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隨著我國對外開放程度的擴大，外資商業銀行的涌入將使金融機構間的競爭更加激烈，缺乏競爭能力的中小金融機構將面臨退出市場的危險。20世紀九十年代以來，國際金融市場動蕩加劇。目前，美國的金融風暴使全球主要資本市場波動加劇，國際金融運行的不確定性增加，我國面臨的金融風險因素也逐漸增多。存款保險制度的建立，對維護以銀行業為軸心的金融信用體系有著極為重要的意義和功能。2008年政府工作報告中提出將“建立存款保險制度”。這意味著，作為一個國家金融安全網重要組成部分的存款保險制度，將全新登場。
一、存款保險制度的歷史
所謂“存款保險制度”，是有效保護存款人利益和維護金融穩定的一項基礎性制度安排。通俗點講，為防止和應對金融機構倒閉破產等風險，銀行繳納保費，參加存款保險。當危機發生時，存款保險機構及時向存款人予以賠付，依法參與或者組織對這家銀行的清算。
存款保險制度有著十分悠久的歷史，早在1829年，美國即從紐約州開始建立存款保險機構，形成世界上最早的存款保險體系。直到六十年代，世界上才有9個國家建立了存款保險制度。而從八十年代開始，存款保險制度進入高速發展期：一是因為1994年歐盟將存款保險制度作為新創立的單一市場的一個基本要求；二是因為越來越多的發展中國家和地區選擇建立存款保險制度。截至2003年，全球已經有88個國家建立了存款保險制度，這個數字大約是1984年的四倍。其中，30個屬于高收入國家，17個屬于中高收入國家，30個屬于中低收入國家，10個屬于低收入國家。而且，存款保險制度與一個國家收入水平高低有很大關系，只有16.39%的低收入國家采用這一制度，而60.71%的中高收入國家和75%的高收入國家也采用了這一制度。無論怎樣，存款保險制度已經成為當今各國維護金融體系安全的重要手段。
二、存款保險制度的作用
近幾年，金融業發展迅速，大小銀行如雨后春筍般紛紛成立，而建立存款保險制度以穩定金融體系、保證儲戶利益、加強銀行監管正成為政府十分迫切的需要。
（一）存款保險制度有利于保護存款人的利益，提高社會公眾對銀行體系的信心。如果建立了存款保險制度，當實行該制度的銀行資金周轉不靈或破產倒閉而不能支付存款人的存款時，按照保險合同條款，投保銀行可從存款保險機構那里獲取賠償或取得資金援助，或被接收、兼并，存款人的存款損失就會降低到盡可能小的程度，有效保護了存款人的利益。存款保險制度雖然是一種事后補救措施，但它的作用卻在事前也有體現，當公眾知道銀行已實行了該制度，即使銀行真的出現問題時，也會得到相應的賠償，這從心理上給了他們以安全感，從而可有效降低那種極富傳染性的恐慌感，進而減少了對銀行體系的擠兌。
（二）存款保險制度有利于提高金融體系的穩定性，維持正常的金融秩序。在經濟金融全球化背景下，國際金融市場動蕩加劇，頻頻發生金融風波。這不僅嚴重影響了本國經濟的正常運轉和社會安定，還給國際金融市場帶來了巨大沖擊。要防范風險，穩定金融，只能“防患于未然”，國際經驗表明，建立存款保險制度不失為防范金融風險的可行選擇之一。存款保險制度通過向參加保險的金融機構收取一定數額的保險費，可以集中一筆巨額的保險基金，從而為保護金融業的穩定與發展架起了一道金融安全網。同時，由于這一制度對公眾心理所產生的積極作用，也可有效防止銀行擠兌風潮的發生和蔓延，從而促進了金融體系的穩定。
（三）存款保險制度有利于提高金融監管水平。存款保險制度的建立，使存款保險公司成為銀行的專業監管機構，這就要求存款保險機構要對日常的銀行經營活動進行監督。當銀行管理不善或經營非法、風險較大的業務時，存款保險機構可以提出警告，勒令整改，幫助銀行渡過難關。存款保險制度的職能不僅在于事后及時補救，更著重于事前防范，因此可作為一國中央銀行進行金融監管的補充手段和重要的信息來源，從而有助于金融監管水平的提高。
三、我國建立存款保險制度路徑選擇
從已經建立存款保險制度國家的發展歷史和現狀來看，存款保險制度確實在化解金融危機，維護金融穩定方面發揮了重要作用。為了使存款保險制度在中國能更好地發揮其積極作用，有效地避免其弊端，我們有必要借鑒各國的經驗，吸取教訓，使得存款保險制度的設計更加符合中國的國情。
（一）立法先行。鑒于我國金融業對外開放和近年來國內部分中小金融機構不斷暴露的經營風險。有必要在法律基礎上建立存款保險制度，以防范銀行擠兌與系統性金融危機。具體建議：一是在存款保險制度建立和實施的同時，初步建立存款保險制度的法律框架，使存款保險制度的運行有法可依；二是在法律框架下明確強制保險的基本原則；三是建立健全銀行業產權法、破產法、最后貸款人規則等必要的金融法規，從而完善存款保險制度的法律基礎環境。
(二)加強監督管理。我國監管體制仍處于不斷改革與完善中，在這種情況下，存款保險制度不應成為一種簡單的付款箱制度，應在《存款保險條例》中明確賦予存款保險機構適度的監管權與資產處置權，以加強對銀行業的監管。同時，由于監管效果決定了存款保險制度的最終運行效果和基金運作的財務目標，所以存款保險機構有內在動力來執行這種監管與資產處置職能，能與其他監管機構形成信息共享，增強我國金融安全網的功能。
（三）存款保險的方式。在構建的模式上，鑒于我國的銀行市場主體主要體現為四大國有銀行與非國有銀行性的其他股份制銀行及信用合作機構三大類，是選擇強制加入或是金融機構自愿加入，又或是強制與自愿加入相結合的方式。筆者認為，在存款保險制度構建的模式上有兩種模式可供選擇。
第一種模式是自愿式的存款保險模式。其設想如下：我國可以考慮在各銀行集團內部設立一種由相應成員機構出資所構成的存款保險體系，即國有商業銀行的保險體系由國有銀行出資，非國有的新興股份銀行亦出資組成自己的保險體系，信用合作社組建自己的保障體系。
第二種模式是政府強制性存款保險制度。這樣的模式從建立時起即要求將國有銀行、非國有銀行性股份性銀行及具有銀行性的信用合作體系一并納入其中。客觀而言，要在近期內達到該目的是有相當大的難度，因為各銀行體系所面臨的金融風險不一。再者，我國銀行內部的控制制度還很脆弱，現有的監管水平還存在事后性監管的特點。
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存款保險制度是指在金融體系中設立保險機構，強制地或自愿地吸收銀行或其它金融機構繳存的保險費，建立存款保險準備金，一旦投保人遭受風險事故，由保險機構向投保人提供財務救援或由保險機構直接向存款人支付部分或全部存款的制度。存款保險制度的設立，首先是為了消除因銀行擠提而導致的系統性風險。其次才是對存款人的存款提供全額或部分的保險，保護一般存款人的利益；第三是建立處理有問題銀行的合理程序，便利經營不善的金融機構退出市場，減少“銀行太大而不能倒閉”的道德風險。此外，一些存款保險機構還履行最后貸款人和監管參保機構的職能。
存款保險制度起源于美國。美國于1933年率先通過立法建立存款強制保險制度，成立了聯邦存款保險公司。20世紀70年代起，存款保險制度加速向新興市場經濟國家擴展，在IMF的183個成員國中，有67個國家采取顯性的存款保險制度，其他國家則采取不同程度的隱性保險制度。
我國有必要建立存款保險制度
確立風險防范機制穩定金融活動秩序
一般來說，銀行90%以上的資金來源于負債，銀行必須進行負債經營，其經營風險比一般企業大，因此維持客戶信心猶為重要。而且由于銀行與存款人之間存在信息不對稱，一旦個別銀行倒閉，存款人缺乏充足的信息與專業能力去辨別持有他們存款的銀行是否健全可靠，由此產生的恐慌極富傳染性，如果沒有相應的保障措施穩定民心，將會發生巨大的金融災難。
完善金融市場主體，防止道德風險
目前我國金融市場的缺陷之一就是市場主體不完善：政府籌資具有超經濟強制性質；央行獨立性不強，調控乏力；國有商業銀行尚未真正商業化；而市場主體不完善的重要誘因之一就是我國沒有建立顯性的存款保險制度，政府一直實行的都是隱性的存款保險制度。隱性的存款保險制度的覆蓋面非常廣，大小金融機構都無存款損失之虞。銀行就不必注重逆向選擇的甄別與道德風險的控制，國有企業也不用擔心貸款的最終償還，居民也不用監督他們銀行存款的安全，所以在這種制度下，銀行、企業與居民的“道德風險”問題將比顯性存款保險制度更為嚴重。
健全金融監管體系，減輕央行負擔
與國外的中央銀行一般是通過票據貼現的方式發放對商業銀行的再貸款不同，我國央行對金融機構的再貸款一般是通過信用貸款的方式。這些再貸款收不回來就成為中央銀行的不良資產。在再貸款方面，人民銀行已經累積了巨額的不良資產，其中清理農村基金會、整頓信托投資公司、關閉證券公司形成的再貸款是目前再貸款回收的三大難點。占用了人民銀行總量高達數千億元的再貸款實質上是一種“隱性”的保險基金，只不過保險費是由中央或地方政府支付而已。人民銀行尚無專門機構以債權人身份來主張和維護其再貸款的權益。隨著我國金融體制改革的進一步深化和金融對外開放程度的提高，金融市場競爭加劇，央行的再貸款存量還將會增加，央行以后還將出現更多新的不良再貸款，這些將大大限制中央銀行的宏觀調控功能。這反映目前的金融監管體系還缺少一個角色——存款保險機構。建立存款保險制度，通過存款保險業務的辦理，規范金融機構的業務行為，檢查其業務活動，審查其業務報表，對經營不善的機構提出警告和制裁，并有權勒令其停業整頓，遇到極端情況，可以撤保，從而實現對金融體系的有效監管，使金融機構按照中央銀行及存款保險機構的要求安全合法地從事經營活動。不僅能遏制央行以后還將出現更多新的不良再貸款，完善目前的金融監管體系，還可以建立問題銀行退出機制，對銀行等金融機構形成正常市場紀律約束有重要意義。
完善市場規則，創造公平有效的競爭環境
在隱性存款保險制度下，政府不可能完全打開銀行業對內和對外開放的大門，因為考慮到銀行業發生危機的擴散效應以及銀行體系在我國的重要地位，政府也必須把新進入的私人性質的銀行納入到這個隱性存款保險網之內。這樣，不可能向銀行業引入優勝劣汰機制，也就不可能發揮整體金融改革戰略——用體制外的增量來化解體制內的存量，從而無法真正實現金融領域的市場化和高效率。如果建立存款保險制度，就可引入銀行業優勝劣汰機制，建立問題銀行退出機制，對形成正常市場紀律約束有重要意義。
改進財政政策與貨幣政策的效果
如果銀行的損失最終還是由財政撥款或由人民銀行再貸款（或用外匯儲備注資）解決，就會使政府在進行宏觀經濟調控時喪失一部分自。隨著銀行業對外和對內開放步伐的加快，銀行間的競爭將會逐漸加強，如果國有銀行、城市商業銀行和農村信用社依然保持目前的資產狀況，那么政府對它們實施救助的頻率和范圍肯定會逐漸增加。如果我國建立顯性存款保險制度，不僅可以減輕國家對隱性擔保的負擔，還將改進財政政策與貨幣政策的效果。
參考資料：
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一、訴訟保險制度的功能與缺陷
1.訴訟保險制度能夠充分保障當事人的訴權，實現接近正義的客觀需要
現代國家強調法治主義，民事糾紛的最終解決是靠采用排除自力救濟的民事訴訟制度。但是，公民利用民事訴訟制度實現權益的前提是必須支付民事司法運作的經濟成本。目前，各國普遍規定對公民的民事訴訟采用收費制，從到上訴，從案件受理費到律師費，還有如鑒定費、證人費、差旅費等眾多的其他訴訟費用，這對當事人而言已經是一種沉重的經濟負擔。然而，通過設立訴訟保險制度，可以使民眾通過購買保險的方式將自身的訴訟費用風險融人商業保險的運作中，從而降低和減少訴訟所帶來的費用風險，在此基礎上獲得接近正義的保障。
2.訴訟保險制度能夠緩解法律援助的壓力
由于我國國情，加上政府財政經費有限，導致現實中法律援助制度的涵蓋范圍極為有限，法律援助的作用也始終無法達到保障所有需要援助的公民都能充分利用訴訟救濟自己權益的程度。如果設立了訴訟保險制度，使一部分有一定經濟基礎的民眾從對法律援助的期望轉向投入與回報相均衡的訴訟保險中來，這樣既不會影響法律援助對貧困者維權的救濟，同時也在很大程度上保障了中等收入民眾維權的可行性，從而實現法律救濟的合理化和最大化。
