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宅基地檔案是一項在我國土地資源管理工作活動中形成的具有一定特性的檔案，它是農村土地資源管理工作的一項重要內容和基礎工作。同時，加強對農村宅基地檔案的管理和利用，可以提高基層國土資源部門的工作效率和工作質量創造必要的條件。農村宅基地的檔案，記錄了每一戶村民的家庭、個人基本信息和住宅信息，包括個人身份證、家庭成員姓名和年齡、宅基地位置和面積、周邊四鄰基本情況等等，合理地利用這些信息，將會給我們貫徹“一戶一宅”的政策、有效防范工作失誤、限制“小產權房”建設等方面起到強大作用。筆者根據在基層國土部門十幾年的工作經驗，現將怎樣合理利用宅基地檔案的做法和建議作簡單介紹。

1.宅基地檔案的有效利用關鍵在統計

目前的宅基地檔案是按年度歸檔，形成要審核一戶村民是否曾經進行過宅基地登記，就得從最初的審批年度開始往下一戶一戶查找，給工作帶來很大難度，也影響工作效率。那么如何解決這個問題呢？就是統計，即按村別進行統計。

1.1統計范圍

歷年的農村宅基地審批和登記檔案、小區和聯建房及個人住宅違法用地查處卷宗資料。其他如農村土地調查資料檔案、其他工作涉及的村組提交的組員名錄資料等。

1.2統計的分類和排列

分為小區、集中居住區、聯建戶、分散戶四類。

由于相對來說宅基地的變化較少，所以不需要每戶一檔，只按村統計、按組別進行排列，有明顯地標的再按地標排列，如某某路東、某某河西等等。在村民名下錄入其宅基地要素和變化情況。

1.3統計的要素

村、組、戶主姓名和身份證號碼、四鄰界址、宅基地邊長和面積、申請原因（如分戶新建、落戶新建、原拆原建、拆舊重建、拆遷安置等）、審批時間和許可證號、登記時間和土地證號、審批和登記卷宗號、變更情況記錄等等。

1.4注意要點

身份證號必須要準確錄入。因為身份證號是我們區別他們或者說是核實申請人是否曾經登記過其他宅基地的主要證據。

四鄰界址涉及到其他村民宅基地的，必須錄入其名。錄入姓名后，在進行查找時就可以有放矢地進行實地調查核實，即可了解真實情況。

卷宗號按戶錄入。要把涉及某一戶村民的所有材料的卷宗號都錄入其名下，這樣在需要使用原始資料進行核對時就不必多處查找。

變更情況的錄入要詳實。這對基層國土部門的工作人員來說，可以更深入地了解轄區內的宅基地使用情況。

農村土地調查檔案很重要。雖然這些檔案中的一些住戶并未進行登記，有的卷宗里甚至只有一張紙的草圖，都不要遺漏掉，統統按位置錄入，因為這是真實存在的宅基地，不是因為未進行審批登記就可以忽略的。

2.農村宅基地檔案合理利用的實際作用

2.1發揮檔案資料在宅基地監督管理上的作用，切實保障“一戶一宅”法律制度的落實

“一戶一宅”并不是指某一村民只登記了一宗宅基地，而是實際擁有的只有一處宅基地。目前農村有些村民擁有不止一處宅基地，但不愿意為老宅基地補辦手續，這就形成了國土部門對村民住宅情況的了解不夠，面對新宅基地申請時，村委會證明了其沒有老宅基地，本部門審批登記名錄中又查找不到，往往就審核通過了。而將農村宅基地檔案全部合并統計后，即使未辦理土地手續的宅基地也一目了然。

2.2對“小產權房”的有效管控

作為基層國土部門，有效管控“小產權房”是我們義不容辭的責任。由于加大了違法用地的管控和打擊力度，使得“小產權房”的開發商不得不到國土部門辦理土地手續，針對國家政策，這些“小產權房”都為自己找了件“合法的外衣”，即以鎮政府或村委會的名義進行申請建設安置房、集中居住區和聯建房，其真實的情況就是鎮或村將臨近鎮、村中心或主要道路兩側的集體土地低價出售給開發商，開發商將房子預售給購房戶，再以農村宅基地的形式向國土部門申請審批，然后為購房戶辦理集體土地使用權證書。

在基層工作的這些年中，我們先是要求提供安置戶或聯建戶名單，然后張貼到村進行公示，然而明明是對外出售的卻公示無異議。后來要求提供安置戶或聯建戶的身份證原件進行核對，要求村組針對每一戶出具其符戶宅基地條件的證明材料并寫下承諾書，等等手段還是不能有效控制這些披著“合法外衣”的商品房建設，因為沒有證據，即使懷疑其是商品房，但申請人捧著一堆材料來申請時，不辦就是不作為，辦了心里又沒底。而這些開發商往往“神通廣大”，工作人員到實地了解時根本問不到真實情況。

而當所有的檔案資料錄入電腦后，根據申請人提供的姓名和身份證號，工作人員可以輕松地核對出申請人是否是本村村民、申請人及其配偶是否有宅基地（不管是已經登記發證了的、還是審批了未登記的，甚至是既未審批也未登記的老宅地或違法建筑，只要是事實存在的就屬于有）、申請人的申請理由是否屬實等情況都可以立刻一目了然。在第一時間獲得真實情況之后即可作出受理或拒絕申請人的宅基地申請決定。

2.3有效防范基層國土資源部門職務犯罪發生

由于“小產權房”的建設有利可圖，很多開發商不擇手段與相關人員拉近關系。因此，將所有宅基地檔案材料錄入電腦形成系統后，杜絕了將“小產權房”合法化，杜絕了“一戶多宅”現象的發生，也有效地防范了職務犯罪的發生，某種意義上來說這也是對基層國土部門工作人員的行為起到了監督和保護的作用。

2.4建立系統的過程中得以將過去工作進行“回頭看”，及時糾錯和進行處理

對檔案進行“回頭看”時，可以總結經驗，還能發現問題。最常見到的問題有：申請審批表的申請人姓名和身份證號碼與身份證不一致、有些申請人在不同年度兩次申請宅基地獲得審批的情況、審批面積與登記面積不符、涂改現象較多，非本地戶口取得宅基地批準手續。從這些問題中可以看出存在明顯錯誤的宅基地檔案，如何處理呢？一方面保持檔案原貌，另一方面就卷宗里的錯誤進行調查了解，將調查情況和真實結果在卷宗備忘里進行詳細說明并留下調查人的姓名和調查時間。在距卷宗形成最短的時間里，還原最真實的情況。

2.5為加快宅基地確權登記發證工作打好基礎

雖然國家早就要求各地加快宅基地確權登記發證工作，但因種種原因，老宅基地的發證率依然很低。將歷年的農村違法用地檔案、農村土地調查檔案再與已審批登記的宅基地檔案進行合并統計后，雖然老宅基地的登記發證率未提升，但每個村組共有多少宅基地，分別屬于哪些村民、哪些村民是租住房、哪些宅基地沒有進行登記發證等情況就很清楚了，再經過平時工作中隨時隨地的補充更新，在條件成熟時為老宅基地進行登記時就很方便了。

3.對國土資源檔案工作幾點想法

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二是以房確地原則。圍繞主房范圍確定宅基地登記范圍。對于整個房屋已全部劃入準予登記范圍，但因基底占地界限超過宅基地準予登記界限的，具備權屬來源材料或已按規定出具相關確認證明的，可對該房屋進行登記，超出部分房屋用虛線標注，證書記事欄注記“房屋面積××平方米，對于其中位于準予登記用地范圍內房屋面積××平方米予以登記”；對于指認宅基地超占范圍時故意將房屋大部分劃在準予登記范圍外，并要求登記房屋的，整個房屋不予登記。

對于房屋基地占地范圍超出宅基地準予登記范圍的，符合分戶條件的，可以通過分戶的方法來擴大宅基地準予登記的范圍，從而實現擬登記房屋的完整；對于通過分戶也無法解決的，按照上述方法處理。

九、關于宅基地使用權及房屋所有權登記與后期管理的銜接

《天津市農村集體土地使用權及其地上房屋確權登記發證若干規定》（以下簡稱《規定》）明確了對于實際占用范圍超出批準范圍、準予登記范圍超出宅基地面積標準、房屋面積、準予登記宅基地范圍內房屋面積等相關注記事項，為確權登記結果與后期宅基地管理政策的銜接打好基礎。對于實際占用宅基地面積超批準面積或宅基地面積標準的，或是房屋超出準予登記用地范圍的，在進行宅基地使用權及房屋所有權轉移、抵押等處分時，應當明確整體處置，轉移登記及抵押權實現時應當先對超出部分進行處理后再辦理相應的登記。有關政策未明確如何處理的，在轉移登記或抵押權實現時按原發證情況繼續注記。

十、關于宅基地分戶標準的確定

“戶”的認定是全國宅基地登記中普遍存在的問題，對于解決“一戶多宅”、面積超標等問題都是至關重要的，但“戶”的認定標準全國并沒有統一的規定，各個地方認定的方法也不相同，天津市在出臺《規定》對“戶”進行規定時主要出于以下考慮：一是讓農民有更多獲得感的原則，按照《民法通則》中關于年滿18周歲的公民具備完全民事行為能力的有關規定作為確定的最低標準；二是城鄉統一的原則，參照限購時對“戶”的認定標準確定；三是尊重歷史、尊重事實的原則，在2013至2014年到各區縣國土分局調研時發現，各區縣對戶的認定標準不統一。例如：武清《武清縣農村住宅用地審批管理辦法》（武政發〔2000〕9號）“（一）有一個子女滿18周歲且具有本村（街）常住戶口，三世以上同居一宅……（二）有兩個以上子女，一子女滿18周歲且具有本村（街）常住戶口……”；靜海《關于土地依法集約高效利用的實施辦法》（靜黨發〔2010〕23號）規定“18周歲以上男青年應分戶”等。因此，在《規定》中為區縣留下一定空間來與自己歷史上的政策進行銜接。

基于此，在《規定》第六條第三款規定了戶確定的最低標準，即：“屬于‘一戶多宅’的，原t上申請人只能選擇其中的一處宅基地進行登記發證，其余的只調查不登記。其中，家庭中有18周歲以上成員的，可單獨作為一戶申請宅基地登記發證，具體‘戶’的認定辦法由區縣人民政府結合實際情況確定”。

十一、關于不予登記發證的情形

宅基地空閑兩年以上或其地上房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的；《規定》第五條規定以外的非農業戶口居民、非本農民集體成員在農村購置宅基地、農民住宅或“小產權房”的；違法用地未經依法處理的；農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業建設的；因城鄉建設用地增減掛鉤試點、小城鎮建設、遷村并鎮和村民遷入新建住宅等原因，按規定已分配新樓房，應當拆除地上房屋的原有宅基地或應當交回的原有宅基地；法律、法規規定其他不予登記的情形。

