罰決定書在第8日送達(dá)給當(dāng)事人等，不利于保障行政效率。
那么如何正確界定得撤銷的程序違法行為不宜撤銷的程序瑕疵行為呢？要弄清這個(gè)問題必須尋根求源，從行政處罰程序的概念，構(gòu)成要件入手來深入地分析研究。
二、行政處罰程序的概念和構(gòu)成要件
行政處罰程序是行政主體實(shí)施行政處罰時(shí)，表現(xiàn)出的時(shí)間和空間的表現(xiàn)形式。時(shí)間包括行為發(fā)生的順序和時(shí)限，空間則包括了行為進(jìn)行時(shí)所表現(xiàn)出的方式和步驟。一個(gè)法定的行政處罰行為程序的構(gòu)成，必須具備四個(gè)基本條件：步驟、順序、方式、時(shí)限。
步驟。程序作為一個(gè)過程，是一個(gè)步驟一步驟完成的，程序猶如一條鎖鏈，步驟猶如各個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，不可脫節(jié)。
順序。程序雖然由若干個(gè)步驟組成，但步驟與步驟之間前后排列有序，不可顛倒。如先表明身份，后實(shí)施監(jiān)督；先取證，后裁決；先裁決，后執(zhí)行等等 。
方式。完成行政處罰程序的外在表現(xiàn)形式，行政處罰程序的任何一個(gè)步驟都要通過一個(gè)形式去完成，沒有必要的形式，行政處罰程序就無法進(jìn)行，如《行政處罰法》第三十九條規(guī)定行政機(jī)關(guān)給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書等等。
時(shí)限。行政處罰程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，因此法律要求行政主體的行政執(zhí)法程序必須在一定的期間內(nèi)進(jìn)行，否則無法保障行政處罰行為的公平與效率。
將上述理論與審判實(shí)踐結(jié)合起來，不難發(fā)現(xiàn)：違反法定程序的現(xiàn)象雖然有多種形式，但無不具體表現(xiàn)在行政處罰程序的四個(gè)構(gòu)成要件上違背了法律的規(guī)定：
（一）擅自減少或改變做出具體行政行為的步驟。
（二）破壞做出具體行政行為步驟的先后順序。
（三）隨意改變了或取消做出具體行政行為的方式。
（四）縮短或拖延要求相對(duì)人做出某種行為或做出具體行政行為的時(shí)限。
那么，在違反法定程序的這四種形式中，怎樣甄別哪些是程序瑕疵行為，哪些是得撤銷的程序違法行為呢？深入分析研究行政處罰程序四個(gè)構(gòu)成要件的本質(zhì)，就能制訂出一個(gè)合乎客觀實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)。
三、關(guān)于認(rèn)定行政處罰程序瑕疵問題的幾點(diǎn)拙見，根據(jù)對(duì)行政處罰程序概念及構(gòu)成要件的分析研究。
筆者認(rèn)為，違反行政處罰程序步驟和順序的行為，是嚴(yán)重違反法定程序的行為，不能認(rèn)定為程序瑕疵行為；可補(bǔ)救的方式缺陷和行政主體在法定期間內(nèi)不作為的時(shí)限缺陷可能認(rèn)定為程序瑕疵。
（一）違反步驟與順序的行為不能認(rèn)定為程序瑕疵行為。
既然步驟是為了保障行政執(zhí)法程序能夠按步就班地完成全部執(zhí)法過程，那么對(duì)于法定程序中的每一個(gè)步驟都不可遺漏和任意改變，因此無論是遺漏，還是改變行政處罰程序的步驟，都說明行政處罰程序沒有真正進(jìn)行完全部過程，難以使相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益得到充分有效地保障。順序是按照行政執(zhí)法由立案到做出決定的規(guī)律制定的，是行政處罰活動(dòng)有序進(jìn)行的重要保障，順序的要求必須是上一步進(jìn)行到下一步，不得任意改變，違反客觀規(guī)律性的程序倒置，將混亂執(zhí)法程序，典型的例證是“先裁決、后取證”不利于維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。因此任何違背步驟和順序的行為都是得撤銷的程序違法行為。
依照《行政處罰法》的規(guī)定，簡(jiǎn)易程序的步驟及順序是：
1、表明身份。
2、說明理由。
3、制作當(dāng)場(chǎng)處罰決定書。
一般處罰程序的步驟及順序是：
1、調(diào)查。
2、聽證（法律規(guī)定可不預(yù)聽證的除外）。
3、決定與送達(dá)。
上述步驟缺少任何一項(xiàng)或顛倒上述步驟的先后順序都構(gòu)成得撤銷的程序違法。
轉(zhuǎn)貼于 （二）可補(bǔ)救的方式缺陷可認(rèn)定為程序瑕疵
行政處罰程序的方式是具體行政行為的外在表現(xiàn)形式，直接影響到相對(duì)人的合法權(quán)益，其表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)是一種要式行為，為了保障、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，在程序上能夠有統(tǒng)一可行的標(biāo)準(zhǔn)，《行政處罰法》對(duì)行政執(zhí)法程序的方式提出了嚴(yán)格要求，行政執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)做出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)填寫預(yù)定格式，編有號(hào)碼的行政處罰決定書，按一般程序給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)裁明：當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；違法事實(shí)和證據(jù)；行政處罰種類和依據(jù)；行政處罰的履行方式、期限；交待了申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利；做出處罰的機(jī)關(guān)和日期，并加蓋處罰機(jī)關(guān)的印章。行政處罰實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)程序上的違法較多地表現(xiàn)在方式違法上，方式違法是多種多樣的，如未制作書面處罰決定書，處罰決定書未告知當(dāng)事人訴訟或起訴期限，未蓋公章等等，如何判定方式上的違法是得撤銷的程序違法，還是不宜撤銷的程序瑕疵呢？