3.訴訟保險制度能夠穩定律師收入，提高律師業服務水平
引進訴訟保險制度，當事人會因經濟壓力的緩解而積極地利用訴訟方式來維護自己的合法權益，而且，訴訟保險保障了當事人能夠自由選擇由保險公司付費的律師，這樣當事人會更積極地聘請具備法律專業知識的律師幫助自己進行訴訟。從律師的角度來看，提供訴訟保險的保險公司為當事人提供侯選律師的做法不僅使律師訴訟案件的機會增多，而且律師為了能夠訴訟保險公司投保人的訴訟，必然會通過提高其自身的服務質量和服務水平的方法來同其他律師競爭，從而最終促進律師業的健康發展。
4.訴訟保險制度可以使訴訟風險在社會上得到最大程度地分散，并促使當事人通過司法救濟的手段來積極地維護自己的合法權益，最終提高公民的維權意識與法治觀念
投保人通過購買確定的險種(訴訟險)，在自己與他人發生民事訴訟時，由保險公司按照訴訟保險合同的規定向投保人支付屬于保險責任范圍內的訴訟費用。保險公司根據大數法則和數理統計的理論集合大量訴訟保險標的，讓所有參加訴訟保險的投保人來分化某一具體的投保人的訴訟風險，并且通過再保險和保險資金多渠道投資，從而最終使訴訟風險在社會上得到最大程度地分散。同時，訴訟保險制度還能解決民眾對訴訟的顧慮。當事人只需交納一定的保險費來購買訴訟保險，則由保險公司來替當事人承擔訴訟時間和訴訟費用上的風險，從而使當事人通過司法救濟的手段來積極地維護自己的合法權益，增強公民的法治觀念。
不可否認，訴訟保險制度也具有以下先天不足之處。一是它的覆蓋面比較窄。該制度基本上只適用于那些感到自己很有可能介入法律糾紛的中等收人階層，事實上無法滿足真正貧民的法律要求。因此，從籌集法律援助資金的意義上看，訴訟保險并不是一條最佳途徑。二是訴訟保險制度使得律師依賴于保險公司來獲得報酬，容易造成保險公司操縱訴訟的不良后果。三是設立訴訟保險制度會大大降低當事人的訴訟成本，從而導致當事人濫訴現象的出現。四是訴訟保險的實行通常具有一定條件的限制。如果被保險人有資格獲得法律援助，他就應當去申請援助，保險公司將不補償應由法律援助支付的那部分費用。只有當因經濟理由申請免費訴訟被拒絕時，訴訟保險才可以使用。
二、我國建立訴訟保險制度的障礙
1.觀念的落后
由于我國國民的訴訟意識和保險意識都欠發達，所以國民對接受訴訟保險制度缺乏足夠的觀念上與思想上的準備，這會嚴重影響訴訟保險需求的形成和規模。可是，如果訴訟保險需求達不到一定的量，相應的訴訟保險供給也不會產生，這是我國當前建立訴訟保險制度的最大障礙。
2.移植訴訟保險制度缺乏相配套的必要的法律規范與保險技術
首先，在我國，還沒有任何有關由第三人來支付訴訟費用的法律規范，訴訟保險制度還缺乏相應的法規支持。再：者，由于我國保險業目前對訴訟保險制度尚未予以關注，因而缺乏技術層面的經驗與知識，更不用說相應的保險法律規范了。
3.目前我國律師收費在計算土存在著一些不確定因素、這對于引進訴訟保險制度也存在極大的困難
訴訟保險制度的良性運作是以當事人、保險公司以及律師之間的良性互動為保障的。如果律師收費不確定，那么就會導致當事人認為保險公司為了節約費用而向當事人提供素質差的律師，保險公司也會因律師收費不明確而擔心自己的盈利狀況，從而潛意識地從降低成本方面考慮聘請收費低廉的律師，而律師為了招攬業務，不惜降低費用，引發律師業內部的不正當競爭。
4.制裁當事人濫訴制度的缺失，也是訴訟保險制度移植的障礙之一
由于部分公民因一些小事而大肆興訟，不僅導致了司法資源的極大浪費，而且使司法機關不堪重負，無法集中精力處理重大案件。造成這種現象的原因在于我國法律缺乏制裁當事人濫用訴訟制度的規范。如果移植訴訟保險制度，濫訴問題勢必將同樣困擾保險公司。
三、我國建立訴訟保險制度的前提
1.公民的法治觀念與保險意識的培養
引進訴訟保險制度，離不開國民的法治觀念與保險意識，而這些是可以通過普法宣傳、具體訴訟保險產品的介紹，逐步培養出來的。因此，可以借鑒德國的成功經驗，開展大規模的訴訟保險宣傳活動，為訴訟保險制度的創立與發展奠定良好的社會基礎。
2.律師收費標準的明確
目前在我國律師收費標準暫不統一和明確的情況下，保險公司無法比較可靠地預測投保人的訴訟風險以及確定保險責任和保險費，因而投保人也無法根據自己可能承擔的訴訟風險的大小決定購買相應的險種。因此，必須加快建立區域性乃至全國性的操作性較強的律師收費標準
3.為了防止當事人的濫訴，必須強化訴訟風險告知制度
近年來，我國不少地方法院都開始推行訴訟風險提示制度，使當事人在立案階段就能預知案件審理和執行中潛在的風險，此舉無疑彰顯了法院打造“服務型法院”的服務理念。實際上，律師事務所在接受案件前進行民事訴訟風險告知制度，則更容易為當事人所接受；在設立訴訟保險之后，由保險公司向當事大提供有一定權威的法律專家來對當事人進行事前訴訟風險預測以及風險告知，這樣既能便當事人不會盲目地訴訟而加重法院的負擔，又可幫助當事人購買合適的訴訟保險，從而推動我國訴訟保險制度的建立與發展。
4.保險公司的充分關注與積極推動
訴訟保險并不僅僅是一個法律問題，其所涉及到的技術問題，只能由保險公司組織力量進行開發研究。可見，如果沒有保險公司的積極推動與參與，訴訟保險無疑只是紙上談兵。
四、我國開辦訴訟保險的可行性設計
1.訴訟保險的適用范圍與條件
如前所述，西方的訴訟保險一般只應用于民事訴訟領域。那么，在行政訴訟乃至刑事訴訟中，當事人依然不可避免地會發生鑒定費、差旅費等費用。那么，訴訟保險能否及于三大訴訟的范圍，值得思考。
解決這個問題比較復雜，需要結合三大訴訟面臨的不同風險進行具體分析。不過，可以肯定的是，訴訟保險原則上是可以適用于三大訴訟的。德國最初由機動車保險領域把業務拓展到整個民事訴訟領域就是一個明顯的例證。也有國家在這方面進行了嘗試，比如，瑞典在刑事案件中規定訴訟保險原則上適用于為被控告過失犯罪的人提供辯護，但是其過失不得為嚴重過失。那么；無論是在民事訴訟還是在行政訴訟中，具有明顯勝訴可能的原告一方完全可以通過訴訟保險支付律師費用等。
盡管訴訟保險原則可以適用于三大訴訟，但在案件范圍上也都會有一定限制。在具體種類的案件中，保險的范圍往往受到不同的限制。如在意大利，保險案件大多用在與機動車事故有關聯的或影響不大的方面；在瑞典，與住宅保險緊密相連的訴訟保險對于被保險人有關住宅方面的訴訟是有效的(但離婚除外)。對有關被保險人的職業、房地產或者汽車的訴訟無效，而且保險標的不得低于200瑞典克郎。在丹麥，某些訴訟種類被排除在外，例如以被保險人為清償債務人的純托收訴訟，不適用于訴訟保險。
2.訴訟保險的適用形式
國外訴訟保險的形式通常包括單獨式、附加式以及合作式訴訟保險等。其中，單獨式訴訟保險是指不與其他保險相聯系的、獨立的訴訟保險。附加式訴訟保險是指在其他險種上附加訴訟保險的訴訟保險，其投保對象主要是房地產訴訟和機動車訴訟。這種訴訟保險并非單獨的保險險種，按規定不能單獨購買，而是和其他保險一起銷售。如在瑞典，訴訟保險常和火災保險、家庭保險一起銷售；在丹麥，訴訟保險被作為其他種類保險如家庭或汽車險的一部分。最常見的種類是與家庭保險相結合，為被保險人個人的訴訟提供保險。合作式訴訟保險是指從事傳統保險業務的保險公司與專營訴訟保險業務的保險公司以合作方式辦理的訴訟保險。相比較而言，在我國公民保險意識與法治意識并不太高的情形下，單獨的訴訟保險形式似不可取。附加式訴訟保險也許對普通國民更有吸引力。考慮到剛開始訴訟保險并不普及、聘用律師進行訴訟成本需要預測的情況，由全國各地的大大小小的保險公司分別設立訴訟保險成本過高。因此，筆者認為，我國如果引進這一制度，首選的形式應當是采用合作式訴訟保險。這樣的好處在于業務集中，專業化比較強，更容易被國民信任。目前我國保險市場上已經出現了專業的保險公司，這也是一個發展趨勢，所以，把訴訟保險交由專業的訴訟保險公司與傳統保險公司以合作方式辦理，訴訟保險更為可取。
3.訴訟保險的承保風險
通常情況下，國外的保險公司承擔的訴訟風險包括合作風險與異議風險兩種。前者僅涉及利用訴訟的潛在費用，它主要是承保由訴訟進程時間不確定但必須對此進行事先預測而產生的風險。合作風險體現著保險人和投保人雙方在設置和選擇險種以及收費上的一定的可預測性。因為在合作風險的承保范圍內，對將來可能發生的訴訟費用的理賠數額是可以進行預測的，這是根據一國法律對現有的法院體系及案件的適用程序有明確規定而得出的預測。比如保險公司在遺囑確認案件所適用的法定訴訟程序計算出可能理賠的訴訟費用額，而投保人也可以根據自己的實際情況決定投保對象和投保額度。總之，合作風險的案件保費相對容易確定。而在異議風險中，訴訟時間和訴訟費用是難以預測的。因為異議風險的案件發生在時間上具有不確定性。比如交通事故、合同違約或者侵權行為，其發生的時間和所需要的訴訟費用是難以預測的。由于異議風險案件具有復雜性和多樣性，從而有可能導致律師費用、調查取證費用等數額巨大。不過，一般來說，正是因為異議風險的存在，才促使當事人希望通過訴訟保險方式來分化個體的訴訟風險負擔。這也是訴訟保險制度得以產生和持續發展的根本原因。因此，可以相信，我國在引進訴訟保險制度之后，異議風險的案件應當是吸引投保人的主要類型。在這方面，保險公司可以通過協商保費或者分階段收取保費等技術性方法予以調整。
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由于我國的特殊國情，金融機構的市場機制具有很大的局限性。在這種情況下建立存款保險制度最大的阻力就是我國金融行業特有機制。我國金融行業具有過強的壟斷性，既是四大國有銀行不進行建立存款保險體系，別家金融機構仍然存在著較大的差異。無論那一家金融機構破產都會造成社會秩序與金融秩序的極大紊亂。存款保險公司不可能對路徑不明的資金進行完全賠償，也無法將大規模的金融機構進行合并，這種情況只能進行資金援助。所以這種金融機構破產的可能性幾乎為零。這類的金融機構繳入到存款保險制度中，應當按時進行繳納高額保費，保費將用于提高存款保險公司的信譽度，在一定程度上扶持了一些中小銀行的發展，由于這種方法與公平原則相違背，若進行實施將會招致很多大型金融機構對此不滿。當金融機構經營慘淡是，由于歷史的緣故，一些遺留下的舊的金融體制將會給金融機構留下許多難以解決的金融問題。各界的金融機構中普遍存在著一些呆賬與壞賬，銀行內部控制機制較為松散，造成一定的經營成本與管理成本的控制不利導致一些金融機構局部或全部虧損，這種現象的發生十分普遍。我國目前的很多金融機構都需要大力發展與改造，這種情況下就使這些金融機構不得不按照相應的存款比例進行認繳。建立存款保險機構后，中央銀行與存款保險機構的關系十分復雜，難以進行處理。存款保險制度是金融管理體制中的重要組成部分同時也是對整體銀行業進行監管的重要手段之一。我國現在正與國際結果，努力按照國際慣例建立一系列相關法規政策。這樣不僅可以將存款保險機構與中央銀行的關系進行劃分又可以避免政策重復、職能交叉，更有效的貫徹我國的分管管理業務原則。若二者相對獨立，既是國家法律法規對中央銀行與存款保險機構進行了相應的職能劃分，也難免會產生職能交叉的問題，這就容易造成政策與實際操作發生沖突。如果存款保險機構服從中央銀行管理與監督，那么存款保險機構的建設就將毫無意義，同時中央銀行也有可能在這個過程中為存款保險機構放棄相應的貨幣政策。目前國際上的實行的基本是統一費率制，差別費率只是一種未來的發展方向與前景。建立一種以風險程度為基礎的差額存款保險費率，有助于提高存款保險制度的整體水平與效率。但是想實現差別費率則有兩點問題需要進行考慮:第一，實施差別費率后無法對各個金融機構的風險程度進行評估，中國市場尚未發展成熟，無法對預期的風險進行一定的較為準確的評估;第二，根據銀行的風險實施差別費率后，一旦將差別費率公開后，將會在公眾輿論、心理上造成一定恐慌，這種情況的出現在一定程度上影響了公眾對金融市場的信心下降，使公眾不再相信存款保險制度等一系列影響。針對這種情況，我國決定在實施存款保險制度時應當進一步考慮是否采用統一費率與差別費率的利弊。
