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篇1
1.1.2申請人對動物衛生行政復議工作認識不清主要表現在：一是《行政復議法》《動物防疫法》等法律法規宣傳不夠，一些行政相對人特別是農村、邊遠山區的行政相對人，對《行政復議法》等了解少，不知道如何運用法律來維護自己的合法權益；二是有的申請人對行政復議的公正性持懷疑態度，錯誤地認為畜牧獸醫行政主管部門與動物衛生監督機構會“官官相護”，認為解決行政糾紛的途徑只有上訪和訴訟，不愿申請行政復議；三是當事人對為什么要申請復議認識不清晰，因動物衛生監督機構作出行政決定時曾告知其享有復議權利，便稀里糊涂提出復議申請；四是當事人明知動物衛生監督機構的具體行政行為沒有問題，出于不愿履行行政決定義務的心態，借行政復議程序故意拖延時間。
1.2復議機構、人員和經費缺乏一是行政復議機構組織缺失。根據調查統計，目前，全國各級畜牧獸醫行政機關普遍缺乏內設法制機構。就河南省南陽市而言，全市12個縣區畜牧獸醫行政管理機關設立承擔行業法制科室工作的不到二成，動物衛生行政復議的功能因此打折扣。二是行政復議工作人員嚴重缺位。多數畜牧獸醫行政機關無人專門承擔動物衛生行政復議工作，絕大部分工作人員是兼職，法律專業人員缺乏、整體素質不高。三是沒有經費保障。根據《行政復議法》關于“行政復議機關不得向申請人收取任何費用，行政復議活動所需經費由本級財政予以保障”的規定，動物衛生行政復議經費應列入地方財政預算。然而，目前大部分畜牧獸醫行政管理部門法制機構的行政復議經費短缺，沒有開展工作所必備的交通、辦公設備等。
1.3辦理動物衛生行政復議案件的質量不高
1.3.1質量不高的主要表現一是由于部分復議機構不健全，人員少，加之業務水平不高等原因，在處理動物衛生行政復議案件時往往不能及時依法審查，有的行政復議機關在立案審查時不體現“便民”原則，存在推卻受理、超期結案等現象；二是不依法公正裁決，一小部分畜牧獸醫行政復議機關辦案缺乏公正性，對明知應當予以撤銷的行政復議案件予以維持，甚至無原則地維持下級動物衛生監督機構的具體行政行為；三是對被申請人拒不履行或者拖延履行行政復議決定，缺乏制約規定。
1.3.2復雜案件增多，處理難度加大動物衛生行政復議案件包含動物養殖、重大動物疫病防控、動物及動物產品檢疫和畜產品質量安全等領域。所涉及法律關系不僅僅是眾多的行業法律法規，且涉及眾多的公用法律法規。并且，隨著畜禽養殖、生產、經營、運輸和畜禽產品的生產、加工、經營、運輸、儲藏等的快速發展，出現的新情況、新問題增多且復雜多變。同時，隨著國家立法進程的加快，新的法律法規和規范性文件不斷出臺，辦案人員需掌握的法律知識增多。以全國各級畜牧獸醫行政管理部門收到的行政復議申請為例，除動物衛生監督機構作出的罰款、沒收違法所得、暫停營業等行政處罰和查封、扣押等行政強制案件外，近年還收到多起因涉及修路、拆遷、水環境保護等對變更、撤銷防疫條件許可證行政復議等案件，由于有些屬于社會發展出現的新情況，實踐中不易界定和把握，增加了審理此類行政復議案件的難度。而且，有些問題的行政復議結果直接對整個區域性養殖業發展，將產生重大影響。稍有不慎，將影響社會穩定，實際工作中，需做大量的工作協調，化解矛盾。
1.4《行政復議法》部分條款如何便于實際操作，尚有待進一步完善《行政復議法》頒布實施以來，極大地保護了行政相對人的權益，但也存在一些問題。如申請復議期限，《行政復議法》規定自知道該具體行政行為之日起60日內提出。實踐中，一些動物衛生監督機構作出具體行政行為，沒有告知或者不正確告知其權利和申請復議期限的現象時有發生。缺乏補救措施或責任追究辦法。又如：行政復議形式，原則上采取書面審查的辦法，不利于查明事實，也缺乏復議工作的透明度、公開性。同時，《行政復議法》沒有復議人員回避等規定，難以保證行政復議案件的公正審理，都影響了行政復議功能的發揮。
2對動物衛生行政復議工作的有關建議
2.1加強宣傳，提高行政復議的社會認知度，樹立公眾通過復議維權的觀念和意識為使動物衛生行政復議制度在最大范圍內貫徹普及，使動物衛生行政相對人真正懂得如何運用行政復議來維護自己的合法權益，各級政府和畜牧獸醫部門應加強《行政復議法》《行政處罰法》《國家賠償法》等相關法律的廣泛宣傳，不斷增強公眾通過行政復議依法維權的法律觀念和意識。
2.2建立健全畜牧獸醫部門內部法制組織機構體系畜牧獸醫系統內部法制機構的建立和人員配備是否與所承擔的復議工作任務相適應，直接關系到動物衛生行政復議等工作能否正常開展，關系《行政復議法》的實施。目前，我市12個縣區畜牧局多數沒有設立法制工作機構，因此建議，對畜牧獸醫行政管理部門定編、定職，建立法制組織，以適應工作需要，并解決專項復議經費和交通工具等。
篇2
民事維權與行政執法是兩個相互獨立的體系，舉報人民事訴求能否獲得支持的關鍵在于被舉報人的經營行為構成民事違約或者侵權，而非其行為是否被執法機關認定為行政違法。倘若在這種情況下給予舉報人申請復議的資格，實際上所有與被舉報人進行過交易的人都可能被其經營行為侵害，則都應當有資格對舉報案件的查處結果提出行政復議；那么，行政機關的任何一個處罰決定，都可能被不特定的多數人復議乃至訴訟，這與《行政復議法》僅賦予具體行政行為相對人申請復議資格的立法精神并不相符。三是根據《行政處罰法》第五十四條規定，被處罰當事人之外的公民、法人或者其他組織對行政機關作出的行政處罰，有權申訴或者檢舉；行政機關發現行政處罰確有錯誤的，應當主動改正。由此可見，舉報人對舉報案件的查處結果不服，可以提出不同意見、看法和建議，但此時其行使的是公民對國家機關的監督權，應當通過申訴或者檢舉的方式進行，而不能通過行政復議方式進行。
篇3
根據我國《稅收征管法》第88條規定“納稅人、扣繳義務人，納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定，繳納或解繳稅款及滯納金，或者提供相應的擔保，然后可以申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院。”上述規定表明，納稅人對稅務機關的納稅決定不服時，必須先行繳納稅款或提供相應擔保，否則將不能提起行政復議，換句話說，先行繳納稅款或提供擔保是稅務復議的前置條件。
對于該前置條件是否合理，在理論界有兩種截然相反的觀點。贊同者主要持以下兩個觀點：一是我國目前稅制不太完善，稅務爭議比較普遍，加之征管力量不足，征管手段弱化，為了保證稅款及時足額入庫，防止納稅人借口申請復議而故意拖延稅款，在復議前要求納稅人繳清稅款是合理的，也是必要的①。二是法律之所以如此強硬地要求，當事人只有在繳納稅款及滯納金后才能申請復議，主要是考慮稅款的及時安全入庫。如果當事人直接申請復議，按照現行稅務爭訟程序，從復議到訴訟，從一審到二審，至少要經歷半年以上的時間。在這段時間內，稅款可能面臨各種各樣的風險，對國家利益可能造成損害。不僅如此，如果當期的稅收不能當期入庫，必須等訟爭程序結束才能實現，這完全增加稅收管理的難度②。與此相反，反對者認為：在復議前附加限制條件，不僅不符合行政復議的便民原則，而且有可能剝奪納稅人申請法律救濟的權利③。
對于上述兩種觀點，筆者認為皆有其合理性。但總體上看稅務行政復議規定的前置條件是不當的。理由如下：（一）該前置條件設置有違我國憲法規定的平等原則。我國憲法明確規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！比绻驗楫斒氯擞胸毟恢睿欠窠坏闷鸲惪罨驌６鴽Q定其是否有權獲得法律救濟權利，顯然對當事人是不公的，也是有違憲法賦予公民的平等權利。（二）該前置條件規定與我國憲法及其它法律規定的公民享有的控告、申訴的權利是相沖突的。我國憲法等41條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告、檢舉的權利。上述規定表明申訴是我國憲法規定的公民憲法權利，而稅收征管法關于稅收爭議前置條件的規定有違憲之嫌。（三）該前置條件的設置有違“有權利、必有法律救濟”的公理。有權利即有救濟，無救濟則無權利，此乃法律基本公理。而稅務復議前置條件與這一公理是明顯相悖的，故此規定是不符合法律的基本公理的。（四）該前置條件的規定在實踐中運用弊端很大。在實踐中，假如稅務機關的征稅行為確屬違法，而當事人又因征稅機關征稅過多而無力繳納稅款或提供相應的擔保，也可能因有特殊困難而不能繳納，在這種情況下，當事人是不能申請行政復議，更無法向人民法院，這樣一來，當事人受到的侵害都無法獲得法律的救濟，等于變相剝奪當事人的訴權，而且稅務機關的違法行為也因此得以躲避相關的審查，這樣一來顯然與設立稅務行政復議制度的初衷相背離。
綜上，筆者認為，稅務行政復議前置條件的設置雖然有其合理性，但總的來講由于其可能會成為防礙當事人獲得救濟的障礙，故從保障當事人訴權和制約行政機關濫用權力角度出發，應對此進行修改。當然，為了維護稅收的正當性和國家利益，可以相應規定，如果納稅人有利用稅務復議制度的時間來轉移財產以逃避納稅義務的履行，稅務機關有權先行予以強制執行稅款。
二、稅務行政復議與稅務行政訴訟銜接模式選擇問題。
以稅務行政爭議是否將稅務行政復議作為稅務行政訴訟的前置程序為標準，可以將稅務行政復議與稅務行政訴訟銜接模式劃分為兩種模式。一種為復議前置模式，即把復議作為訴訟必經程序，另外一種為選擇復議模式，即復議、訴訟可自由選擇。我國稅收征管法第88條規定，納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定，繳納或解繳稅款及滯納金，或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議，對行政復議不服的，可以依法向人民法院。當事人對稅務機關的處罰決定，強制執行措施或稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院。上述規定表明，我國法律對于因納稅決定引發的爭議規定為復議前置程序模式，而對于納稅決定爭議之外的其它稅務爭議規定為選擇復議模式。對于復議前置模式的利弊理論上有兩種不同觀點，贊同者認為：復議前置程序較為簡便迅速，便于發揮稅務機關的專業優勢，可以給稅務機關提供糾錯機會，可以審查征稅行為的合理性，有利于減輕法院的訴訟負擔等④。反對者認為：復議前置程序剝奪了當事人的選擇權，限制當事人的訴權，且效率不高等。
筆者認為：復議前置程序客觀上確有一定的優點，如程序簡便，專業性強等優點，但相對于選擇性復議模式，其缺點也是非常明顯的。故筆者贊同稅務行政爭議全部實行選擇復議模式，具體理由如下：（一）復議前置模式剝奪了當事人的選擇權。對于是選擇復議，還是選擇訴訟，本應屬于當事人的正當程序權利，應由當事人自由選擇，而不應強行規定。（二）復議前置模式下的行政復議機關缺乏獨立性，其公正性、中立性不高，根據我國稅法相關規定，稅務復議機構為稅務機關內設機構，其難以超脫稅務機關整體利益關系，故其缺乏中立性，公正性也就當然很差了。（三）從實踐來看，復議前置程序中復議機關的復議結果正確率較低，未能起到相應的作用。近幾年來，稅務機關的行政訴訟中的敗訴率奇高⑤。上述事實表明稅務復議機關未能公正有效地審查稅務行政機關錯誤的行政決定，當事人最終還是依靠法院才公正解決稅務行政爭議。故復議前置模式實際效果不佳。（四）國外主要國家一般實行的是選擇復議模式，而非復議前置模式⑥。
綜上，筆者認為，應將我國法律目前規定的稅務爭議復議與訴訟銜接的兩種并存復式都修改為單一的選擇性復議模式。
「注釋
①萬福、角境：《談<稅務行政復議規則>制定中的幾個問題》，載《稅務》1989年第12期
②劉劍文、熊偉：《稅法基礎理論》北京大學出版社2004年第1版488頁
③傅紅偉：《稅務行政訴訟若干問題初探》，載《行政法學研究》1999年第2期
篇4
一、行政復議原則更加全面、準確
根據《行政復議條例》的規定，理論界通常將行政復議的基本原則概括為合法、及時、準確、便民原則，合法性與適當性審查原則，不適用調解原則。①《行政復議法》對《行政復議條例》確定的復議原則進行了增刪與調整，確定為合法、公正、公開、及時、便民原則，有錯必糾原則，保障法律、法規實施原則，救濟原則（司法最終原則）。很明顯，《行政復議法》刪去了準確原則，合法性與適當性審查原則，不適用調解原則，增加了公正、公開、有錯必糾、保障法律法規實施以及司法最終原則。這一變化不僅反映出立法技術水平的進一步提高，而且也強調了公正、公開、有錯必糾等原則在行政復議制度中的重要地位。
首先，過去《行政復議條例》確定的“準確原則”的內容實際上已經包含在“合法原則”中，復議活動力求準確是合法原則中認定事實清楚、證據確鑿的題中應有之意，故無需再確定“準確原則”。
其次，合法性與適當審查原則的內容已在《行政復議法》第1條立法目的和第28條行政復議決定的條款中說明，況且它只是復議機關審理復議案件，作出復議決定時需遵循的準則，故在復議基本原則中亦無需單獨列明。所以，《行政復議法》刪除了該原則。
再次，不適用調解原則曾被視為一項獨立的復議原則，列于《行政復議條例》第8條，但根據復議機關依法復議、職權法定的要求，如果《行政復議法》未授予復議機關調解的職權，就意味著復議機關只能按《行政復議法》規定作出有限的幾種復議決定，當然不能進行調解，也不能以調解結案。更何況行政復議法和原來的行政復議條例都允許復訴申請人撤回復議申請，故而，將此項禁止性原則刪除也在情理之中。
值得注意的是，《行政復議法》刪除以上原則并不意味著上述原則表達的內容也一同被取消，而這些原則的基本含義已經明白或暗含在其他原則和法律條文中，無須單獨列出。這一變化體現了立法者在運用立法技術方面的成熟與凝練，避免了重復與拖沓。
除刪除幾項原則外，《行政復議法》還增加了幾項原則，從行政復議制度的需要看，這是必要可行的。
首先，增加了“公正原則”。公正原則是指復議機關在行使復議權時應公正地對待復議雙方當事人，不能有所偏擔。公正原則是行政法中普遍適用的原則。隨著行政立法范圍的擴展，越來越多的行政立法將公正原則確定為行政機關行使職權的根本原則，如《行政處罰法》就有規定。《行政復議法》之所以增加該項原則，其原因在于，行政復議與其他行政司法活動一樣，除堅持合法原則上，還必須公允、合理、無偏私，特別在行政自由裁量權較大的情況下，必須公正復議，只有做到這一點，才能夠保證復議制度真正取信于民，發揮其監督與救濟的作用。
其次，行政復義法新規定了“公開原則”。所謂公開是指行政復議活動應當公開進行。從復議案件的受理、審理、決定都應公之于眾，使當事人和社會各界，包括媒體充分了解行政復議活動的具體情況，避免暗籍操作導致腐敗與不公正，增強公眾對行政復議的信任度?！缎姓妥h法》之所以增加該項原則還在于此前的《行政處罰法》已經規定了該原則，近年來執法司法實踐中強調審判公開、檢務公平、政務公開的呼聲也日益高漲，使得公開原則成為行政程序中普通適用的原則。
再次，行政復議法還增加規定了“有錯必糾原則”。有錯必糾是指復議機關發現原行政機關行政行為錯誤違法的，必須及時予以糾正。有權機關發現復議機關及復議人員在行政復議中有違法違紀行為的，也必須及時糾正。防止違法行政、濫用復議權現象的發生，保證行政復議制度發揮其應有的作用。
此外，行政復議法還增加了一項“保障法律法規實施原則”。該原則要求行政復議活動不僅要糾正違法不當的具體行政行為，且要保障和監督行政機關行使職權，使有關的法律法規得到忠實的執行和落實。
最后，行政復議法增加的“司法最終原則”，亦稱“救濟原則”，它是指行政復議活動是行政機關內部層級監督與救濟的重要方式之一，但不是最終的救濟方式。當事人對行政復議決定不服的，除法律規定的例外情況，均可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院經審理后作出的終審為發生法律效力的最終決定。該原則是確定行政復議與行政訴訟關系的重要準則。
綜上，《行政復議法》規定的行政復議基本原則與《行政復議條例》相比，內容更加全面，重點更加突出，表達方式則顯得十分凝煉，充分反映了行政復議固有的特點和作用，是對行政復議活動所遵循的基本準則的高度概括和抽象。
二、行政復議范圍明顯擴大
《行政復議法》與《行政復議條例》相比，最突出的一個特點就是明顯擴大了行政復議的范圍。根據《行政復議條例》不能受理的或立法未明確規定可以受理的行政復議案件，依照《行政復議法》可進入行政復議范圍。行政復議法是通過兩種方式擴大行政復議范圍的：一是擴大復議機關受理的行政行為的范圍；包括具體行政行為和抽象行政行為；二是擴大行政復議法所保護的公民、法人或其他組織的權利范圍。
（一）進入行政復議范圍的具體行政行為明顯擴大
《行政復議條例》將復議機關受理的行政爭議案件列舉為九項，其中主要包括因行政處罰，行政強制措施，侵犯經營自行為，拒發許可證執照，拒不履行法定義務，拒不發放撫恤金，違法要求履行義務，其他侵犯人身權、財產權的具體行政行為引發的爭議。同時，又列舉了復議機關不予受理的四項行政行為引起的爭議?！缎姓妥h法》與《行政復議條例》相比，擴大了行政復議范圍，主要表現在增加了幾類可以申請行政復議的具體行政行為，擴張解釋了幾類可以申請復議的具體行政行為。《行政復議》擴充解釋或增加的具體行政行為是：1.將行政處罰行為種類按《行政處罰法》作了擴充解釋，增加了警告、沒收違法所得、暫扣許可證、執照和幾類處罰行為；2.增加了一條關于行政機關變更、中止、撤銷許可證、執照、資質證、資格證引發的爭議屬于行政復議范圍的規定；3.增加了行政確權行為屬于行政復議范圍的規定；4.增加了行政機關變更或者廢止農業承包合同行為屬于行政復議范圍的規定；5.增加了行政機關沒有發放有關費用屬于行政復議范圍的規定。這里有關費用包括社會保險金、最低生活保障費等；6.增加了對其他具體行政行為侵犯合法權益可以申請行政復議的規定。很明顯按照《行政復議條例》的規定，對于上述行為是不能申請復議或未明確規定可以申請復議的，《行政復議法》將它們明確納入行政復議范圍是一個十分顯著的變化，它將行政復議的監督和救濟范圍大大擴展了。