十二、關于與歷史上登記結果的銜接

鑒于此次宅基地及地上房屋確權登記發證工作按照總登記的方式開展，對于歷史上已核發土地、房屋權屬證書的，應由權利人申請換發新證書。登記機構應調閱登記檔案核實，經核實為依法取得的予以換發新證，只辦理土地登記或者房產登記的經登記后換發記載完整土地房產信息的新證書；屬于《規定》第一條第二款規定的“原以圖解法、勘丈法等測繪并登記發證的土地，需按原范圍調查測繪后，重新換發新證”；經核實存在宅基地面積超標情形的，根據《規定》第六條與《天津市農村集體土地使用權及其地上房屋確權登記發證工作實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第四十六條規定，在新證書上作相應記載。對于因登記機構保管不善不能核實登記檔案的，登記機構應結合證書記載和現狀調查情況進行核實后，按規定換發新證。登記機構不宜以公告形式將原證書作廢。

對于個別區縣之前核發證書時證載面積未區分年代，無用地批準文件，全部超出宅基地面積標準的問題，建議各區縣結合宅基地取得年代、通過分戶等方式妥善處理，按照連續、穩定、公平的原則結合實際情況出臺相關處理意見。

十三、關于嚴格規范權籍調查卷及登記卷的制定

為規范宅基地使用權及房屋所有權調查確權登記工作，按照房地“統一調查、統一測繪、一并申請、一并登記”的原則，天津市在市政府《規定》的基礎上制定了《實施細則》，對調查成果標準及登記要件進行了規定，結合不動產統一登記工作，各作業隊伍及國土分局嚴格按照有關要求出具調查成果，組制權籍調查卷及登記卷，具體要求如下：

1.調查成果標準

《實施細則》第三十七條、第三十八條就調查卷的組卷和成果資料整理歸檔做了明確規定。

第三十七條 房地調查成果資料

（一）權屬調查成果資料

宗地調查資料：

（1）權利人身份證明，委托書及被委托人身份證明；

（2）土地房屋調查表；

（3）界址表；

（4）宗地草圖；

（5）權屬來源證明材料。

村級調查匯總資料：含通告、集中指界通知書、工作底圖、村級宗地明細表、地籍總圖。

四鄰指界是按照實際占用范圍指界，主要是為了保證與周圍鄰居無爭議，維護農村社會穩定，避免后續繼續擴大用地范圍引發矛盾沖突，該四鄰指界需在調查階段完成；確權登記時對準予登記范圍的指認只需當事人自行指認，如調查階段已經進行了的，就在調查卷中如實記載，如調查階段未進行的，可在申請登記前完成。

（二）測繪成果資料（包含紙質和子資料）

（1）控制測量原始記錄與平差資料；

（2）控制點坐標成果表及其點之記；

（3）控制點點位分布圖；

（4）地籍測繪技術報告；

（5）地籍圖；

（6）宗地圖及相關測繪資料（包括宗地示意圖、界址點坐標成果表等）；

（7）房產測繪成果報告；

（8）房屋分丘圖（獨用宗地適用）；

（9）房屋分層分戶平面圖（共用宗地適用）；

（10）以區縣為單位的技術報告、質量檢查報告。

第三十八條 成果的整理與歸檔

應建立地籍調查檔案管理制度，明確地籍調查檔案整理、歸檔、管理和使用。在地籍調查工作結束后，應該及時對成果資料進行立卷整理歸檔。

（一）成果資料整理應檢查資料是否齊全、是否符合要求，凡發現資料不全、不符合要求的，應進行補充修正。

（二）應按照檔案管理規定的要求對成果資料進行整理、立卷、組卷、編目、歸檔。對權屬有爭議的宗地要單獨立爭議卷宗，并做好記錄。各種成果資料按照“區（縣） -鄉鎮-村”分級存放，電子數據集中存儲。

（三）以宗地為單位，每一宗地立一地籍調查卷；共用宗時，以權利人為單位，分別立卷。

（四）建立以村為單位的資料匯總案卷，案卷內容包括以村為單位的宗地面積總表、建筑面積和建筑占地面積總表、調查指界通知（通告）、工作底圖（已經指界蓋章）、村內各宗地的宗地情況明細表、糾紛調解情況說明、調查日志等。

（五）卷內文件排列以土地及其地上房屋權屬變化、文件材料產生時間及文件主次關系為序。

2.登記成果標準

《實施細則》第四十四條和第四十五條對登記要件及審核要點做出了明確要求：

（一）登記要件

申請人申請集體土地使用權、房屋所有權登記時，應當提交下列要件：

（1）申請書；

（2）申請人身份證明；

（3）委托他人辦理的應當提交委托書及被委托人身份證明；

（4）權屬來源證明等相關文件；

（5）權籍調查成果。

（二）審核要點

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我叫___，是__鄉__村__組農民。由于下列幾個原因，我申請新建住房。

一、我現住的房屋，還是20__年建的簡陋木制瓦房，至今己近50年，雖經過多次整修，但破損處仍然較多，修修補補既難解決漏雨漏風問題，也影響房屋外觀。因而建新房非常有必要。

二、我現居住的房屋一共5間，60多平方米，要住8人，還要堆放糧食等，顯得十分擁擠。特別是我大兒子后年要娶媳婦，女方家要求必須有新房才肯嫁過來。為了改善現有的住房狀況，為.了我大兒子能順利成家，我也必須建新房。

三、這些年來，黨的政策越來越好，我們農民的收入也一年比一年增加。我通過二十多年的辛勤勞動，不斷積攢，已基本上攢夠了建新房(建成磚混水泥房)的費用。只要上級一批準，我就能馬上動工。

四、我建房的`方案是：拆除現有的住房，主要在老地基建新房，另外占用我現住房背后的自留地40平方米。所建房屋為一樓一底，約200平方米。

特此申請，敬請審核批準。

附：l.現住房照片2.生產小組的證明。

此致

敬禮!

申請人：申請書模板

__年__月__日

溫州農村建房審批辦理流程(一)農村村民向戶口所在地的村集體經濟組織或者村民委員會提出建房書面申請，提交村集體經濟組織、村民委員會討論審核。

(二)經村集體經濟組織、村民委員會討論通過后予以公示。公示無異議的，向鄉(鎮)人民政府、街道辦事處或在浙江政務服務網上遞交申請材料。

(三)鄉(鎮)人民政府、街道辦事處重點審查申請人是否符合申請條件、擬用地是否符合宅基地合理布局要求和面積標準、擬用地是否符合相關規劃、宅基地和建房(規劃許可)申請是否經過村組審核公示、是否有農房設計方案等。符合條件的由鄉(鎮)人民政府、街道辦事處核準農村宅基地和建房(規劃許可)審批表并向申請人核發農村宅基地批準書和受托核發鄉村建設規劃許可證。

在城鎮建設用地范圍內的農民建房，由自然資源主管部門或鄉(鎮)人民政府、街道辦事處受托核發建設工程規劃許可證。

工程投資額在30萬元以上并且建筑面積在300平方米以上的建筑工程，還應當由建設主管部門或鄉(鎮)人民政府、街道辦事處受托核發建設工程施工許可證。鄉(鎮)人民政府、街道辦事處要積極建立一個窗口對外受理、多部門內部聯動運行的農村宅基地用地建房聯審聯辦制度。

(四)申請人取得相關審批證書，并與建筑施工單位或農村建筑工匠簽訂施工合同后，應預約申請放樣。

鄉(鎮)人民政府、街道辦事處應當自收到建房村民放樣申請之日起7個工作日內，及時組織相關人員到現場進行開工查驗，實地丈量批放宅基地，確定建房位置。

(五)鄉(鎮)人民政府、街道辦事處應當加強對農村住房施工現場的監督巡查。建房村民應當將確定的基槽驗收、竣工驗收時間事先告知或者經由村民委員會告知鄉(鎮)人民政府、街道辦事處。鄉(鎮)人民政府、街道辦事處屆時應當派員到場監督并形成記錄。

(六)農戶建房完工后，鄉(鎮)人民政府、街道辦事處組織相關部門進行驗收，實地檢查農戶是否按照批準面積、四至、建筑高度等要求使用宅基地，是否按照批準面積和規劃要求建設住房等，并出具《農村宅基地和建房(規劃許可)驗收意見表》。通過驗收的農戶，應及時向不動產登記部門申請辦理不動產登記。

(七)鄉(鎮)人民政府、街道辦事處負責將農村住房建設管理中收集的資料整理歸檔，參照城市建設檔案管理規定和標準，加強農村住房建設檔案管理并建立電子檔案，并及時將審批情況報縣級農業農村、自然資源、住房和城鄉建設主管部門備案。

具體事項可咨詢當地村集體經濟組織、村民委員會，鄉(鎮)人民政府、街道辦事處。

南京農村自建房申請材料+審批時限【申請材料】

對于在規劃發展村中申請新建住宅或利用已有宅基地翻建、改建住宅的，由村民提出申請，在村(社區)委員會出具確認其符合申請建房資格的書面意見后，向鎮(街)申請辦理規劃許可，并提交以下材料：

(一)建設工程規劃許可申請表;

(二)戶籍證明和身份證件;

(三)宅基地使用證或土地權屬證明文件(占用農用地的，需提供農用地轉用證明文件);

(四)村(社區)委員會意見;

(五)建筑物平面定位圖、建筑高度示意圖。

對于在規劃城鎮建設用地以外且近期無搬遷計劃的一般村，經區規劃、國土等部門和所在鎮(街)認定為正當改善需求的村民建房，應允許村民利用已有宅基地進行住房建設。申請要件應參照規劃發展村莊執行。

【審批時限】

1.鎮(街)對村民的申請材料進行初審。

符合條件的，由鎮(街)組織在項目所在村及村(社區)委員會進行公示(公示時間不少于10日)，并于10日內(不含公示時間)將村民申報材料、鎮(街)初審意見和公示意見等報規劃分局審核。

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一、現狀與問題

經過二十余年土地管理法律法規的貫徹實施，農村宅基地管理基本走上了法制化、規范化的軌道，對于保障農民居住權利、加強耕地保護等方面發揮了重要作用。隨著經濟社會的不斷向前發展，農村宅基地本身性質以及面臨的環境發生了很大變化，農村宅基地管理也不斷顯現一些問題，有的問題還表現得比較突出。加快對宅基地管理的改革創新成為當前社會各界關注與熱議的重點，當前有些地區探索實施的一些改革模式也招致評論與爭議。歸納起來，當前宅基地管理存在的問題主要有：