三、存款保險制度的可行性
國際上很多國家實施存款保險制度后，根據經驗顯示在經濟危機或經濟貶值時不應當建立存款保險制度。舉例說明:在東南亞金融危機時，若在此時建立存款保險制度就是不明智之舉，這樣一來效果會適得其反，容易加劇系統性金融危機。這種情況下較好的解決方法就是，在國內經濟較為景氣之時建立存款保險制度。我國目前的經濟狀況處于穩步上升階段，這種大環境下十分有利于建立存款保險制度。近些年銀行業的不斷改革已經取得了一些成果，2008年時我國的國有銀行進行了新一輪的改革。這些國有銀行建立了科學的管理模式，擁有獨立董事會，將公司內部的決策與風控部門進行了一次較大的改動。到目前為止，國有銀行的改革成效顯著，銀行的財務狀況明顯好轉，不良信貸率明顯下降，資本相對更加充足。同時銀監會的成立起到了很大的監管作用，我國金融法律不斷完善，信息更加透明化，銀行會計準則不斷與國際接軌。
四、建立存款保險制度建議
我國在實施存款保險政策之前，應當先進行相應的法律法規制定。存款保險制度對金融行業有著較大的影響，這種情況下應當先進行立法再組建機構等相關程序。屆時可以通過法律法規進行機構內部工作的落實與安排，以此保障制度的創新與實施。存款保險公司應當包括以下內容:存款保險公司的運作程序、存款保險公司的基本組成、存款公司的的重要職能部門與檢查權利范圍、存款保險費率、相關工作問題的起草與解決。這部法律的出臺將會為相關部門組建存款保險機構提供了切實可行的相關法律依據，同時也在金融體系中確定了存款保險機構、銀行、存款人的固定法律責任與權利。一旦在這個運作過程中發生問題，將按照相關法律法規進行處理。建立存款保險制度有助于增強社會公眾對金融體系的整體信心，但是這種機構對存款者的心理支持相對有限，如果將儲戶的信心完全建立在存款保障的基礎上是萬萬不可的，銀行的信用程度應當建立在穩定經營與安全運作，參與存款保險在一定程度上為公眾提供了一定的心理慰藉，但這不意味著金融機構可以放松管理。建立存款保險制度可以為廣大用戶提供一定程度的保障而非絕對的安全，使儲戶對存款毫無擔憂這將會使儲戶的銀行的監管相對減弱。金融機構應當對儲戶進行普及教育，時儲戶樹立安全存款意識，選擇穩定發展的金融和機構。建立存款保險公司并不是是援助所有出現嚴重問題的金融機構，組建的存款保險機構不是問題銀行的救命稻草，參與投保的銀行必須經過相關的信息核實與調查，在必要時也將對一些投保銀行取消參保資格。建立存款保險制度后是使繁多的職能綜合化，存款保險公司不僅僅是以一種社會金融保障機構的形式存在，它更是通過保護參與投保的銀行的存款者的利益來進行鞏固自身誠信度。現今世界上的存款保險機構設置通常是政府獨資建設和政府與金融機構合資建設或政府督導民間建設這三種類型。中央經濟能力有限的情況下，政府選擇實施獨資建設將會加重社會經濟負擔。由民間進行建設有助于減輕國家經濟壓力，但缺點是不利于提高存款保險機構的賠償負擔。這種情況下應當實行全國統一的信用評價標準。
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醫療保險制度建設涉及到兩個方面，一個是強制性的國家制度的制定，為什么要制定這個制度和怎樣推行這項制度，屬于制度倫理的范疇。再一個是醫療保險機構和參保人員之間關系，則帶有明顯的市場經濟特征，屬于契約倫理。從目前的情況看，這兩個方面都存在著諸多理倫和實踐上的矛盾，因此提出來同大家一起來探討。
第一：制度倫理
社會保障是國際社會通行的制度，不論什么國家，什么制度性質，都有一個社會保障的問題。我們國家也不例外，此前的公費醫療和勞保醫療是計劃經濟時代的產物，現在搞市場經濟，醫療保險制度應運而生。
首先，從國家倫理來看，它是社會經濟發展的結果，同時也是為促進社會經濟持續發展的穩壓器。從制度確立來看，一方面反映了國家為進一步促進改革開放、發展經濟而作出的努力，另一方面，也反映出經濟增長的成果為全社會各階層共享的意愿。
其次，從個人倫理來看，醫保制度體現了對人的生命權的尊重，敬重生命、保障生命，乃是人之為人的最低限度的生存權利。1976年《公民權利和政治權利國際公約》規定：“在任何情況下不得剝奪一個人民自己的生存手段”。我國政府關于人權問題的白皮書《中國的人權狀況》也指出：“對于一個國家和民族來說，人權首先是人民的生存權。沒有生存權，其他一切人權均無從談起”。所以，醫保制度體現了一種最基本的也是至上的倫理原則，其意義是不可低估的，不可作庸俗化的理解的。
從上可見，無論是從制度制定者，還是從個人角度來看，醫保制度都體現出了社會道德倫理內涵，特別是在具體實施中，它體現出了互助共濟，風險分擔的社會關系，參保人員特別是重病患者在這種關系中自然享受社會救助。所以，從制度上看，它表現出了對生命的關懷，從社會關系上看，體現了一方有難，八方支援的風尚。
但是，在實踐的層面上，往往是很難實現這種普遍的倫理意義的。
首先，醫療保險制度不是無償的公共福利，不是“陽光普照”，單位不繳費，個人不繳費，就不能獲得參保主體資格，相應地也就不能享受最基本的醫療保險待遇。因此，這種醫保制度只青睞有支付能力的且愿意參保的企業和人群，而那些不愿參保的企業內的職工或低收入繳不起費用的人員，只能在“醫保局”的大門外望之興嘆。
這個矛盾和現狀反映了醫保制度倫理實現的有限性，也即其表現出的不公平。這個不公平除了上面提及的收入階層不公平外，還有城鄉不公平，地區不公平。2000年，世界衛生組織對191個會員國衛生系統的公平性進行評估，中國排名第188位，倒數第4。這個排名給我們最強有力的啟示應當是：加大醫保改革力度，努力實現醫保制度對社會全體人員的惠利。
任務艱巨，時間迫切。副部長xxx說：“不斷擴大醫療保險覆蓋面，不僅僅是量的擴大，而且也是質的提升；不僅僅是實現大數法則的內在要求，也是體現制度的公平性、包容性的內在要求，不僅僅是擴大基金支撐能力的業務需要，也是堅持以人為本，促進改革發展和維護穩定大局的客觀要求”。這段講話不僅說明了醫保改革的業務要求，而且也指出了醫保改革要實現的制度的倫理目標。版權所有，全國公務員共同的天地!
第二：契約倫理
契約，并不是一個新的概念。契約制度早在我國先秦時代已有，政治活動中，各諸侯國訂立的盟約，就是一種政治契約。商業活動中，各種地契，借貸契，賣身契等均是由于歷代封建統治者奉行重農抑商政策，因此契約對社會生活的影響的范圍很小，沒有得到進一步發展。
在今天，隨著社會主義市場經濟制度的確立和發展，契約的作用也逐漸發揮出來，經濟生活逐步契約化，并引起社會生活諸多領域的契約化。市場經濟就是一種契約經濟。契約中蘊含著豐富的倫理內涵。
就醫保法則所界定的參保人員的權利和義務來看，其實際內容也即是醫保機構和參保人之間的一種契約關系。從理倫層面上講，它是一組承諾，是就醫療活動中繳費與享受，權利與義務的雙方的一種約定。契約一旦形成，雙方就應履行契約所包含的法的規定性，這種信守就是契約的倫理精神。
但是，從實際情況來看，醫保在諸多方面沒能體現這種倫理，并因此成為制約醫保改革的路障。舉一個例子說明一下。
契約雙方的合作關系決定契約者必須遵守雙方共同的約定，也即欲使契約生效，雙方必須協作。但我們在醫保實踐中，看到了許多不合作行為。
例如醫務人員在為病人開方治療中，開出大量非國家醫保藥品目錄之外藥品，增加參保人員的負擔（醫藥費）損害參保人員利益，敗壞了醫保聲譽，嚴重影響了參保職工與醫保機構的關系。
又如醫務人員（定點藥店）與參保人員“合作”，改頭換面以藥換生活用品，或非參保人員冒名使用參保人員的證歷掛號就診住院，造成基金流失等。以上兩例都是違背契約倫理的復雜形態，這種不協作行為，其破壞性切不可輕視，它直接影響醫保基金的安全健康運行。
結語
篇6
二、我國存款保險制度的現實選擇
理論研究和國際經驗共同表明，存款保險這柄雙刃劍實際上是建立在提高存款人安全收益與降低市場約束之間權衡的結果，既有明顯優勢、又存在負面效果。如果盲目推行，效果適得其反。顯然，在目前復雜的國際宏觀經濟形勢下，我國顯性存款保險制度的推出一直在等待最佳時機。因此，在推出顯性存款保險制度之際，還必須仔細斟酌，周密論證，以有效防范存款保險可能帶來的道德風險和逆向選擇問題。從參保前，參保時和參保后三方面而言，我國的存款保險制度面臨如下現實選擇：
1、參保前的現實選擇——強制保險與自愿保險。強制保險是指在法律規定范圍內的存款類金融機構均應參加存款保險，繳納存款保險費；自愿保險是指存款類金融機構可自愿選擇是否參加存款保險。
為避免參加存款保險前風險越大的銀行參與的積極性越高的逆向選擇問題，中國存款保險制度應該是強制性存款保險。這樣既有利于存款保險機構預期負擔的減小，也有利于強化參加存款保險的中小商業銀行在競爭中處于相對平等的地位，更可以提升公眾信心，并直接強化銀行業競爭，促進銀行業健康發展。
2、參保時的現實選擇——保險額度與費率斟酌。現今，金融風暴席卷全球，顯性存款保險制度健全的國家也未能幸免。而我國實行的隱性存款保險制度在這時因為其國家的全額擔保形式而有利于維持公眾信心，促進金融穩定。與美國存款保險公司的建立過程相反，我國存款保險的施行，并非為原本暴露的儲戶風險引入新的擔保機制，而是將事實上已經存在的隱性存款保險顯性化，并逐漸把無限的國家責任變成一種內容與邊界明確的、由獨立機構承擔的有限民事責任。因此，今天儲戶對于銀行的信任，很大程度上仍基于對國家擔保的信任，這一責任不可輕易放棄，所以我國顯性存款保險制度的推出初期，還應延續以往的政策，進行全額兜底。在經濟形勢明朗后，資金開始從銀行流出尋找投資渠道時，再逐漸過渡到分級兜底。這樣才不至于引起恐慌。
此外，由于單一費率可能引起的銀行追逐高風險項目行為，應對不同風險的銀行征收差別保費。這種差別保費是基于風險的存款保險安排的核心內容，它要根據每家投保機構的信用評級和資本充足率等因素定期調整，從而使得銀行的風險與收益相匹配，約束銀行的風險行為，并按照成本效益原則對問題銀行進行及時處置。
3、參保后的現實選擇——風險識別與有效監管。為避免參加存款保險后的銀行可能從事風險較大，利潤較高的項目而引發的道德風險問題，還需加強對銀行的審慎性監管并督促銀行進一步完善內部控制，促進銀行業內外兼修，降低由此引發的風險。因此，穩健的會計制度、嚴格的信息披露制度以及存款人與保險機構共保都是必須的，他們可以通過強化銀行股東、存款人和其他債權人以及社會公眾對銀行的監督，有效提高市場約束，減弱道德風險。
一般而言，存款保險制度的有效與否與存款保險機構能否有效識別參保者的風險狀況緊密相關。因此有效的風險識別系統起著至關重要的作用。由于識別及預測未來本身存在很大的局限性，并且金融機構所面臨的風險多種多樣，也使得風險識別更為艱難。即使風險被識別出來，如何讓金融機構相信其存在的問題也會讓政策當局大傷腦筋：控制經營已明顯惡化的銀行風險是顯而易見的，但要那些表面上經營良好、能承擔其從事的風險行為且仍有盈利的銀行糾正其風險行為、調整其經營策略卻相當困難。因此有效的風險識別系統和理性而強勢的監管干預將是存款保險制度健康推行的前提。
三、小結
目前我國的國有商業銀行經營機制尚未完全轉變，資產負債結構不合理，風險抵御能力較差，在金融市場發育不完善、金融監管手段和方法落伍的背景下，建立顯性的存款保險機制并輔以適合中國現階段國情的條款，不但有利于維護公眾對金融體系的信心，而且順應了中國金融機構所有權結構變化趨勢，是符合中國實際、維護金融體系穩定的重要舉措。因此，適時地出臺符合國情的存款保險制度，在全球經濟四面楚歌之時提升公眾的信心，有利于保障金融體系的穩定，促進經濟的持續健康穩定發展。
