引論：我們?yōu)槟砹?3篇試論公共行政的作用范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

對(duì)于社區(qū)原理，我們?cè)谘芯克枷胝螁?wèn)題時(shí)，要充分的考慮到社區(qū)環(huán)境對(duì)人的思想的影響，不能單方面的要求人們?nèi)绾巫觯鼞?yīng)考慮到社區(qū)的變化。現(xiàn)在的社區(qū)如前所述已經(jīng)和以前的大為不同了，人們組織社區(qū)，更多是由于居住區(qū)的靠近和工作的相鄰，而不再是以前的以血緣和鄉(xiāng)黨來(lái)組織。并且當(dāng)今的社區(qū)環(huán)境也是復(fù)雜多變的，一方面是由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使人們發(fā)生了分化，不同階層的人住在不同的社區(qū)。另一方面是由于人口的流動(dòng)性的增加，即使一個(gè)較為固定的社區(qū)，其內(nèi)部人員的構(gòu)成也是在不斷變化的。因而我們?cè)趯?duì)人做思想政治工作時(shí)，必須考慮到社區(qū)的這種種新變化，借鑒社會(huì)工作的社區(qū)有關(guān)的原理能更好的豐富思想政治教育的時(shí)代內(nèi)容，已解決實(shí)際的問(wèn)題。

2.群體有關(guān)的原理

如前所述，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人際關(guān)系也在不斷發(fā)生變化，人們更重視法律上的關(guān)系。新的社會(huì)群體在不斷產(chǎn)生，即使舊的群體也在不斷地發(fā)生分化和發(fā)展，我們?cè)谘芯克枷胝谓逃嚓P(guān)的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到這些變化，應(yīng)該把工作對(duì)象放到群體環(huán)境中來(lái)考察，制定的工作計(jì)劃也應(yīng)將人列入相應(yīng)的群體來(lái)考慮，如同輩群體和學(xué)生群體等群體對(duì)青少年的影響是很大的。所以，我們可以借鑒社會(huì)工作中的群體相關(guān)的理論，以豐富思想政治教育的理論基礎(chǔ)，解決日益復(fù)雜的思想問(wèn)題。

3.個(gè)案法

對(duì)于思想政治工作，我們不能繼續(xù)停留在報(bào)告的基礎(chǔ)上，應(yīng)該潛下心來(lái)進(jìn)行跟蹤調(diào)查研究，對(duì)于不同的個(gè)體，要區(qū)別對(duì)待，就如同醫(yī)生在診病是那樣病人手疼可能是外力傷害，也可能是器質(zhì)性病變，甚至過(guò)度的精神緊張也可能導(dǎo)致人的疼痛。這時(shí)候就要求醫(yī)生仔細(xì)的觀察和分析各種可能的問(wèn)題，并為病人建立唯一而獨(dú)特的病例，只有這樣才能真正的醫(yī)好病人。對(duì)于思想政治工作我們要考慮到各種情況，不能將問(wèn)題簡(jiǎn)單的歸結(jié)為人的思想滑坡，因此借鑒社會(huì)工作的個(gè)案研究法就可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)的思想政治教育在這方面的缺陷，以便更好地開展思想政治教育工作和提高思想政治教育的效果。

4.小組法

我們?cè)谶M(jìn)行思想政治教育時(shí)可以適當(dāng)?shù)慕梃b，如我們?cè)趯W(xué)習(xí)某個(gè)文件和某種精神時(shí)可以采用小組討論的方法來(lái)學(xué)習(xí)，使學(xué)員們?cè)谙嗷ビ懻撝邪l(fā)現(xiàn)自身的不足，探尋到精神的實(shí)質(zhì)，并在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)，形成自己的知識(shí)體系。這和傳統(tǒng)的灌輸式的說(shuō)教教育相比，其優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的，人們通過(guò)這種方式得到的知識(shí)更易于被人們接受，也更易于轉(zhuǎn)化為人們自覺(jué)的行動(dòng)。

篇2

我國(guó)高校中，傳統(tǒng)的思想政治教育著重強(qiáng)調(diào)的是思想政治教育的工具性作用，而忽略了學(xué)生思想政治的理性能力。從研究的方向來(lái)看，我國(guó)高校著重研究的是思想政治教育的目標(biāo)、內(nèi)容、對(duì)象，而對(duì)一些無(wú)意識(shí)、間接的隱形教育關(guān)注則較少，因此，在高校中在開展隱形教育是十分必要的。

1. 隱形教育的內(nèi)涵與特征闡述

隱形教育的概念來(lái)自美國(guó)的教育學(xué)家杰克遜，在1968年，其著作《隱形班級(jí)》中第一次提及“隱形課程”，這一概念隨即風(fēng)靡全球，目前，全世界各個(gè)國(guó)家都開始關(guān)注隱形教育的研究。

從字面意思理解，我們可以發(fā)現(xiàn)，隱形教育是相對(duì)傳統(tǒng)的思想政治教育而言的，是相對(duì)較為隱蔽的，是指行為主體在某種環(huán)境下，有意或者無(wú)意的獲得了某種不在預(yù)期內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)，采取的手段相對(duì)較為自由，主要是在大學(xué)生的心目中產(chǎn)生一種潛在的說(shuō)服力，使其自覺(jué)地遵守這一規(guī)律。隱形教育將受教育者作為教育的主體，將思想政治教育滲透到生活的各項(xiàng)活動(dòng)之中，此時(shí)，受教育者在各項(xiàng)活動(dòng)和良好的氛圍中去體現(xiàn)、去把握，去領(lǐng)悟其重要意義，進(jìn)而使自身獲得提升。從思想政治教育實(shí)踐的分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，隱形教育的特征主要可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

1.1 多元化的教育內(nèi)容

隱形教育的界限不是很明顯，涉及到思想政治教育的各個(gè)領(lǐng)域，可以涵蓋學(xué)生的社會(huì)實(shí)踐，通過(guò)隱形教育可以更好的提升自身的質(zhì)量，可以更好的豐富思想政治教育的資源，印象教育的多元化教育內(nèi)容豐富了學(xué)生的思想，提高了思想政治教育的水平。

1.2 滲透性的教育過(guò)程

相對(duì)于傳統(tǒng)的灌輸式的顯性教育，隱形教育采取的是滲透式，學(xué)生是在無(wú)意識(shí)的前提下學(xué)習(xí)，隱形教育采取的方式是將教育的內(nèi)容融合到各項(xiàng)活動(dòng)中，在不知不覺(jué)間完成。同時(shí)，學(xué)生之間是互相學(xué)習(xí)，互相影響的，促進(jìn)學(xué)生全面進(jìn)步，共同發(fā)展。

