引論：我們?yōu)槟砹?3篇行政裁決的概念范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。
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按照傳統(tǒng)的行政權(quán)與司法權(quán)分立的原理，行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)，司法機(jī)關(guān)處理民事糾紛，二者之間是互相獨(dú)立的。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會對效率的追求促使傳統(tǒng)的司法理論發(fā)生了巨大的變化。由于行政裁決具有技術(shù)性強(qiáng)、程序簡化、操作快捷的優(yōu)勢，在高速運(yùn)轉(zhuǎn)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，彰顯了行政裁決的獨(dú)特管理手段。所以，國家為了最大效能的實(shí)現(xiàn)管理職能，通過立法的形式賦予行政機(jī)關(guān)處理特定的民事糾紛的權(quán)力，行政裁決制度也就應(yīng)運(yùn)而生了。
關(guān)于行政裁決的理論在我國的研究還很薄弱，有關(guān)行政裁決的概念，性質(zhì)，特征等基本問題還沒有理論上的統(tǒng)一和完善，而相關(guān)的行政裁決法律制度也尚未行之有效的建立，致使行政裁決在實(shí)踐過程中不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
一、當(dāng)前行政裁決概念
（一）當(dāng)前行政裁決的概念
行政裁決產(chǎn)生是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要，由行政機(jī)關(guān)解決特定的民事領(lǐng)域糾紛。因而行政裁決是在不應(yīng)損害當(dāng)事人的自由意志（即糾紛之前的合意），或只能是涉及維權(quán)性很強(qiáng)個(gè)人不易得到救濟(jì)的民事領(lǐng)域前提下，法定行政主體實(shí)踐的一些列具體行政行為。
總之，行政裁決，是指“行政機(jī)關(guān)或法定授權(quán)的組織，依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛（特定的民事糾紛）進(jìn)行審查，并作出裁決的具體行政行為”。
（二）當(dāng)前行政裁決的性質(zhì)
關(guān)于行政裁決的獨(dú)特性質(zhì)，目前理論界的研究主要包括：
1.行政裁決實(shí)施的主體是依法成立、授權(quán)委托成立的行政機(jī)關(guān)。只有合法的行政主體才能實(shí)施行政裁決行為，才能用行政裁決的管理方式履行行政職責(zé)。
2.行政裁決實(shí)施的基本前提是平等主體間民事糾紛與行政行為的實(shí)施有一定關(guān)系。行政主體實(shí)施的行政裁決以一定范圍內(nèi)的民事糾紛為特定條件，只有民事糾紛與行政行為有關(guān)的情況下，才能行使行政裁決行為。
3.行政裁決的首要程序是先行申請。在行政裁決的過程中，當(dāng)事人的申請程序是裁決行為存在的必要程序和先決條件。如果在法律規(guī)定的時(shí)效內(nèi)，當(dāng)事人的民事糾紛未向行政裁決主體主動申請，行政裁決主體無法實(shí)施受理、裁決等行為。
4.行政裁決具有一定的司法特性。行政裁決是以中間人的身份出現(xiàn)的，在行政裁決過程中具有一定的仲裁性，突出了絕對的法律效力。此外，這種行政裁決行為中有“不告不理”等典型的司法程序，所以行政裁決具有司法性。
5.行政裁決行為是一種具體行政行為。行政裁決對特定范圍的民事糾紛進(jìn)行仲裁，這種仲裁的行為是具體的、特定的；而且行政裁決內(nèi)容可以申請行政復(fù)議或行政訴訟。由此可見，行政裁決行為是一種具體行政行為。
二、我國行政裁決現(xiàn)狀中存在的問題：
1.對行政裁決的概念界定模糊：我國行政裁決這一行為并沒有在法律中進(jìn)行獨(dú)立、明確的規(guī)定。對行政裁決的概念多來自于單行法律中的相關(guān)規(guī)定（如《商標(biāo)法》，《專利法》、《土地管理法》、《森林法》、《食品安全法》、《藥品管理法》等）。這就使得我國對于如何界定行政裁決，如何對行政裁決進(jìn)行行為的歸類產(chǎn)生了分歧，目前我國比較認(rèn)可的是上文中對行政裁決的概念定義，但同時(shí)也存在著其他的理論學(xué)說。將行政糾紛、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決定也納入行政裁決的概念中，且沒有形成統(tǒng)一認(rèn)可的理論。行政裁決的概念這一最基本的理論沒有成形，使得行政裁決的其他理論和制度建設(shè)舉步維艱。
從上述分析可以看出，行政裁決作為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展后的一種新型行政行為，其性質(zhì)的認(rèn)知處于司法行為和具體行政行為二者的夾縫之中，使得行政裁決的追求價(jià)值、目的、標(biāo)準(zhǔn)、行政救濟(jì)都沒有準(zhǔn)確合理的界定，導(dǎo)致行政裁決具體制度的構(gòu)建難以開展。
3.行政裁決的范圍模糊不清。目前，我國只是依據(jù)單行法律，將行政裁決大致分為民事確權(quán)，損害賠償糾紛，補(bǔ)償糾紛和民間糾紛四類。但法律并未具體的明確行政裁決涉及的糾紛范圍，上述四種特定民事糾紛包含了公共資源確權(quán)，土地糾紛，環(huán)境污染損害，食藥安全損害和拆遷補(bǔ)償以及民間組織調(diào)解糾紛等多個(gè)方面，這些方面的糾紛一方面沒有明確規(guī)定其是否屬于行政裁決的調(diào)整范圍，另一方面其解決方式已有明確規(guī)定（如食藥安全損害由行政機(jī)關(guān)處罰由法院判決賠償，環(huán)境污染損害屬于公益訴訟等）。行政裁決范圍的模糊不僅使得行政裁決的權(quán)限過大干預(yù)正常司法，也使得行政裁決的適用不具有確定性，不能充分發(fā)揮作用。
6.行政裁決的程序規(guī)定缺乏。現(xiàn)階段，行政法律法規(guī)沒有統(tǒng)一地規(guī)定行政裁決的所有程序，行政機(jī)關(guān)主體根據(jù)具體行政工作的實(shí)際需要，可以依一般行政程序進(jìn)行裁決活動，也可以自行制定一套行政裁決程序進(jìn)行裁決活動，行政裁決的時(shí)效、程序、公示、監(jiān)督、救濟(jì)等程序沒有明確規(guī)范。程序上的混亂和缺乏直接影響依法行政的實(shí)施效力和實(shí)體正義。
三、完善行政裁決制度的建議
結(jié)合我國行政裁決的現(xiàn)狀和筆者對行政裁決理論的研究分析，對我國行政裁決制度提出以下的建議。
1.縮減行政裁決的范圍。改變以類別對行政裁決進(jìn)行范圍界定的模糊做法，明確具體地規(guī)定行政裁決的范圍，刪去與司法訴訟相重疊的部分，只保留公共資源的民事確權(quán)，勞務(wù)合同工資，環(huán)境侵權(quán)的公益訴訟等方面作為行政裁決的受理范圍。
2.獨(dú)立設(shè)立行政裁決的主體。成立相對獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)，依法在管轄范圍、管轄級別、管轄職能內(nèi)設(shè)立專門的行政裁判機(jī)構(gòu)。使行政裁決兼具體專業(yè)性和技術(shù)性。
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2、行政訴訟裁決的法律依據(jù)
人民法院對被訴行政行為進(jìn)行裁決,必須適用程序法和實(shí)體法兩個(gè)方面的法律依據(jù)。程序法解決怎樣進(jìn)行裁決的程序問題;實(shí)體法解決怎樣處理實(shí)體權(quán)利、義務(wù)的問題。
(1)行政訴訟裁決的程序法依據(jù)。人民法院在行政訴訟過程中,對被訴具體行政行為進(jìn)行裁決,因而其程序必須適用我國行政訴訟法,此外在有關(guān)審判組織、送達(dá)、開庭、委托執(zhí)行等問題的解決上,也適用人民法院組織法、民事訴訟法以及其他單行法律、法規(guī)規(guī)定的程序
(2)行政訴訟裁決的實(shí)體法依據(jù)。實(shí)體法依據(jù)主要有:①法律;②行政法規(guī);③地方性法規(guī);④自治條例和單行條例;⑤參照適用的規(guī)章。
3、行政判決
行政判決是指人民法院在行政訴訟中,為解決具體的行政爭議,就實(shí)體問題所作的判決。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定,人民法院經(jīng)過審理,就不同情況可以作出如下判決:
(1)判決維持。人民法院經(jīng)過審理后,認(rèn)為具體行政行為的證據(jù)確鑿,適用法律法規(guī)正確,符合法定程序,就應(yīng)判決維持具體行政行為。
(2)判決撤銷或部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。人民法院經(jīng)過審理后,認(rèn)為有下列情況之一的,可以作此類判決:①主要證據(jù)不足;②適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤;③違反法定程序;④超越職權(quán);⑤濫用職權(quán)。
(3)判決被告限期履行法定職責(zé)。被告行政機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的,人民法院可判決其在一定期限內(nèi)履行。
(4)判決變更行政處罰。此類判決只適用顯失公正的行政處罰。
4、行政裁定
行政裁定是人民法院在審理行政訴訟案件中,為解決程序問題所作出的裁定。
行政裁定適用的范圍是:不予受理;駁回起訴;管轄異議;終結(jié)訴訟;中止訴訟;移送或者指定管轄;訴訟期間停止具體行政行為的執(zhí)行或者駁回停止執(zhí)行的申請;財(cái)產(chǎn)保全;先行給付;準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予撤訴;補(bǔ)正判決書的筆誤;中止或者終結(jié)執(zhí)行;提審、指令再審或者發(fā)回重審;準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的具體行政行為;其他需要裁定的事項(xiàng)。
5.上訴案件的判決與裁定
根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定,二審人民法院對上訴案件經(jīng)過審理,可分別情況,作出以下裁判:
(1)維持原判。二審人民法院認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律、法規(guī)正確的,判決駁回上訴,維持原判。
(2)依法改判。二審人民法院如果認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)清楚,只是適用法律、法規(guī)有誤,可直接改判;如果認(rèn)為原判決認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足或者違反法定程序可能影響案件正確判決,也可在查清事實(shí)后改判。
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一、我國民行交叉案件的處理現(xiàn)狀
由于沒有明確的法律規(guī)定,學(xué)界也認(rèn)識不一,人民法院對于行政爭議與民事爭議交織的案件處理方式形態(tài)各異。多數(shù)情況下,民事審判部門在審理民事爭議過程中查明關(guān)聯(lián)有具體行政行為時(shí)奉行“先行后民”原則,如涉及房屋權(quán)屬糾紛案件,民事法官在審理中一旦查知一方持有房屋產(chǎn)權(quán)證便中止民事訴訟,告知當(dāng)事人先行就房屋產(chǎn)權(quán)登記進(jìn)行行政訴訟,待行政訴訟終結(jié)后再行恢復(fù)民事訴訟。也有在行政審判過程實(shí)行“先民后行”,如房屋行政登記訴訟案件中,行政庭法官查明當(dāng)事人因作為房屋登記基礎(chǔ)行為的共有、買賣、贈與、繼承等民事法律關(guān)系存在爭議的,便終中止行政訴訟,告知當(dāng)事人先行解決民事爭議。實(shí)踐中還存在分別裁判互不影響的情形,但這種模式存在裁判結(jié)果不一致或相互矛盾而使法院陷入被動的可能。行政訴訟和民事訴訟各有局限性,單純依靠任何一種訴訟程序解決法律關(guān)系相互交織、關(guān)聯(lián)的案件都難以達(dá)到理想效果。因此,尋找一種符合中國實(shí)際的解決辦法已成為亟待解決的問題,也就有了很多法院開始對行政附帶民事訴訟模式進(jìn)行探索和嘗試。
二、行政附帶民事訴訟的立法依據(jù)解讀
行政訴訟與民事訴訟有許多相同之處,我國在《行政訴訟法》實(shí)施之前,對行政案件的審理均適用民事訴訟程序。兩種訴訟雖有千絲萬縷的聯(lián)系,但在我國《行政訴訟法》中卻并不存在行政附帶民事訴訟這一概念。1999年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第61條規(guī)定:被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法,民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的,人民法院可以一并審理。該條采用了“一并審理”的措辭,而沒有使用“行政附帶民事訴訟”這一用語,可以說學(xué)術(shù)界和理論界所討論的行政附帶民事訴訟的提法及相關(guān)程序沒有被最高人民法院所認(rèn)可。(1)筆者認(rèn)為,該條文規(guī)定略顯簡單狹窄,“僅限于行政裁決可適用一并審理”,至今歷時(shí)十多年,很難適應(yīng)并解決實(shí)踐中行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)實(shí)問題。但透過該條文,我們可以了解最高人民法院如此規(guī)定是基于以下幾個(gè)方面考慮:第一,方便當(dāng)事人訴訟,節(jié)省訴訟成本,也即符合訴訟程序效益原則的要求。以波斯納為代表的經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派認(rèn)為在訴訟程序中,各主體的行為如同市場競爭一樣,彼此地位平等、機(jī)會相同,同時(shí)都要做出成本支付,才能獲得相應(yīng)的收益。恰當(dāng)?shù)膶徟谐绦虿粌H應(yīng)當(dāng)通過裁決使資源分配達(dá)到效益極大化,而且審判程序本身必須做到盡可能減低成本、提高判決收益。(2)行政訴訟同樣必須遵循效益原則,以行政裁決為例,民事爭議當(dāng)事人以行政裁決違法提起行政訴訟,法院判決維持行政裁決,則民事爭議仍然存在;法院判決撤銷行政裁決或責(zé)令重作,則民事爭議也并未得到實(shí)際解決。在法院的審理過程中,已經(jīng)對作為事實(shí)依據(jù)的民事爭議進(jìn)行了審理或已查清了事實(shí),卻對此不作裁判,而僅針對行政裁決部分裁判,這是明顯不符合訴訟效益原則的。第二,提高行政審判效率,避免行政與民事審判結(jié)果相矛盾,意即保持法院裁判的一致性。從司法權(quán)威性的角度不難理解,司法權(quán)威性是司法能夠有效運(yùn)作并發(fā)揮其作用的基礎(chǔ)。司法本質(zhì)上是一種自由裁量權(quán),而如何確保司法裁判的最終性和一致性必然是樹立司法權(quán)威的重要話題。實(shí)踐中不同法院、甚至同一法院不同部門先后作出相互矛盾的裁判也常有出現(xiàn),這無疑極大的動搖了司法的權(quán)威性。行政爭議與民事爭議關(guān)聯(lián)日益緊密已經(jīng)成為趨勢現(xiàn)象,人民法院在實(shí)踐中將關(guān)聯(lián)緊密的兩種爭議一并審理,行政附帶民事訴訟無疑是一個(gè)很好的選擇,也能夠切實(shí)的確保裁判的一致性。第三,徹底解決糾紛,維護(hù)法律關(guān)系與社會秩序的穩(wěn)定性。行政訴訟與民事訴訟各有其局限性,依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)地案件。在實(shí)踐中存在的行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件中,當(dāng)事人表面是訴訟具體行政行為,背后卻必然存在一個(gè)難以化解的民事糾紛,而且其目的也多是意欲通過行政訴訟為解決其民事糾紛。人民法院若只單純的審查行政行為的合法性,是無法徹底解決當(dāng)事人之間爭議的。同時(shí),如果對當(dāng)事人之間的民事糾紛完全置之不理,也勢必難以解決行政爭議。因此,對行政與民事爭議一并審理解決有助于徹底化解糾紛。由此,我們不難看出,在構(gòu)建科學(xué)完善的行政訴訟制度過程中,這一尚留有余地的條文無疑將可能成為把行政附帶民事訴訟納入法律明文規(guī)定的重要依據(jù)。
三、行政附帶民事訴訟的概念界定及使用范圍
(一)行政附帶民事訴訟的概念界定
