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中圖分類號：TV 文獻標識碼：A

當前水利工程建設期中建設管理單位積極推行資金監管措施，保障資金專款專用。因為措施實施涉及對承包商工程賬戶的監督，必須賬戶所在銀行的服務配合，故實施該措施的必要性和法律依據值得探討。同時，資金監管措施的推行，對施工承包商的資金使用都會產生哪些不利的影響，筆者認為也有必要站在承包商的角度認為分析。

一、水利工程建設單位對施工承包商實行資金監管的必要性

1.水利工程投資規模大、建設周期長，社會效益波及范圍廣。例如，筆者參與建設的南水北調中線一期工程于2003年底開工至今，根據可研報告批復，主體工程靜態投資為1435億元。

從以上數據看出，正在修建的南水北調中線工程耗資巨大，設計規劃耗時長久。所以在建設期內，做好資金管理工作是確保質量、進度、安全等工程建設管理要素的關鍵之一。資金的及時支付和準確使用是資金管理的重點。

2.當前工程承包商的資金調配靈活，資金濫用現象頻現。隨著國內各施工企業大多完成從計劃經濟體系轉向企業化進程，資金和人員調配靈活度高，較容易出現款項挪用、外借、轉移等問題，造成資金浪費甚至出現缺口，進而影響工程建設。

例如筆者親身參與了南水北調中線工程的京石段應急供水工程的施工。該段工程為2003年開工，沒有資金監管措施。因承包商資金轉移挪用、經營不善、原材料漲價等原因，建設后期部分承包商陷入資金困難，建設單位的月進度款撥付剛到就被支取一空，沒有剩余資金用于現場工程建設。部分材料廠商因欠款屢拖不結，頻頻到建設單位告狀。這些經驗教訓是迫使南水北調中線工程建設單位選擇在漳古段工程施工中引入資金監管措施的重要原因。

為了保證工程建設的順利開展，保證專款專用。工程建設單位在做好自身資金管理的同時加強對支付給施工承包商的各項資金執行監管措施就是迫切需要。

二、實施工程建設資金監管的政策要求

根據財政部和水利部共同下發的《財政部、水利部關于切實加強水利資金使用監督管理的意見》（財農【2012】22號）文件精神，提出要求確保水利資金安全有效使用，推進水利資金的科學化精細化管理，切實加強水利資金使用（的）監督管理等方面。強調從制度建設、預算管理、監督檢查、廉政風險防控等各個方面，加強水利資金使用監督管理。逐步形成完備的水利資金管理制度體系，建立多元化監督體系，減少數據不實、虛假立項、擠占挪用資金等違規違紀行為。

建立健全水利工程資金分配、撥付、使用和項目管理等環節在內的整個資金運行全過程的管理體系，是中央對今后水利工程管理的重點要求方面。水利工程的建設單位必須在提高水利工程建設管理水平，加強資金監管方面采取多種措施。保證資金按國家有關規定和合同條款及時、準確的支付和專款專用。

三、實行建設資金監管的合理合法途徑

對承包商實行資金監管在水利項目管理中并不多見，存在諸多不同部委行業政策法規的矛盾。實行資金監管涉及施工承包商經營自和現場項目部與總局的資金調度和管理權限等問題。因此順利實行資金監管的前提是解決其合法合規的問題。

1．建設單位支付給施工承包商的資金，因為在所有權上已經發生轉移，建設單位無權干預審查資金的使用，建設單位就需要得到授權具備監督權。在南水北調中線漳古段工程的招標階段，建設單位就將實行資金監管的條款納入招標文件內以取得監督權。因工程施工承包合同是通過“要約”與“承諾”的過程簽訂的，施工承包商對項目投標，就視同對招標文件所列條件的相應，其投標價格應考慮實行資金監管對施工成本產生的影響。所以，通過招標文件和監管協議等合同有效組成部分可以明確資金監管的范圍、方式、權責等，順利解決了工程資金監管的合法合規問題。同時擬定的資金監管協議，將承包商在當地開設的賬戶銀行納入第三方，從而使資金監管協議具備落實的基礎條件。

2.銀行在協助資金管理方面有天然的優勢，在銀行內對資金流動行使監督具有可行性。從而通過銀行的信息平臺建立對資金流動信息的收集整理和反饋，實現對資金監管理論的落實。

3．資金監管協議的條款必須詳盡、完整、具有可操作性。在實施過程中，對施工承包商的資金使用進行約定權利范圍內的監管，只有出現施工承包商轉移、挪用資金等違約情況時，才能采取協議措施。就如同建設單位要求施工承包商按照投標承諾投入人員、設備等管理措施一樣，資金監管不能給予建設單位干預施工承包商正常生產的權利。

通過以上詳盡的考慮和措施，解決了資金監管在日常工程管理實施中的合理合法性問題。

四、資金監管對各方的影響分析

1．首先水利工程項目是一種特殊的商品，除了技術含量較高外，建造過程持續時間相當長，就是商品交易過程復雜，期間因為政策、市場和環境等因素可能發生變化，對于合同雙方而言，都存在一定的風險。作為施工承包商的角度看，在施工過程中引入監管體制無疑增加成本支出和不確定因素，這是施工承包商所不情愿的。