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篇7
戰后初期，隨著日本經濟的重建和復蘇，金融制度和銀行經營體制表現出不能適應市場經濟發展需求的傾向，1955～1956年，日本先后發生3次銀行經營危機、本論文由整理提供8次信用金庫經營危機。鑒于此，1957年1月，大藏省向國會提交了《存款保障制度基金法案》和《保全金融機構經營的特別措施法案》等，但遺憾的是兩法案均未能獲得通過，建立存款保險制度再次擱淺。
進入20世紀60－70年代后，日本經濟進入高速增長時期，經濟的高速發展對金融市場的健康、快速運作提出了更高的要求，金融市場流通資金不足及企業運作資金缺口不斷增大問題成為日本政府和金融部門面臨的兩大難題。促進金融體制改革，引進銀行及其他金融機構競爭機制，可有效緩解此等難題。但是，在引入銀行競爭機制的同時，保護廣大存款人利益、建立公平的問題銀行處置機制、維護金融體制穩定也成為必須。在此背景下，建立強制性的存款保險制度事宜再一次提上議事日程。
1971年4月，眾、參兩院一致通過了大藏省制定的《存款保險法》，同年7月，日本存款保險機構（DepositInsuranceCorporationofJapan,簡稱DICJ）成立，至此，日本存款保險制度終于正式建立。該制度成立之初，內部組織機構并不完全獨立，其理事長由日本銀行副總裁兼任，理事長、理事及專業金融人士（7名以內）共同組成存款保險機構的決策核心營運委員會。其業務范圍也十分有限，僅限于收取保險費用和支付保險金。其原始資本金和存款保險限額也很少，前者僅為4.5億日元，分別由日本政府（財務省）、日本銀行和民間金融機構三方各出資三分之一籌集。后者的上限僅為100萬日元。盡管如此，存款保險制度畢竟在日本建立了起來，這走出了日本建立健全金融安全網的關鍵一步。
從上述日本存款保險制度建立的曲折過程來看，推動日本存款保險制度建立的主要因素大可有三：其一，經濟的高速增長。如果沒有20世紀60－70年代的經濟高速增長，日本存款保險制度建立可能再度擱置。其二，金融市場的需求。在經濟高速增長背景下，滿足企業資金需求，提高金融市場效率的要求催生了日本存款保險制度。其三，政府的風險防范意識。日本政府意識到引進銀行及其他金融機構競爭機制，提高金融市場效率，雖然可以滿足國內金融市場及企業的資金需求，但同時也必然使金融風險增大，存款人的利益也受到威脅。正是這一較為清醒的風險防范意識，使日本政府在引入金融競爭機制的同時，適時建立了存款保險制度。
二上世紀80年代后期日本泡沫經濟產生并崩潰后，金融機構的經營狀況不斷惡化，為進一步防范金融風險，日本政府通過修改存款保險法，對存款保險制度進行了數次改革，存款保險公司不斷被賦予新的職能與權力
第一次改革，1986－1992年。1985年《廣場協議》之后，日元快速升值，地價、股市價格隨之飆升，實施金融自由化也成為日本政府追求的經濟目標之一，原有存款保險制度中的一些規定顯然已不能適應經濟和金融發展的要求。在此背景下，1986至1992年，日本政府對存款保險制度進行了第一次改革。
這次改革的內容主要為：1．提高存款保險限額和存款保險費率。前者由1974年的300萬日元提高到1000萬日元，后者由1982年的0.008％提高至0.012％。2．實行暫時支付制度，即從1986年起在保險存款正式賠付之前，存款保險機構DICJ先對每一存款人支付上限為20萬日元的保險存款。3．增加財務求助方式。
這次改革雖然并未改變1971年該制度建立之初確定的限額保險制，但是實際上已開始實施事實上的全額保險制，因為在處理破產金融案例過程中，破產處理費用大多由DICJ通過資金贈與方式對“償付”成本之內的存款予以保護，而超出部分由救濟金融機構或關系密切的民間金融機構負擔，DICJ、救濟金融機構和民間金融機構三者聯手實行了存款的全額保護。盡管此次改革對存款保險制度的總體結構未做實質性的改革，但事實上的全額保險制度有效保障了日本銀行體制的安全運作，在1992年以前，銀行的破產賠付記錄為零。
第二次改革，1996－1998年。進入20世紀90年代以后，隨著泡沫經濟的破滅，金融機構破產呈快速蔓延之勢，解決泡沫經濟破滅后的不良債權，妥善處理金融機構破產遺留問題，維護銀行信用和金融秩序穩定，成為日本政府必須應對的重大難題。在此背景下，1996年至1998年，日本政府對存款保險制度進行了第二次改革。
這次改革的內容主要表現為強化存款保險機構的職能，并擴大其權限。據1998年修改后的《存款保險法》，存款保險機構DICJ有權向可繼續經營但資本不足的銀行注入公共資金，購買有償付能力的銀行的不良資產；DICJ有權融資并由政府提供擔保；政府授權DICJ設立附屬公司即處置回收公司來回收不良貸款；DICJ有權對破產金融機構追究民事和刑事責任，并與處置回收公司合作追索債務人隱匿的資產；授權DICJ設立日本過橋銀行以接管問題銀行；經營運委員會確認，DICJ可應普通銀行的申請購買其優先股，總額為13萬億日元。
為有效發揮存款保險制度的作用，日本政府對金融監管體制也進行了配套改革，放棄由大藏省把持金融機構監督權的集權式監管體制，本論文由整理提供于1998年6月成立由內閣府直接管轄的金融監督廳，金融機構設立的認可、登記和廢止以及對金融機構的檢查、處分等管理、監督工作，全部由金融監督廳負責。同年12月，日本政府又成立了金融重建委員會，在金融危機時協助首相處理危機事宜。2000年，再次調整金融監督廳的職責，金融監督廳更名為金融廳，將原屬于大藏省的金融政策制定權移交金融廳，由金融廳負責對銀行、證券及保險等各金融行業的統一監管，有效配合了存款保險機構的職能發揮。
經過這次改革，日本完成了由限額保險制向全額保險制的轉化，使存款保險機構的作用和權限有了較大的提升，且實現了存款保險機構與金融監管機構的合作，在金融監管部門和存款保險機構的聯合努力下，有效地控制和避免了銀行擠兌風潮和金融恐慌。
第三次改革，2000－2005年。進入21世紀后，日本經濟在經歷了泡沫破滅、停滯之后，逐步進入恢復和低速增長時期，適應新的經濟形勢要求，日本的存款保險制度又進行了第三次改革。
這次改革所涉及的內容主要有：
1．調整存款保護范圍。2000年5月再次修改《存款保險法》，將受保險存款的范圍擴展到可記名銀行債券、公共基金存款、依照特別法律成立的公司的存款以及存款利息，合作金融機構聯合體也被納入受保金融機構范圍。
2．將各類存款分為特定存款和其他存款。特定存款指普通存款、專用存款等，此類存款仍實施全額保護，其全額保護延長至2005年3月；具備無利息、存款人隨時可提取、用于支付和結算三個條件的存款屬于支付專用存款，此類存款實施永久性全額保護；上述以外的受保存款由全額保險過渡為限額保險，賠付上限為1000萬日元。
3．擴大DICJ的財務救助范圍。允許其對破產金融機構進行業務轉讓過程提供財務救助，或待其業務轉化和重組后向其提供補充財務救助，或為保證債權人的權益而向破產金融機構提供財務救助。
4．適時調整存款保險費率。2002年取消特別保險費，保險費率按照特別存款和其他存款兩類分別征收。特別存款費率由1996年0.048％提高至0.094％，其他存款保險費率為0.080％。2003年再次調整存款保險費率，將一般保險費率分為按照支付結算存款和一般存款兩類征收，支付結算存款保險費率為0.090％，一般存款保險費率為0.080％。2005年又提高了一般保險費率，支付結算存款保險費率為0.115％，一般存款保險費率為0.083％。2006年則將支付結算存款保險費率降至0.110％，一般存款保險費率降至0.080％。
經過這次改革，日本在全額保險的基礎上，建立了定額保險制，使存款保險制度更能適應金融及銀行體制的變化要求，從而更好地發揮其維護金融穩定和銀行信用、保障存款人利益的職能。
總之，通過上述數次改革，日本逐步建立健全了由政府、銀行及民間金融機構共同協作的存款保險制度，不僅在保護存款人利益上發揮了重要作用，而且在強化政府對金融機構和市場的監管，有效維護金融秩序穩定方面發揮了積極作用。
三日本存款保險制度的建立及其改革對我們的啟示
（一）健全現代金融安全網要求建立存款保險制度。日本金融業的發展及存款保險制度的不斷改革告訴我們，在市場經濟不斷發展的時代，銀行業的競爭日趨激烈，金融風險也在加大，因此，建立存款保險制度，保障存款人的利益，維護金融業的穩定是政府及金融機構必須承擔的義務和責任。我國長期以來實行的即是隱性存款保險制度。在經營不善的金融機構退出市場的過程中，往往由中央銀行或各級政府承擔債務清償的責任。隨著市場經濟和金融業的快速發展，中央銀行或各級政府已無法承接破產金融機構的巨額賬單，隱性存款保險制度不僅給各級政府機構帶來沉重的財政負擔，且直接導致中央銀行貨幣政策不能有效施行。因而，現代金融體制及銀行業的快速發展要求存款保險制度的建立。同時，根據國際經驗，在現代金融體制下，存款保險制度是金融安全網的重要組成部分，一個國家健全的金融安全網至少應包括三大機構：擁有最后貸款人職能的金融機構、獨立的金融監管機構、存款保險機構。自上世紀80年代以來，我國已先后建立負有最后貸款人職能的中央銀行及負責銀行監管的銀監會，目前，我國要建立健全金融安全網，建立存款保險制度已成為必須。
（二）存款保險制度可有效處理銀行危機。上世紀90年代以來日本存款保險制度的相應改革表明，在存款保險制度下不斷根據金融形勢調整存款保險費率，并成立處置銀行不良資產的專業化機構可有效保障銀行及中小存款人的利益，直接有效地處理銀行危機。近年來日本存款保險機構運用融資、購買和接管法等已經處置了數家銀行和信用聯盟及數十家信用組合的破產案。同時，由于存款保險機構負有對問題銀行承擔保證支付的責任，這對存款人在心理上產生積極暗示預期，從而有效防止了銀行擠兌風潮，穩定了社會秩序。超級秘書網
篇8
按規定，產品責任受害人依法可向產品的生產者、銷售者要求賠償。但是，在生產銷售產品的公司依法終止后，缺陷產品致人損害的結果方始發現的，該責任由誰承擔？（筆者注：按規定，生產公司終止后，受害人可向銷售公司要求賠償。所以，為行文方便，本文假定：生產者和銷售者屬同一個公司，或者，生產者和銷售者不是同一個公司，但它們同時終止。）依我國公司法第197條，公司清算結束，完成注銷登記和終止公告，法人即告消滅。公司終止后，主體資格不存在，其產品責任將無人承擔。這被認為是與公司交易應承擔的一種風險。
如何平衡公司終止后產品責任受害人與股東的利益沖突，是我國公司法和產品責任法共同面臨的課題，本文采用利益衡量和比較，從立法論角度，就這一問題展開論證，提出了建立公司終止后產品責任強制保險制度的設想。
一、公司終止后產品責任客觀存在
產品責任，又稱為制品責任，它是指產品在使用過程中因其缺陷而造成用戶或消費者或公眾的人身傷亡或財產損失時，依照法律規定應由產品制造者、銷售商、修配者或承運人承擔的民事損害賠償責任。如高壓鍋爆炸引起的人身傷亡或財產損失、塑料玩具導致兒童受到傷害甚至死亡等均屬于產品責任事故。產品責任是產品責任保險的具體，從塑料玩具到機，各種各樣的產品都可能產生產品責任，因此，各種各樣的產品也都在尋找著風險保障。隨著我國加入WTO后，國際貿易更加頻繁，進口產品越來越多地進入普通百姓家，進口產品的缺陷如果造成了消費者的損害，國內消費者向生產者索賠的難度大，訴訟時間長，成本高，從切實維護國內消費者利益出發，避免出現因進口產品缺陷的生產者在國外而使國內受害者無法受償的情況出現。公司生產銷售的產品，在該公司終止后可能因其缺陷致人損害。尤其是，有些缺陷產品，其損害結果發生在公司終止前，只是受害人當時未發現。比如，20世紀80年代始，在美國某些被廣泛運用到消費產品領域的礦物質（比如石棉），致使用者身患癌癥或其他重患。這些疾病的原因須經鑒定查明，損害結果也隱蔽，可能延至公司終止后，方始發現。