筆者認(rèn)為關(guān)鍵在于確認(rèn)方式上的違法是否可以補(bǔ)救，如果可以補(bǔ)救，則相對(duì)人在程序權(quán)利上受到的損害得到了彌補(bǔ)，并未失去該項(xiàng)權(quán)利，可以認(rèn)為為程序瑕疵行為。補(bǔ)救的形式是多種多樣的，可以由法院決定由行政主體補(bǔ)救，也可以由行政機(jī)關(guān)自行補(bǔ)救，相對(duì)人表示認(rèn)同；也可以在法院確認(rèn)的情況下以其他方式補(bǔ)救。補(bǔ)救可以在訴前已經(jīng)補(bǔ)救完畢，也可以在訴中進(jìn)行。如行政處罰決定書中未告知當(dāng)事人訴權(quán)或起訴期限，但最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的意見(試行)》第35條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為時(shí)，未告知訴權(quán)或者起訴期限，致使當(dāng)事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當(dāng)事人實(shí)際知道訴權(quán)或者起訴期限時(shí)計(jì)算，但逾期的期間最長(zhǎng)不得超過一年”。此項(xiàng)規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)是對(duì)具體行政行為瑕疵的存在及其補(bǔ)救的確認(rèn)，行政程序是對(duì)實(shí)體權(quán)益的保障，而根據(jù)該條規(guī)定，相對(duì)人并沒有因行政處罰決定未告知訴權(quán)而失去訴權(quán)，其程序瑕疵已經(jīng)通過其行使訴權(quán)得以補(bǔ)救。如果以程序違法撤銷該處罰決定，勢(shì)必造成再次處罰，再次訴訟的訴累，既不利于行政效率，也增加了社會(huì)負(fù)擔(dān)。又如行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查時(shí)，執(zhí)法人員只有1人，如果這種詢問或調(diào)查制作了筆錄，當(dāng)事人同意并簽了字或蓋了章，說明當(dāng)事人已認(rèn)可了這種調(diào)查結(jié)果，也不宜以程序違法撤銷。行政處罰決定書未蓋公章的行為，一經(jīng)送達(dá)即不能補(bǔ)救，因而是得撤銷的程序違法行為。
（三）行政機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作為的行為可以認(rèn)定為程序瑕疵行為
根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在時(shí)限上的違法行為有如下幾種：
1、行政機(jī)關(guān)超過二年對(duì)違法行為實(shí)施行政處罰的。
2、行政主體在法定期間內(nèi)未履行其法定職責(zé)的。如采取登記保存措施后，未在7日內(nèi)及時(shí)做出處理決定；行政處罰決定書做出后未在7日內(nèi)送達(dá)給當(dāng)事人；行政機(jī)關(guān)未在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)等。
上述幾種時(shí)限違法行為中，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，意味著行政機(jī)關(guān)喪失了行政管理權(quán)，即使按原程序進(jìn)行處罰，其行為從形式上看是違反法定程序，實(shí)質(zhì)上是超越職權(quán)，人民法院應(yīng)以超越職權(quán)為由撤銷該具體行政行為。那么對(duì)法定時(shí)限內(nèi)不作為行為為什么不能認(rèn)定為得撤銷的程序違法行為呢？這是因?yàn)椋?、行政機(jī)關(guān)越過法定期限做出行政處罰決定，雖然違反了法定程序，但是如果法院以超期為由撤銷該決定，并判令被告重新做出具體行政行為，那么就等于責(zé)令行政機(jī)關(guān)超過了法定期限后還要做出具體行政行為，而且法院以超過期限為由判決撤銷，實(shí)質(zhì)上也否認(rèn)了法院判限令履行法定職責(zé)的正確性，這是自相矛盾的。2、“超限”而撤銷行政處罰決定，法院不可能判決重新作出具體行政行為 ，而這樣導(dǎo)致客觀存在的行政違法得不到法律制裁，放縱了違法者，承認(rèn)了違法狀態(tài)，這決不是法治所期望的效果。3、行政機(jī)關(guān)雖然超限，但最后還是作出了具體行政行為，實(shí)現(xiàn)了法律上的合法狀態(tài)，法院再以“超限”為由予以撤銷已沒意義。因此對(duì)行政機(jī)關(guān)超過法定時(shí)限作出的具體行政行為應(yīng)認(rèn)定為程序瑕疵行為。行政機(jī)關(guān)未在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)的行為是較為特殊的不履行法定職責(zé)行為，如何處理這個(gè)問題？筆者認(rèn)為應(yīng)具體情況具體分析。如果行政機(jī)關(guān)在7日內(nèi)通知當(dāng)事人，當(dāng)事人未提出異議并參加了聽證，實(shí)際上是對(duì)這種違法行為的補(bǔ)救，可以認(rèn)定為程序瑕疵；如果當(dāng)事人提出異議，行政機(jī)關(guān)不予采納，當(dāng)事人以此為由拒絕聽證，行政機(jī)關(guān)仍然作出行政處罰決定的，人民法院應(yīng)以違反法定程序予以撤銷。
四、審理自選處罰程序瑕疵案件應(yīng)注意的幾個(gè)問題
（一）關(guān)于對(duì)程序瑕疵的認(rèn)定如何表達(dá)及處理問題。
對(duì)行政處罰程序瑕疵行為，人民法院不宜判決撤銷，但應(yīng)在判決書的理由部分明確認(rèn)定其違法性；判決前能夠糾正的應(yīng)限期糾正；不能糾正或無需糾正的雖不作出實(shí)質(zhì)性處理但應(yīng)向該行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)提出司法建議，告誡被告不得再犯。