2．在項目建設期間，施工承包商的項目部主要有以下幾項資金來源：自備的資金；建設單位支付的預付款和進度款；質保金；其他收入。同時，項目部的主要開支有幾大類：人員工資和日常辦公開銷；設備、材料采購租賃費；支付給分包單位的工程款；總局收取的管理費、利潤和代繳的各類費用等。在資金監管過程中，為了起到有效監管的作用，承包商的人員費用、日常辦公開銷和各項稅費等都不可避免的被納入監管范圍以內，這樣無形中增加了施工承包商調撥資金的時間成本和管理成本。

3．中標的施工承包商總局對建設資金監管制度多持反對意見。因為當前工程建設市場，各承包人需要不斷參與各類工程項目的投標和建設，需要人員、設備、材料的不斷投入和更新，對于資金的使用有著自己的制度和辦法。目前，市場上可供使用的融資平臺或者成本高昂或者程序復雜，所以在各工程項目資金較充裕時互相調撥對施工承包商來說是常見的操作方式。建設單位的資金監管措施客觀上增加了施工承包商的融資難度和成本，也使得他們對待資金監管措施缺乏積極性。

4.漳古段工程實施銀行監管措施時，從銀行方面得到的幫助有限。依然面臨著資金撥付后對法人賬戶監控并不被銀行系統全面接受的尷尬。銀行在參與監管協議后獲得了穩定的資金注入保證，同時賺取相應的服務費用和資金占用權利。對于協議的落實，并沒有過多的積極性。協議相關條款的實施完全依賴于負責監管賬戶的銀行的負責態度、柜臺員工責任心等不確定因素，造成了不同的銀行出現工程監管力度迥異的現象，出現了監管期間，仍有個別違反監管協議的資金調撥情況的發生。

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二、宣傳時間和內容

宣傳時間：2013年4月18日至2013年5月18日。

宣傳內容：

1、省《城市市容和環境衛生管理條例》；

2、《城市生活垃圾管理辦法》；

3、《省城市容貌標準》；

4、《市市區市容環衛責任區管理辦法》；

5、《市市區養犬管理暫行辦法》；

6、《關于加強市區戶外廣告設置管理的實施意見》；

7、《市市區建筑垃圾管理辦法》；

8、《市城管方面行政審批項目辦理指南》

三、宣傳形式及責任分解

（一）“進街頭”宣傳

（1）用宣傳臺、宣傳展板在大型超市、集貿市場、交通節點等人流量集中處廣泛宣傳城管法律法規，特別要結合《市市民最反感的十大不文明行為》，向市民反復宣傳日常文明行為規范及城管法規的處罰規定（責任單位：各科室）。

（2）將市民常見的違反城管法律法規的不文明行為制作成光碟，在城區大型電子顯示屏高頻率播出（責任單位：辦公室）。

（3）在重要路段和交通節點設置的大型公益廣告牌、環衛設施上設置城管公益廣告，多角度宣傳城管執法工作和相關法律法規（責任單位：市容科）。

（二）“進社區”宣傳

（1）設立宣傳點，向社區居民發放《城管法規摘編手冊》巡回宣傳城管法律法規知識，并在各小區懸掛宣傳標語，營造輿論氛圍（責任單位：各科室）。

（2）在社區信息欄開辟城管公益宣傳欄，及時張貼城管信息、工作動態和法律法規，并不斷更新內容（責任單位：法制股）。

（3）開展城管執法“進社區”活動，寓城管法律法規宣傳于管理執法之中（責任單位：執法大隊）。

（三）“進商家”宣傳

將門前衛生、停車秩序、店招廣告的設置等內容制作成漫畫冊，向沿街企事業單位和個體經營戶發放，進行形象直觀的宣傳（責任單位：法制股、市容科）。

（四）“進機關”宣傳

（1）在城管網開辟專欄，制作城市管理法律法規網頁，并及時更新內容，通過網絡向廣大機關干部普及城管法律知識（責任單位：法制股）。

（2）編輯一期《城管工作簡訊》，及時向區級機關各部門傳遞工作信息、報道城管動態、宣傳城管法律（責任單位：辦公室）。

（3）在行政中心電子顯示屏滾動播出城管公益宣傳標語、創建衛生城市的相關容貌標準、開展相對集中行政處罰權的工作職責等內容（責任單位：法制股）。

（五）“進媒體”宣傳

（1）在《新》開展城管法律知識競答活動，引導市民學習城管法律法規，自覺參與城市管理，爭做文明市民（責任單位：法制股）。

（2）在市、區電視臺開辟曝光違反城市管理法規的人和事專欄。（責任單位：各科室、辦公室）

四、實施步驟

第一階段（4月18日-20日）：準備階段

1、制定活動方案；

2、印制宣傳材料，制作展板，編輯視頻；

3、全面發動部署，提出具體要求。

第二階段（4月21日-5月15日）：實施階段

1、各單位按照活動方案要求，各司其職，組織開展各類宣傳教育活動；

2、組織好活動的新聞報道，擴大社會效果。

第三階段（5月15日-5月18日）：總結階段

收集活動情況和相關數據材料，對宣傳活動月情況進行全面總結，總結成功做法和經驗，找出不足，并形成有一定價值的總結材料。

五、活動要求

1、提高認識，加強領導。開展城管法規宣傳月活動，對提高市民素質，引導公眾配合參與城市管理，有著積極意義。各相關科室要高度重視，提高對城管法規宣傳活動重要性的認識，要切實加強領導，明確專人負責。