與此同時，《行政復議法》又進一步限制了復議機關不予受理的事項?！缎姓妥h條例》規定復議機關不予受理的事項為四項，包括行政機關制定法規、規章及其他規范性文件的抽象行政行為；行政機關對工作人員的獎懲、任免決定等內部行政行為；行政機關對民事糾紛的仲裁調解或處理行為；國防外交等國家行為?！缎姓妥h法》將四項不屬于復議范圍的事項修改為兩項，并規定了救濟途徑，即對行政機關行為處分及其他人事處理決定可依法申訴，對行政機關對民事糾紛的調解或其他處理，可依法申請仲裁或向法院。很顯然，《行政復議法》取消了對抽象行政行為和國家行為不能申請行政復議的限制，從另外一個角度擴展了行政復議的范圍。
（二）《行政復議法》啟動了對抽象行政行為的監督審查權
《行政復議法》的頒布，標志著我國行政監督救濟制度進入了一個新發展階段，特別是關于抽象行政行為的審查制度，對于加強和完善我國行政監督救濟制度具有重要而深遠的意義。
抽象行政行為是行政機關針對非特定人制定的，對后發生法律效力并具有反復適用性和普遍約束力的規范性文件。②由于實施抽象行政行為的主體廣、層次多，上至國務院各部委，下至鄉鎮政府都有權制定各類效力不一的“紅頭文件”，因此，在實際生活中它們具有重要影響，是很多行政機關的執法依據。與此同時，由于行政機關實施抽象行政行為的程序少、監督弱，也帶來了一系列群眾反映強烈的問題，一些行政機關利用抽象行政行為亂收費、亂罰款、不僅嚴重破壞了法制統一，也損害了國家和公民個人的利益，成為人們深惡痛絕的“三亂”之源。其影響之大，涉及面之廣，令人觸目驚心。然而，長久以來，我國對此類文件監督卻十分薄弱，現行的備案審查制度遠遠起不到有效的監督作用。相應地，因此類文件遭受損害取得救濟也十分有限。這一現象嚴重影響了我國依法行政進程，破壞了法制的統一，已經到了非解決不可的時候。這次行政復議法規定，公民法人或其他組織在對具體行政行為申請復議時，如果認為具體行政行為所依據的規定（除國務院行政法規、部門、地方政府規章之外的各級行政機關的規范性文件）違法的，可以一并提出審查申請。復議機關有權處理的必須在30天內處理，無權處理的必須在7日以內轉送有關部門，有權機關必須在60日內處理完畢。與以往《行政復議條例》及有關法律相比，這一規具有較強的操作性和實用性。首先，它直接賦予相對人對抽象行政行為要求審查的申請權，這種申請不同于申訴，也不同于建議，它能夠產生一定的法律后果。即導致復議機關在規定期限內受理與轉送該申請，審查并處理被申請的規定。解決了困擾我們多年的對抽象行政行為監督無法啟動的難題。其次，它從法律上明確了復議機關或有權機關的審查職責。這一職責不同于或其他方式，而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務。不履行義務即構成失職，須承擔一定的法律責任。最后，通過這種方式監督的抽象行政行為范圍十分廣泛，幾乎襄括了除行政法規與規章以外的所有抽象行政行為，特別是將部委規章以外的規定也納入審查范圍，具有十分重要的意義?？梢院敛豢鋸埖卣f，行政復議法的這項規定，開了對抽象行政行為實施個案法定監督的先河，為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路。
當然，行政復議法的這項規定引發了一些新的問題，有待復議實踐的進一步完善。特別是復議機關對抽象行政行為審查決定的性質及可訴性等問題仍需仔細研究。比如，國務院各部門及省政府的規定與規章應如何區別？復議機關和其他有權機關審查處理違法抽象行政行為應適用什么程度，當事人又如何參與表達意見？復議機關撤銷了某項抽象行政行為，是否意味著行政機關依據該抽象行為對其他人實施的具體行政行為也違法？如何糾正？因此遭受損失的能否要求賠償？對復議機關或其他有權機關作出的有關抽象行政行為的結論有異議應如何處理？能否對此提訟？所有這些問題，都是行政復議法實施前需要明確解釋和研究的，正確處理好這些問題，必將有利地貫徹落實行政復議法關于審查抽象行政行為的規定，有利于遏制行政機關亂發文件的違法行為，真正發揮行政復議制度的監督與救濟作用。筆者認為《行政復議法》規定的復議機關或其他有權機關對負擔行政行為的審查不同于對具體行政行為的審查，嚴格地講，它不是一種行政復議活動，而是由行政復議引發的對抽象行政行為的審查活動。所以，行政復議機關審查抽象行政行為的程序也不同于對具體行政行為的審查程序。但為了使這種審查活動不走過場，還應保證當事人書面或口頭陳述辯論的權利，提供證據的權利，同時也應要求抽象行政行為的實施機關承擔舉證責任，證明其行為的合法性。復議機關經審查認為抽象行政行為違法或不適當的，有權予以撤銷或改變。如果某項抽象行政行為被撤銷，那么依據該抽象行政行為作出的具體行政行為也會因違法而被撤銷，但依據該抽象行政行為對其他人所作的具體行政行為并不會因此而自動撤銷，仍需當事人通過行政復議或訴訟方式確認具體行為違法，相應地，當事人因此遭受的損害也不可能自動得到賠償，仍需通過國家賠償程序獲得救濟。行政復議機關對抽象行政行為的處理結論不同于普通的行政復議決定，不能簡單地將其視為具體行政行為，必須視處理的結論的具體情況而定。如果該處理結論是維持原抽象行政行為，當事人則應當繼續對依據該抽象行政行為作出的具體行政行為尋求行政訴訟救濟，不宜直接對復議機關或有權機關作出的有關抽象行政行為的審查結論提訟。換句話說，此類處理結論不具有可訴性。如果復議機關撤銷或改變了抽象行政行為，則依據該抽象行政行為所作的具體行政行為必然被撤銷或改變。通常情況下當事人自然不會對此結果再提訟。即使，也只是對具體行政行為提訟。
（三）受行政復議制度保護和救濟的權利范圍進一步擴大
《行政復議法》與《行政復議條例》相比，它所保護的權利范圍進一步擴大。過去《行政復議條例》所保護的權利限于法定的人身權和財產權。該項內容體現在《行政復議條例》第9條第8項規定中，即公民、法人或者其他組織“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”，有權申請行政復議。對于人身權、財產權以外的其他權利遭受侵害的，《行政復議條例》沒有明確規定可以申請復議，這就意味著此類權利不受復議制度的保護。很顯然，這是《行政復議條例》與《行政訴訟法》共同的一個缺陷。這次《行政復議法》一改《行政復議條例》的規定，將“人身權，財產權”概念擴大為“合法權益”，合法權益的范圍顯然要比“人身權、財產權”范圍大許多，除了人身權、財產權外，還包括其他權益。
《行政復議法》第6條第1款第11款規定，公民、法人或其他組織“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的，”有權申請行政復議。這是一項概括性條款，也是兜底式條款。這是因為前面10類復議事項是采用列舉方式規定的，這種列舉并不是在同一個概念層次上的，因而不可能周延，也不可能窮盡，所以必須有一項兜底條款才能夠將所有侵犯相對人合法權益的具體行政行為納入行政復議范圍。
該項規定中的“其他合法權益”是指除上述10項行為侵犯公民、法人或其他組織的人身權、財產權外，還包括其他受法律保護的合法權益，如勞動權、受教育權、休息權、環境權、程序權（聽證權）。知情權、出版、言論、集會、結社、等政治性權利。如果行政機關的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織受法律保護的這些合法權益的，相對人也有申請行政復議權利。與《行政復議條例》相比，《行政復議法》規定的行政復議范圍明顯擴大。體現在這項概括性條款上的就是用“合法權益”概念取代了過去“人身權、財產權”概念。應該說，這是一個重要的變化，且有相當深遠的意義。
除了這項概括性條款外，《行政復議法》列舉的關于申請行政復議的行政行為的規定也體現了權利擴大的特點。例如，《行政復議法》第6條第1款第3項規定，公司、法人或者其他組織“對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，”有權申請行政復議。由于許可證、執照、資質證、資格證等證書不僅涉及到公民法人的人身權、財產權，還可能涉及公民法人的其他合法權益，如出版權、受教育權，所以允許對于此類行為不服申請行政復議還可以保護人身權。財產權以外的其他合法權益，《行政復議法》第6條第1款第9項規定，公民、法人或者其他組織“申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的，有權申請行政復議。也就是說，受教育權也在行政復議制度保護范圍之內。
三、行政復議程序更加理民、公正、合理《行政復議法》不同于《行政復議條例》的另一個重要方面就是行政復議程序的變化。具體表現在：
（一）申請行政復議的期限延長
《行政復議法》第9條規定申請行政復議的期限為60日，自知道該具體行政行為之日起算。如遇有不可抗力或其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。這與《行政復議條例》規定的15日相比，延長了45日。而且申請時效中斷后繼續計算的規定取消了行政復議機關的決定權，使得復議申請人申請復議的期限更加合理。
尤其值得注意的是，行政復議法不僅對法律未規定申請復議期限時情況作了規定，而且對現有法律規定短于60日期限的情況作了新的規定，即行政復議申請期限短于60日的按60日計算。如《治安管理處罰條例》規定的原申請期限是5日，按照《行政復議法》今后要按60日計算。
（二）申請行政復議的方式增加了口頭申請《行政復議法》第11條規定，“申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況。行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間?！痹试S申請人口頭申請行政復議是《行政復議法》新增加的，體現了行政復議的民主、公開、便于原則。
（三）行政復議的管轄規定更加全面和靈活
《行政復議法》取消了《行政復議條例》復議管轄一章，本著便民、公正的原則對原來比較復雜的管轄規定作了修改和調整。第一，確定了選擇申請復議的管轄原則，即允許申請人選擇復議機關。對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，可向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可向上一級主管部門申請行政復議。第二，確立了垂直領導的行政機關及國家安全機關行政復議實行“條條復議”的原則，即對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關及安全機關具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。第三，明確了行署的復議機關地位，規定對省，自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。第四。增加規定了國務院在行政復議中的最終裁決權?！缎姓妥h條例》規定對省級政府及國務院部委具體行政行為不服的向原機關申請復議。這次《行政復議法》規定，對省級政府及部委行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決，國務院作出的裁決為最終裁決。在這次《行政復議法》的審議中，“有些常委委員和部門、地方、專家提出，由本機關復議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說不夠合理，也不利于充分保護公民法人和其他組織的合法權益。因此，主張可以考慮，申請人對國務院有關部門或者省級人民政府的具體行政行為不服的，可以向人民法院提訟，也可以向國務院申請行政復議。如果向國務院申請行政復議，國務院作出的行政復議決定為終局決定，不再向人民法院提訟”。③最終立法機關采納了上述意見，確立了國務院受理對省部級行政復議決定的裁決申請體制，強化了國務院對國務院各部委及省級行政機關的監督。第五，增加了縣級地方人民政府在受理復議申請時的轉送義務。由于行政復議機關設置較復雜，復議權限不盡一致，容易出現復議申請人投訴無門或找不到相應復議機關的情形，為方便復議申請人，《行政復議法》專門規定了縣級地方人民政府接受復議申請并轉送有關復議機關，告知申請人的義務。這是《行政復議條例》所沒有的?！缎姓妥h法》第15條第2款規定“有前款所列情
形之一的，（即遇有派出機關、派出機構、授權組織作出具體行政行為或共同作出具體行政行為，或作出行政行為的機關被撤銷的情形）申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定辦理?！暗?8條規定”依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，……應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十六條的規定辦理?！?/p>
（四）縮短了行政復議機關受理案件時的審查期限
《行政復議法》規定：“行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出?！痹撘幎ㄅc《行政復議條例》相比，將原來復議機關在受理階段進行的形式要件審查期限，由10天縮短為5天。增加了復議機關書面告知申請人審查結果的義務。由于提出復議申請的方式由過去的書面式改為書面、口頭均可，所以在受理階段，取消了復議機關對不符合形式要件申請書發還申請人要求限期補正的一系列規定，增加了行政復議機關受理復議申請的法定義務，方便了復議申請人。
（五）解決了復議機關不受理或不答復的情況下，申請人的訴權問題
按照《行政復議條例》及實踐中的做法，法律要求訴訟前必須先申請復議的，申請人必須先提出復議申請，而復議機關在復議期限不復議或不予答復的，申請人只能要求上級機關或法律、法規規定的機關責令其受理或答復，如復議機關拒不受理或不答復，上級機關能否直接受理，或在復議期滿后能否直接？是針對復議機關不作為？還是針對原具體行政行為？這些問題在實踐中都不甚明了，有時甚至出現爭議?！缎姓妥h法》規定，對于上述幾種情況，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理，必要時，上級行政機關也可以直接受理。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日或者行政復議期滿之日起15日內，依法向人民法院。這一規定對于防止復議機關或法院規避法律，保障公民訴權，都具有重要作用。
（六）進一步明確了行政復議案件的審理方式
《行政復議法》將行政復議審理方式明確為兩大類：一是書面審，二是言詞審理。前一種是《行政復議條例》已經規定了的，而后一種則是《行政復議法》進一步明確的?！缎姓妥h條例》規定“行政復議實行書面復議制度，但復議機關認為有必要時，可以采取其他方式審理復議案件?！敝劣诤畏N方式，條例未曾明確。實踐中通常采用庭審方式，由“雙方當事人到場說明問題，表達各自意見。”④行政復議將原來不甚明確的復議審查方式界定為，行政復議機構“可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請和第三人的意見?！币簿褪钦f，復議機關應申請人的要求或認為有必要時，必須組織類似《行政處罰法》規定的聽證會，調查情況，聽取各方當事人的意見。這一方式不同于書面審查，它允許當事人通過言詞辯論的方式直接陳述自己的意見和理由，提供有關證據，促使行政復議機關作出更為公正的決定。有趣的是，我國臺灣省新修改的《訴愿法》也在書面審理言詞審理，說明該種審理方式的重要性。⑤（七）行政復議的證據制度也有所變化
《行政復議法》針對復議實踐中舉證責任不明確，復議機關剝奪或忽視申請人查閱證據權利，被申請人違法補正等現象，對行政復議的證據制度做了更明確的規定。
首先，重申行政復議中的舉證責任由被申請人承擔。明確被申請人的舉證范圍和舉證責任，規定“被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。”被申請人不提出書面答復，提交當初作出具體行政行為的證據、依據、和其他有關材料的視為該具體行政行為沒有證據、依據，可予撤銷。而《行政復議條例》沒有要求被申請人提交作出具體行政行為的“依據”，也沒有不舉證承擔敗訴責任的條款。
其次，增加了申請人第三人的在復議過程中的查征權。《行政復議法》第23條第2款規定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復，作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕?！币簿褪钦f，遇有申請人或第三人向復議機關查閱有關證據材料情形的，復議機關必須保障這項權利，不得拒絕。
最后，增加了被申請人不得在復議時取證的義務?！缎姓妥h法》第24條明確規定：“行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據?！痹瓉怼缎姓妥h條例》沒有此限制，但實踐中經常發生被申請人違反“先取證，后裁決”原則，在復議過程中向申請人或其他人收集證據的現象，這種做法不僅給申請人造成了壓力，也不利于復議機關判斷具體行政行為的合法性，是一種典型的程序違法行為。《行政復議法》借鑒了《行政訴訟法》關于被告不得在訴訟期間自行向證人或原告取證的規定，對被申請人在復議期間的收集證據行為作出了限制，明確了用此類方法取得的證據無效的證據原則。
（八）增加規定了復議機關和有權機關審查抽象行政行為的程序