1、建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農村建房缺乏統一規劃，盡管在推進新農村建設過程中有些地方制訂了村莊建設規劃，但規劃的控管作用并不明顯，加上農村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農民建房選址比較困難，現實當中往往出現公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現象，造成“滿眼新屋卻不見新村”。由于農民大多屬單門獨院選址建房，加上在宅基地供應上現行的是集體所有、農民無償獲得和無償使用的制度，造成農村宅基地供應上的“大鍋飯”，讓農民有多占地、占好地的沖動，在占用土地上貪大求全，除修建房屋外，還要修建畜舍、廁所等附屬設施，加上房屋四周堆占破壞影響的土地，占地面積往往會突破各地規定的標準。另外，農民圖進出方便，各家各戶還要獨修建道路，這樣占用的土地面積就更大了。

2、違法占地現象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現實需求與土地法規政策約束之間的矛盾，農民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地方，農民不等批準“先斬后奏”。這些都導致農村違法建房案件易發多發。在農民建房違法案件查處當中，法律規定只能補辦手續或，而農民違法所建的房屋按照規定能補辦手續的僅為少數，大部分要。但真正要拆除農民用大半輩子乃至一輩子心血蓋起來的房屋，現實情況中是很難行得通的。正因為違法建房難以拆除到位，違法者形成有恃無恐的心理，造成違法建房惡性循環。

3、流轉遭遇瓶勁，改革勢在必行。隨著近年來經濟社會的快速發展，農村人口逐步向城鎮集中，一些在農村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長期空置的房屋給予變現處置。另外在某些情況下，如城市郊區、城鄉結合部以及經濟較發達的農村，城鎮人口和貧困地區的農民希望跨地區、跨城鄉購買宅基地，這些年出現的“小產權”房就是鮮例。按照現行的土地管理法律法規，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅使，這些年農村宅基地私自轉讓和房屋買賣時有發生，自發形成農村宅基地非法流轉的隱形市場。加快集體土地管理改革創新，促進集體建設用地有序流轉已迫在眉睫。

二、原因剖析

困擾當前農村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機制體制方面的原因。

1、現行法規政策欠完善，操作性不強。至今，我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規，農村宅基地的管理只限于土地法律法規的個別條文和相關政策性文件，數量少，效力層次低。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地管理方面的立法明顯滯后，并且操作性不強。如對農民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規定，在字面上看是極為嚴肅的，但從多年的執法實踐來看，在以人為本的執法環境中，此規定執行難度很大，可操作性不強且難以執行到位，導致村民違法占地建房得不到有效制止。

2、規劃管理滯后，農村陋習影響深遠。長期以來，在規劃管理上普遍存在重城鎮輕農村的思想，對農村規劃投入很少，大多數鄉鎮村莊沒有規劃，導致農村住宅建設無章可循，雜亂無序。總體上來看，農村宅基地只在土地利用總體規劃上確定一個數字規劃，與實際差距較大，沒有落實到具體村莊和地塊的點面上，村莊規劃和控制性詳細規劃普遍缺乏。近些年來，少數經濟條件好的鄉鎮雖然搞了規劃，但大都不夠成熟，有的規劃不是十分科學合理，只注重新房整齊劃一，而忽視了對舊宅基地的改造利用，造成農民建房的盲目性和隨意性。另外，農民建房受農村一些陋習的影響十分深遠，如農民在修建房屋時，就坐向、看風水、講龍脈相當盛行，選宅基地不是先請基層國土資源所人員察看，而是先請“風水”先生，“風水”好了就行，哪怕法律禁止也要強行修建，特別是“風水”好的地段甚至出現搶建現象。

3、執法過于疲軟，監管存在缺位越位。雖然近些年來，國家對土地管理的重視程度一度上升，監管政策也相繼出臺，但在土地執法上，還一直處于“軟肋”狀態，主要表現在土地強制執行力弱。國土資源管理部門只能向違法主體下發《責令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，法律法規未賦予土地執法監察人員一些必要的強制執行方面的權力。土地問責過松過軟。對農民違法建房大都采取罰款方式變通了結其違法行為，真正拆除違法建筑物、追究法律責任的寥寥可數。在監管問責上，失之過寬，究之過軟，起不到應有的警示作用，在基層干部職工心中，對農民建房管理“因公違法”、“法不責眾”的心理普遍存在。有些地方土地問責的地方保護主義還比較突出。在日常監管方面，存在缺位越位的現象，如有些國土資源部門處于唯錢管地的狀態，出于部門利益追求和生存考慮，忽視、放松甚至“放縱”農民建房用地管理；有些鄉鎮政府在國土資源管理體制改革后，對農村土地管理重視不夠，履責不到位；有些村干部以土地所有者和管理者的雙重身份，越權、越位審批；另外，涉土管理的相關部門在政策銜接和工作步調上也不是很協調有序。

三、工作建議

加強新形勢下的農村宅基地管理，必須對當前宅基地本身的性質、功能以及環境有一個正確的認識，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規、機制體制入手，勇于創新，大膽探索新形勢下的宅基地管理方式。

1、健全宅基地管理法律法規。要借《土地管理法》修改之機，加快農村宅基地立法工作，國家可出臺《農村宅基地管理辦法》、《農村集體建設用地流轉管理辦法》等法律法規，同時要配套建立完善的違法處理、管理收費、失職問責等方面的政策文件，綜合運用法律、經濟、行政的措施，使農村宅基地 的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對現有關于宅基地管理方面的法規政策要進行修改完善，特別要注重其可操作性，增強法規政策的執行力。

2、加強宅基地規劃管理。嚴格按照控制建設用地總量、合理布局、改善居住條件、保護耕地的原則，因地制宜，科學制定適合農村宅基地發展的村莊建設規劃，合理地規劃村莊、農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模，同時要結合新農村建設，加大農村基礎設施建設投入，創造農民集中成片建房、節約集約用地的平臺。要本著節約集約用地的原則，加強農村宅基地用地計劃控制，嚴格控制新增宅基地用地計劃，嚴格控制新增宅基地用地標準，把農村宅基地[文秘站:]新增用地計劃指標和農村建設用地整理新增的耕地面積掛鉤，對宅基地實行總量控制。

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（一）通過土地利用總體規劃修編，拓展發展空間。要在完成全區1：1萬土地利用現狀調查的基礎上，積極開展規劃實施評價、基礎調查、資料收集、課題研究等土地利用總體規劃修編的前期工作，結合“四查清、四對照”（即查清規劃期內新增建設用地總量，與國民經濟和社會發展規劃確定的發展目標對照檢查；查清閑置土地和低效用地數量，與規劃確定的節約用地挖潛目標對照檢查；查清耕地和基本農田保有量，與規劃保護目標對照檢查；查清違法用地數量和處理情況，與違法用地的處理要求對照檢查）工作的要求，實現我區土地利用總體規劃與“十一五”規劃及其他專業規劃的銜接與配套。

（二）通過爭取用地指標，拓展發展空間。為切實保障全區建設用地，緩解土地供需矛盾，要依靠項目爭取用地指標，通過與區發展改革局、區招商局及各街道的緊密聯系，確保招商引資項目的順利落戶；要依靠項目質量積極爭取用地指標，通過嚴格用地標準，重點落實好*拓展區、*組團概念性規劃區域的用地；要結合全區城市化改造和宅基地問題爭取用地指標，通過落實人員、保障經費，積極主動地協調市、省、國土部，切實加大農轉用和土地征收報件審批工作的爭取力度。

（三）通過盤活挖潛，節約集約用地，拓展發展空間。為促進節約集約用地，要繼續做好閑置土地清理工作，嚴禁“曬地”，對于閑置土地要依法處理，并通過加強與建設、規劃等單位協調，貫徹“布局集中、用地集約和產業集聚”的原則，鼓勵和引導企業依法轉讓或出租閑置廠房，使現有土地能夠充分、合理、有序地利用；要嚴格用地標準，通過制定*區土地集約利用控制指標和*區工業建設項目用地控制指標，明確限定建設用地的投資強度、容積率、建筑系數，嚴把項目的預審、用地審批、供地關，進一步提高土地集約利用程度。

二、加大市場配置土地資源力度，創造規范有序的用地環境

（一）做好各類重點建設項目供地。要扎實圍繞項目建設用地，搞好供地服務，提前介入做好相關工作，優先保證市、區重點急需建設項目、高科技大項目和符合國家產業政策且投入產出率高的科技型、節能型、生態環保型項目用地。

（二）擴大土地使用權出讓范圍。嚴格執行《劃撥用地目錄》，從嚴控制劃撥供地范圍，通過全面推行土地有償使用，全面落實經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度。積極探索工業用地市場配置機制，研究探討工業用地等非經營性用地以招標、拍賣、掛牌方式出讓，提高土地的市場配置化比例。

（三）進一步規范劃撥土地決定書和土地出讓合同。要完善劃撥土地決定書，完善土地出讓合同條款內容，將土地用途、容積率等使用條件的約定和工業項目用地投資強度、開發進度等控制性要求納入土地出讓合同，做到嚴格按土地劃撥決定書、土地出讓合同和補充協議的約定，依法供地。

（四）加強建設用地批后管理。要強化項目竣工的復核驗收工作，對未達到土地出讓合同或劃撥決定書確定的用地控制指標和其它相關條款的，必須按照合同約定或決定書規定的相關條款追究土地使用者違約責任。

三、強化工作措施，不斷深化經營性用地清理工作

（一）對需要辦理退款補償和需要補交差價完善手續的經營性用地，要逐宗進行清理并形成報告，提出進一步處理的建議，為區政府決策提供依據；要妥善處理經營性用地清理工作中出現的各類矛盾和問題，積極爭取上級業務部門支持和相關單位配合。

（二）對國土資源部查處的土地逐宗落實有關處理情況，形成工作報告，上報國土資源部；對*旅游度假村開發建設指揮部所簽訂的*宗土地合同（協議），要依法提出清理意見。

四、強化礦產資源管理，做好地質災害防治工作

（一）全面展開整頓和規范礦產資源開發秩序工作。要按照上級關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序工作的部署和要求，加大巡查力度，對各類違法勘查開采礦產資源行為及時進行排查和清理，予以有效打擊，防止非法采石現象蔓延擴張。

（二）切實抓好地質災害防治工作。要繼續對已列入20*年區財力投資計劃的工程加強督促管理，保質保量完成地質災害點的施工建設；同時要協調2009年區財力投資地質災害防治工程項目的立項及實施，有效防范地質災害發生，力爭使災害造成的損失降到最低。要加強和完善2009年汛期地質災害防治值班制度、汛期巡查制度，及時處理險情。

