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一、見義勇為的界定
見義勇為一詞最早源于《論語·為政》里的“見義不為，非勇也”，意思是看到正義的事，便勇敢地去做[1].目前我國對見義勇為行為尚缺乏統一的立法規范，各省對見義勇為的界定也不盡相同。學者也仁者見仁，智者見智，有不同的表述。有學者從正義的角度進行分析，認為“見義勇為應是指公民為防止、制止國家的、集體的財產或他人的人身及財產遭受侵害，奮不顧身，勇敢地做出的正義行動”[2].也有學者從行政法的角度認為：見義勇為行為是行政協助行為。一方面是因為見義勇為者在國家、集體和他人的合法權益正在遭受違法犯罪活動的侵害或自然災害的損害時，沒有對其進行維護的義務。另一方面，國家有義務保護國家、集體和個人的合法權益免受侵害[3].
筆者以為，從見義勇為的本意出發，見義勇為的概念應該是：不負有特定義務的自然人為使國家利益、社會公共利益或他人的人身財產利益免受或少受損失，不顧個人安危，與正在發生的違法犯罪行為作斗爭或搶險救災的行為。見義勇為是對國家利益、社會公共利益和公民個人的合法權益的維護，而前提是合法權益正處于危險狀態，危險狀態可以來源于違法犯罪行為的侵害，也可以來源于自然災害和意外事故。對于見義勇為者來說具有高度危險性，在沒有法定義務的情況下，能夠挺身而出，舍生取義，是一種高尚的道德行為，因此得到社會的褒獎也應有之義。
見義勇為的構成要件應該包括：第一，主體是不負有特定義務的自然人。眾所周知，國家為維護社會的穩定和處理自然災害等緊急情況，需要設立一定的專門機構來應對，常見的有公安局和消防隊等。如《中華人民共和國人民警察法》第二條第一款規定：“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。”《中華人民共和國消防法》第三條規定：“消防工作由國務院領導，由各級人民政府負責。各級人民政府應當將消防工作納入國民經濟和社會發展計劃，保障消防工作與經濟建設和社會發展相適應。”第三十二條第四款又規定：“消防隊接到火警后，必須立即趕赴現場，救助遇險人員，排除險情，撲滅火災。”另外，企業為維護正常的安全經營秩序也會聘請一些工作人員，如商場的保安、游泳池的救生員等。根據國家法律的規定或者勞動合同的約定，他們對違法行為有制止義務，對違法行為的受害人有救助義務，對特定主體在特定情況下負救助的義務。由此可見，基于職務和義務上的原因，是不得不為，不能構成見義勇為。第二，行為人主觀上必須具有基于內心“良心”的驅使而為使國家利益、社會公共利益和他人的人身財產利益免受或少受到不法侵害、自然災害或意外事故造成的損失的意圖。構成見義勇為的基礎或前提必須是有“義”的存在，而“義”是指社會正義，當然也包括法律正義。社會正義的實現依賴于人的“良心”。第三，行為人客觀上實施了保護國家利益、社會公共利益和他人的人身財產利益的行為，如搶險救災、制止違法犯罪或者協助有關機關打擊違法犯罪等。第四，行為人的行為一般是在危急和急迫情況下做出的，一般情況下要冒著較大的人身或財產危險，但并不要求見義勇為者必然發生危險后果。因此要與一般的好人好事和助人為樂（一般的好人好事和助人為樂不需要冒著較大的人身或財產危險）區別開來。
二、見義勇為行為的法律保障困境
由于對見義勇為缺乏法律規制，見義勇為者流血又流淚常有，這是多么令人心寒的一幕，然而現實的確如此。見義勇為者在面對險境時，旁觀者的冷漠使英雄顯得如此孤立無援，甚至受益人在受到庇護后也默默離去。見義勇為者一方面以自己的義舉遭受身體和精神的雙重痛苦，物質上的損失常使其及家人陷入生活困境，人們的冷漠更是對社會道德的莫大嘲諷。另一方面，見義勇為的行為要獲得社
會和公眾的承認也嚴重困擾著英雄及其家人的生活，缺乏統一的確認程序，復雜的確認過程和嚴格的標準使得見義勇為者無法讓自己的行為得到認可。
（一）見義勇為行為的確認程序不規范、繁雜、混亂
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在我國，正式提出“公共文化服務體系”建設時間并不長，學術界和實務界對于如何更好地建設公共文化服務也都處在不斷地摸索之中，因此在建設過程中不免存在著許多問題。
（一）公共文化服務法律法規不健全
當前我國關于公共文化服務方面并沒有專門的統一立法，只是在相關法律中有一些關于公共文化服務的條款，或者是位階較低的法規、規章中有相關規定。前者比如《文物保護法》中規定政府有職責保護文物，并且提供設施進行展覽以供公眾欣賞；后者如文化部頒布實施的《鄉鎮綜合文化站管理辦法》、國務院頒布的《公共文化體育設施條例》等。應該說，《文物保護法》是我國目前文化領域效力層級最高的法律，但是該法的內容主要著重點在于對文物的保護，更多的涉及到行政機關的審批和監管，真正規定將文物作為公共文化服務產品供給公眾的條文并不多，比較典型的就只有第40條第1款“：文物收藏單位應當充分發揮館藏文物的作用，通過舉辦展覽、科學研究等活動，加強對中華民族優秀的歷史文化和革命傳統的宣傳教育。”隨后的第2款則又是關于文物收藏單位舉辦展覽應該如何報行政機關審批的規定，可見這樣的規定，其著重點還是在于行政機關的監管，而非公共文化服務產品的提供。單純依靠如此孤立的條文，而缺乏相關配套保障措施的法律規定是難以支持公共文化服務體系的建設。相反，位階較低的《公共文化體育設施條例》、《鄉鎮綜合文化站管理辦法》的法規規章對于公共文化服務所需的各項要素規定較為完善，但是由于效力較低，覆蓋范圍有限，難以發揮足夠的作用。因此，目前我國關于公共文化服務法律建設還是比較滯后，與當前我國正在積極發展公共文化產品無法相適應。尤其是，無論是法律，還是法規規章，規定內容的側重點更多地是硬件設施的建設和保護，對于如何鼓勵各方力量參與公共文化服務建設仍然處于法律空白地帶。然而，能否激勵各方力量共同參與公共文化服務建設對于該項工作的成效有著至關重要的作用。
（二）公共文化服務供給制度不完善
隨著人們日益增長的文化需求，各級政府也都加大力度建設文化基礎設施，努力為公眾提供更為豐富的文化服務和產品。然而目前的供給現狀卻存在著兩大問題：一是有效產品供給不足；二是產品供給不均衡。公共文化服務是否真正起到應有作用，是否能深入公眾心中，其有效性是最為核心的衡量指標。換言之，政府在努力建設創造的公共文化產品能否契合公眾的真實需求關系到公共文化服務體系建設的成敗。然而，我國當前的公共文化產品在此方面卻還有很多需要改進的地方。有學者曾對此進行問卷調查并且最終得出結論：農村各類文化資源整合利用不夠，村文化活動室的總體利用率不超過30%。一方面，政府在努力積極投入資金建設相關文化設施；另一方面卻是相關設施并沒有真正讓老百姓受益，或者沒有契合百姓需求。雖然說公眾的需求是多元而又富有個性的，眾口難調，政府很難完全滿足。但是政府還是應當多一些實際調查，盡量提供一些一般性的而且公眾參與熱情較高的文化產品。
（三）公共文化服務專業人才匱乏
結構合理的人才隊伍是支撐公共文化服務事業發展的重要環節，我國文化產業人才隊伍建設較為落后，無論是質量上還是數量上，都難以滿足當前公共文化服務事業發展的需求。長期以來，我國都較為忽視文化產業專業人才的培養，尤其是高端復合型人才，比如既懂中國傳統文化知識，又懂市場運作規律的文化資本運營人、文化產業經營管理人等。不僅如此，我國文化事業人才管理機制缺乏創新，導致隊伍建設不合理等問題。在我國，文化服務單位一般都是事業單位，而受制于編制、待遇等因素，許多單位吸引不到需要的人才，甚至還造成了人才隊伍的流失。另外，由于受到編制、經費的限制，有些傳承傳統文化的機構亟需建立可是卻無法建立，比如戲曲研究機構等，這對于具有特色的文化產業以及特色人才的培養產生了很大的影響。
三、完善公共文化服務法律保障機制
物質水平的提高會不斷催生人們對于文化消費的消費欲望。隨著我國社會經濟發展水平的不斷提高，人們的物質生活水平得到很大的改善和提高，不管是在城市地區，還是在農村地區，民眾的文化消費欲望正不斷地被激發出來。因此，加快推進我國公共文化服務體系的建設已經迫在眉睫，而該體系有序推進并取得成效必須有賴于健全、合理的制度做支撐。
（一）制定《公共文化服務保障法》，完善文化法律法規建設
公共文化服務體系建設是一項系統性建設工程，在這個龐大的體系下又可以細分成圖書館、博物館等相對獨立的子系統。反觀我國目前的立法現狀更多的便是基于各個子體系進行單獨規定，各自為戰，彼此之間缺乏共享合作機制，致使資源無法得到充分整合利用。同時，當前這些法律法規效力層次普遍較低，不利于進行全國性的推廣運用。因此，筆者認為應當制定一部全國性的法律———《公共文化服務保障法》，將公共文化提供服務的各個環節、各項制度統一納入給予規范調整。制定統一的法律能夠對各級政府建設公共文化服務給予更多的約束，尤其是在經費的投入以及資源的配置方面能夠更加趨于合理。與，同時，必須要有獎勵性規范相匹配的健全的監督評估機制。完善的公共文化服務評估機制能夠有效地監督各主體積極實施履行職責，尤其是能夠加強對服務型政府的監督，促進政府打造的公共文化產品能夠更為有效地同公眾的需求進行銜接。評估制度能否真正發揮功能很大程度取決于評估報告的效果，因此確立獨立、公正的評估主體尤為關鍵。對此，筆者認為可以由高校或者科研機構來承擔相關的評估事項，同時嚴禁政府或者其他團體進行不正當的干預。
（二）完善公共文化服務供給制度，提高服務質量
目前我國公共文化服務供給制度主要存在著有效供給不足和供給不均衡兩大問題。出現有效供給不足情形很大一部分原因在于有些地方政府缺乏實證調研，只是一廂情愿地提供文化服務，沒有切實考慮到當地民眾的真正需求。而造成供給不平衡的原因主要在于地區經濟水平的差異。據此，筆者認為應當要從以下兩方面加以改進。首先是健全公共文化投入機制，優化財政支出的結構。政府財政部門嚴控“錢袋子”，對每項文化事業經費的支出應當做到物盡其用，項目要在充分調研論證的基礎上實施，同時對于經費開支必須公開透明，接受公眾的監督。例如，清理并整合重疊、交叉的補助項目；將長期固定的、年度間補助額度不變的項目列入中央財政對地方財政的體制性補助。其次要統籌協調地區、城鄉差異，促進公共文化服務的均衡。在支持農村公共文化服務體系建設中，除了還應繼續加大資金投入外，關鍵還要加強對已投入資金建造設施的評估和維護。
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目前，我國在災害緊急救助方面存在的主要問題有：一是缺乏政府各部門之間在應急方面的組織協調機制；二是缺乏專業緊急救助人員和應急方面的訓練，對緊急事件反應較遲鈍，快速處理能力不強，缺乏針對處理緊急事件的研究；三是緊急救助所需的裝備、技術和物資支持系統能力不足；四是社會的警覺性較差，公眾缺乏自救、互救意識和能力。存在上述問題的根本原因，在于缺乏相關的法律，以規范國家、社會、組織和公民在緊急狀態下的責任和行為。因此，要提高我國的災害緊急救助能力，就必須盡快制定災害緊急救助方面的法規。
災害緊急救助法規在救災工作中具有重要的作用，一是保障災民能夠及時地從國家和社會獲得物質幫助。憲法賦予了公民從國家和社會獲得物質幫助的廣泛權利。如果沒有相應的法律制度加以具體化，憲法中原則性的規定就容易流于形式。二是有利于救災工作的順利開展。通過法規，規定政府、組織和公民在緊急狀態情況下可以做什么，應當做什么和禁止做什么，承擔什么責任和義務，從而確保緊急救助工作的順利進行。三是有利于維護社會穩定。緊急救助的主要任務，就是通過資金、物資救助和精神慰籍，使災民的基本生活得到保障，心理上有安全感，以利于社會安定。四是有利于保護和發展社會生產力。通過救災法規，比較規范地保障災民的基本生活和簡單再生產，通過保護生產力而達到發展生產力的目的。五是有利于鞏固救災工作改革成果。多年來，民政部門在各級黨委、政府的領導下，進行了一系列的改革和探索，取得了不少成功的經驗，這些改革的成果應當用法律的形式確定下來。