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一、城管執法和城管公共關系危機

城管執法，即城市管理行政執法，是城市管理主體根據相關法律法規對我國城市在各方面的管理過程中行使的行政處罰權。在我國，城市管理是指通過合理的手段對我國城市中的相關基礎設施、交通、市容市貌等相關的城市管理的一種綜合管理方式，而城市執法則是針對在城市管理過程中出現的違法違紀現象進行的行政執法及行政處罰的一種執法活動。根據我國每個城市地域的不同特性，對每個城市的城管執法規定也有所不同，但出發點和目的是一致的。

二、完善相關法律法規

在我國城市建設中國，為了推動本地區的經濟發展，本地區政府根據當地的實際情況制定出適合本地的城管執法法規，但是在出現無法避免的城管執法混亂的情況時，由于我國沒有一部可以遵循的法律法規對其進行規范和約束，導致城管執法部門執法范圍的無界限，也造成執法人員無法可依執法的尷尬處境。例如：在2012年12月27日，網曝武漢城管街頭和普通民眾的沖突升級到群架的視頻，在網上被曝光后，城管人員不僅受到了來自各方的道德譴責，后續的執法工作也無法順利進行。

目前的當務之急，是我國針對城市管理和城市執法應盡快出臺相關的法律法規，統一執法標準和原則，使城管在執法過程中有法可依，確保執法人員的執法活動均在法律法規的控制范圍內，良性執法，合法執法，推動良好的執法秩序的建立。

三、建立人性化的執法理念

在城管執法人員與普通民眾發生沖突時，我們的市民認為我國的城管執法人員普遍的都缺少人情味，人類都有同情弱勢群體的特點，我國城管執法的對象大部分都是下崗失業、待業人員在城市街頭自發進行的小商販和地攤販生意，他們認為這樣的生存方式也是一種商機。而城管人員忽視了城市該對民眾提供的應有的社會責任，一味地以懲處為目的的執法方式使執法者和小商販之間發生了利益沖突。例如：在2013年5月12日，新聞播出武漢一個婆婆在街邊賣豆漿遭遇，被城管執法人員掀攤倒地造成腦震蕩的暴力事件。

建立以人為本的執法理念，建立既能保護民生又符合實際情況的執法體制，在提高城市管理職能的同時，加大對人權的保護。執法部門要從實際情況出發，本著為其著想的目的，對違規違紀的人員進行細致耐心的說服教育，給活動商販更多的理解和包容。

四、提高執法人員素質

由于我國城管執法隊伍良莠不齊，大部分是轉業軍人，還有一些社會上的閑散人員，這樣的執法隊伍沒有受過專業的法律法規培訓，在對違規違紀進行處理時，忽視或者缺少了人性化的執法理念，逐漸形成了簡單、粗暴的執法模式和工作習慣，導致某些執法人員在執法時擾民、執法方式暴力，以權代法的現象，有違我國建設和諧社會的宗旨。

目前，首先應該加強我國城管執法整體隊伍的素質，建立一套執法人員招收標準，必須通過相關的考試或考核才能進入執法隊伍，同時招收經過正規法律教育的法學學生，在隊伍中起到帶頭作用，提高執法人員的法律意識和相關的執法知識。建立一套完整的培訓體制，對執法人員進行定期或不定期的執法專業知識和法律法規的培訓普及，培養執法人員的人性化執法理念，且將人性化執法理念真正和現實執法工作融為一體，促進提高執法隊伍的執法水平。

綜上所述，本文探究我國城管執法部門公共關系危機問題，目的是通過對目前城管執法中出現的問題進行多方面的分析，以便城管執法部門公共關系危機問題得以順利解決，改善城管執法部門和普通民眾的緊張關系，同時也加強對公共關系的建設，為推動我國經濟的快速發展奠定社會基礎。

參考文獻

[1]趙昱宇.城管執法部門公共關系危機問題研究[D].中南大學，2012

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在各項主題活動大會后，女子中隊以兩促進、兩提高為宣傳主旨開展走進校園活動。

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三、禁止從事食品經營、門窗加工、鐵藝制作等沿街店占道經營和店前亂搭蓋等行為。

