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一、金融消費者保護：金融監管基礎價值
金融危機是“形”，決定這場危機的是“神”(思想)，是人們的某一種思想以及在這種思想支配下的決策和選擇。從形及神，我們方能找到改善世界的長期選擇。金融消費者保護疏漏嚴重的思想根源，乃是金融監管者對金融監管基礎價值的判斷和認識及基于此種認識的指引所進行的金融監管。各國尤其是西方發達國家，主要是美國金融監管當局視效率為金融監管的首要基礎價值，忽略了金融消費者保護的重要性，客觀上推動和加劇了市場失靈，為金融危機的孕育和最終爆發提供了最適宜的土壤。所以，金融監管必須進行改革。但是，就像市場絕不是完美的一樣，監管也不是萬能的。對于并非萬能的監管者的來說，堅定秉持一些對現代金融監管來說至關重要、任何時候都不能松懈的基礎價值理念，無疑尤為重要。
后危機時代金融監管的首要基礎價值即在于保護金融消費者的權益。因為，金融消費者合法權益的保護，不僅直接關涉消費者的微觀利益、人權保護、公平正義，而且關乎整個金融體系的安全與穩定，更關乎宏觀經濟的穩定與社會的和諧發展。
(一)對消費個體而言，金融消費者保護事關公平正義
金融消費如今已深入社會的各個領域，成為人們日常生活乃至整個社會正常運作的基礎。但與此同時，面對實力強大的金融機構和金融產品較高的專業壁壘，公眾在享受金融服務時往往處于相對弱勢的地位，這種弱勢地位又直接影響到其實際權利的享有，使其權益面臨種種威脅與侵害。
在金融消費領域，信息不對稱是消費者處于弱勢地位的主要原因。金融產品是專業性極強的特殊產品，不同于一般商品，往往不但包含了承諾的因素，還涉及風險收益形式、費用及利潤結構、提前退出的懲罰機制、稅收負擔等等，正確地理解這些內容要求消費者在與金融機構訂立合同的過程中處于相對劣勢的地位。通過適當的外部約束力量，保證產品特性的透明化以方便消費者的信息選擇，有一個合理的價格競爭機制以及有效地進行資源配置；很多具有專業背景知識的金融咨詢人員應運而生，通過適當監督，保證他們切實從客戶利益角度出發來提供中肯的咨詢建議。這里的外部力量，最主要的，無疑是一國的金融監管當局。傳統上，消費者與金融機構之間的合同關系被視為平等主體之間的“私法關系”，強調的是當事人意思自治和契約的自由，并竭力排除政府公權力的干預。而如今，金融監管對金融消費者權益保護目標的追求則著眼于消費者與經營者實質交易地位“不平等”，通過公權力“扶弱抑強”，達到對實質正義的追求。
(二)對金融體系而言，金融消費者保護事關金融安全
金融是現代經濟的核心，而消費者信心則是整個金融行業的基石所在。金融機構與消費者在市場經濟中是供求關系，金融機構離不開消費者，沒有消費者就無法生存，更談不上發展。通過立法和相關監管措施來保護金融消費者利益，可以改變消費者對金融機構的態度，使潛在消費者愿意與金融機構打交道，促進社會公眾增加對金融業的信心，良性循環的形成，可以為金融業發展營造更好的外部環境。同時，市場經濟條件下，微觀金融組織機構總是傾向于生產更多的金融商品以謀求利潤最大化，這種單個機構的理在無約束的條件下，可能導致單純市場調節的失效和金融乃至整個經濟系統的危機。事實證明，微觀金融機構在謀求自身利益最大化的同時，兼顧金融消費者的利益，從長期看，是確保自身乃至整個行業處于健康、理性發展軌道的一個重要約束條件，而整個行業的健康理性發展無疑攸關金融安全之大局。
(三)對整個社會而言，金融消費者保護事關社會穩定
金融消費者是金融交易的資金來源，且一個個獨立個體散布于社會的各個角落，如果其利益得不到有效保護，受損的不但是消費者自身，金融業乃至整個社會將為之付出慘重代價。關于這一點，本次美國的金融危機無異于一個最生動的注腳。反思本次金融危機，金融消費者保護不力的缺漏及危害隨處可見：正是銀行等金融機構超出消費者承受能力的掠奪性貸款的大量發放，導致消費者債臺高筑，加劇了房地產泡沫，并最終動搖了整個金融系統；信息的不透明不對稱，導致普通金融消費者根本無法了解復雜的結構性產品，只能轉而依靠信用評級機構；但信用評級機構運用建立在歷史數據之上的計量模型來得出的評級結論，并不能告訴投資者假設條件發生驟變的情況下會發生什么；最終，投資者為華爾街生產的大量“有毒”金融資產付出了慘重代價，巨額財富化為烏有；而危機發生后，整個經濟搖搖欲墜，社會動蕩不安，向金融系統緊急注入流動性、求助困境中的重點機構，成為美國政府緊急應對危機的無奈之舉，全體納稅人為政府的慷慨救助行為買單。不難看出，金融消費者權益的有效維護，是金融安全、社會穩定的根基所在。
二、金融消費者保護：金融監管國際趨勢
如果說，各國從此次金融危機吸取的最大教訓應是真正貫徹落實對金融消費者權益的保護制度，似乎也并不為過。當下，包括美國、英國、新加坡等國的金融管制立法都已開始重視金融領域的消費者訴求，并通過加強金融機構的法定義務和責任，賦予消費者法定權利等立法措施矯正交易雙方的不對等狀況。可以說，加強金融消費者和投資者的保護，成為后金融危機時期各國和各地區金融監管當局反思和改革的重要內容。
(一)成立專門的保護機構
痛定思痛，美國終于認識到：一味地追求金融機構的利潤最大化，對金融消費者利益保護的不足，是釀成次貸危機的原因之一。2009年3月美國財政部了《金融管制改革白皮書》，針對現行金融管制體制的弊病提出了系統性的改革方案。該方案除了強調對金融加強監管的傳統思路以外，特別指出管制立法應重視對于消費者的保護，相關的改革措施包括成立消費者金融保護署(CEPA)、向消費者提供透明的、簡要扼要和公平的交易信息等內容。該建議得到了奧巴馬政府的強烈支持，有關金融消費者保護的立法活動開始陸續展開。2009年10月22日，美國國會眾議院金融服務委員會正式通過了成立消費者金融保護署的法案，成為美國自危機后進行金融立法改革跨出的決定性第一步。CEPA的具體職責包括：負責在信用卡、儲蓄、房貸等銀行交易中保護消費者利益，防止各種損害消費者權益的行為；制止“不公平的條款和交易”，要求所有放貸人必
須向借貸人提供標準、簡單的貸款合同，確保消費者獲得清晰全面的信息，并將對條款復雜的貸款進行嚴格的審查。
(二)增強保護的可執行性
已成立金融消費者保護專門機構的國家如加拿大金融消費者管理局、澳大利亞金融督察局、馬來西亞客戶服務局等，金融監管改革的重點在于不斷完善和細化消費者保護制度體系，強化措施的可執行性。針對金融欺詐，英國金管局(FSA)提出了金融產品“合適并且合理”(Fit and Proper)原則，并在金融危機后采取了一系列細化措施：加強對貸款人的保護。重點包括相關產品和服務的信息披露前置，對利率等關鍵條款的變更要提前通知客戶，不得對提前還款收取費用和利益等；加強事后投訴的處理。FSA要求銀行、保險公司和養老金等金融機構在2010年8月31日前公布如何處理消費者投訴；把是否有效保護消費者利益作為重要的評價指標。從2009年起，平等對待客戶(TCF)被納入英國金管局的ARROW評級內容；加重事后追償和懲罰。英國財政部公布的《改革金融市場》白皮書提出，對那些給大量消費者造成損害的金融服務和產品，消費者有權向提供金融服務和產品的金融機構追討損失，FSA同時對這些機構進行懲罰甚至關閉。
(三)拓展保護的全新領域
在強化監管傳統保護領域的同時，各國金融監管改革開始關注保護“盲點”，拓展保護的新領域。為進一步保障消費者權益并且提升非上市投資產品的銷售及營銷的行業標準，新加坡金管局(MAS)加強對非上市投資產品之銷售與營銷的監管。包括未在許可交易所進行交易的債券(包括結構性票據)、單位信托(也被稱為集體投資計劃)以及人壽保單(包括投資掛鉤人壽保單)。具體包括：金融機構要確保營銷和廣告資料提供公平及平衡的產品內容，向投資人提供所購買投資產品的及時且重要的更新信息等措施，并對復雜投資產品的銷售制定了更嚴格的標準。2009年4月，MAS制定了《關于確保董事會和高管在公平銷售中責任的指引》，提出了衡量公平交易的標準。公平交易適用于投資產品的選擇、營銷、銷售以及咨詢，同時還適用于售后服務以及投訴處理。
各國和地區監管當局所采取的一系列改革舉措表明，加強金融消費者和投資者保護被置于了前所未有的高度。總結上述改革措施，基本圍繞以下內容展開：銷售環節的市場行為是重點、強化消費者投訴信息披露、完善追償和事后賠償等。這些措施不僅是未來一個時期，西方發達國家監管當局關注的重要內容，也為我國進一步加強金融消費者保護提供了很好的借鑒。
三、金融消費者保護：國內現狀及其評述
金融消費者保護在我國總體上屬于起步階段，各方面存在問題亟待重視和解決。
(一)金融消費者保護的現有立法
我國金融消費者保護的法律體系，主要包括《消費者權益保護法》、《民法通則》、《合同法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《保險法》、《證券法》等法律，《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等行政法規，以及中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會的大量行政規章和規章性文件。這些法規數量雖多，但存在法律“軟肋”。
一是沒有金融消費者保護的基本立法。一方面，《消費者權益保護法》只是針對一般商品和服務消費過程中如何保護消費者權利的專門法律，其第2條對消費者的定義過于狹窄，僅將“生活消費”納入保護范圍，“金融消費”由于消費對象的本質差別而有顯著不同，難以適用。另一方面，“金融消費者”未被金融立法所采用，保護金融消費者利益作為金融監管目標未正式寫入法律之中。
二是保護金融消費者的法律法規，主要是金融宏觀調控部門和監管機構的行政規章或其他規范性文件，法律效力層次較低，影響政府機構的執法效果，不利于保護金融消費者。例如，消費者與商業銀行之間發生利益沖突，如何進行調整，如何處理爭議，由哪個機構處理，處理程序如何，怎樣保證程序的公平公正等具體問題，《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》都沒有明確規定。
(二)金融消費者保護的現有機構
對金融消費者具有保護職責的現有機構，主要是消費者協會和金融監管機構。就消費者協會而言，鑒于工作人員專業技能、知識結構、認識能力等多方面限制，以及金融消費難以納入《消費者權益保護法》調整范圍的限制，消費者協會對金融消費者的保護非常薄弱，基本處于“缺位”狀態。全國各地的消費者協會工作文件中，幾不可見金融消費的統計數據。