在程序上，《行政復議法》與《行政復議條例》另一個重要的不同之處在于：規定了行政復議機關和有權機關審查抽象行政行為的程序。盡管這一程序是簡單的期限規定，但仍不失為一項重要變化。《行政復議法》第26條，第27條規定，申請人申請復議，一并提出對抽象行政行為的審查申請的，行政復議機關對該規定有權處理的，應當在30日內依法處理，無權處理的，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的行政機關依法處理，有權處理的行政機關應當在60日內依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。如復議機關審查具體行政行為時認為具體行政行為依據不合法的，也照此程序處理。
（九）增加了行政復議最終裁決的規定
關于行政復議機關作出的土地等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定能否成為最終裁決的問題，《行政復議法》起草過程中爭議頗大。最初的草案規定，“行政機關對確認土地、礦藏等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定，當事人不得向人民法院提起行政訴訟?！睂徸h時，有些常委會組成人員和地方、部門、專家提出，“草案規定對自然資源確權的行政復議決定為終局裁決，難以有力保障公民、法人和其他組織的合法權益?！币虼?，法律委員會建議將這一條修改為，對上述行政復議決定不服的，“可以向作出該決定的行政復議機關的上級行政機關提出申訴，或者依法向人民法院提訟?！贝撕?，又有地方和部門提出，“對土地等自然資源確權的行政復議決定是否可以提訟的問題不宜作簡單規定，因為有一些確權是根據國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者是對土地的征用而引起的，根據憲法和土地管理法的規定，對行政區域勘定、調整和對土地征用的權限屬于國務院和省級人民政府。對于這類確權問題，法律可以規定行政復議決定為終局決定?！雹抟虼?，《行政復議法》第30條最終規定，“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。”
此外，《行政復議法》還規定了國務院依申請對省部級行政復議決定審查后，有權作出最終裁決，這也是《行政復議條例》未規定的。對于以上兩類最終裁決均不能提訟。
四、進一步強化行政復議的法律責任《行政復議法》在法律責任的規定上也有很多新的變化。
首先，《行政復議法》增加規定了行政復議機關的法律責任，即按照行政復議法的規定，行政復議機關無正當理由拒不受理復議申請或不按規定轉送復議申請的，或在法定期限內不作出復議決定的，均需承擔法律責任。承擔的方式為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。這一規定明確了復議機關的具體法律責任，對于監督復議機關及時受理轉送復議申請，作出復方決定都具有重要意義。
其次，進一步明確了行政復議機關工作人員在行政復議活動中的法律責任。雖然《行政復議條例》對此也作了規定，但只是籠統地規定對于失職、的，復議機關或有關部門應當批評教育或者給予行政處分?！缎姓妥h法》明確規定了行政復議機關工作人員違法情節及相應的行政處分。
最后，增加了行政復議被申請人承擔法律責任的情況，明確了行政處分的種類。按照《行政復議條例》規定，復議被申請人承擔法律責任的情形只有一種，即“拒絕履行復議決定的，復議機關可以直接或者建議有關部門對其法定代表人給予行政處分。”《行政復議法》在總結近十年實踐經驗基礎上，明確規定了復議被申請人承擔責任的各種情形，即包括：被申請人不提出書面答復或者不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料；或者阻撓，變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復議的。對被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，對直接責任的主管人員和其他責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。
與《行政復議條例》相比，《行政復議法》在監督與救濟制度方面的突破與創新遠不止上述四個方面，由于偏幅所限，只能評介至此。值得注意的是，盡管《行政復議法》尚未將十年來行政復議理論與實踐成果全部吸收進去，在復議范圍及最終復議裁決的設置方面，以及過于簡化程序有可能弱化復議功能等方面仍有不盡人意之處。但與《行政復議條例》相比，已經有了不小的進步。特別是擴大行政復議范圍，啟動對抽象行政行為的監督機制，增加行政復議公正、便民程序，加強行政復議法律責任的新規定，對于進一步完善行政復議制度，改革行政訴訟制度都具有極其重要的意義。
①④國務院法制局編：《行政復議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第14～21頁；第100頁。
篇5
2.教育行政復議制度是高等學校學術自由權的重要保障高等學校的自治權包括管理自與學術自由權兩個方面，其中管理自是學術自由權的基礎和保障，沒有管理自，高等學校的學術自由權是無法實現的。從這一角度看，行政復議制度對管理自提供保障也就間接地為學術自由權提供了保護。學術自由權，就是國家依法承認和保護公民進行科學研究、文藝創作和其他文化活動，任何人包括國家機關和社會組織都不得侵犯公民在法律授權的范圍內進行科學研究、文藝創作和其他文化活動的權利[4]。學術自由權可劃分為學術研究自由權與學術評定自由權兩個方面。學術研究自由權是一種絕對的自由權，學術研究自由權是人類知識發展與創新的一條必需的途徑，各種學術觀點的自由表達是學術發展和進步的必要前提，學術研究中產生的問題只能通過學術研究的不斷深化來逐步加以解決，因此，學術研究自由權是絕對排除外在干預的。學術評定自由權，是一種相對的自由權，對其評定對象而言相當于一種權力，這種權力在行使的過程中就有濫用的可能性，因此就需要對這種權力施以某種方式的控制。為了尊重和保障這種自由權，對這種權力的控制就只能作用于其程序而非對其實體進行干預，例如對學術評定的標準、學術評定的裁量及學術評定的結果應當尊重高等學校的自，但對學術評定的法定人數、學術評定的表決方式等程序性問題是可以進行必要約束的，這也是正當法律程序的必然要求。
3.完善教育行政復議制度是高等學校行政法律地位定位的必然要求高等學校所承擔的教學管理及授權頒發學位證書等行為從性質上看應為行政行為，因此高等學校也應具有行政主體的性質。任何一種權力都存在濫用的可能，加強對權力的監督十分必要。相對于外部監督而言，內部監督雖然存在監督力度和效果方面的缺陷，但這種監督也具有內部及時糾錯、提高效率和保障權力運行的穩定性等方面的獨特功能。關于行政復議的功能，學界一般認為其功能主要表現在內部監督、權利救濟與解決糾紛三個方面，且內部監督和權利救濟最終的目的是為了解決糾紛。站在行政相對人的角度來看，內部監督對其權利救濟也是具有獨特的價值的，這種內部救濟具有效率更高、成本更低的特點。完善行政復議制度可以避免二次申訴流于形式，避免出現無限申訴的現象。完善行政復議制度可以有效發揮教育主管部門對高等學校的內部監督功能。教育主管部門和高等學校共同構成一個完整的教育系統，在這個系統內，教育主管部門負有對高等學校進行必要的監管的職能，及時處理發生在高等學校校園內的糾紛也是教育主管部門履行監管職能的一個重要方面。另外，落實教育行政復議制度有利于實現復議制度與行政訴訟制度的有效銜接。根據行政復議法的規定，行政復議實行一級復議制度，申訴人對復議結果不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，這種制度安排既保障了行政復議制度功能的實現，又能有效防止無限申訴情況的出現，對學生救濟權利的實現具有重要意義。
二、教育行政復議制度的完善
1.二次申訴轉換為行政復議制度行政復議法是我國有關行政復議制度的基本法，其他單行法律在引入行政復議制度時，并不需要對行政復議的程序性問題做出重復規定，而只需在單行法律中明確相關爭議的當事人可以依法提起行政復議即可。行政復議屬行政司法的范疇，是行政權吸收和運用某種司法權的體現，而司法權須遵循中立的原則，因此不宜由部門規章對其作出規定，因為部門規章往往不能完全排除行業利益的影響，寄希望于部門規章對其作出規定往往是不現實的，現行的《普通高等學校學生管理規定》明確排除行政復議制度的適用即是明證。上述我國行政復議法第六條第九項法律條文所設想的糾紛發生的類型與實踐背離，因而該條文在實踐中失去權利救濟的功能。依據該條文規定，當事人只有在向教育主管部門提出保護其受教育權的申請，而教育主管部門不履行其法定職責的前提下，才可向行政機關提起行政復議。當學校未對學生做出處分決定時，學生權利損害尚未發生；而當學校已經做出處分決定時，權利損害已經成為事實，參照人身權利和財產權利保護的規定，學生應當何時申請權利保護呢？如果事后提出，則決定已經做出，權利損害已經發生，教育主管部門是不可能對其實施“保護”的；如果事前提出，則要求學生在“感覺到”學校即將對其做出處分決定而處分決定尚未實際做出的情況下即向教育主管部門申請保護，學生可以借教育主管部門之手來干涉高等學校對學生管理權的行使，這種申請不具有正當性；即使提出申請，教育主管部門拒絕這種缺乏正當性的保護申請，并不屬于“不履行法定職責”的范圍。需要對《教育法》和《高等教育法》做出修改，明確規定對于高等學校教育法律糾紛，教師和學生可以向教育主管部門依法提起行政復議。學生申訴適用于校內而復議發生于校外，但其目的都是為了解決受教育權爭議?？紤]到這兩種救濟方式各有利弊，應當明確教育行政復議是行政系統內部的監督機制，將不服行政處分納入行政復議范疇，使其真正成為高校學生維護自身權益的一條重要的法律救濟途徑[5]。做出這種規定不與高等學校的管理自發生沖突，原因即在于教育主管部門是教育系統內的管理機構，由該機構直接做出復議決定仍屬廣義的大學自治權的行使范疇，因此并未危及大學自治權本身。
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行政復議機構是行政復議制度的一個重要組成部分，復議制度是否健全且產生良好的社會效果與復議機構的設置是否科學有著十分密切的關系。我國的行政復議制度建設、運作從1990年的《行政復議條例》算起到1999年《行政復議法》的頒布實施至今，大約經歷了十來年的實踐，然而復議制度卻依然可以稱得上是問題多多！筆者在此僅對復議機構的設置及其運作略陳管見。[i][i]在這個問題上，筆者大致將其歸納為四個方面的問題。
（一）復議機構缺乏獨立性
1990年的《行政復議條例》規定：“復議機關應當根據工作需要，確立本機關的復議機構或者專職復議人員。”；“縣級以上地方各級人民政府的復議機構，應設立在法制工作機構內或者與政府法制工作機構合署辦公。”這種規定以行政法規的形式確立了行政復議機構相對獨立的法律地位。而1999年頒布的《行政復議法》盡管在總體上應該說是吸收了復議制度實踐的經驗，因而是進步的，但就行政復議機構內容的規定來說，卻并沒有關于行政復議機構的專門規定，而只是在總則中的第3條對復議機構做了一個簡括的規定：“依法受理行政復議申請的行政機關是行政復議機關；行政復議機關內負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。”二者比較我們可以看出，按照條例的規定還可以在法制工作機構中設立相對獨立的專門從事復議工作的機構，而復議法則只規定由政府法制部門一并連帶著從事行政復議工作，這不能不說是一種倒退。因為作為復議機構的“負責法制工作的機構”分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，缺乏應有的獨立性?！缎姓妥h法》第12條到第15條集中地規定了復議管轄制度，從中我們可以看出：作為行政復議的機關要么是被申請復議行政機關的上一級行政機關或主管部門，要么是作出原具體行政行為的行政機關自身。
現實中各級人民政府和各行政職能部門根據自己的實際情況設立主管行政復議的工作機構，沒有一套統一的行政復議機構體系，而且主持復議的行政機構完全聽命于其所屬的行政首長,沒有自主決定權；而其所屬的復議機關又與作出具體行政行為的行政機關有千絲萬縷的聯系。由于行政復議是行政機關內部上下級之間的監督活動,不少行政機關將復議工作混同于一般的行政公務，復議活動受行政內部各種關系的影響和干擾較為普遍，特別是一些長官意志、“以言代法”、“以權代法”現象，使得復議機構難以充分履行職責，行政復議決定維持的多，而變更、撤銷的少，復議變成走過場，流于形式。這樣就給復議工作的開展帶來了很大的不便，從而嚴重影響了行政復議裁決的公正性。而實踐中復議機構不獨立的問題已經導致行政復議的公正性大打折扣，致使行政復議的高效、便民等優點在實踐中未能充分顯露。因為當事人除非受“復議前置”約束之外，至今選擇復議的相對較少，大多都愿意直接選擇行政訴訟，而且在復議實踐中，復議決定作出于行政機關不利的撤銷或改變的決定也寥寥無幾，大多以維持了事，這使人們喪失了對行政復議應有的信心，同時使得該種制度設計很多時候流于形式。
另外，即便是在各級行政機關內部設立的行政復議機構，其組織建設上也十分地不健全。目前,我國行政復議立案數量不足、審理難的主要原因就在于復議的組織機構不健全?！缎姓妥h法》規定，復議機關應當根據工作需要確立本機關的復議機構或專職復議人員。行政復議的程序性、技術性較強，要求復議機構和人員保持固定，承辦人員具備較高的行政管理和法律專業知識。否則，就難以保證行政復議工作的規范化和正常化運轉。長期以來，除公安等少數部門有比較健全的復議機構和專職人員外，大多數行政機關或者缺乏此類機構，或者不夠健全，有名無實。這種狀況很大程度上削弱了復議制度的固有功能，也給行政機關和申請人造成諸多不便。
鑒于上述緣由，為了保證復議機構依法行使復議職權，切實發揮行政復議的積極作用，就應當保證復議機關享有相對獨立性，同時認真做好復議隊伍的組織建設工作。這里的“獨立性”是指復議機構地位要相對超脫，能夠保證其排除工作過程中的各種外來干擾。另外，設置公正獨立的行政復議機構及審判機關審查有關行政行為，是我國“入世”議定書的承諾，也是《關貿總協定》第10條的要求。因此，為了履行承諾，實現行政復議的公正性和合理性，監督行政機關依法行使職權，必須改變目前行政復議機構不獨立的現狀，重新設計適應中國國情的行政復議機構。
（二）復議工作人員存在問題
我國現實中的行政復議機構工作人員配置亦難以保證復議工作的需要，行政復議的隊伍建設差強人意。
首先，是復議機構的工作人員不足，難以應付復議工作的需要。目前有些省份的行政復議處僅有兩個人，卻要指導全省的行政復議工作，同時辦理以省政府為行政復議機關的行政復議案件，顯然難以適應工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一個人，使得行政復議工作幾乎無法開展。現在大量行政復議案發生在市、縣，但很多市、縣政府法制機構力量薄弱、專職人員配備不足。有的縣、區政府法制機構只有一名工作人員，甚至還是兼職；有的部門只有法制機構的牌子，沒有專職工作人員，造成該受理的行政復議申請無人受理，該辦理的案件不能按期結案。
其次，在現有的為數不多的復議工作人員中，卻又存在著素質不高、專業化不夠的尷尬問題。直到目前，我國尚沒有法律規范對行政復議人員任職資格作出規定，沒有高素質、專業化的復議人員，就不可能有高質量的復議裁決，因此也就很難使得復議制度的預期價值發生作用。實踐中行政復議案件種類繁多，牽扯面廣，技術要求較高，因此負責審議的工作人員如果不是諳熟各種法律規范，則很難能勝任復議工作。而我國對復議機構人員的任職資格卻并無規定，其審理案件的效果便可想而知。由于一些行政復議人員素質問題，造成在作出復議決定時出現一些基本的法律常識性錯誤，這些都明顯制約著行政復議工作的開展。實際上，這種狀況已經在很大程度上削弱了復議制度的固有功能，給行政機關和申請人造成了諸多不便。
造成目前復議工作人員的這種問題的一個主要緣由在于相關立法內容籠統、不配套。無論是《行政復議條例》還是《行政復議法》都沒有各種配套制度，對于行政復議機構工作人員的組成、任職條件、回避及審議規則等均未作明文規定，這些都影響到復議機構的組織建設，以至影響復議案件處理的客觀與公正。
（三）缺乏有效的監督機關
盡管《行政復議法》在法律責任一章中比較詳細地規定了各種法律責任，如對行政復議機構及工作人員和被申請人違法的具體責任的規定，但并沒有指明追究該種法律責任的具體機關，其第38條也只是簡要規定了復議機關負責法制工作機構的提出建議權。這就使得這種規定在現實當中沒有多少可操作性，存在著虛化的可能最終導致行政復議機構缺乏有效的監督制約機制。
（四）復議工作缺少有效的經費保障
目前，各級政府的行政復議活動所需經費基本沒有全面得到保障，行政復議機關內具體辦理行政復議事項的法制工作機構本身的經費就不充裕，更別提有專門的復議經費的保障了。更有甚者，有些部門甚至對行政復議活動所必需的外出調查、核實有關事實證據的差旅費用也難以保證，從而嚴重地影響了行政復議辦案質量，給復議工作的順利開展帶來了很大的困難。
以上復議制度中的這些問題筮須有效解決，而在當今這個經濟全球化和世界一體化的世界大背景下，任何一個國家的各項建設活動都不可能“自說自話”，都需要認真地對待、借鑒外國的經驗來解決本國的問題。綜觀各國的類似制度，似乎英國的行政裁判所制度對于我國復議制度的完善比較富有親和力，下面就讓我們來看看該項制度的情形。
二、英國的行政裁判所制度