如何界定行政附帶民事訴訟的概念呢?筆者認(rèn)為可以借鑒刑事附帶民事訴訟制度進(jìn)行思考。刑事附帶民事訴訟是指司法機(jī)關(guān)在刑事訴訟過程中,在追究被告人刑事責(zé)任的同時(shí),附帶解決因被告人的犯罪行為所引起的物質(zhì)損失,由被害人提起請求賠償?shù)脑V訟活動。(1)同一行為可能觸犯刑法,同時(shí)也構(gòu)成侵權(quán),本屬于兩種不同性質(zhì)的法律責(zé)任,在實(shí)踐中為提高訴訟效率而將兩個(gè)訴訟合并。附帶訴訟,是指人民法院在解決某一糾紛時(shí),就案件事實(shí)所涉及的另一性質(zhì)的法律關(guān)系同時(shí)予以解決的制度。是為了節(jié)約時(shí)間、增加效率、確保同類案件裁判一致性而進(jìn)行的一種特殊訴訟形式。結(jié)合刑事附帶民事訴訟的定義和所表現(xiàn)的特征,我們可以這樣界定行政附帶民事訴訟:在行政訴訟過程中人民法院根據(jù)當(dāng)事人或利害關(guān)系人的請求,受理與被訴具體行政行為密切相關(guān)的民事爭議,將民事爭議與行政爭議合并處理的訴訟制度。(2)根據(jù)這一定義,實(shí)踐中仍然難以作為準(zhǔn)確適用的標(biāo)準(zhǔn),其外延仍不明確,其關(guān)鍵在于“密切相關(guān)”這一標(biāo)準(zhǔn)難以具體把握。由此,研究行政附帶民事訴訟的適用范圍和條件成為推廣這一制度的必需。
(二)行政附帶民事訴訟的適用范圍、條件
行政附帶民事訴訟有一定的范圍限制,由于缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn),司法實(shí)踐中對于適用行政附帶民事訴訟的范圍和條件各不相同。在理論界,對于行政附帶民事訴訟的范圍也存在不同的意見:一種認(rèn)為應(yīng)包括行政處罰和行政裁決案件;(1)一種認(rèn)為僅包含行政裁決案件,而不包括行政處罰案件;(2)一種認(rèn)為行政頒證行為和行政裁決引起行政爭議的案件,而對于行政處罰案件只是選擇適用(3)。對于具體范圍的確定,各國法院方法不一,有的由法院判例確定,有的由法律規(guī)定。并且范圍的寬窄也不盡相同,窄到僅限于行政行為造成的損害賠償,寬則涵蓋所有與行政相關(guān)的民事爭議。參考大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)以及司法實(shí)踐中所累積的案例,筆者嘗試對行政附帶民事訴訟的適用范圍作如下匯總列舉:
1、行政處罰類案件。并不是所有行政處罰案件均可適用,只有存在侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件方可適用行政附帶民事訴訟。被處罰的行政相對人的行為既違反了相關(guān)法律法規(guī)又構(gòu)成民事侵權(quán),既要承擔(dān)行政法律責(zé)任也要承擔(dān)民事責(zé)任,兩種責(zé)任基于同一行為產(chǎn)生。如被處罰人不服行政處罰決定和行政機(jī)關(guān)要求其承擔(dān)的民事責(zé)任而提起訴訟;或是受害人不服該處罰決定所涉及的民事賠償內(nèi)容,要求增加賠償而提起訴訟;或是被處罰人和被害人均不服而提起訴訟。
2、行政裁決類案件。即一方當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)就民事爭議部分所作的行政裁決,在提起以行政機(jī)關(guān)為被告,請求法院撤銷行政裁決的行政訴訟的同時(shí)附帶提起以對方當(dāng)事人為被告請求法院重新就民事爭議作出的行政裁決的民事訴訟。行政裁決不同于一般行政行為,需以存在民事爭議為前提,而行政相對人訴請撤銷行政裁決的本意在于解決其民事爭議,其中包括權(quán)屬糾紛裁決、侵權(quán)糾紛裁決、損害賠償裁決等。如甲乙兩村因土地權(quán)屬發(fā)生爭議,縣政府依申請作出裁決土地歸一方所有,另一方不服提起訴訟。其訴訟的本意并不在撤銷裁決,而意圖通過法院撤銷裁決并認(rèn)可自己的土地權(quán)屬。
3、行政確認(rèn)類案件。行政確認(rèn)是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系、法律事實(shí)等事項(xiàng)依據(jù)職權(quán)或者依當(dāng)事人的申請進(jìn)行判斷、甄別、并在此基礎(chǔ)上做出證明、認(rèn)可、確定的一種具體行政行為。(1)當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)決定,認(rèn)為應(yīng)歸屬于自己某項(xiàng)權(quán)利被行政機(jī)關(guān)確認(rèn)給他人而提起的訴訟,另一方則要求獲得民事賠償?shù)脑V訟;或是一方當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)決定,要求撤銷行政確認(rèn)決定并責(zé)令對方當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任的訴訟。
4、行政許可類案件。并非所有行政行可案件均可適用行政附帶民事訴訟,應(yīng)限定于行政相對人實(shí)施行政機(jī)關(guān)已經(jīng)許可的某種行為時(shí),第三方認(rèn)為其侵犯了自己的民事權(quán)益而產(chǎn)生爭議,而行政相對人以其行為經(jīng)過行政機(jī)關(guān)許可為抗辯的情形。如規(guī)劃管理部門許可甲在某處建房,乙得知后認(rèn)為影響其通行而阻止甲建房,并提行政訴訟并要求解決保護(hù)其通行權(quán)利或甲在乙提起行政訴訟時(shí)以排除妨礙為由向法院提起民事訴訟,人民法院均可一并審理。
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Key words: judicial justice; social stability; study
司法公正與維護(hù)社會穩(wěn)定一直是極為重大和普遍關(guān)注的一項(xiàng)課題。專家學(xué)者都從不同角 度進(jìn)行廣泛、深入的探討和研究，司法公正是執(zhí)政的一個(gè)重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)，是社會發(fā)展的前 題和途徑，是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)性保障。司法執(zhí)法是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要手段和最后的“ 關(guān)卡”，而公正執(zhí)法則是保證其實(shí)現(xiàn)目的的必要條件，是社會公正的最后一道關(guān)鍵防線。
一、司法公正含義的厘清
1.司法公正的內(nèi)涵。司法公正內(nèi)涵的關(guān)鍵詞是公正。公正就是公平正直， 沒有偏私， 它是人類社會存在以來，無數(shù)仁人志士孜孜不倦追求的理想和價(jià)值，也是法律至高無上的終 極價(jià)值。司法公正就是指司法機(jī)關(guān)對紛爭的解決所體現(xiàn)出來的對公平正義原則的 符合性，它包括司法活動的結(jié)果和過程都要堅(jiān)持和體現(xiàn)公平與正義的原則。具體地說，司法 公正具有兩個(gè)方面的含義：第一，司法機(jī)關(guān)對訴訟當(dāng)事人作出的裁決或處理結(jié)果是公正的； 第二，訴訟活動的過程對有關(guān)人員來說是公正的，或者說訴訟參與人在訴訟過程所受到的對 待是公正的。因此，司法公正包括了實(shí)體公正和程序公正兩個(gè)方面的內(nèi)容。
司法公正是司法活動的核心價(jià)值和最高價(jià)值。司法之所以具有平定人們之間的紛爭的功能 ，主要取決于兩個(gè)不可或缺的因素：一是司法裁判應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制執(zhí)行力；二是司法裁判應(yīng)當(dāng) 具有公正性。如果裁判沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，紛爭當(dāng)事人可以不去執(zhí)行其裁判結(jié)果，紛爭就有可 能 難以平息，裁判也就可能變得毫無意義；如果裁判不公正，則不可能服人，也不可能真正平 息紛爭，或者說即使強(qiáng)制當(dāng)事人執(zhí)行了不公正的裁判結(jié)果，也還可能導(dǎo)致新的紛爭。 因此，司法活動正當(dāng)性的關(guān)鍵在于司法公正。
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1、附帶民事訴訟的原告是經(jīng)過行政機(jī)關(guān)依法裁決的民事爭議的雙方當(dāng)事人中的任何一方。如：甲與乙對某幢房屋所有權(quán)發(fā)生爭議，行政機(jī)關(guān)依法對甲、乙之間的房屋權(quán)屬爭議作出行政裁決，其提起附帶民事訴訟的原告可以是甲，也可以是乙。實(shí)踐中，對民事爭議的雙方當(dāng)事人之外的第三人如果認(rèn)為行政裁決侵犯了其民事權(quán)益，是否有權(quán)提起附帶民事訴訟，有一定的爭議，有的認(rèn)為有權(quán)，有的認(rèn)為無權(quán)。筆者認(rèn)為，該第三人有權(quán)提起附帶民事訴訟，理由一是《解釋》規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟；二是可以高效率地解決當(dāng)事人之間的民事爭議，節(jié)約訴訟成本，避免資源浪費(fèi)，穩(wěn)定法律關(guān)系。
2、附帶民事訴訟的被告，不能是行政訴訟中的被告。如上例中，甲或乙無論誰是附帶民事訴訟的原告，都只能以對方為被告，而不能以實(shí)施行政裁決行為的行政機(jī)關(guān)為被告。
3、附帶民事訴訟的原告可以提出民事?lián)p害賠償?shù)恼埱?，也可以提出解決民事權(quán)益之爭的請求。如上例中甲或乙向法院提起附帶民事訴訟，可以提出重新確認(rèn)房屋權(quán)屬的請求。
4、附帶民事訴訟的原告提出的民事請求，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過行政裁決的民事權(quán)利義務(wù)之爭，對未經(jīng)裁決的，不得提出附帶民事訴訟或一并審理的請求。
5、行政侵權(quán)賠償訴訟不是附帶民事訴訟。
二、行政訴訟附帶民事訴訟的條件
1、行政訴訟案件的成立，是附帶民事訴訟的前提條件。按照《解釋》規(guī)定的意思，只有被訴的行政裁決行為違法被法院確認(rèn)的情況下，民事爭議的當(dāng)事人才可以請求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應(yīng)當(dāng)在行政訴訟程序完成后進(jìn)行，并且以被訴行政行為（行政裁決）違法為其啟動的條件。
2、行政機(jī)關(guān)的行政行為引起了兩種不同性質(zhì)的爭議，即一方面引起了當(dāng)事人對其行政裁決不服；另一方面引起了新的民事糾紛或?qū)I(yè)已存在的民事糾紛發(fā)生影響，從而引起兩種性質(zhì)不同但彼此關(guān)聯(lián)的爭議。
3、兩個(gè)分屬不同訴訟系列的訴訟請求之間具有內(nèi)在聯(lián)系性。
4、有關(guān)聯(lián)的民事訴訟請求須在行政訴訟過程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時(shí)提起，也可以在行政訴訟開始后、終結(jié)前的任何時(shí)候提起。
三、行政訴訟附帶民事訴訟的范圍
行政訴訟附帶民事訴訟的范圍，應(yīng)包括下列幾方面：
1、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對其與他人之間的權(quán)屬糾紛所作的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新確定權(quán)屬的。
2、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對其與他人有關(guān)損害賠償作出的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新對損害賠償問題進(jìn)行處理的。
3、當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對他人作出的行政行為損害了自己的民事權(quán)益，在對該行政行為的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟。
四、行政訴訟附帶民事訴訟的審理
由于法律及相關(guān)的司法解釋對行政訴訟附帶民事訴訟的審理程序未作明確規(guī)定，實(shí)踐中對該類案件的審理操作不一，筆者認(rèn)為審理該類案件時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
1、行政訴訟附帶民事訴訟的提起，必須既符合行政訴訟的起訴條件，又符合民事訴訟的起訴條件，同時(shí)必須符合行政訴訟附帶民事訴訟的條件。
篇6
對行政復(fù)議性質(zhì)界定
我們首先應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議的概念，因?yàn)檎裼袑W(xué)者所指出的，每種理論總有其居于核心地位的概念，而核心概念往往是該種理論的微縮和邏輯擴(kuò)張的基礎(chǔ)[8]從另一方面來看，核心概念又可能約束和固定其理論體系，使其無法接納更多相關(guān)的內(nèi)容。以致出現(xiàn)昂戈?duì)査赋龅挠衫碚擉w系和現(xiàn)實(shí)相沖所造成的雙重困境。[9]所以適當(dāng)?shù)男姓?fù)議概念是至關(guān)重要的。行政復(fù)議的概念“是隨著20世紀(jì)80年代我國行政法學(xué)的興起，行政法學(xué)界對我國行政機(jī)關(guān)審查和裁決行政爭議這種特定的法律現(xiàn)象所做的抽象和概括”[10]一般來說行政復(fù)議被定義為“公民或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依照行政復(fù)議法的規(guī)定向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申請，由受理該申請的行政機(jī)關(guān)對原具體行政行為依法進(jìn)行審查并作出行政復(fù)議決定的活動，是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度?！盵11]從該定義來看行政復(fù)議主要有一下性質(zhì)：
1行政復(fù)議是一種具體行政行為
與其他具體行政行為相比行政復(fù)議既是一種以申請的行政行為，同時(shí)又是以實(shí)現(xiàn)相對人權(quán)益救濟(jì)為目的的行政行為。
2行政行為是一種行政救濟(jì)制度
這是從相對人角度而言的，行政復(fù)議是公力救濟(jì)的一種。
3行政復(fù)議是一種特殊的行政監(jiān)督制度
這是從權(quán)力運(yùn)行角度來看的，這也是和行政機(jī)關(guān)的部門直轄相適應(yīng)的一種監(jiān)督制度。
4行政復(fù)議制度是具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政裁判制度
行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)以第三人身份對相對人與被申請人糾紛進(jìn)行裁判的制度。
行政復(fù)議制度在我國政治體制中遭遇的挑戰(zhàn)
以上是單獨(dú)對行政復(fù)議性質(zhì)進(jìn)行的界定，咋看似乎沒什么不妥，但當(dāng)將其植入我國大的政治體制框架中時(shí)。許多弊端甚至沖突便會暴露出來。這里主要談?wù)勔幌聝煞矫妫盒姓?fù)議與行政訴訟之間的沖突。首先從權(quán)力配置上來看，法院與復(fù)議機(jī)關(guān)之間權(quán)力劃分多有沖突，再加上我國對行政復(fù)議決定的終局性有所保留，這就打破了司法最后性的神話。行政權(quán)力侵損了司法的權(quán)威性。此外，由于我國法院不具有審查相關(guān)規(guī)范性法律文件的權(quán)力，使得復(fù)議范圍大于司法審判范圍，這實(shí)際上也使得司法的終局性出現(xiàn)空缺。我國行政機(jī)關(guān)相關(guān)機(jī)制對我國行政復(fù)議的影響。首先受我國的財(cái)政體制的制約，上級機(jī)關(guān)在對下級機(jī)關(guān)的行政決定進(jìn)行復(fù)議時(shí)，必然顧及復(fù)議結(jié)果與自身利益的關(guān)涉性，這就決定了復(fù)議機(jī)關(guān)不可能扮演中立的第三人角色。其次，受行政機(jī)關(guān)科層領(lǐng)導(dǎo)體制的制約，下級出于對上級意見的尊重，常常在重大行政決定前“請示”上級機(jī)關(guān)，這也使得分級復(fù)議的制度設(shè)置被無形中挖空。再次，受上下級關(guān)系影響，上級復(fù)議機(jī)關(guān)對下級的“人情”也成了行政復(fù)議發(fā)揮作用的巨大瓶頸?；谝陨系仍蚴剐姓?fù)議的作用發(fā)揮與預(yù)期有很大差距。而做出有利于相對人的決定更少。如以1995－1999年間工商管理機(jī)關(guān)復(fù)議情況為例，“在申請復(fù)議的8951件案件中予以維持的有3546件，約占總數(shù)的40％；不予受理1853件，約占總數(shù)的18.5％；當(dāng)事人撤回申請的2156件，約占24％；予以撤銷的1239件約占13.5％；予以變更的440件，約占4.9％；實(shí)際上經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)通過復(fù)議加以糾正的行政行為還不足申請的19％。”[12]另，根據(jù)南京市法制辦就2007年上半年行政復(fù)議案件辦理情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析表明“截至5月中旬，市政府法制辦共辦理行政復(fù)議案件47件，其中不予受理1件、維持24件，責(zé)令履行法定職責(zé)1件，因申請人撤回申請等原因終止10件，轉(zhuǎn)送1件，正在審理10件。此外辦理行政應(yīng)訴案件2件，辦理涉及回復(fù)案件10件，重大行政應(yīng)訴案件備案3件?！盵13]以上對行政復(fù)議在我國現(xiàn)實(shí)政治制度中的挑戰(zhàn)的分析及相關(guān)數(shù)據(jù)表明，單獨(dú)就行政復(fù)議本身進(jìn)行分析和完善，往往在實(shí)踐中被來自行政復(fù)議制度以外的因素所抵消而不能達(dá)到預(yù)期的目的。所以我們必須在綜觀我國政治體制及在對行政權(quán)力進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)完善我國行政復(fù)議制度。