四、機動車輛在車行道要單側順向停放在劃定區域線內，在人行道上要規范停放在指定區域線內，不得亂停亂放。

五、商家店鋪不得經營管制刀具、仿真槍等非法物品。

六、商家店鋪要做到合法經營，符合衛生要求，不得無證無照經營。

七、摩托車、人力三輪車等車輛不得占用城區道路從事營運活動。

八、農（集）貿市場經營攤點要做到規范有序、清潔衛生、合法經營。

九、車輛維修、洗車場（店）、車站及周邊管理有序，不得占道經營、亂停亂放、亂堆亂放和亂搭蓋遮陽網等占用城區道路和影響城區市容市貌美觀。

十、禁止在城區內亂晾曬衣物、堆放廢棄物、放置小廣告、小燈箱等行為。

十一、凡在城區內不得隨意隨地亂扔亂投放建筑、生活垃圾，嚴禁亂丟果皮紙屑等行為。

十二、嚴禁建筑施工、飲食、娛樂場所、服務業等場所產生噪聲影響人民群眾正常生活。

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為深入推進全國文明城市創建工作，提升城市品位，按照區委、區政府安排部署，近期，區公安分局、住建局、綜合執法局、環衛局將聯合開展文明養犬整治行動，現將有關事項通告如下：

一、請不要攜帶犬只進入商場、飯店、醫院、學校、公園、步行街等公眾集聚場所和人員相對密集的公園等公共場所及政府確定的其他禁遛區，但盲人攜帶導盲犬和肢體重殘人攜帶助殘犬的除外。

二、請約束好您的犬只，避免影響他人正常生活，并不得在住宅周邊或公共區間設置犬窩、搭曬犬具。

三、不得攜犬乘坐公共交通工具；乘坐小型出租汽車等其他交通工具的，應當征得駕駛員同意；

四、請在遛犬時使用牽引帶，并注意避讓老年人、殘疾人、孕婦和兒童；攜犬外出請隨身攜帶小鏟、塑料袋、衛生紙等，及時清理犬只排泄物。

五、請及時妥善處理因養犬、遛犬引發的糾紛。發生犬只傷人等事件，請第一時間幫助受害者進行診療，并承擔相應責任。

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3、招聘城市管理協管員，擴充隊伍力量，統一進行崗前培訓，提升隊伍綜合執法能力。

1、大力整治戶外廣告。對柳沖路兩廂的大型廣告、門店招牌、落地燈箱、商業橫幅等各種形式的戶外廣告牌匾進行了專項整治，共拆除廣告牌97塊、統一制定50塊。同時嚴把戶外廣告牌匾審批關，從源頭控制了私設、亂設不規范廣告牌匾的行為，進一步規范了管理，有效的杜絕了亂設置戶外廣告現象的發生。

2、開展交通秩序整治：大力整治集鎮道路車輛亂停亂放行為，對柳沖路、牛瀘路道路停車實行統一管理，劃定停車位，規范道路停車秩序；規范人行道，禁止人行道停車，交通秩序明顯好轉。

3、加強夜市攤點管理：制定夜市管理規定，對夜市的經營時間、衛生清潔等方面進行統一規范，并要求夜市經營者簽訂保證書，嚴格按規定經營，保證附近居民無事件發生。

4、開展環境衛生整治：推行道路清掃保潔市場化運作，將集鎮保潔權交由戴氏家政管理，城管中隊負責監督，加強日常巡查，發現問題及時聯系解決。

5、規范店外經營管理：開展了店外經營治理集中整治行動，清理取締違章占道經營攤點近30家，占道經營現象明顯減少。

6、嚴厲打擊私搭亂建行為：對各種違法占地、私搭亂建現象，做到早發現、早制止、早處理，不斷加大巡查力度，擴大巡查范圍，充分發揮社會監督作用，做到發現一處，拆除一處，累計拆除違章建筑面積達1600平方米。

7、開展專項行動，依法取締南陽小區馬路市場：經鎮黨委、政府綜合考慮，周密部署，積極行動，自2015年5月24日起連續4次開展集中取締行動，成效良好，徹底取締，得到了周邊人民群眾的支持和擁護。

1、違法建筑拆除方面，因無拆違主體資格，執法有難度。

2、市容環境常態化管理機制需進一步完善，占道經營、環境衛生方面需進行常態化管理。

1、強化業務培訓工作。一是加強執法人員和協管員相關法律法規的學習，不斷提高執法人員依法行政的能力和本領。二是針對城市管理行政執法中的典型案例，認真進行剖析、分析違法的具體原因，以及處理的依據和程序，有效提高執法人員的業務能力和工作水平。

2、加強法規宣傳，提高群眾法制意識。結合實際，調配執法車輛，安排人員在主要街道、路段進行巡回宣傳，發放相關資料，達到家喻戶曉、人人皆知，進一步增強廣大人民群眾學法、守法的自覺性。

3、進一步完善戶外廣告管理、沿街店面審批制度，規范各項審批程序，實現管理與執法有機結合。對戶外廣告牌高起點、高標準要求，確保戶外廣告從嚴審批、規范設置、長效管理。

4、持續開展集鎮主干道占道經營整治行動，一是嚴格取締占用城市道路、通道、人行道及其他設施從事經營活動；二是要求沿街店面必須在店內歸店經營，不得在店外占道擺賣、堆放銷售商品，從事餐飲的經營戶不得出店設桌、擺放爐灶、亂倒泔水。

5、進一步加大環境衛生管理力度，逐步改善集鎮臟亂差現狀：一是加大環衛投入，完善環衛設施，按標準配置垃圾箱，對破損的垃圾收集設施及時進行修復或更換；二是常態化環境衛生巡查機制，發現問題及時與環衛公司進行聯系處理，發現一處，清理一處，不留死角。