我國金融監管體制采取的是“一行三會”，即中國人民銀行與銀監會、證監會、保監會的分業監管模式。但隨著金融放松監管、業務交叉與創新，以及綜合化經營趨勢，金融產品和服務的界限日益模糊，以機構作為監管區分的做法已經無法滿足市場的要求，實踐中極易導致相同性質、相同類型的金融商品，在不同的金融行業內適用的法律規范寬嚴不一的結果，銀行理財產品的監管就是適例。并且在我國所有的金融監管機構中至今沒有專門部門負責消費者保護事務，即便是監管機構內部，處理消費者投訴和解決糾紛的機制也相對缺失。如證監會目前僅有一套具有政治色彩的非透明制度。
(三)金融消費者保護的現有途徑
近年來，金融機構和消費者的關系十分緊張，消費者對金融機構提供的服務不滿，表達的途徑和爭議解決的辦法各種各樣，主要包括媒體途徑、政治途徑、訴訟途徑和途徑，受制于現行監管維權體制，這些途徑不能有效整合，存在很多不足之處。媒體途徑存在的問題是，處理問題過多地考慮了輿情，容易激化金融機構與消費者之間的對抗，也很容易導致金融機構的聲譽受到嚴重損害，不宜作為日常的解決途徑；政治途徑解決糾紛所存在的問題是，處理問題過多地考慮政治和輿情，程序的公正性體現不夠，成本高昂，同樣容易激化金融機構與消費者之間的對抗，并且用政治的手段解決經濟問題和法律問題，并不符合市場經濟規律和法律原則，不是長久之計；作為消費者向黨委、政府反映情況的一種言路，在化解人民內部矛盾方面發揮了積極作用，但本身存在著程序的隨意性、機構龐雜繁多，沒有“審級”劃分，制度功能錯位，反映情況的一種言路卻成了處理問題的最后出路等方面的問題；訴訟本是糾紛解決的多元化途徑和最終途徑，卻成了不少消費者的第一途徑。并且司法保護在實踐中存在訴訟周期長、訴訟費用高、舉證和執行難等亟待改進的問題，前述金融消費者立法的不足，更是放大了這些問題，加之對金融案件，法院在受理、審理或執行中有諸多顧慮，很難有效保護金融消費者權益。
四、金融消費者保護：監管模式體制重構
構建金融消費者權益保護框架體系，維護金融消費者合法權益，需要從制度構架層面人手進行整體設計，確保依法維權、高效維權和自發維權。
(一)理念重塑：引入“金融消費者”概念
在金融市場上，我們已經習慣于從金融業不同領域的角度對個人使用相應的身份標志。個人去銀行辦理存款時被稱之為“存款人”，與保險公司簽訂保險合同時被稱之為“保險相對人”，在證券交易所買賣股票等有價證券時又被稱作“投資人”。而在金融放松管制、金融業務交叉與創新的背景下，存款人、保險相對人或投資人的身份區別越來越失去意義。對于個人來說，選擇一項金融服務也就是挑選商品的過程，個人就是金融市場上的消費者。我國銀監會在“三會”中第一個提出“消費者”的概念，不能不說是一大進步，但仍需進一步努力，將“消費者”的概念引入到我國的金融法律之中去，為我國加大“金融消費者”這一弱勢群體的保護提供法律依據。
(二)制度重建：建立多層次聯動處理機制
發達國家的經驗表明，金融消費者保護僅靠一個部門及其單一途徑是不能達到目標的，它需要政府職能機構、行業組織、民間組織的協同治理，建立多元化的金融消費糾紛處理機制。
一方面，基于有限的法律規定與無限的社會問題的矛盾，以及法律條款的邊界開放性，建立的專門的金融消費者保護機構極有必要，這也是國外不少國家和地區的先進經驗與改革趨勢。其職能主要包括：監督金融機構遵守與消費者保護有關的法律；提升金融機構實施消費者保護法律的政策和程序；開展金融消費者教育，幫助他們提高對金融服務和產品的了解；受理金融消費者的投訴，對違法金融機構進行行政處罰；完善行政處理程序等。設立機構時，應從人員組成、預算、組織機構、工作順序等多方面保證其獨立性，防止其他政府部門的過度干預，保證該機構真正從金融消費者的角度為他們解決糾紛。
另一方面，在金融機構內部建立健全消費者爭議解決程序，在各級消費者協會內設立金融專業委員會，發揮仲裁在金融消費爭議解決中的獨特作用，加大對金融消費者的支持力度；金融行業自律組織應建立專門的機構，利用同業自律組織的優勢，規范和約束金融同業的行為，主動解決金融同業普遍存在的具有代表性的典型問題，贏得消費者的信任和支持；在法院系統設立經濟審判庭，提高審判人員的專業素質和能力，使其更好地審理金融糾紛等案件。
(三)保障重構：完善消費者保護法律體系
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一、我國非金融支付機構發展現狀分析
第三方支付作為新興的金融服務方式，在促進國民經濟發展、支付服務基礎全面配置建設過程中的作用越來越重要。截至目前，獲得人民銀行許可的支付機構有250家，其中網絡支付機構97家，銀行卡收單機構54家，預付卡機構166家。從業務類型上看：
一是包括以支付寶、騰訊財付通和快錢為代表的網絡支付機構，通過網絡平臺為收款人之間提供轉移資金，涵蓋貨幣匯兌、互聯網、移動電話、固定電話和數字電話支付等服務。
二是以商通卡、聯華OK卡和斯馬特卡為代表的預付卡機構，以盈利為目的，采取磁條和芯片等卡片技術，通過卡片、密碼等形式發行的在發行機構之外購買商品或服務的預付卡。
三是以銀聯商務、通聯支付和銀訊達為代表的銀行卡收單機構，為銀行卡特約商戶提供代收貨幣資金和清算服務。從地區分布上看，我國的非金融機構支付服務機構已經從集中在大中城市轉向輻射全國各地，直接滲透到縣以下地區。
非金融支付服務市場在快速發展的同時，問題和矛盾也逐漸顯現出來。《非金融機構支付服務管理辦法》的實施，結束了非金融支付一直處于政策法律監管灰色地帶的局面，也為非金融支付機構提供了更好的發展機遇。然而，在業務迅速發展的背景下，也有個別非金融支付機構在業務發展過程中存在重視規模、輕視質量、片面追求效益、忽略支付紀律等現象。
二、周口市非金融機構支付服務基本情況
目前，在周口轄內開展支付業務的非金融支付機構及分支機構（以下簡稱支付機構）共有5家，分別為鄭州建業至尊商務服務有限公司、銀聯商務有限公司河南分公司周口業務部、通聯支付網絡服務股份有限公司周口辦事處和錢袋寶河南運營中心，業務種類主要為預付卡發行、受理和銀行卡收單。
（1）鄭州建業至尊商務服務有限公司在周口轄內從事至尊卡的發行和受理業務，針對建業業主發行，可用于建業住宅集團有限公司開發的桂園、森林半島和聯盟新城房地產項目的購房與繳納物業費，也可在周口萬順達百貨消費。
（2）銀聯商務有限公司河南分公司周口業務部是最早在周口轄區開辦收單業務的支付機構，于2008年成立，共有正式員工5人，實習員工3人，其中經理1人、助理業務經理1人，目前已向中國人民銀行周口市中心支行備案，但未在工商部門注冊。截至2013年11月底，在轄區拓展特約商戶1985戶，布放POS機具4389臺。
（3）通聯支付網絡服務股份有限公司周口辦事處在周口轄內從事銀行卡收單業務，于2012年10月成立，共有正式員工4人，外包裝機業務人員1人，目前已向中國人民銀行周口市中心支行備案。截至2013年11月底，在轄區拓展特約商戶84戶，布放POS機具95臺。
（4）錢袋寶河南運營中心是錢袋網（北京）信息技術有限公司的分支機構，未在河南省人民銀行系統備案，目前在周口轄內招聘商，推廣小精靈手機POS和移動POS，且已開展銀行卡收單業務。
（5）北京錢方銀通科技有限公司2013年3月與錢方?？迫谕ㄐ畔⒂邢薰窘⒘藨鹇院献麝P系，錢方公司作為海科融通公司的POS機具生產商，公司尚未整合完畢，內部人員崗位劃分不明晰，目前仍有業務人員在周口轄內開辦銀行卡收單業務。
三、周口市非金融機構支付服務存在的問題
（一）非金融支付機構風險管理意識薄弱
目前《非金融機構支付服務管理辦法》等規章制度未對支付機構分支機構的組織形式做出明確規定。通過了解，為規避工商、稅務部門的監管，減少業務開展環節，目前在周口提供收單業務的5家支付機構分支機構均稱為辦事處，且未辦理工商營業執照和稅務登記證。分支機構普遍存在人手少、業務人員文化水平與業務素質低、疏于培訓與管理等問題，風險防范能力低，應急管理能力較差，缺乏基本的合規經營及風險防范意識。
（二）超范圍違規開展收單業務
《銀行卡收單業務管理辦法》第十六條規定，收單機構應當對實體特約商戶收單業務進行本地化經營和管理，不得跨區域開展收單業務。但從人民銀行總行網站公示的支付機構信息看，錢袋網（北京）信息技術有限公司收單業務經營范圍僅限于北京、上海、廣東。北京錢方銀通科技有限公司作為QPOS的生產廠商，跨區域在河南省周口市開展銀行卡收單業務，不符合中國人民銀行的規定和要求。
（三）部分支付機構收單業務存在違規現象
周口市銀行卡收單市場經過多年的發展，形成了相對穩定的市場格局。但通過銀行卡收單業務專項檢查發現，部分支付機構在面臨銀行業金融機構收單業務的激烈競爭下，轉而采取了一些違規手段：一是違規套用特約商戶類別碼（MCC碼）現象突出。主要表現在高手續費商戶套用低、零手續費商戶的MCC碼，以此爭搶存量商戶。二是客戶身份識別能力有待加強。目前支付機構未與人民銀行聯網核查系統聯網，部分機構在審核商戶資料時也未通過中國銀聯銀行卡風險信息共享系統進行核查，商戶實名制僅通過留存有關證件的復印件或影印件實現，風險控制有待進一步加強。三是商戶和機具管理不到位。在日常經營中，片面注重商戶的拓展，對商戶的回訪跟蹤、終端巡檢和人員培訓存在缺位的現象。
四、基層非金融機構支付服務監管的難點
（一）信息不對稱，監管時效滯后
隨著支付服務市場的繁榮發展，從事支付業務的機構越來越多，但個別非金融支付機構有意逃避人民銀行監管，致使人民銀行分支機構特別是地市中支和縣支行，對多數非金融支付機構的具體情況不了解。加上非金融支付業務不斷網絡化、電子化的特點，可以不在業務拓展地區開立清算賬戶和設立分支機構，導致監管部門難以及時掌握支付機構的實時情況。如果支付機構不主動向當地人民銀行備案，僅通過人民銀行自身去主動了解，監管滯后期會更長。
（二）法律法規不健全，監管依據層次不高
目前，對非金融支付機構及其業務的監管主要依據中國人民銀行頒布的《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行[2010]2號令）、《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》（中國人民銀行公告[2010]17號令）和《銀行卡收單業務管理辦法》（中國人民銀行公告[2010]第9號）等規定，收單管理辦法相關配套的制度多是以實施細則、通知等形式下發，或者是人民銀行各分支機構自行出臺，而不是以法規法律的形式，法律效力層級較低，對相關機構缺少約束力。
（三）支付結算從業人員少，監管效能有待提升
與商業銀行傳統的支付結算業務相比，非金融支付服務是集網絡技術、計算機和金融產品融合的產物，業務范圍廣泛，交易、清算模式更為復雜，相比之下，基層人民銀行監管能力就更顯薄弱。一是從事支付結算工作的人員數量很少，且承擔著支付體系建設、會計核算管理、農村支付環境建設、支付工具及賬戶管理等工作，普遍存在人員不足、結構不合理的問題，監管能力有限。二是支付結算工作人員對各類非金融支付業務類型、流程特點和發展趨勢了解不夠透徹，對非金融機構支付業務監管工作的深入開展有一定的限制，在協調工作力度、調查研究能力及指導監督方面還存在著差距。三是監管手段不足。目前，人民銀行對非金融機構支付業務監管手段主要依靠審核報送資料、座談詢問和現場檢查，監管工作時間有限，基層人民銀行尚未總結出一套較為成熟的管理手段，監管統籌性、時效性和操作性尚待完善，對各類檢查結果的綜合、分析和運行效率不高。