1.3 間接性的教育方式

相對(duì)顯性教育而言，隱形教育的內(nèi)容是非主導(dǎo)性的，是隱蔽的，其教育內(nèi)容沒(méi)有明確的計(jì)劃，是在自然地狀態(tài)下發(fā)生的，是一種自我感受，自我體會(huì)，自我進(jìn)步的過(guò)炒年糕，在教育效果的表達(dá)上存著層層遞進(jìn)，含蓄表達(dá)的特點(diǎn)。

1.4 教育效果的長(zhǎng)久性

隱形教育是針對(duì)人的內(nèi)心變化而發(fā)揮作用的，是一種由內(nèi)而外的表現(xiàn)行為。因此，隱形教育會(huì)在學(xué)生的內(nèi)心產(chǎn)生較為持續(xù)的效果，產(chǎn)生穩(wěn)定的思想品質(zhì)和道德觀念，相比顯性教育，隱形教育更加長(zhǎng)久，更加穩(wěn)固。

2.隱形教育與高校思想政治教育的關(guān)系分析

從二者之間的研究我們可以發(fā)現(xiàn)，隱形教育是高校思想政治教育的一部分，思想政治教育的目的是實(shí)現(xiàn)受教育者思想的進(jìn)步和價(jià)值觀念的發(fā)展，二者互相扶助，互相強(qiáng)化，促進(jìn)發(fā)展，共同進(jìn)步。

3.高校隱形教育的優(yōu)化措施

3.1 為隱形教育創(chuàng)造環(huán)境基礎(chǔ)

教育的開展是需要一定的環(huán)境做基礎(chǔ)的，隱形教育也一樣，只有良好的環(huán)境才能順利的開展教育，因此，高校應(yīng)該注重環(huán)境的建設(shè),為隱形教育的開展打下基礎(chǔ)。我們不可否認(rèn)優(yōu)美環(huán)境的重要作用，其對(duì)調(diào)節(jié)學(xué)生的情緒具有無(wú)可替代的作用，其對(duì)改進(jìn)學(xué)生的思想具有潛移默化的能力。要從校園的環(huán)境著手，進(jìn)行人文化的改造，構(gòu)建具有特色的校園文化，促進(jìn)教學(xué)教育的順利開展，提高教學(xué)質(zhì)量。

3.2 校園文化的載體作用不可忽視

校園文化建設(shè)是高校隱形教育的重要載體,重要組成部分，具有強(qiáng)烈的暗示性和滲透的特點(diǎn)，校園文化對(duì)學(xué)生的成長(zhǎng)和發(fā)展具有重要的影響，隱形教育與顯性教育互相配合，共同促進(jìn)學(xué)生德育發(fā)展的進(jìn)步。校園文化的重要作用是課堂教學(xué)所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，是學(xué)校精神的體現(xiàn)。我國(guó)高校的校園文化建設(shè)應(yīng)該注意“正氣”文化的建設(shè)，在學(xué)生中樹立正確的思想觀、價(jià)值觀、文化觀，促進(jìn)學(xué)生愛(ài)國(guó)主義、集體榮譽(yù)感和社會(huì)責(zé)任感的建立；同時(shí)加強(qiáng)“誠(chéng)信”文化的建設(shè)，讓“誠(chéng)信”成為當(dāng)代高校大學(xué)生的重要品質(zhì)；更要注重“愛(ài)心”的培養(yǎng)，以人文本理念的建立，關(guān)心他人，注重團(tuán)結(jié)精神的培養(yǎng)，促進(jìn)和諧校園的建設(shè)。

3.3 利用網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)隱形教育的發(fā)展

隨著科技的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)無(wú)處不在，尤其是處于時(shí)代前沿的大學(xué)生們更容易接受先進(jìn)的文化，因此，善于利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行教育的開展是當(dāng)代教育發(fā)展的關(guān)鍵，網(wǎng)絡(luò)擁有形象、鮮活、生動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，是傳統(tǒng)思想政治教育所無(wú)法比擬的。利用網(wǎng)絡(luò)開展隱形教育，可以增強(qiáng)思想政治教育的實(shí)效性，開拓學(xué)生的視野，激發(fā)學(xué)生的想象力。高校利用網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)來(lái)宣傳積極、正確、健康的思想，讓德育教育成為網(wǎng)絡(luò)的主要文化；同時(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)章制度建立，提高校園網(wǎng)絡(luò)的安全；重要的是加強(qiáng)校園網(wǎng)絡(luò)隊(duì)伍的人才建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)人才，促進(jìn)思想政治教育的發(fā)展。

3.4 做好隱形教育的榜樣

榜樣是教育的重要資源，榜樣在高校校園中無(wú)處不在，教師、學(xué)生、英雄都可以成為學(xué)生的榜樣，思想政治教育的最佳手段不是說(shuō)，而是做，讓學(xué)生自己去學(xué)習(xí)、去領(lǐng)悟，去感知，進(jìn)而獲得提升，提高自身的修養(yǎng)，尤其是隱形教育，更加注重榜樣的培養(yǎng)，更加注重滲透的教育，讓學(xué)生們?cè)趯?duì)榜樣的學(xué)習(xí)中獲取力量，獲得鼓舞，進(jìn)而自我提升。

結(jié)束語(yǔ)：

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)，隱形教育在高校的思想政治教育中有著不可替代的作用，尤其是充滿個(gè)性時(shí)代的現(xiàn)代教育體系，隱形教育的研究與運(yùn)用更加重要，是顯性教育所無(wú)法替代的，在激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)熱情，提高學(xué)生學(xué)習(xí)激情的方面，隱形教育相較于傳統(tǒng)的教育更容易實(shí)現(xiàn)，其效果更加顯著。總之，隱形教育與顯性教育互相配合，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代思想政治教育的發(fā)展，促進(jìn)思想政治教育的進(jìn)步。

篇3

第一，市政建設(shè)管理中進(jìn)行人性化管理能樹立政府在群眾中的良好形象，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)。人性化管理以感情為基礎(chǔ)，能夠縮短人與人之間的距離，使人更親近，可以消除隔閡，化解矛盾，有利于形成一個(gè)團(tuán)結(jié)、奮進(jìn)、積極向上的社會(huì)氛圍。在市政建設(shè)管理中，人性化管理就是要時(shí)刻把廣大群眾的利益放在第一位，在建設(shè)、施工、管理過(guò)程中，進(jìn)行人性化規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工，處處考慮到廣大群眾的切身利益，充分體現(xiàn)出人文關(guān)懷。過(guò)去，一些城市在市政建設(shè)管理中，由于某些方面考慮不周，沒(méi)有很好地兼顧群眾利益，有的施工隊(duì)伍夜晚施工，造成噪音擾民，有的地方一條道路反復(fù)挖溝，影響群眾出行，這些非人性化的行為，造成了群眾與管理部門之間的矛盾，影響了政府在群眾中的良好形象。近年來(lái)，在市政建設(shè)管理中，各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)充分考慮到廣大群眾的利益，執(zhí)政為民，為民辦實(shí)事，建設(shè)了大量方便群眾生產(chǎn)、生活的市政基礎(chǔ)設(shè)施，使城市面貌發(fā)生了巨大的變化，間接促進(jìn)了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，受到了廣大群眾的擁護(hù)與支持。