（二）關(guān)于復(fù)合瑕疵問題。所謂復(fù)合瑕疵是指行政處罰程序出現(xiàn)兩個(gè)以上瑕疵的行為。對(duì)復(fù)合瑕疵如何處理？筆者認(rèn)為，如果復(fù)合瑕疵中有一項(xiàng)為時(shí)限瑕疵。那么一律不宜判決撤銷，因?yàn)榕袥Q撤銷既自相矛盾，又放縱了違法，也不利于提高行政效率。如果復(fù)合瑕疵中全部是方式瑕疵，原則上也不宜判決撤銷，但對(duì)于瑕疵太多、錯(cuò)訛太多的行政處罰行為。從有利于糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，提高行政執(zhí)法水平的角度考慮，也可以判決撤銷行政處罰行為。
參考文獻(xiàn) 1、姜明主編：《行政法與行政訴訟法》；
2、高等教育出版社；
3、1999年10第1版；
篇11
《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》明確指出工商行政管理部門是奧林匹克標(biāo)志保護(hù)的主管部門，進(jìn)出口貨物涉嫌侵犯奧林匹克標(biāo)志專有權(quán)的，由海關(guān)按照規(guī)定的權(quán)限和程序查處。第10條規(guī)定：“未經(jīng)奧林匹克標(biāo)志權(quán)利人許可，為商業(yè)目的擅自使用奧林匹克標(biāo)志，即侵犯奧林匹克標(biāo)志專有權(quán)，引起糾紛的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或協(xié)商不成的，奧林匹克標(biāo)志權(quán)利人或者利害關(guān)系人可以向人民法院提訟，也可以請(qǐng)求工商行政管理部門處理。工商行政管理部門處理時(shí)，認(rèn)定侵權(quán)行為成立的，責(zé)令立即停止侵權(quán)行為，沒收、銷毀侵權(quán)商品和專門用于制造侵權(quán)商品或者為商業(yè)目的擅自制造奧林匹克標(biāo)志的工具，有違法所得的，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以并處5萬元以下的罰款。當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以自收到處理通知之日起15日內(nèi)依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》向人民法院提訟；侵權(quán)人期滿不又不履行的，工商行政管理部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。進(jìn)行處理的工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，可以就侵犯奧林匹克標(biāo)志專有權(quán)的賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》向人民法院提訟。”本條規(guī)定包含了因侵犯奧林匹克標(biāo)志專有權(quán)引起糾紛的解決方式、處罰種類和救濟(jì)途徑三點(diǎn)內(nèi)容。當(dāng)事人因奧林匹克侵權(quán)引起的糾紛屬于奧林匹克標(biāo)志所有者或許可使用者與侵權(quán)行為人間的民事糾紛，按照第10條規(guī)定，有協(xié)商、向人民法院提訟和請(qǐng)求工商行政管理部門處理三種解決途徑，其中協(xié)商和訴訟都是解決民事糾紛的途徑，而行政機(jī)關(guān)一般不對(duì)民事糾紛予以處理，只有在相對(duì)人申請(qǐng)的前提下，行政機(jī)關(guān)才可以受理民事糾紛對(duì)民事糾紛作出裁決，此時(shí)行政機(jī)關(guān)作出的裁決是行政裁決。“所謂行政裁決是指依法由行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為。”
本條款中工商行政管理部門對(duì)糾紛的處理顯然是行政裁決，而不是行政處罰，因?yàn)樾姓幜P是依職權(quán)的行政行為，不需要行政相對(duì)人的申請(qǐng)，只要行政機(jī)關(guān)確定相對(duì)人的行為違反了法律規(guī)定，并且在自己的管轄范圍內(nèi)，就可以依職權(quán)對(duì)相對(duì)人作出行政處罰。工商行政部門先對(duì)侵犯奧林匹克標(biāo)志的民事糾紛進(jìn)行行政裁決，然后在認(rèn)定侵權(quán)成立后，可以依職權(quán)作出行政處罰，因?yàn)榍謾?quán)人的這種行為不僅侵犯了奧林匹克標(biāo)志所有權(quán)人或許可使用人的私權(quán)，也對(duì)國(guó)家的公權(quán)領(lǐng)域造成侵害，擾亂了正常的社會(huì)秩序，構(gòu)成了行政違法的行為，應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任，工商行政管理部門作為奧林匹克標(biāo)志保護(hù)的行政主體可以對(duì)其作出行政處罰。該條例規(guī)定的“責(zé)令立即停止侵權(quán)行為，沒收、銷毀侵權(quán)商品和專門用于制造侵權(quán)商品或者為商業(yè)目的擅自制造奧林匹克標(biāo)志的工具，有違法所得的，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以并處5萬元以下的罰款”的處罰從種類上看與《行政處罰法》相一致，但就具體處罰內(nèi)容中罰款的數(shù)額，筆者認(rèn)為有待進(jìn)一步商榷。參照國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法實(shí)施條例》第52條的規(guī)定：“對(duì)侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的行為，罰款數(shù)額為非法經(jīng)營(yíng)額三倍以下；非法經(jīng)營(yíng)額無法計(jì)算的，罰款數(shù)額為十萬元以下”，《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》中的“5萬元以下的罰款”好似有些過輕。因?yàn)閵W林匹克標(biāo)志屬于體育領(lǐng)域有的特殊標(biāo)志，具有很高的知名度和良好的社會(huì)聲譽(yù)，比任何世界馳名的商標(biāo)更具有國(guó)際影響力，精明的商家正是看到了奧林匹克標(biāo)志的這種潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，紛紛以巨額資金競(jìng)相購(gòu)買奧林匹克標(biāo)志的使用權(quán)，為了保護(hù)奧林匹克標(biāo)志權(quán)利人的合法權(quán)益，應(yīng)該加大對(duì)侵權(quán)人的處罰力度，建議相應(yīng)地加大罰款數(shù)額。