（四）違規支付機構難以制裁，清理難度增加
《非金融機構支付服務管理辦法》規定，任何非金融機構和個人未經中國人民銀行批準擅自從事或變相從事支付業務的，中國人民銀行及副省級城市中心支行以上分支機構有權責令其終止支付業務。但在監管實踐中，對拒不終止支付業務的非金融機構和個人，基層人民銀行缺少強有力的制裁手段，一旦出現風險事件，無法在第一時間內終止支付。對于已經形成一定規模的機構與個人以及具有政府投資背景的機構，人民銀行在清理時還要考慮社會穩定因素和地方政府的關系，清理難度增加。
（五）監管協調機制不健全，未形成監管合力
非金融機構支付機構業務鏈條涉及實體商業、電子商務、銀行機構、公共事業、證券保險等眾多領域，業務監管涉及工商、稅務、公安、商務等眾多部門，但人民銀行與之在第三方支付業務管理上的工作協調機制尚未建立，部門協調時存在一定難度。同時人民銀行分支機構之間尚未建立協作監管機制，難以對跨區域經營的支付機構實施有效監管。
五、政策建議
（一）完善法律法規，加強法律監管
建議人民銀行總行完善法律監管框架，使監管內容涵蓋支付機構組織、監管、支付服務和交易等方面，提高非金融支付機構監管工作的立法層次，將相關部門規章、規范性文件提升為法律條款，盡快建立適合我國國情的支付機構監管法律體系。
（二）規范支付機構經營方式
人民銀行要加強支付機構分支機構的監管，要求跨地區從事異地服務的支付機構，應按照“商業存在”的原則，必須在經營地設立正規的分支機構，尤其是針對地市級開展支付業務的機構，須在當地工商部門注冊登記，要建立完整的組織機構、人員配置、內部控制制度等。積極督導支付機構分支機構備案，防止支付機構規避所在地人民銀行監管。
（三）加強業務培訓，豐富監管手段
要加強對人民銀行分支機構特別是基層行支付結算人員的業務培訓，適時下發獲得支付業務許可證的支付機構名單，讓分支機構監管時做到“心中有數”，不斷完善監管手段。一是要積極發揮支付清算協會的作用，協助負責支付機構的日常事務協調和監督，發揮專業優勢，促進非金融支付行業自律與行政監管的有機結合。二是每年要定期組織開展對非金融支付機構的專項檢查，注意現場監管和非現場監管方式的有效結合。
（四）明確監管部門，強化監管目標
人民銀行總分行之間以及分支機構之間應建立統一的支付機構監管信息交換平臺，實現不同層級機構之間的監管信息的互通交流，以強化對跨地區開展支付服務的支付機構的監管，編織橫向到邊縱向到底的監管網絡。結合人民銀行監督檢查掌握的實際情況，建議及時組織開展對未領取支付牌照仍在從事支付服務機構的集中清理工作，及時進行處理，防止出現支付風險。
（五）加強監管合作，形成監管合力
人民銀行還應加強與工商行政管理部門、公安部門和其他監管機構在支付機構的準入管理、查處無證及超范圍從事支付服務以及打擊支付服務領域違法犯罪活動等方面的合作，建立合作監管的工作機制，暢通信息共享渠道，明確監管工作分工。在人民銀行內部暢通、規范違規信息的報送方式和渠道，違規公司注冊地的人民銀行分支機構、人民銀行總行相關部門應對非金融支付機構經營所在地人民銀行分支機構上報的核實信息、違規信息等及時處理和反饋，共同配合做好監管工作。
參考文獻：
篇3
金融是現代經濟的核心，金融業擔負著貨幣供應、資金融通、資本形成、風險管理、支付服務等一系列特殊職能，是國民經濟的支柱產業。但是利益產生的同時風險也相伴而生，另外金融市場的多變性、自發性等特點也決定了金融市場必須要有法律和制度的監管，才能確保金融活動的穩定進行。因此，金融監管法在整個金融法體系中占有基礎的重要地位。
一、金融監管法
金融監管是金融監督管理的簡稱，是金融監管機構利用公權力對金融機構和金融活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱。而金融監管法則是調整金融監管關系的法律規范的總稱。根據我國分業監管體制，我國金融監管法包括銀行業監管法、證券業監管法和保險業監管法等。金融監管法在整個金融法律體系中處于重要的基礎地位，是規制整個金融市場的最有力工具。進行金融監管可以防范和化解金融風險，確保金融安全和債權人利益。進行金融監管是維護金融秩序、保護公平競爭、提高金融效率的要求。金融監管法作為金融法的重要組成部分，它的制定和實施有利于確保金融監管行為適時、適度、規范進行，防止監管過度和不足等“失靈”現象，保護金融市場秩序和金融運行效率，實現金融監管的理念和目標。
二、金融監管法基本原則
金融監管法的基本原則是指金融監管法所確認并反映金融監管法本質和特征，其效力貫穿于金融監管法律規范之中，對金融監管法律規范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎性或本源性的法律準則。金融監管法的基本原則貫穿于金融監管法的始終，充分體現了其法律目的和根本價值，反映了金融監管法所調整的金融監管關系的客觀要求，并對這種關系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準則和指導思想。另外，金融監管法的基本原則還具有彌補金融監管法律空白的重要作用。因此，更值得我們加以研究。金融法的基本原則在不同性質的國家有所不同，在同一國家經濟發展的不同時期也會有別。它往往與一國某一時期的經濟發展水平、貨幣金融政策目標等密切相關，是一國特定的經濟、金融環境在法律上的反映。
我國對金融監管法的基本原則并沒有統一的定論，說法不一，但是根據金融監管法在金融體系中所起的作用和金融監管法的立法目的和根本價值，結合我國現有的《銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《保險法》、《證券法》以及巴塞爾《有效銀行監管核心原則》，以下介紹我國金融監管法應遵循的六項基本原則：
（一）依法監管原則
依法統一監管是憲法依法治國理念和行政法依法行政原則在金融監管法領域的具體體現。所謂依法監管，就是監管法定，是指金融監管活動必須依照法律規定。依法監管包括監管主體的法定性、監管內容的法定性﹑監管程序的法定性和監管權力的法定性等。我國《銀行業監督管理法》第四條規定，“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則?！薄蹲C券法》第七條與《保險法》第九條也分別規定，“國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一監督管理”，“國務院保險監督管理機構依法對保險業實施監督管理”。依法監管原則要求合法的金融監管主體利用合法的監管職權，遵照法定的程序進行法定的監管行為。該原則具體包括以下內容： 第一，所有金融機構應毫無例外地接受監管；①第二，金融監管機關的設立及其職權的取得必須有法律依據，這是金融監管機關行使監管職權，進行監管活動的必要前提和條件。第三，金融監管職權應依法行使，也就是說金融監管職權的取得，范圍和程序都應該依照法律的規定。第四，金融監管應有平衡制約機制，必須控制金融監管自由裁量權的濫用。權力是把雙刃劍，既然法律賦予權力，就應同時對權力加以限制，避免濫用。
（二）監管主體獨立性原則
國際貨幣基金組織的Quintyn And Taylor（2002）在2002年發表的“監管獨立性與金融穩定性”的論文中首次提出了監管獨立性的概念及其構成要素。這一原則要求金融監管機構有明確的責任和目標，享有操作上的自主權和充分的資源。金融監管機構獨立性包括監管機構相對于政治干涉的獨立性和相對于被監管機構“行業俘獲”的獨立性兩個方面。只有以上兩個方面的獨立性都能得到保證，金融監管機構才能夠保持充分的獨立性。作為巴塞爾協議的核心原則，監管主體獨立性主要是指監管主體應獨立于政府。我國《銀行業監督管理法》第五條規定銀行監管機構及其工作人員依法履行職責時，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得對其進行干涉。按理論講，一個獨立的金融監管機構應具備組織獨立、執行獨立、規制獨立和預算獨立四點特征。
（三）合理適度監管原則
適度，即適當。行政執法不僅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市場合理、適度的監管是遵循市場規律的必然要求，金融市場保持活力的必要手段。合理適度監管是指金融監管主體必須以保證金融監管目標的實現為前提，尊重金融市場的規律，運用有效的監管措施增進金融效率，維護公平競爭，以此促進金融業的發展。根據適度監管原則，金融監管主體的監管行為必須滿足以下要求：第一，金融監管必須以金融市場的自發性調節為基礎，尊重市場自身的規律。市場有自身的運行規律，應讓其自我調節機制得到充分發揮，只有在出現市場失靈、市場的成本過高的情況下，才需要金融監管機構的介入。第二，監管者應避免直接微觀管制金融機構。直接微觀管制金融機構容易造成對經營者權利的侵犯，抑制市場活力，監管者應盡力避免。第三，在金融市場失靈、金融行為不當時，應該能及時應對、運用適當的方法、有力的措施，維護金融穩定；第四，應對監管對象實行分級分類，區別監管，運用激勵相容的金融監管理念，實現監管者與被監管者行為之間的良性互動，提高金融監管的效率。
（四）公開、公正原則
公開原則或稱金融監管的“透明度原則”，其基本含義是金融監管行為除依法應保密的以外，應一律公開進行。根據公開原則，有關金融監管的目標、框架、決策及依據、數據和其他信息等需要全面、方便、及時地告知社會公眾和有關當事人，以保障社會公眾和有關當事人對監管過程和監管結果的知情權。我國《銀行業監督管理法》第四條規定，“銀行業監督管理機構對銀行業實施監督管理，應當遵循依法、公開、公正和效率的原則?！薄蹲C券法》第三條規定，“證券的發行、交易活動，必須實行公開、公平、公正的原則。”而公正原則是指金融監管主體要按照公平、統一的監管標準和監管方式對金融機構實施監管，規范金融機構的市場行為，保證金融市場正常有序運行。公正原則要求監管主體及其工作人員秉公辦事，不徇私情，平等對待金融市場上不同的被監管者。公開、公正原則不僅是金融監管活動應該遵循的原則，也是其他金融活動應該遵循的重要原則。
（五）安全與效率并重原則