我國《產品質量法》第45條第2款規定：“因產品存在缺陷造成損害要求賠償的請求權，在造成損害的缺陷產品交付最初消費者滿十年喪失；但是，尚未超過明示的安全使用期的除外。”公司終止后，如缺陷產品致人損害且受害人在上述法定行權期內提出請求，則可能發生產品責任。
據了解，在美國，對于制造消費品的公司來說，公司終止后因產品責任成為被告的案件十分常見。在公司終止后因使用該公司以前生產的產品而遭受損害的受害人在侵權訴訟中的地位，是公司終止后的一個重要問題。
二、公司終止后產品責任立法涉及的兩種利益及其衡量
（一）兩種利益沖突
有人把利益按層次從低到高分為“當事人的具體利益”、“群體利益”、“制度利益（即法律制度的利益）”和“社會公共利益”。具體利益是案件雙方當事人的各種利益；群體利益是類似案件的類似原告或者類似被告的利益；社會公共利益的主體是公眾，即公眾社會，具有整體性和普遍性，它是整體的而不是局部的、普遍的而不是特殊的利益。
公司終止后產品責任立法，涉及兩種相沖突的利益。如下：
1、受害人的利益，其性質如下：
（1）不特定的受害人。任何人都可能成為缺陷產品的受害人，股東也不例外。比如制動裝置設計有缺陷的汽車，隨時會發生事故，不僅可能造成司機和乘員損害，還可能禍及不特定的人。不特定的受害人，實質就是社會公眾，代表著最廣大多數人，具有整體性和普遍性。不特定受害人的利益，是社會公共利益。
（2）特定產品的受害人。某特定產品的受害人，是一個請求標的類似的群體，他們時，可作為普通共同訴訟、集團訴訟或單獨訴訟對待，判決結果會其他類似案件。這些人的利益屬于群體利益。
2、股東的利益，其性質如下：
（1）不特定公司的股東。不特定公司的股東，雖然也是不特定多數人，但是，它是一個局部的特殊利益群體，不具有整體性和普遍性，應被界定為群體利益。
（2）生產特定產品的公司股東。這些股東的利益一般界定為具體利益，他們屬于訴訟的一方當事人。
上述兩種利益在公司終止后產品責任法中產生沖突，受害人的利益是在公司終止后依法獲得賠償，股東的利益是及時分取剩余財產。
其沖突模型有二：
（1）具體利益與群體利益的沖突，雙方是特定產品的公司股東與該產品的受害人。（2）群體利益與社會公共利益的沖突，是不特定公司的股東利益與社會公共利益的沖突。沖突模型中的股東享有股權，受害人享有債權。
（二）利益衡量
利益衡量，也稱法益衡量，是指法律所應保護的利益之間發生沖突時，由立法或司法機關對沖突的利益確定其輕重而進行權衡或取舍的活動。利益衡量的依據是什么？，在個案的審理過程中，不可避免地會融入司法者的主觀意志，然而，法律確定性與公正性的期望，又必然要求據以衡量的規則應當具有客觀性。因此，對于司法活動而言，在利益之間發生沖突時，怎樣按照社會民眾對利益調整的要求來確定不同利益之間的位階，顯然就是一個關鍵的問題。“利益衡量在判例法國家是法官的任務，在成文法國家，則主要發生在立法過程中。社會是一個利益的復雜體，立法的目的在于公平合理的分配與調節各種利益，以協調社會正常秩序，促使各種利益各得其所，各安其位，避免沖突加劇，從而促進社會的進步和發展。在成文法國家，法律條文不是孤立制定的，而是立法者對社會上各種現存的利益和將來可能產生的利益加以綜合平衡的結果。
1、沖突模型中，均為低層次利益與高層次利益的沖突，其結果都是低層次利益得益，高層次尤其是社會公共利益受損；群體或社會公共利益受損與股東得益之間具有聯系。這是我國現行《公司法》的制度利益所在。
當制度能較好的體現社會公共利益時，該制度利益就不能破壞，但是當制度利益已不能反映社會公共利益時，制度利益就不值得保護，應該大膽的打破它。對現行制度進行修正。
2、模型中股權與債權沖突，其結果均為股權得益，債權受損；債權受損與股權得益也有聯系。但依我國《公司法》第177條、195條第3款確定的原則，債權應優先于股權。公司存續期間，分紅派息不得損害公司的償債能力；公司清算時，股東僅享有債權獲償后的剩余財產分配權。
公司清算未發現的產品責任之債，也應優先于股權。否則，惡意終止公司的行為就屢見不鮮：一家公司制造銷售偽劣產品，獲取暴利后將公司終止，然后重新注冊成立一家新公司，繼續制造銷售偽劣產品，如此周而復始。我國《公司法》讓這樣的公司及其股東免卻產品責任，確為一大漏洞。
綜上，我國公司法在公司終止后產品責任問題上，存在重大漏洞，應予完善。
三、我國公司法在公司終止后產品責任問題上滯后的成因
1.產品消費者法制觀念談薄。消費者長期以來維權意識淡薄，對產品缺陷造成的侵權行為，不懂得用法律武器來保護自己，只是自怨自艾，很少有人會去提訟索賠。由此，產品質量缺陷造成的人身傷害或財產損失的事缺少了主要追究力。
2.產品生產者、銷售者的法律意識薄弱。首先，產品生產者、銷售者對其產品質量的缺陷造成消費者的人身傷害或財產損失的法律責任不引起重視和感到壓力。沒有很好地去考慮如何將其法律上應承擔的經濟賠償責任轉嫁給保險公司，以解后顧之憂。第二，計劃經濟體制的年代，國營的生產在經營過程中的盈虧及企業風險基本是政府財政包攬。生產企業對責任風險的意識、保險的意識必然滯后。第三，產品生產者、銷售者在生產和銷售經營中都未曾當過被告人，也未曾有人向他們提出索賠要求。如果去投保產品責任保險，覺得似乎沒有必要，或以僥幸心理對待。第四，有些產品生產者、銷售者即使投保產品責任保險，但并非真正明確其意義和作用，而是把投保產品責任保險人作為企業一種宣傳產品的廣告效應。
3.有關產品責任的法律、法規還不很完善，執法力度不夠。我國現在對產品責任賠償范圍的確定是采用“實際損失”原則（包括直接損失和預期可得利益的損失）。但我國的社會和經濟是在不斷地飛速發展。人民生活水準不斷提高，以現在估計的預期可得利益的損失到了那個時候，這個“預期可得利益”已是達不到預期的利益水平。規定中沒有考慮到社會發展、物價指數上升的因素及精神損害。這顯然不利于受害人。另外，有些產品因缺陷造成了侵權行為，但由于在地方保護主義思想的支持和庇護下，消費者往往訴而無門。這些都是有礙產品責任法的實施和產品責任保險的開展。
4.自產品責任保險開辦以來，保險公司在開辦這項業務時思想認識不足，對承保產品責任險的經驗不多，尤其針對我國一些產品的真正合格率低、產品責任險的投保需求不大，承保面小，保費收入少，自然該險的損失概率較大，賠付也可能會增大，不敢把承保面擴大，畏懼賠付率高。在承保時累計賠償限額，特別是每次事故賠償限額控制較嚴。
四、對美國相關立法的比較
美國各州公司法規定，各州對產品責任訴訟時效的起算有較大差異,故《統一產品責任示范法》建議,一般訴訟時效為2年,從原告發現或者在謹慎行事情況下應當發現產品的損害及其原因時起算。該《示范法》還通過規定產品的安全使用期來體現最長訴訟時效,即規定10年為最長責任期限,除非明示了產品的安全使用期長于10年。為了使公司可以被，公司終止后其作為公司繼續存在一定的期間。[4]例如，特拉華州公司法第278條規定，公司終止后將不能繼續經營，但是公司的實體還將繼續存在3年。在這3年時間內，公司可繼續為終止之前未了的訴訟辯護，同時公司也可能因終止之前遺留下來的責任成為民事、刑事或者行政訴訟的被告。3年期滿之后，州最高法院還可以酌情延長。再如，紐約州公司法第1006條規定，公司終止后可以成為被告。但是沒有規定具體的期限。在紐約州，民事侵權的訴訟時效為3年。公司終止之后原來的股東仍然承擔有限責任。特拉華州公司法282條規定，終止的公司的股東的責任最多不得超過該股東在公司清算時分得的資產。
美國各州關于公司終止后其主體繼續存在的制度，存在缺陷，我國不宜借鑒。理由如下：
1、公司終止后其主體繼續存在的制度，在我國法理中有無法協調的矛盾。表現在：（1）公司終止后，其主體資格消滅，上，已無法作為主體繼續存在；（2）公司終止前必定經過清算程序，公司股東尤其是公眾公司的眾多股東分取剩余財產后，再繼續承擔公司責任，技術上不具有可操作性，尤其是我國尚未普及必要的信用制度，對受害人來說，追訴難度太大；（3）公司因資不抵債而破產的，公司作為主體存續，對產品責任受害人來說，無實際意義。
2、公司終止后其主體存續一定期間，對某些受害人不公平。不同時間交付的產品，在公司終止后，所剩責任期間不同。比如，某公司2003年5月終止，該公司生產的兩個產品，一個在1994年5月交付給消費者，如其責任期間為10年，公司終止后期間只剩1年；另一個在2002年5月交付，如其明示的安全使用期為15年，公司終止后剩余期間尚有14年。如規定公司終止后主體存續期間為5年，對前一個受害人來說，毫無意義，對后一個受害人，則顯示公平，他的行權期間被大大縮短。
3、紐約州公司法關于公司終止后作為主體無限期存續的制度，對公司股東極為不利。我國產品責任的法定責任期間為10年或者超過10年的明示安全使用期，如規定公司終止后無限期承擔責任，受害人在法定行權期內均可，造成股東的權利長期不穩定，不利于資本流動。
五、建立公司終止后產品責任強制保險制度的設想
早期的產品責任保險主要承保因提供不潔食物引起的食物中毒危險。后來，承保范圍日益擴大，各種日用品、機械產品、產品乃至飛機、飛船、衛星等高高尖端產品均可投保產品責任保險。強制保險是以、行政法規為依而建立保險關系的一種保險，一般基于國家實施有關、、和公共安全等方面的政策需要而開辦，凡是法律、行政法規規定的對象都必須依法參加保險；設立強制保險的目的在于利用保險聚集眾人的力量，分散風險的原理和大數法則，將被保險人個人原本難以承擔的賠償數額分散于社會之中，以減輕被保險人的損害、維護受害人的利益、保障社會的穩定。
產品責任法是工業社會中一項重要的法律制度。產品責任立法由社會經濟條件決定。由于各國經濟技術水平和法律傳統的差異,在具體制度及適用條件上有別。我國的產品責任立法基本反映了國情,也合乎世界潮流。然而,所存在不足之處,了其功能的發揮。通過比較,可弄清各國立法的優劣長短,為完善我國相關立法提供借鑒素材。如何建立既能保護用戶、消費者利益,又能照顧到生產者、銷售者的利益,使它們不致因過度承擔責任而影響經濟的產品責任法律制度,成為現代產品責任法的重要課題。在完善我國產品責任法時,這一點需要強調。產品責任保險，是投保人以自己對他人可能承擔的產品責任為保險標的的一種險別。很多公司為分擔風險，為其產品責任投保。產品責任險的投保人和被保險人一般是產品的生產者、供應商和零售商；保險標的是投保人對他人可能承擔的產品責任。而強制保險是國家基于公共政策，維護社會大眾利益為目的，以法律、行政法規的形式實施的保險，具有強制性。
為了更好的平衡受害人和股東的利益，公司終止后產品責任立法，應推行產品責任強制保險制度。主要理由是：1、這一制度，不改變我國現行公司終止的法律后果，避免了引入公司終止后其主體存續制度的矛盾；同時，更可以解決強制解散和破產清算的。公司強制解散后，公司管理可能癱瘓，無法作為主體繼續存在，公司破產，清算后可能無力承擔責任，這些情況下，推行強制保險制度，能妥善解決公司遺留的責任。2、公司終止后產品責任危險具有不確定性。公司終止后產品責任，具備客觀存在、可能發生、偶然性的特性，符合保險的“危險不確定性”要素。3、根據前文利益衡量結果，公司終止后缺陷產品侵害的是群體利益和社會公共利益，國家可以基于公共政策，建立強制保險制度，對這些利益加以保護。
具體設想是：由法律規定，在公司解散或者破產清算分配之前，清算組應該為公司終止后的產品責任投保；破產清算的，產品責任保險費支出不屬于破產債權，應保證足額支付。產品責任保險期限為產品責任剩余的法定責任期間；保險金額按法定賠償標準確定；因公司即將終止，保險期內的產品責任受害人可作為被保險人。
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[1]朱慈蘊.公司法人格否認法理研究(M).法律出版社.1998,108.