3《反興奮劑條例》中的有關(guān)規(guī)定
該條例對(duì)興奮劑的管理、檢查與檢測(cè)、反興奮劑的義務(wù)以及法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)定，特別是在法律責(zé)任一章中，對(duì)違法者分別規(guī)定了民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，本文僅對(duì)行政責(zé)任進(jìn)行分析。《反興奮劑條例》中規(guī)定的行政處罰包括申戒罰、行為罰、資格罰和財(cái)產(chǎn)罰四大類。其中申戒罰中的警告（44條）；行為罰有責(zé)令改正（39條第2款）、責(zé)令暫停6個(gè)月以上1年以下執(zhí)業(yè)活動(dòng)（44條）；資格罰有吊銷許可證（38條）、不得從事體育管理工作或者運(yùn)動(dòng)員輔助工作（39條、40條、41條）；財(cái)產(chǎn)罰有沒收違法所得（38條）、罰款（38條）、沒收非法財(cái)物（39條、40條、41條）；除了上述體育行政處罰的種類外，還在45條規(guī)定了體育健身活動(dòng)經(jīng)營(yíng)單位向參加者提供含有禁用物資的藥品、食品的處罰由食品藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生主管部門依照藥品管理法、食品衛(wèi)生法和有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。從實(shí)施行政處罰的主體看，不僅有體育行政部門，還有縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門和縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生管理部門等行政主體。
第46條規(guī)定：“運(yùn)動(dòng)員違反本條例規(guī)定的，由有關(guān)體育社會(huì)團(tuán)體、運(yùn)動(dòng)員管理單位、競(jìng)賽組織者作出取消參賽資格、取消比賽成績(jī)或者禁賽的處理。”從本條規(guī)定看，運(yùn)動(dòng)員違反本條例的，只對(duì)其實(shí)行內(nèi)部處罰，不實(shí)施行政處罰，這是否有逃避法律責(zé)任的嫌疑？《反興奮劑條例》是關(guān)于興奮劑有關(guān)事項(xiàng)的專門行政法規(guī)，在“有法可依”的前提下，運(yùn)動(dòng)員違反規(guī)定，侵犯了行政法所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系，應(yīng)該受到相應(yīng)的行政處罰，這種社團(tuán)內(nèi)部的處罰能代替行政處罰嗎？答案是否定的，因?yàn)轶w育社團(tuán)對(duì)其實(shí)行內(nèi)部處罰是因?yàn)槭褂门d奮劑違反了體育公平競(jìng)爭(zhēng)的精神，屬于違反體育規(guī)則而應(yīng)受的處罰。兩者的處罰事由是不同的，“前者的處罰事由是在競(jìng)技體育中違反了體育紀(jì)律、體育規(guī)則，而不論其是否違法。后者的處罰事由是尚不構(gòu)成犯罪地違反了行政法，而不論其是否違反了體育紀(jì)律、體育規(guī)則。即使是同一行為同時(shí)應(yīng)受到相應(yīng)的兩種處罰，處罰事由的性質(zhì)也不同，一種處罰的事由是違反了體育紀(jì)律、體育規(guī)則，一種處罰的事由是尚不構(gòu)成犯罪地違反了行政法，將兩者混淆就是一種錯(cuò)誤。另外，違反了體育紀(jì)律、體育規(guī)則，卻不一定違反了行政法；違反了行政法，卻不一定違反了體育紀(jì)律、體育規(guī)則。”運(yùn)動(dòng)員違法使用興奮劑既違反了體育規(guī)則又違反了《反興奮劑條例》，不能僅僅簡(jiǎn)單對(duì)其實(shí)行內(nèi)部處罰，還應(yīng)該對(duì)其實(shí)施行政處罰。
另外，46條規(guī)定的對(duì)運(yùn)動(dòng)員內(nèi)部處罰是取消參賽資格、取消比賽成績(jī)或者禁賽，雖然對(duì)運(yùn)動(dòng)員使用興奮劑的處罰可能僅有上述列舉的處罰種類，但這樣規(guī)定令人感覺體育社會(huì)團(tuán)體沒有完全的自，只能按《反興奮劑條例》中的規(guī)定處罰。筆者認(rèn)為，是否可以借鑒《體育法》49、50條的規(guī)定，只說明按章程處罰而不規(guī)定處罰種類。在我國(guó)實(shí)行體育管理體制改革的今天，政府把權(quán)力下放給社會(huì)，實(shí)行管辦分離，把不應(yīng)該由政府行使的職能轉(zhuǎn)移給體育社會(huì)團(tuán)體，體育社會(huì)團(tuán)體根據(jù)本社團(tuán)發(fā)展的情況，自行管理，對(duì)違反章程規(guī)定的由社團(tuán)按章程進(jìn)行內(nèi)部處罰，只要該處罰不超出法律規(guī)定范圍，就不必受到法律的干涉。所以，作者認(rèn)為第46條應(yīng)該增加運(yùn)動(dòng)員違法的法律責(zé)任，同時(shí)解除對(duì)社團(tuán)處罰的約束。
4《公共文化體育設(shè)施管理?xiàng)l例》中的有關(guān)規(guī)定
篇12
指質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的制作過程以科學(xué)性為原則。指標(biāo)體系的建立和權(quán)重系數(shù)的確定建立在專家論證和統(tǒng)計(jì)分析基礎(chǔ)上，每個(gè)環(huán)節(jié)都采用量化的方法，這樣定性的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量方式，提高了文書質(zhì)量的可比性、可驗(yàn)證性以及規(guī)范程度，進(jìn)而使得評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更客觀。
1.2合法性原則