安全與效率是金融監管的永恒主題。金融安全原則要求監管者采取各種措施防范和化解金融風險，保障金融系統的安全、穩健運行。金融安全關系著整個金融市場的健康和穩定，也是金融監管的根本出發點。而金融效率原則是指監管者應為金融機構創造一個良好的、公平的競爭環境，提高金融機構的競爭力，為本國經濟的快速、健康發展發揮作用。效率原則是有效金融監管理念的必然要求，是確保金融業和金融市場生機活力的重要保證，同時也為防止金融監管過度所必需。金融安全與金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的體現和終極目標。我國《銀行業監督管理法》第一條就規定：“為了加強對銀行業的監督管理，規范監督管理行為，防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進銀行業健康發展，制定本法。”體現了這一原則。金融監管的效率原則包括兩方面的內容：一是金融監管應講求經濟效率，即金融監管不應導致金融機構效率的喪失，而是要通過規范、引導和鼓勵等來提高金融業的整體效率；二是金融監管應講求行政效率，即金融監管應以盡可能小的成本達到最大化的金融監管目標和效果。金融安全原則和金融效率原則并重，才能最好的激發金融市場的活力，保證金融市場健康穩定。
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一、目前縣域金融監管之困局
現階段我國縣域金融監管的目標定位于維護縣域金融市場的穩定，保障縣域金融市場的安全，促進縣域金融真正起到支持縣域經濟的作用，保證縣域經濟主體的金融發展權。就目前縣域監管體系而言，對于系統性金融風險的防范，還存在需理順和改善的幾個問題。
（一）監管機構設置欠妥當，存在監管缺位問題
隨著經濟快速發展，從目前狀況看，縣域金融機構可以大致可分為五類：一是各商業銀行在縣域的分支機構；二是各縣成立的農村商業銀行（農村信用社）；三是以村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社為代表的縣域新型金融機構；四是證券公司、保險公司等非銀行類金融機構；五是典當行、融資性擔保公司等其他機構。目前人民銀行主要承擔金融服務和貨幣政策窗口指導功能，其中也有部分監管職能，主要是制度執行情況的合規檢查，沒有直接介入銀行業金融機構的合規經營管理，對商業銀行的經營狀況了解不深入；銀監會負責銀行業金融機構監管，包括對政策性銀行、商業銀行、農商行（農村信用社）、村鎮銀行、農村資金互助社和貸款公司等新型農村金融機構的監管，銀監會設在縣域的機構辦事處，多數只有1～3名工作人員，在縣域沒有監管能力，對縣域法人機構監管相對薄弱；證監和保監分支機構只設到省會城市和計劃單列市，在縣域沒有機構，從而導致監管鞭長莫及。而縣域擁有眾多保險機構，監管部門很難顧及每家機構的監管，一些地方委托保險行業協會監管，但協會畢竟不是監管機構，其作用十分有限?？傮w來說，各個金融監管機構都存在監管不力的弊端和缺陷，這樣，在缺乏日常監管的情況下就會不可避免地發生系統性金融風險。
（二）金融監管所依托的法律不盡合理，存在責權不清問題
人民銀行縣級支行、銀監會監管辦與地方政府三個監管部門之間的金融監管法律設定界限不夠清楚、責權不夠明晰，且新型微小金融機構（組織）監管目前尚無法律依據，同時各監管部門之間又缺乏協調一致的配合，導致了各個監管部門之間出現“趨利避害”的金融監管亂象：“趨利”往往導致多頭監管，而“避害”則易導致監管真空。突出表現在兩個方面：一個方面是縣級監管主體由于缺乏專業監管人才而難以勝任監管工作，沒有形成規范的金融監管體制；另一個方面是依法行使中央權力的縣級人民銀行與銀監會監管辦的法律界限不夠明確，宏觀、微觀一起抓，存在重復監管和監管有效性不足等嚴重問題。
二、縣域金融監管不力的解決途徑
從對上述問題的分析來看，其原因無非是縣域金融監管的體系沒有完全理順：缺少合理的行業監管主體，缺少監管主體間的相互協調配合機制，缺少法律支撐。為此，筆者提出如下建議：
（一）縣域監管主體建設有待健全
為了有效控制系統性風險、保護客戶的合法權益不受損失， 必須在縣域范圍設立保險業和證券業監管主體，來從根本上解決縣域保監會、證監會監管主體缺位問題，真正做到實地監管、有力度的監管。這樣不僅能夠解決行業違規經營行為難預防，還能對縣域保險、證券機構業務情況進行全面監測、統計，填補監管空白。筆者認為，應建立以人民銀行為監管主體的縣域金融監管體制，擴大中央銀行的金融監管職能。人民銀行在縣域的金融監管權應涵蓋對銀行、證券、保險以及非金融機構的監管，即應增加其對證券保險業的代管職能，擴大其對銀行業機構的微觀監管權，同時增加其對非存款類放貸機構的監管權。
（二）縣域金融監管法制建設需進一步完善
首先，要建立縣域金融監管法規體系，特別是要制定《加強縣域金融監管管理辦法》，對新型微小金融機構相關市場主體的性質、準人門檻、經營范圍等進行明確規定，明晰行業監管主體和職責邊界，確?？h域金融監管部門在監督管理時有據可依、有章可循；其次，要進一步闡明《人民銀行法》和《銀監法》的宏觀、微觀監督管理權限和界限，消除多頭監管和重復監管的問題，使有限監管資源發揮最大效率。
（三）縣域金融監管機制建設需大力強化
分業監管體制下，為了科學合理地利用監管資源，解決各監管主體監管資源不足的問題，也為了縣域人民銀行能真正履行銀行、證券、保險監管職能，就需要從國家層面自上而下建立協調機制；需要人民銀行總行與中國銀監會、證監會、保監會建立協調機制，明確各級監管職責、監管授權、監管標準和業務監督考核機制，建立省級、地（市）級和縣級分層監管體系，來解決金融機構跨行業業務違規經營難預防、難監管的問題，又能從源頭上杜絕部分金融機構和業務的監管空白狀態，為縣域金融監管注入全新動力。
（四）其他積極對策
完善一系列的監管服務內容、適度調整放寬市場準入政策、強化監管約束等也是縣域金融監管值得采用的方法，同時提高監管隊伍素質，加強監管人員業務、法律方面的培訓和提高，建設一支懂政策、通業務、精監管的監管隊伍更是實現縣域金融監管的有效且必要途徑。
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2、從監管定位來講，應立足國內放眼全球、放松管制與強化監管并重。我國現有的金融監管主要是針對政府控制下的封閉型金融市場而構筑，監管視野局限于國內。加入WTO后，必須為外資金融機構提供完全的市場進入許可和國民待遇，并公布通過具體措施對金融放松管制和開放金融市場的時間表，這就促成我國金融監管要走放松管制之路。但是，我國現有的金融監管體制，特別是針對外資進入的監管還遠未達到GATS及FSA的一般要求，加之由于歷史和現實的諸多原因，造成了現有監管不力、效率低下、該管的尚未管起來等問題，倘若將此置于放松監管的背景下，勢必導致金融危機的不可避免。為此，處理好放松管制與強化監管的關系甚為關鍵。應該明確，強化監管是以放松管制為基礎的，并不是把放松了的管制又管起來或管得更嚴，而是強化那些不應放松和本應管而尚未管的監管，同時要突出重點，順應國內金融市場的國際化需要，在監管的手段、措施等方面下功夫，以保證監管工作的效率和質量。
3、從監管目標來講，應定好位，劃分清楚，明確而不模糊。一個完善的監管體制首先應明確監管目標體系函數中包含的變量，由于現階段我國金融風險日益突出，金融監管還沒有完全獨立于貨幣政策和宏觀調控這一客觀形勢。為此，監管目標的設計和定位仍應以此為中心，并為之服務，形成以維護金融秩序穩定為主，保護存款人利益，防范控制金融風險，確保金融體系健康運行的監管目標。
4、從監管方式方法來講，應突出多元化、化，促使傳統監管與現代化監管手段相結合，以提高監管的整體效率和水平。加入WTO后，我國金融監管主體面臨的金融市場主體更為復雜多樣，防范和化解金融風險的任務更為艱巨，隨著外資金融機構的進入而滋生的紛繁復雜的金融創新工具和產品更增加了金融監管的難度。鑒于此，監管主體必須充分重視監管方法的多元化發展。我國傳統的監管比較突出市場準入審核、現場檢查等方法的運用，坦對于利用外部審計、并表監管、市場退出監管、信息披露、緊急處理措施等方法未給予足夠的重視，我國加入WTO后，防范和化解金融風險將成為監管主體最為重要的職責之一，監不僅必須注意金融監管方式、方法的現代化發展，而且應該及時掌握新的方法，創新監管手段，以提高監管工作的適應性和整體效率。目前，監管方向應是由現場監管轉移到非現場與現場相結合上束，由側重于手工操作轉移到運用計算機初其他現代化工具上來，從而逐步提高金融監管的科學性和快捷性。
5、從監管來講，根據國際監管慣例和準則的要求，金融監管的內容應以防范金融風險，維持金融秩序穩定為中心，以合規性監管為基礎，風險性監管為重點來設計，同時由于金融改革不均質性的特征，針對不同監管對象應各有側重。對國有商業銀行仍以合規性為主，并逐步過渡到風險性監管；對新辦金融機構應以風險性監管為主，合規性監管為輔；對外資金融機構應遵循與國際接軌的原則，依照國際統一準則實施監管；另外，在具體的監管內容設計上力求做到全面、、實用且具可操作性。
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就其優點而言，一是執法職能部門具有檢查職能，經常接觸監管對象的人員和資料，對監管對象的實際情況較為熟悉，由其直接建議給予行政處罰、給予怎樣的行政處罰或不給予行政處罰，具有符合實際情況、節省工作量的特點；二是工作流程只涉及執法職能部門、法律事務部門和金融監管主體主管負責人三方或執法職能部門和金融監管主體主管負責人兩方，金融監管主體內部監管工作流程環節少，有利于提高工作效率；三是有法律事務部門審核或咨詢參與，有利于維護行政處罰的合法性和適當性，提高行政處罰的質量；四是有金融監管主體的主管負責人或集體決策機構的最后決定權起把關或保證作用。
就其缺點或矛盾而言，一是具有檢查職能的執法職能部門接觸監管對象和熟悉監管對象情況的優點，在行政處罰職能的依法行使中使執法職能部門直接面臨來自監管對象的人情壓力，處于人情和依法行使行政處罰建議權矛盾之中。要在該矛盾所包含的多種選擇中作出合法與適當的選擇，防止執法監管道德風險的發生或縮小道德風險的空間，對執法職能部門負責人及其工作人員的工作責任心和個人品質有很高的要求；二是在是否提出行政處罰建議方面存在沒有必要的審核或制約，缺乏對行政處罰隨意性的制度性控制等制度性漏洞；三是各執法職能部門在行使行政處罰職能時各自為政，對同樣形態的金融違法行為缺乏統一的處罰尺度，既影響金融監管主體對轄區內不同的處罰對象處罰的公平性，又損害金融監管主體的監管權威性；四是金融監管的“查處合一”，使執法職能部門一身二任，在兩大職能之間來回“變臉”，不利于行政檢查業務和行政處罰業務各自的專業化發展，從而影響金融監管水平的提高；五是金融監管的“查處合一”在使執法職能部門處于上述矛盾狀態從而難以完全擺脫監管道德風險襲擊的同時，因在執法職能部門和金融監管主體主管負責人之間缺乏功能完善的“防火墻”，就不適當地加重了金融監管主體主管負責人審簽日常監管決定等執法文書的負擔，從而不但加重了金融監管主體主管負責人的監管責任，而且也會對其從宏觀上駕馭主管事務的能力造成損害。