[2]胡果威.美國公司法(M).北京：法律出版社.1999(1),242-243.
[3]梁上上.利益的層次結構與利益衡量的展開(M).北京:法學研究.2002(1),52-65.
[4]國家技術監督局政策法規司編:《中華人民共和國產品質量法講座》,世界圖書出版公司1993年版,第149頁,第142頁。
篇9
近年來,在多方論證的基礎上,我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮養老保險體系。然而,現行養老保險體系的實際運行卻不盡如人意,其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮養老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上,認為我國應當更加務實地對現行的城鎮養老保險制度進行改革。
一、改革歷史的簡單回顧
我國城鎮養老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》,其保障對象是城鎮機關、事業單位和企業職工;主要特征是由國家規定基本統一的養老待遇,由各類單位和企業支付養老費用。由于國有企業的經營由國家統負盈虧,因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統一管理并保證養老金發放的養老體系。
到了80年代,改革開放政策的實施要求國有企業成為自負盈虧的經濟實體。這樣,養老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業的盈利水平和競爭能力,養老基金由企業統籌向社會統籌方向發展勢在必然。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》,標志著我國養老保險實行社會統籌的開始。這實際上是一種現收現付制的養老保險體系。
1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》,確定了基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合(簡稱“統賬結合”)的模式,強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》,進一步明確了基本養老保險制度的統一模式。該模式要求我國的養老保險體系從傳統的現收現付制向部分積累制過渡。事實上,我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式,即強制性的現收現付制作為第一支柱,強制性的個人賬戶作為第二支柱,自愿的補充養老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13%由企業在稅前支付,它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20%的替代率;第二支柱由個人和企業共同負擔,按繳費工資的11%繳納,當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統籌賬戶和第二支柱的個人賬戶,可合計提供58.5%的目標替代率。①
概括起來,改革開放以來我國城鎮養老保險體系改革的內容主要體現在四個方面:一是從企業統籌走向社會統籌;二是從單一的現收現付制走向現收現付制和基金制相結合的統賬結合模式;三是擴大了養老保險的覆蓋面,將非國有企業納入養老保險體系;四是適當調整了繳費率和養老金的替代率,糾正了養老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要,營造公平競爭的市場環境;解決養老保險的可攜帶性問題,疏通勞動力流動障礙;應對人口結構不利變動對現收現付制的挑戰,削減養老保險制度的代際再分配功能;等等。
二、當前存在的主要問題及其原因
盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優越性,以及通過模擬研究②論證了我國從現收現付制向基金制轉型的現實可行性(WorldBank,1997;YanWang,etal.,2000),[1-2]但現行養老保險體系在運作過程中還是出現了許多預期之外的問題。
1.個人賬戶“空賬”規模巨大,部分積累制名存實亡
由于現行的部分積累制是在現收現付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的,這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養老責任,還要為自己積累養老金,由此帶來了巨大的轉型成本。
對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說,目前的養老保險制度采取“老人老辦法,中人中辦法,新人新辦法”③進行區別對待。即已經離退休的“老人”的養老金待遇保持不變,他們的養老金用每年收繳的社會統籌基金支付;對于“中人”,新制度規定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限,他們所享受的養老金待遇與他們在改革之后繳納的養老保險費的差額也由社會統籌基金支付。這樣,“老人”和“中人”的養老金來源就成為一筆“歷史債務”(即轉型成本),如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元(何平,2001)。[3]
現行部分積累制的養老保險制度在實際操作中,由于養老保險費的實繳數額未能達到預期的目標,統籌賬戶的基金不足以支付現有退休人員的養老金,因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養老金,從而形成個人賬戶的“空賬”現象,即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下,資金的回報率是由政府規定的,而不是實際的投資回報率。這樣,從根本上看,現行養老保險體系仍然是現收現付制。
2.繳費率相當高,企業和工薪階層負擔沉重
我國養老保險繳費率(平均養老保險費與平均工資的比率)目前已經達到比較高的水平,從1991年的16%增加到目前的24%,遠遠高于世界平均繳費水平(為10%),甚至高于國際警界線(20%)。根據對OECD24個國家社會保障繳費率的統計,只有丹麥(24.55%)、意大利(29.64%)、荷蘭(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等5個國家的社會保障稅高于中國(孫祁祥,2001)。[4]
盡管企業可以通過降低工資基數的方式向職工轉嫁部分社會保險費(轉嫁能否順利實現取決于勞動力的供給和需求彈性),但過高的繳費率無疑將提高企業的經營成本,并形成繳費企業與未繳費企業之間的不平等競爭。而在現行制度下,企業職工除了須繳納“四金”(住房公積金、養老保險金、醫療保險金、失業保險金)以外,還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下,實現現收現付制養老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入,實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級,改善我國居民的收入分配結構是不利的。
如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利,即所謂的“福利病”(同工資一樣,社會福利水平具有很強的剛性),我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業拖欠、逃避繳費現象嚴重,覆蓋面、參保率難以提高,以及過高的替代率等原因造成的養老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題,事實上并非造成高繳費率的重要因素,而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養率的擔憂。
3.企業拖欠、逃避繳費現象嚴重,擴大覆蓋面舉步維艱
當前企業拖欠、逃避繳納養老保險費的情況非常嚴重,近幾年來養老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年,收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%,此后一直徘徊在90%以下(龔秀全、黃勝開,2002)。[5]截至1998年底,企業共欠繳養老保險費302億元,到2000年底上升到414億元,相當于當年養老金發放金額的20%。而且,擴大養老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年,國務院了《社會保險費征繳暫行條例》,加速把非公有企業職工和外來勞動力包括到養老保險社會統籌中來。但直到2005年底,養老保險參與率一直徘徊在50%~60%之間(見表1)。覆蓋面未能順利擴大,直接帶來了兩個問題:一是企業之間的不平等競爭。到1997年底,93.9%的國有企業職工參加了養老保險,而城鎮集體企業職工的參與率為53.8%,其他所有制企業只有32.0%,事實上造成了企業之間的不平等競爭。二是養老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示,從1993年到2005年,我國養老保險體系參保職工人數上升了78.8%,而參保離退休人員則上升了168.2%,負擔率提高了50個百分點。
在現實中,企業逃避繳費的行為是不可避免的;但過高的繳費率、有效征管體制的缺失,則大大增強了企業逃避繳費的動機。從我國的國情來看,逃稅漏稅現象本來就非常普遍,更何況是以“費”的形式進行征集的養老保險基金。
從職工個人方面來看,由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者,而且現收現付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現象和過低的投資回報率等因素,也都抑制了其繳納養老保險費的積極性,難以有效形成職工對企業繳費的監督機制。
地方政府(縣或地、市級政府)在統一養老保險制度的過程中,所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養老保險體系的管理者,且在大部分地區至今仍然是實際的管理者,養老保險的省級統籌將使它們失去對養老基金的控制權。顯然,在它們擁有對養老基金控制權的時候,它們有積極性向企業收取養老保險費;而在它們喪失對養老基金的控制權之后,它們的積極性將相應降低。此外,在省級統籌的運作中,省內地區之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如,如果一個縣(或市)的養老基金盈余被拿去與其他縣(或市)分享,這個縣(或市)將不會有實現盈余的積極性;反之,如果一個縣(或市)的養老基金赤字可以得到來自統籌基金的補貼,這個縣(或市)也不會設法去消減赤字。
4.其他存在的問題
現行養老保險制度在運行中出現的其他問題還有很多,如社保基金未能獲得令人滿意的收益率、省級統籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例,其歷年的投資收益率(如表3),在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養老保險實現省級統籌以來至2000年底,真正實現省級統籌的只有5個省,17個省通過省級調劑金進行上繳下撥,8個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作(趙耀輝、徐建國,2003)。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養老保險體系的信心,甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負(由于資金回報率低于其機會成本);省級統籌難以實施,則不利于調節省內地區之間的收入分配以及控制養老基金管理中的道德風險和腐敗行為。
綜上所述,個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現象嚴重是當前我國養老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出,它們是相互影響、相互作用的。養老保險基金的拮據表現為個人賬戶空賬,并產生了提高繳費率的要求;過高的繳費率又大大增強了企業拖欠、逃避繳費的動機;而企業拖欠、逃避繳費的行為,反過來又影響了養老保險費的順利征收,并使擴大養老保險覆蓋面的工作難以實施;最終導致個人賬戶空賬規模的進一步擴大,從而使整個養老保險體系的運作陷入惡性循環之中。
當前我國養老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現行制度設計的不合理,主要表現在以下四個方面。
第一,過于執著養老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現實,政府沒有必要拘泥于養老保險體系自身的收支平衡,以致于造成個人賬戶的“空賬”現象而失信于民。事實上,從世界各國的實踐來看,社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外,多數國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重,個別國家(如加拿大)的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看,我國的社會保障支出仍處在相當低的水平上。因此,增加其他資金來源(如國有資產的變現所得、稅收收入、國債籌資等)用以支付轉型成本是完全合理的。
第二,養老金的替代率偏高。現行制度設計中養老金的目標替代率為58.5%,而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看,目前我國各地基本養老金替代率的平均水平已超過80%,遠高于西方發達國家的水平(見表4);部分地區如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等省(自治區)的養老金替代率均超過了100%,甚至出現了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看,我國與西方發達國家的差距仍十分巨大,現行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。
第三,養老金領取條件過于寬松。主要表現在對提前退休領取養老金的政策把握和養老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來,為推進國有企業改革,國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外,80年代初期,我國27個產業部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄,規定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是,隨著現代化科技的應用,繼續沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此,為了順利實現減員的目的,地方政府和企業還有意放松了對提前退休審批的管理,從而導致一大批產業職工提前退休,過早地加入領取養老金的隊伍。從養老保險制度設計來看,新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養老金這一政策標準,在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當低的。
第四,對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計。現行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養老體系框架,而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本,但對于企業和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養老保險費的難度,卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業和職工的負擔,事實上并不是一種比原有的現收現付制更優的選擇。
