引論：我們?yōu)槟砹?3篇行政公益訴訟的概念范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。
篇1
為了準(zhǔn)確、完整、全面的指稱對象，法律概念的內(nèi)涵就必須豐富無遺漏，這樣才能為人們正確理解或適用法律奠定基礎(chǔ)。然而，客觀事物之間的關(guān)聯(lián)是多種多樣的，但形式邏輯并不研究所有關(guān)聯(lián)，而只研究不同概念的外延關(guān)系。任意兩個(gè)概念間的可能關(guān)系共有五種: 全同關(guān)系、種屬關(guān)系、屬種關(guān)系、交叉關(guān)系、全異關(guān)系。為此，就必須從內(nèi)涵和外延兩個(gè)方面明確概念，此即概念的限制通過增加概念內(nèi)涵來縮小概念的外延，使一個(gè)外延較大的屬概念過渡到外延較小的種概念的邏輯方法或通過減少概念內(nèi)涵來擴(kuò)大概念的外延，使一個(gè)外延較小的種概念過渡到外延較大的屬概念的邏輯方法。沿著這種邏輯學(xué)的概念要求，要刻畫出一個(gè)嚴(yán)格符合邏輯的概念確非易事。回到本文主題，我們在為環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行概念界定時(shí)，就必須注意:一個(gè)準(zhǔn)確的、有邏輯的概念最起碼的要求應(yīng)該是保證概念的內(nèi)涵和外延之間的一致，明確且不矛盾、語言無歧義。也就是說，在為事物定義之時(shí)，必須遵守下列規(guī)則: 定義項(xiàng)與被定義項(xiàng)的外延必須完全相等; 定義項(xiàng)不能直接或間接地包含被定義項(xiàng); 定義項(xiàng)中不能有含混的概念或語詞; 定義形式不能是否定的。
二、環(huán)境行政公益訴訟的概念之研究現(xiàn)狀與存在問題
我國學(xué)界對環(huán)境行政公益訴訟的認(rèn)識始自概念。這也符合人類利用概念認(rèn)識性質(zhì)，然后借助概念與性質(zhì)進(jìn)行類型化再認(rèn)識的漸進(jìn)式認(rèn)知模式。所以，首先要解決的是概念問題。在法學(xué)方法上，概念更是法律解釋及法律體系化的基本前提，是法律實(shí)現(xiàn)正義的基本運(yùn)作手段。沒有概念可能會使我們的論證推理失去前提。由此認(rèn)為，對環(huán)境行政公益訴訟的認(rèn)識混亂始于概念不清也不為過。
( 一) 環(huán)境行政公益訴訟概念之研究現(xiàn)狀
從我國學(xué)者們對環(huán)境行政公益訴訟的概念表述上看，總體上是圍繞三個(gè)要素展開的，即主體、目的和行為。目的要素上，都強(qiáng)調(diào)環(huán)境公關(guān)利益，這已經(jīng)達(dá)成共識，而且對公共利益的識別及其標(biāo)準(zhǔn)等在概念之中實(shí)在無法包含和體現(xiàn)，所以在此不進(jìn)行討論。但是在主體要素和行為要素上尚有爭議，如果將主體和行為設(shè)定為兩個(gè)變量，并同時(shí)考慮主體與行為范圍的精確性，那么學(xué)者們表述的環(huán)境行政公益訴訟的概念就有以下四種抽象類型。
第一種類型，主體精確+行為模糊。如，有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟是指，那些與訴訟請求無法律上利害關(guān)系的機(jī)關(guān)( 檢察機(jī)關(guān)) 、組織和個(gè)人，以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的，而針對違反或怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，依法向人民法院提起的訴訟。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益行政訴訟是指檢察機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織依法對損害或可能損害環(huán)境與生態(tài)資源等公共利益的行政行為提起的訴訟。還有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟是:公民或者法人( 特別是環(huán)保公益團(tuán)體) ，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)( 主要是環(huán)保部門，但也包括政府其他部門) 的具體環(huán)境行政行為( 如關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的審批行為) 危害公共環(huán)境利益，向法院提起的司法審查之訴。
第二種類型，主體模糊+行為模糊。如，有學(xué)者則認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為對公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時(shí)，法院允許無直接利害關(guān)系的人為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益而向法院提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)或糾正或停止其侵害行為的制度。還有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟是指，特定當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了公眾環(huán)境權(quán)，依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)或糾正、停止其環(huán)境侵權(quán)行為的制度。
( 二) 環(huán)境行政公益訴訟概念研究中存在的問題
第一，宏觀上的研究方法問題。目前學(xué)者對環(huán)境行政公益訴訟概念的研討缺乏縱向上的系統(tǒng)性和橫向上的和諧性。首先，學(xué)者們通過分解公益訴訟概念獲取概念的基本構(gòu)成要素，然后直接套用。公益訴訟的特征是目的上的公益性，主體上的多數(shù)性、復(fù)合性，性質(zhì)上的客觀性。這些特征即公益訴訟的本質(zhì)屬性，也是公益訴訟概念的基本構(gòu)成要素，延伸套用之后的環(huán)境行政公益訴訟自然要符合這三項(xiàng)基本要素。然而，由于主體要素比較直觀，較易把握，所以，對環(huán)境行政公益訴訟與其他公益訴訟進(jìn)行區(qū)別的關(guān)鍵也竟全賴于主體要素了。不過，從學(xué)者們給定的概念來看，其主體要素并非臆想的那樣直觀易辨。因?yàn)椋鳛樵V訟主體之一的被訴對象環(huán)境行政機(jī)關(guān)雖是確定的，但起訴主體卻是不確定的，學(xué)者們各自進(jìn)行了不同的主體資格篩選，從最寬泛的任何人、任何組織到特定人、特定組織實(shí)是難以確定的范圍，各色各樣的主體選擇使得概念在主體要素上缺乏了一種系統(tǒng)性和穩(wěn)定性。唯一比較明確的區(qū)分要素看來只能是被訴對象了。既然本質(zhì)上還是行政訴訟，那么在訴訟對象上必然要求指向行政行為。然而這一要素也是不確定的，因?yàn)閷Υ颂幍男姓袨閷W(xué)者們所指的是具體行政行為，還是包括抽象行政行為仍不確定。若此，在訴訟對象上的不定性又增強(qiáng)了概念研究的非系統(tǒng)性，我們?nèi)匀粺o法進(jìn)行概念區(qū)分。其次，學(xué)者對環(huán)境行政公益訴訟概念進(jìn)行研討時(shí)，多數(shù)沒有下意識地考慮它與三大訴訟的關(guān)系，以致各色概念的內(nèi)涵要么過寬而使概念可以指稱的外延非常小，要么內(nèi)涵太小，以至于外延過于寬泛，比如將環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)一步分為環(huán)境普通行政訴訟和行政公訴的做法就是如此。且不說這種純粹依據(jù)主體的劃分標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，但就可行性上就因與我國的政治、司法體制不合而飽受詬病。另外，由于概念不清，所以學(xué)者在討論訴訟模式之時(shí)更是混亂不堪，一元說，二元說，三元甚至多元混合說等等競相登臺。而且，從研究的參與主體和成果來看，環(huán)境法學(xué)者占了絕大多數(shù)，行政法和行政訴訟法學(xué)者反倒參與較少，成果也較少，不同但相關(guān)的學(xué)科間交流和溝通不多。凡此種種，都說明概念研究缺乏和諧性，這直接導(dǎo)致深入研究時(shí)亂象百出。
第二，微觀上的要素問題。微觀上，學(xué)者們對概念的組成要素的具體指涉并不清晰或并不一致。問題主要存在于主體要素和被訴對象( 行政行為)要素上，即訴權(quán)主體混亂不一，被訴對象指涉范圍不定。總體而言，無論是宏觀上的問題，還是微觀上的問題，都說明目前學(xué)者對環(huán)境行政公益訴訟概念的界定并不符合或不完全符合概念的邏輯要求，也就不存在一個(gè)邏輯的概念。為此，筆者試圖主要從行政法和行政訴訟法的視角，運(yùn)用比較和分析的方法，在求同的基礎(chǔ)上，對環(huán)境行政公益訴訟的概念進(jìn)行科學(xué)合理的界分。
三、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定
研究中存在的問題既為我們指明了方向，也為我們準(zhǔn)確界定環(huán)境行政公益訴訟的概念選定了著力點(diǎn)。因此，我們暫不考慮已是共識的公共利益這一要素，而重點(diǎn)以主體和行為這兩個(gè)要素為對象展開分析。
( 一) 主體要素
對主體要素的籠統(tǒng)表述，因?qū)崯o太大意義，所以我們在此忽略不計(jì)。然而，對于公民、個(gè)人、法人和其他組織這一組詞語，卻值得認(rèn)真考究。首先，公民一詞，意味著一種身份，即公民身份，是一個(gè)多學(xué)科性術(shù)語。它與我們普通意義上講的自然人、個(gè)人不是同一概念。福克斯認(rèn)為，在涉及公民身份的含義的文獻(xiàn)中，可以歸納為三種主要定義:哲學(xué)的定義，即關(guān)注何種公民身份模式最有利于正義社會的構(gòu)建; 社會政治的定義，即公民身份是一種地位，它代表一種社會成員牽涉一系列社會實(shí)踐; 法律的定義，公民身份通常與國籍交替使用，在此意義上，公民身份的核心權(quán)利乃居住權(quán)。公民( 身份) 有形式和實(shí)質(zhì)之分，形式上，它表明法律意義上的民族國家的成員身份，因此也得以享有或負(fù)擔(dān)因公民身份而獲得的權(quán)利與義務(wù)。實(shí)質(zhì)上，它針對的是在什么程度上那些享有形式上法律地位的公民也許會或不會享有權(quán)利( 包括福利權(quán)利) 來確保有效的民族國家社群的成員資格。由此看來，公民這一概念由于注入太多諸如民族、國家、國籍、語言、文化等因素限制而使它具有很強(qiáng)的封閉性。
(二) 行為要素
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1.利益內(nèi)容的不確定性。德國學(xué)者WalterKlein將利益界定為主體對客體所享有或主體與客體的二者關(guān)系或主體與客體間所形成的某種價(jià)值判斷。這實(shí)際上將價(jià)值與利益緊密相連，由于價(jià)值及利益是彈性的、浮動(dòng)的概念，由一些判斷要素所決定，并與人們自身的好惡感覺息息相關(guān)，正如耶律納克所言：利益這一概念“含有不確定性，因此，既不限于物質(zhì)上的利益，也及于形而上屬于理想式的利益，如文化、風(fēng)俗及宗教等等利益皆包括在內(nèi)。”
2.受益對象的不確定性。由于公共利益與其相似概念民眾福祉、社會利益等概念很難區(qū)分，因此，公共利益概念最復(fù)雜的特征就表現(xiàn)在受益對象的不確定性上。早在1884年，洛厚德在《公共利益與行政法的共同訴訟》一文中便提出，公共利益是任何人但不是全部人的利益。他提出地域基礎(chǔ)說，即以地域作為界定人群的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)地域空間就是以地區(qū)為分野，多以國家為限。德國另一名學(xué)者紐曼將公共利益分為公共和利益兩方面。他將利益分為主觀利益和客觀利益，主觀利益是指團(tuán)體內(nèi)各個(gè)成員間的利益；客觀利益是指超乎個(gè)人利益所具有的重大意義的事務(wù)、目的及目標(biāo)。公共利益亦可分為兩種，一種是開放性狀態(tài)，不封閉也不專為某些個(gè)人所保留，任何人均可主張；另一種是國家或地方自治團(tuán)體所設(shè)立，維持其設(shè)施的職能。紐曼對公益的理解符合現(xiàn)代憲法理念對公益的認(rèn)定。他的這種觀點(diǎn)至少有兩點(diǎn)令人思考：第一，公共利益受益人的不確定性。以利益的效果所涉及的范圍，即以受益人之多寡決定公益是否存在。這是公共利益在數(shù)量上的特征。第二，將國家任務(wù)作為判定公益的要素。“客觀公益”是借助國家權(quán)力以及信賴公權(quán)所完成，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力是實(shí)現(xiàn)公共利益的手段。
（二）公益訴訟與行政公益訴訟公益訴訟肇始于古羅馬。公益訴訟是和私益訴訟相對應(yīng)的概念。在古羅馬時(shí)期，其程式訴訟便有了公益訴訟與私益訴訟的分野。總的說來，公益訴訟是指私人對危害社會公共利益提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，市民均有權(quán)提起；私益訴訟是指私人基于個(gè)體利益提起的訴訟，僅具有利害關(guān)系的人才有權(quán)提起。公益訴訟雖早在古羅馬時(shí)期就已產(chǎn)生，但直到20世紀(jì)才在有關(guān)國家的法律制度中得以確立。目前學(xué)界對公益訴訟的含義認(rèn)識也并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟是指“國家、社會組織或公民個(gè)人以原告訴訟主體資格，對侵犯公共利益的行為，向法院提起民事或行政訴訟，通過法院依法審理，追究法律責(zé)任，回復(fù)社會公共利益的訴訟制度。”公益訴訟是法院依法處理違反國家利益和社會利益的活動(dòng)，是法院在當(dāng)事人及其他訴訟參與人的情況下，按照專門的司法程序，依法對個(gè)人或組織提起的侵犯國家利益、社會公共利益的訴訟進(jìn)行審理與判決，以處理違法行為的活動(dòng)。
還有學(xué)者認(rèn)為，“公益訴訟是指公民為維護(hù)公益，就與自己權(quán)利及法律上無直接利害關(guān)系的事項(xiàng)，對行政機(jī)關(guān)的違法行為提起的訴訟。”筆者認(rèn)為，公益訴訟是指對于違法侵犯社會公共利益的行為，由與之無法律上利害關(guān)系的普通公民和其他組織或國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)向法院，由法院依法定程序進(jìn)行審理的活動(dòng)。其中前一類訴訟稱為民眾訴訟，后一類稱為民事公訴和行政公訴。由此看出公益訴訟有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)了公益訴訟的公益性質(zhì)，即具有資格的原告與被訴的行政行為并無直接的法律上利害關(guān)系。二是確認(rèn)了國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在維護(hù)社會公共利益上的原告資格。行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法作為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法院允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提訟的制度。
行政公益訴訟具有如下特點(diǎn)：
1.訴訟標(biāo)的的公益性。行政公益訴訟保護(hù)的是社會公益，有的訴訟也可能牽涉到者的私益，但行政公益訴訟重在保護(hù)社會公益，凡違法行政行為侵犯公共利益均為行政訴訟的可訴對象。
2.主體的廣泛性。行政公益訴訟的人資格不只局限于直接利害關(guān)系者，與本案無直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織甚至是國家監(jiān)督機(jī)關(guān)也可構(gòu)成。
3.公益訴訟的預(yù)防性。行政公益訴訟并不必然要求公共利益侵害的發(fā)生，只要有相關(guān)證據(jù)證明有發(fā)生公共利益損害的可能性就可提訟，如此將大量的公共利益損害消滅于萌芽狀態(tài)，即以較小的司法成本支出保護(hù)更大范圍的社會利益，符合經(jīng)濟(jì)理性人的價(jià)值判斷，充分地做到了防患于未然。
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環(huán)境保護(hù) 公益訴訟 原告
關(guān)于環(huán)境公益訴訟的概念，學(xué)界認(rèn)識不同。一則認(rèn)為是公民或者法人(特別是非政府組織NGO)，出于保護(hù)公益的目的，針對損害公共環(huán)境利益的行為，向法院提起的環(huán)境公益之訴。二則定義是指任何單位和個(gè)人都有權(quán)利對污染環(huán)境、破壞自然資源的單位和個(gè)人提起經(jīng)濟(jì)公益訴訟，由法院依經(jīng)濟(jì)公益訴訟程序進(jìn)行審判，依法追究責(zé)任人的民事、經(jīng)濟(jì)、刑事責(zé)任。
相比之下，可知環(huán)境公益訴訟的目的是保護(hù)公共環(huán)境利益；訴訟的對象為危害環(huán)境利益的個(gè)人或單位。而各觀點(diǎn)在訴訟原告的構(gòu)成上存在差異，這正是正確把握該概念的首要命題。
筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上屬于公益訴訟。雖然公益訴訟至今仍無確切概念，但通說認(rèn)為其最顯著特征為所針對的行為損害的是社會公共利益，而與原告的利益無直接關(guān)系。但由于司法實(shí)踐中難以區(qū)分所提起的訴訟是否完全屬于公共利益，且現(xiàn)實(shí)生活中個(gè)人利益與公共利益常常相互聯(lián)系。故多數(shù)國家采用“相對公益原則”，即排除完全出于私利而提訟的情形之外，僅出于公共利益以及既出于公共利益又出于私利的都屬于公益訴訟。該原則更為切合實(shí)際，利于鼓勵(lì)公民積極參加公益訴訟。