制定災害緊急救助法規，可以從根本上解決目前在災害緊急救助方面的問題。一是規范政府、社會團體和公民的相關責任。緊急救助工作涉及面廣、時間要求急，需要全社會各方面的共同努力才能完成，因此，應以法律形式確定政府建立緊急救助協調機構，規定社會各方面的權利和義務，建立有效的社會支持體系，發動社會力量，開展社會幫扶活動，為災民及時提供必要的服務。規范慈善團體等非營利組織參與緊急救助活動。二是規范災害緊急救助人員、資金和物資保障。堅持專業隊伍建設和群眾相結合的原則，地震、衛生、林業、水利等有關部門要建立專門的災害緊急救助隊伍。加大宣傳力度，提高社會公眾的減災意識和救護能力；堅持以政府投入為主的原則，各級政府要建立災害緊急救助基金，強化財政預算，加大財政投入，增強緊急救助的資金保障能力，克服目前有些地方救災預算出現的“列而不支”或“列而少支”的現象；對災害緊急救助物資的儲備、使用等作出規定，確保緊急救助所需物資的供應。三是規范查災、計災和報災辦法，頒布科學的災害等級標準，按受災程度準確劃分特大災、大災、中小災等。同時，嚴格報災程序，對突發性的、特大的災情，要隨時報告當地政府和上級民政部門，克服有的地方為了多要資金而多報災，有的地方為了出政績而報喜不報憂等現象。四是規范災害緊急救助工作手段，配備災害緊急救助所必需的有關裝備，提高快速反應能力。建立災害管理系統和救災輔助決策支持系統，制定災害評估、統計、緊急救援辦法，探索災情科學預報、評估、合理分配救災款物的新途徑，提高災害緊急救助的科學化管理水平。五是規范災情信息程序。在當前信息傳播速度極快的情況下，要建立救災部門和新聞媒體在緊急救助時期的信息聯系制度，在必要的情況下，召開新聞會，及時向新聞界提供災情和救災工作信息，糾正社會上有關災害的謠言，穩定災區人心，樹立政府形象。六是規范災害緊急救助的獎勵、懲罰機制。對在災害緊急救助工作中成績突出的單位和個人進行獎勵，并對違法亂紀行為進行處罰。
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電子公文是指以電子形式表現的并通過網絡傳送的,用于政府機關相互之間聯系事務的專用文件。電子公文的特點是基于電腦和互聯網聯網的特性而產生的,因為電子公文的制作、發送及接收都需要通過電腦和互聯網這兩種媒介來進行。首先是電腦,它的最大作用是將政府公文中所有具體的信息都進行了數字化的改變,這里所說的數字化是指電腦將輸入的具體信息以“1”和“0”來進行存儲和運作,這不像傳統的政府公文是以具體的書面形式來表示的。其次是互聯網,互聯網將電腦里的數字化信息在各個政府機關之間迅速地傳送。互聯網本身有其特殊性,即公開性和全球性。所謂公開性是指任何人都可以自由地進出互聯網,而全球性是指信息在互聯網上的傳遞是沒有邊界障礙的。根據上述分析,較之傳統的政府公文,電子公文有以下幾個方面的特點：
(1)電子公文是一種數字化的、虛擬化的文件形式;(2)電子公文的傳送是在公開環境下,通過互聯網進行的;(3)電子公文的傳送可以在各個地區、國家乃至全球范圍內的政府之間進行;(4)電子公文的廣泛應用能夠極大地提高政府的辦事效率。
顯然,信息技術的發展給政府機構帶來了一場深刻的變革。傳統的公文傳送方式使政府機構背負著沉重的時間負擔和經濟負擔。傳統公文在這一場變革中受到了電子公文這一新生事物的強有力的沖擊。電子公文的制作、發送和接收可以突破時間和空間的限制,給人們以快速和便捷。可是電子公文畢竟是近年來才開始出現的新生事物,很多技術上的問題還有待解決。特別是,由于電子公文剛剛開始啟用,有關電子公文的法律紛爭還頗為鮮見。就世界范圍來說,還沒有專門的法律規范,也無強制性的原則可以遵循。可以說,其中還有很多值得研究的問題擺在我們的面前。
二、電子公文應用中存在的安全問題
目前,電子公文應用中出現的安全問題主要有：
1.黑客問題。黑客入侵網站的消息在近年被頻頻報道。以前黑客們往往挑選美國國防部和雅虎這些安全防范體系堪稱一流的硬骨頭啃。而隨著各種應用工具的傳播,黑客已經大眾化了,不像過去那樣非電腦高手不能成為黑客。如果安全體系不過硬的話,黑客便可以肆意截留、毀滅、修改或偽造電子公文,給政府部門帶來混亂。
2.電腦病毒問題。自電腦病毒問世幾十年來,各種新型病毒及其變種迅速增加,而互聯網的出現又為病毒的傳播提供了最好的媒介。不少新病毒直接利用網絡作為自己的傳播途徑。試想一個完整的電子政府體系中某個環節受到病毒感染而又沒有被及時發現,電子公文系統全面癱瘓,那將會產生怎樣的后果?病毒的感染會使一些電子公文毀滅或送達延誤,整個電子政府將會指揮失靈、機構運作不暢。
3.信息泄漏問題。目前,各大軟件公司生成的網管軟件使網絡管理員擁有至高無上的權利,可以方便地對網上每個政府用戶的各種使用情況進行詳細的監測。此外,網絡中存在不少木馬程序,如果使用不慎,就會把公文中的重要信息泄漏給他人。而某些大公司生產的軟件或硬件產品所帶的后門程序更可以使這些公司對政府用戶在網上的所作所為了如指掌。對政府而言,信息泄漏將會給其工作帶來麻煩,甚至會危及到國家的政治、經濟及國防利益,有關的政府工作人員會因此被追究法律責任,這是絕對不能接受的。而對這些大公司的法律管制,對于在信息產業中處于弱勢地位的國家來說是根本無法解決的難題,但光靠處于優勢地位的國家也是不行的,必須在國際范圍內形成管制的合力。
三、電子公文安全體系法律制度建構
1.科學的密鑰使用制度規范。密鑰是一種信息安全技術,又稱加密技術,該技術被廣泛應用于電子商務和電子政務中。它包括兩種技術類型,即秘密密鑰加密技術和公開密鑰加密技術。其中秘密密鑰加密技術又稱對稱加密技術。倘利用此技術,電子公文的加密和解密將使用一個相同的秘密密鑰,也叫會話密鑰,并且其算法是公開的。接收方在得到發送的加密公文后需要用發送方秘密密鑰解密公文。如果進行公文往來的兩個政府能夠確保秘密密鑰交換階段未曾泄漏,那幺,公文的機密性和完整性是可以保證的。這種加密算法的計算速度快,已被廣泛地應用于電子商務活動過程中。公開密鑰加密技術又稱為非對稱加密技術。這一技術需要兩個密鑰,即公開密鑰和私有密鑰。私有密鑰只能由生成密鑰對的一方政府掌握,而公開密鑰卻可以公開。用公開密鑰對公文進行加密,只有用對應的私有密鑰才能解密。用私有密鑰對數據進行加密,只有用對應的公開密鑰才能解密。此二種技術相比,顯然第二種技術的安全系數更大一些,但這種技術算法速度較慢。我們可以根據各種公文的秘密等級,采用不同的加密技術。對于一般的公文往來數量大且頻繁,不宜采用非對稱加密技術,還有秘密等級較低的公文亦可采用對稱加密技術。而對那些重大的通知及秘密等級較高的公文則必須采用非對稱加密技術。凡違反上述技術性規范的要求造成公文泄密或是公文的完整性受到損害的,需追究其法律責任。
2.完善的政府證書管理制度。公文傳送過程中數據的保密性通過加密和數字簽名得到了保證,但每個用戶都有一個甚至兩個密鑰對,不同的用戶之間要用公開密鑰體系來傳送公文,必須先知道對方的公開密鑰。公文傳送中有可能發生以下情況:用戶從公鑰簿中查到的不是對方的公鑰,而是某個攻擊者冒充對方的假冒公鑰;或者公文互換的雙方在通訊前互換公鑰時,被夾在中間的第三者暗中改變。這樣的加密或簽名就失去了安全性。為了防范上述風險,我們可以仿效電子商務中的做法,引入數據化證書和證書管理機構,建立完善的政府證書管理制度。這里所說的證書是指一份特殊文檔,它記錄了各政府機關的公開密鑰和相關的信息以及證書管理機構的數字簽名。證書的管理機構是個深受大家信任的第三方機構。考慮到電子政務的特殊性,電子政務系統中的根目錄證書管理機構最好由一國的最高政策機關設立的專門機構出任,其它各級目錄分別由地方各級政府設立的專門機構去管理。在我國,根目錄的管理工作可由國務院信息辦來承擔,其它各級目錄分別由地方各級人民政府設立的專門機構進行管理。各政府機關須向相應的證書管理機構提交自己的公開密鑰和其它代表自己法律地位的信息,證書管理機構在驗證之后,向其頒發一個經過證書管理機構私有密鑰簽名的證書。政府出面作為證書的管理機構,其頒發的證書信用度極高。這樣一來將使電子公文的發送方和接收方都相信可以互相交換證書來得到對方的公鑰,自己所得到的公鑰是真實的。顯然,電子公文系統的安全有效運轉離不開完善的政府證書管理制度的確立。
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農民工是我國經濟建設的重要力量，其社會保障狀況不僅關系到我國社會保障制度的公平性，還是影響其外出務工行為的重要因素。因此，在民工短缺現象日益加劇的狀況下，其社會保障存在的問題日益引人關注，對此本文分別從社會救助、社會保險、社會福利三方面分析農民工在社會保障方面所存在的問題。
（一）社會救助嚴重不足
社會救助處在整個社會保障體系的最低層次，是農民工生活保障的最后安全網，然而從農民工的社會救助狀況來年，農民工在生活遭遇困難時很難得到來自社會救助的最后保障。而對于農民工來說其大多是獨自來到城市務工，由于流動性大等原因常常會陷入失業狀態，其生活陷入困境的幾率也相對較大。而農民工收入普遍低，靠其自身力量很難擺脫困境，這就需要社會救助發揮其功能來保障農民工維持其基本生存，但在享受社會救助方面，農民工也受到各種限制。如最低生活保障制度，要求申請人必須具備的條件之一就是被保障人要具備城市戶口。現實生活中，在農民工生活發生困難時，他們得到幫助的主要途徑仍然是向親朋好友、老鄉及家人求助，農民工可享有的社會救助是嚴重不足的。
（二）社會保險普遍參保率低
社會保險處在社會保障體系中的核心地位，是社會保障水平的主要體現，其覆蓋對象是勞動者，作為我國勞動群體的重要組成部分農民工應該被覆蓋在社會保險制度范圍內。而從近年來農民工參加社會保險的狀況來看，雖然20__-20__年農民工社會保險參保率總體上有所上升，但其社會保險參保率仍然普遍較低，與城市職工的參保狀況差距顯著。
（三）社會福利缺失
社會福利處在社會保障體系的最高層次，在吸引農民外出務工的眾多因素中，較高的城市職工社會福利水平是非常重要的一個方面，是農民外出務工過程中迫切期望得到的。而從現階段農民工所享有的社會福利狀況來看，其一直處在缺失狀態，與城鎮職工差距非常大。
綜上所述，現階段農民工享有的社會保障無論是最低層次的社會救助、還是處在核心地位的社會保險以及最高層次的社會福利都處在嚴重不足狀態，而這對于通過外出務工獲取更大收益的農民工來說，極大地削弱了他們外出務工的動力，成為現階段農民外出務工的重要障礙因素。
二、農民工社會保障缺失的成因
解決農民工社會保障缺失的問題，進而消除農民外出務工的重要障礙，首先要找到農民工社會保障缺失的原因。
（一）戶籍制度限制
我國社會制度一直是以二元分割的戶籍管理制度為基礎的，而社會保障制度也不例外同樣建立在戶籍制度之上，具有明顯的二元性。在我國城鎮和農村中分別采取了不同的社會保障制度體系，城鎮和農村居民在享有社會保障待遇上存在很大差異。如在社會救助方面，最基本的最低生活保障制度，要求被保障對象必須具備的條件之一就是要有城鎮戶口，而住房救助制度的廉租房制度則要求申請者必須是低保戶，這些硬性規定顯然把農民工排除在制度之外。在社會保險方面，其被保障對象為城鎮的勞動者，雖然農民工也是城鎮勞動者的重要組成部分，由于沒有城鎮戶口，所以很難被城鎮的社會保險制度所覆蓋。在社會福利方面，由于戶籍制度的限制，農民工更難享受到社會福利。由于其農業戶口的限制，農民工沒有資格購買經濟適用房，而對于收入普遍較低的農民工來說也很難在城鎮購買商品房，所以農民工的住房條件普遍較差。此外，戶口因素還造成了農民工子女入學難的問題。雖然現階段農民工子女入學難的狀況有所改觀，不再收取借讀費，但有很多學校索性把面向農民工子女的校門關閉。可見，二元戶籍管理制度在農民工享有的各層次的社會保障制度方面都有限制，成為現階段農民工社會保障缺失的重要原因之一。
（二）勞動力市場不規范
一直以來我國勞動力市場的不規范造成了農民工在勞動力市場的弱勢地位，也使其與廉價勞動力劃等號。在就業過程中常常受到不平等的對待，被迫接受一些不平等的就業條件。如在不簽訂勞動合同的條件下為雇主或用人單位工作。
（三）法律對農民工保護不足
從社會保障立法來看，立法先行是社會保障的重要特征，社會保障制度的不斷完善需要立法的保障。而現階段，我國社會保障制度在立法方面還非常滯后，尤其是針對農民工的社會保障立法方面，關于農民工社會保障立法層次還比較低，主要都是一些不同地區、不同部門出臺的各種法規，不僅缺乏統一性和穩定性，其權威性和強制力也不夠。各地區對于農民工享有的社會保障項目在覆蓋范圍、繳費主體、保障待遇等方面的具體法規都有較大差別，這也造成了就業流動性非常大的農民工在變換工作崗位時社會保險接續難的問題。
從農民工社會保障相關法律的執行來看，也存在執法力度不足的問題。例如，在《勞動合同法》《勞動法》等法律法規中我國在保障農民工勞動合同的簽訂、農民工遭遇工傷和患職業病的賠付以及拖欠、勞動合同簽訂率低、遭遇工傷時得不到賠付等現象在農民工群體中仍時常發生。這些都說明相關部門的執法力度不夠，導致用人單位違法成本較低。
（四）農民工社會保障意識弱
農民工社會保障制度的缺失與農民工自身社會保障意識弱也是分不開的。受 教育程度低是農民工群體的重要特征之一，而這又造成了農民工對社會保障的相關法律及制度的認識不足。對法律法規的認識程度恰恰對農民工社會保障的實現有著重要影響。
三、改善農民工社會保障的政策建議
通過上述對農民工社會保障問題及其原因的分析，本文提出以下幾點關于提高農民工社會保障水平，增加其外出務工動力的對策：
（一）進一步深化戶籍制度改革