對我國行政復(fù)議制度的外在分析
如前所述，我所指稱的外在分析是一種內(nèi)在于中國政治體制的，一種行政復(fù)議與相關(guān)制度的互動分析。以下分兩個(gè)問題重點(diǎn)分析。對行政復(fù)議效率說的駁斥。一般認(rèn)為，行政復(fù)議有助于提高效率，對相對人和行政機(jī)關(guān)是一種雙贏，但通過實(shí)證分析我們可以發(fā)現(xiàn)，這種分析多少帶些理論的浪漫主義。這種觀點(diǎn)成立的前提是復(fù)議的有效性，但一如前文所論，復(fù)議并非如我們想象的高效，卻是相反。如此，本來和行政訴訟并行的救濟(jì)方式非但沒有和訴訟一起保障權(quán)利，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。反倒只是給了相對人，一種沒多少實(shí)效的救濟(jì)形式，分散尋求救濟(jì)的成功率。故此，因了復(fù)議制度的存在還拖延了救濟(jì)時(shí)間，降低了救濟(jì)的效率。對行政復(fù)議制度發(fā)揮作用的前提性誤解的分析。行政復(fù)議的理論基礎(chǔ)是以權(quán)力制約權(quán)力，以達(dá)到規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保障相對人權(quán)利的目的。但這也并非不需要政治制度前提的，最基本的一點(diǎn)就要要求，權(quán)力制約的施動者要獨(dú)立于被制約方，這是由權(quán)力本身的擴(kuò)張性所決定的。正如孟德斯鳩所說“權(quán)力無所不用其極直到其受到限制為止”?？v觀國外行政復(fù)議制度取得良好成效者，如法國的行政法院制度，美國的行政司法審查制度，英國的行政裁判所制度，無不遵循這一機(jī)理。而我國在沒有相對獨(dú)立第三方的情況下，建立起的行政復(fù)議制度，必然難逃流于形式的宿命。所以，我國欲建立有成效的行政復(fù)議制度，必然要以建立獨(dú)立第三方為前提的。很多學(xué)者認(rèn)為我國行政分級審查中的上級為獨(dú)立第三方，這在根本上混淆了同種權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系與不同性質(zhì)權(quán)力的區(qū)別。
對完善我國行政復(fù)議制度完善的初步設(shè)想
在前面的論述中我已試圖指出，我國行政復(fù)議之所以淪為法學(xué)家書齋里的“理想國”其癥結(jié)在于：學(xué)者們大都采用一種內(nèi)在于行政復(fù)議制度本身的視角，反思并完善行政復(fù)議制度，從而忽略了我國語境的復(fù)雜性即：行政復(fù)議制度本身與其他政治制度之間繁復(fù)的勾連關(guān)系。同時(shí)，試圖表明我國行政復(fù)議的低效率根源于對權(quán)力制約機(jī)理的違背，在于缺乏獨(dú)立的第三方權(quán)力對行政權(quán)力的制約。以下在借鑒國外制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，并以建立一個(gè)獨(dú)立于行政權(quán)力體系的第三方為基本導(dǎo)向提幾點(diǎn)設(shè)想。借鑒法國模式，建立獨(dú)立的行政法院。法國的行政法院系統(tǒng)既獨(dú)立于行政系統(tǒng)，同時(shí)也獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)。由行政法院受理行政訴訟，行政法院自成一個(gè)系統(tǒng)，對行政訴訟案件有著最后的決定力。[14]法國行政法院的優(yōu)勢在于（1）在適用法律方面，行政法院有著比普通法院更為適合行政審判要求的目標(biāo)。（2）在機(jī)構(gòu)設(shè)置和法院自身?xiàng)l件方面，行政法院更有利于裁判行政糾紛。法國最高行政法院在法國行政制度中地位特殊。一方面它是中央政府的咨詢機(jī)關(guān)，另一方面它是最高行政審判機(jī)關(guān)。這就決定了行政法官兼具行政和法律知識，使其更適合行政案件審判。（3）在訴訟程序方面，行政法院的訴訟程序更為及時(shí)迅捷。[15]法國的行政救濟(jì)模式對我國具有很好的借鑒意義，可以自中央到地方建立一套行政法院，取代原有的行政復(fù)議與行政訴訟，如此既可以解決行政與司法相互越權(quán)問題，使復(fù)議訴訟統(tǒng)一，又無損我國中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家結(jié)構(gòu)形式。
篇7
篇8
一、行政正義體系中的行政復(fù)議
（一）英國的行政正義體系
在英國行政法學(xué)文獻(xiàn)中“行政正義”（administrative jusitce）是一個(gè)常見的概念，但對其內(nèi)涵與外延一直缺乏統(tǒng)一的界定。有人認(rèn)為行政正義僅指由相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)以嚴(yán)格的抗辯式程序來解決行政爭議，他們遵循1957年弗蘭克斯委員會報(bào)告（有關(guān)行政裁判所和調(diào)查的報(bào)告）的用法，將行政正義概念限定于法院、裁判所和行政調(diào)查中的程序。有人則認(rèn)為，行政正義概念只應(yīng)適用于那些決定當(dāng)事人的法律權(quán)利的程序，而不包括處理不良行政或低效服務(wù)問題的程序。
但是現(xiàn)在越來越多的英國行政法學(xué)者主張，不應(yīng)過多地限制行政正義概念的適用范圍，它應(yīng)含蓋從行政決定的最初作出到最后層級的審查這一全過程，它不僅包括法院和裁判所的司法復(fù)審和上訴程序，還包括行政決定的作出程序以及行政內(nèi)部對行政決定的復(fù)審程序，另外還包括議會監(jiān)察專員等進(jìn)行的監(jiān)督程序。從涉及的事項(xiàng)來說，行政正義不僅涉及那些有關(guān)公民權(quán)利的問題，而且涉及裁量性決定以及政府服務(wù)質(zhì)量等問題。從而，行政正義關(guān)涉政府以及某些為公眾提供公共服務(wù)的私人和準(zhǔn)私人機(jī)構(gòu)整體運(yùn)作的規(guī)范基礎(chǔ)。這種行政正義概念的提出，具有重要的實(shí)踐意義，它有助于人們跳出過多關(guān)注法院和裁判所程序的狹隘視角，某一種特定程序并非絕對的優(yōu)于另一種程序，它所強(qiáng)調(diào)的是決定的作出應(yīng)當(dāng)是理性和適當(dāng)?shù)模浣⒃谇‘?dāng)收集的證據(jù)以及對證據(jù)的合理評價(jià)基礎(chǔ)上。過份強(qiáng)調(diào)司法審查和行政裁判所，可能導(dǎo)致對英國行政法和行政正義的性質(zhì)、范圍與實(shí)踐的構(gòu)想的歪曲。[3]
行政正義概念的擴(kuò)展與英國法學(xué)界對“民事正義”改革的爭論有關(guān)。近年來在英國法學(xué)界，關(guān)于民事正義改革的討論也是如火如荼，其中許多爭論涉及到新形式替代性爭端解決機(jī)制的建構(gòu)以及新類型程序的創(chuàng)制，這些程序不那么強(qiáng)調(diào)抗辯式而是更多強(qiáng)調(diào)法院職權(quán)調(diào)查，這對行政正義問題的爭論具有啟發(fā)意義。
行政正義概念的擴(kuò)展也受到英國行政改革的影響。從1980年代開始的英國行政改革以內(nèi)容的廣泛性和全面性著稱，在撒切爾政府使其改革的目標(biāo)是節(jié)約行政成本和提高效率，隨著改革的進(jìn)一步深化，質(zhì)量和顧客滿意成為首要目標(biāo)，梅杰政府于1991年提出的公民（Civil Citizen）即是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑之一。公民中設(shè)定了公共服務(wù)的主要原則，其中包括：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)并不斷提高，公開，信息化，選擇，非歧視，易進(jìn)入等。在名為“當(dāng)事情搞錯(cuò)”的一節(jié)中，規(guī)定當(dāng)政府出錯(cuò)后，應(yīng)作出解釋和道歉，并且應(yīng)當(dāng)設(shè)有為公眾所周知并且易于利用的申訴體制。公民機(jī)構(gòu)的申訴工作小組進(jìn)一步規(guī)定了申訴體制的標(biāo)準(zhǔn)。這些都推進(jìn)了行政正義體制的發(fā)展。
（二）英國行政法上的復(fù)議概念
與中國“行政復(fù)議”相對應(yīng)的制度，在英國稱為“reconsideration”，它是對行政決定的內(nèi)部復(fù)審（internal review），是由對行政決定的作出負(fù)有責(zé)任的主體（既可以由原決定者本身，也可以是一個(gè)不同的、但資歷更深的官員）對原決定的重新評判。在一定意義上，它是原決定程序的繼續(xù)，而非啟動一個(gè)全新的程序。復(fù)議是針對是非曲直問題的復(fù)審，復(fù)議官員要判斷原決定是否正確或者是否存在其他更好的決定，其判斷可以不受原決定者所收集的信息的限制。
英國和澳大利亞等英聯(lián)邦成員國的學(xué)者一般認(rèn)為，復(fù)議具有積極和消極兩方面的效果。從積極意義而言，復(fù)議為受害人提供了一個(gè)可以相對快速和容易進(jìn)入的救濟(jì)途徑。如果沒有復(fù)議程序，部分正當(dāng)權(quán)益受到侵害的人可能就不會尋求救濟(jì)，因?yàn)槠渌纳显V與司法審查等救濟(jì)方式經(jīng)常要耗費(fèi)大量的金錢與時(shí)間；對于要求不合理的受害人，復(fù)議程序也發(fā)揮著過濾器的作用，使其可以免于在外部程序中不必要地消耗資源與時(shí)間。復(fù)議也是行政組織內(nèi)一種有效的內(nèi)部控制機(jī)制和反饋機(jī)制，可以使其行政機(jī)關(guān)有機(jī)會盡早明了自身決定過程的缺陷，從而設(shè)法加以補(bǔ)救。而且，行政機(jī)關(guān)通過復(fù)議后滿足了申請人的合理要求，這也可以使其免于耗時(shí)耗力的外部程序的糾纏。對于裁判所和法院來說，復(fù)議程序則可以減輕其負(fù)擔(dān)。從消極方面來說，由于復(fù)議是由與作出原決定的官員同屬一個(gè)機(jī)關(guān)的人進(jìn)行，其可能的結(jié)果是，它只是成為申請人尋求有效救濟(jì)途徑的一個(gè)障礙，造成了拖延和附加的成本，而卻得不到一個(gè)真正中立與客觀的復(fù)議。復(fù)議程序也可能受到一種不良行政文化的俘獲，在其中行政機(jī)關(guān)極少愿意改變原來的決定。而且，由于缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，也可能造成情形相同或相似申請人的不一致對待。因此，在復(fù)議程序的設(shè)計(jì)上應(yīng)最大限度地獲得其益處，而盡量減少伴隨的風(fēng)險(xiǎn)。[4]
具有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的加拿大學(xué)者艾森對于復(fù)議程序持比較激勵的批評態(tài)度。[5]他說，許多行政領(lǐng)域中都存在針對行政決定的復(fù)議程序，甚至在受害人堅(jiān)持要求上訴時(shí)，部分領(lǐng)域中仍然要求該事項(xiàng)應(yīng)首先進(jìn)入復(fù)議程序。進(jìn)行復(fù)議的通常是原決定部門，或者是與其具有密切聯(lián)系的部門。對于復(fù)議程序經(jīng)常提出的一個(gè)理據(jù)是，它可以避免上訴的成本和拖延。人們在獲得一個(gè)不利的決定之后，可以提出新的證據(jù)，復(fù)議可以改變原決定作為對新證據(jù)的反應(yīng)。但他根據(jù)自己在加拿大的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，這種論證幾乎完全不符合實(shí)際。事實(shí)上他發(fā)現(xiàn)，將近一半的案件中，并未有進(jìn)一步的證據(jù)提出，而在另一半案件中，雖然有進(jìn)一步的證據(jù)提出，但這些證據(jù)并非新證據(jù)，它們在最初決定作出之前就已經(jīng)可以獲得但未被發(fā)現(xiàn)。在幾乎每一個(gè)案件中，最初決定需要變更的唯一理由是當(dāng)初作出時(shí)未經(jīng)過充分的調(diào)查。正是因?yàn)閺?fù)議程序的存在，使得行政機(jī)關(guān)提升最初決定質(zhì)量的要求不那么迫切。復(fù)議對于行政官員的真正吸引力在于，其可以使得最初決定中的缺失免于暴露在公眾視線之中。高級官員和初步裁決者都知道，如果最初決定的作出是不正當(dāng)?shù)?，則其缺陷難以逃脫上訴機(jī)構(gòu)的審查。
（三）行政復(fù)議與行政正義體系中的其他制度
1.復(fù)議與上訴
對行政決定的上訴（appeal），包含了對最初決定在法律和實(shí)質(zhì)上的效能和可接受性的重新評價(jià)，其主體則并非作出最初決定所屬行政體制的一部分相對于復(fù)議是一種內(nèi)部復(fù)審，上訴則是一種外部復(fù)審。對行政決定承擔(dān)上訴職能的典型機(jī)構(gòu)是裁判所，[6]裁判所對于上訴案件的管轄權(quán)通常是來自于制定法。上訴程序的啟動必須有申請人的申請，而復(fù)議程序則可以由行政官員主動進(jìn)行。復(fù)審和上訴的另一區(qū)別是，作為復(fù)審根據(jù)的理由通常是有限制的，大多在立法中作出列舉，而上訴則與此不同，作為上訴根據(jù)的理由一般非常寬泛，允許裁判所對于所涉問題作出全新的決定，而非僅僅繼續(xù)最初的決定程序。
在英國，承擔(dān)上訴職能的行政裁判所是根據(jù)議會制定法設(shè)立、具有相對獨(dú)立地位、依照特定程序解決行政糾紛或公民之間某些特定糾紛的特別裁判機(jī)構(gòu)。一戰(zhàn)以后裁判所得到迅速發(fā)展的一個(gè)重要原因，是其相對于法院來說具有經(jīng)濟(jì)、便捷的優(yōu)點(diǎn)，行政裁判所雖然也實(shí)行一般兩造對抗式，但不象法院那樣必須遵守嚴(yán)格的訴訟程序規(guī)則，還可以根據(jù)不同性質(zhì)的案件制定不同的規(guī)則。有的裁判所可以秘密開庭，可以不經(jīng)庭審而處理，可以書面審理，可以采納傳聞證據(jù)。而且行政裁判所也不受普通法院必須遵守先例的原則限制，在運(yùn)用法律方面較之普通法院有更大的靈活性。但行政裁判所作為按照法定程序解決糾紛的一種制度設(shè)計(jì)，與一般的行政決定程序和復(fù)議程序相比，仍然是非常嚴(yán)格的。行政裁判所運(yùn)用的程序，一般都是經(jīng)裁判所委員會審訂的程序。它運(yùn)用兩造對抗的程序規(guī)則，對某些問題進(jìn)行公開審理，聽取當(dāng)事人雙方的辯論，允許當(dāng)事人人出庭辯護(hù)，可以對證人進(jìn)行傳喚，允許當(dāng)事人之間進(jìn)行詢問和反詢問。行政裁判所的裁決，應(yīng)說明理由，就行政裁判所的裁決中的法律問題，當(dāng)事人可以向法院提起上訴。所以，行政裁判所裁決爭議所運(yùn)用的程序，雖不象法院那樣嚴(yán)格、繁瑣，但也是一種較為嚴(yán)格的程序。而行政復(fù)議作為行政內(nèi)部的復(fù)審，則一般沒有嚴(yán)格的程序規(guī)定。
復(fù)議官員與原決定官員，要么是同一的，要么同屬于一個(gè)行政機(jī)關(guān)，而行政裁判所則獨(dú)立于一般行政機(jī)關(guān)之外。[7]首先，行政裁判所是經(jīng)議會立法而設(shè)立的，而不是由行政機(jī)關(guān)作為其附屬機(jī)構(gòu)設(shè)立的。其次，行政裁判所的主席和成員通常是由樞密院或有關(guān)大臣任命，須是政府部門之外的人員。大臣任命裁判所主席必須從大法官同意的事先預(yù)定的名單中挑選，任命裁判所其他人員也必須從事先預(yù)定的名單中挑選。第三，行政裁判所在做出裁決時(shí)，必須遵守“公正、公開、無偏私”三原則，以免受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。任何因受到行政機(jī)關(guān)的影響而做的裁決都是無效的。
2.復(fù)議與申訴處理機(jī)制