第二，市政建設(shè)管理中進(jìn)行人性化管理能為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，從而優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。按照人與自然和諧發(fā)展的要求，營(yíng)造舒適宜人的工作、生活環(huán)境，努力把城市建成適宜人居、適宜創(chuàng)業(yè)的城市，也是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的一項(xiàng)重要內(nèi)容。而人性化管理的目的也在此，具體就是在市政建設(shè)管理中堅(jiān)持以人為本，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)市政建設(shè)管理工作，進(jìn)行高起點(diǎn)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，精細(xì)化管理，完善一批水、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，建立市政建設(shè)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建好城市發(fā)展的框架，加快城市建設(shè)步伐。在某種意義上，人性化管理是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的重要手段，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

第三，市政建設(shè)管理中進(jìn)行人行化管理能讓廣大群眾的利益得到充分體現(xiàn)，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)起到了積極作用。黨的十六大報(bào)告指出，全社會(huì)全民族的積極性創(chuàng)造性，對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)的發(fā)展始終是最具有決定性的因素。人民群眾是建設(shè)和諧社會(huì)的主體，是社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的推動(dòng)力；而社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的目的恰是為了滿足人的種種需求，實(shí)現(xiàn)以人為本的價(jià)值追求。這就要求社會(huì)尊重人的權(quán)利，提高人的素質(zhì)，改善人的生活質(zhì)量，優(yōu)化人的發(fā)展環(huán)境，妥善處理各種人際關(guān)系。市政建設(shè)管理水平體現(xiàn)了社會(huì)的進(jìn)步水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，市政建設(shè)管理就要發(fā)揮出其社會(huì)功能，要充分考慮各種人性化要素，表現(xiàn)出對(duì)人的理解、尊重、關(guān)愛(ài)和幫助，滿足群眾對(duì)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提高服務(wù)水平，激發(fā)群眾的積極性、創(chuàng)造性，創(chuàng)造一個(gè)和諧的社會(huì)環(huán)境。

人性化管理已成為各城市市政管理部門的共識(shí)，各市政管理部門采取靈活多樣的方式，彰顯人性化管理的人文內(nèi)涵。然而，市政建設(shè)管理中仍存在非人性化的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象不僅侵害了公民的合法權(quán)益，也阻滯了法治建設(shè)的前進(jìn)步伐。因此，消除市政建設(shè)管理過(guò)程中的非人性化現(xiàn)象，構(gòu)建和諧社會(huì)，全面、穩(wěn)定、持續(xù)和健康地實(shí)施人性化管理，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，做出長(zhǎng)期的努力。

篇4

在浩瀚的管理思想史上弗雷德里克?溫斯洛?泰羅的效率革命推動(dòng)了“以追求效率和系統(tǒng)化”的時(shí)代到來(lái)，科學(xué)管理被管理學(xué)界盛贊為一個(gè)時(shí)代的繁榮，同時(shí)效率革命也為整個(gè)管理史唱響了贊歌。

泰羅提出的科學(xué)管理思想包括經(jīng)濟(jì)人的前提假設(shè)，“胡蘿卜加大棒”的管理方式與職能工長(zhǎng)制的監(jiān)督方式，為管理思想注入新鮮血液的參謀制，任務(wù)管理與勞資共同利益說(shuō)。這些震撼管理思想界的新提法奠定了泰羅在管理學(xué)界“科學(xué)管理之父”的地位。而后“以泰羅為中心，在美國(guó)進(jìn)一步傳播效能主義的還有卡爾?巴思、H?L?甘特、弗蘭克?吉爾布雷斯和莉蓮?吉爾布雷斯、莫里斯?庫(kù)克、哈林頓?埃默森等。”泰羅的追隨者們一起締造了管理思想界的科學(xué)管理時(shí)代。他的追隨者對(duì)科學(xué)管理思想進(jìn)一步擴(kuò)充發(fā)展，卡爾?巴思作為泰羅最正統(tǒng)的追隨者嚴(yán)格執(zhí)行了泰羅的方法；H?L?甘特的任務(wù)加獎(jiǎng)金制度和甘特圖發(fā)展了科學(xué)管理思想；吉爾布雷斯夫婦試圖為科學(xué)管理正名，“科學(xué)管理是培養(yǎng)工人，而不是扼殺工人”；哈林頓?埃默森將倫理運(yùn)用到管理咨詢中，積極傳播效率主義；莫里斯?庫(kù)克把效率主義擴(kuò)大到教育部門和市政組織。正是他們的共同努力與探索成就了科學(xué)管理思想的金字塔，同時(shí)也為管理學(xué)理論和實(shí)踐奠定了發(fā)展基礎(chǔ)，而公共管理也有幸承襲科學(xué)管理的雨露。

公共管理從西歐中世紀(jì)的城市自治到中國(guó)古代的基層自治，走過(guò)了人類發(fā)展歷史的春夏秋冬。經(jīng)過(guò)實(shí)踐與理論的充實(shí)和發(fā)展，公共管理的現(xiàn)代趨勢(shì)是社會(huì)自治和政府公共行政的良性互動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府公共行政是公共管理的主體，大范圍的公共事務(wù)依靠政府提供，社會(huì)自治則是補(bǔ)充，二者的良性互動(dòng)成為現(xiàn)代公共管理的趨勢(shì)。現(xiàn)代公共管理解決公共生活中涉及關(guān)乎公眾公共利益的公共問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)公共利益，不僅對(duì)社會(huì)提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而且關(guān)注社會(huì)的公平正義，而公共管理的主體除了政府之外還有包括公共事業(yè)單位，非營(yíng)利組織，社會(huì)團(tuán)體，企業(yè)，第三部門等多元主體在內(nèi)的非政府組織。

管理活動(dòng)自古就與人類生存發(fā)展息息相關(guān)，科學(xué)管理時(shí)代的出現(xiàn)為管理實(shí)踐提供了發(fā)展的基石。公共管理作為管理實(shí)踐的一種，與科學(xué)管理有著不解的淵源，科學(xué)管理與公共管理在理論與實(shí)踐的碰撞中擦出了火花。

2.科學(xué)管理對(duì)公共管理實(shí)踐與理論的貢獻(xiàn)

2.1科學(xué)管理對(duì)公共管理實(shí)踐的貢獻(xiàn)