我國具有明顯二元特征的社會保障制度是附著在戶籍制度基礎之上的，很多具體的社會保障制度的實施都以戶口性質為條件，將城鄉居民在社會保障待遇的享受上進行區別對待，這不僅阻礙了農民在城鄉間的自由流動，也是造成農民工社會保障制度缺失的主要原因。農民工雖實為城鎮勞動者，但由于其戶口性質仍屬農業戶口，所以無法被納入到城鎮的社會保障體系中，這是農民工雖然生活在城鎮、工作在城鎮但卻難以真正融入城鎮的原因。在現階段，民工短缺現象的不斷加劇，說明勞動力市場正在向農民工群體傾斜，提高農民工社會保障水平是必然的發展趨勢，而要增強農民外出務工的積極性，進一步深化戶籍制度改革是必然的選擇。只有逐漸放寬農民工在城鎮的落戶條件，進而逐步達到取消農業戶口，實現社會保障制度的城鄉統籌。
（二）規范勞動力市場
現階段由于我國勞動力市場不規范，尤其是不完善的就業管理制度導致勞動關系不規范，使農民工在就業過程中勞動合同簽訂率很低。勞動關系是農民工參加社會保險的依據，沒有和用人單位和雇主簽訂勞務合同的農民工無法參加社會保險，導致農民工群體社會保險參保率普遍較低。雖然自《工傷保險條例》出臺后，在工傷保險的參保條件上，開始以事實勞動關系為依據，但在實際操作過程中，由于勞動合同的缺乏，也使相關部門對這種事實勞動關系很難確認，所在在政策落實時也存在難度。因此，通過不斷完善就業管理制度，加強對勞動力市場秩序的監督和管理，進而規范勞動力市場，是提高農民工參保率的重要途徑。
（三）健全農民工社會保障體系
農民工社會保障涉及政府、企業、個人、社會多方利益，需要通過頂層設計統籌規劃形成完善的保障體系。第一，亟需制定農民工養老保險辦法實施意見，與城鎮職工基本養老保險辦法實施意見，與城鎮職工基本養老保險辦法和新型農民養老保險制度相銜接。第二，按照"低費率、保當期、保大病、不建個人賬號"的原則，建立農民工住院醫療保險統籌資金，消除農民工參加醫療保險的制度。第三，改善社會障保障的制度供給，明確定位新生代農民工的社會保障身份，建立不同于城鎮職工的適合農民工特點的多層次的分類社會保障體系和模式。第四，不斷完善農村居民社會保障制度，確保農民工與農村居民社會保障制度的轉移銜接。逐步將農民工的過渡性保險轉換成整個城鎮社會統一的城鎮職工社會保險。
（四）提高農民工社會保障意識
促進農民工社會保障水平的提高，增強其社會保障意識也是重要的方面。農民工社會保障意識弱與其較低的文化水平是分不開的，所以首先要提高農民工的文化素質，加強他們對相關法律的了解。同時提高他們就業的穩定性，便于他們社會保障關系的接續，減少他們參加社會保障的障礙。此外，還要通過法律宣傳和法律援助的方式增強農民工對法律知識的認知，增強農民工對社會保障的信心，減少參保時的顧慮，引導他們用法律手段來維護自己的社會保障權益。
（五）建構農民工受教育發展權保護體系
農民工群體不斷在成長，農民工在職業和崗位的選擇上更加理性，不再追求單純賺錢多的工作，而是追求更加"體面"的工作，而教育是增加人力資本、提升競爭力的最佳途徑。在這種變化和趨勢中，應當以職業教育和培訓為核心，構建農民工受教育發展權保護體系。政府部門安排促進農民發展的項目，完善教育培訓網絡，加大教育培訓課程開發。讓新生代農民工有機會進入職業學校學習或參加職業技術、技能培訓，掌握在城市從業的職業技術。根據農民工流動特點、工作性質、年齡狀況，通過正規教育和非正規教育途徑，采取多渠道、多層次的教學體制，多形式的學時學制結構，融文化教育、常識教育、職業教育、技術教育、心理疏導為一體的的模式來解決農民工的教育需求問題。調整教育與培訓工作的布局，對農民工進行專門性教育與培訓，通過各種教育形式和政策鼓勵，整合教育資源，為農民工提供教育與培訓服務。推廣"訂單加定向式培訓教育"，參與的企業和培訓教育機構簽訂協議，優先錄用參加培訓的農民工。建立農民工職業資格鑒定體系，制定符合農民工需要的職業技能鑒定制度，推行農民工教育培訓結業證書和職業資格證書相結合的就業準入和持證上崗制度，推動農民工的職業教育福利需求的滿足。充分吸收志愿者擔任農民工教育的師資，降低培訓教育的成本。
（五）發揮社會工作在為農民工提供社會服務中的作用
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創新工作機制推進農民工安全保障體系建設近年來，大連市安全生產監管局認真貫徹落實大連市委、市政府的部署，會同各有關部門，努力創新工作機制，不斷探索解決農民工勞動安全衛生的突出問題。
一是從規范外來施工隊伍和外來勞務人員治理入手，探索農民工安全保障新模式。我們針對新時期企業勞務合作關系、生產組織方式的新變化，安全生產面臨的新情況、新問題，積極探索保障農民工安全的方法和途徑。一方面是政府出臺政策規章，規范勞務派遣、外來務工人員安全治理，從宏觀上、制度上為農民工提供安全保障。另一方面，加強監管，從前置條件入手，嚴把安全準入關。實行勞務公司、外協隊伍審查、備案制度，對勞務公司、外協隊伍的企業資質、人員安全資格與培訓，以及繳納工傷保險情況等進行審查備案。同時，定期或不定期進行檢查，保障農民工勞動安全與職業衛生權益。非凡是針對一些大型裝備制造、修造船等企業使用農民工比例較高的實際，采取強化外來施工隊伍安全資質審核、人員安全培訓，建立與項目承包額掛鉤的安全業績考核機制，實行安全風險保證金制度等措施，不斷完善農民工安全保障體系。
二是建立完善農民工培訓考核機制，大規模、全方位實施農民工安全教育培訓工程。一方面，從普及安全基礎知識入手，抓好農民工日常宣傳教育工作。大連市安全生產監督治理局組織編輯出版了《安全常識讀本》，采用通俗的語言、有趣的漫畫、生動的事故案例，讓農民工把握最基本的安全常識和操作規程；另一方面，有計劃、有步驟地開展集中教育培訓工作，力爭用3年時間，全市90％以上農民工接受正規安全培訓，到2010年，初步形成一個符合安全保障要求、富有地方特色的農民工安全培訓體系和培訓機制，預計到今年年底農民工培訓率將達到30％。在不斷擴大農民工培訓覆蓋面的同時，我們將逐步實行限制錄用制度，強制用人單位對農民工進行培訓。計劃到2008年上半年，高危行業農民工必須持有大連市安全生產監管部門簽發的《安全培訓合格證書》方可上崗；到2009年底前，全市所有行業農民工必須持證上崗。為確保這一強制性措施的落實，安全生產監管部門將適時組織有關部門開展聯合執法活動，發現未經培訓上崗或培訓不符合要求的，強制用人單位限期整改、停產整頓，直至依法關閉。
三是推動構建適合農民工特點的社會保障機制，全力維護農民工勞動安全衛生權益。農民工社會保障問題與勞動安全衛生息息相關，社會保障是勞動安全衛生保障系統的重要支撐。目前大連市陸續制定出臺了農民工工傷保險和醫療保險實施辦法。按照這一辦法，農民工工傷保險參保更加方便，待遇支付更加靈活，在外地注冊、大連進行生產經營的用人單位，可在大連市參保，因工傷亡或致殘的農民工，可自主選擇一次性和定期待遇支付方式等，既方便了農民工參保，又盡可能地保障了農民工的權益。同時，勞動保障部門大力實施“平安計劃”，確定用3年時間，把來連務工的農民工全部納入工傷保險覆蓋的總體目標。目前，通過積極努力，全市共有22萬農民工參加了工傷保險，占全市有相對穩定勞動關系農民工的60％以上，遠遠高于全國的平均水平。在推進農民工社會保障機制建設的同時，大連市各級工會組織高度重視，針對農民工勞動安全衛生權益保護熱點問題，全力構建農民工維權體系。大連市總工會通過組織推行基層工會勞動保護監督檢查員制度、勞動安全衛生和傷亡補償接待制度，采取設立農民工維權窗口，開展包括送安全在內的“五送”系列活動等有效措施，有效地維護了農民工的勞動安全衛生權益。
從深層次解決農民工勞動安全衛生權益問題
通過強化政策引導、制度落實、加強監管等有效措施，探索解決農民工勞動安全保障問題，取得了初步的成效，但制約農民工勞動安全衛生保障的深層次問題尚未解決，假如長期以來城鄉分割的二元結構體制不打破，相關的法律、法規不健全，政策、法制不完善，農民工勞動安全衛生權益缺失的問題就不能從根本上解決。必須不斷通過改革發展的途徑，采取綜合措施，系統解決這一問題。
1.進一步完善體制、機制，確保農民工包括勞動安全衛生在內的各項權益的完整性。積極推動勞動就業制度、戶籍制度、社會保障制度三項制度改革的步伐，建立城鄉統一、平等競爭的勞動力市場和就業服務體系，實行適合農民工特點，符合國情的農民工社會保障辦法，完善全國社會保險網絡和機制，盡快實行城鄉一體的全國社會養老保險“一卡通”制度，使其更好地適應農民工正常流動的需要。要按照市委十屆三次全會的部署，積極探索構建繳費低、廣覆蓋、可轉移、能銜接的農民工養老保險新模式，為保障大連市農民工勞動安全衛生權益提供更有力的支撐。
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賴希認為，基于政府物質給付的財產由于并非傳統意義上的“權利”更像“特權”，更像“恩惠”而非“義務”，為了增加法律意義上的確定性，有必要對這種新的財產類型變成一種“權利”并受憲法和正當程序的保護，使公民獲得政府的救助不是政府的“饋贈”或“恩惠”，因為如果是“恩惠”，就有可能會“不經通知或聽證被隨意拒給、授予或撤銷該項供給”，“我們不能安全地將自己的生存和權利交給權力機構、行政審查官、控制委員會、品德委員會、董事會或許可證專員自由裁量”。“補貼和許可———福利國家的特征，構成了新的財產權并且應得到給予傳統財產的憲法保護”。社會救助權是指當公民因不可抗的自然風險或社會風險，陷于貧窮、災難等狀態又無法通過自己的力量克服，缺乏維系自身生活所必須的基本生活資料的時候，享有的從國家獲得生存保障、享受福利救助的權利。它與賴希所言的“新財產權”在本質、形式上具有高度的一致性:作為社會財富再分配的一種行使，社會救助資金來源于國家，公民的納稅行為構成社會救助行為的物質基礎，而新財產權也是“我們越來越多地將財富和權利交給政府，政府通過各種形式的供給，將它們再分配的結果”，社會救助需要國家的參與，并與受救助者貧窮、缺乏基本的生存資料的身份相關，而新財產權也是“擁有和使用政府供給的權利與接受者的法律地位密切聯系在一起的，此種地位既是接受供給者的基礎，也是接受供給的結果”。社會救助的發生是有條件的，其目的在于防止被救助者限于匱乏的境地，當這種境地改變時，國家的救助行為也會隨之減少或取消，新財產權享有者持有財富也是“有條件的，而非絕對的”;另外從本質上講，社會救助的發生與人權保障、社會福利、公共利益密切相關，當公民處于危難或貧窮之時，國家有義務予以救助，進而實現整個社會的正義，而新財產權“整個制度的目標是實現‘公共利益’”，它對救助領受人的“獨立和尊嚴是如此的關鍵”。
二、社會救助權的義務譜系
“沒有無義務的權利”，新財產權理論要求不僅要明確政府供給的權利屬性及構成體系，還要求明確義務的承擔者及承擔方式。權利的實現與義務相關，作為權利的社會救助權如沒有相應的義務支撐便形同虛設，成為毫無實際意義的道德說教和自我把玩，國家的社會救助行動也無法走出純粹說教的虛妄天地。社會救助是現代國家應該承擔的義務———縱觀世界各國的社會救助，無論是制度還是實踐，盡管可能有多個主體的參與，但終究是以國家為主，“作為政治原則的一個方面，福利最大化為甚應該成為政府的壓倒性關注”。我國學者錢大軍認為，法律義務由“應當、行為、引起法律責任的可能性”三個要素構成，因此，本部分以此為論證基礎，結合新財產權的相關理論，對社會救助權實現過程中的義務從“應當、行為和法律責任”三個方面進行學理分析。
在社會救助權的實現過程中，國家之所以要“應當”有所作為，首先與現代國家的責任相關。前文已論，現代國家作為一個龐大機器，汲取著巨額稅金并以此作為國家存在的物質基礎，這種汲取能力隨著國家職能的擴張而變得異常巨大，比如在我國，自1994年分稅制改革以來，財政收入連續多年保持著強勁的增長勢頭，1995年—2008年，每年以接近20%的速度增長，2009年以來，盡管因世界經濟情勢的影響使經濟遭受前所未有的困難，但我國的財政收入也以10%左右的速度增長，指2012年，我國的財政收入已達117210萬億元。其中稅收收入是國家財政收入的絕大多數構成，稅收固然是具有納稅義務的社會公民個人財富向國家的單向、無償移轉，但作為這種移轉的對價，政府必須有所作為，國家有義務對來這些源于公民的財富按照正義的要求進行再分配，提供公共產品，滿足社會公共需要。社會救助是國家采取經濟再分配手段解決社會問題的制度安排，是國家履行財政責任的主要方式，它不是因道義、仁慈或慷慨而發生，是國家對公民的必須擔當。其次，國家承擔的維護公共利益、實現社會正義的職能決定了國家應針對特定的社會主體承擔起履行相應的救助義務。尤其是在現代社會，各種不歸結于個人的風險源普遍存在，地震、海嘯等各種自然災害，金融危機、工業事故、食品安全等各種人造風險，都使得我們所處的社會充滿了脆弱、多變和不確定，與之相伴的各種風險、災難單靠個人自然無法解決，當各種風險和災難發生時，人們只能依托國家的力量才能獲得基本的安全和保障。因此，現代國家理應將克服各類風險當作自己的基本職能，把維護社會公共利益，實現基本的社會正義作為自己的首要目標。社會救助是為社會中陷于生存危機的主體提供最低限度生活保障的一種制度樣式，它是憲法所規定的人的平等、自由、尊嚴等基本權利體現的具體路徑。另外，現代國家大都把維護社會穩定與和諧作為自身的政治目標，社會救助除了救助貧窮之外，還是克服社會排斥和社會隔離的重要手段，社會排斥和社會隔離是社會中部分主體缺乏機會參與正常社會生活的一種狀態，是社會分層和社會斷裂的表現，它對整個社會的和諧與穩定有著異常嚴重的負面影響。