申訴處理是一個(gè)比復(fù)議更為寬泛的概念，它主要針對公共部門所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量問題，而復(fù)議僅涉及對一個(gè)行政決定的是非曲直的審查。復(fù)議與普通的申訴處理都可能涉及到申請人對行政機(jī)關(guān)的不滿，并且二者都有助于改善行政機(jī)關(guān)的績效并且使得后者更具有責(zé)任性。申訴處理機(jī)制與復(fù)議的基礎(chǔ)原則也是相似的，例如公平與效率。二者最為重要的一個(gè)區(qū)別在于，普通的申訴處理機(jī)制不能給予申請人以具體的可以執(zhí)行的權(quán)利（enforceable rights），而后者是行政復(fù)議的核心。但在公民運(yùn)動以后，在許多內(nèi)部申訴機(jī)制中，二者的界限實(shí)際上越來越難以劃清。
二、行政復(fù)議的權(quán)力來源
上訴必須要求制定法的明確授權(quán)，而復(fù)議則與此不同。從英國的實(shí)踐來看，一些復(fù)議程序具有制定法的基礎(chǔ)，而其他一些則沒有。在缺少制定法規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)是否可以合法地對自己的決定加以復(fù)議，這一問題的答案在多數(shù)情形下是肯定的，其理由在于，“考量一個(gè)有異議的決定，并且關(guān)注異議者的根據(jù)和決定者的理由，這總是有價(jià)值的”，[8]這符合良好行政的目標(biāo)。里德勛爵在Ridge v Baldwin一案中指出：“如果一個(gè)官員或機(jī)構(gòu)在利害關(guān)系人有機(jī)會出席對相關(guān)案件的審理以后，認(rèn)識到其原先的決定過于匆忙并且重新考慮整個(gè)相關(guān)事項(xiàng)，從而作出一個(gè)新的決定，對于后一個(gè)決定的效力我認(rèn)為應(yīng)予確認(rèn)”。[9]在Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Bhardwaj[10]一案中，澳大利亞聯(lián)邦法院的馬奇威克法官先是引用了另外一個(gè)案件中的觀點(diǎn)：
在我看來，在一個(gè)行政命令的錯(cuò)誤已經(jīng)為決定者自身所認(rèn)識的情況下，仍然要求維持其效力直至法官作出撤銷該行政命令的判決，這是奇談怪論。法院長期以來一直承認(rèn)這樣的政策規(guī)則：盡力避免訴訟、在當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議時(shí)終止訴訟，符合公共利益。那種認(rèn)為產(chǎn)生爭議的行政命令，即使利害關(guān)系人已達(dá)成協(xié)議也不能將其撤銷的觀點(diǎn)，與上述規(guī)則是沖突的。當(dāng)事人將被迫投身于沒有意義和無用的訴訟。[11]
然后得出結(jié)論說：
無論我們?nèi)绾畏治?，在我看來，盡管制定法中并沒有明白的文字規(guī)定，裁判所至少在以下情形中確實(shí)有權(quán)復(fù)審一個(gè)決定：在作出決定時(shí)由于自身的錯(cuò)誤而未能給予申請人以極端重要的權(quán)利；利害關(guān)系人對該該錯(cuò)誤并無爭議；并且該錯(cuò)誤對于手頭的案件具有重大影響。這種權(quán)力并未違反“履行職責(zé)”（functus officio）原則，后者在移民法中仍然是一個(gè)一般性的規(guī)則。這些情形只是對履行職責(zé)原則的例外，它對于裁判所實(shí)現(xiàn)法律中確立的下列目標(biāo)是完全必要的：保證對申請人的公平并在與他們有關(guān)的案件中盡可能得出最為合理的決定。
雖然這里說的是裁判所，其推理也可以適用于復(fù)議。但也有人認(rèn)為，原先的決定是行政機(jī)關(guān)就某一行政事項(xiàng)對外作出具有終局性的決定，它已經(jīng)有效地處理了有關(guān)實(shí)質(zhì)性爭端，則行政機(jī)關(guān)無權(quán)在沒有制定法授權(quán)的情況下，僅根據(jù)其自己的觀點(diǎn)，獲得作出新決定的權(quán)力?！皩ⅰ疀Q定’解釋為包含了偏離終局性的允許，這將導(dǎo)致行政決定過程的支離破碎，并且使行政過程的效率出于危險(xiǎn)之中”。[12]同樣在Bhardwaj一案中，利漢法官的不同意見認(rèn)為，
在我看來，在本法的背景中，法律意圖恰恰相反。它顯然賦予確定性以很高的價(jià)值。它設(shè)定了嚴(yán)格的時(shí)間限制，對于復(fù)審活動作出了詳細(xì)的規(guī)定，對于裁判所記錄其決定和理由的方式以及通知和公布其決定的方式都有精確的要求。對于司法審查有形式的限制，申請只能在28天的期限內(nèi)提出，并且這一期限還不能延長。在我看來，允許裁判所對于個(gè)別的復(fù)議申請有權(quán)不定時(shí)的作出（并且撤銷）決定，這與制定法的方針是不吻合的。[13]
因此，很多人認(rèn)為，為了明確復(fù)議權(quán)力的存在，杜絕爭議，最好還是在制定法中對于復(fù)議程序作出規(guī)定。澳大利亞行政復(fù)審委員會認(rèn)為，在制定法中對復(fù)議程序作出明確規(guī)定，除此以外還有其他一些優(yōu)點(diǎn)：（1）使申請者獲得明確、固定的申請復(fù)審的權(quán)利，與此相伴隨的是有被告知復(fù)議權(quán)的存在以及其復(fù)議進(jìn)行程序的權(quán)利。重要的是，制定法中也應(yīng)當(dāng)對于重要的程序事項(xiàng)，例如如何提出新的證據(jù)；復(fù)議程序是強(qiáng)制性的還是選擇性的，即申請人是否有權(quán)不經(jīng)復(fù)議直接申請復(fù)議，申請人是否可以聘請法律上或其他方面的人參加復(fù)議，申請復(fù)議的時(shí)限，所有這些在對復(fù)議程序的批評意見中經(jīng)常可以聽見的事項(xiàng)，都可以通過制定法的規(guī)定而得到明確。（2）明確復(fù)議程序的目的。制定法可以為復(fù)議官員的地位設(shè)定具體的規(guī)定，授予其獨(dú)立于原決定者之外對原決定的是非曲直加以審查的權(quán)力。它也可以避免或者減少與其他的一些內(nèi)部管理措施，諸如對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)控和審計(jì)，或者個(gè)人通過對公共服務(wù)質(zhì)量不滿的申訴，等等的混淆。[14]轉(zhuǎn)貼于
三、行政復(fù)議程序
（一）行政復(fù)議程序的標(biāo)準(zhǔn)
對于行政復(fù)議程序應(yīng)符合何種標(biāo)準(zhǔn)在英國一直存在爭論，這些爭論所涉及的主要是行政復(fù)議是否應(yīng)當(dāng)適用法院以自然正義為名所發(fā)展出來的一套規(guī)則。英國傳統(tǒng)上將抗辯式程序看作是自然正義的內(nèi)在要求。在法律教育體制，案例法，法律史等等當(dāng)中都強(qiáng)調(diào)這一程序原則的地位。法院采取的抗辯式程序被看作是一個(gè)黃金標(biāo)準(zhǔn)，法律人往往不自覺的將所有其他程序與其相比較。這導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了申訴程序“司法化”（judicialisation）的現(xiàn)象，裁判所和調(diào)查程序的嚴(yán)格性不斷增強(qiáng)為其例證。哈洛和羅林斯認(rèn)為，當(dāng)法院要求決策者無偏私時(shí)，它們實(shí)際上是要求將“裁決”的標(biāo)準(zhǔn)引入行政過程，這實(shí)際上體現(xiàn)了法院企圖在有關(guān)公平程序的問題上占據(jù)壟斷地位。按照美國著名法理學(xué)家富勒的觀點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)社會中存在九種決策模式：調(diào)解，財(cái)產(chǎn)權(quán)，投票，習(xí)俗，官方宣告的法律，裁決，契約，管理指令和訴諸于運(yùn)氣。[15]牛津大學(xué)行政法教授克雷格認(rèn)為，以裁決為基礎(chǔ)發(fā)展起來的程序保護(hù)模式在許多領(lǐng)域確實(shí)是最為合適的一種，但是它不可能適用于所有的行政法領(lǐng)域按照普通法院的模式塑造其他程序的一個(gè)嚴(yán)重后果是，限制了其他類型的程序經(jīng)受實(shí)踐考驗(yàn)的機(jī)會。[16]
實(shí)際上，自然正義的許多標(biāo)準(zhǔn)對于行政復(fù)議程序并無多大意義。在根本不進(jìn)行聽證的條件下，詢問證人的權(quán)利并無益處；如果負(fù)責(zé)申訴的正是申訴人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的人，則中立毫無價(jià)值；而建立在對雙方給予平等權(quán)利基礎(chǔ)上的程序保障，對于現(xiàn)代福利國家中根本無法與公務(wù)提供者進(jìn)行平等商談的弱勢群體來說，實(shí)際意義也很優(yōu)先。在社會福利案件中，抗辯程序所包含的“對抗”和“贏者通吃”理念也是不適合的。
那么是否能夠發(fā)展出適用于內(nèi)部申訴程序的標(biāo)準(zhǔn)呢？在克雷格看來，美國學(xué)者馬修所提出的結(jié)合協(xié)商和內(nèi)部管理控制的程序是一個(gè)很好的起點(diǎn)。[17]而在英國的行政改革中，英國實(shí)務(wù)界也開始提出并落實(shí)了一些新的標(biāo)準(zhǔn)。
（二）公民與行政復(fù)議程序
與傳統(tǒng)行政正義體制不同，公民的目標(biāo)更傾向于改善公共服務(wù)的質(zhì)量，而非個(gè)人權(quán)益的保護(hù)。盡管如此，公民及其相關(guān)組織的工作，對于行政正義體制，包括體制的改善仍然具有重要意義，這主要體現(xiàn)為對申訴體制設(shè)定了一套最低限度的標(biāo)準(zhǔn)。
公民強(qiáng)調(diào)申訴是保證公共部門承擔(dān)責(zé)任的一個(gè)重要途徑，它要求公共機(jī)構(gòu)必須“擁有為公眾所周知的、易于利用的申訴程序，在任何可能之處能夠提供獨(dú)立的復(fù)審”。公民機(jī)構(gòu)的申訴工作小組在其所擬的一份文件中提出申訴程序應(yīng)體現(xiàn)七項(xiàng)核心原則，其中包括：（1）易進(jìn)入，規(guī)則為公眾所周知。（2）簡便，易于理解和利用。（3）快捷，為各項(xiàng)活動設(shè)定時(shí)間限制，并且使參與者能夠一直知曉程序的進(jìn)展?fàn)顩r。（4）公平，進(jìn)行全面的、無偏私的調(diào)查。（5）可信賴，能夠獲得申訴機(jī)構(gòu)成員和申訴人的信賴。（6）有效，澄清所有的爭點(diǎn)，并提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q方法。（7）質(zhì)量管理，為管理者提供信息以改善服務(wù)。這些原則并非僵化的教條，必須能夠保持一定程度的靈活性，適應(yīng)各個(gè)行政領(lǐng)域的特殊情形，因?yàn)楣步M織數(shù)量眾多、種類負(fù)責(zé)，并非所有這些標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)的問題都與它們有關(guān)。這一列舉也并不意味著已窮盡了良好申訴體制的所有標(biāo)準(zhǔn)。
申訴工作小組未對“申訴”（complaints）加以明確的界定，而是主張各個(gè)公共機(jī)構(gòu)自身作出符合本部門客觀條件的界定，但在作出界定后就應(yīng)在自己的實(shí)踐中加以一貫地實(shí)施。一般意義上的申訴是指對表達(dá)某種需要回應(yīng)的不滿意見，但有人提出，應(yīng)當(dāng)將申訴與其他補(bǔ)救方法相區(qū)分，但也有人認(rèn)為，對申訴作出寬泛的界定，使其包含那些允許上訴或司法審查的事項(xiàng)，正體現(xiàn)了申訴制度的一個(gè)吸引力，即通過它可以減少提起救濟(jì)途徑的壓力。
申訴工作小組特別強(qiáng)調(diào)公平對于申訴程序的重要性，因?yàn)樵诠膊块T中缺乏有效的選擇。在一般意義上，公平被理解為是不偏不倚，對于事實(shí)不帶偏見，對事物持一種開放和前瞻性的心態(tài)，而保證公平的一個(gè)重要因素是有關(guān)“獨(dú)立”的規(guī)定。各公共部門大多對于某種形式的“獨(dú)立的”內(nèi)部復(fù)審都設(shè)有規(guī)定，而申訴工作小組對“獨(dú)立的”內(nèi)部復(fù)審的界定是，“在同一組織范圍內(nèi)，但與被申訴的個(gè)人或者部門（section）不屬于同一直接管理線的復(fù)審”。公民小組的指南中對于保證復(fù)審的獨(dú)立與有效也提供了一些建議。其中包括，復(fù)審者獨(dú)立于作出決定的公務(wù)機(jī)構(gòu)；有充足的資源保證恰當(dāng)?shù)墓ぷ鳎粚τ谡{(diào)查的執(zhí)行和事務(wù)的處理可以免于公務(wù)機(jī)構(gòu)的壓力；有權(quán)接觸公務(wù)機(jī)構(gòu)的職員和文件；有權(quán)作出拘束公務(wù)機(jī)構(gòu)的決定或者存在一個(gè)明確的協(xié)定，其中規(guī)定除非在例外情形中其決定必須被接受。[18]
然而申訴工作小組發(fā)現(xiàn)，盡管許多部門的申訴體制提供了完全徹底的復(fù)議，對于復(fù)議是否真正具有獨(dú)立性仍然在公眾中仍然存在很多的懷疑。[19]或許是因?yàn)檫@個(gè)原因，一個(gè)超越于相關(guān)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員所進(jìn)行調(diào)查之上的復(fù)審層級：“裁決專員辦公室”得以設(shè)立，其主要的任務(wù)是調(diào)查相關(guān)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)是否能夠回應(yīng)公眾的需要。實(shí)際上，在政府有關(guān)公民的白皮書中就曾承諾要考慮局部性地建立獨(dú)立裁決專員體制，這些人有“時(shí)間、常識以及恰當(dāng)?shù)臋?quán)威”，從而增加內(nèi)部申訴程序中的獨(dú)立因素。[20]1993年國內(nèi)稅務(wù)委員會設(shè)立了稅務(wù)裁決專員，這一沒有制定法權(quán)力來源的裁決專但卻具有相當(dāng)獨(dú)立性，而且，盡管其建議并不具有法定的拘束性，但國內(nèi)稅務(wù)委員會除非在例外情形下都加以接受。1995年以后裁決專員的職權(quán)范圍又?jǐn)U展到關(guān)稅機(jī)構(gòu)以及社會保障部的捐助管理機(jī)構(gòu)，并改稱裁決專員辦公室。裁決專員辦公室受理那些不服相關(guān)機(jī)構(gòu)申訴部門的決定而進(jìn)一步提出的申訴，向相關(guān)機(jī)構(gòu)的首長和部門主管提出改進(jìn)工作的建議，并幫助申訴人妥善利用相關(guān)機(jī)構(gòu)所提供的內(nèi)部申訴機(jī)制。裁決專員辦公室取得了非常好的工作業(yè)績，[21]申訴工作小組建議所有直接對公眾提供服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，根據(jù)自身的實(shí)際情況和現(xiàn)存的復(fù)審處理機(jī)制狀況，建立這樣一種獨(dú)立的復(fù)審機(jī)制。
申訴工作小組負(fù)責(zé)鼓勵公務(wù)組織改革其申訴體制以符合這些標(biāo)準(zhǔn)。雖然它并無法定的權(quán)力強(qiáng)制推行這些原則，但依賴其建議與鼓勵的權(quán)力，對于英國行政申訴體制改革已發(fā)生了積極的影響。
除了為申訴體制設(shè)定了最低標(biāo)準(zhǔn)外，公民特別強(qiáng)調(diào)行政正義的體系及體系的改善。公民小組對于行政救濟(jì)確立了一個(gè)普遍性的原則，就是公共服務(wù)的申訴體系必須使得行政組織能夠從申訴中汲取教訓(xùn)，進(jìn)行體系性變革，或者改善服務(wù)提供方式。有效申訴體制的一個(gè)重要特征是其能夠：
使得公務(wù)機(jī)構(gòu)從申訴中汲取教訓(xùn)，無論是其未達(dá)到公民所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，還是實(shí)施了不良行政。最為有效的一種救濟(jì)方式是保證使用者以后不再會遭受同樣的錯(cuò)誤對待。在可以獲得的資源約束之內(nèi)，政府部和獨(dú)立機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄與分析申訴的發(fā)展態(tài)勢；盡可能減少錯(cuò)誤再次發(fā)生的機(jī)會；發(fā)現(xiàn)未達(dá)目標(biāo)或不良行政的模式；在必要之處采取措施以改變體系或程序。[22]
（三）行政復(fù)議獨(dú)立性的保障及其界限-澳大利亞行政復(fù)審委員會的建議[23]
行政復(fù)審委員會認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尋求有效方法保證行政復(fù)議官員在組織上與作出原決定的人相分離。這種組織上的分離這有助于照強(qiáng)復(fù)議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對原決定進(jìn)行真正全新的考量。如果復(fù)議官員與原決定者之間存在密切的聯(lián)系，則復(fù)議官員很可能會喪失有效執(zhí)行復(fù)議職能所必須的客觀性。顯然，組織分離的程度會影響人們對行政復(fù)議體制的看法，并影響其是否可以確實(shí)發(fā)揮作為成本高昂的外部復(fù)審程序的過濾器的功能?！叭绻獗盹@得的是公正的，并且程序看來是公平，則很可能得到公正公平的結(jié)論。同樣，外表影響共同體對于那些代表共同體行使權(quán)力的人所作決定的信心。”[24]也在只有在這種獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)” （normative effects），即通過行政復(fù)議發(fā)現(xiàn)行政管理中的問題從而能夠?qū)ΠY下藥地加以改善，進(jìn)一步增強(qiáng)行政決策的效率和準(zhǔn)確，才能得到保障。