最后，在金融監管的“查處合一”存在上述優點的條件下，在金融業務特別是在存貸款、結算和賬戶管理等領域中，金融違法行為并不少見，其中相當部分屬屢查屢犯，但相應的行政處罰文書不多，且在行政處罰中還存在處罰種類偏輕，處罰金額偏低，執法有效性不足（特別是行政處罰的預防違法功能未能充分發揮）等突出問題。
二、建立金融監管的“查處分離”制度，符合新時期金融業和金融監管健康發展的需要
金融監管既肩負著培育和維護上述金融市場環境的重任，又是金融市場環境的重要組成部分。金融監管要不辱使命，就必須在內外管理兩方面都按規律辦事，體現科學化和規范化的要求。金融監管主體有效實施科學監管和依法監管的前提，是其自身構造和運轉的科學化和規范化?，F代行政法制的發展歷史表明：不受制約的權力會被濫用，偏離為社會公共利益服務的軌道，甚至產生腐敗。而在權力配置和權力行使上實行分權、權力制衡和正當程序，則是制約和控制權力濫用的良方。在金融監管主體內部將行政檢查職能和行政處罰職能分離，在職能行使上以適當程序使其相互制約和配合，則將為監管職能忠實、穩定和有效地服務于監管的法定目標創造必要的前提。
三、金融監管的“查處分離”制度構想
金融監管的“查處分離”制度設計的指導思想是在金融監管法定目標的統帥下充分發揮行政檢查職能和行政處罰職能各自的功能作用，穩定有序運行，相互配合，相互制約。其內容包括行政檢查職能、行政處罰職能的分離和職能運行的適當程序兩個方面。
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1.金融監管法規有待完善
我國雖然已經頒布實施了《公司法》、《證券法》、《上市公司信息披露規則》等一系列法律法規，但是與之相配套的具體實施細則卻不完善，導致現行法律法規的操作性較差，金融監管難以落實到位。此外，我國對外資金融機構、金融控股公司等方面的監管仍然存在相關法律法規建設滯后的問題。
2.金融監管主體有待統一
目前，我國的金融監管部門相對比較分散，這種監管方式給政府金融監管帶來了挑戰。不僅如此，各個部門采用的監管方式、手段均存在一定的差異，致使政府的金融監管存在十分嚴重的監管空白和重復監管現象。由于監管主體不統一，從而使得監管的有效性不足。為此，當務之急是必須加快建立統一的監管部門。
3.金融監管手段有待創新
現階段，政府對金融機構的監管途徑多以行政處罰或是干預為主，而法律、經濟、網絡等手段的運用相對較為缺乏。雖然采用行政手段實施監管見效快，但卻容易掩蓋和激化金融市場的潛在矛盾，這不利于市場的穩定運行。在我國金融機構盲目發展的背景下，單純采用行政手段進行監管，很難對金融風險進行有效監管。故此，對金融監管手段進行創新尤為必要。
4.政府與金融監管機構有待協調
我國金融監管力量較為分散，沒有形成監管合力，尤其是政府與金融監管機構之間缺乏必要的溝通與配合。同時，銀監會、證監會、保監會在金融監管中呈現出“三足鼎立”的格局，欠缺監管信息溝通共享機制，易發生監管真空問題。
二、我國金融監管體制的創新策略
1.加快金融監管法制建設
為確保金融監管穩定、有序進行，可參照國際法律準則，建立并逐步完善與金融相關的法律、法規，進而構建起可以與國際金融法規相接軌的金融法律體系。針對我國目前金融監管的法律空白，應當加快制定如下法律法規：《金融監管法》、《外資金融法》、《期貨交易法》等等，并依據國際慣例，對與經濟和金融發展不相符的法律法規進行修訂和完善，以此來解決金融監管有法難依的問題。同時，還應盡快出臺與法律法規相應的實施細則。此外，在建立和完善相關法律法規的過程中，應當考慮與國際相接軌的問題，故此，監管部門除了要提供充足的人力和財力之外，還應進一步加大對美國、新加坡等代表性國家法律制度的研究。
2.建立地方統一的監管主體
地方政府應明確監管主體，設立金融監管局，借此來對“一行三會”以外的金融機構進行監管，如融資租賃公司、擔保公司、小額貸款公司等等，并構建統一的監管指標，以此為依據對地方金融機構的壞賬率進行監督管理。監管局可以通過制定統一的監管制度，來配合“一行三會”開展工作，這樣不但能夠實現信息資源共享，而且還能進一步提高監管成效。
3.綜合運用有效的監管手段
在當前的新形勢下，政府可以將行政、法律、經濟以及網絡等監管手段有機地結合到一起，增強金融監管效率。首先，合理運用法律手段，以相關法律、法規為依托，實施對金融機構的監管，借此來規范其行為。其次，充分運用經濟手段，以價格、稅收等途徑，對金融機構進行有效調控。再次，利用計算機網絡技術，對具有在線業務的金融機構實行監控，以此來確保可以及時獲取準確、可靠的監管信息。通過上述幾種手段的聯合運用，不但有助于監管成本的進一步降低，而且還能從根本上提監管效率。
4.構建政府與監管機構的協調監管機制
在金融監管體制中，應進一步明確政府與監管機構的權利和責任，構建協調監管機制，增強金融監管的協同效應。首先，應設立金融風險調查小組，發揮出監管的合力，并對牽涉較廣、金額較大的金融風險案件實行聯合調查。在這一過程中，政府應當充分發揮出自身的帶頭作用，盡最大的可能配合用好獨立于政府的監管資源。其次，應建立健全金融監管信息共享機制，借此來實現監管聯動機制。信息共享機制可由監管局和專業的監管機構聯合構建，該機制的建立有利于實現優勢互補和信息共享，有助于增加監管的協同效應。
三、結論
總而言之，我國政府必須承擔起金融監管的職責，完善金融監管法制建設，加快金融監管手段創新，大力打擊金融市場違法行為，有效防范系統性金融風險，確保金融市場穩定運行。同時，政府要與金融監管機構建起協調的監管機制，實現監管信息共享，增強監管合力，以完善的金融監管體制促進我國金融業快速、穩定發展。
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美國金融監管體制大致經歷了三個演變歷程，即從金融監管的初步形成到全面監管階段（19世紀中期～20世紀20、30年代直至20世紀70年代末）、金融監管的放松階段（20世紀70年代后期金融創新浪潮～1997年亞洲金融危機）、金融重新監管階段（1997年亞洲金融危機至今）。美國目前實行雙元多頭金融監管體制。美聯儲、聯邦存款保險公司、司法部、證券交易委員會、期貨交易委員會、儲蓄機構監督辦公室、國家信用合作管理局、聯邦交易委員會、州保險監督署,甚至聯邦調查局等機構都從各自的職責出發對商業銀行進行監督和管理。這種監管體制的主要特征是：中央和地方兩級都擁有金融監管的權力，形成所謂“雙線”管理格局；同時每一級又有若干個監管機構共同完成監管任務，形成所謂“多元”管理結構。美國的金融監管體制，在聯邦這一線的監管機構主要有聯邦儲備委員會、財政部貨幣監理署和聯邦存款保險公司；在州這一線則有銀行監督機構和管理機構。[1]聯邦儲備委員會的目的是完善對銀行體系的監管。貨幣監理署是美國國民銀行的首要監管機關。聯邦存款保險公司主要是通過經營商業銀行的存款保險業務執行銀行監管職能，它對所有參加存款保險的銀行的權力。美國各州都有自己的管理機關，負責監管州立銀行和其他類型的金融機構。
美國這種“雙線多元”的監管體制，具有以下特點：其一，使每家銀行時時處于體系互相交叉的嚴格監管之下，較大地提高了金融監管效力；其二，使監管者之間形成了一種相互交叉、互相監督又互相競爭的微妙關系，從而保持了金融監管執法中的透明度和嚴肅性，提高了依法監管的客觀性和真實性。但不足之處是造成了監管政策不統一、監管重復、浪費人力、物力，也降低了金融監管的效率。
這種金融監管體制存在如下問題：首先，金融監管制度落后于金融創新的發展。一個國家的監管體制必須與其經濟金融的發展與開放的階段相適應，不管監管體制如何選擇，必須做到風險的全覆蓋，不能在整個金融產品和服務的生產和創新鏈條上有絲毫的空白和真空?，F有分散的監管架構與各類金融市場之間聯系日益緊密的發展趨勢不適應，以及面對市場新的變化和發展又沒有法規明確授權，監管者的手腳被進一步束縛，使得原本具有優勢的分散監管體制反而演變成一種劣勢，監管重疊和監管缺位的問題同時暴露出來。其次，監管機構本身職責沒有履行到位。在次貸危機中，信息披露的嚴重不充分，使房貸機構得以在脫離消費者監督的條件下大量發放高價貸款，為將來借款人的違約可能埋下隱患。美國金融監管體制極其龐大和復雜，交叉監管明顯，金融市場源于殖民時期自發形成，銀行體系最早得到發展，其金融監管體制也主要基于對銀行的監管以及歷次金融危機的推動而逐步形成。
二、中國金融監管體制的現狀和特點
中國金融監管體制的變革大致經歷了五個階段：中央銀行專門行使金融監管職能的初始階段（1985～1992年）；整頓式、合規性監管階段（1993～1994年）；有法可依階段（1995～1997年）；金融監管進入有法可依階段（1994～1997年）；改革深化階段（1997～2003年）；實行“一行三會”的金融監管階段（2003年至今）。經過2003年金融監管體制的調整，以中國銀監會成立為標志，中國已形成中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會“一行三會”的監管體制，即以銀監會為主體的銀行、非銀行金融機構監管體系；以證監會為主體的證券期貨監管體系；以保監會為主體的保險監管體系。在相關法律法規總體上講，中國金融市場尚不成熟、金融法規不健全，金融監管水平較低，與此相適應，中國現階段實行分業經營、分業監管的金融監管模式是由中國金融業發展狀況決定的，是比較符合金融業發展規律的。隨著國際金融業一體化和混業經營趨勢的加強，現行的分業監管和多元化監督的弊端也日益暴露出來：
1、監管內容過于狹窄，不能實現完全有效地監管。金融監管的內容應該涵蓋所有從業的銀行和非銀行金融機構，從市場準入到市場退出的所有業務經營活動，中國目前的監管內容主要是市場準入，監管中還存在著重審批、輕管理、重傳統的存貸業務。輕表外業務及其他創新業務重國有銀行，輕其他銀行和非銀行金融機構等問題。監管內容的狹窄，勢必影響監管工作的有效性，會使監管無的放矢。
2、金融法規體系不夠完善。目前中國實行“分業經營分業管理”的制度，相關的金融類法律對此也有明確的規定。加入世界貿易組織以后，中國的經濟、金融環境將發生重大變化，金融法規的部分條款已不適應對金融機構監管的要求。此外，一些金融法規空缺，以及與金融法規相配套的規章、制度和實施細則也需要盡快制定。