事實上，社會排斥、社會隔離與貧窮具有同源性，他們相互依存，互相強化，政府的社會救助不僅可以讓貧困者擺脫貧困，也可避免社會分層和社會隔離的固化，讓受救助有機會參與正常的社會生活，唯有此，政府追求的社會穩定、社會和諧等政治目標才有實現的可能。社會救助權實現的過程中義務要素中的“應當”固然重要，但離開了“行為”的“應當”，義務只能存在觀念與想象之中，義務需要行為這一過程性行動才能實現，“對行為的控制主要是由義務來進行，脫離開行為，就不可能研究義務”。筆者認為，從行動類型的角度來分析，社會救助義務中的政府行為可分為生活救助和急難救助兩大類型。所謂生活救助，是定位于解決貧困主體的基本生活，以提高受助者的生存能力或勞動參與能力為目的的一種救助行動，當下我國的城市最低生活保障制度和農村低保制度便屬這一類型。比如按照我國現行規定，對人均收入低于當地政府公告的最低生活標準的城鎮居民，如社會孤老殘幼、社會困難戶、失業保險期滿而又未能再就業的失業人員，或者其他無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民，國家應為其提供生活幫助，保證其家庭成員有基本生活所需的物質資料。居民的生活救助需要多個主體的行動參與才能完成。
我國《城市居民最低生活保障條例》第4條規定了社會救助的行動主體與行動內容:“我國縣級以上地方各級人民政府民政部門具體負責本行政區域內城市居民最低生活保障的管理工作;財政部門按照規定落實城市居民最低生活保障資金;統計、物價、審計、勞動保障和人事等部門分工負責，在各自的職責范圍內負責城市居民最低生活保障的有關工作”，這些都是國家社會救助義務的行動落實。另外還有急難救助，主要是針對突發性災難導致的臨時性貧困人員的救助行動，比如因地震、安全事故、傳染性疾病等原因造成的特定主體的暫時性貧困，需要政府通過急難救助的方式予以救助。和生活救助相比，急難救助具有專項補助和臨時救助的性質，要求政府的救助行動更具時效性，應在最短的時間作出行動反應，以最快的速度使受災者擺脫貧困或危難境地，而且這種救助不局限于生活資料的供給和保障，它還兼具投資和開發的功能。因此，政府的急難救助應在這些特點和目標的要求下展開具體行動的設計。社會救助義務中的“引起法律責任的可能性”要素是社會救助法律制度具有強制可能性的體現。雷德里克•莫舍曾說，“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的。”法律之所以被稱為法律，是因為它具有一種可能的制度強制性，這是法律區別于其它社會規范的關鍵。社會救助行動的規范化離不開對違規行為的識別及責任制度的保障，責任制度是保證政府救助行動規范運行的有效機制，也是促進行政道德責任的弘揚、行政客觀責任履行和行政消極責任追究的重要方法。筆者認為，政府社會救助中引發法律責任的可能情形主可以大致分為以下兩大類型:首先，社會救助中政府的“錯保”、“漏保”行為引發的責任可能性。前文已論，社會救助權的享有與被救助者的身份有關，對救助者貧窮狀態的識別是社會救助行動發生的前提，當現實中獲得社會救助的實然主體與應然主體發生偏離，亦即當某些主體的境況低于救助標準但沒有享受救助待遇，或某些主體的境況高于救助標準但享受了救助待遇的時候，便構成“錯保漏保”。當然，“錯保漏保”發生的原因較為復雜，其可能因政府的腐敗、偏袒、歧視等原因造成，也可能因當事人的隱瞞、欺騙等原因發生，無論哪種情形，都會構成社會救助權義務譜系中的“引起法律責任的可能性”。其次，救助主體在救助過程中發生的貪污、挪用、克扣社會救助款項的貪污、瀆職行為;監管主體在社會救助物資和使用監督過程中的瀆職、懈怠、合謀行為，也是引發社會救助中“法律責任可能性”的行動樣式，對此學界已有大量精準的研究，筆者不再贅述。
三、新財產權與社會救助權的法律保障機制
按照賴希在《新財產權》中的論證邏輯，將包括社會救助在內的政府給付行為作為一種權利確認下來固然重要，但更為重要的是，應通過相應制度來保障這種權利在現實中能充分實現。給付行為意味著政府自動獲取了調查、管制和懲罰的權力，由于擁有給付權力的政府會濫用權力，因此“新財產權”理論的核心要義不是如何去確認給付領受者的權利，而是如何規范政府的給付權力。我們需要“創設一種制度，或者使現存制度以新的方式運作”，即便不能，我們“尋求某些指導原則，卻是可能的”。上文對社會救助權的義務譜系的學理分析，同樣只有通過法律制度確立的保障機制才能予以落實。在新財產權理論視角下，社會救助權的法律保障機制應從以下幾方面來構造:
1.通過憲法制度對政府社會救助行為進行規范
社會救助不僅要給部分社會主體直接的物質給付，而且還不能以侵犯或剝奪私人的憲法性權利為條件，在新財產權理論看來，后者更為重要。前文已論，社會救助中的政府給付打破了原有公私之間的界限，政府供給把個人和國家捆綁到了一起，改變了原有的權利/權力結構，社會救助固然能給部分主體帶來收益，但同樣也存在著潛在的風險，比如對個人自由、個人獨立、個人選擇等私權利的侵犯。由于救濟本身意味著救濟領受者對供給者的依附性增強，財富的供給是有條件的，這條件就是確保國家施加的義務的履行，被救助者有時不得不屈從于政府提出的一些條件，“供給的增長使政府可能‘購買’到‘憲法權利的放棄’，”“這些條件有時候會深深地侵害了個人的自由”，如果他不強烈地依附政府的話，他可能“無權享受公共的開支”，或者領受到的社會救助被沒收，供給附加的條件個人由此會“陷落在巨大的管制之網中，無處藏身”。任由這種情形的極端發展，一個趨炎附勢、甚至是畏懼政府的社會會由此形成。因此，賴希認為，我們不能“將注意力都集中在某個單一的政策和價值上，這樣會遮蔽其他重要價值”，社會救助中的政府作為財富的再分配者，不能擁有任何反對憲法所保障的公民基本權利的權力，政府不得擁有“購買”憲法所保障的權利的權力，政府不應對供給施加任何條件，如果它給除“恩惠”之外的其他供給施加條件，該條件是無效的，該原則是古老的“反對違憲條件”規則的“復活”。也就是說，“不能使繼續行使國家賦予的特權的權利，依附于接受者對國家規定的違反聯邦憲法的條件的服從”。接著，賴希論證到，如果政府可以因為救助行動要求個人放棄憲法權利，并以此作為政府提供救助的條件的話，政府就有可能以同樣的方式，迫使所有的人放棄憲法權利，憲法規定的保障措施，可能被這樣的擺弄以至于不存在。可見，賴希認為，現代國家為受救助者提供救助義務由現代國家所承擔的責任所決定的，它不能以附加對憲法所規定的公民基本權利的侵害為條件，公民所享有的憲法權利在位階上具有最高性，這是社會救助權實現過程中首先需要遵從的原則，也是社會救助權法律保障的首要機制。
2.政府救助行為的實體和程序約束。
由于政府的救助行動以對救助者的身份確認為前提，救助者的身份、曾經的行為可能會影響到這種身份的確認，比如政治身份、政治信仰、道德品質、犯罪記錄審查、有無違背政府意愿的其他行為等，會讓政府對其有不公正的偏好或歧視，不僅如此，這種自由裁量的存在還可能會給政府的腐敗、尋租留下空間。為消除這種情況，賴希認為，應通過實體上“相關性原則”加以限制，美國曾對一個“不忠誠的租戶”拒絕提供住房補助，但是伊利諾伊州法院判決認為，《伊利諾斯房屋管理法》的目的，是“消除貧民窟，為低收入的人們提供住房……很顯然，僅依據該人具有被總檢察長認定為顛覆組織的成員資格，就將他排除在外，這種做法，根本沒有促進房屋管理法目的的實現”。因此，社會救助應以其自身本來應具有的價值為行動指針，避免“對供給的管制成為對別的所有事情的管制”。除了“相關性原則”之外，實體上對救助行為進行控制應通過對“自由裁量權的限制”，以及“制定權力的政策，不得交給實質上是屬于私人的組織”來實現，至于這兩種方式對政府行為的控制功能及對公權力的規范意義，因其一直是行政法學的核心問題和各國行政改革的關鍵問題被中外學者所關注，本文不再贅述。其次，政府救濟行為還應受到程序的約束。在《新財產權》中，賴希曾說，按照傳統的理論，憲法正當程序條款只是對人的生命、財產和自由等權利進行保護，源于政府供給的社會救助(財產)，既然不是傳統意義上的財產權，政府就可以任意取消，不受憲法正當法律程序的限制。但新財產權理論認為，政府供給的授予、拒絕、撤銷和管理，都要小心翼翼地遵守公平的程序，政府的行為應公開接受聽證和辯論，以未公開的理由，拒絕任何特權和利益，都是不能容忍的。因此，在政府救助的過程中，要通過立法對救助的范圍、條件和幅度，以及救助撤銷的理由、過程、步驟和方式通過立法明確規定，建立救助信息公開制度、告知制度、聽證制度、職能分離制度等等，從程序上對社會救助權予以保障。就行政給付中的程序“正當”標準而言，可參照以下原則來構建:假設在一個事關正當程序的案件中，X代表可能受政府行為影響的個人利益;Y代表利益在程序運行過程中可能被剝奪的風險，以及因任何額外或替代程序所產生的利益;Z代表政府的利益，包括因為額外或替代的程序所帶來的財政或行政負擔，針對具體的行政行為分析時，如果X+Y＞Z，那么目前所提供的程序保障是不足的，替代性的程序保障應被采納，方能滿足正當法律程序的要求。相反地，X+Y＜Z，則表示如果采用較為周全的程序，所獲的權利保障利益低于政府的成本，因而現行的程序保障已能滿足正當法律程序的保障。筆者認為，這都應該在社會救助權的法律保障中加以充分適用，以保障社會救助的公平與合理。
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1.就業平等權得不到保障，歧視現象嚴重
眾所周知，勞資雙方地位上的不平等，使勞動者明顯處于弱勢。就勞動關系自身特點而言，其具有從屬性。勞動關系雖然是依據平等的關系建立起來的，但一旦建立，勞動者即成為用人單位的成員，雙方形成隸屬關系，用人單位對勞動者具有管理權。這種從屬性的關系使勞動關系脫離民事關系。因此，無論在勞動力市場整體還是在微觀勞動關系中，勞動者和用人單位都處于不平等的狀態。特別是女大學生就業因勞動力市場上的性別歧視問題，就更是困難重重。
導致就業歧視現象在我國大學生就業市場中泛濫，使大學生就業平等權受到嚴重侵害的原因有很多。例如，近年來高校擴招而導致大學生就業市場的供大于求、地方政府和部門就業政策的缺失、用人單位的效益至上觀念和不理性的用人理念，大學人才培養存在問題等等，但是，從根本上講，其主要根源是法律規制的不足。
2.用人單位規避勞動合同簽訂，侵害大學生合法權益
勞動合同的訂立是勞動合同制度的核心，事關勞動合同者權益保護。因此，《勞動法》第16條、19條規定，“建立勞動關系應當訂立勞動合同”，“勞動合同應當以書面形式訂立”。但用人單位受降低用工成本的利益驅動，為逃避繳納社會保險和解雇成本的法律責任，規避勞動合同的簽訂。由于缺少書面勞動合同，在爭議處理時，勞動者合法權益得不到有效保護。此外，有用人單位以就業協議簽訂代替勞動合同簽訂，規避自身責任。事實上，就業協議與勞動合同性質截然不同，就業協議僅為畢業生、用人單位和學校三方達成的用人單位同意接收畢業生的承諾，并不涉及勞動合同的具體條款，其效力始于簽訂之日，終于學生到工作崗位報到之時。顯然，就業協議不能取代勞動合同，勞動合同才是真正就業的法律體現。否則，大學生的合法權益就容易受到侵害。
3.大學生實習期間工傷難于認定
在大學生實習期間，一旦出現工傷，如何進行事后救濟，以及如何通過法律手段對大學生合法利益進行有效的保護已成為專家學者們關注的熱點。大學生在實習期間受到人身意外傷害，應該得到法律的保護。然而，我國法律對在校實習生與實習單位之間的關系還沒有專門的規定。在勞動部印發的《關于貫徹執行<中華人民共和國勞動法>若干問題的意見》中，規定在校生利用業余時間勤工儉學，不視為就業，未建立勞動關系。實習生與實習單位之間，嚴格意義上不存在勞動關系，因此不能適用《勞動法》，不能通過工傷賠償獲得救濟。實習生也不具有工傷保險賠償的主體資格，不能適用《工傷保險條例》。
二、大學生就業權利法律保障及完善
1.完善《就業促進法》，保障平等就業權
《中華人們共和國就業促進法》的實施，應該說是就業受歧視的勞動者的福音。它采取多項措施促進勞動者平等就業，無疑是勞動者平等就業的新的權利保障書。然而，由于《就業促進法》不是專門的反就業歧視立法，故對就業歧視的一些專門性問題未作規定或規定不足。例如，未對就業歧視進行明確的界定，對就業歧視的列舉，雖然之后加了“等”字，但列舉范圍仍未涵蓋常見的就業歧視，尤其是常見的乙肝病毒攜帶者遭受歧視等問題。另外，行政執法不足，《就業促進法》出臺之后，該法雖然規定建立促進就業工作協調機制，但是似乎仍未明確這種促進就業工作協調機制處理就業歧視的職責，也未明確在這種促進就業工作協調機制中建立處理就業歧視的專門機構，更未規定監督就業歧視的專門機構。在《就業促進法》出臺之后，雖然規定了受歧視者可向法院提訟，但對用人單位實施就業歧視的法律責任及訴訟中的舉證責任等都未作專門具體的規定。這些仍然會給處理就業歧視的司法實踐帶來不便。