五、嚴格國土資源執法監察，全面推進依法行政

（一）加大土地違法案件的查處力度。要全面落實執法監察動態巡查責任制，重點加強基本農田保護區、風景保護區及濱海大道等主要交通沿線兩側動態巡查力度，結合全區宅基地審批工作，會同區綜合執法局等相關部門依法查處各類違法占地行為，發現苗頭，及時查處，做到發現一起，查處一起，違法行為立案查處率、結案率達到95%以上。

（二）加大土地工作力度。要以省委、省政府局在我市召開“局長帶案下訪”工作經驗交流現場會為契機，認真落實工作領導責任制、排查預報、領導帶案下訪、情況通報等制度，確保案件尤其是上級督辦案件件件有落實，事事有答復，努力遏制“三訪”（即集體上訪、越級上訪、赴京上訪）案件，有效預防和妥善處置，維護社會穩定。

六、繼續推進基礎業務建設，促進國土工作全面發展

（一）抓好宅基地審批和查驗工作。一方面要繼續加大解決農村無房戶和困難戶宅基地問題工作力度，基本完成全區農村無房戶和困難戶宅基地（平房）的審批工作。宅基地審批過程中嚴格執行“兩公示、三到場”制度，確保宅基地審批的公開、公正和公平。同時，要做好與宅基地相關土地法律法規和有關政策的宣傳工作，要通過利用新聞媒體、制作宣傳標語、召開土地工作座談會等形式向社區干部和群眾廣泛宣傳我國土地法律法規政策，以及我區在土地管理、土地利用開發等方面的現狀和相關政策，使土地法律意識逐步深入人心，積極營造廣大干部群眾依法自覺用地的良好氛圍。另一方面要在全區范圍內開展宅基地集體土地建設用地使用證查驗工作。結合1：500城鎮地籍調查進一步摸清全區土地權屬，按照宅基地集體土地建設用地使用證查驗工作實施意見的要求，準確把握政策界限，對于工作的復雜性、特殊性、長期性要做好充分的準備，積極應對工作中可能出現的各種問題，確保查驗工作的穩步扎實推進。

（二）加快地籍信息系統建設。按照市局的工作進度要求，遵循統一標準、統一規劃的原則，積極推進地籍管理信息系統建設，并探討研究實現逐步聯網，對窗口收文、地籍調查、申請審批、資料檢索等各個程序和環節實行規范化、程序化管理，不斷提高工作效率和管理水平。

（三）嚴格土地登記。按照省廳《創建“省級地籍管理建設規范化單位”實施辦法（試行）》的要求，逐條落實《地籍管理規范化建設內容和標準》中十個大項、89條細則的規定，開展好土地登記發證的規范化工作，統一規范土地登記標準，把握登記發證服務承諾時限，提高登記發證的準確性，妥善處理權屬糾紛。

（四）抓好1：500城鎮地籍調查工作。要按照市局關于城鎮地籍調查工作的統一要求和部署，組織各測繪單位完成60平方公里的權屬調查和地籍測量工作任務，進一步摸清調查宗地的權屬、界線、面積、用途和位置等情況，同時要做好后期的地籍測量數據整理及城鎮地籍管理系統數據庫的建設，確保工作成果達到上級部門的檢查驗收標準。

（五）加強土地檔案管理。要在上半年完成分散在各街道及其它相關部門的土地檔案的移交工作，并在全區土地檔案統一管理的基礎上，對每宗土地檔案實行規卷整理，使其準確全面地反映土地審批、登記的來龍去脈，進一步提高檔案管理水平。

七、以國土資源管理體制改革為契機，著力建設一支政治堅定、業務精湛、作風過硬的干部隊伍

（一）完善國土資源管理機構。根據省、市關于國土資源管理體制改革的要求，完善土地儲備職能，加強對儲備土地的管理。同時，要強化土地測繪中心工作職能，切實擔負起對全區測繪行業監督管理的職責。

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中國的宅基地分為農村住宅用地和城鎮住宅用地，城鎮住宅用地可以自由流轉，城市居民可以通過取得土地使用權的方式讓自己的房屋所有權擁有完整的法律地位和經濟內涵，但是農村宅基地使用權卻從未放開流轉。這種對立的城鄉二元住宅用地制度引發了不少的爭論，農村宅基地是否可以上市自由流轉，如何流轉才能有效保護農民的權益和集體土地權益是當前學術界討論的熱點，也是未來城鄉協調發展要解決的焦點問題。

一、現行農村宅基地使用權制度存在的問題和弊端

1.現有法律對宅基地使用權流轉形成限制。根據產權經濟學的基本原理，產權只有實行正常轉讓，才能使產權效益實現和交易成本降低，否則會相反。國內外經濟發展的歷史與現實表明，一切稀有資源優化配置的主要途徑就是流動轉讓。土地能否合理的流轉，決定著土地配置效率的提高。但是中國法律對宅基地使用權的流轉持謹慎的態度，《土地管理法》規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”“農民經濟所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”可見，農民享有宅基地使用權但不能隨意處分，而宅基地上建造的房屋及其附屬設施可以處分。根據“地隨房走”原則，轉讓房屋必然會造成宅基地使用權流轉的事實。為防止農村宅基地流入非集體經濟組織的成員手中，2004年政府出臺《關于加強農村宅基地管理的通知》明文禁止了城鎮居民購買宅基地。

法律對宅基地使用權流轉雖然沒有完全限制，宅基地使用權可以隨地上建筑物的轉讓而轉讓，但是受讓的對象必須是本集體經濟組織內部成員。《擔保法》規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。《物權法》關于宅基地的條款也基本上延續了上述法律法規的規定。

2.農村宅基地流轉受限造成城鄉居民房屋產權的不平等。房屋是一種特殊的財產，房地一體，任何房屋都離不開土地。按照當前的城市房地產管理制度，當房屋產權發生變動時，其依附的土地所有權也隨之發生變動，即“地隨房走”。城市居民可以通過取得房屋產權的形式，實現產權房的自由流轉，由于農村宅基地使用權流轉受限，實際上限制了農村房屋的自由轉讓。因此有學者提出，中國農村住房產權不是獨立的產權，具有明顯的“所有權殘缺”特征[1]。在現有政策法規下，農民只能將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶，一般情況下，符合宅基地分配條件的農戶不會購買一處舊房來取得宅基地的使用權，更愿意申請分配一處新宅基地。因此，農村房屋的潛在購買者范圍極小，結果只能是房屋閑置或以比較低的價格轉讓，導致農民房屋因不能交易失去財產性。

3.農村宅基地取得制度不合理。其一，通過調查發現，農村宅基地使用權的產生更多遵循的是非法律化的鄉土規則[2]。《土地管理法》規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。但是法律上并沒有對宅基地使用權的審批程序和審批內容做出具體明確的規定，導致農村宅基地使用權審批工作不規范，許多地方的審批權主要集中在村組干部的手中，農村宅基地多占、超占情況突出。其二，農村宅基地使用權的取得具有無償性。中國法律規定宅基地使用權的取得和使用不需要繳納費用。雖然有的地區農民取得宅基地使用權需要繳納一定的費用，但同宅基地的價格相比，繳納的費用微乎其微，也就是說農民取得宅基地使用權的成本基本為零。這種制度安排造成很多地方宅基地超占、多占現象嚴重，造成土地資源的浪費。

4.農村宅基地使用權監管體制不完善。一是農村宅基地使用權登記制度不完善。從調查情況看，大部分農戶沒有申領宅基地使用權證或房產證[2]，登記制度的不完善給將來的產權糾紛埋下隱患，也造成了司法和管理上的困難。二是農村宅基地使用權管理失效。缺乏建設用地規劃，亂建亂占情況嚴重，有的村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴展，使老宅基地空置閑置，形成“空心戶”、“空心村”。

5.農村宅基地制度造成了宅基地資源的閑置，不利于宅基地的節約集約利用。隨著中國工業化、城市化加速發展，出現了農村人口向城市的歷史性轉移、遷徙，在全國農業人口減少的同時村莊用地卻反而增加，如中國城市化率從1978年的17.93%，提高到2006年到25.98%，正是在城市化增長最快的這10年中，全國農業人口減少了1.28億，村莊用地卻增加了100萬畝（其中新增宅基地約80萬畝），人均宅基地面積從0.29畝上升到0.34畝[3]。由于中國現有農村宅基地“無流轉、無期限、無償使用”的政策現狀，致使農民進城購房成為“城鄉兩棲”居民，擁有“城鄉兩權”住宅，但農村住房又不能實現自主流轉交易，進而造成很多農村住房閑置、荒蕪。

6.現行農村宅基地使用權制度與中國城市化目標不相一致。城市化過程使農村剩余勞動力向城市轉移，大量農村人口進人城市，其中有不少人在城市長期居住，實際上已經融人城市生活。農村人口的減少必然帶動農村建設用地需求的減少，但是，很多進城農民即使在城市有穩定的收入和居所，卻仍然占有農村住房和宅基地而不忍放棄。農村土地制度隱含著對農村勞動力在集體之間的自由流轉的限制，以及對土地向非集體成員流轉的限制。當農村宅基地無法通過轉讓產生預期收益時，農民只好選擇讓其閑置。農村宅基地的價值無法通過流轉獲得增加，也不能夠促使土地資源向更高回報率的方向流動。現行農村宅基地制度阻礙了勞動力、資金和土地的合理配置，限制了農村生產力的進一步提高。稀缺的土地資源難以優化配置，無法實現其應有的經濟價值，一方面，造成城市發展缺少必要的建設用地，另一方面，卻因土地價格低廉使得大量農村宅基地被空置、廢棄而不能得到有效利用。

二、農村宅基地使用權制度地方創新實踐及評析

隨著城鄉一體化的快速發展，針對農村宅基地存在的突出問題，依據循序漸進，先易后難的原則，許多地方在建設用地和拆遷置換過程中對農村宅基地制度創新做了大膽的嘗試和探索，其具體做法有：

1.天津“以宅基地換房”模式[4]。具體做法是：農民以宅基地（包括村莊用地）換取城鎮住宅，遷入小城鎮居住，對原有村莊范圍按新城鎮占地面積的土地進行復耕，“宅基地換房”節約出的建設用地，一部分整理拍賣后充作建設費用，另一部分為經濟建設的儲備用地或置換指標。

2.四川省在2008年汶川地震后的災后重建過程中，針對重災縣市出臺了聯建政策，外部資金可進入農民宅基地重建領域，并取得合法的房屋產權證，初步具備了流轉前提[5]。這事實上打破了城市居民不能到農村購買房產的禁令，也是迄今為止通過官方許可的外部居民獲取農村房屋產權的唯一案例，在農村宅基地制度創新上有了實質性的突破。