3、監管目標較高，監管人員執業素質相對較低，不能保證監管的高質量。人民銀行法規定，中國金融監管的目標是維護金融業的合法、穩健運行。這個目標雖然不能反應監管的全部內涵，仍然體現當前人民銀行監管任務的艱巨性。切實保護公眾利益，維護國家金融秩序，保證貨幣政策的順利實施都應作為重要的監管目標。然而，現有監管從業人員的知識準備、知識結構不合理，知識更新的速度與金融監管目標的高標準和任務的艱巨性相比之下，存在較大的差距，跟不上金融監管工作的步伐。
4、監管過程中地方化的問題依然存在。某些地區的監管的分支機構在為所在地批機構、爭信貸規模時不遺余力但在金融監管上卻降低標準，敷衍了事，甚至是違規不查違法不究。造成這種局面的原因是因為中央銀行的管理體制進行了改革，實行分業監管，分支機構雖然名義上接受人民銀行總行和一級分行的直接領導，實際上他們的利益同地方政府有著千絲萬縷的聯系，導致其難以獨立客觀公正地行使銀行監管職能。
5、金融監管體制需要進一步改善。監管不能突出重點，尚未強調督促金融機構建立和完善內控機制，促使其更加自覺主動地防范和化解金融風險。金融監管的各種關系沒能完全理順，缺乏有效的協調配合。中國融資結構的變化、人民幣實現經常項目下的可兌換和金融機構的業務創新，促使貨幣市場、資本市場和外匯市場三個市場之間的聯系更加緊密，金融風險在各個市場之間的傳導作用明顯加強，因此，中國人民銀行內部監管司局與國家外匯管理局的相互協調，以及人民銀行、證監會、保監會三個監管部門的協調還需要進一步加強。
三、中美金融監管體制的對比分析
從整個金融監管體制框架來說，美國實行雙線多頭監管，中國實行“一行三會”，相應的美國的監管主體即中央銀行和其他政府監管部門共同監管，這樣各層次的監管活動相互配合、相互補充，有利于減少金融監管的盲點，提高監管效率，保證金融體系安全、穩定的運行，但其不利之處是容易造成監管交叉和重疊，從而可能導致監管過度甚至監管空白；中國是由中央銀行單獨監管，其不利之處是行業自律監管機構的獨立性較低，往往隸屬于有關部門，使其應有的作用難以充分發揮。另外，美國的監管制度比較重視金融市場的主導作用，政府很少對其干預，當問題出現時政府部門才注意到才開始采取措施應對，這樣就容易導致監管滯后；相比之下，中國金融市場的自由度較低，受政府干預的程度較高，這樣也符合中國金融市場還不太完善和發達的現實。
四、美國金融監管體制的變革對中國的啟示
2007年爆發的美國金融危機露出了美國金融監管體制的許多薄弱之處，如多頭監管、監管疏漏、監管滯后和缺失以及監管失控。美國對其金融監管體制進行了全面變革。2008年3月，美國財政部正式公布了名為《現代化金融監管架構藍皮書》的改革計劃，此改革被視為自上世紀30年代初經濟大蕭條以來規模最大的金融監管體制改革計劃。[5]藍皮書制定了近期、中期和遠期三個階段的改革計劃，對整體金融市場的監管原則、監管主體、監管權限等都提出了較為詳盡而有針對性的構想：（1）近期監管改革計劃：強化協調機制。在不改變現有監管權力體制的前提下，增強總統金融市場工作組的協調功能；新設抵押貸款創設委員會，設置抵押貸款業務的最低資格標準。（2）中期監管架構改革：現有監管架構的有限調整。將美國儲蓄聯合會轉型為普通國民銀行；美聯儲代表聯邦監管州立銀行；將支付與結算系統納入美聯儲監管范圍；建立全國保險監管機構；合并期貨與證券監管機構。（3）長期的最優監管架構：基于目標原則的體制革命。聯邦金融機構特許制度和監管主體架構；美聯儲成為市場穩定性監管者，全面覆蓋金融市場；針對有政府保證性質的金融部門，建立審慎金融監管局；建立商業行為監管局，監管各類金融機構和產品；擴張聯邦儲蓄保險公司，組建統一的聯邦保險擔保公司；建立單獨的公司融資監管機構。
美國在金融危機下對其金融監管體制所做的變革給正處于金融市場綜合化轉型期的中國了某些有益的啟示。
首先，目標性監管是可供參考的改革路徑。中國的金融市場綜合化還處于起步階段，金融企業的主業特征比較明顯，統一監管的必要性并不充分。本質上，無論哪一種監管組織體制，其監管目標也基本一致，即維護金融業的安全與穩定、保護公眾利益，以及運營秩序等。因此，可以在協調現有機構實施功能性監管的基礎上，明確主要監管目標的負責主體。
其次，要盡快明確責任主體控制全面市場風險，落實市場穩定性監管。在市場綜合化的背景下，市場穩定性監管成為首要監管目標，也是抵御金融風險的主要屏障。建議盡快出臺相關細則，在現行體制下由人民銀行承擔該職責，并在人民銀行內部建立專門的綜合監管局，具體負責協調、整合各職能監管機構的監管政策與行動，共同維護金融市場的整體穩定。
再次，正確認識職能監管機構的利益主體性和競爭性，平衡安全與效率考量。在分業經營的情境下，各職能監管機構的治理目標帶有明確的部門性，利益難以協調，甚至可能相互沖突。在市場綜合化的情況下，監管競爭可能誘使一些監管機構縱容本部門的越界行為，并造成各金融企業之間的不公平競爭，從而為金融危機埋下隱患。因此，在分業監管的現有體制下，要尤其重視對監管政策的組織協調和綜合考量。
最后，汲取次貸危機的教訓，推動立法擴大監管范圍，把私募基金、對沖基金、信用評級機構等納入規范的監管視野，并加強對金融關聯企業的并表監管。藍皮書檢討了美國監管體制的真空現象，尤其是對沖基金等新興金融機構的自由放任。雖然中國金融業遠未發達，但在近期的股票市場震蕩格局中，此類機構的影響已經比較明顯。
參考文獻：
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由于金融體系國際化的不斷深入發展，具有全球影響的金融監管合作機構－－巴塞爾委員會所出臺的有關銀行監管的文件，在國際社會形成了重大的影響，其中許多原則和監管規則都得到了不少國家的立法和監管當局的認可和采納。事實上，我國金融監管的諸多制度的形成也逐漸接受巴塞爾委員會文件的影響，這種接納具有國際影響的監管制度，是我國監管制度發展的必然趨勢。我國監管法制的創制者必須重視對這些重要監管文件的學習和研究，并積極、大膽地借鑒。
監管技術與方法的國際化是有效監管法制生成的關鍵所在
加入世界貿易組織后，我國金融監管主體面臨的金融市場主體更為復雜多樣，防范和化解金融風險的任務更為艱巨，隨著外資金融機構的進入而滋生的紛繁復雜的金融創新工具和產品更增加了金融監管的難度。鑒于此，監管主體必須充分重視監管方法的多元化和國際化發展。我國傳統的金融監管比較突出市場準入審核、報送稽核等方法的運用，但是，對于現場稽核或利用外部審計、并表監管、市場退出的監管、信息披露、緊急處理措施等方法未能給予足夠的重視，以致法規對于這些方法的具體運作都缺乏明確的要求。而美國、新加坡等國的法律不僅賦權監管當局以不需預先通知的核查權，而且對金融機構的財產、資料等有高度的臨時控制權。緊急處理措施在我國立法中除有接管制度外，并無其他臨時性的緊急處理措施———諸如最后貸款人手段、限制金融機構及其負責人的權利行使等。利用外部審計、市場退出監管等方法也還是具有缺陷或疏漏，不便于具體操作。我國金融監管機構不僅必須注意金融監管方式、方法的現代化、國際化發展動態，而且應該及時掌握新的方法，以提高監管的適應性和效率。
監管理念的國際化是監管法制國際化的前提條件
我國金融市場正由封閉向半封閉及開放型金融市場發展，加入世界貿易組織后，國內的金融市場已無法孤立起來，經濟全球化和全球金融一體化的浪潮勢必借助世界貿易組織機制將中國金融市場卷入其中。我國現有的金融監管主要是針對政府控制下的封閉型金融市場而構筑，監管視野局限于國內，因此監管法制要適應國際化發展潮流，首先監管法制的重要創制者－－監管當局要在思想意識和思維方式上確立立足國內放眼全球的監管理念，即一切監管必須不僅基于國內金融風險，而且要針對全球性的金融風險。監管當局要注意研究國際化金融市場的特點和運作規律，探求針對金融業務國際化、機構國際化、金融風險國際化的監管手段、方法，學習發達市場國家的相關經驗，以彌補傳統金融監管只重宏觀金融管理而無視開放式金融管理的不足。金融監管當局要在組織機構和人員設置上為監管視野放眼全球創造條件，即應安排專門化的人員和機構來負責國際化監管問題。
積極參與監管國際合作是推進監管制度國際化的重要動力
當今金融監管國際化潮流的一個重要表現是金融監管國際合作。金融監管的國際合作主要體現在雙邊合作、局部區域合作和全球性合作的多層次上。區域性合作和全球性合作的影響尤為突出。
篇10
在當前國際經濟發展過程中，由于各個國家的金融環境及經濟發展的快慢不同，它們的政策環境、金融制度及監管方式等都存在明顯的不同，正是這些不同造就了國際金融監管合作形式的多元化。國際金融監管合作主要有兩種形式呈現，一種是規則性協調，另一種則是相機性協調。所謂的規則性協調就是根據本國金融環境實際特征及金融監管實施狀況制定明確的監管規則，比如法律條款、協定及指導性條文等等，以此來規范各個國家對外開放的金融政策，從而使各國之間在金融經濟發展中建立良好互助的合作關系。利用該方式形成的合作關系目的性十分明確，且具有連續性。而相機性協調形式則是利用一些不明文規定，同時根據國際金融經濟變化趨勢及各個國家經濟發展實際狀況，而后由國際金融監管相關工作人員通過與各國協商的方式針對國際金融監管中存在的某一特定問題進行分析，并制定切實可行的解決對策。在國際金融監管合作中采用這種形式具有較強的時效性、靈活性與針對性，在一定程度上能夠合理改善國際金融監管中存在的問題，從而不斷向國際金融監管的目標邁進。從國際金融監管合作頻率角度上來說，國際監管合作可以分為經常性國際合作與臨時性國際合作，經常性國際合作主要是針對某個國家或者某一領域內存在的金融問題環進行經常性的、不間斷的監管合作，比如說國際貨幣基金組織成員時常會為了解決匯率問題，協調各國匯率平衡為進行長期合作，這就屬于經常性國際合作。臨時性國際合作則是針對某一國家或者某一地區在金融經濟發展中突然發生的問題，臨時組織成員對其做出政策性調整及高進，做出相應的補救措施，有效解決本國金融存在的問題，使金融經濟穩步發展。從國際金融監管合作區域范圍上來說，國際金融監管合作可以分為區域性國際監管合作、全球性國際金融合作、綜合性國際合作及專門化金融合作。區域性國際監管合作主要是指不同金融監管主體在一定區域范圍內共同進行的多邊合作，比如說歐盟為了各成員國在經濟金融方面的利益發起的合作就屬于區域性國際金融合作。全球性國際金融合作主要是指不同金融監管主體在全球范圍內進行的金融監管合作，例如世界貨幣基金組織及貿易組織所發起的多邊金融經濟合作。綜合性國際合作是指各個國家涉及金融經濟發展多個領域的國際合作，比如各個國家在銀行、保險、證券、投資及金融等多個領域的相互交流。專門化金融監管合作主要指金融監管合作主體在某一特定金融領域內的交流光合作用，一般情況下這種合作形式常用于銀行及投資方面。
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2008年世界經濟危機的爆發給各國帶來了巨大的影響，然而澳大利亞成為了少數迅速從危機中復蘇的國家之一，其有效的金融監管體制是使其經濟迅速恢復的主要原因。世界各大經濟組織對金融監管體制構建的重視在不斷加深，因此，我國可以借鑒澳大利亞的經驗，完善金融監管制度。