在科學(xué)管理興起之后，一些行政學(xué)家開始通過(guò)科學(xué)管理來(lái)尋求政府行政效率的問(wèn)題所在，而這一探索對(duì)公共管理中政府公共行政也同樣適用。泰羅系統(tǒng)闡述的科學(xué)管理理論雖然來(lái)源于對(duì)美國(guó)私營(yíng)部門的研究，但卻為公共行政提供了方法，即使泰羅沒(méi)有著力關(guān)注公共部門，卻也在這一領(lǐng)域具有廣泛地影響。一套完整的理論少不了一種契合的運(yùn)行方式，泰羅的科學(xué)管理中的最佳工作方式使公共行政模式的運(yùn)作成為可能。科學(xué)管理中的最佳工作方式和政治行政二分法、正式官僚制一起構(gòu)成了傳統(tǒng)行政模式的基礎(chǔ)，這一模式為公共管理提供了政府公共行政運(yùn)作的實(shí)踐“路標(biāo)”。

泰羅通過(guò)對(duì)時(shí)間與動(dòng)作研究、任務(wù)管理制、職能工長(zhǎng)制的探索發(fā)掘了現(xiàn)代管理中的效率原則。著名學(xué)者歐文?休斯說(shuō)，“工廠裝配線是體現(xiàn)泰羅思想的主要社會(huì)領(lǐng)域，但政府運(yùn)用科學(xué)管理的時(shí)間并不比它晚多少。”也正因?yàn)槿绱耍┝_的科學(xué)管理在公共行政領(lǐng)域一直占據(jù)著重要地位，為管理實(shí)踐提供了專業(yè)化的管理知識(shí)，而這種管理知識(shí)恰巧也是公共行政管理所需要的。

科學(xué)管理為政府公共行政實(shí)踐提供了一種有效的參考，這種方式與傳統(tǒng)公共行政模式中的官僚制模式配合形成了傳統(tǒng)公共行政的運(yùn)作模式。科學(xué)管理中任務(wù)管理制以工時(shí)研究為基礎(chǔ)，制定精心的計(jì)劃，管理部門以明確的責(zé)任來(lái)制定工作制度。泰羅的“工時(shí)研究”被移植到政府管理中來(lái)，深刻地影響了政府的職位分類，在政府管理中推廣職位分類，奠定了公務(wù)員管理的基礎(chǔ)和依據(jù)，建立了人事管理的統(tǒng)一體系，為公共管理提供了一種整體運(yùn)行模式；職能工長(zhǎng)制則作為一種監(jiān)督方式配合任務(wù)管理的順利實(shí)施；標(biāo)準(zhǔn)化工作和任務(wù)管理制為公共管理中政府公共行政提供了運(yùn)行方式，使政府公共行政有了高效運(yùn)作的可能。科學(xué)管理中時(shí)間與動(dòng)作的研究提倡一種最佳的工作方式，任何工作都應(yīng)該遵循一種標(biāo)準(zhǔn)化的工作方式，使用標(biāo)準(zhǔn)化的工具、機(jī)器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)調(diào)效率與工作績(jī)效。雖然傳統(tǒng)的行政模式隨著政府改革的深入遭到許多質(zhì)疑，但是科學(xué)管理為公共管理領(lǐng)域政府公共行政提供了運(yùn)行“標(biāo)尺”。

公共管理領(lǐng)域的改革從未休止，人類一直在探尋最佳的政府公共行政運(yùn)作模式，從傳統(tǒng)行政時(shí)期到新公共管理時(shí)期，科學(xué)管理理論并沒(méi)有隨著科學(xué)管理時(shí)代的逝去而淡化，而是依然在為后來(lái)不斷發(fā)展的管理理論提供借鑒和做出貢獻(xiàn)。

2.2科學(xué)管理對(duì)公共管理理論的貢獻(xiàn)

隨著20世紀(jì)80年代以來(lái)政府規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政經(jīng)濟(jì)危機(jī)，和社會(huì)問(wèn)題的不斷凸顯，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家開始了聲勢(shì)浩大的政府再造運(yùn)動(dòng)。“政府管理的運(yùn)作亦發(fā)生了相應(yīng)變化，即由傳統(tǒng)的、官僚的、層級(jí)節(jié)制的、缺乏彈性的公共行政，向市場(chǎng)導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理轉(zhuǎn)變。”歐文?休斯認(rèn)為，一種完整的理論必須要有一種工作方式與組織方式。然而隨著政府改革，政府再造的深入，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”如火如荼地展開，傳統(tǒng)行政模式漸漸淡出政府改革的藍(lán)圖，被新公共管理所取代。但這并不意味著科學(xué)管理理論的淡出，作為20世紀(jì)20 年代聲名大振的科學(xué)管理時(shí)代的理論支柱，即使在新公共管理時(shí)代，甚至后新公共管理時(shí)代都難以掩蓋它的光芒。科學(xué)管理理論不僅僅能為傳統(tǒng)公共行政模式所用，同樣也可以為新公共管理理論作出貢獻(xiàn)，而新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。

新公共管理打破了傳統(tǒng)公共行政管理的相對(duì)封閉系統(tǒng)，將私營(yíng)部門管理方法和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，廣泛地用于公共部門管理之中，強(qiáng)調(diào)公共管理行政主體多元化。公共管理領(lǐng)域中這一全新的的價(jià)值取向表明：新公共管理不僅是政府行政管理形式上的變革，而且是在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域關(guān)于國(guó)家角色的突破，是對(duì)國(guó)家、社會(huì)、公民關(guān)系所作的全新思考與實(shí)踐。科學(xué)管理理論在這一全新視角下同樣為新公共管理理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

新公共管理中對(duì)工作績(jī)效的重視使績(jī)效工資得到重視，而新公共管理關(guān)于人事管理的部分卻與績(jī)效工資有著水與魚的密切關(guān)系。績(jī)效工資的管理方式與泰羅的追隨者H?L?甘特提出的任務(wù)加獎(jiǎng)金制如出一轍，H?L?甘特的思想主要受泰羅影響，“在高工資地開支的過(guò)程中，甘特看到了激勵(lì)制度的一些不同的可能性”他發(fā)明的任務(wù)加獎(jiǎng)金制度可以說(shuō)是績(jī)效工資的前身，正是有了科學(xué)管理時(shí)代任務(wù)加獎(jiǎng)金制的提出才有了后來(lái)績(jī)效工資制的發(fā)展。而這種理論基奠為現(xiàn)代管理中績(jī)效工資制奠定了應(yīng)用基礎(chǔ)。