3．重慶市2009年12月正式成立農村土地交易所，推出以“地票”交易為核心的農村宅基地置換流轉模式。所謂“地票”，是包括農村宅基地在內的農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。該憑證作為“地票”即可直接進入農村土地交易所進行交易。通過公開競購取得城鄉建設用地掛鉤指標的地票持有人則可以申請將其納入年度新增加建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地。

“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把農村建設用地復墾為耕地后，才在城市新增建設用地，城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，在城市建設用地大量增加的同時農村耕地面積不會減少，一方面，農村閑置土地資源依法有序退出，解決農村建設用地浪費問題；另一方面，城市建設用地有比例有節奏增加，緩解城市建設用地緊張的矛盾，但城鄉建設用地的總量不會增加、耕地總量不會減少。以重慶市為例，重慶農業人口人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一個農村人口轉化為城市人口，就可節約出170平方米的建設用地。如果未來二十年全國按4億人口轉移進入城鎮計算，按“地票”模式，則將節約680億平方米建設用地，相應增加1億畝耕地。

這幾種地方創新模式的相同之處在于突破了宅基地限制流轉的法律框架，彰顯了宅基地的財產價值，讓農民參與工業化、城市化過程，分享了土地增值收益，增加了農民收入。不同之處在于，“以宅基地換房”模式改變了集體土地的所有權，無法保障農民的土地權益，一定程度上相當于“變相的征地”，但其巧妙地規避了國家法律，大大提高失地農民的補償標準，一定程度上保護了農民的利益，有效地化解了征地制度的缺陷，在目前中國縣鄉財政緊張及集體收益不足的狀況下能達到地方政府、集體、農民等各參與主體的一致性同意，具有較強的生命力和適應性。

“地票”交易模式通過土地交易所公開交易土地指標，在不改變土地權屬、不改變現行土地制度的前提下，充分兼顧國家、集體和農民的利益。實現農村集體建設用地遠距離、大范圍的置換，使城郊級差地租向偏遠農村地區轉移，大大提升了偏遠地區的土地價值，促進農民增收和改善農村生產生活條件，實現城市反哺農村、發達地區支持落后地區發展的目的。

“宅基地入市流轉”模式在不改變集體土地所有權的基礎上賦予農民完整的集體土地使用權權能，符合農村宅基地制度改革發展趨勢[4]。國家應順應宅基地流轉的客觀趨勢，積極制定并頒布相應的法律法規，以推動宅基地使用權依法、合理流轉。

三、中國農村宅基地使用權制度的創新思路

1.修改《擔保法》等法律，允許農民用宅基地抵押貸款以解決融資難問題，激活農民“沉睡的資本”。《擔保法》雖然規定抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押，但這部法律同時規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權，不得抵押。雖然農民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押權的效力不能及于該房屋占用范圍內的宅基地使用權，一旦債務人不能清償債務，債權人只能以抵押房屋的建筑材料作為動產優先受償。將房屋拆除后以建筑材料還債，這無疑大大降低了房屋的價值。因此，金融機構等債權人一般不愿意接受借款人用農村房屋設定抵押。這就造成農民向銀行貸款時，很難以房屋作為抵押物，而許多農民又沒有其他的抵押物，因此，目前農民用向銀行貸款的方式進行融資十分困難。如果農民對宅基地擁有完全物權化使用權，促進農村宅基地流轉，能夠提高農民對宅基地的資產價值意識，盤活農村資本市場。以全國兩億農戶、戶均100平方米估算，200億平方米的房產，按每平方米300元計算，農村房產市場將有六萬億元的市場潛力。如果僅僅按10%的抵押貸款比重，就會吸引6 000億元的貸款進入農村，為農民所用，這對農村生產和消費市場的啟動將會發揮巨大作用。事實上，在中國，浙江溫州、四川成都等地已經開始了這方面的嘗試，從2009年1月份開始，溫州市全面推行“農房抵押貸款”。據溫州市有關部門統計，短短3個多月的時間，全市十多家銀行發放農房抵押貸款余額已逾100億元，受益農戶3萬多人，不良貸款率僅0．8％。①

2.建立農村宅基地使用權登記制度，實行農村宅基地有償使用制度。中國目前尚未建立農村不動產登記制度。《物權法》第10條規定：國家對不動產實行統一的登記制度。因此對農村房屋應該進行規范的產權登記。利用土地、房產行政管理部門已有的專業化、系統化的房地產測繪、產權登記、檔案管理隊伍，對城鄉土地、房屋權屬進行統一管理，對農村房地產辦理房屋產權證和宅基地使用權證，保護農民房屋產權，促進農村房屋流轉，實現生產要素按市場規則配置。首先應對農村宅基地進行一次全面詳查，健全宅基地地籍檔案，進一步健全和完善地籍調查規程及土地確權規定。在辦理農村宅基地使用權登記時，應實行城鄉聯網登記，清查空置、多占或面積超標的宅基地，對符合法律規定的予以登記造冊，實現宅基地管理的規范化、信息化。

農村宅基地有償使用應是針對農民轉讓房屋和宅基地使用權收益部分而言，鑒于中國農村社會保障體系還沒有完全建立起來，農民通過申請符合村莊規劃的宅基地免收有償使用費，但是如果要出租、轉讓、置換等方式獲得宅基地，國家可“一視同仁”，在城鄉統一的房屋交易市場中對農村宅基地和房屋交易進行征稅。

3.建立城鄉統一的宅基地及房屋交易市場。中國現行的農村宅基地使用權制度是過去計劃經濟體制和制度下的產物。這種制度安排在當時對鼓勵農業生產、穩定農村社會、促進農村經濟有重要作用。但隨著市場經濟的建立，農村人員大范圍的流動，城市進程的加快和房地產業的發展，原有的農村宅基地使用權制度已不適應經濟發展的需要。市場經濟的發展要求打破限制流轉的農村宅基地使用權制度約束，使農村宅基地的利用向市場化的方向發展。在農村宅基地流轉改革思路上，可以借鑒重慶市以“地票”交易為核心的農村宅基地置換流轉新模式，成立農村土地交易所，逐步建立城鄉統一的宅基地及房屋市場，讓農村建設用地使用權和住房所有權實現公開競價交易，逐步與城鎮房地產市場體制接軌。只有在城鄉統一的市場中，才能做到房屋同地同價，保護農民的權益，促進農民收入的不斷增加，讓農村、農民分享到社會經濟發展的成果，同時也便于加強對宅基地的管理，規范宅基地的隱性市場，通過對城鄉建設用地的統一管理，節約用地，快速推進城市化，實現城鄉良性互動發展。

參考文獻：

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[2]韓立達，李譜.四川省農村宅基地問題調查與思考[J].農村經濟，2009，(8):4-6.

[3]曹玉春.農村宅基地節約集約利用問題研究[J].農村經濟，2009，(8):8-9.

[4]梁亞榮，朱新華，鄧明輝.農村宅基地流轉的理論與實踐探析[J].河南省政法管理干部學院學報，2008，(3):153.

篇7

（一）農民工土地承包經營權流轉范圍小。主要表現為本村域內流轉，承包的土地主要流轉給本村農民耕種，而且多為農戶之間流轉。流轉價格缺乏統一指導價，每畝年承包金大約300―600元不等。

（二）農民工土地承包經營權流轉周期短。從調查看，農民外出務工由于工作的不穩定性，使土地流轉很大程度上帶有隨意性和可變性。承包地流轉期限較短且不確定，主要是三年以內的流轉。

（三）農民工土地承包經營權流行為不規范。普遍存在著經營權流轉不簽訂書面合同或流轉合同不規范，口頭合同較多，基本不通過政府機關監督和管理。這種“君子協定”，極易造成糾紛。

（四）農民工土地流轉出現的糾紛增多。主要表現在兩個方面。一是農戶之間的糾紛。部分農民工由于前些年種地產出效益偏低，將土地使用權流轉，而現在一系列優惠政策及糧價上漲，現在又想要回土地使用權，但現承包農戶又不愿意交出土地，從而產生矛盾和糾紛。二是農戶與村委會之間的糾紛。前些年部分棄耕撂耕農民工現在向村委會索要原本屬于自己的耕地，而村里已發包給他人耕種，由此產生糾紛。

二、農民工土地流轉問題的主要成因

（一）農民觀念還比較落后。長期的單獨經營，使農民形成了因循守舊、安于現狀的思想，更多地滿足于自給自足的田園生活。

（二）缺乏配套法律法規及監管機制。相關法律法規不健全，缺乏對土地流轉的指導和管理，土地流轉政策宣傳不到位，鼓勵土地流轉的激勵機制尚未形成，影響了土地流轉的進程。

（三）受國家宏觀政策影響。隨著糧食價格上揚、國家減免農業稅、實施糧食“直補”等一系列惠農政策，外出務工農民開始“回流”，重新投身于農業生產，致使土地流轉的步伐放緩。

（四）勞動力轉移難度不斷加大。缺少承載勞動力轉移的勞動密集型產業，無法消化大量的剩余勞動力，致使大量勞動力滯留在農業生產領域。

三、規范流轉維護權益的建議

（一）加強法律政策的宣傳普及，增強農民工依法維權意識。采取送法下鄉、專題培訓等多種方式宣傳和普及農村土地承包法律和政策，教育干部依法行政、依法辦事，引導農民工學法、懂法和用法。

（二）建立健全各項制度，規范農民工土地流轉行為。建立完善流轉程序制度。堅持依法自愿有償原則，農民工流轉承包地可以通過村集體組織或中介組織流轉，也可以雙方協商進行流轉，任何單位和個人不得強迫或者阻礙。流轉應當及時辦理備案，并向鄉（鎮）農村經營管理站申請合同鑒證。建立完善簽訂合同制度。承包地不論是流轉給本村村民或親戚朋友，還是單位都要在平等協商的基礎上簽訂書面合同，合同要對雙方權利和義務作出明確約定，并使用統一文本格式。建立完善糾紛處理制度。合同履行期間發生糾紛時，應雙方協商調解解決，解決不了的，可以申請仲裁機關或人民法院解決。建立完善檔案管理制度。農民承包土地流轉合同要由鄉（鎮）經管站統一造冊登記，確定專人對合同資料歸檔管理。

（三）完善征地補償辦法，建立被征地農民工的安置、就業與基本生活保障的長效機制。城鎮化的推進不能以犧牲農民利益為代價，要讓失地農民同樣分享改革成果。為此，要對失地農民進行公正補償，即安置補助費的項目、金額應當能夠保障失地農民在生產、生活、教育等方面的必要支出，不僅要保持原來的水平，而且要更加有保障。