1.澳大利亞的金融監管框架。澳大利亞的金融監管框架由澳大利亞審慎監管局、澳大利亞證券與投資委員會和澳大利亞儲備銀行三大機構組成。澳大利亞審慎監管局的監管對象包括銀行、房屋協會、信用社、保險公司、友好協會和養老金基金，其責任是依法建立審慎標準，并實施、監督其執行，保證監管對象符合本國金融體制的要求；澳大利亞證券與投資委員會將以打擊壟斷，促進競爭為目標，承擔著維護澳大利亞金融自由競爭、發展和保護金融市場參與者權益的責任。澳大利亞儲備銀行負責各商業銀行存貸款的發放，維護本國金融體系的穩定，預防并消除潛在風險，在其不可避免時作為最后貸款人保證本國經濟平穩運行。
2.三大監管機構的合作關系。澳大利亞審慎監管局、澳大利亞證券與投資委員會和澳大利亞儲備銀行相互獨立卻相輔相成，合作促進本國經濟發展。三大監管機構組成“金融監管協調委員會”，定期召開會議，交流金融信息，建立諒解備忘錄，形成了有效的金融監管合作關系。三大機構組織多樣化的交流論壇，時刻關注世界金融動態的發展變化，包括金融創新、全球化、金融綜合等給金融監管帶來的影響，并提出風險的防范措施、危機的抵抗方法，同時注重節約監管成本，促進本國金融管理體制的發展。
二、我國金融監管的現時情況
目前我國金融監管的主體包括中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會?！耙恍腥龝被ゲ桓蓴_、各司其職，促進我國金融監管活動的有效運行。
1.完善金融監管制度的原因。近年來，我國金融行業不斷發展，對金融服務的要求在逐漸提高，金融創新日益增加，金融產品、金融工具表現出多樣、復雜的發展趨勢，并且互相高度相關。一方面，這些金融創新提高了交易效率、節約了交易成本并促進了金融的發展；另一方面，新型金融工具的出現對我國現行金融監管體制提出了挑戰。
2.金融綜合經營環境的要求。我國近期金融創新活躍，經濟轉型速度加快，引發了包括工業產能過剩、政府負債過多、銀行表外業務的擴張等金融監管問題。金融業的快速發展使“一行三會”間的合作迅速增多，出現了大量影子銀行活動；同時，非金融行業與金融行業的壁壘在被不斷打破，分業經營的愿望已經難以實現。在這樣復雜的經濟情況下，完善我國金融監管制度的任務就愈發緊迫。
3.統一宏微觀審慎管理的要求。宏觀和微觀審慎監管是促進金融穩定的基本方法。單純依靠宏觀或微觀監管容易出現監管缺失、監管重復，難以發現金融風險。但是，如果將宏觀和微觀審慎管理完全融合，就會出現信息不對稱、金融風險決策失誤等問題。二者真正的關系應該是：宏觀審慎監管將微觀審慎監管部門提供的信息作為基礎，判斷潛在經濟風險，并提出防范風險的決策。因此，宏觀和微觀審慎管理的統一關系需要有效的金融監管制度作為保障。
4.應對金融風險和危機的要求。在本輪經濟危機發生前，我國各大經濟主體均形成了各自的監管對策，但抵御危機的效果卻并不顯著，而澳大利亞卻因其相對完善的金融監管機制，迅速從金融危機中恢復。我國應對金融危機的表現不盡人意的原因主要有二：一方面，我國沒有指定危機發生時的領導者，導致各金融部門缺乏科學的指導和約束；另一方面，隨著中央銀行監管職能的放松，其逐漸喪失了在金融監管中的主體地位，無法發揮其作為最后貸款人來抵御風險和危機的作用。
三、對完善我國金融監管體制的啟示
1.健全宏微觀審慎管理機制。吸取澳大利亞的經驗，與我國實際情況相結合，建立健全宏微觀審慎管理機制，有效抵御潛在系統風險。這就要求我國結合貨幣的信貸、流動性管理和宏微觀審慎管理，加強準備金調整機制的建設，形成有效的金融風險評估、檢測、控制系統；科學準確地預測風險、評價風險，并及時提出相應的風險處理方法和決策；同時應層次清晰、有針對性地抵御系統性金融風險，健全宏觀微觀審慎管理機制。
2.完善金融監管合作框架。以澳大利亞金融監管體制為借鑒，也為了適應金融發展趨勢，我國形成了由中國人民銀行領導，“三會”及外匯局參與的金融監管合作會議制度。這一舉動顯示了我國的金融監管協調機制的具體化、體制化、規范化發展。接下來，我國需要充分發揮該會議制度的作用，提高金融監管的體制化、規范化水平，完善我國貨幣政策和財政政策，適當增加跨行業金融合作限制，建立公平有效的信息機制。
3.健全金融監管相關法律。法律是維護金融活動穩定運行的保障，因此，我國中央和地方都出臺了金融相關法律來維護金融監管的有效運行，但因各地情況的特殊性，不可避免的會出現差異性的問題。為解決這一問題，我國應致力于協調“一行三會”、中央和地方政府之間的法律制定，力爭各地方法律法規趨于一致，整體目標相同。這就需要各法律制定主體間加強溝通和協調，以促進我國金融監管體制的完善。
參考文獻：
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一、相關文獻回顧
有關貨幣政策與金融監管關系及配合問題的討論，國外早于國內。Friedman（1956）[1]認為貨幣具有廣泛的滲透性，而銀行業對于國民經濟的各個產業會產生巨大影響，必須通過與銀行業的監管相互配合，才能使得貨幣政策達到預期目標。Blum、Hellwig（1995）[2]指出，銀行資本水平將影響銀行貸款的增長，從而會對經濟產生負面影響。Tanaka（2003）[3]研究發現隨著資本充足率的提高，中央銀行的利率調整對貸款的敏感度將減低。Borio、Shim（2007）[4]認為長期以來，貨幣政策和審慎政策之間存在著很強的互補關系。國內學者胡哲一（1996）[5]認為加強金融監管，是正確制定和有效實施適度從緊的貨幣政策的基本條件。周波、張蔚、鄭偉（2001）[6]認為貨幣政策的軟約束和金融監管硬約束造成缺乏追求利潤最大化動機的國有商業銀行對貸款責任追究反映過度，信貸過分集中，不利于貨幣政策目標的有效實現。錢小安（2002）[7]認為金融開放會削弱貨幣政策與金融監管的有效性，提出要對貨幣政策與金融監管的目標、手段、功能等進行重新定位，實行二者的專業性分工，健全二者之間的協調機制，以保證金融業的健康發展。崔建軍（2004）[8]日認為貨幣政策與金融監管之間不是平行關系，而是主從關系。戴金平、金永軍、劉斌（2008）[9]通過對我國的實證分析，認為提高資本充足率的監管行為在短期會產生顯著的信貸收縮。肖本華（2012）[10]提出后危機時代，我國在加強對影子銀行監管的同時，貨幣政策還應高度關注社會融資規模，加強貨幣政策與金融監管的協調。陳雨露、馬勇（2012）[11]以跨國數據為基礎進行實證分析，結果表明，在中央銀行未分離或未完全分離銀行監管職能的國家，其金融穩定性通常更高，經濟增速更快，而且未出現明顯的“通脹傾向”。熊丹、鄭亞平、石慧（2013）[12]運用15 家商業銀行1998—2010年的數據進行了實證檢驗，結果表明，資本充足率要求等金融監管政策具有典型的順周期性效應，從而使得逆周期的貨幣政策調整與金融監管要求之間出現沖突，這一沖突將顯著弱化宏觀調控的預期效果。綜合國內外學者的研究成果，貨幣政策與金融監管之間既有相容性，又有互斥性，唯有使二者協調配合，才能提高各自實施的有效性，實現共同的目標。
二、貨幣政策與金融監管的相容性和互斥性
貨幣政策和金融監管都是克服市場失靈、維護公眾利益的重要手段。貨幣政策的實施，實際上是運用政策工具通過影響利率、貨幣供應量等變量而實現物價穩定、經濟增長等政策目標的一系列金融調控行為；而金融監管則是通過維護金融體系規范和有效運行、進而維護金融穩定和社會公眾利益安全的一系列金融控制行為。作為對宏觀經濟進行調控的強有力手段，貨幣政策是保持國內經濟持續穩定健康增長不可缺少的一種政策；而金融監管的必要性則是由金融業自身的脆弱性、金融交易的信息不對稱和市場體系的內在缺陷等因素決定的。在實施過程中，二者既存在著一定的相容性，又存在著互斥性。
貨幣政策和金融監管的相容性主要表現在：一是終極目標追求上的相容性。雖說二者在實施手段和側重點以及具體目標等方面各有差異，如前者更著眼于對金融總量的調控，而后者則更著眼于對金融機構運行的約束，但二者的終極目標是一致的，這就是保持金融穩定、克服市場失靈、促進經濟發展和維護公眾利益等。二是相關信息共享上的相容性。不論是貨幣政策的實施主體還是金融監管的實施主體，在行使各自的職責時，面臨著共同的目標主體和實施環境，即共同的金融機構和金融市場，因此，來自金融機構和金融市場的信息，都是二者的實施主體進行決策的重要依據。三是實施手段協調上的相容性。貨幣政策功能和金融監管功能是最終貸款人功能的進一步引申[13]，因此，二者在實施手段上存在著協調的基礎，如果二者實施得當，就能夠相互提供助力。
貨幣政策和金融監管的互斥性主要表現在：一是二者的內在特性不同。一般認為，貨幣政策的實施是逆經濟周期的，而金融監管的實施則是順經濟周期的，二者實施方向上的互斥性，必然會對金融體系產生不同的影響。二是二者的具體目標不同。貨幣政策追求的具體目標是穩定幣值、經濟增長、充分就業和國際收支平衡等宏觀指標。而金融監管的目標則是保護存款人的利益、維護金融機構的安全穩定、促進金融業的公平競爭等微觀指標，具體目標的不同使得二者間存在潛在沖突的可能。三是二者實現目標的手段和方式不同。貨幣政策以經濟手段為主，對經濟主體進行間接調控。而金融監管則以法律和行政手段為主，對金融主體進行直接監督管理。此外，二者還在作用的范圍、對目標主體的影響程度等方面存在較大差異。
三、貨幣政策與金融監管協調配合的必要性
如果說貨幣政策和金融監管的相容性彰顯了二者協調配合的可能性，而二者的互斥性則又彰顯了二者協調配合的必要性。貨幣政策和金融監管的有效實施對一國經濟持續穩定增長具有重要意義，而要提高貨幣政策和金融監管的有效性，就必然要強化二者的協調配合，這也是由它們各自在經濟運行中的不同作用決定定的。
首先，金融監管可以為貨幣政策的傳導和實施提供健全穩定的微觀基礎。貨幣政策的有效傳導和實施，必須要有穩健的金融機構。而只有審慎的金融監管才能通過對金融機構資本充足率、市場準入及信息披露等經營活動的監管，確保金融機構的穩健運行，這也是金融監管有效性的重要體現。
其次，金融監管還可以為貨幣政策的傳導和實施創造良好的金融秩序和市場環境。良好的金融秩序和市場環境是貨幣政策有效傳導和實施的必備條件，而良好金融秩序和市場環境的建立，是金融監管有效實施的結果。近年來，隨著我國金融改革的深入，人民銀行貨幣政策的實施和金融調控活動更多地運用間接調控方式，這更凸顯了金融市場的重要性。要培育和發展金融市場，促進貨幣政策更加有效傳導，就必須加強與金融監管的協調與配合。
再次，金融監管能確保有關金融統計數據和相關金融信息的真實、及時和準確，不僅為金融監管本身的正確決策創造前提條件，也為貨幣政策的正確決策和科學制定創造前提條件。換句話說，要建立健全完整的金融統計信息體系，保證貨幣政策的正確決策，就就離不開金融監管。