因此，從理論上說，只要符合“相對公益原則”以公益保護(hù)為目的而提訟的個(gè)人和團(tuán)體，皆可以成為公益訴訟的原告。因此，大部分觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的原告包括公民個(gè)人，公民組織，行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。現(xiàn)對各原告模型之合理性作簡要分析。
一、公民個(gè)人
一直以來，我國環(huán)境公益訴訟處于瓶頸狀態(tài)主要是由于我國民事訴訟法第108條規(guī)定的條件需為原告與本案有“直接利害關(guān)系”，以及行政訴訟法第2條、第11條、第12條未將環(huán)境公益訴訟納入受案范圍。正所謂“無救濟(jì)則無法律”，若僅以上述規(guī)定來剝奪公民個(gè)人參加環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，那么公民的環(huán)境權(quán)益之保護(hù)就是空談。以美國為代表的國家，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從關(guān)注“訴訟原告的資格”到關(guān)注“訴訟原告的能力”的轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)國民積極參加各種公益訴訟。在我國，實(shí)現(xiàn)從“直接利害關(guān)系”到“間接利害關(guān)系”為連接點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，不僅得到學(xué)術(shù)界的一致支持，更成為實(shí)踐中急需解決的問題。從將公民的環(huán)境權(quán)寫入憲法，各地區(qū)法院試點(diǎn)推廣，到逐步修訂單行環(huán)保法律,設(shè)立專門的環(huán)境公益訴訟條款，再修改民事訴訟法、行政訴訟法，設(shè)定包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟程序的建議，得到學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)同。
二、公民組織
早在20世紀(jì)，以C.D.斯通為先驅(qū)的西方生態(tài)主義法學(xué)流派就提出了"生態(tài)契約論"，主張個(gè)人在生態(tài)保護(hù)的基準(zhǔn)上，享有結(jié)社與選擇加入社團(tuán)的權(quán)力。并在此條件下，擁有同國家機(jī)關(guān)平等的機(jī)會成為自然的信托人，共同為環(huán)境保護(hù)履行誠實(shí)善良的必要義務(wù)，而其中當(dāng)然包括對危害生態(tài)環(huán)境的行為提起公益訴訟的內(nèi)容。相比個(gè)人而言，公民組織如環(huán)保組織更具有堅(jiān)定的環(huán)保價(jià)值觀，在財(cái)力，物力，信息，技術(shù)等方面擁有較大優(yōu)勢，容易克服與環(huán)境危害源頭的大型企業(yè)公司之間的人格區(qū)分的不平等問題。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2008年為止，我國共有環(huán)保組織3539家，其中非政府組織2239家（約占63%）。在環(huán)境公益訴訟中越發(fā)起著不可忽視的作用。
三、檢察機(jī)關(guān)
以檢查機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告已成為歐美國家之主流。在我國，以09年佛山首例環(huán)境公益訴訟案為典型，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)原告，有利于打擊地方保護(hù)主義之下高GDP高污染破壞的環(huán)境危害源頭，有效遏制環(huán)境危害的產(chǎn)生，日益成為輿論界的熱點(diǎn)。有反對意見認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上系國家的法律監(jiān)察機(jī)關(guān)，不應(yīng)直接涉入法律訴訟活動(dòng)之中；并認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)和法院兩個(gè)公權(quán)力機(jī)關(guān)之間合作難免相互包庇，影響司法公正。筆者認(rèn)為這些觀點(diǎn)難以成立：首先，檢察機(jī)關(guān)對法律的監(jiān)督以事后監(jiān)督為主，對危害環(huán)境行為當(dāng)然享有提訟，追究其法律責(zé)任的職責(zé)。這不僅表現(xiàn)在刑法中對環(huán)境犯罪提起公訴，也包括對危害環(huán)境權(quán)益的行為提起民事訴訟和行政訴訟。其次，檢察機(jī)關(guān)代表國家的公正司法，不能以現(xiàn)實(shí)層面司法執(zhí)行不足，因噎廢食，而從根本上否定檢察院的存在意義。
四、行政環(huán)境管理機(jī)關(guān)
部分學(xué)者認(rèn)為環(huán)境管理機(jī)關(guān)不僅組織體系完備，且擁有專業(yè)的鑒定技術(shù)設(shè)備等資源，更能避免公民個(gè)人的“濫訴”。但筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)不能作為訴訟原告，理由如下：首先，行政環(huán)境管理機(jī)關(guān)本身負(fù)有依法行政，管理監(jiān)督環(huán)保事業(yè)的職責(zé)。對于危害環(huán)境的行為，其享有從罰款到予以關(guān)閉的處罰權(quán)。若其參與公益環(huán)境的民事訴訟，不僅使得行政職權(quán)民事化，造成環(huán)境行政管理履行不力的問題，同時(shí)會導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，更易誤導(dǎo)公眾喪失對行政權(quán)的信任而迷信司法萬能。其次，若行政機(jī)關(guān)作為公益環(huán)境行政訴訟的原告，即需針對行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)管理上的不作為或作為不當(dāng)提訟。則會推論出行政機(jī)關(guān)自己自己的悖論，顯然是不合理的。
綜上所述，公民個(gè)人，公民組織，和檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告構(gòu)成，在理論和實(shí)踐上均具備一定合理性。而行政機(jī)關(guān)能否作為環(huán)境公益訴訟的原告，還有待商榷。
參考文獻(xiàn)
篇4
公共利益作為一個(gè)在法律中常見的用詞--例如我國《憲法》第10條、《民法通則》第7條、《物權(quán)法》第42條、《合同法》第7條、《證券法》第1條等諸多法條中都直接出現(xiàn)了公共利益一詞--其范疇在學(xué)理上并無通論，但究其特征爭議不大，大多數(shù)學(xué)者都承認(rèn)公共利益是適用于一個(gè)群體內(nèi)普遍的個(gè)體且在群體內(nèi)一般難以做出區(qū)分的，例如約翰·羅爾斯認(rèn)為公共利益就是不可分和公共的，戴維·米勒表述公共利益的基本特征就言及其相關(guān)性與公共性。4當(dāng)發(fā)生諸如環(huán)境污染等涉及公共利益之事件的同時(shí)，其特質(zhì)不在于對每個(gè)個(gè)體的影響，而在于對一個(gè)群體以及自然環(huán)境的影響。
鑒于公共利益在概念上的模糊，若要將此概念使用于法律實(shí)踐，就有必要通過立法機(jī)關(guān)將之轉(zhuǎn)換為實(shí)在的法律規(guī)范，在實(shí)踐中往往可以采取多種方式進(jìn)行列舉與排除，針對我國民事公益訴訟案件的具體類型，有學(xué)者總結(jié)包括有國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染公害訴訟、特定弱勢群體權(quán)益受損引發(fā)之訴訟、反壟斷訴訟、特定人事訴訟、消費(fèi)者保護(hù)訴訟以及擴(kuò)散性利益受損的群體性糾紛等七類。5在具體區(qū)分了其類型后可以發(fā)現(xiàn)公益訴訟可以從不確定的法律概念具象到確定的對象與范疇，而當(dāng)新事件產(chǎn)生后也可以由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等進(jìn)行規(guī)制從而賦予其較強(qiáng)的可操作性。
二、支持原則適用失格
在民事公益訴訟的主體討論中，對于檢察機(jī)關(guān)等參與民事訴訟所尋求之法律支持多言及《民事訴訟法》第十五條之規(guī)定"機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院"。因該條款在民事公益訴訟學(xué)理討論的普遍性先對其進(jìn)行探討。首先，支持制度雖是我國民事訴訟法教材上普遍認(rèn)同的原則，但支持的方式、程序以及支持者所處的訴訟地位和訴訟權(quán)利義務(wù)等問題缺乏具體規(guī)定。其次，匆忙將支持原則放入民事公益訴訟領(lǐng)域并認(rèn)為《刑事訴訟法》第77條第2款之"如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候也可以提起附帶民事訴訟"作為訴訟之法律依據(jù)有操之過急、求馬唐肆之嫌。訴諸法律是維護(hù)公共利益最后屏障，在訴之前，從前文所引用之案件具體類型可以看出，基本上列出的每個(gè)類別國家都有相關(guān)之立法以及行政機(jī)構(gòu)社會團(tuán)體對公共利益進(jìn)行規(guī)范化的保護(hù)與救濟(jì)，監(jiān)督與管理。尤其對于環(huán)境公益訴訟，探究制度上的預(yù)防和避免要重要于事后的救濟(jì)，民事公益訴訟在效益上并非屬于最優(yōu)選擇，而在新制度尚未確立之時(shí)從現(xiàn)有難以適用制度中尋求突破必然會產(chǎn)生先天之缺陷。第三，支持原則并無法解決民事公益訴訟之問題，按照我國現(xiàn)行流行教科書的觀點(diǎn)，其支持制度的建立是"在列寧關(guān)于社會主義的民事法律關(guān)系是公法關(guān)系而不是私法關(guān)系的理論基礎(chǔ)上的，它是國家干預(yù)民事法律關(guān)系的補(bǔ)充，體現(xiàn)了依靠社會力量維護(hù)國家法制的思想，故也稱社會干預(yù)原則。"6而我國的民事訴訟法關(guān)于支持的規(guī)定與社會干預(yù)原則有著很大區(qū)別，"按照社會干預(yù)原則，干預(yù)者在受其保護(hù)的人發(fā)生民事爭議時(shí)有權(quán)，不需要征得受其保護(hù)的權(quán)益人同意。依社會干預(yù)原則，干預(yù)者有和參加訴訟的權(quán)力，而依支持的規(guī)定，支持者只有抽象的支持權(quán)，不能直接提訟和參加訴訟。社會干預(yù)原則允許負(fù)有保護(hù)責(zé)任的個(gè)人實(shí)施干預(yù)行為，或者參加訴訟而我國不允許個(gè)人支持。"7同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)識到，作為市場主體，國有企業(yè)等有能力聘請律師并提訟，國有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)雖沒有公訴職能，但有權(quán)力監(jiān)督國有企業(yè)，在監(jiān)督權(quán)怠于履行之時(shí)檢察院等有權(quán)監(jiān)督，其中監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置與監(jiān)督機(jī)制的訂立發(fā)揮的作用會遠(yuǎn)大于有公權(quán)力介入私權(quán)力之虞的檢察院行為。檢察院其自身參與訴訟會面臨更多的問題，諸如檢查機(jī)關(guān)在民事訴訟中與相對人之間地位是否平等；檢察機(jī)關(guān)若作為主體參與訴訟其本身作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是否缺失公平，會不會公權(quán)干預(yù)私權(quán)，會不會干預(yù)審判權(quán)，該如何規(guī)避；檢察院提訟的依據(jù)是出于國家賦予了其法律監(jiān)督的權(quán)力還是作為民事訴訟當(dāng)事人的訴訟權(quán)；檢察機(jī)關(guān)提訟后其與負(fù)有監(jiān)督職能的特定行政機(jī)關(guān)需要怎樣合作或分配資源等等。
三、公益訴訟制度主體制度猜想
對于公益訴訟的概念，常見概念定義如"通常是指任何組織個(gè)人都可以根據(jù)法律的授權(quán)對違反法律法規(guī)侵犯國家利益社會利益或不特定多數(shù)人利益的行為向法院提訟，由法院依法追求其負(fù)法律責(zé)任的活動(dòng)。"8，或"公益訴訟是指特定國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和相關(guān)公民根據(jù)法律規(guī)定對違反法律而侵犯國家利益和社會公共利益的行為提訟，由法院通過司法程序追究法律責(zé)任的一種法律制度。"9從這兩個(gè)定義中可以發(fā)現(xiàn)，對待公益訴訟，法律的授權(quán)是某主體能提起公益訴訟的必要條件，從這點(diǎn)出發(fā)結(jié)合當(dāng)今的立法可以對各類民事訴訟主體進(jìn)行評估。
1.直接受害人。我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定"原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其它組織"，這種以"直接利害關(guān)系人"理論規(guī)范原告之訴的理論使得公益訴訟中直接受害人當(dāng)然可以提訟。
2. 檢察院。公益訴訟往往有不可逆、涉及面廣的特點(diǎn)，甚至有時(shí)候受損對象無提訟之資格，公益訴訟尤其在環(huán)境公益訴訟中，事件產(chǎn)生的后果難以通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償進(jìn)行補(bǔ)救，所以在公共利益處于危險(xiǎn)階段的時(shí)候的是否有訴訟之可能亟需認(rèn)定，同時(shí)，某些受損對象，例如濕地破壞中某些動(dòng)植物瀕危又需要保護(hù)的情況下，誰能提出訴訟也需要認(rèn)定，在2005年12月7日賀衛(wèi)方等人就以鱘鰉魚、松花江、太陽島為共同原告進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟，要求中石油賠償100億用以建立松花江治理基金。20世紀(jì)70年代的美國就有相關(guān)人士代表帕里拉屬鳥夏威夷土地與資源管理局，最終當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q帕里拉屬鳥勝訴。但在此類案件中，檢察院如若能作為訴訟之主體是具有優(yōu)勢的。首先，《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定了人民檢察院刑事公訴、偵查和法律監(jiān)督職能，在法律上有部分依據(jù)，其次，人民檢察院作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有大量具備專業(yè)知識的法律人才也有調(diào)查取證的能力。再次，檢察機(jī)關(guān)在刑事公訴案件中便代表國家進(jìn)行訴訟，在民事公益訴訟中，其涉及的范圍遠(yuǎn)大于一般民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)代表群體性利益是出于對公眾或者國家負(fù)責(zé)，在這點(diǎn)上看檢察院是適格的。但是正如前文提及的，如果檢查機(jī)關(guān)能提起民事公益訴訟，那么其一家便獨(dú)有偵查的權(quán)力、抗訴的權(quán)力以及檢察長列席人民法院審判委員會等權(quán)力，如果這些權(quán)力都在訴訟中行使，不啻將對被告產(chǎn)生不利影響，使得被告反倒成為了弱勢的一方，有可能影響審判的公正。對此還有很多制度上的要求需要完善，但是不能否認(rèn)檢察院是一個(gè)良好的遞補(bǔ)提訟之機(jī)關(guān)，只是需要法律在授權(quán)同時(shí)嚴(yán)格認(rèn)定其訴訟之范圍。
3.行政機(jī)構(gòu)。在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第一款規(guī)定"造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除威海并承擔(dān)賠償責(zé)任"，在同條第二款規(guī)定"對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。"這里如何提出損害賠償要求，提出之損害賠償是基于行政行為抑或是通過訴訟需要嚴(yán)格的區(qū)分。
行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告是有數(shù)例現(xiàn)實(shí)案例的，如2007年貴陽政府機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟并勝訴，2010年云南昆明環(huán)保局作為原告訴養(yǎng)豬場違規(guī)排放污水得以立案審理。行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告在原理上同檢察機(jī)關(guān)相類似，其本身便對公共利益擔(dān)負(fù)著行政責(zé)任，往往公共利益所涉及的事件原先便應(yīng)當(dāng)由政府機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。此外，由行政機(jī)構(gòu)提起行政公益訴訟有助于嚴(yán)格限定檢察院作為民事公益訴訟主體時(shí)案件的范疇。但是行政機(jī)關(guān)作為訴訟主體也有不當(dāng)之處，最明顯的不過與行政主體過于明顯的公權(quán)力性質(zhì)和與公益所產(chǎn)生的利益一致，行政機(jī)關(guān)的不能排斥勝訴后得到公共利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其實(shí)際得到的利益。行政機(jī)關(guān)充當(dāng)原告可能不僅會破壞私法的自愿平等，而且也更有可能造成訴訟雙方訴訟地位不平等。此外，環(huán)境監(jiān)督部門等涉及公益的部門沒有獨(dú)立人格，而且其組織形式上也缺乏能夠代表國家參與訴訟的能力。