1、完善征地補償和被征地農民基本生活保障辦法。一是建議按耕地被征用前3年平均年產值的30倍確定土地補償費標準。二是進一步提高征地的安置補助費。三是建立健全的社會保障體系,重點考慮提供如社會保障、醫療衛生、教育等公共服務,提高公共服務的效率。四是建立土地流轉農民的職業技能培訓和實用技術培訓長效機制，幫助他們實現就業。五是實施資金獎勵。政府制定出臺獎勵政策，通過財政專項資金獎勵或補助的形式，鼓勵農民進行土地流轉。

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一、農村住房抵押貸款的風險點

目前推行農村住房抵押貸款面臨以下幾個風險點：

1.現行法律不予支持。根據《土地法》規定，中國農村土地屬于集體所有，農民宅基地也不例外，其法律意義是農民只有使用權而無處置權。《擔保法》也規定，農村的房屋及其集體土地使用權不宜作貸款的抵押物。《物權法》對宅基地“用益物權”作了保護性的規定，但回避了能否允許農民處置的問題，農民住宅流轉，需要制定房產登記和法律處置的配套措施。

2.農村社會保障體系尚未全面建立。土地承包權、宅基地和房產是農民最后的生存依據，近年來諸多法律文件規定禁止城里人到農村購買宅基地，否則會引發農民流離失所，影響社會穩定，故在實踐中出現農村房屋或宅基地使用權作為抵押的，應當認定為無效。

3.房管部門拒絕為農民辦理房產抵押手續。根據《民法通則》和《擔保法》等規定，農村的土地是集體所有，沒有征用前是不能上市流通，而抵押物必須能自由轉讓，因此房管部門在辦理農房所有權證前承諾不承擔責任，抵押銀行必須承擔抵押無效風險。

4.房屋價值評估無法科學認定。由于我國實行城鄉分割的房地產制度，城市土地歸國家所有，可以進入市場交易。而在農村，農民宅基地屬于集體所有，只能在本村流轉，造成農民住房長期不可交易，剝奪了農民對宅基地的處分權，相應的房屋權屬登記系統也極為滯后，價值也無法科學評估，抵押率無法確定。

5.農民房屋抵押發生糾紛難以處置。目前農民的宅基地和自建房無法流轉，農房抵押引起糾紛，法律上較難處置，村民受傳統觀念影響，礙于情面一般不愿購買抵押房產，銀行處置抵押物變現難。

二、農村住房抵押貸款的可行性農民貸款難、擔保難已成為制約新農村建設的一大瓶頸，這在民營經濟發達地區尤為突出。因此，推行農村住房抵押貸款，通過探索對農戶家庭房屋進行評估、確認和計量其價值，明確其產權，規范其交易方式，為農戶擴大抵押擔保范圍融資開拓了一條新的渠道。

1.法律制度上存在實施空間。目前我國法律允許的不動產抵押主要是土地使用權和房產。盡管法律上規定，宅基地屬于“集體所有”，土地使用權不能抵押，但農民的房屋建筑在宅基地上，實際上被農民視為自己的家產，國家歷來沒有法律禁止農民的房子抵押、買賣，公民對其擁有占有、使用、收益和處分的權利，上世紀90年代后，土地管理部門給農村宅基地發放了“農村集體建設土地使用證”，進一步確認了農民的宅基地權利。《擔保法》第三十四條規定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押。”《土地法》第二條和第六十二條明確規定：“土地使用權可以依法轉讓。”“農村村民一戶只能擁有一處宅基地。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”這表明，農民的房子土地使用權是可以轉讓、出賣，應當允許農民抵押，只不過農民對宅基地的土地使用權只有“一次獲得權”，今后不能得到第二處宅基地。既然允許國有土地使用權可以進行抵押，那么集體土地使用權也應該可以抵押。如果有關方面能及時制定農房抵押權實現后的后續政策，平衡改革試點與現行土地管理法律的潛在沖突，可為全國農地制度改革提供樣本。

2.城鎮化提供了內在條件。目前農村閑置的宅基地比較多，有不少抵押貸款者擁有兩處以上的宅基地，有一部分農民已在城鎮買房居住，舉家進城不再返鄉，但農村的房子長期閑置，如果可以用來抵押，其房子的價值完全可利用起來。

3.農民住房和宅基地確權后，自發私下流轉甚多，潛在價值變現容易。現在許多失地農民的安置房多是樓房，與城市商品房沒有區別，近年來，農村住房私下轉讓現象相當普遍。

據調查，浙江義烏市城鄉結合部大約有三分之一的宅基地都存在“地下交易”，未辦任何手續，每平方高達2萬元以上，就連農村的宅基地每平方米也要5000元左右，極易變現，每年的租金收入也十分可觀。因此，農村私有住房進行抵押不會損害農民集體的利益，尤其

是東部沿海地區，許多農戶擁有造價幾十萬甚至上百萬元的農村私人住房，如此巨額的私人財產如果不能發揮其應有的抵押擔保作用，對整個社會經濟生活來說，無疑是財富的一種巨大浪費，不符合經濟效益的原則。

三、農村住房抵押貸款的操作途徑

1.探索交易平臺。農村住房抵押貸款工作是一項探索性的改革創新，可以選擇市區城鄉結合部的中心村或者城中村開展農民住房抵押貸款試點，本著因地制宜、務求實效、有利于推進農民創業增收的原則開展示范工作。同時，在明確產權的基礎上，積極探索農村住房流轉交易平臺，建立宅基地流轉制度，突破原有農村宅基地流轉的政策限制，實現自由流轉、合法轉讓。

2.完善管理機制。農村住房抵押貸款工作涉及面廣、政策性強，政府部門要高度重視農村住房抵押貸款試點，做好政策措施、工作方案的研究制定和操作實施等工作，加強指導服務和管理監督，國土局、建設局、房管處、農辦、法院、財政局、金融機構等各司其職、協調配合。國土、建設部門加快積極做好試點區域農村住房土地使用權和房屋產權的權屬登記和發證、相關抵押手續的相互銜接工作，適當降低農村住房抵押貸款涉及的權屬登記、發證以及抵押登記等環節的收費標準。房屋登記機構對符合條件的農村住房抵押登記申請，應予以受理，頒發《房屋他項權證》。國土管理部門在變更土地使用權時，應事先查詢該房產抵押狀況。抵押期間，國土資源管理部門對該農村住房的集體土地使用權不予辦理變更登記。農村住房抵押貸款人在無力償還貸款情況下需對農村住房進行處置時，相關單位應協助執行法院對抵押物的裁決，國土、建設部門依據生效的法律文書和協助執行通知書給予辦理農村住房所有權、宅基地使用權的變更登記。金融機構在辦理農村住房抵押時應簡化手續，方便農戶，出現不良貸款時采取多渠道的救濟措施，不能追溯相關登記機構的登記責任。

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按照國家統一部署，現階段各地正在積極開展農村集體土地所有權、宅基地使用權、建設用地使用權等登記發證工作，面對農村集體土地登記發證工作手續較為煩瑣，歷史遺留問題多，任務量大等困難，很多地方并未建立一套集成化程度較高的農村集體土地登記發證系統，工作效率較低，總體效果不盡如人意［1］。國土資源部《關于進一步加快農村地籍調查推進集體土地確權登記發證工作的通知》(國土資發〔2013〕97號)指出“以集體土地確權登記發證工作為契機，采取積極有效措施，加快推進農村地籍調查成果的信息化”。廣州市作為華南地區樞紐型網絡中心城市，高度重視農村地籍管理工作，在全國第二次土地調查權屬調查的基礎上，從2012年開始陸續開展了農村集體土地所有權確權、農村地籍調查(集體建設用地及宅基地使用權調查)等工作，在全市范圍內形成了較為完善的農村集體土地地籍調查成果，為農村地籍信息化管理提供了數據支撐。為避免傳統農村集體土地登記發證管理過程中主要依靠手工作業造成的工作量大、環節多、質量和效率低等弊端，本文在廣州市集體土地登記發證平臺建設中引入WebGIS、多源異構數據庫管理、工作流(Workflow)、分布式網絡架構等關鍵技術，在集成海量GIS數據庫的基礎上，通過多項平臺組件，實現了圖形輔助管理與應用，土地登記發證、土地權屬爭議調處、專題查詢與統計、登記檔案管理與利用等功能，實現了農村集體土地登記業務的規范化和精細化管

2總體架構

系統總體架構采用多層結構模型，分為數據層、平臺層、服務層、用戶層，采用C/S(客戶機/服務器)和B/S(瀏覽器/服務器)兩種形式相結合的總體技術架構，其中數據層是系統的數據支撐層，依據農村集體土地相關法律法規及地籍數據庫建庫標準規范，涵蓋了基礎底圖數據、權屬調查數據、集體土地登記發證數據、其他紅線數據、登記檔案數據、歷史注銷數據等;平臺層為系統的運行支撐層，通過數據庫管理、工作流中間件、數據交互、地圖服務、GIS功能服務、后臺管理等平臺組件實現服務層相應功能;服務層主要包括GIS基本操作、圖形輔助管理與應用、土地登記發證、土地權屬爭議調處、專題查詢與統計、檔案管理與利用等功能;用戶層主要包括市級地籍管理部門、區級地籍管理部門、技術服務單位等［2，3］。

3數據庫建設

本系統數據包括基礎底圖數據、權屬調查數據、集體土地發證數據、其他紅線數據、登記檔案數據、歷史注銷數據。其中基礎底圖數據包括線劃地形圖、正射影像、土地利用現狀、行政區劃、地籍區(子區)等數據;權屬調查數據包括第二次全國土地調查、集體所有權確權調查、農村地籍調查等數據;集體土地發證數據包括集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權等發證數據;其他紅線數據包括國有土地證、建設用地批準書、爭議地等數據;登記檔案數據包括電子登記簿、登記發證信息、辦理過程信息等數據;歷史注銷數據包括已注銷的集體土地所有權證、集體建設用地使用權證、宅基地使用權證等數據。

4功能設計

本系統除具備一般GIS系統基本操作功能(圖層管理、定位查詢、地圖標注、地圖瀏覽、鷹眼、數據編輯、空間分析、打印輸出)外，另結合農村集體土地登記發證的需求，還具備以下功能［4，5］:

4.1圖形輔助管理與應用

圖形輔助管理與應用功能采用C/S架構，主要流程有:(1)宗地界線導入:可將外業調查的宗地紅線導入，系統將其與集體土地登記發證、其他紅線等數據庫進行疊加分析，依據拓撲規則告知是否存在有壓蓋或有縫隙等情況，并且根據國家規定的宗地編號規則進行宗地代碼的自動生成。(2)地籍調查信息調入:系統根據統一的地籍調查表格式提供屬性錄入界面，并可直接基于GIS服務組件從權屬調查數據庫中讀取相應宗地屬性信息，(3)數據審核:錄入的宗地界線與已登記發證集體土地紅線、國有使用權紅線、批準書紅線進行疊加分析并顯示可供修改的分析結果，對錄入的地籍調查信息的完整性進行檢查，對未填的必填屬性進行警示，如圖3所示。(4)成果輸出及結案:經審核通過后的宗地界址及調查信息，由業務人員利用系統提供的打印輸出功能進行宗地圖及地籍調查表等相關表格的制圖打印輸出，調查成果數據將同時被鎖定結案，由“工作庫”自動遷移至“成果庫”，提供給土地登記業務

4.2土地登記發證

針對集體土地三種權利類型(集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權)，系統支持國家規定的土地總登記、初始、轉移、變更、注銷、他項權、異議、更正、換證等不同登記方式，嚴格按照國家相關的土地登記辦法和流程，系統提供從案件受理、調查成果調入、初審、公告審批、公告、審核、審批、繕證、發證等全流程的辦理功能模塊，基于工作流(Workflow)中間件支持各環節業務人員在系統進行流程辦理和發送，將已登記發證的宗地實時更新到集體土地發證數據庫中，并將已注銷或已變更的宗地移至歷史注銷數據庫，系統同時提供了靈活的自定義工具以滿足日后業務擴展的需要.