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二、政務公開。

公開單位職能和科室職責；公開行政許可事項和相關服務項目的法律依據、資格要求、必備手續、辦理程序、辦理流程、辦理時限和服務標準；發放便民服務卡，公開工作人員身份和工作電話，接受社會監督。

三、科學管理。

對市容市貌標準，清掃保潔要求，園林綠化規劃與設計，綜合行政執法等工作進行公示、公告，提高城市管理工作的透明度，增強公眾參與意識。加強內部管理，嚴格執行《楚雄市城市管理局目標考核責任制》，實行獎勤罰懶的激勵機制。

四、優質服務。

實行首問責任制、限時辦結制和服務承諾制。強化服務、便民意識，做到嚴格管理，熱情服務，以人為本，切實體現熱情、便民、公正、公開的原則。

五、廉潔從政。

嚴格執行廉潔從政各項規定，堅決杜絕以權謀私、假公濟私、徇私舞弊以及吃、拿、卡、要等行為，嚴禁不作為、亂作為。

六、責任追究。

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區紀委二室調查的私建彩鋼房位于xx街東段，xx路二出口西側，2016年、2017年上半年均進行過清理，下半年由于又一次出現，按計劃應進行聯合執法，在18年初進行清理，由于群眾舉報，發生至此，在區紀委二室對我鎮執法人員質詢后作如下說明：

   該處違章建筑，在城鎮規劃區內，屬于建設用地，依據xx市人民政府《關于建立查處違法建設長效機制的意見》xx法字（2012第11號）文件第一款的規定，“以區為主，市區聯動”明確劃分了拆除違法建設的執法主體的職責，形成以區政府為查處違法建設責任主體，市、區相關部門協同配合，聯動查處機制。文件第二款職責劃分，鄉鎮政府對鄉、村莊規劃內的規劃、建設實施情況進行調查，及時發現、制止違法建設行為，并報區政府組織實施拆除，鄉鎮政府為執法主體，負責制定相關法律文書，及時發現制止違法建設行為及報告相關執法部門及時處理。市、區城市管理行政執法局，負責城市規劃內違法建設情況的調查，按照《中華人民共和國城鄉規劃法》等法律法規的規定，對城鎮規劃區內未取得規劃許可的違法建筑（含臨時建筑）進行拆除。

綜上，根據相關法律法規的規定，我鎮認為，一是對鄉村規劃區內的違章建筑、私搭亂建，我鎮為執法主體，對城鎮規劃區內，水務、畜牧、國土、消防等類違法行為，我鎮不是查處主體，但是有調查、發現制止違法建設行為及報告相關部門的義務。二是對該處違建房屋，我鎮執法人員進行了巡視、拍照、并記錄在案，固定了證據，根據xx年6月份區政府拆違工作會議和要求，擬在18年初聯合相職能部門進行拆除。但是，因為不是執法主體，所以無法為該地違建勘察調查并下達法律文書。

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1 違章建筑的法律界定

違章建筑是當前社會中的難點問題之一，現階段我國還沒有對違章建筑進行清晰和統一的界定。在實際處理時，各級地方政府一般會根據現實情況加以設定。考慮到政府各部門智能的差異性，國土、交通、城管、規劃以及房管等部門均具有認定和查處違章建筑的權利，這也是導致對違章建筑的認定不一致現象的主要原因，導致實際存在的“違法建設”“違法工程”“違法建筑”“違章建筑”等多種說法。上述說法具有一定區別，如“違法建設”和“違法工程”描述的是具有動態性的行為過程。而“違章建筑”和“違法建筑”描述的是違法行為的結果，具有一定的靜態性。文章從行為性質、行為對象以及行為事實三個方面對違章建筑進行界定。

1.1 行為性質

從行為性質的角度來說，違章建筑具有違法性。首先，違章建筑在其性質而言屬于違法行為，違章建筑違反了土地管理法、城市市容和環境衛生管理條例、公路法以及城鄉規劃法等相關法律法規所規定的義務或者是禁止性的規定，基于以上法律規定克制違章建筑處于違法狀態；其次，違章建筑是在經過規劃管理部門以及土地管理等有關主管部門的審批或許可之前進行建設的；最后，違章建筑必須得到有關行政部門的認定，假如建筑違反了上述法律規定，則應由城鄉規劃部門進行影響程度的認定。

1.2 行為對象

在判斷違章建筑的行為對象時對于違章建筑概念的界定具有很大的影響。從行為對象的角度來看，根據不同的法律法規對違章建筑進行界定，所造成的違章建筑的外延以及內涵均具有很大差異，據此而造成的對違章建筑的各種理解也存在很多爭議。通過總結歸納我國現行的法律法規，對違章建筑的對象描述都包含建筑物以及構筑物兩個名詞，但對其他設施的描述缺不盡相同。這是因為上述兩個名詞都屬于設施，但又具有一定的差異性。而違章建筑的對象是否包括設施又根據具體情況具體分析。但是違章建筑的行為對象一定是和土地、房屋等不動產緊密相關的，并且在分離之后設施就無法發揮應有的作用，比如電纜、關系等工程。而這些在法律上被稱作是附著物，因此違章建筑的行為對象主要包括建筑物、構筑物以及附著物。