2.嚴格遵守《勞動合同法》關于試用期的規定
法律，尤其是《勞動合同法》，為防止企業濫用，對企業在試用期內單方解除勞動權的行為，對其單方解除權的行使，作了種種限制性的規定:(1)限制了試用期的約定次數，即同一用人單位與同一勞動者只能約定1次試用期，不得重復約定。(2)規定了試用期的勞動報酬，即不得低于本單位相同崗位最低檔工資或者勞動合同約定工資的80%，并不得低于用人單位所在地的最低工資標準。此外，由于試用期包含在勞動合同期限內，勞動合同僅約定試用期的，試用期不成立，該期限為勞動合同期限。因此，用人單位應該為勞動者購買相應的社會保險。(3)規定了試用期的具體期限。勞動合同期限3個月以上不滿1年的，試用期不得超過1個月；勞動合同期限1年以上不滿3年的，試用期不得超過兩個月；3年以上固定期限和無固定期限的勞動合同，試用期不得超過6個月；以完成一定工作任務為期限的勞動合同或者勞動合同期限不滿3個月的，不得約定試用期。(4)《勞動合同法》規定了試用期內勞動合同解除條件。試用期內用人單位解除勞動合同必須符合法定情形。
3.修訂《工傷保險條例》，保障大學生實習期間安全
實習生與企業之間應該是一種勞務關系，應適用民事法律，按一般民事侵權來處理。但鑒于目前畢業生實習的情況增多，要更加有效的保護大學生利益，我國應該修訂《工傷保險條例》，把實學生在實習期間發生的事故納入工傷保險體制。這樣，既維護了學生的權益，也為學校和實習單位分擔了風險。從某種意義上講，也有利于消除企業的顧慮，調動他們接受實習學生的積極性，為深入進行的高等教育改革創造寬松的社會環境，為人才培養提供更好的法律保護。
在大學生就業過程中，會遇到各種各樣的問題。法律對大學生就業的保障作用，不僅僅體現為事后的救濟，更多的是要事前預防。因此，我們呼吁相關部門盡快完善法律條款，盡可能為大學生就業創造寬松的環境；同時，高校要加大對勞動保障法律知識的宣講力度，督促大學生學習和掌握相關法律知識，以減少法律糾紛的發生，及對大學生利益的損害，更加有效地保護大學生的合法利益。
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知識產權融資是債務人和第三人用自己合法的知識產權出質，向債權人做出擔保債權實現，獲得貸款的融資方式。我國對于知識產權的法律依據見于：《擔保法》第75條第3款規定：“依法可以轉讓的商標專用權、專利權、著作權中的財產權可以質押，并簽訂合同，相關本門登記自登記起生效。”知識產權質押融資在歐美發達國家已十分普遍，在我國則處于起步階段，《國家知識產權戰略綱要》明確指出要“促進自主創新成果的知識產權化、商品化、產業化，引導企業采取知識產權轉讓、許可、質押等方式實現知識產權的市場價值。”
我國的科技型中小企業的的融資需求大，而信用低，有形資產少，無形資產價值少并且未被充分利用，而銀行和中介金融機構的經營理念傳統的負面影響，知識產權的未來使用費的風險大，貶值高成為了其擔保的障礙和觀念的誤區，并且法律的相關漏洞使融資得不到保障。在我國，中小企業擁有的專利占總量的65%，新產品占80%，創造的最終產品和服務價值占GDP（國民生產總值）60%，上繳稅收占稅收總額53%。所以知識產權的融資的市場和機會很多。并且加強知識產權的融資，可以提高企業的創新能力和經營管理的能力，減少政府的負擔，符合我國“科教興國”的戰略，提高整體對外的競爭力和適應力，有利于經濟的發展和國家創新能力的增強。
二、我國現存知識產權融資法律規定所存在的問題
（一）知識產權的法律規范不清，權利界定過于籠統
我國雖然有相關的《擔保法》，《專利法》，《商標法》，《著作權法》的出臺，但是對如《擔保法》：
第七十九條以依法可以轉讓的商標專用權，專利權、著作權中的財產權出質的，出質人與質權人應當訂立書面合同，并向其管理部門辦理出質登記。質押合同自登記之日起生效。
第八十條本法第七十九條規定的權利出質后，出質人不得轉讓或者許可他人使用，但經出質人與質權人協商同意的可以轉讓或者許可他人使用。出質人所得的轉讓費、許可費應當向質權人提前清償所擔保的債權或者向與質權人約定的第三人提存。
規定過于籠統，對于知識產權等無形資產其操作的復雜性和風險性并不能完全涵蓋。但對于專利、商標、著作權之間的交叉問題應適用何種法律也沒有完整的規定，質押融資事件中面對復雜問題更無所適從。并且其規范的范圍過于狹窄，沒有商業秘密權，商號權，植物新品種權和集成電路布圖設計權并沒有包括在內，也沒有專門或集合立法，導致很多權利的真空和爭議侵權的產生。還有擔保法與物權法的銜接性較差。如《擔保法》第79條對知識產權質押合同生效的表述是：“質押合同自登記之日起生效”，而《物權法》第227條則規定：“以注冊商標專用權、專利權、著作權等知識產權中的財產權出質的，當事人應當訂立書面合同。質權自有關主管部門辦理出質登記時設立。”從嚴格的語義角度解讀，“設立”與“生效”是兩個法律后果截然不同的概念，兩者相互矛盾，不利于法律的適用。
（二）知識產權融資的評估不完善
知識產權的資產評估的是整個融資擔保的核心和關鍵，知識產權評估的內容包括：所含權利及限制、知識產權的價值、確定和保護知識產權的法律是否明確和規范三個方面，但是由于我國的評估水平較低，標準的不統一，形式的不一致，并且缺乏權威性和穩定性，又沒有使用不同類型的評估，使得評估并不科學風險的不確定性加大。
（三）知識產權的市場交易不成熟
由于知識產權的擔保價值主要是它的未來所產生的現金流，而知識產權本身的變現的難度大，風險和貶值的可能性高，而公開的市場交易規則不規范，其融資成本高。并且專利的時效性使得很多專利可能瀕臨浪費和報銷，而且沒有市場的交易的統一規范，是知識產權的交易秩序十分混亂，風險上升。還有就是知識產權難以轉化，或轉化條件高，例如專利權很可能依靠大的機器和設備進行，使得成果轉化的效率很低。
（四）知識產權融資的中小企業和銀行的信息不對稱
由于科技型中小企業的自身內控制度和信息公開制度不健全，使得銀行對于科技型中小企業的了解和信息甚少，自身的信用等級很低，很多的銀行不敢把錢貸給中小企業，而又缺乏相關的調查和咨詢，雙方的溝通和聯系并不緊密。銀行為了降低風險，會提高融資的門檻和費用，并且對于其的流動性和用途進行細致而有限定性規定，大大影響了中小企業貸款的積極性。
（五）我國的知識產權的登記制度混亂
我國的知識產權的登記程序十分復雜，難度極大，有數十個部門進行監管，而且權力過大，費用過高，有些擔保重復，而有些擔保沒有，不允許“未來財產”和“數量浮動的財產”作為擔保物，使得登記的難度和成本增加。并且不同的知識產權種類，如專利和商標進行雙重的質押，其流程和所經和部門就更難以操作。加之根據我國法律規定，當著作權因交易而移轉或設定質權時，因缺乏公示機制。使情況更加復雜。
（六）知識產權的擔保形式單一
對于專利的有較強的時間性和實用性來說，專利的質押不利于整個專利的使用和專利的升級，其的價值被大大限制，而且，知識產權擔保物的擔保價值不完全基于擔保物的轉讓，更多地基于知識產權的預期現金流量；知識產權擔保價值更接近于抵押價值，而非轉讓價值。因此，知識產權質押是值得質疑的。
三、對于知識產權融資解決方法和對策
（一）對于政府未來完善知識產權融資擔保的建議
1.制定詳細全面的法律規范和權利界限明細
首先體現在，對于一些其他的知識產權的抵押擔保，我國也應做出相應規定和規范，例如《商號權抵押登記的暫行管理辦法》、《植物新品種權和集成電路布圖設計權的擔保條例》。并且統一相關的法律規范和理念確定消除法律之間的不一致和邏輯的不統一。銀監會要盡早制定知識產權質押貸款的規章，規定相應監管標準、專門的質量管理要求，設定特定風險容忍度，出臺特別操作規范、明確免責范圍的規定，為銀行貸款提供參考。以及《信托法》對于著作權擔保是否要求登記和私募基金的限制做出新規定。
2.對于地方的試點進行相應的推廣，推出特有的地方模式
對于我國的地方模式，上海，北京，和廣州等地已經對于科技型小企業的融資做出表率，例如“展業通”將融資限額做出規定，并且鼓勵私募基金和風險投資的加入，政府并且對于企業的資質和相關的資本金做出相關的規定，規定其的用途和貸款的期限，并且鼓勵和接受混合的質押，要求知識產權要有一定比例，使得即使是壞賬，也還有一部分的資產可以得到清償和拍賣。
3.政府政策輔助促進金融機構職能轉變
政府可以成立相關的知識產權的信用管理部門，專門對于知識產權的交易進行處理。對于知識產權進行擔保和風險的分攤，對于銀行可以以一部分的資金進行先期一定比例的擔保，使得銀行沒有后顧之憂，提高銀行的承貸的積極性，政府成為最后的追償人，對于知識產權權利人進行追償和訴訟。
4.對于無形資產的登記制度進行簡化，加強電子公示
建立統一的登記制度，去除多個行政部門的登記，效率是融資登記的主要追求的價值，減少多單位的登記也可以減少權力尋租和可能性，對于多個知識產權打包質押于一個單位，減少社會資源浪費。通過電子公示的方式來進行登記的公示，既方便又廉價，可以銀行可以通過電腦就可以進行擔保和相關的查詢，可以提高整體的效率。
（二）對于金融機構的未來改進和完善的建議
1.建立知識產權證券化的規范和推出鼓勵科技型企業融資的辦法
大力推廣知識產權的證券化的建設，破產隔離制度很好的減少了一部分風險，減少ABS發行的相關費用，對于提高信用評級水平，政府進行擔保和支持，對于SPV，要其資本金要求進行降低，加強對于SPV的監管的控制，發揮知識產權的融資杠桿的作用，提高融資效率，運用公共保險為其未來的使用費作擔保，提高其的信用等級，并且創設獨立知識產權板的方便其上市發行。尤其是倡導知識產權的債劵融資一方面可以減少稅基，有稅盾的功效，與股權相比，不會降低對于公司控制的影響，稀釋股權。
2.制定多層次的估價標準，估價定位科學性
落實國家《關于加強知識產權質押融資與評估管理支持中小企業發展的通知》的通知，中國資產評估協會要加強相關評估業務的準則建設和自律監管，促進資產評估機構、注冊資產評估師規范執業，進行建立統一而又規范的資產價值評估標準，使銀行敢于向中小企業進行融資，而對于不同的知識產權我們要根據其特點，類型，條件進行不同的評判，不能籠統的歸為一類。做出一手的數據，整理出相關的數據庫，進行數據的資源共享，要對相關的知識產權的評估機構進行管理，頒發相關的資質的證明，構建的“知識產權價值評估師資源管理信息庫”可以讓金融機構和權利人清楚明晰的做出選擇。
3.鼓勵多方金融機構的參與，加強風險防范的措施
在鼓勵中小企業融資的同時，還有大力加強保險業的配合和發展，因為知識產權的自身的風險和不確定性，導致侵權的發生等情況，保險人為被保險人提供訴訟費用和因此耽誤的損失，這也是一種風險分攤的機制，有利于整個的運作。還可以加強仲裁庭等高效的方式解決。
（三）未來對于國際的借鑒和接軌的建議
1.借鑒國外模式，加強無形資產融資管理
國外有100多個國家承認應收賬款的信貸，并且國外的知識產權擔保已經十分傳統，而對于知識產權的界定已經十分明晰，學習國外的先進的管理理念和機制來，從而也好和國際接軌，與英美法系的公司學習先進的信用評級、管理理念、設立信托、證券承銷、信用增強、證券管理的方法，以及知識產權的信托和保險等等。例如引進美國業界發展出知識產權融資保證資產收購價格機制和美國知識產權保險制度主要分為兩大類：知識產權執行保險和知識產權侵權保險。
2.加強國際合作，積極加入國際合約，融入世界
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一、不可預見的發展
所謂不可預見的發展是指一締約方在進行關稅減讓談判時無法合理預見的情況,該情況的發生以及該締約方履行關稅減讓承諾的結果將導致某種產品進口數量的增加并對該締約方的相關國內產業造成損害。
不可預見的發展最初源于WTO《GATT 1994》Article XIX的規定。其基本要求是,如果在出現“不可預見的發展”之情況下,一締約方履行其在《GATT 1994》下的包括關稅減讓在內的義務,將導致某種產品進口數量的增加并對該締約方領土內的生產同類或直接競爭產品的生產者造成嚴重的損害或嚴重損害的威脅,該締約方可以在防止或救濟損害所必須的限度和時間內,針對該進口產品全部或部分地中止其在《GATT 1994》下的義務,或撤回、修改其在《GATT 1994》下所做出的減讓。
WTO規則之所以設計不可預見的發展的規定,主要是為防止保障措施被濫用。保障措施的規定也被稱為“逃避條款”(escape clause),因為該條款允許一締約方部分或全部地逃避其在《GATT 1994》下所承擔的義務,但由于一締約方的逃避行為會對其他締約方的利益造成重大的影響,所以WTO規則必然要通過規定不可預見的發展,限制締約方僅能在出現不可預見的發展時,部分或全部地逃避其在《GATT 1994》下所承擔的義務。