行政裁判所（administrativetribunals），也稱為行政裁判庭、特別裁判所，其叫法不盡一致，還可以稱之為tribunal（裁判所）、committee（委員會）、board（局）、commissioner(專員)、division（司）等等?？傊褪侵钙胀ǚㄔ褐?，通過議會立法設立的用以解決行政機關和公民之間糾紛及公民相互之間某些和社會政策有密切聯系的等其他爭議的準司法機構。但是它們是作為行政運作的組成部分而設立的。行政裁判所主要有兩個任務：解決個人糾紛,主要是處理土地與財產問題以及就業問題；解決公務機關(通常是政府部門)與公民之間的糾紛。在英國設立行政裁判所有以下幾個主要的理由：公正性、程序靈活簡便、經濟合理性、專門化和符合社會立法需要。[ii][ii]據統計英國現有各類行政裁判所近70類，數量近3000個，涵蓋移民、社會保障、勞動、教育、稅收、運輸和土地等領域。英國的行政裁判所主要分為四種類型，即財產權和稅收方面的裁判所、工業和工業關系方面的裁判所、社會福利方面的裁判所及外國人入境方面裁判所。從整體上來說，裁判所職責的重要性并不亞于法院，甚至其本身已經構成了比法院還重要的行政決定審查機制。
（一）發展簡史
英國的行政裁判所制度是英國行政法領域一項非常有特色的司法制度。該制度在英國法史上的歷史并不長，主要是在20世紀以來尤其是一戰以后，才逐步產生發展起來。整體上看來，行政裁判所制度在英國的確立和發展大致可以分為以下三個階段：第一個階段是初步發展階段，這一時期是20世紀初到二戰；第二個階段是行政裁判所急劇而又混亂的發展，這個階段是從二戰到1958年；第三個階段是行政裁判所的規范化發展，這是從1958年發展至今天。[iii][iii]
在英國，最早意義上的裁判所可以追溯到都鐸王朝時代。但我們現在所談的行政裁判所主要是20世紀的產物，在20世紀前雖也有些個別裁判所出現，但并不是我們現代意義上的行政裁判所?，F代意義上的裁判所，應從二十世紀之初開始追溯。英國行政裁判所的風行，其背景是20世紀初現代福利國家的興起，以及由自由派執政的政府所推進的社會改革。
根據弗蘭克斯委員會報告而于1958年制定的《裁判所與調查法》雖然篇幅不長，但是對各類裁判所的組成原則、裁判程序、上訴以及普通法院對裁判所的司法審查等問題做了明確規定，并且第一次規定了全國的裁判所委員會為一個常設監督機構。該法后來經過1966年和1971年兩次的修訂，就是目前所適用的《裁判所與調查法》。從制度層面來說，1958年的《裁判所與調查法》可以說是行政裁判所制度發展史上的一個重要里程碑，該法為行政裁判所制度的規范發展提供了鮮明的法律依據和良好的基礎。從那之后，行政裁判所走上了良性發展的道路，其數量直線上升，同時它們的工作也變得更加復雜。但在英國，對裁判所的性質究竟為行政性質還是司法性質在行政學界與法學界長久以來存在著激烈的爭議，且直到今日尚無定論，不過從實踐情形來看，似乎裁判所制度的行政因素已經越來越少，而裁判的色彩則日益濃厚。[iv][iv]
（二）組織結構及其人員構成
行政裁判所的一個基本特征在于它是相對獨立于行政機關之外的，能超脫政治因素而獨立地作出自己的裁決。對于任何案件的裁決，其都決不服從行政干預。而要實現這種獨立，十分重要的一方面就是其成員不能由政府工作人員組成。在大多數情況下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部長從大法官提名的有適宜資格的人中任命；裁判所的大多數成員也和政府官員沒有直接的聯系。裁判所可以是全國性、區域性或者地方性的組織，這要視裁判所所裁判的事項而定。對于行政裁判所的領導模式，裁判所委員會建議：對于專業化的裁判所應更多的適用總裁制（PresidentialSystem）模式。讓總裁成為裁判所體系中的首腦，對于各個裁判所的工作負有領導責任。
英國行政裁判所種類繁多、數量龐大、管轄對象不一，所以各行政裁判所的組織結構和人員構成差別很大，而且沒有一部統一的組織法來加以規范——英國不存在一部適用于一切行政裁判所的程序法典。由于各個裁判所的性質不同，裁判所的人員構成也不盡相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balancedtribunal），其目的是使成員能夠平衡各方面的利益，這類裁判所由一名獨立的主席和兩名成員組成。主席一般應具有法律資格，由上議院大法官提名任命。主席要努力去確證案件中法律問題和事實問題中所存在的漏洞，并決定應采取怎樣的步驟來彌補這些漏洞，要特別注重維護在上訴中處于弱勢地位的當事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或從大法官同意的事先準備好的名單中由部長挑選任命。裁判所的其他成員或者由部長任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成員的任命途徑大致有三種，包括由相關的政府部長或者部門提名；由上議院大法官任命；對于實行總裁制的特定類別裁判所而言，例如社會保障上訴裁判所和產業裁判所的成員，則由總裁任命。部長提名時，必須要考慮裁判所委員會的建議；要免去裁判所成員的職務時，一般要征得上議院大法官的同意。研究表明，相對年長、有時間和精力及經驗學識從事該工作的中產階層的人一般更有可能獲得任命。而且很多時候，裁判所還是不得不去接受政府部門的提名，因提名而成為裁判所成員會有一種復雜的感覺，覺得自己是被“借給”裁判所的，這會削弱裁判所的獨立性。[v][v]現代行政管理的一個特點就是具有專業性，由此引起的爭端也不可避免地具有專業技術性，因此很多時候必須要求裁判所成員具有專業的經驗和學識。行政裁判所的人員組成中，一般既有法律人士又有相關專業人士，這樣在案件涉及專門知識時，他們的審理就比普通法官有優勢。
（三）行政裁判所的制約監督機構和救濟作為監督和指導行政裁判所工作的經常性機構——行政裁判所委員會成立于1958年，它可以對受其監督的行政裁判所成員的任命提出一般性建議；它每年提出工作報告，對行政機關具有一定壓力；它可以對行政裁判所程序規則的制定提供意見。理事會由16名成員組成,其中15名由大法官和蘇格蘭事務大臣任命，且該委員會下設一個蘇格蘭委員會。非法律專家成員占多數，以保障理事會以一般公眾的公平觀念作為指導原則；非法律專家成員中包括工業、商業、工會、行政等方面富有經驗的人才。此外,議會行政監察專員為理事會的當然成員。根據1971年的《行政裁判所與調查法》的規定，行政裁判所理事會的主要職責有：(1)監視、檢查相應的各行政裁判所的規章制度與工作情況，并提出報告。(2)考慮和匯報根據該法可以提交委員會解決的有關裁判所的特殊問題。(3)對于提交委員會考慮的或者委員會認為特別重要的有關行政程序的問題或相關事項提出報告。從這里我們可以看出，其主要職責就是控制并審查為數眾多的行政裁判機構的工作情況，并且還有權考慮并報告因制定法規定的由公開調查的運行而引發的事宜。
根據《1958年裁判所和調查法》規定建立起的裁判所委員會，本意旨在監督裁判所的組織和運作，其性質是咨詢機構，而非執行機構。但從實際操作來看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委員會仍然只是一個起不了很大作用的咨詢委員會，其權力行使是很有限的。因此，可以說從總體上看，行政裁判所委員會對行政裁判所的監督和制約是軟弱的。一方面，行政裁判所本身沒有執行權，只是一個咨詢機構，本身不具有任命裁判所成員的職能，只是有權對裁判所和相關的調查進行一般的監督。另一方面，由于它的成員是兼職的——多數沒有報酬，而且工作人員很少，預算也有限，不能完全地勝任有效地監督每年幾十萬起的訴訟與調查活動的工作。
但是，裁判所委員會的存在至少是有了一個常設的監督組織機構，能夠對行政司法的重要問題開展研究和咨詢，并且能從一種相對獨立的立場發表意見和批評，因此其價值也是不容忽視的。裁判所委員會對于政府的任何咨詢事項都應給出報告做出回答；也可以對法律所列的裁判所的人員組成提出建議。在任何裁判所程序性規則頒布之前，都必須向裁判所委員會進行咨詢；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委員會的意見。
當然，盡管英國的行政裁判所制度在現實中起到了不容小覷的作用，甚至某種意義上構成了比法院還重要的行政決定審查機制，但其并非一點問題都沒有。比如，各行政裁判所數量眾多且十分零碎，管轄不清，當事人有時無所適從；行政裁判程序雖不復雜，但確定性較弱。各種類型的行政裁判由于工作對象不同，適用各自獨特的程序規則，造成裁判缺少系統性和規范性；裁判所委員會的職能在實踐中過于局限，地位過于羸弱，它的人員和配置的資源都不足以完成自己的任務。因此其本身也還處于不斷的發展與完善之中！[vi][vi]但是這并不妨礙我們借鑒其成功經驗來改革和完善我國的行政復議機構的設置，最終促進我國行政復議制度效能的充分發揮。
三、啟示與借鑒：復議機構設置的改革之途
將英國行政裁判所與我國現有的行政復議機構相比較可以看出，二者存在著如下一些差別：首先，在設立方面，前者是直接根據議會通過的法律而設立的，不是根據國家行政機關的委托立法和部長的自由裁量設立的；而我國行政復議機構是由行政機關依法設立的。第二，在獨立性方面，行政裁判所獨立于行政機關，只根據事實和法律裁決案件，基本不受行政機關的無端干預；而我國行政復議機構由于設置在行政機關中，因此在獨立性方面的效果就很差，基本不具有多少獨立性。第三，在裁決適用程序方面，行政裁判所審理案件是不適用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的簡便、靈活和迅速的準司法程序；我國行政復議程序則兼具行政性和司法性，只是司法性較之行政性稍稍突出一些。第四，在救濟方面，當事人不服行政裁判所的裁決通?？删头蓡栴}向高等法院上訴，部長或者上級行政裁判所也受理個別上訴案件；這一點與我國比較相似，我國除復議終局的案件之外，都可以提訟，只是我國行政首長不能受理行政訴訟案件，而且二級復議在我國也比較少見；第五，在受理范圍方面，行政裁判所不但受理行政爭議，也受理民事爭議；而我國行政復議基本上只受理行政爭議，而且還只受理除了內部行政爭議之外的行政爭議。[vii][vii]當然，英國行政裁判所的優點是顯而易見的：專門復議機構的人員專業性、技術性較強，裁判所的成員一般都是各行各業的專家,它的成員既有法律知識，又有行政管理經驗，因而能夠保證專業權威性。其次，專門復議機構常設，有較強的獨立性，因而有助于樹立公正、權威的形象，博取當事人的信賴。適用法律和程序比較靈活，不受“判例”拘束，解決行政爭議迅速及時等等。
考慮到我國現行復議機關設置的弊端，借鑒行政裁判所制度，結合我國的特殊國情，筆者在此大膽地為我國復議機構改革提出如下構想：[viii][viii]
首先，在縣級以上（含縣級）各級人民政府內統一設立行政復議機構，地位上平行于各級人民政府的工作部門。之所以不主張建立類似英國裁判所那樣的機關，主要是出于我國特殊的制度建設情形的考慮。我國已經建立起的復議機構體系主要的問題在于缺乏相對獨立性，一旦將現有的制度推倒后建立完全獨立的復議機構體系，則不可避免地會大幅增加制度改革成本。而針對現有的制度，似乎在政府內部設置統一的平行于各工作部門的復議機構就可以很大程度上解決其開展工作的獨立性問題，比完全推倒重來的制度改革所帶來的震蕩要小的多！考慮到各級政府內部一般都設有法制辦公機構，因此復議機構宜在其基礎上組建，以免造成資源的浪費。而鄉鎮政府的復議事項由于其自身的條件限制，似乎可以直接交由縣級政府的復議機構統一受理。同時，對于現有的垂直領導的一些機關（如海關、金融、國稅和外匯管理等）的復議，則可以考慮統一交由各級政府的復議機構來受理，因為原有的復雜、混亂的復議管理設置在現實中的運作弊端顯而易見。[ix][ix]
篇7
（二）加強對行政規范審查監督的必要性
縱觀對行政規范合法性審查的幾種監督方式，公民只有立法監督建議權，司法監督中排除了對抽象性行政行為的可訴性，社會監督的效果不明顯，實踐中，運用相對較多的當屬行政復議中提起的對行政規范的附帶審查。加強對行政規范性文件的審查監督，主要是基于以下幾個方面的需要：首先，維護行政相對人合法權益的需要。在社會生活中，法律、行政法規往往規定得比較原則，行政規范往往是行政機關對行政相對人作出具體行政行為的依據，也就是說，行政規范往往對相對人的合法權益產生直接的現實影響，加強對行政規范的審查，有利于保護行政相對人的合法權益。其次，促進市場經濟健康發展的需要。市場經濟是法制經濟，市場經濟的健康發展離不開法律的保障。市場經濟的運行，要求參與者誠實信用，維護良好的競爭秩序；要求政府提供公平的市場競爭環境，對違反市場經濟順利運行的行為作出制裁。行政規范由于制定主體混亂，存在著部門越權制定行政規范、違法設定行政許可、保護不正當競爭等不利于市場經濟健康發展的現象，因此，有必要加強對行政規范的合法性審查。再次，限制被濫用的自由裁量權的需要。這主要是針對行政規范存在的諸多問題，加強對行政規范的審查，限制行政機關的自由裁量權，使得行政機關規范自己的行政行為，也使行政規范能夠得到公眾認同，并得到自覺遵守。最后，依法行政，建設和諧社會的需要。實現對行政相對人合法權益的保護，促進市場經濟的健康發展，限制行政機關的自由裁量權，促使行政機關依法行政，這是建設和諧社會的必然要求。由于行政規范在社會中存在著種種異化現象，存在著侵犯行政相對人利益、破壞市場經濟健康發展，行政自由裁量權濫用、破壞和諧社會建設等種種可能性與現實性現象，加強對行政規范的合法審查是必要且迫切的。
二、行政復議機關對行政規范審查的法律依據和審查方式
（一）審查的法律依據
我國行政復議法第7條明確規定了行政復議機關對具體行政行為進行復議時，可以一并對公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據不合法的規定進行合法性審查，其中的規定是指國務院部門的規定、地方各級人民政府及其工作部門的規定、鄉鎮人民政府的規定。同時，將部門規章和地方政府規章排除在了復議合法性審查的范圍外。該條明確將行政規范納入行政復議審查的范圍。
（二）審查方式
我國行政復議法規定，當事人提出對行政規范性文件審查申請應當具備以下條件：第一，只能由行政復議的申請人提出。被申請人、第三人及案外人等都沒有提出審查申請的權利，不能成為申請主體。第二，前提必須是對具體行政行為的合法性申請復議時一并提出，申請人不能只對規范性文件單獨提出復議審查，復議機關也無權單獨以“規定”為對象進行審查。可見對“規定”的審查具有附帶審查的性質。第三，必須是公開頒布的規定。作為具體行政行為的依據必須經過規定程序向社會公開，告知行政相對人的權利和義務?？梢娢覈姓妥h機關對行政規范的審查是一種附帶審查。行政復議法同時規定了規范性文件的轉送程序，對于行政復議機關無權處理的規定，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的機關依法處理，有權處理的行政機關應當在60日內依法處理。需要注意的是，復議機關在轉送時，應該轉送到行政機關而不能是權力機關。有權處理的行政機關包括制定“規定”的行政機關本身和“規定”制定機關的上級行政機關。
三、行政復議機關對行政規范合法性審查存在的問題
行政復議法賦予行政復議機關對行政規范合法性的審查權，使得行政復議機關對行政規范合法性審查有了法定依據，相對人不能對侵犯其權益的抽象行政行為提訟，在行政復議程序中找到了救濟權利的途徑，維護了相對人的合法權益，使得對抽象行政行為的審查成為可能（盡管只是對部分抽象行政行為能夠附帶提起審查申請），具有積極的作用。對于此規定我們應當給予充分的肯定，但不可否認的是，這一規定在實際的運作過程中，也暴露出其理論上與實踐中的局限性，其主要表現有：
（一）審查范圍狹窄
行政復議法中規定可以附帶提起審查申請的行政規范性文件僅限于三種，不包含對部門規章和地方性規章的審查，也排除了對法律法規授權組織制定的行政規范性文件的審查。然而，這些規范性文件涉及的范圍廣，影響范圍大，并不排除這部分行政規范性文件違法的可能，但行政復議法卻未將它們納入審查監督范圍之內。此外，行政復議法中規定的是附帶審查，即只有對具體行政行為不服時才可以附帶提起對行政規范性文件的審查申請，相對人并沒有單獨提起審查申請的權利，這樣，離開了先前具體行政行為，公民、法人或者其他組織就無法對行政規范性文件的合法性提出審查要求，就造成那些違法的行政規范性文件得不到行政復議審查。
（二）復議審查方式僅限于附帶審查
除去上文中我們提到的附帶審查可能導致行政規范性文件的審查范圍狹窄這一弊端之外，或者，是否可以設想，對那些可能違法的卻不能得到行政復議審查的行政規范性文件，這樣的規范有時會鼓勵行政相對人去實施法律所禁止的行為，以此來使行政機關對其作出具體行政行為，從而實現對行政規范性文件提起復議的審查請求。但是，如果一個規范鼓勵人們通過違法的方式來實現對其監督，這就違背了行政復議法的立法宗旨。再者，按照現行法律的規定，如果行政相對人沒有對具體行政行為提出復議申請，那就無法啟動對行政規范性文件合法性的審查程序，或者，雖然對具體行政行為提出了復議申請，但沒有對所依據的相關行政規范性文件提出合法性審查申請，復議機關就不會對行政規范性文件進行審查，這樣就會使復議監督力度大大降低。同時，行政相對人對行政規范性文件的監督，在行政機關作出具體行政行為之后，而不能在行政機關尚未實施行政行為之前提出審查，這使得行政復議對行政相對人權利的救濟具有明顯的滯后性。
（三）行政復議的審查標準僅限于合法性審查，不包含合理性審查
在行政復議中，對于行政規范的審查是一種合法性審查，即審查其內容是否合法、制定程序是否合法、是否與上位法相抵觸、制定主體是否合法、是否擁有相應的權限，但對行政規范性文件內容的合理性是否能進行審查卻未作規定，這就降低了行政監督審查的力度，抑制了行政復議的糾錯功能，不符合法的一般精神。作為行政主體內部自我糾錯制度，行政復議必須最大限度地救濟和維護行政相對人的合法權益，深化行政監督，充分發揮行政監督及時、高效解決行政糾紛的優勢。
（四）對于審查的結果、形式和效力，行政復議法并沒有明確規定