澳大利亞行政復(fù)審委員會所建議增強(qiáng)行政復(fù)議獨(dú)立性的方法有，行政復(fù)議官員不與原決定者在同一個(gè)處所辦公，不讓行政復(fù)議官員作與最初決定者屬于同一個(gè)工作小組或者受同一個(gè)主管的監(jiān)督，讓復(fù)議官員的薪水由該組織中的一個(gè)獨(dú)立分支來支付。行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能避免監(jiān)督者與復(fù)議官員這兩個(gè)角色的混淆，行政復(fù)議職能最好不要由對最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人承擔(dān)，復(fù)議官員也不應(yīng)被期望承擔(dān)日常的監(jiān)督職能。
然而澳大利亞行政復(fù)審委員會同時(shí)認(rèn)為，行政復(fù)議官員不應(yīng)與原決定者以及其他的機(jī)關(guān)職員完全分離，混淆行政復(fù)議與裁判所上訴的界限。例如，復(fù)議官員經(jīng)常需要與原決定者進(jìn)行交流，以澄清后者所作的決定。實(shí)際上，有效的交流對于發(fā)揮行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)”也同樣具有重要的作用，復(fù)議官員的經(jīng)驗(yàn)有助于行政機(jī)關(guān)績效的提高。因此，在組織上的分離與聯(lián)結(jié)之間需要加以平衡。
部門主管對于復(fù)議職能的態(tài)度對行政復(fù)議制度具有重要的影響。盡管復(fù)議涉及具有豐富經(jīng)驗(yàn)的高級官員對于可能不那么專業(yè)的官員所作決定的審查，這并不意味著它是一種管理（management）職能。澳大利亞行政復(fù)審委員會在一個(gè)有關(guān)行政復(fù)議的報(bào)告中指出：
當(dāng)復(fù)議官員的角色被授予對最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人時(shí)，兩種角色之間的緊張就可能出現(xiàn)。職員管理涉及到一種緊密不間斷的聯(lián)系，包括監(jiān)督者需要支持和激勵職員，而行政復(fù)議所關(guān)注的焦點(diǎn)則與在于對一個(gè)案件的事實(shí)、法律或政策方面的重新考量?！瓘?fù)議官員給原決定者提供建議，將問題反饋給原決定者，因此而帶來的規(guī)范化效應(yīng)，不應(yīng)等同于復(fù)議官員在與原決定者的關(guān)系問題上處于一種監(jiān)督者的地位。[25]
盡管行政復(fù)議并非內(nèi)部管理，但復(fù)議官員作為高級官員，在政策，法律和操作問題上所具有的經(jīng)驗(yàn)，是非常有用的資源。他們對相對低級的職員提出建議，事實(shí)上發(fā)揮著培訓(xùn)的作用，其行為對低級職員具有示范效應(yīng)。這里復(fù)議官員同樣需要一種平衡，即一方面要獨(dú)立處理申訴，另一方面也要對行政決定質(zhì)量的改善負(fù)責(zé)。
四、正式復(fù)議和非正式復(fù)議
正式復(fù)議和非正式復(fù)議的區(qū)別在于，正式復(fù)議構(gòu)成了外部復(fù)議（尤其是上訴）的前提；而在非正式復(fù)議，一旦最初決定作出利害關(guān)系人就有權(quán)提起上訴，這并非是排除內(nèi)部復(fù)議，相反，甚至可能存在有關(guān)內(nèi)部復(fù)議的具體法律規(guī)定，關(guān)鍵在于它并非申請上訴之前必須啟動的程序，并且即使這一程序啟動也不影響上訴的進(jìn)行。
（一）非正式復(fù)議
在非正式的復(fù)議中，復(fù)議程序的啟動，可能是因著原決定者自身的單方面決定，其背后的原因或許是受害人提出了上訴；也可能是因著受害人要求原決定者或者其上級官員重新審查該決定。一般認(rèn)為，內(nèi)部復(fù)議是一個(gè)自然出現(xiàn)的行政程序，這是“理想”類型的或者“主流”類型的復(fù)議。典型的情形是，內(nèi)部的和外部的（裁決的）因素共同協(xié)調(diào)但獨(dú)立地共同運(yùn)作，從而例行的內(nèi)部復(fù)議和獨(dú)立的外部上訴共同構(gòu)成了所謂的“復(fù)議的裁決模式”（adjudicative model of review）。這一模式的特征是：其一，“修正”是一個(gè)例行的機(jī)制，并不必然是因?yàn)樯暾埲松暾?，也有可能是因?yàn)闆Q策者自身希望訴諸其來檢查自己的工作，在有錯(cuò)誤時(shí)加以改正。這符合這樣一種的理念，就是“允許官員采取簡單快捷的方法改變決定，而不需要申請者提出新的申請或者提出正式上訴的請求”。[26]其次，要求（通過向裁判所上訴）外部復(fù)議的權(quán)利，與決定者單方面決定復(fù)議最初的決定或者受害人內(nèi)部復(fù)議均無關(guān)聯(lián)。其三，應(yīng)由原決定者之外的另一個(gè)官員進(jìn)行復(fù)議。
（二）正式復(fù)議
正式復(fù)議構(gòu)成了對“理想模式”下的復(fù)議的一個(gè)明顯偏離。它不再是一個(gè)與上訴同時(shí)運(yùn)作的例行行政程序，而是成為后者作用的一個(gè)前提，用中國行政法的術(shù)語來說，就是“復(fù)議前置”。
約克大學(xué)的塞恩斯伯里認(rèn)為，這種強(qiáng)制性的復(fù)議實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了上訴體制的第一個(gè)正式層次。這種內(nèi)部復(fù)議的目的已經(jīng)不再是提供行政上的理據(jù)，而可以說已被納入上訴的范圍。它不再作為一種“糾錯(cuò)的方式”來運(yùn)作，而是作為一個(gè)“修補(bǔ)的方式”。簡而言之，它已經(jīng)從行政機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椴脹Q機(jī)制，并且既然它已經(jīng)在事實(shí)上成為上訴程序的第一個(gè)階段，則必須根據(jù)那些從弗蘭克斯委員會報(bào)告以來已被普遍接受的裁決程序衡量標(biāo)準(zhǔn)加以評價(jià)。1957年的弗蘭克斯報(bào)告認(rèn)為，行政裁判所是司法體系的一種補(bǔ)充，它的存在是必要的，并認(rèn)為裁判所應(yīng)遵循三個(gè)基本原則，即公開、公正、無偏私。“在裁判所領(lǐng)域，在我們看來，公開要求程序公開并讓公眾能夠獲悉其據(jù)以做出裁決的基本推理；公平，是要求采取一種明確的程序，以便當(dāng)事人各方能夠知曉其享有的權(quán)利，充分發(fā)表自己對案件的意見并了解將要面臨的該案的情況；無偏私，則要求裁判所可以免受有關(guān)政府主管部門決定的影響，無論這種影響是顯而易見的還是潛在的”。[27]
然而，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，正式復(fù)議具有強(qiáng)制性，并不意味著就此改變了它的基本性質(zhì)，即從行政程序變成了裁決程序。[28]正式復(fù)議仍然是一種行政內(nèi)部的復(fù)議程序。根據(jù)英國裁判所委員會的觀點(diǎn)，對于正式復(fù)議的程序加以規(guī)定，不過是一種行活動政規(guī)范化的方式：“當(dāng)前存在的一個(gè)趨勢是，在法律中對于這種（正式）復(fù)議作出明確的規(guī)定，這不過是對復(fù)議程序的規(guī)范化，這種規(guī)范化在任何情形中都被恰當(dāng)?shù)乜醋髁己?、?biāo)準(zhǔn)的行政實(shí)踐…”。[29]這也意味著，雖然對正式復(fù)議不必如塞恩斯伯里所主張的那樣，按照裁決程序的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，但予以一定程序的規(guī)范化還是必要的，否則無法說明其作為裁判所前提程序的正當(dāng)性。這其中最為關(guān)鍵的一項(xiàng)就是必須保障由原行政人員之外的人進(jìn)行正式復(fù)議，以保證在其中能夠真正對原決定進(jìn)行全新的重新評價(jià)。在復(fù)議程序已經(jīng)規(guī)范化的條件下，仍然要求具有直接向裁判所上訴的權(quán)利，則既是對資源的浪費(fèi)，而且也可能影響復(fù)議程序的效能。
正式復(fù)議相對于裁判所而言簡單快捷，這在社會保障等行政爭議較多的領(lǐng)域具有很強(qiáng)的實(shí)際意義。它對于那些可能進(jìn)入裁判所或法院的案件而且發(fā)揮著過濾器的功能，[30]使得重新評價(jià)的任務(wù)能夠由行政組織和裁判所與法院來分擔(dān)，減輕了裁判所和法院的工作量，并且使得受害人有可能免于對抗式的繁瑣裁判所程序的折磨。[31]
對正式復(fù)議程序的另一個(gè)指責(zé)是，它可能阻礙了受害人通過公正程序獲得救濟(jì)的權(quán)利。塞恩斯伯里認(rèn)為，使得復(fù)議成為強(qiáng)制性的程序，將減損由獨(dú)立裁判所和法院進(jìn)行的上訴或司法審查程序的價(jià)值。其一個(gè)理由在于，當(dāng)受害人經(jīng)過了復(fù)議程序其受到損害的權(quán)利仍然未能得到救濟(jì)時(shí)，“讓我們想一想，他們已經(jīng)失敗了兩次，一次是在最初決定作出之前的請求，第二次是在內(nèi)部復(fù)議中。并沒有很多人能夠有毅力更進(jìn)一步?！盵32]他甚至提出，相關(guān)立法者作出這一程序設(shè)計(jì)的目的就在于阻礙申請人并且因此節(jié)約國庫金錢。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一方面，從現(xiàn)在的立法來看，立法者并未在設(shè)置正式復(fù)議程序的同時(shí)停止裁判所與法院程序的適用，而且也沒有設(shè)置諸如受理許可這樣的要求，則從形式層面而言就難以說正式復(fù)議程序消除或減損了上訴權(quán)；另一方面，認(rèn)為一個(gè)有理由的申訴者在經(jīng)歷了兩次失敗以后將不再會提起上訴的論斷，并沒有翔實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字支持，相反，在部分行政領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，在正式復(fù)議失敗后提起上訴的比例仍然是很高的。[33]
哈利斯教授認(rèn)為，正式復(fù)議和非正式復(fù)議對于形成一種良好行政風(fēng)氣都具有重要意義，因?yàn)樗鼈冊试S行政組織在沒有法院或裁判所等外部干預(yù)的情況下，承擔(dān)起自我糾正錯(cuò)誤的責(zé)任。就正式復(fù)議而言，它還強(qiáng)化了這樣一種觀念，即行政程序本身構(gòu)成了整體行政正義體系的重要一環(huán)，它也可能從內(nèi)部推進(jìn)體制性的變革，這當(dāng)然是非常值得歡迎的。[34]
（三）復(fù)議程序不作為一個(gè)單獨(dú)的程序階段-一種改革的建議
艾森基于其對復(fù)議程序的批判性意見（參見本文第二部分），提出應(yīng)取消復(fù)議作為一個(gè)獨(dú)立程序的地位。[35]他認(rèn)為，行政正義體系中，最初決定者必然要對上訴機(jī)構(gòu)的行為作出反應(yīng)，則當(dāng)其得到有人申請上訴的通知后，就可以作出相應(yīng)的復(fù)議決定。如果其在復(fù)議后，仍然拒絕撤銷或變更確實(shí)有瑕疵的決定，則上訴機(jī)構(gòu)可以提供救濟(jì)。這種復(fù)議可以在保存復(fù)議程序優(yōu)勢的同時(shí)消除其負(fù)面效應(yīng)。它在以下諸多方面優(yōu)于獨(dú)立的復(fù)議程序。（1）它不會造成上訴的延遲。（2）如果決定被撤銷是因?yàn)樽畛鯖Q定機(jī)構(gòu)承認(rèn)上訴申請的合理性，則這一撤銷成為上訴統(tǒng)計(jì)數(shù)字的一部分。這種妥協(xié)的數(shù)字如果過于龐大，則可能引起公眾的重視，使最初決定機(jī)構(gòu)限于尷尬境地，并從而促使其改善其決定質(zhì)量。（3）即使原機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的這種復(fù)議不能導(dǎo)致決定的變更，則申請人并不會受到第二次消極決定的傷害，而這第二個(gè)決定可能與第一個(gè)決定一樣缺乏公平程序的保障。（4）既然這種復(fù)議并不要求申請人和原決定機(jī)構(gòu)之間的接觸，它也不會導(dǎo)致申請人不再申請上訴，而第二個(gè)消極決定原來是有可能有這種影響的。（5）既然申請人并不需要提出兩次申請（一次要求復(fù)議，另一次要求上訴），則申請人不太可能因?yàn)閾?dān)心被視作刁民而不敢再提出上訴。[36]
五、社會保障領(lǐng)域的復(fù)議與上訴
英國社會保障領(lǐng)域的行政復(fù)議與上訴制度，比較典型地反應(yīng)了復(fù)議制度的內(nèi)容以及復(fù)議的關(guān)系。盡管英國1998年社會保障法在這一方面作了重大變革，但1998年之前的制度仍然具有重要的說明價(jià)值，因此下面對二者一并加以說明。
（一）1998年之前的體制
1998年之前，英國社會保障方面的決定與復(fù)審體制主要由1983年健康與社會服務(wù)以及社會保障裁決法（HASSASSA）所建立，后來的一些法律，如1986年社會保障法和1991年的兒童撫養(yǎng)法對這一體制作了變更?？傮w而言，在社會保障領(lǐng)域主要有三種不同的裁決和復(fù)審體制。[37]
1.以裁判所為基礎(chǔ)、兩層級、一次申訴體制。在這種體制下，裁決有相對獨(dú)立于社會保障部（DSS）及相關(guān)獨(dú)立行政機(jī)關(guān)的官員作出，社會保障申請人如果對裁決官員所作的最初決定不服，有權(quán)直接向有關(guān)的裁判所提起上訴。對于申請人而言，這一裁決與復(fù)審體制具有兩個(gè)層級：裁決官員和裁判所。在實(shí)踐中，對于提起上訴的案件獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)（Benefits Agency）會進(jìn)行復(fù)審，如果原決定存在法律規(guī)定的三種原因，即：（1）存在對重大事實(shí)的誤解或忽視。（2）存在法律上的錯(cuò)誤，（3）相關(guān)情勢發(fā)生了變化，則應(yīng)對原決定加以變革或撤銷。這種復(fù)審的性質(zhì)是行政復(fù)議，是行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)和適應(yīng)情勢變更的一種機(jī)制，它并不需要申請人提交一個(gè)復(fù)議申請。這種體制適用于大多數(shù)社保障案件，包括收入補(bǔ)助和退休津貼。
2.以裁判所為基礎(chǔ)、三層級、兩次申訴體制。存在這種體制下，社會保障申請人如果對裁決官員所作的最初決定不服，應(yīng)首先向獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)申請復(fù)議，申請人如果不服復(fù)議決定，有權(quán)向裁判所申請上訴。對于申請人而言，這一體制具有三個(gè)層級：裁決官員的決定、另一個(gè)官員進(jìn)行的復(fù)議和裁判所的聽證。這一體制規(guī)定在HASSASSA中，適用領(lǐng)域包括殘疾人生活津貼和傷殘人救濟(jì)，對于兒童撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)的決定不服也適用這一體制。轉(zhuǎn)貼于
3.以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制。這種體制僅僅存在于社會救濟(jì)基金領(lǐng)域。在這一體制下，只有兩次行政復(fù)議，而沒有對裁判所的上訴。第一次復(fù)議由地方獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)辦公室里的社會救濟(jì)基金官員進(jìn)行，第二次復(fù)議則由中央的社會救濟(jì)基金督察員在獨(dú)立社會基金委員的管理和控制下進(jìn)行。社會基金委員會并非公務(wù)員但由社會保障部部長任命，他有責(zé)任任命和培訓(xùn)社會救濟(jì)監(jiān)察專員。
這種體制建立于1988年，當(dāng)時(shí)為了減少支出，社會救濟(jì)基金給付體制發(fā)生了巨大的變革。在此之前，只要有人符合法定的資格就可以獲得基金給付，給付決定在性質(zhì)上是一種單純的法律解釋和適用，獨(dú)立社會慈善機(jī)關(guān)的官員并不擁有很大裁量權(quán)，但在新的體制下，獨(dú)立社會慈善機(jī)關(guān)既要判斷具有法定資格的人是否可以為社區(qū)整體照料計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)，還要衡量可得的預(yù)算資金與申請人的實(shí)際需要，因此，他們在作出決定時(shí)需要綜合考量許多因素，這使得他們的決定帶有明顯的主觀價(jià)值判斷色彩。