由于《GATT 1994》Article XIX關于不可預見的發展的規定并沒有被寫入烏拉圭回合《保障措施協定》的最終文本,因此對不可預見的發展是否構成采取保障措施的必要條件,各締約方存在著不同的看法。但這一分歧已經為WTO爭端解決機構(Dispute Settlement Body)的上訴機構(Appellate Body)在韓國奶制品案的報告中解決。在該案中上訴機構認為,締約方證明不可預見的發展的存在是締約方為適用保障措施所必須的一項“先決要求(prerequisite)”[2]。因此無論各締約方是否在國內立法中作了相關規定,各締約方在采取保障措施時都必須將不可預見的發展作為一個先決要求進行考察。
WTO《GATT 1994》和《保障措施協議》中沒有對不可預見的發展做具體的定義,但在1951年“Hatters’ Fur”案中,當時的爭端解決工作組對不可預見的發展做了如下解釋:“不可預見的發展指在相關關稅減讓的談判后出現的情況發展,并且要求做出關稅減讓的國家的談判代表在談判時預見到這種情況發展是不合理的”[3]。這一解釋還被WTO爭端解決機構的上訴機構在1999年韓國奶制品案中所引用[4]。
對于上述解釋,應從三個方面進行理解:(1)判斷某種情況是否構成不可預見的發展的關鍵在于該情況是否能為締約方在進行關稅減讓談判時“合理預見”,凡是能夠合理預見的情況均不構成不可預見的發展;(2)判斷是否能“合理預見”,應該從一個假設的“理性的締約方”的角度來考察,至于具體締約方之間預見能力的差異應不在考慮之列;(3)判斷合理預見的時點應考察締約方進行締約談判時是否能夠合理預見。
二、進口數量的增長
進口數量的增加是實施保障措施的要件之一。《中華人民共和國保障措施條例》(以下簡稱《保障措施條例》)第七條規定,“進口產品數量增加,是指進口產品數量與國內生產相比絕對增加或者相對增加”。《保障措施條例》第八條又進一步規定,在確定進口產品數量增加對國內產業造成的損害時,應審查(1)進口產品的絕對和相對增長率與增長量;(2)增加的進口產品在國內市場中所占的份額。
從上述規定看,進口數量的增加并不應該是單純的“數量”分析,并不是任何數量上的增長均可以構成《保障措施條例》所要求的“進口數量的增加”。相反,《保障措施條例》第八條要求從對國內產業造成損害的角度審查“進口數量的增加”,換言之,進口數量增加的程度和方式要足以對國內產業造成嚴重損害或嚴重損害的威脅。所以在進行進口數量的分析時,不僅要考察進口產品的絕對增長率與增長量,而且應考察增加的進口產品在國內市場所占的份額。
《保障措施條例》的上述要求也反映了WTO上訴機構在阿根廷鞋制品案中的觀點。在該案中上訴機構認為,“在保障措施調查中如果僅僅證明今年的產品進口量高于去年或者五年前,(這種分析)是不充分的”,“值得再一次重復的是,僅僅證明進口數量的任何增長是不充分的”。上訴機構要求,“進口數量的增長必須是在時間上足夠臨近的(recent enough),足夠突然的(sudden enough),足夠明顯的(sharp enough),足夠重要的(significant enough),并在數量上和性質上能造成或威脅造成嚴重損害”。[5]
三、嚴重損害和嚴重損害威脅
《保障措施條例》沒有對嚴重損害和嚴重損害威脅做出專門的定義。根據WTO《保障措施協定》第四條第1款,嚴重損害指對某一國內產業的地位造成的重大總體損害。嚴重損害威脅是指嚴重損害迫在眉睫,確定存在嚴重損害威脅應當基于各種事實而不應僅僅基于斷言、推測或者遙遠的可能性。
按照WTO上訴機構在阿根廷鞋制品案件中的觀點,保障措施案件中的嚴重損害(serious injury)要件要比反傾銷案件中的實質性損害(material injury)要件更為嚴格。因為反傾銷措施針對的對象是不公正的貿易行為,而對于保障措施并沒有存在此種限制,換言之,即使不存在不公正的貿易行為,也同樣可以采取保障措施,所以保障措施作為進口限制措施是不同尋常的(extraordinary)。考慮到這一“不同尋常”的特征,立法者在設計保障措施的發起要件時應對 保障措施的發起要件提出更為嚴格的要求。
為考察國內產業是否遭受“重大總體損害”,必須對國內行業的整體狀況做出評估。《保障措施條例》第八條規定,在考察國內產業損害時,應當審查下列相關因素:(1)進口產品的絕對和相對增長率與增長量;(2)增加的進口產品在國內市場中所占的份額;(3)國內產業產量、銷售水平、市場份額、生產率、設備利用率、利潤與虧損、就業等指標;(4)造成國內產業損害的其他因素。上述考察因素包括了WTO《保障措施協定》第四條2(a)所列出的全部產業損害考察因素。
但正如WTO上訴機構在阿根廷鞋制品案中指出的,WTO《保障措施協定》第四條2(a)所列出的考察因素并沒有窮盡調查機關的考察范圍,僅僅是一個最低限度的清單,為準確評估國內產業的整體狀況,調查機關還應考察《保障措施協定》第四條2(a)之外的其他一切反映國內產業狀況的相關因素。在該案中WTO上訴機構進一步指出,嚴重損害存在結論的做出,并不要求被考察的每一項因素均呈下降(declining)趨勢。實際上根據案件所涉及的不同國內產業,在某一案件中,可能銷售水平、就業和生產能力方面顯著下降的事實就足以做出國內產業遭受重大整體損害的結論;也有可能在某一案件中,盡管某一因素沒有呈現下降趨勢,但就整體產業狀況而言仍可以得出國內產業遭受重大整體損害的結論。
上述對嚴重損害的確定方法同樣可以適用在嚴重損害威脅的認定中。基于同樣的理由,保障措施案件中的嚴重損害威脅(threat of serious injury)要件要比反傾銷案件中的實質性損害威脅(threat of material injury)要件更為嚴格。在考察嚴重損害威脅的存在時,調查機關同樣要考察一切反映國內產業狀況的相關因素,該考察范圍不受《保障措施協定》第四條2(a)的限制,以便對國內產業的整體狀況做出正確的評估。
與嚴重損害要件不同的是,嚴重損害威脅還須證明威脅是迫在眉睫,這一威脅的存在是基于各種事實而不應僅僅基于斷言、推測或者遙遠的可能性,而且損害威脅的發生存在著高度的可能性。所以《保障措施調查立案暫行規則》第十三條進一步規定,以進口增加造成國內產業嚴重損害威脅為由提出申請的,申請人應當提供下列證據資料:(一)申請調查進口產品出口國的出口能力、庫存情況以及進口將可能繼續增加的證據資料;(二)本規則第十二條(一)項所列因素或指標的明顯迫近的變化趨勢。
四、因果關系
保障措施中的因果關系是指進口數量增加和國內產業受到的嚴重損害或嚴重損害威脅之間應存在邏輯上的聯系。《保障措施條例》第十一條要求調查機關應當根據客觀的事實和證據,確定進口產品數量增加與國內產業的損害之間是否存在因果關系。
在考察因果關系要件時,最為核心的問題是如何將進口增加之外的因素(即“其他因素”)對國內產業造成的損害與進口增加造成的損害區別開。按照《保障措施條例》第八條規定,在確定進口產品數量增加對國內產業造成的損害時,不得將進口增加以外的因素對國內產業造成的損害歸因于進口增加。WTO《保障措施協議》第4條2(b)也規定,“除非調查根據客觀證據證明有關產品增加的進口與嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系,否則不得做出(a)項[6]所指的決定。如增加的進口之外的因素正在同時對國內產業造成損害,則由此造成的損害不得歸因于增加的進口。”
從上述規定可以看出,《保障措施條例》要求調查機關在保障措施調查中必須進行因果關系的調查,并應區別考察其他因素對國內產業的影響,但因果關系究竟應依據何種標準進行認定,《保障措施條例》并沒有提供任何可依據的標準,所以可以參考WTO的有關判例。
WTO上訴機構在美國麥麩案的上訴報告中,將WTO《保障措施協議》對因果關系的上述要求進一步具體化為如下方法[7]:(1)作為調查機關考察因果關系的第一步,調查機關應把進口增加對國內產業所造成的損害與其他因素所造成的損害區分開;(2)第二步,進口增加和其他因素共同造成的損害分別進行歸因,以保證由其他因素造成的損害不會歸因于進口增加;(3)第三步,判斷在進口的增加和嚴重損害之間是否存在因果關系,是否該因果關系構成兩者之間的真實和實質的關系(a genuine and substantial relationship)。
五、結語
以上是通過WTO的相關判例對采取保障措施的四個要件所作的簡要分析。需要指出的是,在中國加入WTO的議定書中已經明確規定,WTO的法律規則不能在中國直接適用,而必須通過轉化為中國國內法的方式適用。所以實踐中,中國法院在審理保障措施的案件時并不能直接援引WTO《保障措施協定》及其相關判例做出裁決,而只能依據《保障措施條例》等國內法規做出裁決。但是,作為WTO協定的締約方,中國有義務保證其國內法與WTO法律保持一致性,正如《最高人民法院關于審理國際貿易行政案件若干問題的規定》第九條所指出的,在法院審理國際貿易行政案件的過程中,如果適用的國內法規存在兩種以上的合理解釋,其中一種解釋與中國締結或參加的國際條約的有關規定一致的,法院應選擇該種解釋。考慮到中國目前涉及保障措施的法規比較簡單尚處于摸索階段,通過學習WTO的規則和相關判例對我們正確理解和適用這些法規將具有重要的意義。
[1] 數據來源:信息要攬,中國駐英國大使館經濟商務參贊處 .uk/chinese/2002/020424.htm
[2] Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000;又參見:United States- Definitive Safeguard Measures on Imports of Fresh, Chilled, or Frozen Lamb Meat from New Zealand and Australia, WT/DS177/AB/R and WT/DS178/AB/R;
[3] Report of the Intersessional Working Party on the Complaint of Czechoslovakia Concerning the Withdrawal by the United States of a Tariff Concession under Article XIX of the GATT, GATT/CP/106, adopted 22 October 1951。
[4] Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/A B/R, adopted on 12 Jan, 2000。
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一、失地農民的概念及特點
（一）失地農民的歷史沿革
上世紀90年代以來，每年300萬農民為失地農民，現累計失地農民4000—5000萬，其中完全沒地沒工作至少1000萬以上，占20%，46%失地農民失地后生活水平下降，部分失地農民種田無地，就業無崗，保障無份，創業無錢，他們既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，是隨著改革開放、農村經濟社會全面發展、農村生產力大大提高，農村工業化、城市化、城鄉一體化進程不斷加快，廣大農村進行較大規模的公益事業、企業礦山、公路、橋梁等建設對農民土地進行征收失去土地而逐漸產生的中國社會各階層中的一類特殊人群。
改革開放前，廣大農村生產力水平較低，國家在農村大規模的生產建設較少。土地是農民的命根子，農民基本上被束縛在土地上，靠耕種土地的收益來維持他們的基本生活。改革開放后隨著農村社會經濟的全面發展，農村工業化、城市化、城鄉一體化進程加快，農民這一中國最大社會階層各個方面發生了歷史性的變化。
1.土地已經不再是農民的命根子，農民對土地的依存度大大減小。據調查，四川盆周山區農業小縣—北川羌族自治縣，在2008年“5.12”汶川大地震前，全縣人口16萬人，其中農村人口13.8萬人，農村總收入7.2億元，其中農民外出務工總收入1.97億元，占總收入的27.3%。由此可見，農民對土地的依賴大大減小。
2.農民人口比重不斷下降。請看一組數據，1949年中國總人口5.4億，當時農民人口目前沒有查到任何資料，根據推算農民約4.59億，占85%；1978年，全國總人口9.63億，鄉村人口7.9億，占82.8%；1980年，全國總人口9.87億，鄉村人口7.96億，占80.61%；1986年，全國總人口10.75億，鄉村人口8.11億，占75.48%；1990年全國總人口11.4億，鄉村人口8.41億，占73.59%；據2001年第五次人口普查結果，中國總人口12.63億，鄉村人口8.07億，占63.1%；截止2006年底，中國總人口13億，鄉村人口7.37億，占56%。不難看出我國農民人口基數與比重均在逐步下降。農民人口逐漸減少有以下幾方面客觀現實原因：