行政復議法對于行政規范審查的結果、形式和效力沒有作出規定，法律效果僅僅針對具體行政行為。在行政復議中，如果有權機關認為作為具體行政行為依據的行政規范性文件不合法時，僅僅是以適用依據錯誤為由，決定撤銷、變更具體行政行為，或者確認具體行政行為違法，但卻很少對被復議的不合法的行政規范性文件進行處理。這種做法造成的后果就是不合法的行政規范性文件仍在合法地侵犯行政相對人的合法權益。
（五）違反了“自己不能做自己法官”的自然公正原則
行政復議是行政系統內部的自我糾錯制度，行政復議機關對行政規范性文件的合法性審查，實則是讓文件制定機關來審查自己或者其下屬機關制定的規范性文件是否合法。雖然我國實行規范性文件備案審查制度，但通常由各級人民政府的法制機構負責行政規范性文件的備案審查和管理工作，而復議事項一般由各級人民政府的法制機構負責。不難發現，備案機關與復議機關實則為一個機關兩塊牌子，復議機關在對已經自己備案的行政規范性文件進行審查時，不免想當然地認為經過自己審查備案的行政規范是沒有問題的，最終往往會維持被復議的具體行政行為和所依據的行政規范性文件，從而使對行政規范的復議審查流于形式。上述程序規定的缺失，“使得行政復議法所規定的這項美好的制度形同虛設，甚至偏離立法本意”。
四、行政規范審查制度的完善建議
行政復議機關對行政規范的合法性審查，其立法本意是為了實現對行政機關行政行為的監督，為行政相對人提供權利救濟的途徑，更好地維護行政相對人的合法權益，然而，這一制度在實施過程中存在種種異化現象。為了使這一制度能夠充分發揮其應有的功用，我們必須對其予以完善。
（一）擴大行政復議的審查范圍
從上文的分析中我們可以看出，目前行政復議對行政規范性文件的審查范圍過于狹窄，數量多、影響大的國務院有關行政決定命令、地方政府規章、法律法規授權組織制定的行政規范性文件應當納入到行政復議的范圍。同時，對于附帶審查導致的對可能違法的行政規范性文件不能納入到復議范圍的問題，最終應當通過對行政復議審查方式的改革來實現完善。
（二）消除附帶審查的弊端，完善復議審查方式
附帶審查方式導致的問題主要有兩個，其一是相對人對可能違法的行政規范性文件不能單獨提出復議審查申請，導致行政復議的審查范圍狹窄；其二是以具體行政行為的存在為前提，會出現鼓勵相對人故意違法以實現對行政規范性文件提出審查申請的目的。因而，完善行政復議的審查方式，學者們提出了相應的解決方案，具體論述如下：首先，不以具體行政行為的存在為對行政規范性文件申請復議的前提，應當賦予行政相對人對行政規范性文件的單獨復議申請權，并且存在事前救濟的可能。應當明確：行政復議作為一種行政監督和行政救濟程序，基本任務是保護公民、法人或者其他組織的合法權益。只要行政主體的違法或不當行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權益，都理應納入行政復議的范圍。并且，從行政法治的基本原則出發，行政機關的職權行為都應當在法律的明確授權和約束之下，受到有效控制與監督，減少行政違法與不當行政行為，保證行政相對人的合法權益。行政規范性文件作為一種抽象行政行為，雖然作出之后不是立即對行政相對人產生直接的法律效力，但會在將來某一時間直接影響公民、法人和其他組織的權益，而且對社會的影響范圍又遠遠大于一次具體的行政行為；所以如果等到具體行政行為作出后，或者對行政相對人已經產生了實際損失，才能付諸復議制度實現權利救濟，這無疑是與行政復議的目的要求相違背的。其次，對行政規范的復議制度最終應當形成直接的附帶審查制度、直接的獨立審查制度和主動的職權審查制度。對于前兩種，即改變目前的間接的附帶審查方式，規定無論行政相對人附帶還是單獨就行政規范提出復議審查的申請，復議機關都應當直接適用行政復議法所規定的受理、審理和決定程序。對于第三種，其依據主要是行政復議法第27條，即復議機關在行政復議中，如果發現被申請復議的具體行政行為所依據的行政規范違法或不當，即使申請人沒有對該行政規范提出申請，也應當依職權主動地予以撤銷或變更，或者提請有權的行政主體依法予以撤銷或變更，而不能借口相對人沒有提出申請而拒絕對行政規范合法性進行審查、處理。鑒于行政復議機關與備案機關實為一個機構兩種職能的現狀，以及行政復議機關對下屬機關的官官相護，行政復議機關主動審查的現象少之又少，我們應當強化這一制度的實施。
（三）提高行政復議的審查標準
現行法律只規定了行政復議機關對行政規范的合法性審查權，而未規定對行政復議規范的合理性審查，然而，從上文的分析中，我們看到其實施效果并不理想，當務之急，我們應當完善行政復議的審查標準，既要進行合法性審查，也要進行合理性審查。對行政規范的合法性審查，主要審查行政規范性文件的制定主體、制定程序、內容是否合法，是否與上位法相抵觸等。對行政規范性文件的合理性審查，主要考察其制定目的、動機是否合乎公益和正常人的一般判斷，其設定的具體措施是否與實際情況相適應以及是否符合（即工具合理性，注重于判斷條文規定對公民經濟損益所造成的影響是否公平以及可以承受）和效率（即經濟合理性），平衡了不同方面的利益。此外，還應當衡量是否符合價值合理性，即規范性文件違背上位法的立法精神的情形以及規范性文件規定的內容與政府的職能定位或政治角色不相稱而產生的價值合理性問題，概括之，即為形式合理標準與實質合理標準。
（四）明確規定審查結果的形式和效力
規范性文件經復議機關審查后，處理結果一般分為兩種：第一，對于適用法律正確，且制定程序合法、內容適當的規范性文件，作出予以維持的審查結果；第二，對于行政規范性文件存在違法或不當的情況的，作出予以改變或撤銷認定，而對于其審查結果應當采取決定的形式作出。
（五）其他建議
對于行政復議中對行政規范的合法審查中出現的其他問題，例如“自己做自己的法官”有失公正之嫌，我們應當通過完善相關制度設計，發揮行政監督中上級行政機關更熟悉某一專業領域行政管理的情況，對行政規范性文件是否違法更容易鑒別這一優勢。另外，對于行政規范性文件復議過程事實上的遲延問題，應當落實第26條對行政規范性文件處理期限的規定；應當建立當事人的參與制度，為當事人提供表達意見的機會，加強對行政復議機關審查過程的監督，并明確行政復議機關不作為的處理措施。
篇8
依法行政緣起于新型的資產階級反對封建君主專制的需要，其直接的思想理念源自英國。資本主義最初的過程總是發生在英國;英國是資產階級世界的締造者 。英國在其光榮革命之后，資產階級于1689年通過議會頒布了《權利法案》。隨后，在1701年又制定頒布了《王位繼承法》，從而開創了國王監朝而不理政的虛君制度，并極大地限制王權，使依法行政開始了實踐的道路。
所謂依法行政，從字面理解就是要求政權的實行必須要做到有法可依、依法而為、受法約束，同樣依法行政也是行政法中一個重要的原則。德國的行政法學家奧托邁耶是最早提出依法行政的明確要求的人，他把依法行政的原則又細化成了三個子原則即法律創制原則、法律優先原則以及法律保留原則。他提出的這一系列原則都從法治的角度確立了依法行政的內容和做法，至今被廣大學者所推崇。
但是在我國，我們所認為的依法行政與其原有的含義是有些出入的，我們更注重依法行政在行政執法問題的表現上，從更廣泛的角度來看，依法行政被泛指包括政府自身之力在內的整個行政法治建設。近年來，依法行政在我國的發展逐漸趨于完善：
篇9
根據我國《稅收征管法》第88條規定“納稅人、扣繳義務人，納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定，繳納或解繳稅款及滯納金，或者提供相應的擔保，然后可以申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴?！鄙鲜鲆幎ū砻?，納稅人對稅務機關的納稅決定不服時，必須先行繳納稅款或提供相應擔保，否則將不能提起行政復議，換句話說，先行繳納稅款或提供擔保是稅務復議的前置條件。
對于該前置條件是否合理，在理論界有兩種截然相反的觀點。贊同者主要持以下兩個觀點：一是我國目前稅制不太完善，稅務爭議比較普遍，加之征管力量不足，征管手段弱化，為了保證稅款及時足額入庫，防止納稅人借口申請復議而故意拖延稅款，在復議前要求納稅人繳清稅款是合理的，也是必要的①。二是法律之所以如此強硬地要求，當事人只有在繳納稅款及滯納金后才能申請復議，主要是考慮稅款的及時安全入庫。如果當事人直接申請復議，按照現行稅務爭訟程序，從復議到訴訟，從一審到二審，至少要經歷半年以上的時間。在這段時間內，稅款可能面臨各種各樣的風險，對國家利益可能造成損害。不僅如此，如果當期的稅收不能當期入庫，必須等訟爭程序結束才能實現，這完全增加稅收管理的難度②。與此相反，反對者認為：在復議前附加限制條件，不僅不符合行政復議的便民原則，而且有可能剝奪納稅人申請法律救濟的權利③。
對于上述兩種觀點，筆者認為皆有其合理性。但總體上看稅務行政復議規定的前置條件是不當的。理由如下：（一）該前置條件設置有違我國憲法規定的平等原則。我國憲法明確規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！比绻驗楫斒氯擞胸毟恢?，是否交得起稅款或擔保而決定其是否有權獲得法律救濟權利，顯然對當事人是不公的，也是有違憲法賦予公民的平等權利。（二）該前置條件規定與我國憲法及其它法律規定的公民享有的控告、申訴的權利是相沖突的。我國憲法等41條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告、檢舉的權利。上述規定表明申訴是我國憲法規定的公民憲法權利，而稅收征管法關于稅收爭議前置條件的規定有違憲之嫌。（三）該前置條件的設置有違“有權利、必有法律救濟”的公理。有權利即有救濟，無救濟則無權利，此乃法律基本公理。而稅務復議前置條件與這一公理是明顯相悖的，故此規定是不符合法律的基本公理的。（四）該前置條件的規定在實踐中運用弊端很大。在實踐中，假如稅務機關的征稅行為確屬違法，而當事人又因征稅機關征稅過多而無力繳納稅款或提供相應的擔保，也可能因有特殊困難而不能繳納，在這種情況下，當事人是不能申請行政復議，更無法向人民法院起訴，這樣一來，當事人受到的侵害都無法獲得法律的救濟，等于變相剝奪當事人的訴權，而且稅務機關的違法行為也因此得以躲避相關的審查，這樣一來顯然與設立稅務行政復議制度的初衷相背離。
綜上，筆者認為，稅務行政復議前置條件的設置雖然有其合理性，但總的來講由于其可能會成為防礙當事人獲得救濟的障礙，故從保障當事人訴權和制約行政機關濫用權力角度出發，應對此進行修改。當然，為了維護稅收的正當性和國家利益，可以相應規定，如果納稅人有利用稅務復議制度的時間來轉移財產以逃避納稅義務的履行，稅務機關有權先行予以強制執行稅款。
二、稅務行政復議與稅務行政訴訟銜接模式選擇問題。
以稅務行政爭議是否將稅務行政復議作為稅務行政訴訟的前置程序為標準，可以將稅務行政復議與稅務行政訴訟銜接模式劃分為兩種模式。一種為復議前置模式，即把復議作為訴訟必經程序，另外一種為選擇復議模式，即復議、訴訟可自由選擇。我國稅收征管法第88條規定，納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定，繳納或解繳稅款及滯納金，或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議，對行政復議不服的，可以依法向人民法院起訴。當事人對稅務機關的處罰決定，強制執行措施或稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院起訴。上述規定表明，我國法律對于因納稅決定引發的爭議規定為復議前置程序模式，而對于納稅決定爭議之外的其它稅務爭議規定為選擇復議模式。對于復議前置模式的利弊理論上有兩種不同觀點，贊同者認為：復議前置程序較為簡便迅速，便于發揮稅務機關的專業優勢，可以給稅務機關提供糾錯機會，可以審查征稅行為的合理性，有利于減輕法院的訴訟負擔等④。反對者認為：復議前置程序剝奪了當事人的選擇權，限制當事人的訴權，且效率不高等。
筆者認為：復議前置程序客觀上確有一定的優點，如程序簡便，專業性強等優點，但相對于選擇性復議模式，其缺點也是非常明顯的。故筆者贊同稅務行政爭議全部實行選擇復議模式，具體理由如下：（一）復議前置模式剝奪了當事人的選擇權。對于是選擇復議，還是選擇訴訟，本應屬于當事人的正當程序權利，應由當事人自由選擇，而不應強行規定。（二）復議前置模式下的行政復議機關缺乏獨立性，其公正性、中立性不高，根據我國稅法相關規定，稅務復議機構為稅務機關內設機構，其難以超脫稅務機關整體利益關系，故其缺乏中立性，公正性也就當然很差了。（三）從實踐來看，復議前置程序中復議機關的復議結果正確率較低，未能起到相應的作用。近幾年來，稅務機關的行政訴訟中的敗訴率奇高⑤。上述事實表明稅務復議機關未能公正有效地審查稅務行政機關錯誤的行政決定，當事人最終還是依靠法院才公正解決稅務行政爭議。故復議前置模式實際效果不佳。（四）國外主要國家一般實行的是選擇復議模式，而非復議前置模式⑥。
綜上，筆者認為，應將我國法律目前規定的稅務爭議復議與訴訟銜接的兩種并存復式都修改為單一的選擇性復議模式。
「注釋
①萬福、角境：《談<稅務行政復議規則>制定中的幾個問題》，載《稅務》1989年第12期
②劉劍文、熊偉：《稅法基礎理論》北京大學出版社2004年第1版488頁
③傅紅偉：《稅務行政訴訟若干問題初探》，載《行政法學研究》1999年第2期
④劉劍文、熊偉：《稅法基礎理論》北京大學出版社2004年第1版486頁
篇10
行政復議制度的本質是為公民、法人或者其他組織監督國家行政權力的行使，維護自身權益，提供一條法律途徑，從而來進一步規范行政權的行使。從1999年頒布的《行政復議法》與舊有的《行政復議條例》比較來看，《行政復議法》更側重于對行政權的監控，但是從《行政復議法》施行五年來的情況看，效果似乎并非如愿。以下我想從擴大行政復議前置范圍的角度入手，談一下在新的社會條件下，行政復議制度該如何更好的發揮作用。
一、我國行政復議制度中關于行政復議前置問題的規定
（一）行政復議前置的具體含義
行政復議前置是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經過行政復議之后行政相對人對復議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。因此，在行政復議前置的情況下，行政相對人不經過復議環節直接向人民法院提起行政訴訟，是不允許的。
（二）我國現行行政復議法中對行政復議前置的規定及內在原因
我國《行政復議法》中關于行政復議前置的規定主要是第三十條第一款：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟?！庇纱丝梢姡覈缎姓妥h法》中主要是對自然資源的確權類爭議做了行政復議前置的規定。此外，在其他法律、法規中也僅有《治安管理處罰條例》第三十九條、《海關法》第四十條、《進出口商品檢驗法》第二十八條、《稅收征收管理法》第五十六條、《國家安全法》第三十一條、《注冊會計師法》第十一條有有關行政復議前置的規定。分析如此規定的原因，筆者認為有如下兩點：第一，主要是為了降低相對人的訴訟成本，減輕訴累。就自然資源的確權來說，《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法中都有這樣的規定：縣級以上人民政府是具體確定土地、森林、草原等自然資源所有權或者使用權的機關，即自然資源的確權屬于行政權行使的范疇。在我國《行政訴訟法》第五十四條第（二）項中規定：人民法院對主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，的具體行政行為有判決撤銷或者部分撤銷的權力。可以看出在該條款中法律并沒有賦予人民法院變更行政機關具體處理決定的權力，而在《行政復議法》第二十八條第一款第（三）項中，同樣的情形法律賦予行政復議機關的權力是：撤銷、變更或者確認具體行政行為違法，以及責令其重新作出具體行政行為。因此說，相對人在將自然資源確權類爭議案件訴至人民法院后，若拿到的是法院對具體行政行為撤銷或者部分撤銷的判決，那么其還須依靠行政機關，也就是縣級以上人民政府來解決這個問題，這樣無疑會延長相對人問題解決的時間，增加相對人解決問題的成本，這不僅和《行政復議法》便民的一般原則是相違背的，而且與當前全國法院系統正在開展的“公證與效率”活動的宗旨也是不相符的。所以，《行政復議法》第三十條第一款規定，土地、森林、草原等自然資源的確權類爭議應當先經過行政復議程序，相對人對復議決定不服的才可以向人民法院提起行政訴訟，其目的主要是為了將糾紛解決在行政機關內部，從而來減輕相對人的訴訟成本，縮短問題解決的時間。第二，主要是行政機關和人民法院職能的區別所在。從以上歸納的行政復議前置類案件中，我們會發現，除了關于自然資源的確權爭議需要先經過行政復議程序之外，還有關于商品檢驗檢疫、稅收征收管理等這種專業性極強的問題，而作為法院一個全社會居中裁判的司法機關，若是要求法院的居中裁判者們在較短的時間內精通各種專業知識，我想這是不現實的，盡管這樣可能會保證法院審判的絕對公正。因此，我國《治安管理處罰條例》、《海關法》、《進出口商品檢驗法》、《稅收征收管理法》、《國家安全法》、《注冊會計師法》中規定相對人對行政機關的相關具體行政行為不服，應當先行申請行政復議，并非直接進入訴訟程序，這樣做是為了減輕法院的負擔，加快問題解決的速度，當然自己對自己的行為裁判可能會產生諸多的不公，在后面我會談到具體的解決方法?？偟膩碚f，我國行政復議前置的范圍過于狹窄。
從以上的分析中，我們可以看出我國《行政復議法》的立法宗旨和具體規定之間的矛盾所在，即行政機關內部糾錯機制的實現需依靠行政復議程序的啟動，而目前《行政復議法》中對于行政復議程序的啟動所賦予相對人的是一種自由選擇權，相對人在與行政機關發生行政爭議后大多數情況下既可以選擇申請行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟，而后者則會使行政機關的內部糾錯機制無從發揮作用。