1.3 行為事實

1.3.1 新建。新建指的是未經有關部門許可，違反土地、規劃等相關法律法規，擅自進行建設的項目，為獲取相關許可證進行建設的項目以及擅自建設等行為。

1.3.2 改建。改建指的是將原有建筑物的一部分進行拆除改造。比如將民用住宅私自改為商業用房、破墻開店、將一個房間進行分割改造成多個小房間進行群租等項目。

1.3.3 擴建。擴建指的是在原有建筑物的基礎上進行建設，以達到提高原有建筑的高度或加大占地面積的目的。

2 違章建筑的查處

2.1 違章建筑的查處程序和查處方式

2.1.1 違章建筑的查處程序。通常情況下，違章建筑的查處程序包括立案、調查取證、影響認定、事先告知、行政處罰決定、送達以及執行等。在進行違章建筑的查處時，首先，應保證查處的程序符合法律法規的要求、查處的主體適格、事實清楚、證據確鑿、使用的法律正確；其次，在進行違章建筑查處時應對行政相對人的合法權益進行保護，包括行政相對人的陳述、申辯以及申請救濟等權利。

2.1.2 違章建筑的查處方式。違章建筑的查處方式包括責令停止建設、責令限期改正、罰款、拆除、沒收違法收入、沒收實物以及其他行政處理措施。

2.2 違章建筑查處中存在的問題

2.2.1 查處權責不明確，各部門之間配合不默契。上文中已經提到，國土、交通等部門均具有認定和查處違章建筑的權利。盡管目前我國已經在各大城市進行了相對集中的行政處罰權工作，主要包括市容市貌、綠化、市政以及規劃等七個方面。而違章建筑卻涉及了多個部門和領域，并且對市、縣（區）、街道和社區的利益息息相關。我國立法具有一定的部門利益化現象，導致各部門之間的協調合作不足，是造成違章建筑查處受阻的內部原因。

2.2.2 違章建筑執法手段乏力，查處方式單一。我國多數城市在進行違章建筑查處時均采用“一刀切”的方式進行，以拆除為主要查處手段。在違章建筑查處執行過程中，某些建筑在建設的初期階段已經得到了用地許可以及工程規劃許可等各類法律程序，但是在建設過程中存在改建或者擴建行為。某些違章建筑受到各種各樣的因素影響致使審批手續上部完善的情況下進行建設活動等。上述違章建筑并沒有對社會公共利益以及城市規劃造成不良影響，對該類違章建筑進行拆除處理，不僅需要花費大量的人財物等成本，還造成了資源的巨大浪費。除此之外，部分違章建筑在做出拆除處理之后受各種條件的限制不能直接進行拆除，目前針對上述問題的處理方法尚不完善。

許多相關部門在查處違章建筑時通常會給予責令停止或限期整改，但是在查處過程中，經常出現當事人拒不配合、拒絕停工等現象，導致執法部門很難有效解決違章建設行為。

2.2.3 執法環境不善，沖突矛盾時有發生。對于法制國家來說，其法制水平的高低與國家的政治、文化、經濟等的發展息息相關，除此之外還會在一定程度上影響國家的法律環境。針對違章建筑這一法律環境而言，和發達國家仍具有一定的差距。我國在進行違章建筑查處時經常出現暴力執法沖突以及暴力抗法等現象，這主要是因為社會矛盾的不斷計劃、社會保障體系不完善、法律意識淡薄、執法方式簡單粗暴、執法人員綜合素質層次不齊等造成的。

2.2.4 管理執法體制不完善，監管不到位。執法是城市管理的重要環節，屬于事后控制。在進行違章建筑的查處和管理時，很可能會由于政府引導力度不夠以及市場供給不足等問題使得查處過程中出現了審批、管理以及監督等環節出現脫節現象以及信息交流不夠暢通。除此之外，沒有嚴格貫徹實施聯席會議制度和審批備案制度。再加上某些執法部門存在消極執法、不作為甚至是亂作為的現象，監管力度不足，部門權利集中化等導致某些部門消極作為或不作為。

3 違章建筑查處過程中的相關法律關系的沖突解決

3.1 違章建筑為第三人所占有

當違章建筑被第三人所占有，被執行人怠于行使權利的情況下，申請執行人可以提起占有之訟，也就是說通過代為訴訟來排除他人占有。上述訴訟是為了法院能夠對違章建筑的實施和執行排除障礙，而不是處于讓申請執行人得到違章建筑的占有權。占有并不是權利和物權，而是一種實施狀態，但占有卻憑借其實時狀態展現出了財產的秩序，也就是說占有體現了社會生活的一種秩序。法律對占有的保護是為了對生活秩序和財產秩序進行維護，而不一定是為了保護真正的權利。為了達到這一目的，法律需要維護占有，并采取有效的措施來制止各類暴力手段侵害他人的行為。