這種體制的程序具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：（1）社會救濟(jì)基金督察員具有重要地位，他們是服從行政官員，但事實(shí)上很大數(shù)量的是法律專業(yè)人士。（2）實(shí)行書面審理。（3）督察員對于獨(dú)立社會慈善機(jī)關(guān)的決定就法律與是非曲直兩方面進(jìn)行審查。（4）除了訴諸法院以外，沒有進(jìn)一步的申訴體制。（5）督察員對于對于信息的發(fā)現(xiàn)有進(jìn)行職權(quán)調(diào)查的義務(wù)。（6）督察員對于決定的質(zhì)量和期限向監(jiān)察專員負(fù)責(zé)。[38]
（二）1998年的社會保障制度改革
政府綠皮書認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的社會保障申訴體制在結(jié)構(gòu)、組織、管理和績效上存在問題與缺陷，需要加以改革。這些問題主要有：（1）裁判所對于根本沒有希望成功的申訴也進(jìn)行空耗時(shí)日的聽證。（2）裁判所必須處理一些新的事實(shí)，這些事實(shí)在獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政復(fù)議程序中實(shí)際上已經(jīng)被處理過。（3）在聽證中，裁判所可能要處理一些從申訴提出到聽證之間所發(fā)生的變化，而這些變化也可能已經(jīng)過獨(dú)立慈善機(jī)關(guān)的處理。（4）申請人提起申訴常常只是因?yàn)樗麄兿Ｍ玫綄υ瓫Q定的解釋。（5）對于裁判所成員的要求（例如，它們有三個(gè)成員，主席具有法律專業(yè)知識，并且在一些案件中其他成員還必須擁有具體專業(yè)資格），太過于正式和僵化，不符合成本－收益分析的要求。（6）獨(dú)立裁判機(jī)構(gòu)（ITS）有很多缺陷，不僅體現(xiàn)為上訴人所提供的服務(wù)質(zhì)量較低（突出體現(xiàn)在用于澄清案件的時(shí)間太少），也體現(xiàn)在其主席對于績效和效率的負(fù)責(zé)性沒有保證。
改革的目標(biāo)是：（1）改善決策和上訴程序；（2）對于決定的作出和變更提供一個(gè)更為簡單、準(zhǔn)確和低耗的體制；（3）保護(hù)顧客在適當(dāng)?shù)陌讣姓埱髮Q定加以獨(dú)立復(fù)審的權(quán)利。社會保障法的修正目的是通過以下改革完善決策與申訴體制：（1）作出最初決定的官員，不再具有獨(dú)立性，而是作為部長的代表工作。（2）在申訴之前辨識出所爭論的領(lǐng)域和事實(shí)。（3）盡可能早地處理案件，以使得只有那些無法解決的案件才進(jìn)入申訴程序。（4）對于簡單的、不可能成功的案件提供一個(gè)快通道。（5）不在立法中規(guī)定裁判所的人數(shù)和組成。（6）在必要的案件中保留對法律專業(yè)的要求，并且允許一些決定由非法律專業(yè)但符合一定的條件并受過訓(xùn)練的決策者作出決定。（7）允許獨(dú)任聽證，只在必要時(shí)才要求有兩個(gè)和三個(gè)決策者參加聽證。（8）引入對案件進(jìn)行篩選的程序，以對不同類型案件加以不同處理。（9）以一個(gè)新的“上訴機(jī)構(gòu)”取代ITS，它具有明確的責(zé)任和負(fù)責(zé)性，其內(nèi)部組織和程序設(shè)有一定的法律規(guī)定，配備有具有適當(dāng)資格、受過訓(xùn)練并有經(jīng)驗(yàn)的決策者和顧問。
（三）1998年改革后的復(fù)議與上訴體制[39]
1998年的社會保障法，對于適用范圍最為廣泛的以裁判所為基礎(chǔ)、一層級、一次申訴體制進(jìn)行了改革，其中最為主要的變化是增加了一個(gè)“再看一次（second look）程序”：它授權(quán)部長或其人復(fù)議其所作的任何決定，或者是基于申請或者是基于自身的調(diào)查，據(jù)以作出修正的理由由規(guī)章規(guī)定。但是這一程序不是強(qiáng)制性的，受原決定影響的人，無論是最初的決定還是修正后的決定，都有權(quán)向一個(gè)上訴裁判所直接提起上訴?？梢娦拚蟮捏w制實(shí)際上是采納了復(fù)議的裁決模式，但是未能貫徹該模式所要求的由作出最初決定的人之外的人實(shí)施復(fù)議。改革后的這一體制適用于社會保障局及其所屬獨(dú)立機(jī)關(guān)的所有社會保障給付。
在政府綠皮書中，曾建議擴(kuò)展裁判所為基礎(chǔ)、三層級、兩次申訴體制的適用范圍，更多采取強(qiáng)制性的行政復(fù)議（復(fù)議前置），但未被最后的立法所采納。根據(jù)新法，這一體制仍然適用于由地方當(dāng)局負(fù)責(zé)的住房津貼和委員會稅收津貼領(lǐng)域。
社會救濟(jì)金領(lǐng)域的以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制仍然保存。對于以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制能否提供令人滿意的行政救濟(jì)，是一個(gè)存在爭議的問題。有人認(rèn)為，在社會救濟(jì)基金領(lǐng)域這一問題的答案是否定的，其理由為：首先，它缺乏獨(dú)立性；其次，這種復(fù)審沒有口頭陳述和辯論，實(shí)行書面審理；第三，沒有進(jìn)一步的外部上訴的體制保障。然而據(jù)擔(dān)任社會救濟(jì)基金專員職務(wù)的斯卡姆平先生觀察，這種批評并無根據(jù)，在他看來，只要負(fù)責(zé)性有保證，并且樂于不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，行政復(fù)議完全可以提供有效、適當(dāng)?shù)木葷?jì)。那種對行政復(fù)議功能的懷疑，在很大程度上建立在對于公平行政決定的構(gòu)成要素的誤解上。他這種以行政復(fù)議為基礎(chǔ)的體制，是一種“新的獨(dú)特的行政正義形式…”。這種行政復(fù)議體制具有以下優(yōu)點(diǎn)：（1）這種體制可以很好地保證負(fù)責(zé)性。由于督察員是行政人員，對于其工作可以進(jìn)行廣泛有效的監(jiān)督控制，使其符合公共服務(wù)的質(zhì)量與效率標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察專員要對督察員的復(fù)議工作的標(biāo)準(zhǔn)和成本收益狀況向部長提交報(bào)告，從而間接地對議會負(fù)責(zé)。（2）督察員是嫻熟的行政人員，有能力了解法院的相關(guān)判決內(nèi)容，并將其意旨落實(shí)在實(shí)際工作中。（3）督察員是專業(yè)人士，他們對整個(gè)社會保障體系非常熟悉，對于社會救濟(jì)基金給付中的細(xì)節(jié)都了如指掌，其所作的決定的專業(yè)性和適當(dāng)性值得信賴。（4）這種體制成本低廉，這已經(jīng)得到實(shí)踐的證明。
六、結(jié)語
英國傳統(tǒng)行政正義體系中一般都強(qiáng)調(diào)法院的司法審查與裁判所的上訴，行政復(fù)議制度一直是較為薄弱的一環(huán)。近年來，隨著行政改革的推進(jìn)和民事正義體制改革中對訴訟外爭端解決機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，這種現(xiàn)象開始改變，越來越多的人開始探討行政復(fù)議制度的變革之道，在維持行政復(fù)議官員與組織內(nèi)其他官員的聯(lián)系渠道的同時(shí)，加強(qiáng)行政復(fù)議主體的獨(dú)立性，充分發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)制以及其他內(nèi)部申訴解決機(jī)制的作用，以保障公務(wù)服務(wù)的使用人的冤屈得到更為有效的化解，并發(fā)揮行政復(fù)議的規(guī)范化效應(yīng)，推進(jìn)行政決策體制的改善。
在我國，行政復(fù)議制度完全是行政化的運(yùn)作，層層審批，行政復(fù)議人員的專業(yè)性、獨(dú)立性都沒有體現(xiàn)，不僅如此，行政救濟(jì)體系中的其他途徑也不如人意：司法審查的效能不彰，司法獨(dú)立沒有保障，超職權(quán)主義的訴訟模式帶來的不是行政訴訟中原告與被告地位的平衡，而是法官與行政官員一起審原告；也沒有獨(dú)立性強(qiáng)、具備專業(yè)性、遵循準(zhǔn)司法程序的行政裁判。中國未來行政救濟(jì)體系的發(fā)展，必須在進(jìn)行司法改革、增強(qiáng)司法審查效能的同時(shí)，對現(xiàn)行的行政復(fù)議制度進(jìn)行變革，強(qiáng)化公眾對行政復(fù)議組織的信賴，更好地發(fā)揮對行政決定的內(nèi)部復(fù)審這一制度的功用。在許多部門，例如土地管理、稅務(wù)征收、社會保障等領(lǐng)域也可以嘗試建立行政裁判所體制。[40]
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[1] 鑒于英聯(lián)邦成員國法律體系的相似性，本文對英國行政復(fù)議制度的介紹，特別是有關(guān)理論爭議或者改革建議，部分參考了英聯(lián)邦其他國家，尤其是澳大利亞和加拿大的資料。
[2] 中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)博士
[3] Michael Harris and Martin Partington，Introduction in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.p.2-3.
[4] Administrative Review Council-Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39，September 1995，paras 6.49&6.50.
[5] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea？ in Administrative Justice in the 21st Century，p.39.
[6] 除了對原行政決定的上訴外，還有對裁判所決定的上訴，除了向裁判所提出的上訴外，還有對法院的提出的上訴，在各別情形中還包括對部長的上訴。Administrative Law，8th Edition，by Wade&Forsyth，Oxford 2000p.p.894-897.
[7]Ibid，p.p.888-889.
[8] S.Skehill，“The Hidden Dimension of Administrative Law：Internal and First Tier Review-I” in Administrative Law：Retrospect and Prospect（1987） 58 Camberra Bulletin of Public Admnistration 137，138.
[9] [1964]AC40，p. 79.
[10] （2000）61 ALD 577.
[11] Comptroller-General of Customs v Kawasaki Motors，（1991）32 FCR 219.
[12] Australian Broadcasting Tribunal v Bond，[1990]170 CLR 321 AT 336-337.
[13] （2000）61 ALD 577，at588－589.
[14] Matt Minogue（Executive Office，Administrative Review Council），Internal Review of Administrative Decisions，Canberra，5 July 2001.
[15] Fuller，The Forms and Limits of Adjudication，92 Harv.L.Rev.353，364（1978）。
[16] Craig，Administrative Law，4th Edition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.422.
[17] Mashaw，Bureaucractic Justice（1983）。 Craig，Administrative Law，4th Edition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.425.
[18] Citizen‘s Charter Unit，Complaints Task Force，Good Practice Guide（1995）。
[19] Citizen‘s Charter Unit，Complaints Task Force，Putting Things Right：Main Report（1995），para 2.27.
[20] Administrative Law，8th Edition，by Wade&Forsythp.p.111-112.
[21] Michael Harris（ED.），New Procedure in Administrative Justice in the 21st Century p.p.160-163.
[22] Cabinet Office，Office of Public Service，Redress under the Citizen‘s Charter：Guidance for Departments and Agencies（1996）。
[23] Matt Minogue（Executive Office，Administrative Review Council），Internal Review of Administrative Decisions，Canberra，5 July 2001.
[24] Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Jia；Re Minister for Immigration and Multicultural Affairs，[2001]HCA17（29 March 2001）。
[25] Administrative Review Council-Internal Review of Agency Decision Making-Report to the Attorney-General-Report No.44，November2000，Paragraphphs 3.23-24.
[26] Sainsbury，“Internal Reviews and the Weakening of Social Security Claimants‘ Rights of Appeal” in G.Richardson and H.Genn，Administeative Law and Government Action （1994，Clarendon，Oxford），p.289.
[27] Report of The Committee on Administrative Tribunal and Enquiries，Cmnd.218（1957）。
[28] Michael Harris，The Place of Formal and Informal Review in the Administrative Justice System in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.46.
[29] Council on Tribunals，Annual Report 1990-91（HC1991/92，97），para 3.27.
[30] Review of Commonwealth Merits Review Tribunals （Australian Administrative Review Council（ARC） Discussion Paper，1994），para.3.18.
[31] N.Wikleley and R.Young，“The Administration of Benefits in Britian.Adjudication and the influence of Social Security Appeals Tribunals”[1992]Public Law 238，241.
[32] Sainsbury，“Administrative Review or Tribunal/”，Conference of Tribunal President and Chairman，22nd April 1994（Council on Tribunals，1994），14.
[33] Michael Harris，The Place of Formal and Informal Review in the Administrative Justice System in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.54.
[34] Ibid，p.51.
[35] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea？ in Administrative Justice in the 21st Century，p.39.
[36] Ibid，， p.34.
[37] Roy Sainsbury，The Reform of Social Security Adjudication in Administrative Justice in the 21st Century， p.446-449.