二、設立行政復議前置制度的積極意義
（一）就相對人方面而言，提高了問題解決的效率，降低了問題解決的費用
前面已經分析了《行政復議法》中設置行政復議前置程序的原因所在，從中不僅可以看出我國行政權和司法權相互之間的獨立，而且還能體會到國家設置行政復議前置程序的良苦用心。一些由行政權來管理的事務，司法權的過早干預，則會使得問題的解決變的更加拖延和復雜，而行政復議前置的設立使大部分行政爭議解決在了行政機關內部，這不僅維護了行政機關的社會公信力，而且也避免了相對人走上漫長的訴訟之路。另外，《行政復議法》第三十九條還規定：“行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用。行政復議活動所需經費，應當列如本機關的行政經費，由本級財政予以保障。”這樣，行政復議前置程序又會為相對人的問題解決節省許多費用。
（二）就行政機關方面而言，可以使其執法行為得到進一步規范
行政復議前置程序規定：行政爭議在訴至法院之前須經過本級人民政府或者上級業務指導部門的審查。這就會使得那些裁量不當，甚至有著嚴重違法情形的具體行政行為得到及時有效的糾正，這樣不僅保護了相對人的合法權益，而且也減少了行政機關被相對人送上法庭的機會，也就是說，在這個環節行政復議機關的公正辦案，將會大大減少行政機關和相對人對簿公堂尷尬場面的頻繁出現。行政復議機關在日復一日的案件辦理過程中，對發現的行政機關在執法中的經驗和教訓，可以通過組織培訓、下發法制工作信息、評選優秀執法案卷等活動，使各執法部門工作人員增強法律意識，提高依法辦事的能力，執法行為得到進一步規范。
（三）就人民法院方面而言，可以減少對有限審判資源的占用和預防司法腐敗的發生
肖揚院長在《最高人民法院2003年工作報告》中提到：1998年至2002年全國法院系統共審理行政訴訟案件464689件，比五年前上升65%，案件種類基本覆蓋了行政管理的所有領域。從以上兩個數字中，我們至少可以獲得這樣的信息：第一，法院在解決行政爭議方面的投入不斷加大；第二，廣大群眾的法律意識在不斷增強，“法律面前人人平等”的原則起碼得到了形式上的實現；第三，行政機關執法行為的群眾滿意率在逐年下降，行政相對人為解決行政爭議而投入的費用在逐年增加。行政復議前置制度作用的有效發揮將會大大減少人民法院行政訴訟案件的數量，從而可以使法院拿出更多的人力、物力和財力配置于錯綜復雜、標的重大、細小瑣碎的刑事和民事案件中去。此外，減少行政權與司法權的直接接觸，會避免行政干預司法現象的出現，而行政與司法的相互獨立則會防止司法腐敗現象的發生。
三、國外其他國家的行政復議制度關于行政復議前置規定
（一）美國的行政復議制度中關于行政復議前置
美國是一個法制比較健全的國家，它的行政復議制度同樣也是較完備的。在美國，行政爭議在訴至法院之前，幾乎都應當經過行政復議機關的復議或是行政裁判機構的裁決，正如我國的行政復議前置制度一樣，行政復議是行政訴訟的必經階段?！霸趯π姓讣M行司法復審的過程中，行政訴訟的‘成熟’原則和‘窮盡’原則體現了行政復議在解決行政爭議中的作用?！雹佟俺墒臁痹瓌t的基本內涵是：避免法院過早裁決，減少法院自身卷入有關行政政策的爭議中去的機率，同時也是為了在行政機關正式作出行政裁決之前，保護行政機關免受司法的干預。“聯邦最高法院認為，要判斷行政行為是不是最終行為，就要看行政裁決的程序是否達到了司法復審不會打斷行政裁決正常程序的階段，即要看行政救濟是否終結，還要看權利義務是否確定，或者說從該行政行為中是否會產生法律效果。”②因此，在美國行政裁決是否成熟，即是否為最初的或者程序上的措施，對相對人是否發生實際的影響，決定了它是否可以進入司法復審的程序?！案F盡”原則主要是指相對人的立場問題，它要求相對人在與行政機關發生行政爭議時，不能縮短行政救濟程序，應當為保護自身權利充分利用行政救濟的制度。比如，《美國聯邦侵權求償法》規定：“訴合眾國的，因政府雇員在其職務或者雇傭范圍內活動時的疏忽或者錯誤的作為或者不作為引起的財產損壞、損失或者人身傷害、死亡而提起的金錢賠償請求，只有首先向適當的聯邦機關提起并被機關以書面形式最終拒絕，該拒絕以證明或者掛號郵寄送達時，法院才不予受理。有關機關在申請提出后六個月內作出最終決定，那么在那以后申請人選擇的任何時間都可以被視為在本條意義上的對申請人的最終拒絕?！笨梢钥闯觯绹摹案F盡”原則是類似于我國的行政復議前置制度的。
總的看來，美國行政復議制度的最大特點是確立了“成熟”和“窮盡”原則，避免了司法不必要和不適時地干預行政活動，“三權分立”在這里體現的可謂淋漓盡致。
（二）德國的行政復議制度中關于行政復議前置
在德國，行政救濟主要是以行政申訴的方式來實現，具體是通過“申訴委員會”向“議會機構”提出的申訴和行政主管部門提出的“異議審查”制度。從本質上講，“異議審查”制度就是德國的行政復議制度。“異議審查”制度事實上是聲明異議和訴愿的結合，所謂聲明異議是指異議人對行政主體所作出的行政處分不服時，可以先向原處分機關提出，請求審查；而訴愿則指的是原處分機關認為異議人的請求有理由，則應當給予救濟，如果原處分機關認為異議人的請求沒有理由，則不予救濟，該請求可以移送上級或者其他有管轄權的機關進行再審查。所以，德國所實行的是二級行政復議制度。此外，在德國《行政法院法》中還明確規定，當事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔義務之訴之前，必須經過異議審查程序。這一點是與我國的行政復議前置制度一樣的，不同的只是其前置范圍擴大到了所有行政爭議案件。
所以，德國的行政復議制度的特點同樣是強調“行政爭議解決在行政系統內部”的一般原則。
四、擴大行政復議前置范圍的必要性
在《行政復議法》實施生效后的短暫幾年中，行政復議案件數量有過急速的上升，據統計，“到2001年全國行政復議案件突破8萬件大關”③，可此后一路走底，在一些地方和部門甚至還出現了負增長的現象，以至于到現在，許多百姓根本都不知道行政復議程序的存在，而一些經歷過行政復議程序的百姓，則會有復議程序“形同虛設”的印象。因此，加大宣傳行政復議程序的力度，擴大行政復議前置的范圍顯得必要而緊迫，具體來講有以下幾點內容：
（一）行政復議制度設立目的的需要
行政復議制度設立的目的是為了糾正行政機關作出的違法或者不當的具體行政行為，以保護相對人的合法權益，并且行政復議是一種依申請的行政行為，即行政復議是行政主體根據行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當的基礎之上，依法作出的一種行政行為。因此，行政復議制度若想真正實現最初設立的目的，必須得使相對人啟動這個程序，而我國現行《行政訴訟法》第三十七條第一款規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或法律規定行政機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院提訟；也可以直接向人民法院提訟?！焙茱@然，該款規定賦予了相對人在爭議發生后的兩種選擇救濟的權利，即提起行政復議或者行政訴訟，并沒有做行政復議前置的規定，盡管該條第二款也肯定了行政復議前置程序，但目前我國相關法律中對行政復議前置的規定僅限于自然資源確權、商品檢驗檢疫、稅收征收管理等不多的幾類案件，范圍可謂極其狹窄，以至于大多數行政爭議案件直接被訴至法院，從而加重了法院的審理負擔，延長了相對人的問題解決時間，降低了行政機關在社會上的威信，這和行政復議制度設立的目的是相悖的。
（二）加大行政機關層級監督力度的需要
“權力若失去了監督，腐敗就會很快得以滋生。”行政復議制度作為行政機關內部的一種監督制度，它的啟動主要依靠的是相對人的申請，行政機關執法行為的是與非，直接關乎百姓的切身利益，因此說，在群眾法律意識不斷提高的今天，群眾的意見更是行政機關執法水平的真實反映。所以，擴大行政復議前置范圍，最大限度的傾聽來自基層的聲音，會使行政機關充分了解下級部門的執法狀況，嚴格監督下級部門的執法行為。
（三）維護相對人合法權益的需要
在行政爭議案件中，相對人與行政機關的地位是不平等的，相對人處于明顯的弱勢。然而，我們應當注意到相對人的納稅人地位，及其在國家財政收入中舉足輕重的作用，因此，如何在此類案件中保護相對人的合法權益不受到非法侵害是非常重要的。目前，在行政爭議案件的處理過程中，出現行政機關之間相互推諉、行政訴訟期間過長，使相對人的合法權益受到“人為”無謂的侵害，得不到有效的保護。所以，為了在合理的行政資源中使相對人的合法權益得到更加有效的保護，擴大行政復議前置的范圍就顯得尤為重要。
（四）社會主義市場經濟發展的需要
隨著社會主義市場經濟的發展，行政機關所擔負的責任越來越重，如何進一步行使好人民所賦予的權力就顯得更加重要。在經濟飛速發展的今天，行政機關行使權力作出的具體行政行為很難達到相對人的要求，相信“民告官”的案件會逐漸增多，這雖然體現出了我國民眾法律意識的增強，但是也使得行政機關陷入了忙于訴訟的困擾之中，從而不能更好的行使行政權力。這就對行政機關本身的糾錯能力提出了新的要求，即在行政復議制度中尋找突破口——擴大行政復議前置范圍，從而減少訴至法院行政爭議的數量，加大行政機關自我規范行政行為的力度。
五、擴大行政復議前置范圍的可行性
（一）對現行法律不必做過大的改動
現行《行政復議法》中對行政復議案件的申請、受理、審查、決定和執行等各環節都作了較為完備的規定，擴大行政復議前置的范圍，對于現行的《行政復議法》來說，無論在程序上，還是在實體上，都可以不做過大的改動。因為在程序上我們提倡擴大行政復議前置的范圍，僅僅是更有效的發揮行政復議制度內部監督、糾錯機制的作用，并沒有改動任何啟動、終止行政復議的程序，而在實體上，更沒有擴大行政機關的權力，制約相對人的權利，反而是對相對人合法權益的一種更有效、快捷的保護。
（二）行政復議機構多年來積累了豐富的辦案經驗
我國現行的行政復議制度是在1990年作為《行政訴訟法》的配套制度，由國務院的《行政復議條例》建立起來的，至今已走過了十余年的歷程，各級行政復議機構的工作人員十年多來，在辦理行政復議案件的過程中也積累了豐富的辦案經驗。擴大行政復議前置的范圍，必然會使行政復議機構受理案件的數量陡然猛增，短期內會加大行政復議機構的工作量，但不會使經驗豐富的行政復議機構工作人員束手無策。
（三）社會主義市場經濟的不斷發展，對行政機關的執法水平提出了更高的要求
我國社會主義市場經濟制度建立的時間不算太長，但是，由于我們敢于創新，善于學習，近幾年來，國內經濟的發展取得了顯著的成就，與此同時，全社會各行各業對行政機關執法水平的要求也在提高。擴大行政復議前置范圍，加大對行政機關具體行政行為的規范力度，提高行政機關的工作效率，則剛好順應了這一社會發展的趨勢。
（四）國外其他國家提供了值得借鑒的經驗
在全社會都在倡導建設“法治政府”的今天，我們國家與西方少數國家相比，還遠遠落后于他們，前文中曾就美國和德國的行政復議制度中的行政復議前置狀況做了具體的論述，很顯然，無論是美國的“成熟”原則和“窮盡”原則，還是德國的“異議審查”制度，都體現了行政復議前置的內涵，這也給我國行政復議制度在此方面問題的發展上提供了較為豐富的經驗。
六、對行政復議制度改革的幾點建議
（一）擴大行政復議前置的范圍，使所有行政爭議案件在訴至人民法院之前，得到最大限度的行政救濟。這里的“范圍”不僅包括行政機關的具體行政行為，還應當包括一定層次行政機關的抽象行政行為，“在行政訴訟及復議的實踐中，許多侵犯相對人合法權益的具體行政行為的根源并不是具體行政行為本身，而是該行為所依據的規范性文件本身違法或不當。”④所以，加大對抽象行政行為的審查力度，同樣是非常重要的。
（二）改變目前行政復議機構在行政復議機關中的地位：首先，改變行政復議機構的辦案方式，逐漸由“被動書面審閱式”過渡為“主動現場調查式”，行政復議機關和各級財政應當真正保障復議機構的經費來源，使得復議機構能走的出辦公室；其次，保證行政復議機構工作人員的數量，并嘗試建立行政復議機構工作人員資格準入制度，提高辦案人員的專業素質，使案件辦理的公正性得到有效保障；最后，改變行政復議機構的管理模式，建立統一、獨立的行政復議機構，保障專職復議人員的相對獨立性，使其在工資待遇和職務升遷等方面不完全受行政首長的控制。
（三）有條件啟用當事人質證、辯論制度。目前，《行政復議法》中對案件的審理過程規定以書面審查為原則，但是，這樣規定的最大弊端就在于缺乏當事人雙方的直接對峙，從而使行政復議機構辦案人員對一些案件先入為主，主觀隨意性過大，使得審理案件的公正性有所打折。因此，建議對于復雜的案件啟用當事人質證、辯論制度。
（四）明確第三人參與制度?！缎姓妥h法》中對申請人的相關權利規定的比較詳細，但是，作為行政爭議的一種救濟制度，它忽視了第三人權利的保護，其中對第三人何時參加復議、如何申請復議、對復議決定是否可以提起行政訴訟等權利都沒有做明確而具體的規定，這和擴大行政復議前置范圍的目的——更好的保護相對人的合法權益是不相符合的。因此，應該注重對行政復議第三人合法權益的保護。
（五）規范復議決定的作出程序?！缎姓妥h法》第二十八條第一款中具體規定了行政復議決定的作出程序，即：“行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人或集體討論通過后，按照……?！笨梢钥闯鲂姓妥h機構處于“有職無權”的地位，對于行政復議機構提出的“撤銷被申請人決定”的建議，行政復議機關負責人往往會考慮與被申請人的行政隸屬關系，容易受到“地方利益”或“部門利益”的影響，很難立足于中立者的角色進行居中裁斷，所以會極力維護被申請人的“形象”，從而使得行政復議決定喪失了應有的公正，復議也就變的沒有實際意義了。因此，在擴大行政復議前置范圍的同時，還應當不斷提高行政復議機構的獨立化程度，進一步規范行政復議決定的作出程序。
（六）建立“復議決定被訴再審制度”。具體是指行政復議機關作出復議決定后，不能達到相對人的滿意，而又被相對人訴至人民法院的，行政復議機關應當積極應訴，對于法院“撤銷或者部分撤銷行政復議決定”的判決，行政機關應當及時追究相關人員的行政責任，從而解決行政機關既是運動員又是裁判員的問題。
總之，筆者認為擴大行政復議前置的范圍，會使行政復議制度維護相對人的合法權益及規范行政機關執法行為的作用得到充分發揮，從而可以減少相對人與行政機關之間的誤解與沖突，提高行政爭議的解決效率，這對于維護良好的社會秩序，創造穩定的經濟發展環境都有極大的促進作用。
注釋：
①袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復議制度的發展》；
②袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復議制度的發展》；
③周漢華《行政復議制度的司法化改革思路》；；
④湛中樂、姜岸《論我國行政復議制度的發展與完善——兼評〈中華人民共和國行政復議法〉立法之得失》。
參考文獻：
①羅豪才主編《行政法學》，北京大學出版社，1998年出版；
②喬曉陽主編《中華人民共和國行政復議法條文釋義及實用指南》，中國民主出版社，1999年5月出版；
③姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年10月出版；
篇11
一、行政復議
我們所要談論的是行政復議中的自由裁量權問題，那么就不得不對行政復議做一個簡單的闡述，以期望對行政復議制度有一個初步的了解。
在姜明安老師書中對行政復議作出如下定義：“行政復議是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。行政復議是現代法治社會中解決行政爭議的方法之一，它與行政訴訟、行政賠償同屬行政救濟，是行政相對人保護自身合法權益的基本法律制度之一?！?/p>
行政復議是一種行政行為，但是它有不同于其他行政行為，它具有以下幾個方面的特點：
1．行政復議所處理的爭議是行政爭議。這里的行政爭議主要是指行政主體在行政管理過程中因實施具體行政行為而與相對人發生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。行政復議是專門為解決行政爭議而設置的一種制度。
2.行政復議以具體行政行為為審查對象，并附帶審查部分抽象行政行為。行政主體作出的行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，前者如行政處罰、行政許可等行為，后者如制定和行政法規、規章和其他規范性文件等。我國行政復議以具體行政行為為審查對象，附帶審查抽象行政行為中的其他規范性文件，但不審查行政法規和規章。
3.行政復議主要采用書面審查的方式，必要時也可以通過聽證的方式審理。書面審查的方式是指行政復議機關通過審查雙方提交的書面證據材料，認定案件的事實，判斷法律適用的正確性，從而作出行政復議決定。行政復議采用書面審查的目的，在于確保行政復議必要的行政效率。
行政復議是公民、法人或其他組織獲得行政救濟的一種重要途徑，它不僅能夠為公民的合法權益提供及時、高效的保障，而且還能夠實現行政系統內部的自我監督。作為一種成本低廉、方便快捷的糾紛解決機制，行政復議制度為世界各國、各地區所廣泛采用，德國的異議審查制度、日本的行政不限審查制度、法國行政救濟制度（包括善意救濟和層級救濟）、英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、我國臺灣地區的訴愿制度等均大抵與行政復議制度相當。
二、行政自由裁量權及在行政復議中的應用