雖然在新公共管理運(yùn)動(dòng)的大背景下科學(xué)管理的最佳工作方式在實(shí)踐運(yùn)用過(guò)程中受到質(zhì)疑，但是新公共管理依然是在最佳工作方式的基礎(chǔ)之上進(jìn)行改革的，泰羅的科學(xué)管理是基礎(chǔ)性的奠基，有了這一奠基才有了新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，新公共管理并不是對(duì)科學(xué)管理最佳工作方式的全盤否定，而是在肯定其基礎(chǔ)性作用的同時(shí)指出其引發(fā)的問(wèn)題，進(jìn)一步尋求解決問(wèn)題的方法，是對(duì)最佳工作方式的完善和發(fā)展。

新公共管理強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”認(rèn)為公民應(yīng)該被看做顧客，而政府則是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供者，是為顧客服務(wù)的，應(yīng)該奉行“顧客即上帝”的遵旨。即使在新公共管理時(shí)代政府的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但是政府的運(yùn)行依然需要最佳的工作方式，科學(xué)管理最佳工作方式的理念對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)而言并沒(méi)有過(guò)時(shí)。新公共管理也強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，注重產(chǎn)出，認(rèn)為效率和效力缺一不可，強(qiáng)調(diào)政府的“掌舵”角色，注重授權(quán)、目標(biāo)使命、產(chǎn)出、分權(quán)模式，在政府公共管理領(lǐng)域中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方面的力量，降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給成本，提高公共經(jīng)濟(jì)效率。而這與泰羅科學(xué)管理的效率革命殊途同歸，都是尋求最有效率的結(jié)果導(dǎo)向，唯一的不同就是所應(yīng)用的對(duì)象，泰羅的效率革命完全可以被看做新公共管理的奠基。

傳統(tǒng)公共行政模式無(wú)疑是一去不返，而新公共管理運(yùn)動(dòng)及其所引發(fā)的公共管理模式的變革，也將成為一股不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流。但是深究這盛世華章的背后，是科學(xué)管理的理論奠基為這一時(shí)代的繁榮提供了生長(zhǎng)的土壤。

3.結(jié)語(yǔ)

美國(guó)科學(xué)管理作為現(xiàn)代管理學(xué)的發(fā)端和起源，為管理思想做出了巨大的貢獻(xiàn)。一百年過(guò)去了，現(xiàn)代管理實(shí)踐與思想中不斷涌現(xiàn)著各種流派，但泰羅的科學(xué)管理可以被盛贊為這些流派的基石，是管理實(shí)踐與理論的路標(biāo)。雖然科學(xué)管理也曾遭受質(zhì)疑，但是作為管理實(shí)踐變革的指揮棒，它的價(jià)值意涵并不褪色。公共管理是人類政治生活必不可少的管理實(shí)踐，作為公共管理改革的現(xiàn)代風(fēng)向標(biāo)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)更是在政府公共行政改革中掀起了一陣狂潮。新公共管理理論是對(duì)新的環(huán)境背景下對(duì)政府公共行政改革所作的努力，科學(xué)管理為公共管理提供了運(yùn)行的最佳方式。在新公共管理運(yùn)動(dòng)熱潮中，雖然“泰羅主義”同“官僚制”一起遭受到批判，但是新公共管理理論并不是對(duì)科學(xué)管理的全盤否決，而是在科學(xué)管理的基礎(chǔ)上所作的進(jìn)一步的理論探究，是改進(jìn)和創(chuàng)新。科學(xué)管理的價(jià)值對(duì)于現(xiàn)代管理而言是巨大的，同時(shí)對(duì)于公共管理的貢獻(xiàn)也是不可否認(rèn)的，其實(shí)踐與理論價(jià)值更值得學(xué)界的進(jìn)一步挖掘，科學(xué)管理對(duì)公共管理的貢獻(xiàn)不僅僅是影響其發(fā)展，更重要的是其基奠作用，為公共管理乃至新公共管理的發(fā)展提供了生長(zhǎng)肥料，因此科學(xué)管理之于公共管理，是土壤，是基奠，更是跳板。

參考文獻(xiàn)：

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篇5

正如任何理論的提出都來(lái)源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢(shì)之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來(lái)自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點(diǎn)都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國(guó)家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒(méi)有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來(lái)研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問(wèn)題，這里的“區(qū)域行政”并不是實(shí)際意義上從行政學(xué)科角度對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國(guó)行政區(qū)劃存在的種種問(wèn)題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，對(duì)區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國(guó)區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對(duì)區(qū)域公共管理研究中的一些基本問(wèn)題作一分析。

一、我國(guó)區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀

理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國(guó)區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過(guò)區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見(jiàn)解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說(shuō)，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國(guó)區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理的一些問(wèn)題作了述評(píng)，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國(guó)區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問(wèn)題的大量興起；而國(guó)外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí)，她也對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒(méi)有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無(wú)疑問(wèn)，有幾個(gè)問(wèn)題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒(méi)有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問(wèn)題，有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。

二、區(qū)域與區(qū)域行政

區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒(méi)有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來(lái)劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語(yǔ)言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒(méi)有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。

區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。

基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過(guò)對(duì)政府的協(xié)調(diào)來(lái)達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？

三、區(qū)域公共管理

要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國(guó)外自從20世紀(jì)70年代以來(lái)，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說(shuō)紛紜沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國(guó)有學(xué)者在綜合國(guó)內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會(huì)力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開展其基本活動(dòng)；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過(guò)協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。

區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會(huì)理論和治理與善治的理論。我國(guó)學(xué)者在考察我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)認(rèn)為，“要擺脫中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國(guó)家與社會(huì)之間沒(méi)有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說(shuō)，在于社會(huì)一直沒(méi)有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會(huì)理論，并依據(jù)中國(guó)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國(guó)的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識(shí)的觀點(diǎn)來(lái)看，市民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個(gè)方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個(gè)領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會(huì)場(chǎng)所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問(wèn)題作出評(píng)判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會(huì)運(yùn)動(dòng)。市民社會(huì)概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國(guó)所發(fā)生的深刻的社會(huì)變革及對(duì)此的理論反思有密切的關(guān)系，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，理論家們對(duì)國(guó)家在社會(huì)發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無(wú)疑問(wèn)也會(huì)存在失效的問(wèn)題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說(shuō)，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治具有五個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個(gè)基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過(guò)協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動(dòng)。

綜合對(duì)區(qū)域和以上理論的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個(gè)內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競(jìng)爭(zhēng)和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對(duì)象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。

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篇6

我國(guó)的行政管理體制改革是隨經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程而逐步展開的，并且經(jīng)歷了一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求的不斷發(fā)展完善的過(guò)程。近30年來(lái)，我國(guó)的行政管理體制經(jīng)過(guò)不斷地改革，取得了重要進(jìn)展和明顯的成效，特別是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政管理體制到適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制改革方面已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變。從總體上判斷，我國(guó)目前的行政管理體制基本上適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。但是，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，現(xiàn)行的行政管理體制還存在著不少問(wèn)題，仍然存在不適應(yīng)的地方。