指質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)和行政規(guī)章來制訂，不得與之相違背。
1.3系統(tǒng)性原則
指質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系覆蓋面要廣，能全面完整地反映衛(wèi)生執(zhí)法文書的質(zhì)量，同時(shí)突出重點(diǎn)，針對(duì)訴訟中容易出現(xiàn)的關(guān)鍵問題來確定指標(biāo)。指標(biāo)體系要做到結(jié)構(gòu)層次鮮明，各指標(biāo)邏輯上相互聯(lián)系，但內(nèi)容須相互獨(dú)立，即盡量避免重復(fù)信息，一個(gè)內(nèi)容對(duì)應(yīng)一個(gè)指標(biāo)。
1.4可操作性原則
質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既是質(zhì)量控制部門考核衛(wèi)生執(zhí)法文書質(zhì)量的依據(jù)，也可以作為衛(wèi)生執(zhí)法人員制作文書時(shí)的準(zhǔn)則。指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)切合實(shí)際、簡(jiǎn)單明了，同時(shí)各項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)涵要明確、具體，便于操作。
2過程與方法
2.1選取質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)
課題組根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《衛(wèi)生行政處罰程序》、《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書規(guī)范》和上海市衛(wèi)生局2003年的《關(guān)于貫徹執(zhí)行的幾點(diǎn)意見》，在對(duì)CBMdisc（1978/1－2005/1）和《中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)》（1994―2005年）以“執(zhí)法文書”、“法律文書”、“衛(wèi)生執(zhí)法文書”、“衛(wèi)生行政處罰文書”為檢索詞檢索到330篇文獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)閱的基礎(chǔ)上，歸納和統(tǒng)計(jì)出制作衛(wèi)生執(zhí)法文書中容易出現(xiàn)問題及其文獻(xiàn)討論頻率，同時(shí)結(jié)合關(guān)鍵知情人訪談，擬訂了《衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（草案）》。
2.2論證指標(biāo)構(gòu)成和執(zhí)行細(xì)則
為使該質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有科學(xué)性與可操作性，課題組組織了涉及法律專家、衛(wèi)生法學(xué)專家、衛(wèi)生執(zhí)法人員的3次專家論證會(huì)。論證專家對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各項(xiàng)指標(biāo)的代表性、科學(xué)性、重要性等進(jìn)行了反復(fù)討論與論證。經(jīng)多次修訂，最終確定了由4個(gè)Ⅰ級(jí)指標(biāo)、12個(gè)Ⅱ級(jí)指標(biāo)、28個(gè)Ⅲ級(jí)指標(biāo)，以及相應(yīng)的執(zhí)行細(xì)則構(gòu)成的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
2.3確定指標(biāo)權(quán)重系數(shù)和分值
評(píng)價(jià)指標(biāo)體系滿分為100分，為對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦值，課題組制訂了專家意見調(diào)查表，采用Delphi法收集7位相關(guān)專家的意見，經(jīng)過3個(gè)輪次的論證，確定每項(xiàng)指標(biāo)在指標(biāo)體系中的權(quán)重系數(shù)和分值。
指標(biāo)權(quán)重計(jì)算公式為［3］：
Wi=lnΣj=n[]j=1[DD)]Wlj
其中Wi為指標(biāo)i的權(quán)重，Wij為第j位專家為指標(biāo)i制定的權(quán)重，n表示共有n位專家為指標(biāo)i制定權(quán)重。
3結(jié)果
3.1Ⅰ、Ⅱ級(jí)指標(biāo)構(gòu)成及權(quán)重系數(shù)
我們將眾多衛(wèi)生行政處罰文書制作規(guī)范歸納為4大類，即4個(gè)Ⅰ級(jí)指標(biāo)，分別為文書材料完整性、證據(jù)材料真實(shí)性、適用法律準(zhǔn)確性［4］、文書制作規(guī)范性。前3個(gè)Ⅰ級(jí)指標(biāo)權(quán)重系數(shù)均為28％，第4個(gè)權(quán)重系數(shù)為16％。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系滿分為100分。因此4個(gè)Ⅰ級(jí)指標(biāo)分值分別為28分、28分、28分、16分。每個(gè)Ⅰ級(jí)指標(biāo)包含的Ⅱ級(jí)指標(biāo)數(shù)目不同，最多含有4個(gè)Ⅱ級(jí)指標(biāo)，最少有2個(gè)。Ⅱ指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)指該指標(biāo)占所屬Ⅰ指標(biāo)的比例，而非占總分的比例。Ⅰ、Ⅱ級(jí)指標(biāo)的構(gòu)成及權(quán)重系數(shù)見表1。
3.2Ⅲ級(jí)指標(biāo)構(gòu)成及其分值