4.公民及社會團(tuán)體。我國的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中社會團(tuán)體的定義是"中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性的社會組織"。社會團(tuán)體作為一個(gè)有組織的有共同目標(biāo)的公民集合，在組成、財(cái)力和精力上是能與公益訴訟可能涉及到的被告相平衡的，而且社會團(tuán)體進(jìn)行公益訴訟能夠更簡潔高效規(guī)避當(dāng)事人適格的限定，社會團(tuán)體中的人更容易與案件產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)，讓某些社會團(tuán)體作為群體訴訟的適格當(dāng)事人，一方面有助于保障受害人的實(shí)體權(quán)益，另一方面可以減少訴訟環(huán)節(jié)和訴訟浪費(fèi)而有助于減少程序利益的耗費(fèi)。
總而言之，就民事法律訴訟之主體而言有幾處亟待立法確立的地方，一是對公共利益的認(rèn)定，認(rèn)定了公共利益的范疇之后才能使得理論上的檢察院之權(quán)與其監(jiān)督權(quán)得到嚴(yán)格的限定并賦予之至權(quán)力；二是行政機(jī)構(gòu)與其他潛在訴訟主體之間的分野，行政公益訴訟能夠有效區(qū)分出國家層面與社會層面在公益訴訟中的分野，從而將民事公益訴訟嚴(yán)格限定在私法領(lǐng)域；三是法律制度的變革需要，只有法律授權(quán)之后各類潛在訴訟主體，尤其是檢察院才能對民事公益訴訟在實(shí)體和程序上有所作為，否則以現(xiàn)行制度缺乏完善的實(shí)行與監(jiān)督體系。
注釋：
[1]【英】，邊沁，《道德與立法院里爭論》，葉殷弘譯，商務(wù)印書館，2000年版第58頁.
[2] Weustenfeld之觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)引自李建良，《從公法學(xué)之觀點(diǎn)論公益之概念與原則》，臺灣中興大學(xué)1986年6月碩士論文，第132頁.
[3] Deborah Stone， Policy Paradox：the art of political decision making， w.w. Norton & company Inc. 2001.p.23.
[4] 戴維米勒，《市場、國家和社群》，牛津大學(xué)出版社，1999年版第81-82頁.
[5]潘申明，《比較法視野下的民事公益訴訟》，華東政法大學(xué)博士論文，第60頁.
[6]譚兵主編，《民事訴訟法學(xué)》，法律出版社1997年版，第106頁.
[7]何文燕，《調(diào)節(jié)和支持兩項(xiàng)民訴法基本原則應(yīng)否定》，載《法學(xué)》1997年第4期，第36頁.
篇5
環(huán)境公共利益包含了“環(huán)境”與“公益”兩個(gè)詞語，與一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客體——環(huán)境。
我國《環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定，環(huán)境是指“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的或經(jīng)過人工改造的自然因素的總體。” 《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定：“環(huán)境——自然要素、自然客體和自然人文客體以及人文客體的總和。” 這一條文與《環(huán)保法》對環(huán)境的定義有異曲同工之妙。可見，環(huán)境包括自然環(huán)境以及人文環(huán)境。
環(huán)境公共利益包含另一重要詞語——“公共利益”。辯證唯物主義認(rèn)為，“利益”是客體對主體的滿足，是主體對客體進(jìn)行價(jià)值判斷的結(jié)果。環(huán)境對公眾的利益體現(xiàn)在大自然對人類的多用性，表現(xiàn)為環(huán)境承載價(jià)值的多樣性，如生命存續(xù)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、娛樂價(jià)值等。 臺灣著名法學(xué)家陳新民教授認(rèn)為，公法學(xué)界討論公共利益的概念，所著重的地方并不在于利益概念的討論，而是一律圍繞所謂“公共的概念”。 而圍繞兩種不同的公共概念，歷史上形成了分別以邊沁和盧梭為代表的兩種“公共利益”概念。
邊沁認(rèn)為公共利益是“組成共同體的若干成員的利益總和” ，意為公共利益是個(gè)人利益的疊加。這實(shí)際上否認(rèn)了獨(dú)立于個(gè)人利益之外的公共利益的存在。而盧梭則認(rèn)為公共利益和個(gè)人利益之間存在著質(zhì)的差別，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民這一實(shí)體的意志，要么是一部分人的意志。” 他認(rèn)為公益是與個(gè)別意志迥然有別的東西，是“剩余的不同個(gè)別意志的總和”。 在盧梭看來，公益的產(chǎn)生并非人數(shù)上的勝利，而是社會全體成員的個(gè)別意志相互抵銷后的剩余部分，是所有公民理性討論的結(jié)果。筆者贊同盧梭的公益概念，他著重強(qiáng)調(diào)了公民在公共利益實(shí)現(xiàn)過程中的積極作用，要求公民進(jìn)行理性討論，同時(shí)也敦促國家應(yīng)為公民參與和實(shí)現(xiàn)公共利益提供相應(yīng)的制度渠道。
綜上所述，環(huán)境公共利益的概念為，公眾對自然或人文環(huán)境進(jìn)行價(jià)值判斷得出并可以享用的生存利益、健康利益、經(jīng)濟(jì)利益、科學(xué)利益、娛樂利益等多種利益的總和。
二、侵犯環(huán)境公共利益的行為
基于環(huán)境公共利益的概念，侵犯環(huán)境公共利益的行為可以概括為兩種形式。一是對公眾所享有的各類環(huán)境利益的侵犯，如對生存利益、經(jīng)濟(jì)利益的侵犯。二是直接對客體環(huán)境的侵犯，即對環(huán)境公共利益的間接侵犯。對兩種行為加以區(qū)別，有助我們?nèi)媪私猸h(huán)境公益訴訟針對的行為對象。
對環(huán)境公共利益的侵犯在日本實(shí)定法上稱為“公害”。日本《環(huán)境基本法》第2條第3款對公害進(jìn)行了定義。所謂公害，是指伴隨著企事業(yè)單位的活動(dòng)及其他人為活動(dòng)而發(fā)生的相當(dāng)范圍內(nèi)的大氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染、噪音、震動(dòng)、地面下沉以及惡臭等，造成的與人的健康或生活環(huán)境相關(guān)的損害。 日本法學(xué)家原田尚彥教授認(rèn)為“公害”是由于日常的人為活動(dòng)帶來的環(huán)境污染以致破壞，并由此產(chǎn)生的對人和物的損害。 這一定義彌補(bǔ)了列舉式定義引起的疏漏，并指出了公害的原因（環(huán)境污染與環(huán)境破壞）和結(jié)果（人和物的損害）。
直接對客體環(huán)境的侵犯在環(huán)保法領(lǐng)域指的是由人類活動(dòng)引起的環(huán)境問題，也稱次生或者第二類環(huán)境問題，大體上分為兩大類，即環(huán)境污染與環(huán)境破壞。環(huán)境污染指由于人們在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、放射性物質(zhì)以及噪聲、電磁波輻射等對環(huán)境的污染和危害。而環(huán)境破壞是由于人們對環(huán)境不合理的開發(fā)利用活動(dòng)所在造成的現(xiàn)象，如由于毀林開荒造成的水土流失等。
經(jīng)常有學(xué)者把公害與對環(huán)境的侵犯混用，如臺灣地區(qū)學(xué)者邱聰智認(rèn)為“公害”一詞泛指各種環(huán)境污染或破壞之像。 然而日本的公害與對環(huán)境侵犯的概念并非相同，對環(huán)境的侵犯只是作為公害的原因，并不包含其結(jié)果，二者不能混同。
三、侵犯環(huán)境公益的司法救濟(jì)——環(huán)境公益訴訟
（一）環(huán)境公益訴訟之內(nèi)涵
環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的下位概念，因此應(yīng)首先明確公益訴訟的概念。從學(xué)者們給出的公益訴訟定義來看，可以分為廣義和狹義兩種。廣義的公益訴訟，是指涉及公共利益或具備公共因素的訴訟。有學(xué)者認(rèn)為“不管動(dòng)機(jī)如何，初衷如何，只要其訴訟行為在客觀上起到了維護(hù)公益的作用，就是公益訴訟。” 按此種觀點(diǎn)，即使訴訟是為個(gè)人利益進(jìn)行，但訴訟本身的意義具有了社會普遍性，訴訟的結(jié)果產(chǎn)生了公益效果，這樣的訴訟也稱其為公益訴訟。而狹義的公益訴訟，也有學(xué)者認(rèn)為其是“他益形式的公益訴訟”，即原告起訴純粹是為了公共利益。“其訴求或者針對抽象的規(guī)定，或者由于行政機(jī)關(guān)沒有依法履行自己的義務(wù)，或者是社會未來的、長久的利益遭受損害，甚至法治受到破壞的情況。” 這與臺灣所采納的公益訴訟概念相同，“須行政機(jī)關(guān)之違法行為，無關(guān)原告自己之權(quán)利及法律上利益事項(xiàng)”。 由此可知，狹義的公益訴訟，除了以維護(hù)公共利益為目的外，還需具備原告與訴爭案件之間沒有直接利害關(guān)系這一特征。
相較而言狹義的公益訴訟更具合理性。構(gòu)建公益訴訟制度旨在解決傳統(tǒng)私益訴訟在保護(hù)公共利益方面存在的制度瓶頸問題，因此，只要能在傳統(tǒng)的私益訴訟框架內(nèi)解決，就沒有必要再另行建構(gòu)公益訴訟制度。廣義的公益訴訟中“主觀為自己，客觀為公眾”的訴訟完全可以在私益訴訟制度中解決。這類訴訟中，原告與案件具有利害關(guān)系，完全可以滿足傳統(tǒng)原告適格規(guī)則的要求，同時(shí)原告起訴是為了私人利益，也滿足私益訴訟的訴訟激勵(lì)問題。正如梁慧星教授所指出的那樣“如果說與原告的利益有關(guān)，或者主要是原告的利益，我們現(xiàn)行的體制完全能夠解決它，當(dāng)務(wù)之急是如何充分利用的問題。” 因此筆者認(rèn)為，“主觀上為自己，客觀上為公眾”的訴訟不宜納入公益訴訟制度之中，應(yīng)歸于傳統(tǒng)私益訴訟之列。
綜上所述，公益訴訟是指涉及公共利益或具備公共因素，原告與訴爭案件之間不存在直接利害關(guān)系的訴訟形態(tài)。呂忠梅教授為環(huán)境公益訴訟下的定義恰恰符合了上述公益訴訟之概念，“在任何行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，法人或其他組織及個(gè)人的行為有使環(huán)境遭受侵害或侵害之虞時(shí)，任何公民、法人、公眾團(tuán)體或國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起的訴訟的制度。” 這一概念排除了原告與訴爭案件之間的利害關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境公益訴訟的目的是保護(hù)環(huán)境公共利益，同時(shí)包括公害訴訟和對環(huán)境的侵犯引起的訴訟，能夠有效救濟(jì)兩種侵犯環(huán)境公共利益的行為。
（二）環(huán)境公益訴訟之特征
環(huán)境公益訴訟屬于現(xiàn)代型訴訟，即“圍繞公共利益產(chǎn)生的糾紛基礎(chǔ)上形成的訴訟”，因此它的訴訟主體、救濟(jì)內(nèi)容及保護(hù)法益等方面都具有不同于傳統(tǒng)訴訟的特征。
1.訴訟主體的特殊性
環(huán)境公益訴訟訴訟主體的特殊性體現(xiàn)在其原告范圍的廣泛性。從學(xué)者討論的結(jié)果來看，國家、法人、社會團(tuán)體和公民個(gè)人，都有權(quán)代表環(huán)境公共利益，提起環(huán)境公益訴訟，因此，環(huán)境公益訴訟原告范圍十分廣泛。
2.救濟(jì)手段的特殊性
環(huán)境公益訴訟原告的請求，不僅包括民事法律規(guī)則中的恢復(fù)原狀和金錢賠償，還包括具有行政法意義的要求企事業(yè)單位、國家機(jī)關(guān)等修改、變更政策，或者采取措施防止損害的出現(xiàn)或者擴(kuò)大，甚至可以主張被告禁止從事相關(guān)活動(dòng)，可見其救濟(jì)手段多種多樣。
3.保護(hù)法益的特殊性
環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是環(huán)境公共利益，環(huán)境公共利益是一種綜合性的利益，包括健康、經(jīng)濟(jì)、審美等多方面利益。呂忠梅教授指出：“環(huán)境公益訴訟保護(hù)的公共環(huán)境利益，并非私益訴訟上的私權(quán)。”“環(huán)境法的目的和環(huán)境問題的現(xiàn)實(shí)告訴我們，這種環(huán)境公共利益就是人與自然和諧相處。如果要以人類的利益形式加以衡量的話，那就是大多數(shù)人在良好的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利不受侵害的普遍狀態(tài)。”
（三）環(huán)境公益訴訟之意義
1.為公眾參與環(huán)境決策提供制度渠道
盧梭的公共利益概念著重強(qiáng)調(diào)公民在公共利益實(shí)現(xiàn)過程中的積極作用，要求公民進(jìn)行理性討論，同時(shí)還敦促國家應(yīng)為公民參與和實(shí)現(xiàn)公共利益提供相應(yīng)的制度渠道。我國臺灣學(xué)者也指出“環(huán)境問題雖然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益沖突與決策上的風(fēng)險(xiǎn)，往往是個(gè)政治選擇的問題，有必要納入整個(gè)民眾參與體系與程序。” 因此環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建，為公眾參與到環(huán)境決策及從根本上保護(hù)環(huán)境提供了制度渠道。
2.克服環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不力的弊端
篇6
一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求
公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，現(xiàn)代社會的政府廣泛地干預(yù)社會的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、文化、福利事業(yè)，管理范圍不斷擴(kuò)大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權(quán)日益強(qiáng)大、極度擴(kuò)張，不時(shí)侵害私人權(quán)利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權(quán)利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、社會組織、個(gè)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)組織所實(shí)施的行政行為侵害了公共利益，以維護(hù)公共利益為目的，依法向人民法院，人民法院依法進(jìn)行審理和判決的活動(dòng)。
同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的主體不局限于具體合法權(quán)利直接受到不法侵害者，其他特定國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護(hù)社會公共利益、維護(hù)法律的尊嚴(yán)與社會正義。從這個(gè)意義上說，行政公益訴訟的設(shè)立承載著更多的社會責(zé)任。第三，訴訟功能的預(yù)防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害為要件，當(dāng)國家機(jī)關(guān)的違法行為、不當(dāng)行為或者不行為，即使還沒有達(dá)到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實(shí)損害的時(shí)候，無法律上直接利害關(guān)系的人也可以訴請司法機(jī)關(guān)對其進(jìn)行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。
在我國，從現(xiàn)行行政訴訟法及其相關(guān)規(guī)定中都找不到有關(guān)公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規(guī)定并不等于實(shí)踐中不存在，隨著大眾法治意識、權(quán)利意識的提高，一些關(guān)乎國家、社會公共利益的案例不時(shí)見諸于報(bào)端，在社會上，在學(xué)術(shù)界掀起層層波浪。例如，嚴(yán)正學(xué)訴椒江文體局不履行法定職責(zé)案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規(guī)劃局違反規(guī)定在西湖風(fēng)景規(guī)劃區(qū)內(nèi)批準(zhǔn)建立非旅游設(shè)施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實(shí)際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護(hù)的訴的利益范圍為由駁回了公民的。在強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代法治，強(qiáng)調(diào)維護(hù)公共權(quán)利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。