(一)政府自身的視角：我國(guó)行政管理體制不適應(yīng)性問(wèn)題的具體表現(xiàn)

如果說(shuō)不適應(yīng)性是我國(guó)行政管理體制的主要問(wèn)題的話，那么，這種不適應(yīng)性究竟體現(xiàn)在哪些具體問(wèn)題上？許多行政管理部門的同志認(rèn)為，現(xiàn)在行政管理中的主要問(wèn)題是人員編制不夠、經(jīng)費(fèi)保障不足、權(quán)威性不高、監(jiān)管手段不強(qiáng)等。主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)具體問(wèn)題上。

第一，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象依然存在，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)，市場(chǎng)監(jiān)管體制仍不夠完善，社會(huì)管理體系仍不健全，公共服務(wù)職能仍比較薄弱；第二，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)督不力的問(wèn)題比較突出；第三，中央和地方的關(guān)系有待進(jìn)一步理順，有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問(wèn)題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強(qiáng)，有法不依、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象比較普遍。

同時(shí)，從理論的視角看，我國(guó)行政管理體制不適應(yīng)性問(wèn)題具體表現(xiàn)為：從行政管理體制的主體結(jié)構(gòu)來(lái)看，主體結(jié)構(gòu)上的問(wèn)題主要是“政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉(zhuǎn)變不到位是目前整個(gè)體制的根本性問(wèn)題；從體制的運(yùn)行上看，相關(guān)機(jī)制不健全是行政管理體制比較突出的問(wèn)題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問(wèn)題。

(二)市場(chǎng)主體和社會(huì)和諧的視角：我國(guó)行政管理體制不適應(yīng)性問(wèn)題的具體表現(xiàn)

分析行政管理體制存在的問(wèn)題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的分析，大多是行政機(jī)關(guān)的看法，主要是從管理者的角度來(lái)看待管理體制中的問(wèn)題。從這個(gè)角度看到的問(wèn)題或者說(shuō)行政機(jī)關(guān)感受到的真實(shí)而迫切希望解決的問(wèn)題，恐怕主要是權(quán)力不夠大、力量不夠強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當(dāng)然都是問(wèn)題，作為行政管理者誰(shuí)都希望不存在這些問(wèn)題。然而，為什么在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下行政管理體制不存在這些問(wèn)題而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻成為問(wèn)題了呢？我們認(rèn)為，主要原因是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，其根本問(wèn)題還是在職能轉(zhuǎn)變上。當(dāng)然，也有換位思考來(lái)考察行政管理體制問(wèn)題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場(chǎng)主體和社會(huì)和諧的視角來(lái)考察行政管理體制存在的問(wèn)題。這里有幾點(diǎn)需要說(shuō)明：一是，市場(chǎng)主體的視角，即從企業(yè)和行政管理相對(duì)人的角度來(lái)看行政管理的問(wèn)題；二是，從市場(chǎng)主體的視角來(lái)考察行政管理體制存在的問(wèn)題，即可以從被管理者的角度來(lái)印證管理者提出的問(wèn)題，使我們對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對(duì)問(wèn)題的感受往往是直接的、真切的，感性認(rèn)識(shí)的成分較大，需要適當(dāng)上升為理性認(rèn)識(shí)。此外，有些制度在實(shí)際運(yùn)作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。

1.關(guān)于行政許可問(wèn)題

行政許可作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，是政府管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段，在我國(guó)行政管理中被廣泛運(yùn)用，對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，由于缺少法律約束，實(shí)踐中存在不少問(wèn)題，有些已經(jīng)成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制。這也是人們感受到的政府管理的突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面：(1)行政許可范圍不清、事項(xiàng)過(guò)多，設(shè)定行政許可的事項(xiàng)不規(guī)范。(2)行政許可的設(shè)定權(quán)不明確。(3)行政許可環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、手續(xù)煩瑣，缺少必要的程序規(guī)范。(4)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，市場(chǎng)進(jìn)入很難，一旦進(jìn)入后卻又缺乏監(jiān)管。(5)利用行政許可亂收費(fèi)，將行政許可作為權(quán)力“尋租”的手段。(6)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，往往只有權(quán)力，沒(méi)有責(zé)任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

2.關(guān)于行政處罰問(wèn)題

行政處罰，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法律規(guī)范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政處罰是其主要的執(zhí)法活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政處罰在政府及其部門的行政行為中占較大比例，因此，人民群眾對(duì)行政處罰的意見(jiàn)較大，反映較強(qiáng)烈。

實(shí)施行政處罰，不僅應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)體方面的規(guī)定，而且也應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的程序規(guī)定。然而，在行政處罰法頒布之前，由于對(duì)行政處罰的一些基本原則沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定，實(shí)踐中存在一些問(wèn)題。行政處罰法的實(shí)施，雖在一定程度上消除了一些問(wèn)題。但是，從目前的情況看，仍存在不少問(wèn)題：有些處罰的設(shè)置不夠科學(xué)，有些領(lǐng)域的處罰過(guò)多過(guò)濫；有的行政處罰與行政機(jī)關(guān)的利益掛鉤，收支兩條線制度流于形式；行政處罰的自由裁量權(quán)的行使不夠規(guī)范；行政處罰偏離處罰目的和

教育與懲罰相結(jié)合原則的情況比較突出，為處罰而處罰的情況經(jīng)常發(fā)生，常常激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧。

3.關(guān)于行政收費(fèi)問(wèn)題

行政收費(fèi)和行政處罰一樣，也是企業(yè)和群眾認(rèn)為問(wèn)題較多的政府行為。其實(shí)，問(wèn)題的要害在于不合法或者不合理的亂收費(fèi)直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益。目前，較大的問(wèn)題主要有：一是收費(fèi)項(xiàng)目繁多，范圍較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在的收費(fèi)種類很多，行政主體依據(jù)行政權(quán)力在行政管理過(guò)程中對(duì)相對(duì)人收取的費(fèi)用主要有七大類若干種：(1)許可收費(fèi)，如排污許可費(fèi)、土地使用許可費(fèi)、煙草專賣許可費(fèi)等；(2)管理性收費(fèi)，如個(gè)體工商戶管理費(fèi)、出租汽車管理費(fèi)、計(jì)劃外演出管理費(fèi)、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理費(fèi)、無(wú)線電管理費(fèi)、公路(水路)運(yùn)輸管理費(fèi)等；(3)證照收費(fèi)，如居民身份證工本費(fèi)、專業(yè)技術(shù)資格證書工本費(fèi)、婚姻證書費(fèi)等；(4)手續(xù)費(fèi)、登記費(fèi)，如中國(guó)國(guó)籍申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)、社團(tuán)登記費(fèi)、收養(yǎng)登記費(fèi)、企業(yè)注冊(cè)登記費(fèi)、船舶登記費(fèi)、土地登記費(fèi)等；(5)審查檢驗(yàn)費(fèi)，如進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫費(fèi)、新藥審批費(fèi)、進(jìn)口音像制品審批費(fèi)、中藥品種保護(hù)審批費(fèi)等；(6)資源使用費(fèi)，如城市排水設(shè)施有償使用費(fèi)、水資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等；(7)集資性收費(fèi)，如港口建設(shè)費(fèi)、車輛購(gòu)置附加費(fèi)、教育費(fèi)附加、電力建設(shè)基金等。①此外，還有一些強(qiáng)制性的收費(fèi)，如交通強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)等。二是收費(fèi)不合理、不公平、不規(guī)范。三是收費(fèi)量大，許多企業(yè)不堪重負(fù)。