28個(gè)Ⅲ級(jí)指標(biāo)的分值從0.9分到9.24分不等，每個(gè)Ⅱ級(jí)指標(biāo)所屬的Ⅲ級(jí)指標(biāo)分?jǐn)?shù)之和即為Ⅱ級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分?jǐn)?shù)。大部分Ⅲ級(jí)指標(biāo)都可以再細(xì)化為具體的概念。如“文書時(shí)限符合法律規(guī)定”，指一般程序已受理案件應(yīng)在7日內(nèi)立案、立案至審批不超過3個(gè)月、直接送達(dá)應(yīng)在蓋章后7日內(nèi)、結(jié)案日期應(yīng)在送達(dá)15天后3個(gè)月內(nèi)等概念。限于篇幅，每個(gè)Ⅲ級(jí)指標(biāo)的概念不作贅述。Ⅲ級(jí)指標(biāo)構(gòu)成及其分值見表2。
3.3評(píng)分細(xì)則
具體評(píng)分方法有以下幾種：①可進(jìn)一步細(xì)化的Ⅲ級(jí)指標(biāo)，少1項(xiàng)，扣1分，扣完為止。如“基本文書齊全（2.24分）”，一般程序的基本文書包括12種，如果少了3種以上文書則該項(xiàng)指標(biāo)得0分。大部分指標(biāo)按照該方法評(píng)分。②有一些執(zhí)行特定程序的案件需要特定種類文書或者特定時(shí)限，在這種情況下則少1項(xiàng)扣1分，如果不需要這些特定程序則按滿分給。如特定文書齊全（1.68分），包括了產(chǎn)品樣品采樣記錄單、衛(wèi)生行政控制決定書等20種特定種類文書。③有些指標(biāo)如引用法律、法規(guī)準(zhǔn)確（8.88分），涵蓋了合議記錄、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書文稿、行政處罰決定書等4種文書，這4種文書都涉及到法律、法規(guī)的引用，每種文書可按其重要性不同調(diào)整比例。我們將4份文書分值分配為：合議記錄和行政處罰決定書文稿各1.44分，行政處罰事先告知書和行政處罰決定書各3分。④小部分不可細(xì)化的指標(biāo)則按整體扣分。如調(diào)查可靠（2.52分），要求主動(dòng)、及時(shí)、深入、細(xì)致，證據(jù)之間相互印證，前后不能矛盾。如不符合則2.52分全扣。
3.4實(shí)證研究
課題組根據(jù)所建立的衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)了一套一般程序的衛(wèi)生行政處罰文書質(zhì)量調(diào)查表，對(duì)上海市徐匯區(qū)2002―2004年度1499份案宗進(jìn)行了測(cè)評(píng)和賦值。結(jié)果顯示，當(dāng)前衛(wèi)生行政處罰文書制作主要存在的問題在于：①違法主體認(rèn)定不確切，該項(xiàng)Ⅲ級(jí)指標(biāo)2002年得分率只有24.36％，2003年也只有23.09％。表現(xiàn)在文書中沒有談話者身份證明、法定代表委托書、衛(wèi)生許可證和工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照/企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件。②執(zhí)法程序不規(guī)范，該項(xiàng)Ⅱ級(jí)指標(biāo)3年得分率分別為57.60％、60.40％、56.80％。表現(xiàn)在告知內(nèi)容簡(jiǎn)寫、縮寫以及告知程序不合理。③法律法規(guī)引用不規(guī)范，Ⅲ級(jí)指標(biāo)“法律條款準(zhǔn)確引用”2004年得分率只有48.71％。表現(xiàn)在簡(jiǎn)寫、漏寫法律、法規(guī)數(shù)量和名稱，略寫“條”“款”“項(xiàng)”“目”，以及所引用的法律條文與違法事實(shí)沒有一一對(duì)應(yīng)［7］。
4討論
在測(cè)評(píng)中有些指標(biāo)2004年的得分率明顯高于前兩年，如前面提到得Ⅲ級(jí)指標(biāo)“違法主體認(rèn)定不確切”，2004年得分率達(dá)到71.27％，有很大提高。又如Ⅲ級(jí)指標(biāo)“處罰主體證明文書齊全”2002年和2003年得分率分別為40.33％、63.00％，2004年為82.67％。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，我所法制科于2004年初采取的控制文書制作質(zhì)量的指標(biāo)，針對(duì)一些項(xiàng)目對(duì)文書進(jìn)行打分，其評(píng)價(jià)的內(nèi)容雖較零散、粗糙，只側(cè)重某些方面，不成體系，且對(duì)評(píng)分結(jié)果僅簡(jiǎn)單的分為A、B、C3類，但所評(píng)價(jià)的內(nèi)容正是后來得分率有提高的那些項(xiàng)目。可見，采取一定的質(zhì)量控制措施能很好的提高執(zhí)法文書的制作質(zhì)量，而系統(tǒng)科學(xué)的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)是質(zhì)控的依據(jù)和起點(diǎn)。
本研究所構(gòu)建的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔明確，評(píng)分細(xì)則具體清晰，可以量表的形式在實(shí)際操作中運(yùn)用。同時(shí)建議將衛(wèi)生行政處罰文書制作質(zhì)量納入監(jiān)督員工作績(jī)效考核范疇，建立常態(tài)化的檢查評(píng)估制度，促使監(jiān)督員樹立執(zhí)法文書質(zhì)量意識(shí)。及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取糾正措施。對(duì)于得分不高的指標(biāo)有針對(duì)性加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督人員法律和衛(wèi)生行政處罰文書知識(shí)培訓(xùn)，提高衛(wèi)生執(zhí)法人員的法律知識(shí)水平和法律文書書寫技能［8］。
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篇13
（一）滯納金說。