按具體行政行為受法律拘束的程度，可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機關在自由裁量行為中有一種特殊的權利，謂之為自由裁量權。所以簡單地說，行政自由裁量權就是法律法規賦予行政機關在行政管理活動中依據立法目的和公正合理的原則，根據具體情況自行判斷行為并自行決定實施其行為或不作為以及如何作為的權力，是行政機關常用的一種權力。行政自由裁量權相對于一般法定行政權來說，是一種自由的權力，靈活性大，行政機關享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為，在何時何地行為，怎樣行為的廣泛自由。行政自由裁量權的自由不是絕對的它具有行政權的國家意志性、法律性的一般特點，有其標準和目標，受合法性的限制。自由裁量是在法律法規規定的一定范圍內的自由裁量，而不是完全沒有范圍沒有邊際的裁量，與毫無準則限制完全不同。
行政自由裁量權是現代行政的必然要求。首先，行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜、發展變化的各種社會現象，為使行政機關能夠審時度勢，對各種特殊、具體的社會問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應有一定的自由選擇的余地。為此，我國的法律法規賦予行政機關在法定范圍內行使自由裁量權，以增強行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政機關靈活機動地因人因事作出有效的行政管理。同時，行政自由裁量權也是一把雙刃劍，在缺乏程序約束及必要有效監督的情形下又極易被濫用，對行政相對人的合法權益造成侵害。
談到行政復議中的自由裁量權問題，不得不從行政“疆域”說起。在19世紀，西方國家大多數依照亞當•斯密在《國富論》中闡述的自由貿易理論，實行自由放任政策，國家的經濟發展主要依靠市場這只“看不見的手”進行規制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個時候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生”。后來，行政的疆域突破了傳統的自由經濟時代的領域，擴大到如下方面:(1)干預經濟，對經濟活動進行規制；(2)調控國內國際貿易、管理國內國際金融；(3)舉辦社會福利和社會保險；(4)管理教育、文化和醫療衛生；(5)保護知識產權；(6)保護、開發和利用資源；(7)控制環境環境污染和改善人類生活、生態環境；(8)監控產品質量和保護消費者權益；(9)管理城市規劃和鄉鎮建設；(10)直接組織大型工程建設和經營、管理國有企業等等。行政權的擴張，使社會經濟空前發展，但也帶來了一系列的問題。
根據對行政復議及行政自由裁量權的以上論述，可以推導出自由裁量權在行政復議中應用時的特點和出現的問題：
1.行政復議中的自由裁量權針對的是行政爭議而行使的。行政復議制度的設立是為了解決行政爭議，因此復議機關所享有的行政權的運作主要是解決行政主體與相對人之間的矛盾，其自由裁量權具有特定性，只能針對呈現在復議機關面前的行政爭議案件。不同于行政主體享有的裁量權的范圍廣、自由度高的特點，更不同于司法中的裁量權，后者具有更為嚴格的適用標準和程序。
2.行政復議法為行政復議中的自由裁量權的行使提供了許多條文基礎。如行政復議法的第三條第三項“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬定行政復議決定”,這一條文規定了復議機關對被申請的具體行政行為應當進行合法性與合理性的審查，但是在實踐過程中很難判定什么是合理什么是不合理，沒有一個相對具體的判斷指引。第十七條“行政復議機關對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人”該條作出不予受理決定的審查標準并不明晰，預留了隨意裁量的空間。第二十二條“行政復議原則上采取書面審查的辦法，認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”事實上絕大多數都采用了書面審查的辦法，是否進行調查、聽取各方意見也取決于復議機構的決定，隨意性極大。
3.行政復議中的自由裁量權會受到來自司法機關及其他機關的牽制。復議機關相較于作出行政行為的行政機關更加關注于自己的復議結果是否能被法院及其他機關認可，因為如果被發現在復議過程中有違法違紀的行為，就會被依照行政復議法及其他相關法規追究法律任。并且被復議申請人依據行政訴訟法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此復議機關在運用自己的自由裁量權對行政主體的自由裁量結果進行審查時，是會考慮到法院和其他機關介入的因素。
三、對行政復議中的自由裁量權規制的思考
（一）來自行政自我拘束原則的影響
所謂行政自我拘束原則，是指行政主體如果曾經在某個案件中做出一定內容的決定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同類案件中，行政主體都要受前面所做出的決定或者所采取的措施的拘束，對有關行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則。現代國家憲法上的平等原則，是行政自我拘束原則之直接淵源。這一原則其實強調行政系統中行政權力運行的統一性，要求同類問題相同處理。在行政裁量廣泛存在的今天，試圖讓法院運用司法權審查行政疆域的每個角落是不現實的，有關行政管理方面的事務，也不是僅僅涉及到法律問題，有些問題包括了財政稅收環保土建等方面非常專業的問題，讓法院來對這些領域的專業知識進行評價肯定是自討苦吃，因此建立行政自我拘束的原則的意義就在于，行政復議機關在作出決定之前必須考慮到自己以前對同類問題所持的觀點看法、采取的具體措施,被申請復議的行政機關對同類問題所持的觀點看法、采取的具體措施，進而保證其自由裁量權能夠謹慎、斟酌地做出，特別是在一些專業知識很強的領域，根據這一原則制定出一套詳盡的操作性強的內控機制，減少復議機關的裁量權異化的情況。
（二）對行政復議中的自由裁量權的司法監督
在大多數情況下，當相對人沒有從復議機關那里得到公正、有效的救濟的時候，其最有可能的就是通過提起行政訴訟尋求司法保護。而且司法作為社會公平正義的最后一道防線,對行政權的控制的作用不容忽視。目前有很多老師和學者關于行政復議司法化進行討論,有學者在總結出行政復議種種弊端(如:當事人不愿申請行政復議，不愿意不敢提起行政訴訟的情況十分普遍；行政復議的救濟作用十分有限等等)后，認為應當建立統一的行政法律救濟制度，完全可以將行政復議納入行政訴訟的范疇，并效仿法國體制，設立隸屬于中央政府的獨立行使行政審判權的行政法院系統，由行政法院統一行使對行政相對人的法律救濟權和對行政主體的法律監督權。學生認為，從法理學的角度說存在即為合理，任何一項制度的存在都有其必要性，既然它能夠為大多數國家所單獨采用必然有其合理的因素。所以學生對將行政復議制度并入行政訴訟，設立行政法院表示疑惑，如果行政法院隸屬于中央政府，那還不是不能做到完全跳出部門或系統的狹隘圈子，在設立制度進行控制的時候并沒有預設相對較高的權力就是正確的、不受制約的。這樣做不是又使行政復議陷入了另一個大一點的圈子嗎?并且對根源于法國的這種制度能否在中國順利運作表示質疑。因此,許多學者認為,當務之急是推進我國的司法改革進程，逐步加強法院的獨立性，以使行政訴訟制度能充分發揮其功能,是法院能夠有效、有度的對復議機關的不適當的自由裁量行為進行規制。
（三）完善行政責任制度，加強行政復議制度的專業化、獨立性
我國的行政復議法在第六章列入了法律責任的規定，目的在于明確復議機關及被申請機關的法律責任，但這些條款在實際適用的時候效果并不明顯，具體規則不能很好的落實，問題有部分源于條文本身的不夠具體和可操作性不強，在修訂復議法時應當明確追究法律責任的具體機關、操作規程等程序規定。如前所述，不能因為行政復議制度在現實中遇到了一些問題，就否定這一制度的積極意義，針對復議制度遇到的具體問題可以通過修改法律、制定實施細則等來加以完善。針對復議機關的獨立性問題，學生認為絕對的獨立是不存在的，復議機關在隸屬于政府的同時可以引入一些程序性規定，如聽證、專家咨詢會、程序公開等制度，使復議申請人能夠充分的在復議作出結果之前發表自己的看法，“讓別人聽到自己的呼喊聲”。從訴訟法的角度我們知道，程序正義之所以重要，并不在于它一定會帶來真正公平正義的結果，而在于它使當事人能切實感覺到自己受到尊重，自己的意見能夠正確順暢的表達。關于經費問題，這涉及到財政稅收方面的專業性問題，切實可行的方法是在有關學者提出基本方案后，將方案交由相關部門論證，最終的目標是能夠保證全國的復議機關都有獨立的經費保障，可以裁減基層的復議機關,達到精簡高效的機構設置。針對復議機關人員專業化的問題，很多老師提出以下的觀點“建立行政復議人員的任職資格制度，將這些人員的選用納入國家司法考試的范圍”，提高復議人員的法律素養保證他們的任職資格，是控制裁量權不適當運用的有效手段。
參考文獻：
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篇12
一、司法行政復議的特征
1、司法行政復議是司法行政機關的活動
司法行政機關是行使司法行政權力，執行國家司法行政法律、法規、規章，管理國家司法行政事務的機關。司法行政機關在司法行政復議過程中運用了行政機關的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機關在進行司法行政復議過程中，又擁有準司法職權。如復議申請必須在規定的期限內提出，復議必須向管轄權的司法行政主管機關提出，復議決定也必須在規定的期限內提出。這表明，司法行政復議是集行政性和司法性于一體的。
2、司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動
司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產生的爭議表現為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因實施具體行政行為而與相對人發生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動，如果司法行政主體實施解決民事爭議的具體行為，這種行為即不是行政復議，而是行政調解或行政裁決。
3、司法行政復議是司法行政機關按照法定程序和要求解決司法行政爭議的活動
行政復議是行政機關作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復議的這一特性要求司法行政復議機關和作出行政行為的司法行政機關必須分開，同時也要求司法行政復議必須按法定程序進行，這就是司法行政復議程序的準司法性。司法行政復議的準司法性使司法行政復議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機關行政復議應訴工作規定》第11條規定：“辦理行政復議案件的法制工作機構人員與申請人有利害關系的，可以提出自行回避，申請人也有權申請其回避，但應說明理由”。司法行政復議程序的特點又體現在行政性方面。如復議機關自收到復議申請書至作出決定止，時間最長不超過六十日，司法行政復議作為行政活動，必須充分體現行政的效率原則，復議組織可以利用這些特點，迅速查清事實、解決司法行政爭議。所以，就解決司法行政爭議而言，司法行政復議程序比行政訴訟程序更經濟、更具有效率。
4、司法行政復議是上級司法行政機關對下級司法行政機關進行的一種層級行政監督
司法行政監督可以在司法行政行為實施過程中進行，也可以在司法行政行為完成之后進行；可以是上級司法行政機關主動實施，也可以由利害關系人請求作出具體司法行政行為機關的上級司法行政機關實施，司法行政復議就是有權的上級司法行政機關依據利害關系人的請求，復查原具體行政行為的一種司法行政監督措施。通過司法行政復議，上級司法行政機關可以及時發現并糾正下級司法行政機關違法或不當的具體行政行為；同時也可以發現具體司法行政行為所依據的司法行政規范性文件，是否與法律、法規和規章相抵觸。
5、司法行政復議主要采用書面審查的方式，必要時也可以采取聽證的方式審理
《行政復議法》第22條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復議必要的行政效率。這一點顯然不同于司法審查制度。因此，司法行政復議又不能簡單地照搬行政訴訟的程序。
書面審查是指司法行政復議機關審理復議案件時，僅就復議案件的書面材料進行審查。這里的書面材料主要指復議申請書和復議答辯書。書面審查時，司法行政復議機關，僅對申請人向司法行政復議機關遞交的復議申請書和被申請人提交的答辯狀，結合有關證據進行復議，不傳喚申請人和被申請人，證人以及其他復議參加人也不必到場。所以，書面審查是行政效率原則在司法行政復議制度中具體表現，也是司法行政復議中及時、便民原則的體現。
二、司法行政復議的范圍
司法行政復議的范圍。對行政相對人來說是申請行政復議的范圍，而對司法行政機關而言是受理行政復議的范圍。行政相對人包括公民、法人或者其他組織以及外國人、無國籍人。公民是指具有中華人民共和國國籍的自然人。外國人和無國籍人在中國境內也必須遵守中華人民共和國的法律，同時其合法權益也受中華人民共和國法律的保護，在對等原則下他們與我國公民一樣有權作為申請人提出司法行政復議。法人是指符合法定條件而成立的一種組織，它可以分為企業法人、機關法人、事業法人和社團法人。如律師事務所、公證處、鄉鎮法律服務所、法律援助中心、人民調解中心等。其他組織是指不具備法人條件的組織，如合伙組織、聯營企業等。
根據《中華人民共和國行政復議法》、《司法行政機關行政復議應訴工作規定》，公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機關申請行政復議。
1、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理頒發資格證書、執業證、許可證手續，司法行政機關拒絕辦理或者在法定期限內沒有依法辦理。
2、對司法行政機關作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止執業、吊銷執業證等行政處罰決定不服的。司法行政機關實施行政處罰，必須在其職權范圍內嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規定以及有關法律、法規、規章的規定進行，堅持以事實為依據、以法律為準繩，堅持責任與處罰相當的原則，充分保障當事人的陳述權、申辯權等權利的行使。當事人對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
3、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理審批、審核、公告、登記的有關事項，司法行政機關不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內沒有依法辦理的。2001年12月22日國務院《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》第10條規定，外國駐華代表機構及其代表，應當持執業執照、執業證書在代表機構住所地的省、自治區、直轄市司法行政部門辦理注冊手續后，方可開展本條例規定的法律服務活動。代表機構及其代表每年應當注冊一次。省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門應當自接到注冊申請之日起2日內辦理注冊手續。
4、認為符合法定條件，申請司法行政機關注冊執業證，司法行政機關未出示書面通知說明理由，注冊執業證期滿六個月內不予注冊的。2000年3月31日司法部《基層法律服務工作者管理辦法》第51條規定，注冊機關經審核，對有下列情形之一的基層法律服務工作者，暫緩執業證注冊：①因違反執業紀律或者有關管理規定，正在接受司法行政機關或者基層法律服務所查處的；②有犯罪嫌疑被立案查處的；③采用弄虛作假手段企圖騙取通過年度注冊的；④因患病或者其他原因已連續停止執業六個月的。
5、認為符合條件，申請司法行政機關參加資格考試，司法行政機關沒有依法辦理的。2001年10月30日最高人民法院、最高人民檢察院、司法部《國家司法考試實施辦法（試行）》第14條規定，有下列情形之一的人員不能報名參加考試，已經辦理報名手續的，報名無效：①因故意犯罪受過刑事處罰的；②曾被國家機關開除公職，或曾被吊銷律師執業證的；③依本辦法第18條的規定，曾被處以2年內或終身不得報名參加國家司法考試處理的。
6、認為司法行政機關違法收費或者違法要求履行義務的。2000年8月14日司法部《司法鑒定機構登記管理辦法》第18條規定：“申請設立司法鑒定機構，應當繳納登記費。登記費的具體數額，應當按照當地物價部門核定的標準收取”。第30條規定：“司法鑒定機構辦理年度檢驗，應當繳納年度檢驗費。年度檢驗收費的具體數額，應當按照當地物價部門核定的標準收取”。
7、對司法行政機關作出的撤銷、變更或者維護公證機構關于公證書的決定不服的。根據司法部《關于外國人收養公證若干問題的通知》的規定，公證處發現有下列情況之一的，應拒絕公證：①當事人身份與《指定管轄通知》、《收養通知書》不符；②當事人不符合收養法規定的條件；③我國收養法律與收養人經常居住地國收養法律有法律沖突；④當事人意思表示不真實、不合法或沒有意思表示；⑤當事人未履行公證前的法定程序；⑥當事人提供的材料不真實或不合法；⑦送養人對被收養人沒有合法的監護權；⑧公證之前，送養人與收養人事實上已經移交被收養人的監護撫養權；⑨收養通知書、收養登記證有嚴重錯誤的；⑩公證處查明的其他足以影響涉外收養公證真實性、合法性情況。但公證處或司法行政機關發現外國人收養公證有錯誤的，應當依照《公證程序規則》的規定辦理。