4.關(guān)于行政強(qiáng)制問(wèn)題

在行政強(qiáng)制權(quán)的行使上也存在問(wèn)題。哪些機(jī)關(guān)可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施不明確；行政強(qiáng)制措施的具體形式繁多，同一行政強(qiáng)制措施有多種表述，缺乏規(guī)范；有些沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施強(qiáng)制措施，甚至授權(quán)、委托其他組織實(shí)施行政強(qiáng)制措施；缺乏程序性規(guī)定，有些行政機(jī)關(guān)在采取強(qiáng)制措施時(shí)隨意性較大，對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成直接經(jīng)濟(jì)損害。

二、行政管理體制改革的路徑

我國(guó)行政管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展要求既相適應(yīng)又相矛盾，矛盾的地方就是不適應(yīng)的方面。不適應(yīng)的問(wèn)題是行政管理體制存在的主要問(wèn)題。改革行政管理體制，就是要針對(duì)其主要問(wèn)題，解決其不適應(yīng)的方面，使我國(guó)行政管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)。

(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場(chǎng)化？

在西方國(guó)家，有關(guān)行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場(chǎng)化和私人部門管理方法來(lái)改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理興起于20世紀(jì)70年代，與西方國(guó)家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業(yè)型政府”，“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)管理理論，前者包括新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇學(xué)和交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)。新公共管理強(qiáng)調(diào)效率，不過(guò)也強(qiáng)調(diào)與其他價(jià)值的平衡。他們主要批評(píng)新公共行政以犧牲效率為代價(jià)來(lái)?yè)Q取公平的過(guò)程。其核心思想和主要觀點(diǎn)包括：公私的重新反思，認(rèn)為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復(fù)雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認(rèn)為要更好地提高政府的效率；結(jié)果導(dǎo)向型而不是過(guò)程導(dǎo)向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績(jī)效測(cè)量，主要是尋求使政府更富有效率和責(zé)任；民營(yíng)化，主張更多利用私人部門生產(chǎn)公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②

我國(guó)的行政管理體制改革能否引入市場(chǎng)化和私人部門管理方法？能否把政府改革成“企業(yè)型政府”？簡(jiǎn)單地說(shuō)，行政管理體制改革能否市場(chǎng)化？

筆者認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一些方法在行政管理中可以適當(dāng)運(yùn)用，但是，是否選擇市場(chǎng)化的改革路徑從而把政府改革成為“企業(yè)型政府”，值得研究。比如，在市場(chǎng)條件下，行政機(jī)關(guān)不能像市場(chǎng)主體/，！/一樣追求利潤(rùn)的最大化；又如，市場(chǎng)主體相互是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，行政機(jī)關(guān)卻不能既是競(jìng)爭(zhēng)主體又是管理者；再如，市場(chǎng)靠供求關(guān)系、價(jià)格機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)商品的生產(chǎn)、消費(fèi)等，但行政機(jī)關(guān)卻不能再用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式指揮干預(yù)經(jīng)濟(jì)，也不能用行政權(quán)力來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)利益。

可見(jiàn)，行政管理體制改革把整個(gè)體制市場(chǎng)化是有問(wèn)題的，但是并不是說(shuō)不能在某些方面使用一些市場(chǎng)機(jī)制的原理和方法。如前所述，市場(chǎng)化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問(wèn)題，當(dāng)然也可以考慮在職能轉(zhuǎn)變上把不該管、管不了、管不好的事市場(chǎng)化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場(chǎng)化，從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高行政效率。如將政府機(jī)關(guān)的后勤管理社會(huì)化，將公務(wù)用車社會(huì)化，某些政府服務(wù)外包；將政府的園林、綠化、環(huán)衛(wèi)等部門的職能轉(zhuǎn)化為社

會(huì)化的公共服務(wù)等。這些服務(wù)性改革，有助于提高服務(wù)質(zhì)量和水平，有轉(zhuǎn)變職能的一面，也能提高政府機(jī)構(gòu)自身的效率。對(duì)行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等方面的問(wèn)題，由于公權(quán)力不能市場(chǎng)化，且市場(chǎng)化也并不直接針對(duì)這些問(wèn)題和解決這些具體行政行為中的問(wèn)題。因此，市場(chǎng)化的改革，是解決政府機(jī)關(guān)自身建設(shè)問(wèn)題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。

(二)路徑探討：自上而下的改革

行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內(nèi)部可能產(chǎn)生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認(rèn)識(shí)改革的必要性和緊迫性，也需要有推進(jìn)改革的外部動(dòng)力。綜觀多年來(lái)我國(guó)改革的實(shí)際情況，一個(gè)重要的特點(diǎn)是改革往往從中央政府開始，自上而下推動(dòng)。自上而下推動(dòng)行政管理體制改革，雖然是具有很強(qiáng)操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實(shí)體內(nèi)容上究竟應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么途徑來(lái)解決行政管理中存在的問(wèn)題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

(三)法治化：行政管理體制改革的基本路徑

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，改革行政管理體制的要求也愈來(lái)愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)改什么？我們認(rèn)為，行政管理體制改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法體制改革，行政執(zhí)法體制改革，是解決目前我國(guó)行政管理中存在的問(wèn)題和體制上的問(wèn)題的主要途徑。通過(guò)法治化的路徑進(jìn)行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來(lái)推進(jìn)。具體說(shuō)，有以下幾個(gè)方面的要點(diǎn)。