一是有的農民因征地拆遷變為城市居民。如2007年6月，國務院批準重慶、成都設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，設定新特區的目的是為積累城鎮化經驗，加快城市化進程，建設社會主義新農村。
二是因為有的農民變成了新社會階層。改革開放后，不少農民經商、辦企業、進城務工，他們的生活來源已經完全脫離了在農村的土地，雖然他們不少人在農村還有土地，有的甚至仍然是農村戶口，但是他們已經不是真正意義上的農民，變成了新社會階層。
三是因農村城鎮化建設，一些農民土地被依法征收一定數量后，變為失地農民。農村人口不斷減少最根本最直接的原因是農村社會生產力的發展和農村城市化進程的加快。一段時期以來，中央和國務院進一步加大了城鄉一體化的力度，進一步縮小城鄉差別，可以預見，農民人口的比重將隨著社會經濟的發展還會進一步下降。
（二）失地農民的特征
1.因為工業化、城鎮化建設，土地被依法征收，從事著非農業的工作，但是戶口可能是農業戶口；失去耐以生存的土地，但是為城市的發展作出巨大貢獻。
2.失去的土地應該達到一定的數量（人均只有0.3畝及以下）。根據現有法律法規和文件精神，失地農民應為：以農業合作社（村民小組、生產隊）為單位，經核查扣除村民宅基地、農村集體二、三產業建設用地和公共建設用地后，經區國土資源局確權認定人均實有耕地不足0.3畝和農村集體經濟組織土地全部征為國有用地而撤銷建制和尚未撤銷建制并部分辦理或未辦理農轉非人員的農民，即為失地農民。
3.失去的土地不是林地、宅基地、荒山荒坡等廣義上的土地，而專指耕地，因為失去耕地對農民生活影響是無法估量的。
二、失地農民應該享有的權益
一是依法征收土地后應獲得的補償權，土地轉讓價格應由市場來認定，應允許各地提高征地補償標準，在符合土地總規劃和城鎮規劃的基礎上，使失地農民得到較為公平合理的補償，包括土地補償費、安置補償費、青苗補償費等。二是依法享有政府的救濟救助權。政府機構及社會援助機構應提供多方面的援助，為其提供行政救助、法律援助等，確保在合法權益遭受侵害時能及時得到保護和支援。三是依法納入社會保障機制，將失地農民人群納入最低生活保障范圍，同時，農民失地之后就業之前享有一定的生活補助，規定失地農民的失業保險，在批準征地時一次性繳納失業保險費，可享受獲取一定時限的失業保險金、職業介紹和職業培訓服務、相應補貼等權利。四是依法享有醫療保障權，失地農民享有新型農村合作醫療保險等多層次、多形式的醫療保障，能基本解決現階段城鎮化地域的醫療保障問題。五是依法享有養老保障權，建立失地農民社會養老保險體系，科學配置社會養老保險基金，健全由政府、集體、個人意見統籌，由城鎮建設開發方支付的籌集方式。
三、我國土地使用權的法律缺陷
我國以土地所有權的性質劃分使用權的種類，而且為不同性質的土地使用權設定不同的制度和待遇。國有土地使用權、集體土地使用權、土地承包經營權都屬于用益物權，對這三種權利有不同的產生規定、有續期限、流轉制度。對集體土地使用權缺乏法律規定。
1.建設用地使用權的權利存續期限規定不明確，國有土地使用權期限過短。在使用權期限到來時，房屋權利人卻不能再有使用土地的權利，地上房屋面臨被沒收的危險，有期物權與無期物權產生了對抗。國有土地使用權期限屆滿的，根據《城市房地產管理法》第21條規定：“可申請續期”，否則土地使用權由國家無償收回，而《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條規定：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得，土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記。”這一規定有違民法的公平原則。集體土地使用權一般沒有期限的限制，造成了土地資源的浪費。
2.集體土地使用權禁止流轉。集體土地使用權的主體是集體企事業單位及農村居民。集體土地使用權也是財產權，財產的所有者可依自己的意思自由處分自己的財產，由于集體土地使用權禁止流轉，集體土地使用者并沒有處分集體土地使用權這一財產的自由。法律禁止集體土地使用權的流轉，并沒有禁止地上房屋的流轉。我國法律不允許集體土地使用權的轉移，但又不能限制地上附著物的權利轉移，從而在實際上也限制不了集體土地使用權的轉移，這在城市、農村大融合的今天法律的規定顯然是滯后了。集體土地使用權可以進行自由流轉是不以人的意志為轉移的，而我國有關這方面的規定是很少的，不能適應經濟社會發展的需要。
3.土地承包經營權制度的缺陷。土地承包經營權是用益物權，但是土地承包經營關系又依合同而成立，權利、義務又由合同規定，使這種用益物權又帶有債權的屬性。也是因為如此，法律對農戶行使使用權設立了諸多限制。如《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定》第14條規定：“承包方未經發包方同意轉讓合同、轉包或者互換經營權標的物的，人民法院應認定該轉讓、轉包、互換行為無效；”《土地承包法》第37條規定：“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意，采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案”。因此，在對農戶享有的承包經營權進行保護時，不能予以物權屬性的有效保護。在現實生活中，發包方任意處置合同的事件時有發生，發包方的這種行為固然有他歷史上的原因，但是與土地承包經營權的債權表現不無相關，而債權的對抗與排它的效力遠不及物權強。
4.土地使用權的效力范圍不明確。土地使用者對土地的使用目的是從事農業生產或者興建建筑物、構筑物，土地使用權人獲得土地并不是要獲得與土地相關財產的所有權，只是欲從利用土地的行為中獲得收益而已，土地使用權人經依法批準，可為地上空間的利用，亦可為地下空間的利用，如建地下室等。土地使用權人與非土地使用權人如何分享對地下空間的使用權，這是應該解決的問題。
5.土地使用權何時產生不明確，從而導致土地使用權受到侵害時，土地使用權人的利益不能得到很好的保護。《土地管理法》第11條規定：“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權”。對集體土地使用權也使用了“確認”。《土地管理法》第13條規定：“依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”《土地承包法》沒有土地承包經營權何時產生的規定，在實踐上，如果土地使用權人的權利受到他人的侵犯，對于建設用地使用權而言，由于沒有國有土地使用證或者集體土地建設用地使用證來證明權利的存在，法院一般要求當事人轉入土地確權案件由政府確權，或者駁回當事人的起訴。對于土地承包經營權而言，類似的問題也時有出現。因此，必須明確土地使用權何時產生并受法律保護。
四、以法律完善與制度建設為基礎，建立失地農民權益保障機制
（一）從利益補償與權利保障角度維護失地農民土地權益
1.改革農村土地產權制度，通過立法界定產權歸屬和所有權主體。實踐證明，要有效地維護農民的土地權益，關鍵在于明晰土地產權。土地產權改革的基本方向就是實現國有土地與集體土地的權利均衡。集體土地能否和城市土地一樣設立建設用地，能否以集體的意志決定轉讓，是我國土地制度需要進一步研究探索的問題，明確土地所有權，讓農民真正享有土地收益權。
2.引入市場機制，杜絕土地交易中的暗箱操作，一個重要方式就是形成由市場決定土地價格的機制，合理制訂工業用地價格，有必要確定工業用地的最低價格作為底線。在土地出讓方面，實行公開運作的招標、拍賣、掛牌等方式，運用市場機制形成和確定土地價格，使競爭力強的好項目優先獲得土地。只有引入市場機制，農民對土地的所有權、使用權、處置權等財產權才能得到充分的尊重，利益才能得到真正的保護。土地是農村最基本、最重要的生產要素，能否充分發揮土地這種生產要素在市場經濟條件下增加農民收入的作用，是衡量土地產權制度是否合理、是否科學、是否有效的基本標準。
3.健全暢通有效的農民利益表達機制。在充分發揮基層民主的基礎上，讓廣大農民通過合法、正當的途徑和方式，把自己的態度、情緒、想法和意見向社會和政府表達，村民自治亟需通過制度建設來建立和健全，完善農民利益表達機制，不斷拓寬農民政治參與渠道，使農民利益的表達制度化、法制化、有序化。
4.完善社會保障立法和糾紛解決機制，加快建立失地農民社會保障制度和土地制裁制度。為失地農民建立完善的社會保障制度是對失地農民進行保護的根本解決方案，這也是土地征用補償機制的核心所在。隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快及農民法律意識的進一步提高，由土地引發的社會矛盾特別是補償問題的爭議會越來越多。批準征地權的只有省或國務院兩級政府，然而這兩級政府目前都沒有設立仲裁機構，即使設立了面對如此眾多的土地糾紛爭議也根本無暇顧及。可以考慮設立專門的土地糾紛仲裁機構，通過正當的司法救助程序維護失地農民的合法權益。
（二）完善農民權益保障的行政途徑
篇12
我國是一個多民族聚集的國家。共有56個少數民族自治區，26個少數民族自治州，少數民族大部分分布地處偏遠山區、牧區以及高寒地區。這就為鄉村旅游的發展提供了其賴以存在的基本物質基礎，即范圍廣闊的農村，而其原始秀美的自然環境、傳統的農耕文明、自然與歷史遺存相結合的農業和農村景觀以及淳樸厚重的民族風情的存在，又進一步為鄉村旅游發展提供了有利條件。所以，一方面少數民族地區在經濟、社會等諸多領域存在著較大的劣勢，但另一方面，其在開發鄉村旅游方面卻是具有顯著優勢，而如何把這種潛在優勢轉變咸現實的經濟優勢和市場優勢，是我國民族地區旅游業發展亟待解決的問題。因此，本文首先分析民族地區旅游開發的制約因素，在此基礎上借鑒漢族地區發展鄉村旅游的經驗，提出了民族地區鄉村旅游發展模式及保障措施。
二、民族地區鄉村旅游開發的制約因素
1．經濟發展水平滯后。目前少數民族地區由于受到技術落后、資金緊缺、人才奇缺的情況下，旅游業的發展所要求的服務檔次、接待規模以及施標準很難達預期的標準，旅游業運作過程卜分艱難。在民族地區經濟發展水平的滯后的條件下，民族地區旅游產業發展面臨如下問題：旅游開發所需資金不足，接待能力和開發規模有限；當地產業結構不合理，產業體系不健全，旅游業產品供應不足，市場經濟發展落后；旅游基礎設施投入不足導致配套接待設施條件難以達到規定標準；民族地區自我積累能力不足，人均收入水平低下導致商品流通滯后；教育培訓嚴重缺乏，導致旅游人才缺U較大，旅游接待和服務的質量難以向國際標準看齊；旅游管理水平有待提高。
2．政策依賴性強。少數民族地區的旅游開發過程中，政府起到了主導的作用。無論是基礎設施投資建設還是旅游產品的對外宣傳等-系列工作，都需要政府來主導參與。近年來我國旅游業發展迅猛，對地方經濟增長起到了很大推動作用。因此旅游業才被很多地方政府列為優先扶持產業或主導產業。為了盡快開發民族地區經濟，當地政府制出臺了很多優惠政策來吸引外資參與旅游開發經營，以出讓土地、景點等資源和各類優惠政策作為對外引資的條件，而對當地少數民族具名的補償主要采用核算的土地出讓金的形式的方式，同時也忽視了當地少數民族居民自身發展能力的培養。
3．鄉村旅游內需不足。目前我國比較成熟而且市場效益較好的一種旅游發展模式是利用大都市客源優勢發展鄉村旅游，主要是考慮可以充分利用了都市郊區相對城市良好的獨特的人文環境、自然生態環境和和便利的交通條件。一般學者認為，鄉村旅游目的地的位置應以旅游者自駕車大約l小時能到達的范圍為準，那么這種距離是最優的，比較適宜采取城鄉互動的旅游開發模式。但少數民族地區大多處于偏遠的山區，城市化水平比較低，依托周邊大中城市的龐大旅游市場開發鄉村旅游不具備條件，缺乏有力的市場支撐。基于以上原因，造成少數民族地區鄉村旅游發展的內需不足，難以吸引足夠的外地游客。而少數民族地區往往具有較多的較高級別的風景旅游區和流量相對集中（向游客，依托景區發展鄉村旅游具有一定的優勢，即使沒有景區的支撐，少數民族地區也可以依托原始秀美的自然環境、傳統的農耕文明、自然與歷史遺存相結合的農業和農村景觀、靠邊疆（或邊區）的特殊區位以及淳樸厚重的民族風情，開發特色鄉村旅游，形成相對獨立的鄉村旅游區，吸引游客。