這種觀點(diǎn)的多為行政機(jī)關(guān)。筆者在實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)許多行政機(jī)關(guān)在作出的處罰決定的末尾載明“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”，但到申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)，在申請(qǐng)執(zhí)行文書中又寫為“申請(qǐng)法院執(zhí)行罰款XX元，滯納金XX元，在此行政機(jī)關(guān)將加處罰款等同于滯納金。誠(chéng)然，加處罰款與滯納金有許多相同之處，如二者都不屬于行政處罰，而是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，而且同屬行政強(qiáng)制執(zhí)行措施中的間接強(qiáng)制措施，同屬執(zhí)行罰范疇。但是二者又有不同之處，首先二者的適用依據(jù)不同，加處罰款一般針對(duì)不履行繳納罰款的行為，滯納金則適用于不履行行政征收決定的行為。其次，二者的比例不同，加處罰款按照行政處罰法規(guī)定的比例為每日百分之三，滯納金比例多為每日萬分之五。
（二）行政處罰說。
持這種觀點(diǎn)的以行政相對(duì)人居多。行政處罰中的罰款與加處罰款雖然最終的表現(xiàn)形式都是要求被處罰人以金錢上的給付，但二者的區(qū)別也很明顯：首先，適用的前提不同，罰款是行政相對(duì)人違反行政法律義務(wù)，行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定科處相對(duì)人一定數(shù)額的金錢給付義務(wù)；加處罰款是行政相對(duì)人不履行行政處罰決定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定科處一定比例的加處罰款，促使相對(duì)人履行行政處罰決定。其次，目的不同，行政處罰罰款目的是為了行政管理的需要對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行懲戒；加處罰款的目的是為了促使相對(duì)人履行行政處罰決定。再次，適用的階段不同。行政處罰罰款適用于行政行為程序中；加處罰款則適用于行政執(zhí)行程序中。
（三）執(zhí)行罰說。
此種觀點(diǎn)目前在理論界與實(shí)務(wù)界占大多數(shù)。執(zhí)行罰是指行政法上的義務(wù)人逾期不履行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)迫使義務(wù)人繳納一定比例的強(qiáng)制金，促使義務(wù)人自覺履行行政義務(wù)的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行措施可分為直接強(qiáng)制措施和間接強(qiáng)制措施，間接強(qiáng)制措施又可分為代履行和執(zhí)行罰。“加處罰款”就屬于間接強(qiáng)制執(zhí)行措施中的執(zhí)行罰，執(zhí)行罰一般適用于相對(duì)人不履行行政義務(wù)，又不適宜由他人代為履行的情況。
筆者認(rèn)為，將加處罰款定性為執(zhí)行罰是比較符合行政法學(xué)理論的。首先，從加處罰款與滯納金、行政處罰罰款的區(qū)別可以看出三者雖在外在表現(xiàn)上有相同之處，但內(nèi)在的性質(zhì)是不同的。其次，從加處罰款在行政處罰法51條的條文中可以看出，它與第二項(xiàng)、第三項(xiàng)相并列，從邏輯上理解，只有同一屬性的才能并列，而行政處罰法第51條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)內(nèi)容是有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行措施的規(guī)定，因此加處罰款也應(yīng)是一種強(qiáng)制執(zhí)行措施。再次，從行政法理上說，如果將加處罰款定性為另一個(gè)行政處罰，行政機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人不履行義務(wù)時(shí)科處“加處罰款”則違反了行政法理上的“一事不再罰”原則。
二、法院對(duì)行政機(jī)關(guān)一并申請(qǐng)執(zhí)行行政處罰與加處罰款如何處理問題。
在司法實(shí)踐中，加處罰款應(yīng)否與行政處罰罰款一并執(zhí)行一度引發(fā)爭(zhēng)議。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)一并執(zhí)行，這符合經(jīng)濟(jì)、便利的原則。也有的認(rèn)為，對(duì)行政機(jī)關(guān)適用加處罰款應(yīng)當(dāng)經(jīng)法院先審查然后決定是否一并執(zhí)行。還有的認(rèn)為，加處罰款是一種間接強(qiáng)制執(zhí)行措施，是法律賦予行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施執(zhí)行罰與申請(qǐng)法院執(zhí)行二者之間只能擇一行使。
筆者認(rèn)為，結(jié)合行政處罰法第51條的內(nèi)容，從立法本意上看，加處罰款與申請(qǐng)法院執(zhí)行這兩種強(qiáng)制執(zhí)行措施行政機(jī)關(guān)可以選擇適用，這種選擇是單一選擇，還是可重復(fù)選擇？法律、司法解釋都沒有規(guī)定，但從選擇的本意上來說，選擇了其中一項(xiàng)強(qiáng)制執(zhí)行措施，就不應(yīng)再選擇另外一種。況且加處罰款并不是執(zhí)行內(nèi)容，而是一種強(qiáng)制執(zhí)行措施。另外，從執(zhí)行主體上看，加處罰款是行政處罰法普遍授權(quán)行政機(jī)關(guān)的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，而非法院。法律法規(guī)并沒有授權(quán)法院可以行使這一權(quán)利，因此人民法院無權(quán)行使。但由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行措施的單一性，在行政相對(duì)人逾期不履行行政決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)相對(duì)人每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，在沒有其他強(qiáng)制措施相輔助的情況下，僅憑此種加處罰款是無法迫使相對(duì)人履行義務(wù)的。