二、構(gòu)建行政公益訴訟制度是促進(jìn)社會和諧和完善法治的有效措施
當(dāng)前，我國正在建設(shè)和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當(dāng)代社會的兩大主旋律。構(gòu)建行政公益訴訟制度對促進(jìn)社會和諧和完善國家法治具有突出的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)?
(一)構(gòu)建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求
維護(hù)和保障社會公共利益是實(shí)現(xiàn)社會和諧的題中之意。在當(dāng)前我國廳政公益訴訟制度缺失的現(xiàn)狀下，維護(hù)公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產(chǎn)流失、公共資金的不當(dāng)使用、環(huán)境污染(不僅僅是自然環(huán)境，還包括市場競爭環(huán)境，文化環(huán)境等)等方面尤為突出。大量維護(hù)公益的行政訴訟均因人與被訴行政行為無直接利害關(guān)系，不具備原告資格而被駁回。可見，基于維護(hù)公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實(shí)意義。
(二)構(gòu)建行政公益訴訟制度能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政
依法治國的基礎(chǔ)在于依法行政。不可回避的現(xiàn)實(shí)問題是，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系，行政執(zhí)法過程中的地方保護(hù)主義、集團(tuán)保護(hù)主義現(xiàn)象比比皆是，都說明了這個(gè)問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權(quán)的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個(gè)政府機(jī)關(guān)的某項(xiàng)行政行為的合法性，就可以審查某個(gè)政府機(jī)關(guān)公務(wù)員與行政權(quán)有關(guān)的某項(xiàng)行為的合法性，使權(quán)力得到有效的監(jiān)督和制約。
(三)構(gòu)建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要
完整的訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)有對國家和公共利益的保護(hù)。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個(gè)重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應(yīng)有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，現(xiàn)行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規(guī)定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發(fā)展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。三、構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的具體設(shè)想
(一)實(shí)現(xiàn)多元化的行政會益訴訟主體
“在社會利益上，每個(gè)人都是為權(quán)利而斗爭的天生的斗士。”參照各國經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際情況，筆者認(rèn)為在我國提起行政公益訴訟的主體應(yīng)實(shí)行多元化，包括檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政程序意義上的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、完整的，現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)督實(shí)際上是一種嘗試性監(jiān)督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)代表國家提起行政公益訴訟。社會團(tuán)體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護(hù)，以及對政府活動(dòng)的參與和監(jiān)督。社團(tuán)應(yīng)在不特定多數(shù)的成員利益和社會利益受到侵害的時(shí)候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產(chǎn)劣質(zhì)食品的廠家不加治理的情況下，消費(fèi)者協(xié)會即可代表廣大的消費(fèi)者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應(yīng)允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權(quán)利。
(二)明確行政公益訴訟的受案范圍
行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數(shù)人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認(rèn)為損害公共利益或者有損害公共利益之危險(xiǎn)的行政行為都應(yīng)確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為。現(xiàn)實(shí)生活中，主要集中在:污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡;侵害廣大消費(fèi)者權(quán)益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序;國有資產(chǎn)流失;破壞社會公益事業(yè);危害公共安全等領(lǐng)域。
(三)確立行政公益訴訟的舉證責(zé)任
篇7
摘要： 本文針對我國的立法現(xiàn)狀，提出了檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的若干建議。 關(guān)鍵詞： 環(huán)境公益訴訟 原告資格 公訴權(quán) 一、環(huán)境公益訴訟的概念和特征 （一）環(huán)境公益訴訟的概念 我國環(huán)境法學(xué)界對環(huán)境公益訴訟尚未作出明確的定義，學(xué)者間也未形成統(tǒng)一的看法。本文認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定的程序，對違反法律規(guī)定，侵犯環(huán)境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責(zé)任的活動(dòng)。 （二）環(huán)境公益訴訟的特征 與傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟(jì)途徑相比較，環(huán)境公益訴訟具有如下特征: 1、環(huán)境公益訴訟目的具有公益性 環(huán)境公益作為社會這一系統(tǒng)所具有的獨(dú)立的利益，區(qū)別于社會成員的個(gè)體利益。 2、環(huán)境公益訴訟行為具有預(yù)防性 環(huán)境侵權(quán)具有公害性和不可恢復(fù)性，一旦發(fā)生就難以恢復(fù)原狀，所以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防保護(hù)功能就顯得尤為重要，這也是我國《環(huán)境保護(hù)法》中“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則在訴訟法中的具體體現(xiàn)。 3、環(huán)境公益訴訟原告具有廣泛性 在環(huán)境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公共利益。 二、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法不足 （一）環(huán)境基本法的立法不足 我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)，以及其他企事業(yè)單位；“控告”一詞，應(yīng)當(dāng)包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據(jù)我國憲法的規(guī)定和環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)及早對民事訴訟法和行政訴訟法進(jìn)行修改，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益案件的起訴權(quán)，建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，彌補(bǔ)民事訴訟法和行政訴訟法上的這個(gè)缺憾。 （二）《刑事訴訟法》的立法不足 我國《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。”《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規(guī)定：“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時(shí)提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。”以上條款的內(nèi)容是，在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格。這是我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一的關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，而且還對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起附帶民事訴訟。 （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足 我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”《民事訴訟法》第15條:“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”《行政訴訟法》第10條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定僅賦予了檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)和支持起訴權(quán)，并未賦予檢察機(jī)關(guān)對民事案件和行政案件的起訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)也就更無權(quán)代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應(yīng)實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的需要。 三、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法建議 （一）環(huán)境基本法的立法建議 基于檢察機(jī)關(guān)所具備的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)，及公益訴訟國家干預(yù)原則的體現(xiàn)。賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中提起訴訟的權(quán)利，特別是當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)對此進(jìn)行監(jiān)督，并可以采取包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的措施對環(huán)境資源破壞進(jìn)行補(bǔ)救。這種環(huán)境公益訴訟既可以是針對環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環(huán)境資源的單位和個(gè)人提起的環(huán)境公益民事訴訟，廣義上還包括環(huán)境刑事訴訟，檢察機(jī)關(guān)對破壞環(huán)境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴(yán)格地講相當(dāng)于刑事訴訟中的環(huán)境民事公益訴訟。因此，本文建議，應(yīng)在我國《環(huán)境保護(hù)法》中，明確賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格，即檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的公訴權(quán)。 （二）《刑事訴訟法》的立法建議 根
[1] [2]
據(jù)我國《刑事訴訟法》第條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第條的規(guī)定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格，且在具體操作中規(guī)定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，放寬檢察機(jī)關(guān)作為原告行使環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的條件，從而充分維護(hù)被害人的環(huán)境合法權(quán)益。 （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議 根據(jù)我國《民事訴訟法》第和條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴。在環(huán)境訴訟中，糾紛雙方當(dāng)事人的力量對比不平等，污染環(huán)境、破壞資源者一般是企業(yè)、公司等生產(chǎn)經(jīng)營性單位，他們是地方財(cái)政、稅收的主要來源，和政府機(jī)關(guān)等部門關(guān)系密切，經(jīng)常受到地方政府的保護(hù)；作為受害方的公眾，為不特定的多數(shù)人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢地位，同時(shí)由于環(huán)境污染損害的機(jī)理復(fù)雜、潛伏期長，侵權(quán)致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應(yīng)的科技知識和監(jiān)測手段以及有關(guān)信息資料，而舉證困難，因而經(jīng)常存在不敢、不愿或無力起訴的環(huán)境侵權(quán)案件。因此，本文建議，檢察機(jī)關(guān)可以利用自身現(xiàn)有的取證、偵查方面的資源優(yōu)勢，以支持起訴的身份幫助環(huán)境訴訟的原告提供證據(jù)，支持原告提起環(huán)境公益訴訟。 根據(jù)我國《行政訴訟法》第條的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。這種法律監(jiān)督僅限于事后監(jiān)督，而不包括訴前、訴中的監(jiān)督。人民檢察院在訴前對具有損害公共環(huán)境利益的行政行為行使監(jiān)督權(quán)是我國《行政訴訟法》第條的應(yīng)有之義。因此，本文建議，對侵犯環(huán)境公益無人、無力起訴，或公民不敢、不愿起訴的，檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來，可以更好地維護(hù)環(huán)境公益。 文章屋在線：wzk.co
篇8
日本在其《行政案件訴訟法》第五條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。按照該條規(guī)定，民眾訴訟不限于救濟(jì)者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第九十五條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。①
國內(nèi)外有關(guān)行政公益訴訟原告的規(guī)定
為了防止行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為危害社會公共利益，公民可以通過司法手段監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會公益。傳統(tǒng)行政訴訟的原告是指與本案有直接利害關(guān)系資格的申訴人，②而行政公益訴訟的原告與之不同，是指為維護(hù)國家利益或社會公共利益提起申訴的個(gè)人或組織。誰最適宜成為公益訴訟的原告？如前所述，只要法律有明確規(guī)定，任何人都可以成為公益訴訟的原告提訟。但是，從訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)相對固定和統(tǒng)一。從有些國家的經(jīng)驗(yàn)來看，允許檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國家利益，而是社會公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會團(tuán)體、協(xié)會以及自治組織提訟。