3.2 違章建筑受到第三人不動產的侵害

如果違章建筑在遭受到其他人的不法侵害時，如果被執行人待遇執行其權利這一前提下，申請人擁有代為訴訟的權利。這一行為可以幫助被執行人獲得應有的賠償，但是根據司法實務的有關規定，當違章建筑遇到不動產的侵害這一情況下，采取相鄰關系的規定是不合理的。這樣說是因為發生相鄰關系的主體是公司也好法人也罷，主體必須是相鄰不動產的使用權人亦或是所有權人，主體具有不動產的民法權利，但是違章建筑并不具有相鄰關系要求的使用權以及所有權，所以相鄰關系規定并不能用于處理此類問題。基于此，法院在處理此類案件時應遵循實事求是的原則，根據案件的實際情況以及違章建筑的具體毀損行為、違法程序、對合法財產受到侵害的嚴重程度和損毀行為人出現過程的程度來科學地對賠償范圍加以確定。上文已經到違章建筑具有違法性，所以一旦受到侵害并不能獲得全額賠償，賠償數額也有一定的限制，而是對擅自毀損行為擴大的損失給予適當的賠償。

3.3 被執行人將違章建筑租賃給第三人

《城市房地產管理法》第52條明確指出，所簽訂的租賃合同中的房屋的所有權人才能作為合同中的出租人。《城市房屋租賃管理辦法》以及相關的地方性法規也明確指出違章建筑不能進行出租。法律只保護那些進行依法登記的出租房屋。被執行人將違章建筑租賃給第三人的合同簽訂內容不合法，因此屬于無效民事行為。

4 結語

文章首先從行為性質、行為對象以及行為事實三個方面對違章建筑的法律界定進行了闡述；其次從違章建筑的查處程序和查處方式以及違章建筑查處中存在的問題兩個方面對違章建筑的查處進行了分析；最后對違章建筑為第三人所占有、受到第三人不動產的侵害以及被執行人將違章建筑租賃給第三人三種情況下的相關法律問題進行了思考。

參考文獻

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[4] 吳偉，凌冰，姚愛國.《中華人民共和國行政強制法》第四十四條實施中的問題與思考[J].規劃師，2011，（12）.

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二、工作目標

通過開展宣傳思想工作，把干部職工的思想和行動統一到縣委、縣政府發展戰略上來，統一到城管局工作部署和決議決定上來，充分調動全體干職工的工作積極性和創新城市管理方法的主動性，凝心聚力，努力營造良好城市管理氛圍，不斷提升城市管理水平。

三、組織領導

成立宣傳思想工作領導小組。

領導小組下設辦公室，練兢兼辦公室主任，負責組織、協調、考核等工作。

四、工作重點

1、宣傳黨的路線、方針、政策，尤其要宣傳好黨的十八屆三中、四中全會精神；

2、宣傳黨的群眾路線教育實踐活動；

3、宣傳縣委、縣政府對城市管理工作的決定、決議和工作要求；

4、宣傳我局工作思路和工作成果；

5、宣傳城市管理工作中的先進典型；

6、宣傳城市管理相關法律法規；

7、對違反城市管理規定的人和事進行曝光；

8、加強與各級新聞媒體的合作與溝通，為城市管理營造良好的輿論環境。

五、宣傳形式

1、向省、市、縣電視臺、電臺等新聞媒體報送新聞稿；

2、向《日報》、《日報》、《報》等報刊報送宣傳稿件；

3、向市執法局網站、縣政府網站、新聞網、大江網等網站報送工作信息；

4、通過手機信息平臺向市民進行溫馨提示，宣傳城市管理法律法規；

5、向縣委、縣政府及相關部門的工作簡報（《信息》《政務》《宣傳》《機關效能》《維穩信息》《創先爭優》《安全生產》《工會》等）報送工作信息；

6、在小區、社區、公共場所開展現場咨詢活動，進行面對面宣傳；

7、深入掛點幫扶社區開展幫扶宣傳活動；

8、利用單位門戶網站、電子顯示屏、宣傳車、宣傳欄、宣傳單進行宣傳；

9、通過移動手機微信平臺向市民宣傳城市管理工作；

10、通過腰鼓隊定期開展特色宣傳；

11、開展城市管理志愿者活動；

12、開展“城管風采”攝影活動；

13、其他宣傳方式。

六、工作要求

1、高度重視。各下屬單位、機關各股室要高度重視宣傳報道工作，要落實專門人員負責宣傳思想工作，及時主動地做好宣傳素材的收集、整理、報送等工作。

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加強城市管理綜合執法工作，需要在加快立法步伐，強化領導法律意識，明確執法主體的從屬關系，加快實施行業執法綜合管理，提高執法隊伍整體素質，規范執法程序，積極開展建設法規知識的社會普及教育，加強行政執法活動的監督檢查等方面落實。

一、城市管理行政執法工作存在的問題

（一）執法強制力弱

執法強制力是保障執法效能的關鍵條件，但是在執法工作中，并沒有相應的強制手段作保證，這就造成一系列社會問題，如行政相對人不配合執法、機動車亂放、垃圾亂倒等，這些問題的存在嚴重影響了城市市容、市政。由于強制性保障的缺失，在執法過程中，執法人員往往不具有強制性，其只有管理而并沒有執法的權力，若進行過度管理，則會出現一些暴力抗法和暴力執法的行為，這就在一定程度上阻礙了城管后期管理。