4.3土地權屬爭議調處

根據《土地權屬爭議調查處理辦法》和《地籍調查規程》規定的土地爭議調處方法和流程，系統提供了涵蓋從地籍調查到窗口收件、業務申請受理、調查取證、調解、處理、送達、歸檔等土地權屬爭議調處整個流程的辦理模塊。在通過外業地籍調查獲取當事人雙方爭議的位置、面積、判斷案件的利害關系人、類型、性質的基礎上，將土地權屬爭議緣由書、指界書、權屬界線套圖等外業調查成果匯總整理后調入系統數據庫，通過GIS服務和工作流(Workflow)中間件，實現土地權屬爭議調處業務案件在各環節的電子辦文、流程審批及相關調處資料輸出打印等功能。

4.4專題查詢與統計

(1)專題查詢功能:包括案件信息查詢、案件進度查詢、歷史回溯查詢、自定義查詢等方式，并支持查詢信息以工作報表形式輸出，其中案件信息查詢和進度查詢可按相關條件查詢案件地籍調查信息、辦理意見、辦理環節等;歷史回溯查詢支持以空間位置為軸，以變更時間為序列，回溯查詢某一宗地或區域內的一系列變更情況;自定義查詢可供用戶自定義選擇土地登記業務數據和權屬數據的重要字段(如地號、坐落、權利人名稱、圖號等)的某個或多個字段自由組合查詢。(2)專題統計分析功能:根據集體土地登記發證項目管理和監管的需要，針對登記發證不同環節提供了掛起案件、注銷案、業務量、繕證量、入庫檔案、土地登記簿、土地歸戶卡、業務進展情況等多類專題統計分析，并將分析結果進行梳理形成各類工作臺賬。(3)自定義統計功能:將土地登記業務數據及權屬數據中可分類字段(例如登記種類、行政區劃等)，數字字段(發證面積等)提取出來，用戶可對分類字段進行自定義過濾條件設定，對數字字段進行數量統計項設定，統計出用戶所需的統計內容。

4.5檔案管理與利用

在業務辦理完成后，系統支持對案件辦理過程中產生的意見信息、收件材料、打印輸出的圖表等中間成果及結論性信息按標準目錄進行歸檔，實時生成電子登記簿、歸戶卡等，并支持檔案掃描件上傳。通過配置不同角色權限，提供差別化檔案利用方式。

5關鍵技術研究

5.1基于ArcSDE空間引擎的多源異構數據庫管理

本系統數據分為空間數據和非空間數據，其中空間數據包括線劃地形圖、行政區劃、地籍區(子區)、土地利用現狀、遙感影像、不同類型權屬調查、集體土地發證、歷史注銷等矢量及柵格數據，非空間數據包括宗地屬性信息、檔案文件、掃描文件等，數據呈現出空間對象的多語義性、數據存儲結構的多樣性、獲取的多途徑性、時空多尺度性等特點。針對多源異構數據的組織與管理，本系統基于ArcSDE空間數據庫引擎，結合Oracle關系數據庫的方式來管理多源異構海量數據庫，ArcSDE將客戶端對空間數據、屬性數據、拓撲數據的查詢、添加、修改等相關操作轉換成關系操作，以面向對象的空間數據模型Geodatabase存儲空間數據［6，7］，大大節省了空間與屬性兩類數據庫間不斷重復的連接操作，在提升農村集體土地海量數據庫存儲效率的同時，也有效保證了眾多用戶同時進行的日常數據訪問、處理等并行操作，確保了系統在數據存儲、訪問、交互等方面的高效及統一。

5.2基于工作流(Workflow)技術的一體化業務辦理

工作流(Workflow)技術作為工作流管理系統(WFMS)的核心技術，對整個業務過程的信息流進行監督、控制、協調及跟蹤。其中，工作流指的是一類能完全或部分按照設定規則自動執行的業務過程，在業務過程中，信息數據按指定的規則進行流動，實現不同組織間的協調工作，以達到業務的總體目標［8，9］。本系統通過工作流技術實現了集體土地登記案件在不同職能崗位間的傳遞，使登記發證信息在系統設定的環節中無縫銜接，案件受理、任務分配、信息錄入、圖形輔助審查、辦證初審、公告、審核、審批、繕證發證、歸檔管理等每一項業務辦理即是一個工作流的實現，由系統實現設定的節點構成，每一個工作節點與不同業務功能模塊相關聯，由節點通過中間組件實現對所關聯業務功能模塊的調用，實現了把相對獨立的業務功能模塊進行集成一體化辦理。根據農村集體土地登記發證的工作特點，以工作流技術服務于業務流程管理為主線，以GIS組件實現數據庫管理及圖形操作為技術基礎，實現了工作流與GIS的有機集成，大大提高了系統的靈活性和效率。

5.3基于分布式網絡架構的數據交互

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二、組織領導

（一）成立領導機構

（二）成立鄉鎮農房確權登記發證機構

對，抽調上述鄉（鎮）原房管所工作人員會同縣房管局派遣的技術工作人員開展農房登記發證工作，對原沒有設立房管所的鄉（鎮），由縣房管局委派專人負責農房登記發證工作。

（三）明確部門職責

1、縣房管部門：負責印制相關登記發證的材料和表格，按規定審核登記申請材料，組織對申請登記的房屋進行測繪，核發集體土地房屋權屬證書。

2、縣國土資源部門：負責擬定農房登記過程中土地證明認定的具體意見，辦理宅基地使用權證書或證明、集體所有建設用地使用權證書或證明，協調處理登記過程中涉及到的土地管理方面出現的問題，配合開展農房登記發證工作。

3、縣建設部門：負責提供鄉鎮的規劃成果，擬定農房登記過程中規劃證明認定的具體意見，核發或補發規劃許可證書，審核或核發申請登記房屋符合城鄉規劃的證明，協調處理登記過程中遇到規劃管理方面出現的問題，配合開展農房登記發證工作。

4、縣財政部門：負責協調解決農房登記工作經費。

5、縣公安部門：負責編制提供集體土地上房屋公安編號、戶籍等情況，處理登記工作中發生的違反治安管理行為。

6、縣物價部門：負責核定農房登記中相關收費標準，監督、規范登記收費。

7、縣農行、縣農村信用合作聯社：負責辦理農房抵押貸款手續，幫助農民解決生產經營中的資金困難。

8、鄉（鎮）人民政府：承擔與村委會、居委會及農村居民的協調，參與農村房屋產權登記發證的宣傳摸底、組織發動及負責房屋登記紙質檔案管理，配合有關部門開展農房登記發證工作。

三、登記范圍、登記申請人、登記程序

（一）登記范圍界定

1、依法利用宅基地建造的村民住房。

2、依法利用集體所有建設用地建造的房屋。

（二）登記申請人界定

1、申請登記房屋為村民住房的，申請人應為房屋所在地（鄉鎮）農村集體經濟組織成員合法建造（繼承）的所有人；

2、申請登記房屋為依法利用集體所有建設用地建造的，申請人一般應為農村集體經濟組織或該鄉（鎮）的農業人員。

（三）登記程序

1、申請。由當事人向房屋所在地的房屋登記機構提出申請并提交申請登記材料。

2、受理。由房屋登記機構查驗申請登記材料并對有關事項詢問申請人，詢問結果當經申請人簽字確認，并歸檔保留；申請人提交的申請登記材料不齊或者不符合法定形式的，房屋登記應當不予受理，并告知申請人需要補正的內容；申請人提交的申請登記材料齊全且符合法定形式，應當予以受理。

3、審核。由房屋登記機構對申請登記事項進行審核；房屋登記機構審核時進行實地查看的，申請人應當予以配合。為確保登記無誤，審核一般包括初審、復審和審批。

4、公告。對符合初始登記條件的，房屋登記機構組織測繪人員對申請房屋進行測繪，并將申請登記事項在登記房屋上張貼公示進行公告，公告期為15個工作日。公告應拍照并予以存檔。

5、登記。公告期滿無異議或異議不成立的，房屋登記機構應當予以登記，將申請登記事項記載于房屋登記簿，并繕制房屋權屬證書。房屋登記簿和房屋權屬證書上應注明“集體土地”字樣。

6、發證。房屋登記機構按照有關規定收取相關費用后，向申請人發放房屋權屬證書。

7、歸檔。房屋登記機構將已發證的房屋登記資料進行整理成電子檔案保管后，及時將紙質檔案移交縣房產管理局妥善管理。

四、申請農房所有權初始登記所需提交的材料

農房初始登記應當提交下列資料：（1）登記申請書；（2）申請人的身份證明；（3）集體土地使用權證或其他合法用地證明；（4）申請登記房屋符合城鄉規劃的證明；（5）房屋測繪報告；（6）房屋質量證明；（7）其他必要材料。

五、開展方式

1、加強輿論宣傳。通過電視、報刊、張貼公告和發放農房知識問答等多種宣傳方式，向農村村民廣泛宣傳農房登記政策法規、辦理程序。讓農民充分了解、真正理解政策，提高農民自愿辦證積極性，使農民得到真正實惠。

2、搞好調查摸底。農房登記工作覆蓋面廣、政策性強，與廣大農民群眾切身利益息息相關。在充分了解基本情況的基礎上對農村房屋產權登記發證工作進行調查摸底，深入研究和開展農房登記發證工作。

3、實行分片管理。根據我縣各鄉鎮的實際情況在集中力量搞好試點巴山鎮的基礎上，認真總結工作經驗，先行在孫坊、白路、河上、三山、馬鞍、白陂6個鄉鎮開展，進一步鞏固試點鄉鎮取得的經驗，再根據其他鄉鎮房屋的實際情況進行分片派駐人員對農房進行登記，由專人負責，集中發證。