國外立法及規(guī)定。行政公益訴訟究竟應(yīng)該由哪些主體來提起？西方國家通行的做法有這樣幾種：一是一般民眾，二是一般組織或團(tuán)體，三是檢察總長。我國可以兼采三種作法，并根據(jù)我國的情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑臁Ｊ紫龋覀兛梢越梃b日本的民眾訴訟作法，通過立法規(guī)定任何公民均可以選舉人的資格或其他與自己的法律利益無關(guān)的資格來提起行政公益訴訟；其次，我們可以借鑒意大利團(tuán)體訴訟的做法，允許一般組織或團(tuán)體就涉及到公共利益的違法行政行為或不作為提訟；第三，可以適當(dāng)吸收美國和英國的私人檢察總長理論的合理因素，根據(jù)我國檢察機(jī)關(guān)的特色，規(guī)定可由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。
建立行政公益訴訟制度的意義。在當(dāng)代中國司法實(shí)踐中，對有些帶有行政公益訴訟性質(zhì)的案件，法院在作出不予受理或駁回的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關(guān)系人或相對人。由于在我國現(xiàn)行的行政訴訟制度框架內(nèi)還沒有明確關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的規(guī)定，因此，法院作出的裁定是無可厚非的。
對于一般意義上的行政訴訟，原告若與案件沒有直接的利害關(guān)系依法則不可以，這是防止濫訴原則的必然結(jié)果。可是，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時(shí)，在有關(guān)國家機(jī)關(guān)既不追究責(zé)任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時(shí)，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會公益的行政主體為被告向法院？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來維護(hù)公共利益？中國建立公民行政公益訴訟制度的理論根據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)是什么？有哪些因素阻礙中國建立這種訴訟制度，如何根據(jù)中國的社會需求、文化傳統(tǒng)、實(shí)際國情推進(jìn)我國公民行政公益訴訟制度的建立等等，這些問題都是討論行政訴訟原告擴(kuò)大的意義所在。
行政公益訴訟原告的一般特征
淺析行政公益訴訟原告的概念我們不難得出，相對于私益訴訟而言，行政公益訴訟原告具有如下特征：從目的上看，行政公益訴訟的原告提起申訴的目的是為了維護(hù)公共利益、國家利益和社會整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關(guān)系，這是最為本質(zhì)的特征。而私益訴訟的原告必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織，其訴訟目的是為了維護(hù)個(gè)人、法人或其他組織自身的合法權(quán)益。從范圍上看，雖然現(xiàn)行的行政訴訟法未承認(rèn)無直接利害關(guān)系的原告能夠提起行政公益訴訟，但他們不應(yīng)排除在公益訴訟之外。在直接利害關(guān)系人、相對人不愿訴、不敢訴、不能訴、怠于訴的情況下，無直接利害關(guān)系的原告當(dāng)然也可以作為行政公益訴訟的原告。因?yàn)槭芎φ呤菄一蛘呷w人民，侵害人（行政機(jī)關(guān)）本身就是這種利益的法定守護(hù)人，所以公益訴訟理應(yīng)主要為制約行政性權(quán)力而設(shè)。行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實(shí)地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際上是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補(bǔ)的損失具有重要意義。
對我國行政公益訴訟制度的思考
拓寬行政公益訴訟的資格。為了使國家和社會公共利益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)恪守傳統(tǒng)行政訴訟法理論“無直接利害關(guān)系便無訴權(quán)”的要求，而應(yīng)將原告范圍擴(kuò)及至任何組織和個(gè)人。我們可以借鑒國外公益訴訟的分類方法，將我國的行政公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，即申訴人與公益受害無直接利害關(guān)系，按傳統(tǒng)訴訟法理論會導(dǎo)致“公益受害無從救濟(jì)與民眾投訴無門之尷尬境地”，故法律授權(quán)這些個(gè)人或組織代表公眾提起民眾之訴；二是受害人訴，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面這一侵害行為又同時(shí)損害或威脅到社會公共利益，這時(shí)法律允許受害人提起含有保護(hù)私益和公益方面內(nèi)容的行政公益訴訟；三是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的有關(guān)機(jī)關(guān)（如檢察機(jī)關(guān)）有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益性行政訴訟。
公民行政公益訴訟應(yīng)成為司法訴訟不可或缺的部分。公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的區(qū)別，主要體現(xiàn)在法律關(guān)系方面。民事訴訟的原告是指因民事權(quán)利發(fā)生爭議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引訟程序發(fā)生的人。行政訴訟的原告是指對具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院的利害關(guān)系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關(guān)系。刑事自訴則是被害人或其監(jiān)護(hù)人、近親屬為被害人的利益尋求司法救濟(jì)而直接向人民法院被告的訴訟。
確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中國家公訴人的角色。根據(jù)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力，筆者認(rèn)為通過立法確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色較為適當(dāng)。這是因?yàn)椋谖覈V的職能源于監(jiān)督的職能，是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的方式之一。所以，對于我國憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”也應(yīng)理解為特指人民檢察院通過運(yùn)用法律賦予的職務(wù)犯罪偵察權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，追訴犯罪和糾正法律適用過程中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施的專門工作。從這個(gè)意義上講檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，正是源于其對行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和其他方面的法律監(jiān)督權(quán)，目的在于保障國家行政法律和其他相關(guān)的法律統(tǒng)一正確實(shí)施。③
在公民行政公益訴訟制度框架中，應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定協(xié)調(diào)、處理好公民和檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)主體關(guān)系。筆者認(rèn)為，公民和檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟活動(dòng)中行使訴權(quán)，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據(jù)各自由法律賦予的不同地位和司法實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)合理分工和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。可以體現(xiàn)在以下方面：在公民提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)受理的案件法院未予受理時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)行使公益公訴權(quán)；在法院對公民提起的行政公益訴訟案件作出書面裁定后，當(dāng)事人不服的，可以在法定期限內(nèi)上訴，超過法定期限的，按審判監(jiān)督程序處理，檢察機(jī)關(guān)也可以依法提出抗訴；在法院對公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說明理由時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益公訴，法院必須受理；進(jìn)入訴訟程序后，公民對提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時(shí)，也可由檢察機(jī)關(guān)提起公訴解決；對部分涉外的行政公益訴訟案件，由于涉及國家和利益，以公民作為原告顯然不合適。因此，由檢察機(jī)關(guān)以國家公訴人的身份提訟是十分必要的。
當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，必須提供相應(yīng)的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)利問題。我們不妨借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，讓檢察官在公益訴訟中享有廣泛的權(quán)利，如調(diào)查取證權(quán)、優(yōu)先審理權(quán)、和解權(quán)等。（作者單位：中國人民第二軍醫(yī)大學(xué)）
篇9
一、環(huán)境公益訴訟的概念和特征
（一）環(huán)境公益訴訟的概念
我國環(huán)境法學(xué)界對環(huán)境公益訴訟尚未作出明確的定義，學(xué)者間也未形成統(tǒng)一的看法。本文認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機(jī)關(guān)，依照法律的規(guī)定，對違反法律侵犯環(huán)境公共利益的行為，有權(quán)利向人民法院提訴，由人民法院追究違法者的法律責(zé)任的一系列活動(dòng)的行為。環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公共利益，它不要求原告與本案有直接利害關(guān)系。環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)涵包括環(huán)境公益訴訟的制度化、原告資格的適當(dāng)放寬、環(huán)境公益訴訟的受理范圍、舉證責(zé)任的分配、訴訟費(fèi)用的分擔(dān)、建立原告獎(jiǎng)勵(lì)制度、發(fā)展環(huán)保團(tuán)體和防止訴訟濫用。
（二）環(huán)境公益訴訟的特征
與傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟(jì)途徑相比較，環(huán)境公益訴訟具有如下特征：
1.環(huán)境公益訴訟的目的具有公益性
環(huán)境公益作為社會所具有的獨(dú)立的利益，區(qū)別于社會成員的個(gè)體利益。
2.環(huán)境公益訴訟的行為具有預(yù)防性
環(huán)境侵權(quán)具有公害性和不可恢復(fù)性，一旦發(fā)生就難以恢復(fù)，所以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防保護(hù)功能就顯得非常重要，這也是我國《環(huán)境保護(hù)法》中“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則在訴訟法中的具體體現(xiàn)。
3.環(huán)境公益訴訟的原告具有廣泛性
在環(huán)境公益訴訟中，原告的目的在于保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公共利益。
二、環(huán)境公益訴訟的公訴權(quán)之立法不足
（一）環(huán)境基本法的立法不足
我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定的“一切單位”從字義上理解應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)，以及其他企事業(yè)單位；“控告”一詞，應(yīng)當(dāng)包括向人民法院提訟。但由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定的比較模糊，而并非所有的訴訟都會得到法院的支持。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，根據(jù)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)及時(shí)對民事訴訟法和行政訴訟法進(jìn)行完善，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益案件的權(quán)，從而可以建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，彌補(bǔ)民事訴訟法和行政訴訟法上的這個(gè)不足。
（二）《刑事訴訟法》的立法不足
我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條中明確規(guī)定了在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟的方式來維護(hù)公共利益的資格。這是我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定還對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件進(jìn)行限定，僅僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起附帶民事訴訟。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足 我國《民事訴訟法》第14條和《行政訴訟法》第10條中，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定僅賦予了檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)和權(quán)，并沒有對檢察機(jī)關(guān)的民事案件和行政案件的權(quán)，以至于檢察機(jī)關(guān)無權(quán)代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這完全不能適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的需要。
三、環(huán)境公益訴訟的公訴權(quán)之立法完善
（一）環(huán)境基本法的立法建議
檢察機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)也是公益訴訟國家干預(yù)原則的具體體現(xiàn)。賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中提訟的權(quán)利，當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)對此進(jìn)行監(jiān)督并采取措施，對環(huán)境資源破壞進(jìn)行有效的補(bǔ)救。環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境公益民事訴訟；它既可以是針對環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，也可以針對單位和個(gè)人提起的環(huán)境公益民事訴訟。因此，在我國《環(huán)境保護(hù)法》中，應(yīng)明確賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格，即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)行使的公訴權(quán)。
（二）《刑事訴訟法》的立法建議