（二）執法方式單一

城市管理行政執法的根本目的在于實現城市和諧發展。在人們思想觀念開放化的今天，尤其在構建人文城市的環境下，城市管理的方式應當適應于人們的要求，堅持人本管理的原則。但是現實中，城市管理行政執法方式相當單一，僅僅停留在“罰款”管理上，這就不免會使人產生抵觸心理，從而起不到城市管理的目的。

（三）執法成效低下

執法成效低下是城市管理行政執法中存在的重要問題。行政執法是為了促進城市發展，維護人民利益，但是由于一些主客觀的原因，造成此目標很難實現。其一，城市管理的范圍較廣，且內容較多，這就增加了行政執法的難度，影響了執法成效。其二，在執法過程中，一些執法人員受到被管理者的言語威脅，甚至是行為威脅，但是由于缺乏相應的安全保障制度或是措施，使得很多城管無法正常行使自身職能，這就影響了執法工作成效。

二、問題原因分析

（一）執法法制不健全

現階段我國缺乏專門而獨立的城管法律體系，有關的法律法規之間的沖突性較強，缺乏統一性，如一些地方政府從本地區利益出發，制定一些地方性法規，而受地域保護觀念的影響，其中的一些法規與中央制定的法律具有一定沖突性；很多地區僅僅依靠地方性的法規作為執法依據，而沒有國家正式法律的支持；一些法律仍舊停留在十幾年前，如很多地方仍舊采用1992 年頒布的《城市綠化條例》進行綠化管理，這就與現代社會的經濟發展要求不適應，進而影響了執法效能的發揮。

（二）執法模式滯后

市場經濟的發展，必定要求城市管理行政執法模式與現代經濟相適應，但是，很多地方仍舊堅持傳統的管理模式，從而造成執法效力不高。其主要體現在：管理停留在“見面管理”上，信息滯后，管理被動；政府管理缺位，權責不明，多頭管理；管理粗放，常利用運動式、突擊式管理；缺乏相應的監督機制，造成事發后推諉責任。

（三）執法人員素質較低

執法實施的過程，歸根結底是執法人員發揮其職能的過程，這就需要執法人員具備強硬的城市管理專業技能，但是，現階段仍存在違規執法、暴力執法的行為，這集中反映出執法人員的整體素質較低，其主要體現在：執法專業性缺失，在執法過程中，僅僅認識到自己要執法，而并沒有認識到如何執法；執法人員的職業素質較低，一些城管利用制度漏洞，采用“走后門”的方式進入城管隊伍，還有一些城管在行政執法過程中，經受不住經濟誘惑，往往出現、、暴力執法等行為。

三、解決問題的途徑

（一）更新執法方式，堅持人本管理

在行政執法過程中，城管要改變原來單一的執法方式，從服務民眾的角度出發，全面更新觀念，轉變行為，切實做到服務于城市發展和人民利益。其一，加強溝通。在執法過程中，要以教育和溝通方式為主，向被管理者宣傳城市管理的相關法律法規和知識，在提升意識的基礎上，實現民眾與城管的協作，禁止采用強制性的暴力執法行為。其二，設置場所。針對一些無照經營的游商，在適當的地方設置專賣區、解，并規范其經營，這既能實現管理之目的，又保護了民眾利益。

（二）加強執法監督，提升執法效力

一方面，加強內部監督，設置專門的監督管理機構，對執法者的行為進行監督，并制定相應的獎懲措施，根據執法人員的行為表現給予不同層次的獎勵或是懲罰，以有效規范執法者行為。另一方面，充分運用網絡公共平臺、信箱等，調動社會群體參與到執法監督中，并公示典型現象，以此實現城市管理的有效性。

（三）提升人員素質，強化執法專業性

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二是繼續加大預防和查處違法建設工作力度。

堅持日常巡查管理制度，落實拆違控違工作責任，健全完善屬地管理、以塊為主、條塊結合、上下聯動、齊抓共管的拆違控違工作機制，同時強化協調協作，把違建遏制在萌芽狀態。對于違法建設，已經發現，堅決按法律法規規定依法辦理。

三是繼續加大投入力度，完善基礎設施。

根據城市發展需要，繼續完善城區垃圾桶、果殼箱布局設置，完善環衛基礎設施，為環衛長效管理提供硬件支持，增強城市的整體配套功能。

四是推進城管隊伍正規化建設。

(1)加強思想道德教育。開展經常性的思想道德教育工作，對執法人員進行艱苦奮斗、人生觀、價值觀、權力觀教育，樹立“以人為本、執法為民”的執法工作理念。

(2)強化業務培訓工作。一是加強執法人員和協管員相關法律法規的學習，不斷提高執法人員依法行政的能力和本領。二是針對城市管理行政執法中的典型案例，認真進行剖析、分析違法的具體原因，以及處理的依據和程序，有效提高執法人員業務能力和工作水平。