篇9
在這個(gè)背景下，反傾銷案件的司法審查，被賦予了行政監(jiān)督者的標(biāo)簽，而且地位在整個(gè)反傾銷的程序中越發(fā)顯得重要起來。然而，在我國，反傾銷案件的司法審查是隨著入世的客觀存在而出現(xiàn)的一種新型行政案件。我國的反傾銷司法審查制度還處于初創(chuàng)階段，相關(guān)法律規(guī)定尚不具體和完善，實(shí)踐中也缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)積累，和WTO的要求及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐還有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｕ蛉绱?，根?jù)我國的實(shí)際情況，按照WTO的要求并借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)（特別是美國的立法經(jīng)驗(yàn)）。構(gòu)建與完善中國特色的反傾銷司法審查制度，是我國的一項(xiàng)重大難題。
反傾銷措施中司法審查制度的法律淵源
在美國，司法審查是指法院審查國會規(guī)定的法律是否符合憲法，以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律而言。取得對政府機(jī)關(guān)反傾銷行政權(quán)利的司法審查權(quán)利是在美國《1974年貿(mào)易法》中才得以確定的?！?979年貿(mào)易協(xié)定法》和1984年的法律對此做出了進(jìn)一步的修改和完善，并且在1981年才開始真正運(yùn)作。之后，經(jīng)過不斷的法律的修改和補(bǔ)充，并通過司法實(shí)踐積累，才形成目前的司法審查體制。現(xiàn)在美國關(guān)于反傾銷司法審查的規(guī)范主要規(guī)定于《美國法典》第19章第1516節(jié)（1990）。
我國主要依據(jù)是烏拉圭回合談判最終法律文本及中國加入WTO議定書和工作組報(bào)告書等國際法律專門規(guī)定，以及根據(jù)這一協(xié)議頒布的一系列國內(nèi)法律法規(guī)。首先關(guān)于反傾銷的司法審查的程序性依據(jù)，主要體現(xiàn)在行政訴訟法中。相關(guān)的具體審查標(biāo)準(zhǔn)和審查的范圍等在《反傾銷條例》和《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》中有所體現(xiàn)。
反傾銷措施中司法審查制度的管轄機(jī)構(gòu)
美國國際貿(mào)易法院對反傾銷案件的司法審查具有當(dāng)然的、獨(dú)占的管轄權(quán)。但根據(jù)美國法律的規(guī)定，國際貿(mào)易法院對反傾銷案件的司法審查權(quán)是有限度的，只有當(dāng)訴訟直接或間接針對商務(wù)部或國際貿(mào)易委員會所作出的裁定中的事實(shí)情況或法律結(jié)果，并且這種裁定又必須是美國貿(mào)易法中直接指明可進(jìn)行司法審查的裁決時(shí)，國際貿(mào)易法院才予以受理并審查。反傾銷案件的當(dāng)事人，如果對國際貿(mào)易法院反傾銷裁決不服，可以向聯(lián)邦巡回上訴法院上訴。這個(gè)法院是根據(jù)1982年的聯(lián)邦法院改進(jìn)法而設(shè)立的，是一個(gè)專門的法院，管轄范圍主要是美國國際貿(mào)易法院法院上訴案件等。
我國的《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》 （以下簡稱《反傾銷司法解釋》），對反傾銷司法審查管轄機(jī)構(gòu)是這樣規(guī)定的：“第一審反傾銷訴訟案件由被告所在地高級人民法院指定的中級人民法院，或者由被告所在地高級人民法院管轄?！庇捎谖覈磧A銷主管機(jī)構(gòu)都在北京，因此反傾銷訴訟案件一審管轄法院就是北京市高級人民法院及其指定的北京市中級人民法院，二審法院是北京高院或者最高院。
由此可見，我國反傾銷司法審查制度，與行政訴訟是同一概念，所以屬于行政訴訟法的調(diào)整范圍。而在美國，卻沒有專門的這一法律部門。而把這種類型的案件，歸于國際貿(mào)易法院所審查的民事案件當(dāng)中。所以自然在程序方面有著對比我國完全不同的規(guī)定。
審查的范圍
一般意義上的司法審查范圍是指各國的司法機(jī)關(guān)對本國政府或政府各部門的哪些行政行為進(jìn)行審查。它規(guī)定司法機(jī)關(guān)在哪些方面對行政主體行為進(jìn)行監(jiān)督，也是司法機(jī)關(guān)解決行政爭議、實(shí)施司法審查案件的權(quán)限分工和受案的法律依據(jù)。
根據(jù)美國關(guān)稅法的規(guī)定,國際貿(mào)易法院對兩類裁決具有管轄權(quán)：第一，不發(fā)起反傾銷程序的裁決即由商務(wù)部作出的不發(fā)起反傾銷調(diào)查的裁決；由國際貿(mào)易委員會作出的不存在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到實(shí)質(zhì)性損害、實(shí)質(zhì)性損害威脅或?qū)嵸|(zhì)性妨礙的合理征象的裁決；由國際貿(mào)易委員會作出的不審查基于情勢變遷的裁決的決定。第二，已公布的最終裁決。即由國際貿(mào)易委員會和商務(wù)部作出的所有肯定性或否定性最終裁決；商務(wù)部作出的中止調(diào)查的裁決；由國際貿(mào)易委員會依美國法典第19卷作出的損害影響裁決；由商務(wù)部作出的有關(guān)貨品在反傾銷令所規(guī)定的一類或一種貨品之內(nèi)的決定。
我國法律關(guān)于反傾銷司法審查受案范圍是根據(jù)《反傾銷條例》第53條規(guī)定，對依照本條例第25條作出的終裁決定不服的，對依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經(jīng)營者征稅的決定不服的，或者對依照本條例第五章作出的復(fù)審決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提出訴訟。
美國行政法規(guī)定了“成熟原則”，即“指行政程序必須發(fā)展到適宜有法院審理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序，才允許進(jìn)行司法審查?！睂⑿姓袨閯澐譃椴怀墒煨姓袨榕c成熟行政行為本是美國司法審查中的一項(xiàng)重要原則。成熟原則的意義在于保證行政機(jī)關(guān)在作出最后決定且行政決定對當(dāng)事人產(chǎn)生具體影響之前不受法院干涉,以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn),并且能夠避免法院過早地作出裁判,陷入抽象行政政策的爭論之中。成熟原則在美國反傾銷法律和司法審查實(shí)踐中得到了很好的貫徹。在美國的反傾銷司法審查中,商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會作出的導(dǎo)致調(diào)查程序終結(jié)的行政決定,如不立案決定、國際貿(mào)易委員會對損害作出的否定性初裁決定，以及商務(wù)部接受出口商價(jià)格承諾的決定，均在審查的行為之列，因?yàn)樗鼈兪浅墒斓男姓袨?。而商?wù)部對傾銷作出的否定性初裁決定則不可審查，因?yàn)槠渲皇且粋€(gè)預(yù)備性的行為，要等到國際貿(mào)易委員會對傾銷損害作出否定時(shí)，才是一個(gè)成熟的行政行為。
我國可以借鑒美國的這一做法，根據(jù)成熟原則來決定哪些反傾銷行政行為具備可訴性?？稍V性行政行為應(yīng)當(dāng)是主管部門在反傾銷調(diào)查中作出的對利害關(guān)系方的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生最終確定性影響的決定，而不應(yīng)包括預(yù)備性和中間性的決定(例如立案決定、肯定性的初裁決定)。對這些預(yù)備性和中間性的決定不予審查，利害關(guān)系人完全可以在最終決定作出后尋求司法救濟(jì)，不會對其造成難以克服的或不可挽回的困難。而將不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調(diào)查決定等成熟的行政行為列入受案范圍，也符合行政訴訟法的一般原則，會更好保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
審查的標(biāo)準(zhǔn)
司法審查標(biāo)準(zhǔn)，又可以稱為司法審查的深度，是法院在多大程度上尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)問題。確立審查程度，實(shí)際上就是在行政機(jī)關(guān)和法院之間進(jìn)行權(quán)利和責(zé)任的分配，并以判決的方式影響行政活動的效率和對公民權(quán)益的保護(hù)。所以，審查標(biāo)準(zhǔn)的深淺取決于所采用的審查標(biāo)準(zhǔn)。
在美國，一般情況下，國際貿(mào)易法院在對商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的裁決實(shí)施司法審查時(shí)，并不對案件相關(guān)的基本事實(shí)展開調(diào)查，除非國際貿(mào)易法院認(rèn)為行政裁決的理由不充分或不具備充足的事實(shí)根據(jù)。如果商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的行為因“武斷、反復(fù)無常、濫用自由裁量權(quán)或其他原因?qū)е屡c法律上的規(guī)定不相符”，或商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會對其裁決不能提供足夠的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”而與法律規(guī)定不一致，或商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的事實(shí)裁定根本沒有證據(jù)支持，以至于達(dá)到了法院必須重新審理的程度，則國際貿(mào)易法院可重新整理事實(shí)，在此基礎(chǔ)上做出獨(dú)立的判斷。在法律問題上，基本上采用正確性標(biāo)準(zhǔn)，但是自謝弗朗案件以來有不斷向合理性審查標(biāo)準(zhǔn)靠攏的趨勢。即如果根據(jù)法律對某一法律概念的解釋有明確的規(guī)定，而商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會作出了不同的解釋，其解釋將被。但在法律無明文規(guī)定的情況下，法院審查商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的解釋是否為法律所允許，如果答案是肯定的，即使法院有不同的解釋意見，仍判定商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的認(rèn)定有效。法院不能無視商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會解釋的存在，用自己的意見代替行政機(jī)關(guān)的合理解釋。
從中可以看出，我國反傾銷司法審查標(biāo)準(zhǔn)是法律與事實(shí)同時(shí)審查。但筆者認(rèn)為，審查事實(shí)問題和法律適用必須有輕有重。不能“兩手都抓，兩手都硬”。反傾銷領(lǐng)域不比一般的行政行為。就現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的狀況而言，因?yàn)槲覈鴽]有完善的行政實(shí)體法規(guī)定和嚴(yán)密的行政程序法規(guī)定，加上行政機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)良莠不齊，政府本位意識強(qiáng)烈而依法行政的意識薄弱，在實(shí)踐中不規(guī)范、不合法的行政行為屢見不鮮。面對這種現(xiàn)狀，有必要設(shè)定嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行有效的控制，以保障行政相對人的合法權(quán)益，提高行政權(quán)行使的效率。
篇10
在這個(gè)背景下,反傾銷案件的司法審查,被賦予了行政監(jiān)督者的標(biāo)簽,而且地位在整個(gè)反傾銷的程序中越發(fā)顯得重要起來。然而,在我國,反傾銷案件的司法審查是隨著入世的客觀存在而出現(xiàn)的一種新型行政案件。我國的反傾銷司法審查制度還處于初創(chuàng)階段,相關(guān)法律規(guī)定尚不具體和完善,實(shí)踐中也缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)積累,和WTO的要求及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐還有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｕ蛉绱?根據(jù)我國的實(shí)際情況,按照WTO的要求并借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)(非凡是美國的立法經(jīng)驗(yàn))。構(gòu)建和完善中國特色的反傾銷司法審查制度,是我國的一項(xiàng)重大難題。
反傾銷辦法中司法審查制度的法律淵源
在美國,司法審查是指法院審查國會規(guī)定的法律是否符合憲法,以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律而言。取得對政府機(jī)關(guān)反傾銷行政權(quán)利的司法審查權(quán)利是在美國《1974年貿(mào)易法》中才得以確定的?！?979年貿(mào)易協(xié)定法》和1984年的法律對此做出了進(jìn)一步的修改和完善,并且在1981年才開始真正運(yùn)作。之后,經(jīng)過不斷的法律的修改和補(bǔ)充,并通過司法實(shí)踐積累,才形成目前的司法審查體制。現(xiàn)在美國有關(guān)反傾銷司法審查的規(guī)范主要規(guī)定于《美國法典》第19章第1516節(jié)(1990)。
我國主要依據(jù)是烏拉圭回合談判最終法律文本及中國加入WTO議定書和工作組報(bào)告書等國際法律專門規(guī)定,以及根據(jù)這一協(xié)議頒布的一系列國內(nèi)法律法規(guī)。首先有關(guān)反傾銷的司法審查的程序性依據(jù),主要體現(xiàn)在行政訴訟法中。相關(guān)的具體審查標(biāo)準(zhǔn)和審查的范圍等在《反傾銷條例》和《最高人民法院有關(guān)審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干新問題的規(guī)定》中有所體現(xiàn)。
反傾銷辦法中司法審查制度的管轄機(jī)構(gòu)
美國國際貿(mào)易法院對反傾銷案件的司法審查具有當(dāng)然的、獨(dú)占的管轄權(quán)。但根據(jù)美國法律的規(guī)定,國際貿(mào)易法院對反傾銷案件的司法審查權(quán)是有限度的,只有當(dāng)訴訟直接或間接針對商務(wù)部或國際貿(mào)易委員會所作出的裁定中的事實(shí)情況或法律結(jié)果,并且這種裁定又必須是美國貿(mào)易法中直接指明可進(jìn)行司法審查的裁決時(shí),國際貿(mào)易法院才予以受理并審查。反傾銷案件的當(dāng)事人,假如對國際貿(mào)易法院反傾銷裁決不服,可以向聯(lián)邦巡回上訴法院上訴。這個(gè)法院是根據(jù)1982年的聯(lián)邦法院改進(jìn)法而設(shè)立的,是一個(gè)專門的法院,管轄范圍主要是美國國際貿(mào)易法院法院上訴案件等。
我國的《最高人民法院有關(guān)審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干新問題的規(guī)定》(以下簡稱《反傾銷司法解釋》),對反傾銷司法審查管轄機(jī)構(gòu)是這樣規(guī)定的摘要:“第一審反傾銷訴訟案件由被告所在地高級人民法院指定的中級人民法院,或者由被告所在地高級人民法院管轄。”由于我國反傾銷主管機(jī)構(gòu)都在北京,因此反傾銷訴訟案件一審管轄法院就是北京市高級人民法院及其指定的北京市中級人民法院,二審法院是北京高院或者最高院。
由此可見,我國反傾銷司法審查制度,和行政訴訟是同一概念,所以屬于行政訴訟法的調(diào)整范圍。而在美國,卻沒有專門的這一法律部門。而把這種類型的案件,歸于國際貿(mào)易法院所審查的民事案件當(dāng)中。所以自然在程序方面有著對比我國完全不同的規(guī)定。
審查的范圍
一般意義上的司法審查范圍是指各國的司法機(jī)關(guān)對本國政府或政府各部門的哪些行政行為進(jìn)行審查。它規(guī)定司法機(jī)關(guān)在哪些方面對行政主體行為進(jìn)行監(jiān)督,也是司法機(jī)關(guān)解決行政爭議、實(shí)施司法審查案件的權(quán)限分工和受案的法律依據(jù)。
根據(jù)美國關(guān)稅法的規(guī)定,國際貿(mào)易法院對兩類裁決具有管轄權(quán)摘要:第一,不發(fā)起反傾銷程序的裁決即由商務(wù)部作出的不發(fā)起反傾銷調(diào)查的裁決;由國際貿(mào)易委員會作出的不存在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到實(shí)質(zhì)性損害、實(shí)質(zhì)性損害威脅或?qū)嵸|(zhì)性妨礙的合理征象的裁決;由國際貿(mào)易委員會作出的不審查基于情勢變遷的裁決的決定。第二,已公布的最終裁決。即由國際貿(mào)易委員會和商務(wù)部作出的所有肯定性或否定性最終裁決;商務(wù)部作出的中止調(diào)查的裁決;由國際貿(mào)易委員會依美國法典第19卷作出的損害影響裁決;由商務(wù)部作出的有關(guān)貨品在反傾銷令所規(guī)定的一類或一種貨品之內(nèi)的決定。
我國法律有關(guān)反傾銷司法審查受案范圍是根據(jù)《反傾銷條例》第53條規(guī)定,對依照本條例第25條作出的終裁決定不服的,對依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經(jīng)營者征稅的決定不服的,或者對依照本條例第五章作出的復(fù)審決定不服的,可以依法申請行政復(fù)議,也可以依法向人民法院提出訴訟。
美國行政法規(guī)定了“成熟原則”,即“指行政程序必須發(fā)展到適宜有法院審理的階段,即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序,才答應(yīng)進(jìn)行司法審查?！睂⑿姓袨閯澐譃椴怀墒煨姓袨楹统墒煨姓袨楸臼敲绹痉▽彶橹械囊豁?xiàng)重要原則。成熟原則的意義在于保證行政機(jī)關(guān)在作出最后決定且行政決定對當(dāng)事人產(chǎn)生具體影響之前不受法院干涉,以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn),并且能夠避免法院過早地作出裁判,陷入抽象行政政策的爭論之中。成熟原則在美國反傾銷法律和司法審查實(shí)踐中得到了很好的貫徹。在美國的反傾銷司法審查中,商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會作出的導(dǎo)致調(diào)查程序終結(jié)的行政決定,如不立案決定、國際貿(mào)易委員會對損害作出的否定性初裁決定,以及商務(wù)部接受出口商價(jià)格承諾的決定,均在審查的行為之列,因?yàn)樗鼈兪浅墒斓男姓袨?。而商?wù)部對傾銷作出的否定性初裁決定則不可審查,因?yàn)槠渲皇且粋€(gè)預(yù)備性的行為,要等到國際貿(mào)易委員會對傾銷損害作出否定時(shí),才是一個(gè)成熟的行政行為。
我國可以借鑒美國的這一做法,根據(jù)成熟原則來決定哪些反傾銷行政行為具備可訴性?？稍V性行政行為應(yīng)當(dāng)是主管部門在反傾銷調(diào)查中作出的對利害關(guān)系方的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生最終確定性影響的決定,而不應(yīng)包括預(yù)備性和中間性的決定(例如立案決定、肯定性的初裁決定)。對這些預(yù)備性和中間性的決定不予審查,利害關(guān)系人完全可以在最終決定作出后尋求司法救濟(jì),不會對其造成難以克服的或不可挽回的困難。而將不立案決定、否定性初裁決定、中止或終止調(diào)查決定等成熟的行政行為列入受案范圍,也符合行政訴訟法的一般原則,會更好保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
審查的標(biāo)準(zhǔn)
司法審查標(biāo)準(zhǔn),又可以稱為司法審查的深度,是法院在多大程度上尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)新問題。確立審查程度,實(shí)際上就是在行政機(jī)關(guān)和法院之間進(jìn)行權(quán)利和責(zé)任的分配,并以判決的方式影響行政活動的效率和對公民權(quán)益的保護(hù)。所以,審查標(biāo)準(zhǔn)的深淺取決于所采用的審查標(biāo)準(zhǔn)。