目前不賦予行政機(jī)關(guān)的重復(fù)選擇權(quán)則勢(shì)必難以保障行政決定的最終實(shí)現(xiàn)，行政管理將難以為繼。鑒于維護(hù)行政管理執(zhí)法的需要，目前各地大多數(shù)法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行加處罰款一般都采取了一并執(zhí)行的權(quán)宜做法，但這一做法實(shí)際上是一種“中國(guó)特色”的執(zhí)行方式，綜觀世界兩大法系相關(guān)行政執(zhí)行法，并沒有行政機(jī)關(guān)實(shí)施的執(zhí)行罰是通過司法強(qiáng)制執(zhí)行來保障實(shí)現(xiàn)的。許多學(xué)者對(duì)我國(guó) “以申請(qǐng)人民法院執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外”的二元制行政執(zhí)行權(quán)力分配模式都提出了批評(píng)，二元制行政強(qiáng)制執(zhí)行模式凸顯的弊端本文不再贅述。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，同時(shí)規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行程序、措施，完善行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律責(zé)任和救濟(jì)制度。
三、加處罰款從何時(shí)開始計(jì)算問題。
由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行措施的單一性，使得設(shè)立加處罰款的立法目的根本難以實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在沒有其他強(qiáng)制措施相輔助的情況下，僅憑加處罰款根本無法促使相對(duì)人履行行政決定。鑒于此，我國(guó)目前法院對(duì)行政機(jī)關(guān)加處罰款一般都一并予以執(zhí)行。那么加處罰款究竟該從何時(shí)開始計(jì)算？在實(shí)踐中，有的以法院作出裁定之日開始計(jì)算；有的以相對(duì)人的起訴期滿開始計(jì)算；還有的以行政機(jī)關(guān)處罰決定中確定的履行期滿開始計(jì)算。
持第一種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人加處罰款，從性質(zhì)上說仍是一種行政權(quán)，法院對(duì)行政權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法審查，因此有必要對(duì)加處罰款進(jìn)行審查，待審查后由法院裁定是否一并執(zhí)行。因此，加處罰款的起算時(shí)間應(yīng)從法院審查后作出裁定之日起計(jì)算，這樣也最大限度地維護(hù)了相對(duì)人的權(quán)益。持第二種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，根據(jù)有義務(wù)就有救濟(jì)的原則，行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政相對(duì)人作出處罰決定后，相對(duì)人有提起訴訟的權(quán)利，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，當(dāng)事人在知道具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)享有訴權(quán)。因此，在相對(duì)人享有訴權(quán)的3個(gè)月的期限內(nèi)，不應(yīng)對(duì)相對(duì)人科以加處罰款，所以加處罰款應(yīng)從相對(duì)人的起訴期滿之日起計(jì)算。持第三種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，行政處罰法第51條明確規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取加處罰款的措施。因此加處罰款應(yīng)從當(dāng)事人逾期（行政決定確定履行的日期）不履行之日起計(jì)算。
上述第一、二種觀點(diǎn)雖然有一定的道理，但是缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和理論依據(jù)，從表面上看，這兩種觀點(diǎn)更能體現(xiàn)最大限度保護(hù)相對(duì)人權(quán)益。但是，這里相對(duì)人的“權(quán)益”是相對(duì)人不履行法律義務(wù)所形成的“利益”，如果對(duì)這種“權(quán)益”不加分析的予以保護(hù)，試問還會(huì)有誰積極地履行法律義務(wù)。加處罰款從當(dāng)事人逾期不履行之日起計(jì)算的觀點(diǎn)至少有以下幾個(gè)方面理由支持：1、加處罰款從當(dāng)事人逾期不履行之日起計(jì)算與行政訴訟法規(guī)定的“訴訟不停止執(zhí)行”原則相吻合。我國(guó)行政訴訟法第44條規(guī)定“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。”正如前文所述，加處罰款是一種執(zhí)行罰，即一種強(qiáng)制執(zhí)行措施，因此，即使相對(duì)人在起訴期內(nèi)提起訴訟，行政機(jī)關(guān)仍然可以根據(jù)“”訴訟不停止執(zhí)行“原則對(duì)相對(duì)人實(shí)施加處罰款。雖然有人對(duì)”訴訟不停止執(zhí)行“原則提出了不同意見，但加處罰款的規(guī)定是針對(duì)行政處罰罰款，即使執(zhí)行了，也不會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，或者損害社會(huì)公共利益。
2、加處罰款從當(dāng)事人逾期不履行之日計(jì)算符合行政處罰法51條設(shè)立加處罰款的立法目的。行政處罰法第51條規(guī)定加處罰款的目的是為了促使相對(duì)人積極履行行政義務(wù)，相對(duì)人不履行行政義務(wù)就會(huì)遭受更大的經(jīng)濟(jì)上的損失，從而迫使相對(duì)人權(quán)衡利弊選擇對(duì)其更為有利的自覺履行。