4．出游成本高。從地理位置上看，城市居民旅游和休閑出游目的地隨著與大中城市距離增加而逐步衰減，大部分的出游目的地市場集中于距大中城市500公里以內的范圍。而我國少數民族地區大多處于牧區、邊疆和高寒山區，自然條件惡劣，交通不便，難以進入。這是自然條件形成的。而且從歷史上來考證，幾個世紀以來，中國境內各民族很少進行遷徙，除了因擴張和征戰而進行遷徙從而與漢民族發生融合的部分少數民族，這是這種自然文化特征，從而形成了較為封閉的地理人文環境。所以少數民族地區遠離中心城市，加上交通和通訊不便，游客出游成本相對較高。
三、民族地區鄉村旅游的開發創新模式
1．產業鏈本地化。根據乘數理論，旅游目的地旅游業乘數效應大小決定了區域旅游產業鏈的發育程度。產業鏈越長，則旅游業與其他產業之間的關聯度也越大，旅游業通過產業關聯能帶動更多的部門，從而推動當地經濟的發展。反之，則旅游業對當地經濟的影響就比較小。所以，以旅游業作為龍頭產業，優化配置上下游產業，充分利用當地資源，在本地生產和銷售產品，形成完整的產業鏈，最大限度地使旅游收益留在本地，有效安置當地居民的就業，是提高旅游效益的重要手段。在鄉村旅游開發的時候，最大化當地群眾的利益是第一原則，只有遵循這一原則，將旅游開發與當地居民的利益作為共同體，才能為當地居民所接受。所以，只有實施鄉村旅游產業鏈的本土化戰略，才能有效地帶動當地鄉村經濟的發展，并最大化當地群眾的利益。
2．經營者共生化。經營者共生化模式分為兩種，一種是分工共生模式，在該模式中，本地經營者和外來經營者同時提供不同類別相等級的旅游產品吸引不同（阿旅游市場，他們之間相互競爭，相互依存，避免了同質化的惡性競爭，共同推動民族地區鄉村旅游的可持續發展。另一種是合作共生模式，本地經營者和外來經營者合資合作開發鄉村旅游，利益共享，比如天龍堡的合作模式。廣西上林縣新東村是實施“經營者共生化”模式的典型代表。上林縣新東村開發鄉村旅游的成功的關鍵在于很好地處理了外來者合本地業戶的關系一以互補代替競爭。新東村的“鵝和鴨農莊”的投資者是外來戶，其目標市場是在廣西的中高檔次入者。“鵝和鴨農莊”占地二干多畝，是廣西富有特色的名勝農莊休閑處，它的“鵝和鴨”取名來自英國著名的“鵝和鴨”酒吧，其投資者融合了迪斯尼風格和中國蘇州園藝以及廣西為代表的南方風格，是高檔鄉村俱樂部的雛形。該農莊里有迷你高爾夫球場、跑馬場、卡丁車場、游泳池、彩彈射擊場、射箭場、沙灘排球場、棒球發射場，以及兒童游戲的蹦蹦床、攀巖、滑梯等游樂設施，還將建成保齡球館、壁球館、兒童樂園館。由于“鵝和鴨農莊”的成功經營，提高了新東村的知名度和吸引力，給新東村帶來了滾滾客流，特別是“鵝和鴨農莊”開展大型活動時，當超過農莊的接待能力時，很多客人被分流到新東村當地民俗戶進行接待。“經營者共生化”是一種本地業主和外來者互惠雙贏的安排。
四、民族地區鄉村旅游開發的保障平臺建設
1．健全政府管理機制。鄉村旅游可持續發展的關鍵在于政府采取有效的行政、經濟、法律等相配套的宏觀調整、監督、指導和管理手段和方法，鄉村旅游地政府要明確各自的工作責任，把鄉村旅游的管理納入政府的行政管理職能，切實有效制定出鄉村旅游相關管理制度或條例，在規劃審批、安全管理、經營管理、環境衛生等方面進行規范、監督，引導其逐步走向行業協會自律管理。雖然在內部，鄉村旅游是由一家一戶獨立經營，自負盈虧。但從游客市場和社會的角度來看，鄉村旅游地是一個有機整體，具有全局利益和整體形象。這就需要當地政府和職能管理部門西歐那個廣大游客的利益、當地經營戶的利益出發，合理規劃，積極引導，制定相關法令法規，使鄉村旅游的運作向法制化、規范化健康發展。同時還可以成立行業自律組織，如成立鄉村旅游協會等，保護鄉村旅游資源，避免旅游資源遭受生態環境和景觀開發性的破壞。
2．強化服務規范。要提高鄉村旅游接待的整體服務水平，就必須強化旅游服務意識，提高相關人員的整體素質。首先加強對旅游知識的培訓。旅游從業人員的知識儲備反映了當地旅游接待的征途服務水平。增強旅游知識培訓，有利于旅游從業人員更好地了解當前旅游業發展的形勢和趨勢，有利于與游客進行直接交流。二是加強對服務規范的培訓。鄉村旅游能與其他類型的旅游產業向區隔的原岡在于它以“特色”吸引人，但這種特色的前提條件是規范服務：因為沒有標準化和規范化的服務，特色也就不復存在。目前鄉村旅游市場上存在諸多不規范的現象，各地政府部門要針對當地實際情況，強化這方面的培訓，以規范的服務來引導和促進鄉村旅游的發展。三是強化經營知識的培訓。可以采取“走出去、請進來”的方式，組織從業人員外出學習、考察，擴大他們的視野，另一方面聘請有經驗的專家加強對全體農民的旅游經營知識的培訓，促進鄉村旅游的可持續發展。
篇13
據中國社科院的《中國城市發展報告No.4》指出，我國目前城市貧困人口約有5000萬人，而且這個數字正呈現出不斷上升的趨勢。在保障其最低生活標準的同時，城市貧困人口的醫療救助也成為亟待解決的問題。
“城市醫療救助”是指行政機關和社會組織對無經濟能力但患病的城市貧困人群進行的專項救助制度。醫療救助制度是社會保障體系的一部分，是民政部門繼居民最低生活保障之后，為從深層次解決城鎮低收入群體因病致貧和看病難等實際困難而推出的一項新的社會救助制度。
城市醫療救助制度所要救助的對象在很大程度上是城市貧困人口，因此，有必要對“城市貧困人口”這一概念加以明確。“城市貧困人口”是指家庭人均收入在當地最低生活保障標準以下的貧困戶，城市貧困是伴隨著城鎮化進程的推進、產業結構的調整、城鄉人口的遷移和貧富差距的不斷擴大而產生的。致貧原因主要有：第一，社會經濟因素，即人口基數大、地區發展不平衡、貧富收入差距加大等；第二，社會保障覆蓋低，我國目前由于制度建設還處于初級階段，資金籌集、管理體系的構建等方面還面臨著很大的問題；第三，自身因素，該部分人群普遍受教育水平較低，工資收入低，小病不及時就醫，拖成大病，使得貧困容易形成一種惡性循環。
二、法律視野下我國城市醫療救助存在的問題
城市醫療救助制度在我國已經基本建立，在建立社會主義和諧社會的進程中有著非常重要的意義。一方面，保障了困難人群的最低醫療需求，體現了我國《憲法》規定的尊重人權的精神；另一方面，該制度的確立促進了社會和諧。但該制度從實施之日起，就面臨著很多困境和難題，從近些年來的實踐來看，該制度暴露的問題也越來越多，現從法律的視角對存在的問題進行分析。
（一）法律不完備
我國目前既沒有制定統一的《社會救助法》，也沒有《醫療救助條例》，至今我國的城市醫療救助的許多工作專業提供論文寫作、寫作論文的服務，歡迎光臨dylw.net只能依靠相關部門的規定或政策來確定，缺少一套完整的法律法規體系來進行規范各方面的工作，影響了醫療救助實施的效果。同時，一旦在醫療救助過程中發生爭議或出現違法行為，當事人難以從法律層面得到保護和救濟。
（二）現有立法層次低
為了應對醫療救助立法上的“空窗期”，國務院下發了《關于建立城市醫療救助制度有關事項的通知》《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》等文件來進行指導，各地方政府也紛紛制定相關的醫療救助的政策。從效力層級上來看，上述兩個規范性文件屬于規范性文件，其規定的內容效力還較低，難以做到全國范圍內的遵守和執行。而各地方政府制定的相關規定則隨意性較多，導致各地的操作實踐大相徑庭。
（三）醫療救助法律制度有待完善
已有規范性文件在醫療救助制度的構建上起到了一定作用，但從目前的現狀來看，其中有些醫療救助法律制度還有待完善，醫療救助的籌資機制、管理機制、運行機制、救助范圍和救助模式等都不夠健全。如各地在醫療救助的實施過程中一般遵行的救助模式是“事后救助”，即患者預先籌集足夠的醫療費用才去醫院看病，治療過程結束后才能到相關機構報銷。這種醫療救助模式使救助的作用受到了限制。因此，我國應借鑒國外多數發達國家選擇的“事先救助”的模式，即預先確定受助者，在其治療疾病時產生的費用由醫療服務機構同配套機構直接結算，具有受助者事先墊付全額醫療費用、再向醫療服務機構報銷結算的突出優勢，能夠有效防止低收入者因無能力墊付醫療費用而放棄治療、拖延治療、貧困加劇等惡性循環的發生。[1]
（四）醫療救助的法律監督有待提高
醫療救助是社會保障體系的一部分，在具體構建這一法律制度的過程中，各地救助標準不一，致使操作實踐的隨意性很大，同樣的救助對象得到的救助程度有著很大的差別，這與我國沒有一套完整的以立法為主導的救助體系有著很大的關系。同樣，對于醫療救助程序進行法律監督更是鮮有談及，沒有明確醫療救助的監督機構及其職責，尤其是監督機構享有的職權和措施，這使得救助程序的公正、有效等原則大打折扣。國內部分省市對于法律責任進行了說明，對于如何進行問責、如何加大監督都還未細化。
三、從法律的視角完善我國城市醫療救助制度
醫療救助制度是我國社會保障制度的重要組成部分，社會保障發展到今天，已成為當代各國法律體系的組成部分，世界大多數國家都很重視社會保障制度的建設。國家對社會成員的社會保障救濟只有通過立法才能加以確定和公之于眾，國家對需要保護的城市弱勢群體給予幫助，更需要法律制度來加以強制性規定、執行和監督。
從首次提出在我國范圍內建立城市貧困人口醫療救助制度到現今已經過近十年的探索，但我國醫療救助制度仍處于構建初期，采取的是以政策為保障、以行政為推動力量的發展模式，制度的法律化、規范化程序較低。雖然各省市以圍繞醫療救助立法為主干，對救助執行、救助程序包括救助對象、救助標準及法律責任等都有了一定專業提供論文寫作、寫作論文的服務，歡迎光臨dylw.net的探索實踐，但城市貧困人群的醫療救助仍需進一步完善。筆者綜合國內學者的建議及自身的 思考擬提出以下幾方面的建議。
（一）推進立法進程
在缺乏統一立法的情況下，醫療救助在具體制度乃至運行模式方面都存在一定差異，并呈現出明顯的地方特色和區域色彩，從而不利于統一制度的形成。從各國的立法經驗來看，加快立法是醫療救助發展的必由之路。我國城市貧困人口醫療救助法律制度的構建主要是國務院下發的部門規章及地方政府在結合自身省市的實際情況下作出的規定，這兩者的法律效力較低無法進行統一的醫療救助法律制度的構建，并且在實踐活動中的指導也還沒達到應有的效果。因此，推進《社會救助法》的出臺將是解決這個問題的重要內容。為確保貧困人群醫療救助能夠健康、穩定、可持續性的發展，從社會發展的需要來看，要把建立確保衛生事業的發展方向、政府在衛生領域的責任和貧困醫療救助制度在法律法規中明確肯定下來，這對建設和諧社會具有現實的積極意義。[2]我國目前立法環境已然成熟，亟需一部法律來對城市貧困人口醫療救助制度進行系統性的構建。
筆者建議，醫療救助應形成以《社會救助法》為統領，以國務院制定的《醫療救助管理條例》為主體，以地方人大和地方政府規定的法規、規章為補充的完整法律體系。作為統領作為的《醫療救助法》立法內容具有高度的概括性和統籌性，不可能對醫療救助的具體制度作出詳細的規定。因此，國務院應另行制定《醫療救助管理條例》，就醫療救助的具體制度和內容作出詳細的規定。同時，考慮我國地域廣闊、地區之間經濟社會發展不平衡，各地可根據實際情況，制定相應的地方性法規，地方政府可在總結經驗的基礎上，結合本地實際制定地方性法規、規章等。
（二）確立醫療救助立法的宗旨與基本原則
從目前來看，地方政府制定的醫療救助規范性文件的首要目的是規范醫療救助管理，保障醫療救助制度的安全專業提供論文寫作、寫作論文的服務，歡迎光臨dylw.net運行，而救助對象的權益保障卻被放到相對次要的地位。筆者認為，醫療救助法律制度的宗旨就是要鮮明地確立和始終貫徹以人為本的精神，通過立法使弱勢群體的生命健康權益獲得更佳的維護、保障和發展，法律制度設計不僅關注其享有什么權利，還要明確嚴格的法律規定來保障其其他權利不受侵犯以及平等地享有社會權益。
為了貫徹這一宗旨，醫療救助法律制度應堅持以人為本原則。堅持以人為本原則，就是要求在醫療救助立法中，強調把維護患者的生命健康權益放在首要位置，重視其價值，尊重其作為人的尊嚴，保障其權利，滿足其正當合法的需求。在立法時應圍繞如何最大程度保障患者的權利展開設計，尤其是在資金的籌集、管理、補償和管理部門的職責等方面，相關規定應更加明朗。
（三）完善城市醫療救助法律制度的內容
各地城市探索醫療救助法律制度的建設已有近數年時間，對救助對象、救助程序等環節的構建均有了一定的成果，但其暴露的問題也發人深省。首先，在進行城市貧困人群醫療救助法律制度構建時，應充分考慮到城市救助的特殊性，出臺針對該人群的法律規定，如城市醫療救助構建可以很好地利用社區醫療這一背景，而不是籠統地提出指導。其次，各地在具體操作時應以“事前救助”或“事中救助”為原則，轉變立法導向的偏離。最后，完善法律監督體系，以法律的視角來保障城市醫療救助在一個正常的軌道上健康地運行。
（四）加強配套制度的建設
城市醫療救助制度在實際運行過程中還需要其他配套法律制度的完善才能發揮其應有的作用。如城市救助對象中的流浪乞討人員的醫療救助問題，流浪人員由于沒有固定住所，并且沒有有效的身份證件，在對其進行專業提供論文寫作、寫作論文的服務，歡迎光臨dylw.net醫療救助時所產生的費用結算，住院治療期間的護理等問題都有待解決，這就呼吁專項的城市流浪人群救助制度和城市流浪人員臨時戶口登記制度的出臺。