在美國,一般情況下,國際貿(mào)易法院在對商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的裁決實(shí)施司法審查時(shí),并不對案件相關(guān)的基本事實(shí)展開調(diào)查,除非國際貿(mào)易法院認(rèn)為行政裁決的理由不充分或不具備充足的事實(shí)根據(jù)。假如商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的行為因“武斷、反復(fù)無常、濫用自由裁量權(quán)或其他原因?qū)е潞头缮系囊?guī)定不相符”,或商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會對其裁決不能提供足夠的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”而和法律規(guī)定不一致,或商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的事實(shí)裁定根本沒有證據(jù)支持,以至于達(dá)到了法院必須重新審理的程度,則國際貿(mào)易法院可重新整理事實(shí),在此基礎(chǔ)上做出獨(dú)立的判定。在法律新問題上,基本上采用正確性標(biāo)準(zhǔn),但是自謝弗朗案件以來有不斷向合理性審查標(biāo)準(zhǔn)靠攏的趨向。即假如根據(jù)法律對某一法律概念的解釋有明確的規(guī)定,而商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會作出了不同的解釋,其解釋將被。但在法律無明文規(guī)定的情況下,法院審查商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的解釋是否為法律所答應(yīng),假如答案是肯定的,即使法院有不同的解釋意見,仍判定商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會的認(rèn)定有效。法院不能無視商務(wù)部和國際貿(mào)易委員會解釋的存在,用自己的意見代替行政機(jī)關(guān)的合理解釋。
從中可以看出,我國反傾銷司法審查標(biāo)準(zhǔn)是法律和事實(shí)同時(shí)審查。但筆者認(rèn)為,審查事實(shí)新問題和法律適用必須有輕有重。不能“兩手都抓,兩手都硬”。反傾銷領(lǐng)域不比一般的行政行為。就現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的狀況而言,因?yàn)槲覈鴽]有完善的行政實(shí)體法規(guī)定和嚴(yán)密的行政程序法規(guī)定,加上行政機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)良莠不齊,政府本位意識強(qiáng)烈而依法行政的意識薄弱,在實(shí)踐中不規(guī)范、不合法的行政行為屢見不鮮。面對這種目前狀況,有必要設(shè)定嚴(yán)格的司法審查標(biāo)準(zhǔn),對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行有效的控制,以保障行政相對人的合法權(quán)益,提高行政權(quán)行使的效率。
篇11
在《物權(quán)法》頒布之前，許多人希望該法能將土地征收的前提―“公共利益”加以嚴(yán)格的界定。但在該法制定過程中，對于是否有必要對公共利益作出明確界定或者概括性規(guī)定，存在不同意見。一種意見認(rèn)為，未防止商業(yè)開發(fā)以公共利益的名義進(jìn)行征收，限制地方政府濫用征收權(quán)力，損害群從利益，法律應(yīng)當(dāng)對公共利益作出具體界定或概括性規(guī)定；另一種意見則認(rèn)為，在不同情形下，公共利益是不同的，《物權(quán)法》難以對公共利益作出統(tǒng)一的具體界定。而且大陸法系和英美法系的主要國家的立法也沒有對公共利益作出具體界定。少數(shù)國家雖有規(guī)定，但并不科學(xué)。顯然，最終通過的《物權(quán)法》采納了后一種意見。也就是說，今后對于土地征收是否為了“公共利益”而引發(fā)爭議時(shí)，我們還不能有一個(gè)現(xiàn)成的法定標(biāo)準(zhǔn)加以對照。在此情況下，我們應(yīng)當(dāng)如何解決何為公共利益這樣的爭議呢？還像過去那樣，由行使土地征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)單方說了算嘛？換句話說，讓地方政府在土地征收過程中既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員？
筆者認(rèn)為，我們可以沒有公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，但卻不能沒有公共利益的認(rèn)定程序。其實(shí)，即使有了公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，如果這種抽象標(biāo)準(zhǔn)的解釋權(quán)仍然掌握在行使征地權(quán)的人手中，那么也很難防止對這些標(biāo)準(zhǔn)的曲解。因此，最重要的應(yīng)當(dāng)是建立一種有效的公共利益認(rèn)定機(jī)制，即對某一征地項(xiàng)目是否屬于為公共利益目的，應(yīng)當(dāng)通過法定的程序加以認(rèn)定。這一程序至少應(yīng)當(dāng)保障被征地者的基本發(fā)言權(quán)和申辯權(quán)，而且最終的公共利益認(rèn)定權(quán)不能交給征地者---政府。具體程序設(shè)想為：
一、應(yīng)將“公共利益”的界定列入征地聽證內(nèi)容
長期以來，對于土地征收是否是為了公共利益目的，被征土地的使用權(quán)人―農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人，根本沒有發(fā)言權(quán)。政府說是公共利益就是公共利益。由于沒有這種表達(dá)意見的機(jī)會和程序，如果被征地農(nóng)民認(rèn)為政府征地根本就不是為了公共利益，要想阻止政府的征地行為，要么越級上訪，要么采用其他非正常手段。2004年5月1日，國土資源部曾《國土資源聽證規(guī)定》，但這一規(guī)定所列聽證事項(xiàng)范圍主要包括“擬定或者修改基準(zhǔn)地價(jià)、組織編制或者修改土地利用總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃、擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案、擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案等”。而對于農(nóng)民更為重要、農(nóng)民更為關(guān)心的“土地應(yīng)不應(yīng)該征，征地是否為了公共利益”的問題則沒有被列入聽證范圍。事實(shí)上，即使該《規(guī)定》所列聽證事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)也很少組織聽證，而且按照該《規(guī)定》，組織聽證的機(jī)關(guān)正是決定土地征收的主管部門―國土資源行政主管部門（該規(guī)定第2條），由這些部門組織的聽證，其聽證過程、參加人員都在其掌控之中，因此這樣的聽證大多流于形式，對于行政機(jī)關(guān)的決策產(chǎn)生不了說明多大的實(shí)質(zhì)性影響。因此，今后不僅應(yīng)當(dāng)將征地前提條件―是否屬于公共利益列入聽證范圍，而且更重要的是要修改有關(guān)的聽證規(guī)則，避免聽證流于形式。2003年頒布的《行政許可法》第46條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證?！钡牵侥壳盀橹?，我們還沒有一套嚴(yán)密的聽證規(guī)則，最主要的是，這種由行政機(jī)關(guān)“自編自導(dǎo)”的聽證很難聽到真正有價(jià)值的反對意見。因此，要使聽證真正發(fā)揮作用，筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)做到：第一，聽證組織者的中立性。行政機(jī)關(guān)對于合法的行政行為，他們并不怕別人提意見；可是對于違法的行政行為，行政機(jī)關(guān)通常不會聽也不想聽批評意見。由可能實(shí)施違法行政行為的行政機(jī)關(guān)組織聽證，其效果是可想而知的，而通過聽證對可能的違法行政行為進(jìn)行審查才更由價(jià)值。因此，聽證不能由擬作出行政決定的機(jī)關(guān)組織，而應(yīng)由相對中立的第三方，比如人大負(fù)責(zé)組織。第二，聽證應(yīng)當(dāng)公開透明，即聽證應(yīng)當(dāng)允許新聞媒體公開報(bào)道，允許普通百姓參加旁聽。第三，聽證參加者的選擇應(yīng)當(dāng)具有廣泛性，即應(yīng)當(dāng)包括厲害關(guān)系人，也應(yīng)當(dāng)包括專家、學(xué)者或其他社會各界相對中立的人士參加，且選擇標(biāo)準(zhǔn)和選擇過程也應(yīng)當(dāng)公開。第四，完善的意見表達(dá)和聽證表決機(jī)制，即聽證代表的意見陳述和表決權(quán)應(yīng)受到法律的保護(hù)。第五，賦予聽證決定對政府行政決定的否決權(quán)，即如果達(dá)到法定多數(shù)的聽證代表發(fā)對政府已經(jīng)通過或通過的行政決定，則政府不得實(shí)施該行政決定。
篇12
在1946年通過的聯(lián)邦行政程序法中，對裁決中的職能分離作了嚴(yán)格的規(guī)定，以確保審查官員獨(dú)立裁定事實(shí)問題，而讓行政機(jī)關(guān)對政策問題依然保有決定權(quán)。當(dāng)時(shí)，美國聯(lián)邦機(jī)關(guān)一共只有196名聽證審查官，他們多分布于經(jīng)濟(jì)性管制機(jī)構(gòu)。
1972年，美國文官事務(wù)委員會將聽證審查官更名為“行政法官”。1978年，國會通過立法確認(rèn)了行政法官的法律地位。聯(lián)邦還是州的發(fā)展趨勢都在于，要努力將行政法官從管制機(jī)構(gòu)中剝離出來。從此催生出來的一種制度安排就是“集中小組”的使用，集中小組的目的就在于整合行政過程，保證行政法官完全分離于所有內(nèi)部行政過程之中，不受負(fù)責(zé)管制項(xiàng)目官員的影響，其薪資、任期、人事、設(shè)備都不再依附于類似家長的管制機(jī)關(guān)。在1981年的《模范州行政程序法》中規(guī)定的“集中小組”制度，目前該制度已經(jīng)為22個(gè)州所采納。
在放松管制的背景下，行政法官的分布逐步由經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域向社會性管制領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。在1962年社會保障署聘用了164名行政法官，占了總共505名行政法官的32%；在1973年財(cái)政年度，社會保障署聘用了420名行政法官處理了68356件案件；在1989年，社會保障署則聘用了694名行政法官處理了302076件案件。目前，美國大約75%的行政法官分布于社會保障領(lǐng)域，只有約5%的行政法官分布于經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域。
行政法官的中立化
行政法官必須要符合創(chuàng)設(shè)管制機(jī)構(gòu)的授權(quán)法律，以及管制機(jī)構(gòu)所頒布相關(guān)規(guī)則和規(guī)章的要求。一般而言，要求每個(gè)管制機(jī)構(gòu)都作出一份裁決計(jì)劃（adjudication plan），來確定聽證主持人。此外，對行政法官的資格還提出了很多要求，例如紐約州的第131號行政命令中，就指出作為聽證主持人，行政法官要“博學(xué)，能干，無偏私，客觀，免受不適當(dāng)?shù)挠绊憽薄?/p>
行政法官是否能以獨(dú)立中立的姿態(tài)作出決定，直接關(guān)系到行政決定是否公正，影響著公眾對行政法官的信任度。美國聯(lián)邦行政程序法第556節(jié)（b）款規(guī)定，“依本編第557節(jié)規(guī)定主持聽證和參加裁決的官員，必須以不偏不倚的方式行事。主持或參加聽證的官員在任何時(shí)候都可以主動回避?！?要判斷行政法官是否有可能存在偏見，需要考慮如下因素：第一，案件結(jié)果對行政法官個(gè)人是否有利害關(guān)系；第二，是否和包括證人及人在內(nèi)的當(dāng)事人有血緣或婚姻關(guān)系；第三，是否和包括證人及人在內(nèi)的當(dāng)事人，在現(xiàn)在或過去有著業(yè)務(wù)關(guān)系或社會上的來往；第四，行政法官是否會對某類當(dāng)事人或者某類案件抱有個(gè)人偏見。
對于當(dāng)事人提出的回避申請，行政機(jī)關(guān)必須作出裁決。當(dāng)行政機(jī)關(guān)接受當(dāng)事人申請時(shí)，則暫時(shí)中止聽證程序，以撤換該案的行政法官；當(dāng)認(rèn)為當(dāng)事人的回避申請顯然沒有意義，甚或只是搗亂，或者僅僅是出于個(gè)人偏好而要求撤換行政法官時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以拒絕當(dāng)事人的回避申請，并在聽證記錄中說明這樣做的理由。
行政法官的司法化
美國聯(lián)邦行政程序法和后續(xù)的修正及相關(guān)法律中，已經(jīng)規(guī)定了行政法官不受行政機(jī)關(guān)及其他官員的干預(yù)。但如美國前任律師協(xié)會主席伯納德 G.西格爾所指出的那樣，如果行政法官始終不能完全獨(dú)立，還和管制機(jī)構(gòu)藕斷絲連的話，那么行政法官就很難扮演好公正無私的事實(shí)認(rèn)定者的角色。因此，行政法官的司法化趨勢也日趨明顯。
行政法官的司法化地位，更多是從務(wù)實(shí)的進(jìn)路，從功能角度描述的。行政法官可以以中立、無偏私、獨(dú)立的姿態(tài)作出決定，它在裁決中聽取雙方質(zhì)證，作出書面決定，它所扮演的角色，汲取了諸多司法的因素，但這并非意味著它就同司法享有完全相同的地位。以美國社會保障署所雇用的行政法官為例，他們有義務(wù)去解釋法律，以實(shí)施那些國會指派給社會保障署的任務(wù)，在法律和政策問題要聽命于社會保障署，即使是在個(gè)案裁決中，社會保障署署長也有責(zé)任保證行政法官的決定與法律、規(guī)則和政策相稱，以防止帶來規(guī)則間的沖突，乃至影響到行政給付方案實(shí)施的平等性與一貫性。此外，與憲法第3條規(guī)定的司法法官不同，行政法官沒有決定如何進(jìn)行法律解釋的裁量權(quán)。
1946年通過的聯(lián)邦行政程序法中，禁止管制機(jī)關(guān)對行政法官施加控制，也不允許其對行政法官進(jìn)行績效評估（Performance Evaluation）。在1978年通過的《文職官員改革法案》中，重申了聯(lián)邦行政程序法中禁止對行政法官進(jìn)行績效評估的規(guī)定，將行政法官排除于適用績效評估的“雇員”概念之外，以維護(hù)“目前為行政法官提供保護(hù)的系統(tǒng)”。行政法官的分級和薪資水平，由人事管理辦公室（OPM）確定。此外，對行政法官的繼續(xù)教育和培訓(xùn)，不僅可以保證他們能跟上法律制度和法學(xué)理論的發(fā)展，也保證了裁決質(zhì)量水準(zhǔn)的維持。
篇13
舉證責(zé)任最初是德國民訴法的術(shù)語，后經(jīng)日本傳入中國。在我國，過去的立法中并未直接使用過這一概念，舉證責(zé)任一詞首先由行政訴訟法引入法律之中。然而，在理論上研究如何看待這一概念仍有不同看法，司法實(shí)踐中也有不同的做法。歸納起來，對舉證責(zé)任有以下種看法：1、權(quán)利說，即認(rèn)為舉證責(zé)任是當(dāng)事人的權(quán)利。2、義務(wù)說，即認(rèn)為舉證責(zé)任是當(dāng)事人的義務(wù)。這些論點(diǎn)都有偏頗之處。權(quán)利說顯然混淆了舉證與舉證責(zé)任這兩個(gè)概念。在訴訟中，當(dāng)事人舉證請求法院作出有利于自己的裁判，反駁對方的主張，確實(shí)是當(dāng)事人的權(quán)利，但舉證責(zé)任決非權(quán)利，因?yàn)闄?quán)利的基本特征是可以放棄。而根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，如果承擔(dān)舉證責(zé)任的被告放棄舉證，則將處于敗訴的地位，即舉證責(zé)任是不得放棄的，它不符合權(quán)利的基本特征因而不是權(quán)利；義務(wù)說根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等的原理，義務(wù)的存在須以權(quán)利的存在為對應(yīng)，也即一方履行義務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)對方的權(quán)利。而舉證責(zé)任是當(dāng)事人為了自己的利益，即證明自己的主張是合法適當(dāng)?shù)?，其放棄行使只會使自己處于不利的地位，而不會使他人造成損害，因而，舉證責(zé)任也不是當(dāng)事人的義務(wù)。
筆者認(rèn)為，舉證責(zé)任的基本含義是在訴訟中由當(dāng)事人對主張的事實(shí)提供證據(jù)并加以證明，若訴訟終結(jié)時(shí)根據(jù)全部證據(jù)仍不能證明當(dāng)事人主張事實(shí)的真?zhèn)?，則由該當(dāng)事人承擔(dān)不利的訴訟結(jié)果。舉證責(zé)任又稱證明責(zé)任，當(dāng)事人必須履行的責(zé)任，是法律假定的一種后果。其本質(zhì)特征是將當(dāng)事人的舉證與其訴訟結(jié)果直接聯(lián)系起來，課以當(dāng)事人一種訴訟風(fēng)險(xiǎn)，即如果不能提供證據(jù)，就將承擔(dān)敗訴的結(jié)果。故它是行政訴訟證據(jù)制度的核心內(nèi)容。
二、行政訴訟中舉證責(zé)任的特征
由于行政訴訟的特殊性，決定了行政訴訟中的舉證責(zé)任，不同于其他訴訟活動的舉證責(zé)任。行政訴訟中的舉證責(zé)任具有以下幾種特征：
1、行政訴訟強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，未將法院依職權(quán)取證和原告或第三人的舉證責(zé)任置于同等地位。
2、行政訴訟舉證責(zé)任的分配相對確定，就是說在行政訴訟中，對于被訴具體行政行為的合法性由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，而原告并不會因?yàn)樽C明不了被訴具體行政行為是違法的而敗訴，這不同于民事訴訟中“誰主張、誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則。行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任是單方責(zé)任，即對被訴的具體行政行為的合法性由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，這不同于民訴中的“誰主張、誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則。
3、行政機(jī)關(guān)的舉證范圍不僅局限于事實(shí)證據(jù)，還包括行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的規(guī)范性文件：在舉證的時(shí)間上，也有特殊限制，即被告應(yīng)當(dāng)在一審答辯期內(nèi)向人民法院提供證據(jù)。
三、行政訴訟舉證期限
1、行政主體的舉證期限。根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋(以下簡稱《解釋》)。筆者認(rèn)為行政訴訟舉證期限應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀10日內(nèi)，而不是在整個(gè)一審作出裁判之前。在上述期限內(nèi)不提供即可認(rèn)定為舉證不能，被告承擔(dān)敗訴的后果。如果有正當(dāng)理由逾期提供的，即出現(xiàn)上述例外取證理由的(僅局限于這兩種正當(dāng)?shù)睦碛?，可將舉證期限延長到整個(gè)一審作出裁判之前。《解釋》第31條第3款規(guī)定：“被告在二審過程中向法庭提交一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據(jù)?！边@說明，被告的舉證期限局限在一審作出裁判之前，超過舉證期限的證據(jù)則失去價(jià)值。
2、原告或第三人的舉證期限?！督忉尅穼υ娉袚?dān)的舉證責(zé)任作了規(guī)定。但對舉證期限，法律和《解釋》未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，既然對被告的舉證期限作了限制，為了保證訴訟的效率，對原告或者第三人的舉證期限也應(yīng)作出規(guī)定，可以放寬到整個(gè)一審作出裁判之前。這與立法本意，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益并不矛盾。
四、行政訴訟中舉證責(zé)任的分配
筆者認(rèn)為，行政訴訟中的舉證責(zé)任分配應(yīng)當(dāng)是：對具體行政行為的合法性應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，這就意味著，如果作為被告的行政機(jī)關(guān)不能提供證據(jù)證明自己被訴的行政行為合法，則無須原告證明其行為違法，也無須所謂法院依職權(quán)不能查明其行為合法的證據(jù)，就應(yīng)當(dāng)徑行判決行政機(jī)關(guān)敗訴。理由是：