根據(jù)我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規(guī)定，雖然在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的資格，且在具體操作中規(guī)定了若干限制條件。因此，在通過修改《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)放寬檢察機(jī)關(guān)作為原告行使環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的條件，從而充分維護(hù)被害人的環(huán)境合法權(quán)益。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議 根據(jù)我國《民事訴訟法》第14和15條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院。在環(huán)境訴訟中，糾紛雙方當(dāng)事人的力量對比不平等，處于弱勢群體的污染環(huán)境、破壞資源者是地方財(cái)政、稅收的主要來源，和政府機(jī)關(guān)等部門關(guān)系密切，經(jīng)常受到地方政府的保護(hù)；作為受害方的公眾為不特定的多數(shù)人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢地位，同時(shí)由于環(huán)境污染損害的機(jī)理復(fù)雜、潛伏期長，侵權(quán)致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應(yīng)的科技知識和監(jiān)測手段以及有關(guān)信息資料，弱勢群體的訴訟權(quán)利不對等，導(dǎo)致結(jié)果的不平等。
因此，檢察機(jī)關(guān)可以利用自身現(xiàn)有的取證、偵查方面的資源優(yōu)勢支持，幫助環(huán)境訴訟的原告提供證據(jù)，支持原告提起環(huán)境公益訴訟。對侵犯環(huán)境公益無人、無力，或公民不敢、不愿的，檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來，可以更好地維護(hù)環(huán)境公益。
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篇10
一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定
環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時(shí),法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨(dú)立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨(dú)立的訴訟類型,它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個(gè)方面的含義:
1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會組織及個(gè)人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院,它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個(gè)人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提起訴訟。
2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門,也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。
3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。
4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)公共利益,而非提起訴訟當(dāng)事人自己的私利。
二、建立環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)
環(huán)境行政公益訴訟制度將成為鼓勵(lì)公民參與環(huán)境管理,加強(qiáng)對破壞環(huán)境的行政行為進(jìn)行監(jiān)督,減少因環(huán)境糾紛導(dǎo)致社會問題的重要手段。環(huán)境行政公益訴訟的建立,主要理論依據(jù)體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):
1.環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為,環(huán)境法律關(guān)系的主體擁有享有適宜環(huán)境的權(quán)利,也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。具體而言,就是有在良好,健康的環(huán)境中生活的權(quán)利,有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利,有在環(huán)境保護(hù)方面監(jiān)督、檢舉、控告和訴訟的權(quán)利等。因此,公民的環(huán)境權(quán)利遭到行政行為侵犯的時(shí)候,不管是否為直接利害關(guān)系人,均有權(quán)提起訴訟,要求相關(guān)部門追究法律責(zé)任。環(huán)境權(quán)理論的興起為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎(chǔ)。
2.我國憲法規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會事務(wù)”。環(huán)境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說,乃全體公民的共享資源和公共財(cái)產(chǎn),任何人不能對其任意支配、占有和損害;國家是基于全體共有人的委托而行使管理權(quán)的,因而政府作為委托人有責(zé)任管理好這些財(cái)產(chǎn)。
當(dāng)行政機(jī)關(guān)只注重本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入的增加,而對日益惡化的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象漠然視之,行政機(jī)關(guān)在防治污染方面不依法履行職責(zé)時(shí),任何公民、組織或國家特定機(jī)關(guān)均可提起環(huán)境行政公益訴訟,監(jiān)督政府機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法履行其職責(zé)或管理環(huán)境的義務(wù)。
環(huán)境作為一種社會公共利益,與每個(gè)人的利益都息息相關(guān),環(huán)境法是一種社會法,從社會法理的觀點(diǎn)而言,環(huán)境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊(yùn),具有社會法理基礎(chǔ)。
三、建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性
篇11
一、行政公益訴訟的理論與實(shí)踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對公共利益有現(xiàn)實(shí)侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點(diǎn)：(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當(dāng)事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因?yàn)榭陀^上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機(jī)關(guān)伸張自己的個(gè)人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì)：不以損害的實(shí)際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護(hù)國家利益、社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個(gè)人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴(kuò)張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發(fā)展得相當(dāng)成熟，只是各國理論界和實(shí)務(wù)界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。關(guān)于行政行為對公共利益的侵害，只要私人檢察總長能，就由他來發(fā)動(dòng)司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時(shí)，代表一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)階層的各種社會團(tuán)體也具有相關(guān)的原告資格。
在法國的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實(shí)迫切需要。當(dāng)前，我國現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況，主要有：(1)國有資產(chǎn)流失。據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)80年代，國有資產(chǎn)每年流失500億元；進(jìn)入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費(fèi)以及決策失誤造成的浪費(fèi)等，國有資產(chǎn)損失已是一個(gè)相當(dāng)大的數(shù)目。國有資產(chǎn)屬全體人民，國家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，人民應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但這些流失的國有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，當(dāng)前全國城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機(jī)關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護(hù)國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費(fèi)。但我國土地所有權(quán)不屬于個(gè)人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對此無法進(jìn)行救濟(jì)。(4)政府在公共工程、政府采購等領(lǐng)域，違法招標(biāo)、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價(jià)格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價(jià)格的現(xiàn)象。如春運(yùn)火車票價(jià)每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強(qiáng)行提高價(jià)格，以謀取暴利。火車票隨意漲價(jià)不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價(jià)格聽證程序。但老百姓面對這種隨意漲價(jià)行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實(shí)有效的法律制度有針對性地保護(hù)社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟(jì)。權(quán)利離不開救濟(jì)。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟(jì)。在理想的觀念模型中，司法機(jī)構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對爭訟各方都公平和正當(dāng)?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公民的社會公共權(quán)利造成侵害時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)允許公民為維護(hù)社會公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟(jì)。
公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約。“歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大。”某些行政權(quán)的行使可能并未對相對人的直接利益造成實(shí)際的侵害，但是卻可能損害社會公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張趨勢，造成行政運(yùn)作效率低下，社會資源大量浪費(fèi)；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個(gè)擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當(dāng)建立起行
政公益訴訟制度。
(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”由此可知，我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個(gè)：一是保護(hù)私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實(shí)際損害某個(gè)私權(quán)益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對行政機(jī)關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補(bǔ)我國現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機(jī)關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。
三、建立我國行政公益訴訟制度的設(shè)想
(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達(dá)國家提起公益訴訟的主體一般包括個(gè)人、組織和檢察機(jī)關(guān)三類。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，借鑒法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)必須放寬主體的資格，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人代表國家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利。可將我國的公益訴訟分為三類：一是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的機(jī)關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國家名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團(tuán)體之訴，指企事業(yè)單位、社會團(tuán)體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會組織)，有權(quán)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍。考慮到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認(rèn)為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個(gè)值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學(xué)者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟”，并未對“公共利益”這一概念進(jìn)行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時(shí)“公共利益”始終是個(gè)繞不過去的檻，如果不對其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?
準(zhǔn)確界定公共利益其實(shí)決非易事：國家的法律沒有對此作出明確的規(guī)定；不同的社會發(fā)展階段、不同階層的人對其理解也可能不盡相同。學(xué)者們也根據(jù)自己的理解進(jìn)行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認(rèn)同黃學(xué)賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個(gè)基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認(rèn)可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實(shí)性。所謂現(xiàn)實(shí)性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時(shí)期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當(dāng)程序而實(shí)現(xiàn)。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機(jī)關(guān)作出的侵害或可能侵害社會公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
篇12
二、現(xiàn)有主要公益訴訟主體資格的缺失
根據(jù)新民訴訟法的規(guī)定（對于環(huán)境污染案件和侵犯眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等案件可以提起公益訴訟）和理論界的有關(guān)學(xué)說我國的公益訴訟主要分為以下幾類：環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)壟斷、侵害消費(fèi)者權(quán)益。