4、加強部門配合。農房發證涉及面廣，情況復雜。要求房管、國土、建設規劃、財政、公安、物價等職能部門，認真配合，各鄉鎮政府及各村級組織要加強協調溝通，形成工作合力。

六、時間節點安排

從2011年7月開始，力爭用兩月時間完成崇仁縣巴山鎮轄區內試點村委會農房登記發證工作，共用一年半時間全面完成我縣農房登記發證工作，基本建立我縣農房登記制度。

第一階段：2011年7月—12月底，基本完成巴山鎮的農房登記發證工作，力爭2012年1月鋪開我縣先行6鄉鎮農房登記發證工作。

第二階段：2012年1月—2012年4月底，對先行6個鄉鎮分片進行登記發證工作，在發證過程中明確目標任務和時間進度，做好進一步全面鋪開我縣農房登記發證的準備工作。

第三階段：2012年5月—2012年8月底，在認真總結試點鄉鎮和先行鄉鎮農房發證工作經驗的基礎上，全面鋪開我縣其他的8個鄉鎮現有農房登記發證工作。并積極穩妥地探索構建農房產權處置機制，初步建立農房由資產向資本轉化的有效途徑和方法。

第四階段：2012年底，基本建立符合我縣的農房登記制度，同時把新增農房登記發證納入正常發證軌道。

七、經費保障

1、農房登記發證工作涉及到村民的切身利益，且點多面廣，根據工作需要，給予解決辦公設備、電腦、運用軟件、打印復印資料數碼相機及交通工具等。

2、按照國家相關標準收取農房登記工本費、測繪費等費用，用于彌補工作經費和人員開支。不足部分由縣財政專項經費解決。

八、農房發證過程中的具體收費標準等相關事項的認定

（一）縣城規劃區內農房登記發證按崇辦發[2010]13號《關于進一步加強集中整治“兩違”工作的實施意見》文件執行。

（二）凡違法占用耕地，不予辦理登記。

（三）按住宅建設面積控制標準和批準面積登記發證

房屋登記機構在進行房屋登記時，應當區分合法建設和超面積建設的房屋面積，原則上應按照實際批準面積進行登記。應以《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等法律法規頒布實施時間，區分認定不同時期農民住宅建房合法手續依據和建設面積控制標準。對超面積建設的，在房屋權屬證書和房屋登記簿上分別注明批準建設面積和超建面積。

鄉鎮規劃區范圍內（含公路沿線、旅游景點及交通比較便利的地方）農房登記發證超面積部分按每平方米10元進行處罰；“自然村”范圍內農房登記發證超面積部分按每平方米5元進行處罰。

（四）農房登記應當按照基本單元進行

房屋基本單元是指有固定界限、可以獨立使用并且明確、唯一的編號（幢號、室號等）的房屋或者特定空間。村民住房，以宅基地上獨立建筑為基本單元進行登記；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、間等有固定界限的部分為基本單元進行登記。非住房以房屋的幢、層、套、間等有固定界限的部分為基本單元進行登記。

（五）農房原則上按一戶一宅登記發證

達到自然分戶條件，經戶籍管理部門批準的新分戶，可申請辦理村民住房初始登記。將宅基地及住房非法轉讓給他人的，不予辦理登記。

（六）房屋權屬證書

房屋登記機構對集體土地范圍內的房屋進行登記的，應當使用住房和城鄉建設部統一制定式樣、統一監制、統一編號規則、具有防偽技術的房屋權屬證書。不得非法印制、仿造、變造房屋權屬證書。

（七）規范農房登記收費，切實減輕農民負擔

按照國家發改委、財政部《關于規范房屋登記費計費方式和收費標準等有關問題的通知》、國家測繪局《關于印發<測繪工程產品價格>和<測繪工程產品類別細則>的通知》（國測財字[2002]3號）和省發改委《關于規范商品房交易有關收費問題的問題》規定，農民利用宅基地建設的住房登記，不收取房屋登記費，只收取房屋權屬證書工本費10元/本；農民依法利用其他集體所有建設用地建設的住房登記費每宗80元，非住宅每戶550元。房屋測量費標準住宅為：鄉鎮規劃區范圍內（含公路沿線、旅游景點及交通比較便利的地方）農戶登記發證測繪費為1.36元/平方米；“自然村”范圍內農房登記發證測費為1元/平方米；商業樓用房2.04元/平方米，多功能綜合樓用房2.72元/平方米。各地要嚴格按照國家有關規定，規范農房登記收費類型及標準，杜絕搭車收費，增加農民負擔。

九、工作原則

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（二）檔案管理機制不健全。缺乏健全的管理機制，沒有專門的檔案人員，檔案人員大多是身兼數職，造成農村檔案工作分工不明，責任不清;有的農村檔案工作人員流動頻繁，檔案管理經常出現斷層，使檔案管理工作不能在連續中有序進行。

（三）檔案基礎設施落后。一些農村基礎差、底子薄，缺少資金投入，絕大多數農村沒有相對完善的檔案室，有的村連存放檔案的專用柜都沒有，部分村還用破舊的木箱存放檔案，保管條件落后，有的甚至存放在個人家里，和其它雜物混放一起，檔案被蟲蛀和霉變現象常有發生，檔案的安全、完整令人擔憂。

（四）檔案人員業務素質較低。目前農村所謂的檔案管理人員絕大多數并未接受過正規的專業知識培訓，甚至連基本的檔案收集整理程序都不清楚，對于檔案只按一般的文件收發處理，另外，由于檔案管理者身兼多職，既要抓村務工作，又要從事農業生產，而且人員頻繁變動，往往剛剛熟悉業務，又被調整到其它崗位，使檔案工作常常出現斷層，影響了檔案工作的正常開展。

二、做好農村檔案管理工作的對策

（一）加強宣傳，提高農村檔案工作重要性認識。目前大多數鎮、村干部和農民群眾對檔案管理工作比較陌生，缺乏利用檔案服務新農村建設的自覺性，這就需要加強檔案重要性的宣傳。要廣開宣傳渠道，采取多種形式，通過會議、張貼標語、懸掛橫幅、設立檔案知識宣傳專欄等多種途徑，以《檔案法》為工作依據和宣傳內容，通過不間斷、多層次的宣傳教育，積極營造農村檔案工作法制化、規范化氛圍，提高農村干部和群眾對建立新農村檔案工作重要性的認識，切實增強檔案工作的使命感和責任感，推動新農村建設檔案工作健康發展。

（二）加大投入，為農村建檔工作提供較好的硬件設施。經濟發展水平較高的農村要把檔案建設經費列入新農村發展建設之中，主要是用于檔案室的建立，必備的檔案裝備的采購等;經濟條件發展不好的農村可以通過主動向村領導積極爭取資金，接受市、縣級檔案館淘汰的檔案裝具，通過積極的工作爭取市、縣檔案館的經濟支持等“接濟”手段，保障必備的硬件設施，努力為開展農村檔案工作創造環境。

篇13

按照省里統一部署，編制我縣農村危房改造三年規劃，力爭用3年時間基本完成我縣農村困難戶的危房改造任務。20**年我縣改造農村危房1000戶，根據各鄉鎮現有人口數量，具體分配如下：

*鄉（鎮）/改造數量（戶）

二、實施步驟

（一）危房改造準備階段（20**年9月5日--20**年9月30日）。

1、召開20****縣農村危房改造工作動員大會，對全縣農村危房改造工作進行動員布署。

2、各鄉鎮制定出臺農村危房改造工作方案。

3、完成各鄉鎮農村危房改造工作人員和一線技術人員的培訓工作。

4、各鄉鎮根據分配的任務嚴格按*建村[20**]459號文件（以下簡稱《實施意見》）第五條確定20**年危房改造補助對象并分類，初步建立農村危房改造戶檔案，實行一戶一檔，并與危房改造農戶簽訂危房改造合同或協議，于20**年9月30日前報縣農村危房改造工作領導小組辦公室。

5、按照《實施意見》第九條完成危房改造項目審批工作。

（二）危房改造實施階段（20**年10月1日--20**年11月30日）。

1、按照單口家庭40平方米以下、2口人以上家庭60平方米的造標準和《實施意見》第八規定的改造方式進行建設。

2、各鄉鎮按要求完成施工建設任務，并對組織管理、政策措施、質量監督、資金管理、整體效益以及存在的問題等進行全面總結完善整改，上報縣農村危房改造工作領導小組辦公室。

3、縣農村危房改造工作領導小組辦公室適時對各鄉鎮危房改造對象進行抽查，并及時對危房改造施工建設情況進行督導。

（三）檢查驗收階段（20**年12月1日--20**年12月31日）。

1、縣農村危房改造工作領導小組組織相關工程技術人員，對危房改造情況進行檢查、驗收和評估，并做好迎接省、市危房改造工作領導小組的評估驗收準備工作。

2、對已建立的農村危房改造農戶檔案進行完善。

3、做好產權登記工作。

三、補助標準與補助方式

1、補助標準：根據《實施意見》要求并結合我縣實際，對農村危房改造實行分類補助，即修繕加固危房改造戶每戶補助3000元；新建翻建危房改造戶每戶補助7000元。

2、補助方式：按照《實施意見》第十一條第四款規定分期撥付補助資金。

四、保障措施

1、加強領導。為加強農村危房改造領導工作，縣政府成立**縣農村危房改造領導小組，成員如下：

組長：

副組長：

成員：

**縣農村危房改造領導小組對全縣農村危房改造工作進行統一領導、調度。領導小組下設辦公室，辦公室主任由建設局副局長劉治洞同志兼任，建設、民政、財政、審計、廣電各抽調一名同志為辦公室成員，辦公室設在房改辦。辦公室負責組織和協調全縣農村危房改造工作，主要包括認真貫徹中央、省、市關于農村危房改造的指示和精神，加強各有關單位之間的溝通聯系，積極爭取上級資金、政策支持，根據鄉鎮普查情況、審查意見、確定核準危改戶，對批準列入農村危房改造范圍的農戶登記造冊、建立臺帳、逐村逐戶建立農村危房改造檔案，督促指導各鄉鎮做好危房鑒定分類、宅基地報批、工程質量管理、資金使用、工程驗收及領導小組交辦的其它任務。

各鄉鎮也要成立相應的組織機構。落實工作人員和工作經費，具體負責困難農戶新建房屋的規劃選址、落實宅基地和建房質量監管等工作。制定農村危房改造實施方案，編制危房改造三年規劃。要強化項目組織實施，加強建房質量監管，整合利用各方資源，落實危房改造資金，確保目標任務的順利完成。