然而，貨幣政策的有效實施也可為金融監管的有效性創造宏觀條件。因為貨幣政策的有效實施，可以有效地促進經濟的健康平穩運行，這是金融監管防范和化解金融風險、維護金融業安全的基礎。貨幣政策工具如存款準備率、再貸款、公開市場操作等的有效運用以及“最后貸款人”角色的正確發揮，在一定程度上也可以化解金融風險，特別是局部性的金融風險，從而促進金融監管目標的順利實現?？梢?，金融監管的有效實施，也離不開貨幣政策。
另外，后危機時代出現的新情況，如過度寬松的貨幣供應引發通貨膨脹、過度寬松的信貸環境增加了銀行信貸風險和整體寬松的貨幣環境增加了資產價格泡沫風險等[14]，客觀上更加彰顯了貨幣政策和金融監管協調配合的必要性與重要性。
四、我國貨幣政策與金融監管的協調配合對策
1.構建以人民銀行為主的宏觀審慎監管框架
貨幣政策和金融監管的特定關系，客觀上決定其行為主體不能絕然分離，即中央銀行在承擔貨幣政策職責的同時，不能完全放棄相應的、必要的金融監管權責，尤其是宏觀審慎監管權。但長期以來，在金融監管中應給予中央銀行怎樣的地位和作用，卻一直存在許多分歧和爭論。本次金融危機的發生和蔓延，凸現出各類金融監管模式缺乏中央銀行參與的缺陷。美歐等國將貨幣政策與金融監管人為地割裂開來，造成信息不對稱，貨幣當局和監管當局各自為戰，信息不完整和監管力量分散，導致兩者出現監管盲點和監管重疊交織在一起相互作用，加劇了金融危機的發生[15]。這充分表明沒有中央銀行充分參與的金融監管制度和模式不利于識別、防范系統性風險和不利于金融危機的有效處置，不利于金融穩定的實現。在構建以人民銀行為主的宏觀審慎監管框架的具體操作中，設立由人民銀行牽頭，由發改委、財政部、銀監會、證監會、保監會以及金融業自律組織等機構負責人廣泛參與的宏觀審慎監管委員會，制定金融業穩定發展的計劃和決策，并定期召開例會，協調貨幣政策與金融監管的步調，盡量減小執行機構之間的摩擦，降低組織成本，提高貨幣政策與金融監管的協同效應。
2.強化以“三會”為主的微觀審慎監管機制
在構建以人民銀行為主的宏觀審慎監管框架的同時，要強化銀監會、證監會和保監會對銀行機構、證券機構和保險機構的微觀審慎監管機制，加強對金融機構資本監管和流動性監管的力度，督促金融機構實施全面風險管理、加強信息披露和創新薪酬機制，維護金融業的穩定，從而提高監管的有效性，為貨幣政策的有效傳導創造良好的微觀基礎。
3.搭建暢通的信息共享平臺
建立中央銀行和監管部門之間的信息共享機制是加強金融監管和貨幣政策配合的核心和關鍵[14]。目前，要盡快改變當前人民銀行與各個監管機構之間以及各個監管機構相互之間缺乏有效的信息溝通和共享渠道的現狀，建立與以人民銀行為主的宏觀審慎監管框架相配套的信息共享平臺，方便有關各方之間進行相應信息的交流和溝通，使其能夠利用充分而完備的信息作為其決策的參考和依據。有關監管機構應及時將金融機構經營情況、風險狀況及采取的監管措施等信息，向人民銀行和宏觀審慎監管框架內各組成機構通報、反饋，使人民銀行正確有效地制定實施貨幣政策，及時監測和評估金融市場風險，更好地維護金融穩定，提高貨幣政策的有效性。同時，人民銀行也應及時將宏觀經濟金融運行狀況、金融體系流動性情況、貨幣政策意圖等信息向各個監管機構和宏觀審慎監管框架內各組成機構通報、反饋，以便有關監管機構科學地做好監管決策，積極配合貨幣政策操作，提高金融監管的有效性。
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篇13
這個定義包括了金融創新的幾個方面內容即工具的創新、市場的創新和服務的創新。厲以寧教授指出，金融領域存在許多潛在的利潤，但在現行體制下和運用現行手段無法得到這個潛在利潤，因此在金融領域必須進行改革，包括金融體制和金融手段方面的改革，這就叫金融創新。隨著人們對金融創新認識的深入，金融創新的定義也在發生變化，這種變化主要體現在金融創新的外延，即金融創新的分類上。筆者認為金融創新就是指會引起金融領域結構性變化的新工具，新服務方式，新市場以及新體制。
金融監管是指政府通過特定的機構對金融交易行為主體進行的某種限制或規定。在本質上是一種具有特定內涵和特征的政府規制行為。這些監管活動可以基于兩種不同的指導思想：一是加強管制，通過限制金融機構的經營業務范圍，限制金融創新，控制金融價格來保證金融市場的穩定；二是放松管制，通過強化金融市場競爭，促進金融市場的發育與金融業的發展。
金融創新是金融自由化的必然產物，而金融監管則是國家干預主義在金融業的邏輯延伸。金融創新與金融監管的關系就象“自由”與“干預”一樣，是動態的“博弈”過程，金融發展一方面需要金融創新作為動力，另一方面又需要加強金融監管以維護金融安全，以利于金融業持續、健康穩定的發展，金融創新與金融監管就這樣互相作用，作為一對矛盾統一體，在自身發展的同時，共同促進金融改革的深化。
金融創新對金融監管的影響
金融創新客觀上需要金融監管機構作出適當調整
金融創新的不斷涌現，使銀行業與非銀行金融業、金融業與非金融業、貨幣資產與金融資產的界限正在變得越來越模糊，改變了金融監管運作的基礎條件，這必然使得金融監管機構的原有調節范圍，方式和工具產生許多不適性和疏落，需要進行重新調整。
金融創新導致金融監管主體的重疊與缺位并存
現行分業監管過程中，大都采取機構性監管，實行業務審批制。這樣，當不同金融機構業務日益交叉時，一項新業務的推出通常需要經過多個部門長時間的協調才能完成。此外，有的新金融業務處于不同金融機構業務邊緣，成為交叉性業務，如儲蓄保險是一種既包括儲蓄功能又包括保險功能的業務品種，對于這些金融創新，既可能導致監管重復，也可能出現監管缺位。
金融創新導致金融監管制度出現重大創新
金融創新使傳統監管制度失去了賴以存在的基礎，監管制度出現重大創新。這種創新主要體現在：監管方式上，從機構監管過渡到功能監管。由于金融機構的全能化發展，傳統的以機構為監管對象的方式便不再適應，而應以功能為基礎進行監管。監管標準上，從資本監管到全面性的風險。傳統監管主要是針對信貸風險的，以資本充足率為標準，金融創新使金融機構面臨著其他各種風險，僅對信貸風險進行監管難以實現有效監管的目的。對信用風險、市場風險、利率風險、流動性風險等各種風險實現全面風險管理，已經成為監管制度發展的一個重要趨勢。
金融監管對金融創新的影響
積極方面
積極金融創新是金融機構為提高自身競爭力和獲利能力，而在現有的法律框架范圍內，針對金融市場需求，主動進行的創新行為。電子計算機等技術的廣泛應用和激烈競爭的壓力迫使金融機構積極進行金融創新。通過金融創新，發展多種金融機構，形成大批互相競爭的市場主體；推出新的具有吸引力的金融資產，使市場工具多樣化。只有市場主體和交易工具的發育成熟，才能有助于建立一個發達的金融市場。對于積極金融創新，作為國家干預的金融監管應“消極”應對，盡可能地給金融機構創造更多地“自由”空間，采取各種激勵措施，鼓勵積極金融創新。但是應當注意，積極金融創新也存在產生風險的可能性。因此，金融監管機構不能完全放棄監管，任其為所欲為，無約束的“自由”是產生金融風險以至爆發金融危機的根本原因。
消極方面
金融監管是一個公益性的管制問題，它既有利于受監管的產業，又有利于不受監管的產業，但這種公益性是就整體和宏觀意義而言的，從單個或微觀金融機構看，金融監管總是通過限制性的方式出現的，在特定條件下，金融制度和體系中的微觀金融機構作為一個特殊的企業和市場主體總是傾向于生產更多的“金融產品”，以求得更多的利潤。受獲利沖動的驅使，金融機構會通過創新的金融工具或經營方式以逃避監管，尋求新的盈利機會，擴大生存空間。這種“個人理性”行為規則在無約束的條件下就可能導致單純市場調節的失敗和金融體系的災難性危機，即引起整體的“非理性”。其結果必然是：消極金融創新部分抵消了某些金融監管的預期效果，但隨之而來的是另一種內容和結構的金融監管政策。金融監管的公益性決定了金融監管對消極金融創新必須采取積極抑制或規范的對策。否則，金融監管也就失去了存在的必要和理由。
金融監管如何為金融創新創造好的發展環境
有效的金融監管一方面要為金融創新創造一個寬松、良好的政策環境，鼓勵各種創新活動；另一方面也要最大程度地消除和防范金融創新給金融市場所帶來的各種風險因素，保障金融安全。
放松管制，是促進金融機構業務創新的前提
我國以前的金融管理工作某種程度上就是更多地傾向于強化管制，金融市場沒有得到相應的發展，金融機構的競爭力比較弱。加入世界貿易組織后，外資金融機構將利用其雄厚的資金實力，靈活的經營手段和先進的管理水平，與國內金融機構開展競爭。面對開放的市場環境，防范金融風險再也不能靠強化管制，相反，只有通過放松管制，才能提高國內金融機構的競爭力和創新力，促進金融市場的發展。
放松管制，一方面表現在利率市場化的進程；另一方面，則表現在放松對金融機構業務的限制，應該從目前的規定“能做什么”，轉變為規定“不能做什么”，從而為金融機構的業務創新提供更大的空間。目前存在的金融機構業務限制多于外資金融機構的狀況亟待改變，凡是已經允許外資或承諾允許外資金融機構開展的業務，原則上也應該允許內資金融機構開展，以保證內外金融機構的平等競爭。
完善金融監管模式，建立有效的金融監管體系
金融創新具有復雜性及危機隱蔽性強的特點，金融監管機構對金融創新的弊端的反應往往較遲鈍，而金融行業協會則反應靈敏，因此對金融創新的有效監管需要更多的依據賴于內部監管。內部監管是第一道“防火墻”，外部監管是第二道“安全網”。因此，在分業監管向混業監管的過渡中，我們監管體系的改革應分步實施：在目前國內的現實條件下，應堅持分業監管的金融監管模式，但應建立金融監管合作制度。在條件發展成熟時，根據國際金融新趨勢，結合我國加入世界貿易組織后混業經營對金融監管的新要求，我國的金融監管應逐步走向“混業經營，統一監管”的金融監管體制，以及以金融監管為主體，完善的金融機構內控制度為基礎，行業自律為紐帶，社會監督為補充的四位一體的復合型金融監管體系。
進一步完善金融監管的法律體系
完善的法律體系是監管當局進行依法監管的前提條件。我們既要為金融機構的創新活動留出盡可能的寬松政策空間，同時也應借鑒國外先進經驗，同時結合我國國情，對金融創新活動加以規范和引導，消除金融創新有可能帶來的各種消極影響。因此，應建立一套系統性、連續性，具有前瞻性的法規體系，對金融創新進行先導性的管理和監督，要嚴格界定各類金融創新的性質、功能、范圍和風險防范措施，嚴格分類管理，制止不正當競爭。
總之，隨著金融的日益深化，特別是金融創新和開放程度的加深，金融系統風險和個別風險的概率也會相應提高，因此，適時調整金融監管以適應金融創新的不斷發展成為金融監管的迫切任務。金融監管機構應時時掌握創新動態，促進金融業的發展。