8、對司法行政機關作出的留場就業決定或根據授權作出的延長勞動教養的期限決定不服的。如根據1982年1月21日國務院批轉的《勞動教養試行辦法》規定，勞動教養人員有下列行為：①散布腐化墮落思想，妨礙他人改造的；②不斷抗拒教育改造，經查證確系無理取鬧的；③不斷消極怠工，不服從指揮，抗拒勞動的；④拉幫結伙，打架斗毆，經常擾亂管理秩序的；⑤拉攏落后人員，打擊積極改造人員的等。根據不同情節，勞動教養管理所可以批準勞動教養人員警告、記過，勞動教養管理委員會可以批準延長勞動教養期限。但延長勞動教養期限，累計不得超過一年。但本文認為，勞動教養這種限制人身自由的行為，隨著我國民主法制化進程的加快發展，應當被摒棄，取而代之的由人民法院審判而確定是否勞動教養，并確定勞動教養期限最長不超過一年。
9、對司法行政機關作出的關于行政賠償、刑事賠償決定不服的。司法行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，應依照《中華人民共和國國家賠償法》等有關法律、法規給予受害人行政賠償或刑事賠償。根據《司法行政關于行政賠償、刑事賠償辦法》第18條的規定：“賠償請求人對賠償義務機關的決定持有異議的，可以向上一級司法行政機關提出復議，復議申請可以直接向上一級司法行政機關提出，也可以通過原承辦案件的司法行政機關轉交”。對監獄、勞動教養管理所作出的決定不服的復議申請，分別由監獄、勞動教養管理所所屬的省一級或市一級司法行政機關負責。負責復議的司法行政機關在收到復議申請后，應及時調取案卷和有關材料進行審查。
10、認為司法行政機關作出的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。這是一個兜底條款，是一種概括性規定。公民、法人或者其他組織凡認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益，行政管理相對人均可申請行政復議。這里的“認為”是申請人的一種主觀認識，具體司法行政行為是否確實侵犯了其合法權益，必須等到行政復議機關審查后才能確定。只要行政管理相對人認為司法行政的具體行政行為侵犯了合法權益，即可以提起司法行政復議。同時，公民、法人或者其他組織認為司法行政機關作出的具體行政行為所依據的規定不合法（法律、法規、規章和國務院規范性文件除外），可以一并向司法行政機關提出對該規定的審查申請。
另外，根據我國《行政復議法》等的規定，抽象的行政行為和國家行為不屬于司法行政復議的范圍。抽象行政行為的特點在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對人“對行政法規、規章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨申請行政復議。我國《行政復議法》第8條規定：“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，依法申請仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說明，不列行為不屬于司法行政復議范圍。
1、執行刑罰的行為。
2、執行勞動教養決定的行為。
3、司法助理員對民間糾紛作出的調解或者其他處理的。
4、資格考試成績評判行為。
5、法律、法規規定的其他不能申請行政復議的行為。
三、司法行政復議的管轄
司法行政復議的管轄，是指各級司法行政復議機關對行政復議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對人在提起行政復議之后，應當由哪一級行政復議機關來行使行政復議權。根據我國現行的法律、法規，司法行政復議的管轄如下：
1、對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服的，向司法行政機關申請行政復議，由上一級司法行政機關管轄。為促進司法行政機關依法行政水平，保障行政管理相對人的合法權益，規范司法行政機關行政處罰程序，根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規的規定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機關行政處罰程序規定》。該規定第8條規定：“司法行政機關處罰案件，由違法行為發生地的司法行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外”。對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關都有管轄權的，由先立案的司法行政機關管轄，司法行政機關對管轄權有爭議的，由共同的上級司法行政機關指定管轄。如《公證程序規則》第58條第2款規定：“申訴人、公證處或者其他當事人對前款決定不服的，可以在規定期限內向有管轄權的司法行政機關申請行政復議”。
2、對監獄機關、勞動教養機關的具體行政行為不服，向司法行政機關申請行政復議，由其主管的司法行政機關管轄。
3、對司法部的具體行政行為不服而向司法行政機關申請行政復議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國務院申請裁決。
對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由作出具體行政行為的司法行政機關應訴。經行政復議的行政訴訟，行政復議機關決定維持原具體行政行為的，由作出原具體行政行為的司法行政機關應訴；行政復議機關改變原具體行政行為，由行政復議機關應訴。但公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提訟。因為我國《行政復議法》第16條第2款規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議?！?/p>
四、司法行政復議的程序
司法行政復議的程序，是指司法行政復議案件所應遵循的步驟。它性質上屬于行政程序。根據我國《行政復議法》等法律、法規的規定，司法行政復議的程序大體上依次經過四個階段，即申請、受理、審理和決定。
1、司法行政復議的申請
由于司法行政復議是一種依申請的行政行為，即司法行政復議機關根據司法行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當的基礎上，依法作出的一種行政行為。因此，沒有司法行政相對人的申請，則不能啟動司法行政機關受理、審查的程序，司法行政復議作為監控司法行政權的一種法律制度就不可能發揮其功能。因此，保護司法行政管理相對人的申請權，以及設置便利于司法行政相對人行使申請權的法律程序具有重要的法律意義。
司法行政復議的申請是指司法行政相對人不服司法行政機關的具體行政行為而向復議機關提出要求撤銷或變更具體行政行為的請求。司法行政復議申請應當符合以下條件：①申請人是認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。這里的“認為”是指申請人主觀上認為自己的合法權益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過審理才能確定；②有明確的被申請人。沒有明確的被申請人，復議機關無法進行審理，申請人的請求也無法實現；③有具體的復議請求和事實根據。復議請求是申請人復議時向復議機關提出的具體要求；④屬于司法行政復議的范圍，否則復議機關不予受理；⑤法律、法規規定的其他條件。如申請人向有管轄權的行政機關申請復議，應當在知道具體行政行為之日起60日內提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應在障礙消除后的10日內申請延長期限；申請人向人民法院的，人民法院已經受理的，不得申請司法行政復議。
申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請。書面申請的申請書應當包括：①申請人的姓名、性別、年齡、職業和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；②被申請人的名稱、住址；③申請復議的理由；④申請的年、月、日。口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間，并由申請人簽字。
2、司法行政復議的受理
司法行政復議機關自收到行政復議申請書之日起5日內，對行政復議申請作出如下處理：
①行政復議申請符合法定受理條件并屬于《司法行政機關行政復議應訴工作規定》所規定的受案范圍的應予受理。
②行政復議申請不符合法定受理條件的，不予受理并書面通知申請人。
③行政復議申請符合法定受理條件的，但不屬于本機關受理的，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。
除不符合行政復議的法定受理條件或者不屬于本機關受理的行政復議申請外，行政復議申請自行復議機關負責法制工作的機構收到之日即為受理。作出具體行政行為的司法行政機關自收到行政復議機關發送的行政復議申請書副本或申請筆錄復印件后，應書面作出答復，并將作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，在10日內提交行政復議機關。
3、司法行政復議的審理
司法行政復議的審理是對復議案件的事實、證據、法律適用及爭執的焦點進行審查的過程。審理是司法行政復議中的最實質性階段。通過審理，查清事實，為適用法律即作出決定打下夯實的基礎。
①審理的方式。司法行政機關行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關認為有必要時可以向有關組織和人員進行調查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。采取書面審理較為簡便，具有較高的效率，符合行政效率的要求；采取調查的方式適用于較為復雜、影響較大的司法行政復議案件。
②審理的依據。根據我國《行政復議法》等法律、法規規定，司法行政復議機關審理復議案件，以法律、行政法規、地方性法規、規章，以及上級司法行政機關依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據。司法行政復議機關認為被申請人作出的具體行政行為依據的規定不合法，本機關有權處理，應當在30日內依法處理；無權處理的，應當在7日內按機關文件送達程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
③審查的內容。司法行政復議機關依法對具體行政行為是否合法和適當進行審查，復議機關既有權審查具體行政行為是否合法，也有權審查行政行為是否適當。
4、司法行政復議的決定
司法行政復議機關通過對復議案件的審理，最后作出決定。根據我國《行政復議法》等法律、法規的規定，司法行政復議機關應當自受理案件之日起60日內作出行政復議決定。如遇有因不可抗力延誤機關文件抵達的，有重大疑難情況的，需要與其他機關相協調的，需要對具體行政行為依據的規定進行審查的，以及其他經行政復議機關負責人批準需要延長復議期限等情況的，司法行政復議機關不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過30日。司法行政復議決定有以下五種：
①維持決定。是指司法行政復議機關作出的維持具體行政行為的決定，對被申請的具體行政行為，司法行政復議相關認為事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內容適當的，應當作出維持該具體行政行為的復議決定。
②履行決定。指司法行政復議機關責令被申請人履行某種法定職責的決定。
③補正決定。指司法行政復議機關作出的責令被申請人補正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權限，而只是程序上有些不足，司法行政復議機關可作出責令被申請人補正的決定。
④撤銷或變更決定。指司法行政復議機關作出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實不清、證據不足的，適用依據錯誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當的，司法行政復議機關可以決定撤銷或變更。
⑤重作決定。指司法行政復議機關責令申請人重新作出具體行政行為的決定。司法行政復議機關在依法作出撤銷決定后，有時尚需被申請人重新作出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復議機關可決定責令被申請人重新作出具體行政行為。
此外，申請人在申請司法行政復議時一并提出行政賠償請求，依據有關法律、法規、規章的規定應當給予賠償的，司法行政復議機關在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法賠償。申請人在申請行政復議時沒有提出賠償要求的，司法行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款，沒收違法所得以及沒收非法財物等具體行政行為時，應當同時責令被申請人返還財物或者賠償相應的價款。
篇13
在服裝設計中加上具有創造性的想法，以創新為主，利用藝術設計創造出有意味的服飾，并且具有獨特的意境，這就是創意服裝。設計師在對創意服裝進行設計的時候，要借助服裝的色彩和夸張的造型線，還要對服裝面料上的肌理變化更加地關注。因此優秀的創意服裝設計中形成的重要因素就是，具有特殊肌理創造和創新設計的服裝面料。服裝面料和產品在經過藝術染整加工之后，會突顯出鮮明的藝術特色，具有很強的視覺沖擊，藝術染整加工后服裝的審美特征和穿衣服裝的要求不謀而合。因此藝術染整造型特色在創意服裝設計中應用，可以將中國傳統文化特色進行發揚，也可以形成設計師自己的設計風格，推進國內創意服裝的發展，開創創意服飾設計的新空間。
3創意服裝設計中應用
吊染平面圖形一體化造型特色藝術染整中的吊染工藝，可以在創意服裝中產生出自然滲化的視覺效果，能夠讓國內創意服裝設計師對中國傳統文化特色深入地了解，設計出將傳統與現代完美結合的創意服飾。服裝在實施吊染工藝出來中，其邊緣部位，會有染料滲透，最終這被認為是輪廓線上的滲化機理，其服裝上的滲化效果，色暈漸變、質感飄逸，能夠在創意服裝設計呈現出山水般的靈氣。藝術染整中的吊染工藝，可以巧妙地將自然滲化的效果加入到創意服裝設計中，讓中國傳統文化特色加上吊染工藝中產生的顏色漸變和色暈，在服裝中將中國傳統的審美意蘊完全地顯示出現。創意服裝實際設計和制作中，使用吊染工藝會兩個特點。
3．1漸變效果根據服裝的設計要求，吊染工藝可以呈現出單色或者多色深淺層次漸變。漸變的色彩不同，會將面料獨特的手工味傳達出來，呈現出創意服裝設計中不同的審美風格和距離。創意服裝設計師就可以利用吊染工藝中的自然滲化效果，將中國傳統的韻味加深，利用不同的傳統圖案，結合傳統的問題，讓創意服裝在視覺效果上呈現出強烈的節奏變化。
3．2中國傳統特色創意服裝設計中利用藝術染整中的吊染工藝，可以滿足設計師的獨特構思，也方便設計師對中國文化元素的認識和創新。吊染工藝中本身就具有中國傳統視覺特色，設計師在進行設計的時候，可以將設計手法和吊染服裝面料顏色的漸變韻律很好地結合，將色差的沖撞和變化在服裝上完美地呈現出來。與此同時，可以利用面料的褶皺呈現出層次感，將服裝節奏感和變化性的視覺效果自然的呈現出來。藝術染整造成特色中的吊染工藝，可以將創意服裝的整體風格萬千地展現出現，可以推進國內傳統設計元素的應用和發展。這有利于國內的創意服裝品牌更好地競爭于國際化的品牌。
4創意服裝設計中應用
三維立體化造型特色藝術染整中的三維立體化造型特色，可以在面料上再產生出藝術效果。三維立體化造型特色所具有的主要特征是，皺褶效果的差異化創造。利用三維立體化造型特色設計出的創意服飾，會具有浮雕視覺美感和高彈性的產品。設計師利用三維立體化造成特色對創意服裝進行設計的時候，會主要利用三維機理作為設計語言，設計出各具風格的藝術時裝。
4．1褶皺創意服裝設計中利用三維立體化造型中的褶皺工藝，可以將其服裝設計中的節奏跳躍，豐富視覺外觀的變化。服裝面料上自然產生的褶皺和圖案相結合，會產生一種全新的三維視覺風格。通常情況下，設計師在對創意服裝上的皺褶效果進行設計的時候，選用的款式一般都是比較簡化的，主要把設計的重點表現先在面料再造的全新視覺體驗上。
4．2浮雕創意服裝設計中利用的浮雕美感，可以增強服裝視覺上的立體感。具有浮雕美感的服裝面料，在制作創意服飾中，能夠豐富面料肌理的層次感，褶皺的變化和線條具有更強的韻律感。與此同時，面料再造可以產生立體圖案，加強了服裝視覺上的節奏，視覺效果更為鮮明。因此在對創意服裝設計的時候，不要將太多的層次進行堆積，可以適當地利用立體浮雕將創意服飾中的主要風格完美地展現出來。
4．3彈性普通的服裝面料，可以利用三維立體化造型中的褶皺工藝擁有特殊的彈性，創意服裝的合體度可以利用藝術染整造型特色來提高。創意服裝在實際的設計中是很復雜的，工藝效果很難在一些部位實現，面料的平面和立體裁剪都是不容易完成的，這時可以很好地利用褶皺工藝，對面料進行處理，待面料具有一定的彈之后，工藝也就能夠方便地在設計中運用。三維立體化造成特色中，具有三維肌理效果能夠將藝術因子植入到服裝平面中，在服裝面料中創造出浮雕美感的視覺效果，利用色彩斑斕的外觀效果將國內傳統的面料外觀進行改變。面料再造功能能夠將國內的創意服裝設計空間擴大。