（一） 環(huán)境公益訴訟主體資格的尷尬
環(huán)境問題一直以來困擾著社會，它不僅危害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更危害了公民的健康。有些小的環(huán)境污染導(dǎo)致少數(shù)公民利益受損，當(dāng)事人可以直接基于侵權(quán)責(zé)任法提起相應(yīng)的民事訴訟，以此來保護(hù)自己的權(quán)利。但是對于影響重大的環(huán)境案件，由于直接受害群體不確定，導(dǎo)致普通公民無法提起一般的民事訴訟，雖然新民事訴訟法的出現(xiàn)為解決此類環(huán)境污染問題提供了法律的保障，但是從現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐來看由于法律對于主體的確定缺少明確的規(guī)定等因素導(dǎo)致很多案件無法進(jìn)入審判。例如中華環(huán)保聯(lián)合會訴濰坊水污染企業(yè)案件使新民事訴訟法的實(shí)施陷入了尷尬。被學(xué)界認(rèn)為，最適合擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟主體的環(huán)保部下屬機(jī)構(gòu)中華環(huán)保聯(lián)合會于2013年3月6日向?yàn)H坊市中院提起公益訴訟，但是濰坊中院卻在超過7天受理期限的情況下不予答復(fù)是否立案。在此之后，中華環(huán)保聯(lián)合會又針對山西省原平市住建局環(huán)境侵權(quán)案向山西忻州中院提起環(huán)境公益訴訟；針對重慶市雙慶硫酸鋇有限公司環(huán)境污染案向重慶市第4法院提起環(huán)境公益訴訟，但是，兩起案件均未被法院受理。[②]除了法律缺少明確規(guī)定外，案件不被受理與地方政府干預(yù)司法，維護(hù)地方利益有關(guān)。但是主要的問題依然在于，僅僅一個(gè)發(fā)條無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此我國立法機(jī)關(guān)還應(yīng)出臺相關(guān)的司法解釋才能夠使得環(huán)境類公益訴訟真正進(jìn)入正軌。
（二）、企業(yè)壟斷損害消費(fèi)者利益
我國的壟斷企業(yè)大多和體制有關(guān)，帶有行政主義色彩。壟斷性企業(yè)往往受到地方政府的保護(hù)，雖然給地方政府帶來了財(cái)政收入，但是嚴(yán)重?fù)p害了公民利益和市場經(jīng)濟(jì)的公平性，因此由于壟斷企業(yè)導(dǎo)致的侵害消費(fèi)者、其他企業(yè)利益的事件一般很難通過司法途徑予以解決。可以這么說，在我國企業(yè)壟斷的產(chǎn)生是行政權(quán)擴(kuò)張的結(jié)果。[③]針對這種情況的公益訴訟如何提起，成為一個(gè)嚴(yán)峻的問題。雖然新民事訴訟法出臺后有關(guān)機(jī)關(guān)可以對此提起公益訴訟，但是這個(gè)有關(guān)機(jī)關(guān)的是否可以包括行政機(jī)關(guān)呢，法律并沒有予以明確的規(guī)定，同時(shí)什么機(jī)關(guān)可以提起這類訴訟法律也沒有規(guī)定。這就是此類公益訴訟主體的缺失。
三、公益訴訟主體資格解析
（一）、法律規(guī)定的機(jī)關(guān)
對于新民事訴訟法中：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，理論界異議較大，從我國憲法的規(guī)定來看，有關(guān)機(jī)關(guān)指的是：立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)。但是從法理的角度來看只有行政機(jī)關(guān)和檢察院可以具有訴權(quán)。對于檢察院具有訴訟理論界沒有爭議，對于其他行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)該具有訴權(quán)，爭議較大。
1、1行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)該具有訴權(quán)
筆者認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該具有訴權(quán)，理由有三。首先，根據(jù)司法實(shí)踐來看很多的公益訴訟事件的產(chǎn)生都和地方行政機(jī)關(guān)的不作為或者亂作為有關(guān)，如果允許行政機(jī)關(guān)作為原告，他們有可能通過訴 訟來規(guī)避責(zé)任，這種規(guī)避責(zé)任的方式主要是通過自己提訟來阻礙其他團(tuán)體提訟的可能，或者通過規(guī)避利害關(guān)系的方式提起和自己責(zé)任無關(guān)的訴訟請求，甚至可能通過偽造證據(jù)形式來規(guī)避責(zé)任、保護(hù)地方利益。其次，行政機(jī)關(guān)所做的行為應(yīng)該是行政行為，如果由行政機(jī)關(guān)來提起的訴訟將不具有行政行為性子，這樣的話就和憲法為行政機(jī)關(guān)定義的職能相違背，最后，行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體提訟時(shí)，掌握著訴權(quán)和行政權(quán)兩項(xiàng)權(quán)利，這樣的話不利于司法的公正，對于被告方是不利的和不公平的。
1、2檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)
“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是各國的通例，無論是英美法系還是大陸法系國家，作為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，都是具有提起公益訴訟的權(quán)利。”[④]（）雖然我國訴訟法并沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是否可以作為民事訴訟原告，但是也沒有禁止其作為原告出現(xiàn)，因此檢察機(jī)關(guān)作為民事訴訟的原告并不和法律相違背。而且，檢察機(jī)關(guān)是我國憲法所規(guī)定的專門進(jìn)行法律監(jiān)督的機(jī)關(guān)，保護(hù)國家利益和社會利益是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。與此同時(shí)，由于公益訴訟一般案情復(fù)雜，訴訟費(fèi)用很高、專業(yè)性很強(qiáng)，例如環(huán)境類公益訴訟需要做各種鑒定、化驗(yàn)、評估等花費(fèi)巨大，需要專業(yè)人生參加，而檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)構(gòu)，擁有足夠的物力財(cái)力、人力去進(jìn)行訴訟。
由檢察機(jī)關(guān)來提起公益訴訟具有諸多的優(yōu)勢，但是同時(shí)也存在一個(gè)問題：監(jiān)督的空缺。首先是缺少內(nèi)部監(jiān)督，由于公益訴訟剛在立法中予以確認(rèn)，因此檢察機(jī)關(guān)還沒有設(shè)立專門的公益訴訟機(jī)構(gòu)，缺少必要分工。這種內(nèi)部機(jī)構(gòu)分工不明，不利于檢察機(jī)關(guān)自己監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。其次，缺少社會的有效監(jiān)督，根據(jù)新訴訟法規(guī)定只有直接關(guān)系的利害關(guān)系才可以提起公益訴訟。著就導(dǎo)致社會其他公眾無法對案件進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督。
（二）有關(guān)組織
這里的有關(guān)組織指的是社會團(tuán)體。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公益訴訟所涉及的案件往往是疑難復(fù)雜的，普通的公民對于這類案件在精力、財(cái)力上的承受能力有限，而且訴訟中被告往往是具有優(yōu)勢地位的社會組織，在訴訟中公民難以與此抗衡。相反，社會團(tuán)體往往具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會影響力，因此由其代替公民提訟可以更好的實(shí)現(xiàn)訴訟的目的。
但是，我們應(yīng)該對社會團(tuán)體的訴訟范圍予以法律釋明，每個(gè)社會團(tuán)體只可以從事和其團(tuán)體性子一致的公益訴訟，否則容易出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象。同時(shí)我國還應(yīng)該盡快成立相關(guān)的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督社會團(tuán)體提起公益訴訟的行為，以防止其本身行為觸犯公共利益。
（三）普通公民
我國新民事訴訟法規(guī)定，只有具有直接關(guān)系的利害關(guān)系人才能提起公益訴訟，其他公民不能提起公益訴訟。這一規(guī)定否定了普通公民提起公益訴訟的資格，立法機(jī)關(guān)這么規(guī)定具有一定的合理性，因?yàn)榻┠陙砦覈V訟中存在著濫訴問題，導(dǎo)致司法資源嚴(yán)重浪費(fèi)。而且，我國公益訴訟制度剛剛起步，訴訟程序、訴訟范圍等都還需要更加明確細(xì)致的規(guī)定，賦予公民個(gè)人資格則存在更多需要細(xì)化的條件和限制。但是，賦予普通公民公益訴訟的訴權(quán)是大勢所趨。
從國際的立法趨勢來看，公民享有公益訴訟的訴權(quán)被大多數(shù)國家認(rèn)同。大多數(shù)國家在環(huán)境、食品安全、反壟斷、牽涉國家利益的訴訟中賦予公民公益訴訟主體資格。例如早在古羅馬時(shí)就已經(jīng)賦予公民公益訴訟訴權(quán)，美國1863年，制定了《反欺騙政府法》，該法規(guī)定：任何個(gè)人或公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國政府索取錢財(cái)后，有權(quán)以美國聯(lián)邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。該法的頒布具有開創(chuàng)性的意義，它意味著公民個(gè)人可以以原告身份啟動(dòng)公訴，而且在勝訴之后，可以分得一部分罰金，它是現(xiàn)代公益訴訟制度的開端。
從法理來看，我國憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。因此，賦予公民公益訴訟的訴權(quán)是憲法原則的要求，同時(shí)普通公民可以一起公益訴訟也是法治理念提升的內(nèi)在要求。
當(dāng)然，由于由公民提起公益訴訟具有一定的弊端，因此未來如果允許公民可以提起公益訴訟的話，應(yīng)該對公民可以提起的公益訴訟的范圍和程序予以限制，例如可以規(guī)定在有關(guān)機(jī)關(guān)和組織不作為的前提下公民可以提起公益訴訟。同時(shí)為了防止濫訴的出現(xiàn)，應(yīng)該設(shè)置一個(gè)前置程序，由公民先就內(nèi)容進(jìn)行一次法庭的聽證。
在現(xiàn)行法律沒有規(guī)定普通公民享有公益訴訟訴權(quán)的情況下，我認(rèn)為我們立法機(jī)關(guān)應(yīng)該考慮通過其他途徑賦予其公民參與的權(quán)利，例如公民如果發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的事件可以向有關(guān)機(jī)構(gòu)反應(yīng)，同時(shí)法律規(guī)定，有關(guān)機(jī)構(gòu)必須對公民的反應(yīng)分情況作出不同處理。同時(shí)，我認(rèn)為有必要賦予公民監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)和相關(guān)組織進(jìn)行公益訴訟的權(quán)利。之所以這樣做是為了防止它們的不作為。
四、結(jié)語
新民事訴訟法有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，開創(chuàng)了我國公益訴訟的先河，為公益訴訟的順利開展提供了法律的保障，但是我們應(yīng)該看到公益訴訟的主體的規(guī)定還有待立法機(jī)構(gòu)予以司法解釋，只有各種司法解釋相互印證才能保證公益訴訟的順利進(jìn)行。公益訴訟主體的確定不僅要從法理的角度分析，同時(shí)還要考慮我國的社會現(xiàn)實(shí)，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。
[①] 顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》[M].北京:中國檢察出版社, 20__年。
篇13
近年來，“公益訴訟”時(shí)常見諸報(bào)端，成為了熱門詞匯，似乎已然成為公眾期望用之以抵御公害事件、維護(hù)公共利益的武器之一。然而，一系列維權(quán)案件，如反就業(yè)歧視、環(huán)境保護(hù)、反消費(fèi)欺詐、食品安全等案件，尤其是2005年北大師生訴中石油案大都由于“原告主體不適格”而吃了法院的閉門羹。有鑒于此，公益訴訟的提起主體問題顯然是民事公益訴訟制度、規(guī)范的建立健全和適用的重要前提。
一、公益訴訟的概念
公益訴訟，顧名思義，即為維護(hù)公共利益而提起的訴訟。學(xué)界對其定義不一，簡而言之，公益訴訟就是“在公共利益被侵犯的情況下，有關(guān)的主體向法院提訟，尋求司法救濟(jì)以保護(hù)公共利益。”這里有兩點(diǎn)需要明確：
（一）公共利益的界定
公共利益，即不特定多數(shù)人的利益。這一概念早已成為法律術(shù)語。《民法通則》第七條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會公德，不得損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。”《物權(quán)法》、《合同法》等民事法律中也有類似的規(guī)定。然而，在具體法律適用中，公共利益如何界定是一難題，并且往往成為啟動(dòng)公益訴訟的瓶頸之一。例如，在人口數(shù)為5萬的村鎮(zhèn)上，因建立一所小學(xué)而征用土地，大家都會認(rèn)為這是為了公共利益的需要，目的是解決全村兒童的受教育問題。然而，若因建立一間私人企業(yè)的廠房而征用土地，則可能被認(rèn)為是為了追求私利，與公共利益無關(guān)。然而，當(dāng)這個(gè)企業(yè)可以滿足當(dāng)?shù)?000人就業(yè)時(shí)，公益與私益的界限真的還如想象般那樣清楚么？這便是問題所在。說不清何為公共利益，就談不上如何公益訴訟。筆者認(rèn)為，公共利益，區(qū)別于國家利益（這里指國家在經(jīng)濟(jì)、政治、外交和國防上的整體利益）和私人利益，亦不是簡單的大家的利益的疊加，而是“必須具有公共性質(zhì)，體現(xiàn)社會發(fā)展的整體性要求和強(qiáng)國富民的目標(biāo)。”可見，這是一個(gè)廣泛使用但并不十分明確的概念，是隨著社會發(fā)展的變化而不斷變化的。因此，基于社會健康發(fā)展和保護(hù)社會公眾利益的要求，對公共利益的界定不應(yīng)特別嚴(yán)格。凡是具有公共性質(zhì)，能體現(xiàn)不特定多數(shù)人的利益時(shí)，就可認(rèn)為屬于公共利益，這便解決了公益訴訟的門檻問題。至于審判過程中來具體認(rèn)定是否為公益訴訟，可依法律和雙方當(dāng)事人的證明活動(dòng)來判斷。
（二）有關(guān)主體的界定
這里的有關(guān)主體，即訴訟活動(dòng)中的原告。在私益訴訟中，原告是確定的。然而，如前所述，公共利益的主體是不特定多數(shù)的公眾，這便與現(xiàn)行的《民事訴訟法》第一百零八條第一款第一項(xiàng)“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”發(fā)生矛盾。公共利益的主體的不特定性決定了利害關(guān)系的不明確性。也就是說，在現(xiàn)實(shí)中，并不是所有的公眾都與受損的公共利益有直接利害關(guān)系，其直接性有強(qiáng)有弱，甚至更多時(shí)候是間接利害關(guān)系，這便不符合“直接利害關(guān)系”的規(guī)定，這些公眾往往因此被法院認(rèn)定為不具有原告資格，最終導(dǎo)致其合法權(quán)益無法得到保護(hù)，侵權(quán)人的行為得不到及時(shí)有效的遏制和懲處。所以，越過“公共利益”概念的門檻，對有關(guān)主體的明確界定便成為公益訴訟制度有效實(shí)施的關(guān)鍵。
二、民事公益訴訟的提起主體
有損害就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)，有訴訟就應(yīng)當(dāng)有原告。私益訴訟中的原告是明確的，而由于公益訴訟的特殊性，其主體角色應(yīng)由誰來扮演？筆者認(rèn)為，可以將提訟的主體資格賦予公民個(gè)人、公益性社會團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)和主管行政機(jī)關(guān)，并將“在必要時(shí)候提起民事公益訴訟”作為一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。同時(shí)，充分發(fā)揮公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。
（一）行政機(jī)關(guān)提訟的可行性辨析