由此可見,過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計,是我國社會養老保險體系面臨困境的根本原因。現行制度在實施過程中遇到的諸多問題,暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現實國情的深入了解;忽視對我國政府和企業之間,以及政府上、下級之間博弈行為的考察。
三、反思與相關政策建議
如上所述,即使經過貌似嚴格的理論論證和數據模擬,一個制度的設計如果缺少了現實的可操作性,它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的。總的來看,過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現收現付和基金制進行比較,或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施;而在運用數學模型和數據模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿,對于從假設條件引出的結論與現實的差距缺乏客觀的分析,表現出熱衷于理論探討而疏于關注現實國情的傾向。
在對現收現付制和基金制的比較中,學者們較傾向于認為現收現付制對國民儲蓄具有擠出效應,減少了資本的形成,從而不利于長期經濟增長(Feldstein,1974);[8]難以應對人口老齡化危機,并認為從現收現付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。
事實上,到目前為止,現收現付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大,在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且,國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下,降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態無效率問題(袁志剛、宋錚,2000)。[9]對于現收現付制另一個常見的質疑是,它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看,現收現付制和基金制兩種養老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現收現付制下,退休一代憑借過去繳納養老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利;在基金制下,退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的。可見,經濟增長和充分就業才是解決老齡化問題的根本,基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥(NicholasBarr,2000)。[10]在老齡化問題上,基金制與現收現付制的區別只不過是基金制將問題拋給社會,而現收現付制則由政府承擔起責任而已。
實際上,現收現付制和基金制在實踐中各有利弊。現收現付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業和職工逃避繳費,養老保險覆蓋面難以擴大;基金制則缺乏再分配功能,難以抵御通貨膨脹等缺陷,使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看,基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。
老齡化趨勢對養老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是,如上所述,從實際運行的情況來看,造成我國養老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題,而是養老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現行養老保險制度構成的壓力,顯然遠大于老齡化問題;而老齡化問題只不過是使入不敷出的養老保險體系)上加霜罷了。
在有關養老保險的理論探討中,學者們大多借助于代際交疊模型(Samuelson,1958;Diamond,1965)來進行分析,如對現收現付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統籌比例的參數設定,等等。[11-12]但是,代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設,而這與現實情況是明顯不符的。在現實中,人們有種種理由在死亡時留下遺產,例如:(1)遺產動機是普遍存在的;(2)人們無法準確知道自己何時會死亡;(3)住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養老保險體系設計的數據模擬研究過程中,學者們為了論證自己的觀點,往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數值。例如,支持基金制的學者往往過分強調養老基金的投資回報率(Feldstein,1999),[13]似乎認為養老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上,在古典經濟模型的理想狀態下,兩者應該是一致的;而從我國的統計數據來看,在1986-2002年的大部分時間內,真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率(袁志剛、封進,2004)[14],從而基金制是比現收現付制更好的制度選擇;而支持現收現付制的學者則忽視了收取養老保險費的難度,隱含了養老保險費能夠順利收取的假設。
綜上所述,在養老保險制度的改革中,政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗,而應更多地對公共養老保險體系的存在意義是什么、中國的現實國情適合什么樣的制度安排,以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。
一般認為,政府介入養老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈;二是社會養老保險具有再分配功能,在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配;三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為,即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看,政府介入養老保險的理由顯然不如醫療保險充分;特別是對于基金制來說,除了具有家長主義的含義之外,政府幾乎再沒有介入養老保險的理由,而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的(在沒有公共養老保險體系的情況下,人們也可能會為自己的養老積極儲蓄)。相比較而言,現收現付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能,而更加適合作為政府介入養老保險的方式。但是,必須清醒地認識到,我國的經濟發展仍處在相當低的水平上,且貧富兩極分化相當嚴重,缺乏一個人口數量龐大的中產階級。在這種經濟條件下,面對顯而易見的人口老齡化趨勢,一個較低水平、廣泛覆蓋的養老保險體系,對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養老金可以降低當前工作一代的負擔,有利于養老保險費的收取;而養老金水平也反映了政府介入養老保險的程度。從我國當前的現實情況來看,公共養老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需;如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些,他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。
根據以上的分析,政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現有的養老保險制度進行更為務實的改革。
第一,降低企業和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發行國債或稅收來支付轉型成本。為此,政府有必要重新審視當前的財政支出結構,應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜,逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出(如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業的財政扶持、民間力量完全可以實現的投資項目,等等)。對于工薪階層的負擔,可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費,或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外,可以考慮取消養老保險強制性的個人賬戶(即取消部分積累制)和“四金”中的住房公積金,⑤以進一步降低職工的負擔。
第二,建立一個較低水平的現收現付制養老保險體系。養老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養老金發放水平可參考當地的最低工資或最低生活保障標準設定(如以當地的最低工資或最低生活保障標準乘以一定的系數)。對于部分養老金待遇過高的“老人”和“中人”,考慮到養老金待遇的剛性,可以保持其原來的養老金發放水平不變;但如將來出現通貨膨脹,則不對養老金待遇進行調整,直到與其設定的養老金發放水平相當為止。
第三,取消提前退休領取養老金的權利,重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理;適當提高領取養老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者,可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業保險制度之中。
第四,在保留一個較低水平的現收現付制公共養老保險體系的基礎上,鼓勵企業年金的發展以及個人為養老儲蓄。為此,必須為企業年金和個人年金提供稅收優惠政策。例如,企業購買企業年金可在稅前列支,個人購買養老金的支出部分可免繳個人所得稅(這些政策已為世界上相當多的國家所采用)。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔,杜絕地方政府挪用養老金和腐敗行為的發生,而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。
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注釋:
①這個目標替代率的計算方法是:假設預期壽命為70歲,實際工資增長率等于名義利率,職工按繳費工資的11%向養老保險體系交費35年,這樣退休時個人賬戶可以提供38.5%的替代率,統籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5%的替代率。
②Wang,etal.的模擬顯示,在2000年到2010年間,每年的轉型成本占GDP的0.6%左右,到2050年將下降到0.3%。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資,這樣,支付第一支柱相當于工資20%的養老金所需交納的費用率只需10%~12%。
③“老人老辦法”是指對已退休者繼續實行以前的退休金發放標準,退休金替代率為60%~90%,退休金計算基數為退休時的工資額;離休者離休費為離休時工資的100%。“新人新辦法”是指1997年統一的養老保險制度實施以后參加工作的職工,他們的退休金相當于當年職工平均工資的20%,有35年工齡的職工,目標替代率為58.5%左右。“中人中辦法”是指中人的養老金由基礎養老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養老金,以及將統一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養老金”三部分組成[月養老金=基礎養老金個人賬戶養老金÷120過渡養老金,過渡養老金=指數化月平均繳費工資×(1.0%-1.4%)×視為繳費的年限]。
④現收現付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付,以及從男性向女性的轉移支付。
⑤我國現行的住房公積金制度缺乏再分配功能,而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以,這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。
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篇10
2．西班牙農業復合保險制度中的財政補貼制度
西班牙農業符合保險制度中的財政補貼制度主要可以從補貼標準、保險費率以及政府調控3個方面進行闡述。首先，就補貼標準來說，對于不同的投保主體，保費補助標準也有所不同，如對女性農民的補貼標準高于男性農民，對全職農民的補貼標準高于兼職農民，對集體投保農民的補貼標準高于個人投保的農民。其次，對于不同農作物的保費，補貼標準也有所不同，如對糧食等谷類作物、馬鈴薯等蔬菜類作物，以及棉花等工業用農作物，其保險費率均為18％，但是對沒有灌溉條件的谷類作物、甜菜等，其保險費率均為28％；對同一作物，根據具體情況實行不同的保險費率，如對橄欖穩定產量保險的費率為28％，而對橄欖自然災害保險的費率為18％。最后，政府通過對保費補貼和保險費率標準的調整和控制對整個農業種植結構進行調控。政府如果想抑制某一產業的發展，那么只需減少保費補貼或者提高保費費率就可以實現。
3．西班牙農業復合保險制度中的管理監督制度
任何一項制度的建立都必須要有完善的監督管理機制，西班牙農業保險制度雖然建立的時間不長，但是其管理機構還是比較健全的，部門之間的相互職責也都有明確的界限。《農業復合保險法》規定，農業保險政策的主要制定機構是隸屬于農業、漁業和食品部的國家農業保險局，它所有的實施細則都是由國家農業保險局提出和展開，其管理委員會的成員則主要來自地方自治政府、農業合作社、國家財政部門以及農業復合保險公司協會的代表成員。在這里國家農業保險局的作用主要負責農業保險活動中的協調和聯絡機構，同時還要對農業保險體系實施管理，通過對其體系的分析和研究，為農業復合保險的發展制訂科學、合理的發展計劃，促進農業保險合同條款的制定以及推廣等各項活動的順利開展。
二、中國農業保險的發展現狀及制度中的不足
1．中國農業保險發展仍然處于落后狀態
改革開放以來，中國保險業整體獲得了迅速發展，農業保險也在這個過程中得到了進步，2000年中國總保費的收入約為1600億元，而同期農業保費的收入僅有4億元，到2009年，農業保費增加到了130億元，創下了歷史新高，但是這個數據仍然只是總保費的1．2％，由此可見中國農業保險在總保險業中占有的比例很小并且發展處于落后狀態。
2．中國自然災害引起的農業損失嚴重
中國每年農作物播種面積有13萬hm2，其中1／3都會受到災害的影響，災區面積占受災面積的1／2，這都為農業生產帶來了巨大的損失。目前，中國農業保險主要還是以商業保險為主，而眾所周知商業保險的最終目的是追求最大的經濟效益。再加上農業保險收入不高、風險比較大，且賠付率很高，政府的補貼也比較少，農業保險一直處于虧損的狀態，這就導致很多商業性保險公司拒絕經營農業保險方面的業務，最終使農業保險業務出現日益萎靡的局面。中國農業保險制度不能為這些受災地區提供足夠的保險保障，這就為災后的重建和恢復生產帶來了極大的困難。
3．中國農業保險制度存在業務逃避的現象
中國國土面積遼闊，氣候帶由溫帶、溫寒帶、暖溫帶、熱帶、亞熱帶以及赤道帶的共同存在而呈現比較復雜的狀態，使不同區域間農業保險的種類、周期、強度以及頻率等方面產生了較大的差異，這就決定了中國農業存在的風險因素具有較強的區域性。再加上現在商業保險公司在農業保險經營上還存在著一定的技術障礙，難以為合理的保險責任提供擔保，小規模的經營模式也為風險的分散帶來了困難，一旦經營不善則難以支付大額的投入資金和技術成本，而現階段中國與農業保險相關的人才也處于緊缺狀態，這些因素最終導致保險公司在提供農業保險業務的時候選擇逃避的態度。
三、完善中國農業保險制度的措施建議
1．完善法律體系，為農業保險制度的發展提供法律保障
從西班牙農業復合保險制度的建立來看，其法律體系的建設和維護為促進保險制度的發展作出了重要貢獻。法制建設為農業保險的發展提供了前提和保障，只有通過農業保險法律法規的制定，才能對農業保險的依法經營進行規范和調控。目前在中國還沒有一個完善的農業保險法規，這就使農業保險的性質變得模糊，農業保險的經營范圍、組織體系、費率制定以及賠付標準等不能用法律進行有效的規范，在實際工作中就表現出一定的盲目性和隨意性。因此，中國應該借鑒西班牙農業保險立法的方式，結合中國的基本國情，制定配套的法規制度，將農業保險經營活動完全納入法制的軌道，使農業保險有法可依。
2．根據中國具體國情，借鑒西班牙農業復合保險制度的成功經驗，選擇合理的農業保險發展模式
從西班牙農業復合保險制度成功的經驗來看，商業化農業保險經營與政策性農業保險有機地結合起來是對農業保險市場進行調節的有效方法。從中國現階段經濟發展的客觀現實來看，中國農業保險機制應該充分利用中國人民保險公司等商業保險公司現有的資源以及經營經驗，采取市場運作與政策支持兩種手段相結合的方式在商業保險公司開展農業保險工作。與此同時，為了給商業保險公司提供相應的政策監督和再保險支持，保證農業保險經營的穩定運行，還應該成立專門的政策性農業保險公司和農業再保險公司。另外，一方面，政府應建立相應的誘導機制，建立農業保險補貼基金，直接對農民繳納的農業保險費用進行補貼，降低農民的負擔，促進農業保險需求量的提高，推動農業保險的發展。另一方面，政府還應該為保險公司提供一定的稅負減免和財政補貼，這對于提高保險公司經營積極性具有重要意義。
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2.工傷保險監督機制還不健全
工傷保險基金監督機制不夠健全，是影響工傷保險制度不斷完善的重要原因。在工傷保險基金的管理過程中常常出現擅自挪用保險基金的現象，導致一些保險基金受損，而且勞動保險監督機構不完善，導致一些用人單位出現瞞報或者漏報企業傷亡人數的情況。
二、加強我國工傷保險制度不斷完善的策略探討
1.擴大工傷保險的范圍
當前工傷保險的應用范圍中，集體企業、私營企業以及三資企業的參與程度較低，為了不斷完善工傷保險制度，應該要將工傷保險的范圍進行拓展，將各種性質和類型的企業員工都納入到工傷保險的范圍之內，促進各種類型的企業都積極參與工傷保險。根據我國工傷保險制度的相關規定可以看出，工傷停工期間的工傷津貼一般是按照員工受傷之前12個月的平均工資發放的，如果在工傷保險制度完善的過程中將工傷津貼納入到工傷保險統籌中，同時統籌的標準比一般的標準低，則有利于工傷的職工在傷勢好轉痊愈之后能夠盡快出院，從而有助于降低工傷津貼，避免出現不必要的浪費。
2.加強工傷保險的費率的合理設置
在工傷保險制度不斷完善的過程中應該要嚴格執行差別費率制、浮動費率制，并且對相關的制度進行調整，按照風險高、費率高，風險低、費率低的原則，對各個企業的費用支出情況進行分析之后設置相應的工傷保險費率。風險較低的行業應該要對風險較高的行業的工傷保險費率進行適當的分擔。對于傳統的工傷保險重視補償、輕視預防的問題應該要及時解決，可以運用工傷保險費率經濟杠桿的作用以及相關的獎懲機制，對現有的制度進行調整，以調高工傷保險的費率，擴大工傷保險的統籌面以及服務范圍。
3.加快立法，對工傷保險的各項制度進行規范，促使勞動爭議問題的解決
由于我國的立法規范比較滯后，導致工傷保險制度不夠完善，是工傷保險制度發展過程中的重要問題。法定的工傷保險需要相關的法律法規做后盾，為此應該要積極加強工傷保險制度相關的法律法規的完善，按照整體統一、局部分化的原則對工傷保險制度進行規范。在各個地區應該要加強對地區實際情況的了解，根據相關規定對工傷與職業病進行科學的勞動能力鑒定，在勞動能力的鑒定以及爭議處理過程中比較常用的標準時《職工工傷與職業病致殘程度鑒定標準》，在未來的發展過程中應該要積極加強對各種法律法規的完善，促進工傷保險制度的執行做到科學、合理。
4.不斷健全工傷保險監督機制
在工傷保險制度不斷完善的過程中需要加強對相應的監督機制的完善，不僅要提高工傷保險工作人員以及監督人員的專業水平，還應該要對工傷保險處理過程中存在的問題進行有效的處理，比如擅自挪用保險基金的現象，一經發現應該要嚴懲，做到工傷保險制度的實踐過程公開、透明、高效。與此同時，要建立功能齊全、覆蓋面較廣的工傷保險信息網絡，使得工傷保險的各項資金的繳納、記錄、核算以及支付等功能都可以實現現代化管理，并且通過信息化手段加強對工傷保險制度實施過程中各個環節的監督，使得工傷保險的待遇支付水平能夠與經濟發展水平實現一致。
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1.2現行失業保險基金規模小，基金承受能力較弱。由于失業保障制度在實施過程中出現失業保險覆蓋范圍越來越窄的的現象，導致收繳的失業保險數額有限，基金承受能力相對較弱，遠低于國際上失業救濟金的平衡水平，致使其難以應付越來越嚴峻的失業保障形勢，失業保險的受益率和替代率較低，失業保險金和失業補償的總體水平不高。
1.3失業保險統籌水平和統籌層次較低，影響失業保障作用的充分發揮。目前失業保險制度在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府規定，大部分地區實際上是地級市層次的失業保險統籌。由于統籌層次較低，基金的整體承受能力較弱，從而造成了一些地區失業保險基金嚴重不足，而另一些地區則存在大量結余。我國現階段只有部分地區建立了調劑金制度，失業保險社會互濟的功能不能得以充分發揮。
1.4失業保險制度對如何合理地使用基金，合理確定基金使用的結構和比例，沒做明確說明。失業保險基金的支出鑒于我國目前失業人員多、基金有限的情況下，目前過于偏重失業人員的生活救濟，促進再就業的功能明顯弱化，不能形成有效的良性循環。
1.5《失業保險條例》的正常實施，缺乏與之相配套的監管機制。雖然1999年國務院的《社會保險費征繳暫行條例》等一些法規在實際工作中起到了一定作用，但是在失業保險實施過程中出現的諸多問題，則沒有可靠的法律依據進行解決，法律中缺乏責任規范和制裁辦法，同時，失業保險制度所指定的監管機構，在分工和監管方面描述的比較籠統，致使監管部門不能完全發揮其有效的監督作用，使失業保險工作在征繳、使用、監管方面面臨嚴重困難。
2健全和完善失業保險制度的建議2.1擴大失業保險覆蓋面。隨著我國市場經濟的發展以及從業人員結構和層次的不斷發生變化，相對于正規就業人員，靈活就業人員參加失業保險具有自身的特殊性，應針對具體特點，合理確定標準和操作辦法，要有利于勞動力的合理流動，確保靈活就業人員能夠順利參保失業保險。這樣有利于保持社會安定。拓寬失業保險的覆蓋面，將這些人員盡快納入失業保險的征繳范圍，增加失業保險基金的存量的同時，使這部分人的失業保險得以保障。
2.2從失業保險“權利與義務對等”的原則來考慮，是否也應統一建立起個人失業保險繳費賬戶。規定企業所繳納的費用按多少比例進入個人賬戶，多少比例進入統籌基金。明確享受失業保險的條件，不僅要根據繳費時間的長短，還要根據繳費賬戶的多少來確定應享受的失業保險待遇。還可采取根據失業風險程度實行差別費率，政府根據各行各業的情況，對失業率高的行業按高的費率來征收保險費，對失業率低的行業按相應的費率來征收。
2.3合理確定基金使用的比例。以失業救濟和保障基本生活為主，緊密結合再就業，實行有效管理。首先，將基金用于失業職工基本生活保障，包括失業救濟金、醫療補助金、生活困難補助和失業女職工生育補助金等方面進行合理分配；其次，運用一定的基金積極幫助失業職工再就業，包括轉業訓練費、生產自救費、職業介紹等，同時，通過發放一定的救濟金作為啟動資金，鼓勵失業職工組織起來就業和自謀職業；再次，為充分發揮失業保險促進就業的作用，對于那些一畢業就失業的大學生，可考慮從社會責任和社會效益的角度，逐步將他們納入失業保險的保障范圍，失業保險基金應該出一部分錢，通過發放職業培訓補貼等方式，幫助這些大學生盡快就業。
2.4建立失業保險信息監控網絡系統。為了使基金真正體現社會保障功能，應盡快建立信息監控網絡，實現失業保險的全方位監控。建議建立由政府有關部門代表、用人單位代表、勞動者代表、工會代表和其他公眾團體代表組成的社會監督機構，負責對失業保險工作的監督。按期、定時公布失業保險基金的使用情況，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜絕挪用、侵占基金現象的發生，還要由財政、審計等部門加強對預算決算的審核和執行情況的監督檢查。
2.5盡快出臺與失業保險條例相配套的一系列的法律法規。完善失業保險的法律法規體系，使失業保險制度的建設有法可依，為失業保險條例的有效實施提供一個良好的法律環境。
2.6建立科學、完整的失業保險統計指標體系。沒有相關信息地收集，就沒有科學地分析與預測。建立以失業人數、失業結構、失業再就業比例與結構、失業保險基金收支數量與結構、失業保險金的增值與保值比例等指標為主的統計指標體系，有利于失業保險基金現狀的真實反映。
3結論
完善的失業保險制度，牽動著整個社會發展、社會穩定的大局，它不僅是社會主義市場經濟發展的需要，是完善社會保障體系的需要，同時也是維護社會穩定，共建和諧社會的需要。
摘要：建立失業保險制度是適應社會主義市場經濟的需要，但現行失業保險制度在實施中存在諸多問題和不足，極大地影響了失業保險的保障作用。為此，提出了相關合理化建議。
關鍵詞：失業保險問題建議
篇13
首先，由于實行獨家非商業化經營，在政府提供的財政專項保險基金數量已定，且賠款余額（賠款費用之和多于保險費收入的部分）不能突破該專項基金數量的情況下，出口信用保險機構必然在經營中實際上更傾向于承保風險較小的業務，而對風險較大的業務缺少足夠的興趣。出口信用保險機構在承保業務選擇上的傾向，必然促使出口企業盡可能選擇風險較小的結算方式。而結算方式所蘊含的收匯風險越小，出口企業對出口信用保險的需求就會越小，出口信用保險規模自然也就會越小。
其次，由于獨家非商業化經營，出口信用保險機構沒有自己獨立的利益和不斷發展壯大的內在動力，從而也就不可能產生較高的工作效率和服務質量。在出口信用保險機構工作效率和服務質量較低的情況下，要對出口企業形成較強的吸引力，使他們積極主動地投保出口信用保險是不可能的。
再次，由于獨家非商業化經營，出口信用保險機構不必為經營后果承擔實際責任，從而也就很難對費用支出和理賠實行非常嚴格的控制，賠付率居高不下也就在所難免，而賠付率過高必然對其承保業務的總規模形成極大的限制。
最后，由于獨家非商業化經營，出口信用保險機構可以實行壟斷價格，缺少促使價格水平降低的競爭機制，加之獨家完全非商業化經營必然導致的費用和賠款支出相對規模過大，縮小了價格水平降低的空間，出口信用保險費率過高也就不可避免。而在保險費率過高，保險費負擔過重的條件下，期望更多的出口企業投保出口信用保險，使出口信用保險達到理想的規模，是不現實的。
可見，獨家非商業化經營的制度模式是導致我國出口信用保險規模過小，發展嚴重滯后的最根本的原因。要從根本上改變我國出口信用保險嚴重滯后的狀況，使其出現跳躍式的發展，并在此基礎上對我國的出口創匯發揮更大的促進作用，必須首先對我國現行的出口信用保險制度進行一些根本性的改造。
二、出口貿易支付方式的風險差異與出口信用保險性質的界定
我國現行的獨家完全非商業化經營的制度模式，是建立在出口信用保險是完全的政策性保險的理論判斷基礎之上的。對任何一種制度模式的選擇是否合理，其正確的判斷標準只能是其實施的客觀效果。上述對我國現行的獨家完全非商業化經營的制度模式與出口信用保險發展嚴重滯后之間的關聯分析表明，這種制度模式是值得懷疑的。
政策性保險的存在需要具備兩個必要的前提：其一是某一類保險業務風險過大，由民間保險企業進行商業化經營必然會出現虧損；其二是該類保險業務為國家實現某種政策目標所必需。因此，這類保險業務必須由政府設立機構直接開辦，虧損由政府直接承擔；或者由政府委托某一保險機構經營，由政府撥付固定數量的風險準備基金以彌補該保險機構可能發生的虧損。出口信用風險是來自進口商和進口商所在國政府的風險，即人為風險。與自然風險相比，人為風險直接受人的主觀條件的影響，風險的程度遠遠高于自然風險。無論是進口商的支付能力或信用出現問題，還是其所在國政府的政策出現問題，都會使出口商出口貨物的價款不能順利收回甚至是不能收回，而進口商的支付能力或信用和進口商所在國政府政策的變化是出口商無法左右的。這就決定了經營出口信用保險業務的機構比經營其他保險業務的機構面臨更大的虧損風險。同時，出口信用保險又是與實現國家出口創匯的目標緊密相關的。從這個意義上說，把出口信用保險定性為政策性保險是合理的。但這種判斷顯然是由邏輯推理得出的十分籠統的結論，而不是建立在對不同結算方式所蘊含的收匯風險的差異的具體分析之上的，因而是難以令人信服的。
出口信用保險是為出口企業的收匯風險提供保險保障的，而不同的結算方式蘊含的收匯風險是有顯著差異的，因而對出口信用保險機構經營結果的影響也是極不相同的。在幾種常用的結算方式中，信用證結算是以銀行信用為基礎的，也是收匯風險最小的。托收以銀行信用為基礎的，其蘊含的收匯風險自然大于信用證結算方式。托收分為光票托收和跟單托收兩種基本形式。在光票托收方式下，出口商只是委托銀行收回出口貨物的價款，可供進口商提貨的單據由出口商直接郵寄，銀行對進口商支付貨款的行為沒有任何約束力，因而所蘊含的收匯風險是很大的。跟單托收有付款交單與承兌交單之分。在承兌交單（D/A）托收方式下，進口商只要在代收銀行出示的由出口商簽發的匯票上簽章承認付款責任，即可取得可供其提貨的單據，因而所蘊含的收匯風險也比較大。在付款交單（D/P）托收方式下，進口商只有向代收銀行支付了貨物的價款，才能取得可供其提貨的單據，因而所蘊含的收匯風險要小得多。匯付分為預付貨款和貨到付款兩種形式，都是純粹的商業信用形式。在這種形式中，顯然前者基本無收匯風險，而后者所蘊含的收匯風險則非常大。賒賬銷售（OA）是各種結算方式中收匯風險最大的。
在多數出口商可以接受的非優惠費率條件下，風險較小的結算方式一般不會導致保險機構的長期性經營虧損，相反還會使其獲得合理利潤。只有在多數出口商難以接受的非優惠費率條件下，風險較大的結算方式才會導致保險機構的長期性經營虧損。正因為如此，不作任何區分地將所有結算方式下的出口信用保險都定性為政策性保險，是不合適的。合理的做法是將出口信用保險性質的界定與不同結算方式聯系起來，凡是以風險較小的結算方式結算出口貨物價款的，商業保險公司可以按照自負盈虧的原則進行經營的出口信用保險業務，完全可以將其定性為商業性保險；只有商業保險公司按照自負盈虧的原則無法經營的出口信用保險業務，才有必要定性為政策性保險。
三、我國出口信用保險制度的重新安排
既然根據不同結算方式風險的大小可以將出口信用保險在性質上分為商業性保險和政策性保險兩個不同的部分，那么我國現行的獨家完全非商業化經營的制度模式就應當為新的制度安排所替代。對于政策性出口信用保險，可由國家設立的政策性保險公司單獨經營；對于商業性出口信用保險，應允許商業保險公司與政策性保險公司同時經營。
由于出口信用保險公司要同時經營政策性和商業性兩種性質不同的出口信用保險業務，出口信用保險公司應當設立兩個經營賬戶：政策性業務賬戶和商業性業務賬戶。商業性業務賬戶上的業務要自負盈虧，盈利為該公司所有和支配；虧損也要由其自行承擔，而不能動用國家財政撥付的風險準備基金來彌補。
至于具體把哪些結算方式下的出口信用保險業務列入政策性保險業務的范圍，哪些結算方式下的出口信用保險業務列入商業性保險業務的范圍，可以由保險監督管理委員會先責成或委托非壽險精算機構會同其他相關的風險研究機構，在利用精算等手段對各種不同結算方式下的收匯風險進行量化的基礎上進行排序組合，提出初步方案，然后再認真聽取政策性出口信用保險公司（中國出口信用保險公司）和有經營出口信用保險業務愿望的各商業性財產保險公司的意見，經認真修改后由保險監督管理委員會確定。
對于列入政策性保險范圍的出口信用保險業務的費率，應以官定費率的形式由保險監督管理委員會頒布實施；對于列入商業性保險范圍的出口信用保險業務的費率，可在一定時期內先實行浮動費率，基準費率和浮動范圍由保險監督管理委員會確定，待條件成熟后再完全放開，由各承保公司自行確定。
這種制度安排的意義在于：第一，允許商業性保險公司經營商業性出口信用保險業務，可以調動眾多的商業性保險公司的力量共同為出口企業的收匯風險提供保險保障，從而能夠有效地克服現行出口信用保險制度下政府財政撥付的出口信用保險專項基金嚴重不足的限制，有利擴大出口信用保險的總規模，同時又可以減輕政府的壓力。