1．公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著執(zhí)行國家權(quán)力的責(zé)任，維護(hù)社會公共利益理應(yīng)是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民大表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)工作，保障公民的合法財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)利、民利和其他權(quán)利的職責(zé)。可見，當(dāng)公共利益遭受侵害時(shí)，由作為管理者的主管行政機(jī)關(guān)提訟，具有法律上的正當(dāng)性和合理性。現(xiàn)實(shí)生活中也有相關(guān)案例：2009年11月，云南省昆明市環(huán)保局作為原告提起公益訴訟，昆明市人民檢察院同時(shí)出具支持意見書對原告的訴訟予以支持，昆明市中級人民法院受理了案件并最終支持原告的訴訟請求。
2．公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的獨(dú)特優(yōu)勢。行政機(jī)關(guān)在日常職務(wù)活動(dòng)中會獲取大量關(guān)于公共利益損害的信息，其對社會活動(dòng)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，可以較為容易地衡量損失、提出救濟(jì)手段和改善、預(yù)防等措施。由其代表公益進(jìn)行訴訟，可以方便、快捷、有效地舉證，訴訟勝算更大。
3．在法律層面上，由行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟已開先河。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定，“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”這已經(jīng)在一定程度上為行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告提供了先例和依據(jù)。
4．行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟須建立配套的措施予以規(guī)范和監(jiān)督。由于提訟的主體是某一領(lǐng)域的主管行政機(jī)關(guān)，因此為減少和避免相關(guān)行政機(jī)關(guān)的地方保護(hù)主義、部門利益和消極懈怠的不利因素，將提起公益訴訟作為其法定職權(quán)的同時(shí)，建立有效的問責(zé)制顯得格外重要。凡怠于行使權(quán)力，故意庇護(hù)違法者的相關(guān)負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。此外，要充分發(fā)揮公民、新聞輿論、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，保證其在陽光下積極合理地履行行政職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對公共利益的保護(hù)。
（二）公益性社會團(tuán)體提訟的可行性辨析
公益性社會團(tuán)體，如環(huán)境保護(hù)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會，在某一專業(yè)領(lǐng)域更具有專業(yè)性和權(quán)威性，提起公益訴訟符合其社團(tuán)的宗旨和目的。實(shí)踐也表明，由公益性社會團(tuán)體來提訟也已得到認(rèn)可。例如，2010年底，中華環(huán)保聯(lián)合會和貴陽公眾環(huán)境教育中心作為原告提起了公益訴訟并最終勝訴。但是，社會團(tuán)體有其自身的和外在的不足。當(dāng)社會團(tuán)體內(nèi)部分歧較大或有利益沖突時(shí)，其作用便大打折扣。而且，目前，中國的社會團(tuán)體尚未成熟，力量不足，若將公益訴訟的原告資格單獨(dú)賦予社會團(tuán)體，不具有穩(wěn)定性和可靠性。因此，保留其原告資格，承認(rèn)其提訟的可能性，既可使其在某些情況或發(fā)展成熟時(shí)提訟名正言順，也是對公益訴訟主體制度的良好補(bǔ)充。
（三）公民個(gè)人提訟的可行性辨析
1．公民個(gè)人提起公益訴訟的優(yōu)勢。公民個(gè)人最具公益熱情，更容易發(fā)揮公益訴訟制度在公共利益保護(hù)領(lǐng)域的作用。相比于其他主體，其制約的力量更大，范圍更廣。公共利益遭遇侵害時(shí)，公民個(gè)人往往也是最為直接、最為敏感的利益受害方。因此，公民個(gè)人具有天然的維護(hù)公共利益的積極性。
2．公民個(gè)人提訟的法律保障。2004年的《憲法修正案》第二十四條明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”。而訴權(quán)就是人權(quán)的一種，是人權(quán)中的程序性、保障性、救濟(jì)性的權(quán)利。根據(jù)這一觀念不難得出，人人平等地享有訴權(quán)。如果沒有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛桑@種權(quán)利是不能被限制和剝奪的。所謂足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛桑磭依婧蜕鐣怖妗Ｈ欢盀榱斯怖娑拗票Ｗo(hù)公共利益”似乎矛盾，其實(shí)不然。由于個(gè)人能力有限，而且存在較高的訴訟費(fèi)用和專業(yè)知識的局限，一般情況下公民個(gè)人不適合單獨(dú)作為原告。此外，限于個(gè)人的特點(diǎn)和“一事不再理”的原則，公民個(gè)人反倒容易使得公共利益無法得到充分的保護(hù)，或者易出現(xiàn)強(qiáng)勢一方的侵權(quán)人利用其弱勢特征而減輕和逃避責(zé)任。但是不排除某些公民個(gè)人或群體，具有較強(qiáng)的法律知識和其他技術(shù)能力，賦予其資格更容易發(fā)揮其制約不法行為的作用，最終取得和維護(hù)公共利益積極效果。同時(shí)，此亦是公民參與行使民利的良好體現(xiàn)。
3．公民個(gè)人的資格也不應(yīng)是完全自由的。由于事關(guān)社會公共利益，對公民個(gè)人的資格應(yīng)予以必要的限制。這里的限制，應(yīng)當(dāng)理解為：公民提起公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)范圍內(nèi)予以公示，經(jīng)過行政機(jī)關(guān)和相關(guān)社會團(tuán)體的審查和同意后，方可提訟。其間若有不同意見或不予批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)給出具體理由。行政機(jī)關(guān)對有具備相應(yīng)知識水平的符合條件的公民個(gè)人予以支持。因此，在公益訴訟中賦予公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和有限制的權(quán)，一方面是為公民檢舉、控告和監(jiān)督的制約作用提供法律支持，另一方面是當(dāng)公民個(gè)人提訟時(shí)，使之符合原告主體資格，而不受“直接的利害關(guān)系”的限制。當(dāng)然，公民作為原告時(shí)，訴訟費(fèi)用等制度應(yīng)當(dāng)特別規(guī)定。
（四）檢察機(jī)關(guān)提訟的可行性辨析
1．檢察機(jī)關(guān)基于國家法律的監(jiān)督者的地位而代表國家。檢察機(jī)關(guān)并不是對公益有直接的利害關(guān)系，而是行使憲法和法律賦予的權(quán)力。“檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督者，既然能夠代表國家，對破壞刑事法律秩序，違背社會公共利益的犯罪嫌疑人提起公訴，以的方式實(shí)現(xiàn)對刑事法律的監(jiān)督，則同樣也可以代表國家對破壞民事法律秩序，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受到威脅的當(dāng)事人提起民事訴訟。”。這在法理和法律上是說得通的。檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐中也不乏由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案例。1997年，改革開放以來我國第一起由檢察機(jī)關(guān)以原告身份代表國家利益提訟的案件得到了法院判決的支持。河南省方城縣人民檢察院作為原告，向方城縣人民法院遞交了民事狀，要求確認(rèn)一份以明顯低于市場價(jià)格進(jìn)行國有資產(chǎn)交易的買賣協(xié)議無效。2009年，湖南省××市望城區(qū)檢察院作為原告某水泥廠。之前，該水泥廠造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，并引起了村民和水泥廠之間的沖突，發(fā)生了刑事案件。檢察機(jī)關(guān)到實(shí)地察看時(shí)，發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染確實(shí)很嚴(yán)重，晾的衣服很快就全是灰塵。但是村民不愿意（原因不詳），檢察機(jī)關(guān)只好當(dāng)原告。村民寫委托書，檢察院。之后，水泥廠壓力很大。在這種背景下，法院最后主持了調(diào)解并達(dá)成了兩條協(xié)議：一是要求被告整改；二是對村民進(jìn)行賠償。這個(gè)案件被評為湖南省2009年十大法治事件。由于現(xiàn)實(shí)情況的迫切，許多公共利益受損卻因主體不適格而無法救濟(jì)，公眾的人身利益得不到有效保護(hù)，由檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體能夠緩解和改善這種緊迫的狀況。
2．檢察機(jī)關(guān)提訟亦有不足。鑒于民事訴訟的獨(dú)特性，檢察機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)和工作負(fù)擔(dān)等等，檢察機(jī)關(guān)不適合單獨(dú)成為提起公益訴訟的原告。但是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮強(qiáng)有力的法律監(jiān)督作用，對行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)而不、人民法院的審判活動(dòng)和審判結(jié)果及公益訴訟的其他活動(dòng)進(jìn)行檢察、監(jiān)督。
由此可見，任何主體都不適合單獨(dú)作為環(huán)境公益訴訟的唯一原告，這就決定了民事公益訴訟主體多元化，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各方的優(yōu)勢，彌補(bǔ)各自的不足，這樣才能形成強(qiáng)有力的公益訴訟的主體。
三、公益訴訟預(yù)備入法
公益訴訟無疑是此次民事訴訟法修改的一大亮點(diǎn)。在社會公共利益受到損害時(shí)，不僅需要有人來提訟，更需要有法律來明確和保護(hù)訴訟主體的資格。現(xiàn)行法律沒有針對公益訴訟的條款，自然也就沒有特別授予有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體和任何個(gè)人提起公益訴訟的權(quán)力，這將會導(dǎo)致訴權(quán)主體的缺位而使訴訟無法啟動(dòng)。針對越來越多的侵害公共利益的現(xiàn)象和公益訴訟難的情況，《草案》第八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提訟。”，其立法目的顯而易見。《草案》賦予有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體對消費(fèi)者權(quán)益和環(huán)境污染等涉及公共利益案件的訴訟主體資格，補(bǔ)充并完善了我國的當(dāng)事人制度，使得公益訴訟法律制度得以建立健全，從而以司法的手段進(jìn)一步保障了社會公共利益。
然而，《草案》對關(guān)鍵的公益訴訟原告主體適格問題的規(guī)定并不充分。
（一）沒有賦予公民個(gè)人權(quán)
如上所述，公民個(gè)人對提起民事公益訴訟的監(jiān)督，或者個(gè)人親自提訟對公益訴訟的即時(shí)順利進(jìn)行、維護(hù)社會公共利益、保障社會公眾的合法利益具有不可替代的優(yōu)越性。《草案》排除了公民個(gè)人在公益訴訟中的資格，這不僅不利于公民個(gè)人維權(quán)的積極性和社會整體觀念，而且在一定程度上加大了公益訴訟對有關(guān)機(jī)關(guān)的依賴程度。
（二）主體不明確
有關(guān)機(jī)關(guān)，是指哪個(gè)機(jī)關(guān)？檢察機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)？按照分權(quán)原理，行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)，檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察權(quán)。然而，在法律沒有明文規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)按其職責(zé)當(dāng)然可以提起公益訴訟，而檢察機(jī)關(guān)亦可根據(jù)法律監(jiān)督權(quán)啟動(dòng)訴訟。二者怎樣協(xié)調(diào)，會使實(shí)際運(yùn)作中發(fā)生困難。對此，立法應(yīng)當(dāng)予以明確。
（三）主體資格與主體的訴訟權(quán)利尚未協(xié)調(diào)
由于民事訴訟的可處分性，當(dāng)事人可以在不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，自由行使訴訟權(quán)利，例如，變更、放棄訴訟請求，承認(rèn)對方當(dāng)事人的訴訟請求，進(jìn)行和解等。然而，公益訴訟的特點(diǎn)是利益的公共性。社會公眾是不特定的多數(shù)人，他們是最終的訴訟結(jié)果的承擔(dān)者。既然如此，在公益訴訟中的主體如何行使自己的訴訟權(quán)利，能否如私益訴訟一般自由地變更、放棄訴訟請求？顯然，答案否定的。“舉輕以明重”，在多數(shù)人訴訟中，當(dāng)事人變更、放棄訴訟請求或者和解的尚需經(jīng)過被代表的當(dāng)事人同意，更何況事關(guān)不特定多數(shù)人的公共利益。然而，如方才所述，經(jīng)過不特定多數(shù)人同意是不可能實(shí)現(xiàn)的，那么主體的權(quán)限如何規(guī)定？筆者認(rèn)為，雖然公益訴訟的主體在訴訟中以自己的名義提訟，但訴訟結(jié)果最終由國家和社會公眾承擔(dān)。因此，公益訴訟的主體就公益部分實(shí)體權(quán)利處分時(shí)應(yīng)當(dāng)受到限制。法律應(yīng)當(dāng)對此作出規(guī)定，訴訟請求的提出、變更和放棄以及進(jìn)行和解，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過特定的程序，充分聽取社會公眾、社會團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)的各方意見。當(dāng)意見出現(xiàn)較大分歧時(shí)，原則上不得隨意提出、放棄和變更訴訟請求，原則上與被告不適用和解等。
如前所述，公益訴訟主體應(yīng)當(dāng)多元化，這點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)在法律中得到體現(xiàn)和支持。《草案》中僅將原告資格賦予有關(guān)機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體，顯然限制了公益訴訟的主體資格范圍，沒有明顯體現(xiàn)公共利益的公共性。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將公民個(gè)人、公益性社會團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)和主管行政機(jī)關(guān)納入訴訟主體的范圍中，可以表述為“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，檢察機(jī)關(guān)、主管行政機(jī)關(guān)、公益性社會團(tuán)體和公民個(gè)人可以以自己的名義對損害國家利益、社會公共利益的行為提訟。”在實(shí)際中，應(yīng)該主管行政機(jī)關(guān)為主要的主體，其他主體予以必要補(bǔ)充，并強(qiáng)化各方的監(jiān)督作用。
四、《草案》第八條應(yīng)與現(xiàn)行《民事訴訟法》第一百零八條相協(xié)調(diào)
《民事訴訟法》第一百零八條是對實(shí)質(zhì)要件的規(guī)定。其中，對原告資格的要求是“直接利害關(guān)系人”。這一條件對原告資格的要求過高，“依本條規(guī)定，原告必須與本案有直接利害關(guān)系，就排除了公益訴訟，排除了不具有直接利害關(guān)系但具有訴訟實(shí)施權(quán)的其他適格原告。而且，是否有直接利害關(guān)系，屬于實(shí)體判斷事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在訴訟經(jīng)過后猜得出結(jié)論，而在時(shí)就要對此加以明確，有顛倒訴訟因果關(guān)系之嫌，也為立案法官任意排除適格原告提供了立法借口。”只有第一百零八條經(jīng)過修改，適當(dāng)擴(kuò)大原告主體資格，《草案》第八條的內(nèi)容才能明確賦予更多適格原告主體的資格，這樣二者才能相互協(xié)調(diào)，成為公益訴訟制度的有力支持。
五、結(jié)語
對公共利益的尊重體現(xiàn)了一個(gè)國家的法治文明。公益訴訟是維護(hù)社會公眾合法利益的有效途徑。為公益訴訟提供有力、有效的法律程序保障，乃民事訴訟法的應(yīng)有之義。筆者認(rèn)為，公益訴訟入法是民事訴訟法歷史上的標(biāo)志性事件，應(yīng)當(dāng)借助《民事訴訟法》修改的契機(jī)，明確公益訴訟的原告資格問題，并使其與其他條文相互銜接和協(xié)調(diào)，建立具有中國特色的民事公益訴訟制度，實(shí)現(xiàn)在公益訴訟中，有法可行，行之有效。
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