1.以行政執(zhí)法體制改革為重點(diǎn)，推進(jìn)行政管理體制改革的深化

(1)從行政管理的基本性質(zhì)看，行政執(zhí)法是其核心活動(dòng)，因此，行政管理體制改革的重心應(yīng)符合客觀必然性。從政府對(duì)社會(huì)管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關(guān)注行政執(zhí)法體制的改革。政府的責(zé)任是管理社會(huì)，在于其行政管理使社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域得以健康有序的發(fā)展。政府行政管理的主要內(nèi)容就是依法行使公權(quán)力，規(guī)范社會(huì)行為，維護(hù)自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)利和利益。因此，全面推進(jìn)依法行政，深化行政管理體制改革，應(yīng)當(dāng)首先關(guān)注行政執(zhí)法體制、改革和完善行政執(zhí)法體制。

(2)當(dāng)前深化行政管理體制改革面臨的主要任務(wù)，就是進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革。《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政綱要》明確規(guī)定全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)就是經(jīng)過(guò)約10年堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府。法治政府的重要內(nèi)容包括行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立。行政執(zhí)法體制改革，集中了行政管理體制改革的核心要求和主要方面。

(3)從行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制三者的關(guān)系看，改革行政執(zhí)法體制是目前工作的主要方面。在行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制這三者關(guān)系中，行政體制是一個(gè)上位概念。行政體制具有的性質(zhì)和特征，行政管理體制、行政執(zhí)法體制也都應(yīng)當(dāng)具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的內(nèi)容和特點(diǎn)。行政管理體制和行政執(zhí)法體制的關(guān)系也是十分密切的。行政管理體制不僅包括內(nèi)部的行政管理體制而且也包括外部的行政管理體制，而行政執(zhí)法體制的整體性質(zhì)則主要是行政機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)人之間的外部關(guān)系。所以，針對(duì)行政管理相對(duì)人的外部關(guān)系而言，行政管理體制和行政執(zhí)法體制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理體制改革必然要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法體制改革。

(4)從行政管理體制的基本要素看，改革行政執(zhí)法體制直接關(guān)系行政主體、行政職能以及行政權(quán)力的運(yùn)行，十分重要。

2.以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模剐姓芾眢w制真正適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求

簡(jiǎn)單地說(shuō)職能就是權(quán)力。職能問(wèn)題是行政管理體制的核心問(wèn)題。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，是行政管理體制存在的諸多根本和關(guān)鍵問(wèn)題所在。

關(guān)于政府職能的轉(zhuǎn)變，有幾個(gè)要點(diǎn)需要注意：

(1)強(qiáng)調(diào)政府職能要依法界定和規(guī)范。

(2)切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能，主要用經(jīng)濟(jì)和法律手段管理經(jīng)濟(jì)，而不是行政手段。

(3)明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的三優(yōu)先原則，即自主解決、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)、社會(huì)組織自律解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定以外，行政機(jī)關(guān)不要通過(guò)行政管理解決。

(4)政府管理經(jīng)濟(jì)的職能要切實(shí)轉(zhuǎn)到以主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。同時(shí)，要強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，簡(jiǎn)化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。這既是職能轉(zhuǎn)變的方向，也是解決不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的重要方面。

(5)政府職能分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大類，職能轉(zhuǎn)變，需要在這四個(gè)方面下工夫。

(6)政府職能轉(zhuǎn)變既要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，也要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)管理職能，在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

那么，如何轉(zhuǎn)變政府職能？轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整行政權(quán)力，該管什么？不該管什么？如果這個(gè)問(wèn)題不解決，政府職能轉(zhuǎn)變就難以落到實(shí)處。這就需要轉(zhuǎn)變研究和解決問(wèn)題的思路，具體地說(shuō)，有以下幾個(gè)要點(diǎn)：(1)通過(guò)法制化的路徑能夠比較好的解決此問(wèn)題。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(2)就法律法規(guī)的制定而言，要貫徹政府職能轉(zhuǎn)變的思想和理念，切實(shí)按照政府職能轉(zhuǎn)變的三優(yōu)先原則，來(lái)規(guī)定公民法人的義務(wù)，設(shè)置公民法人的行為規(guī)范。不符合三優(yōu)先原則的，就不給公民法人設(shè)定義務(wù)和行為規(guī)范，當(dāng)然也就不相應(yīng)設(shè)置許可、處罰、征收等內(nèi)容和法律責(zé)任了。這是從源頭上解決職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題。(3)對(duì)現(xiàn)有職能的轉(zhuǎn)變問(wèn)題，首先是理清已具有的職能，在此基礎(chǔ)上通過(guò)法定渠道來(lái)解決。筆者認(rèn)為，在政府職能轉(zhuǎn)變的具體操作途徑這個(gè)問(wèn)題上應(yīng)把政府職能轉(zhuǎn)變與推行行政執(zhí)法責(zé)任制的梳理工作結(jié)合起來(lái)，借用梳理的成果，推動(dòng)政府職能的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。(4)通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的清理，修改或者廢止相關(guān)規(guī)定，直接對(duì)政府機(jī)關(guān)不符合標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的法定權(quán)力進(jìn)行調(diào)整。在這個(gè)過(guò)程中，公民法人可以提出意見(jiàn)，清理機(jī)關(guān)可以根據(jù)民意和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，全面考慮，綜合平衡，合理調(diào)整，這對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變也很有意義。(5)從法律制度的規(guī)定上來(lái)推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這是根本性的途徑。從執(zhí)法的角度來(lái)貫徹職能轉(zhuǎn)變的規(guī)定，也是必不可少的環(huán)節(jié)。(6)進(jìn)一步深化行政審批制度改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。要改變政府管理經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)方式，必須著力解決關(guān)鍵性的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面、牽一發(fā)而動(dòng)全身的效應(yīng)。政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而減少行政審批事項(xiàng)是轉(zhuǎn)變政府職能的重要切入點(diǎn)之一。

3.大力推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作

相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作已經(jīng)開展多年了，總體上看，效果是明顯的。在一定程度上解決了城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問(wèn)題，明顯地提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。在一定范圍內(nèi)進(jìn)行了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)適當(dāng)分離的探索，為改革現(xiàn)行行政管理模式積累了一些經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)，為合理配置政府部門的職能，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)初步探索了一些新的路子。形成了新的行政執(zhí)法機(jī)制，樹立了良好的行政執(zhí)法形象。當(dāng)然，盡管相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作取得了較大的成效，但是還存在如何進(jìn)一步深化的問(wèn)題。

4.強(qiáng)化立法、執(zhí)法、法制監(jiān)督

在立法上，應(yīng)科學(xué)合理地規(guī)定管理的主體和職權(quán)，科學(xué)合理地設(shè)定權(quán)利義務(wù)，科學(xué)合理地規(guī)定和建立管理的機(jī)制、程序、方法、方式、手段，科學(xué)合理地規(guī)定法律責(zé)任等，從制度上肯定改革的成果，消除改革的體制。在執(zhí)法上，通過(guò)規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，提高行政管理的質(zhì)量和水平，使行政管

理符合合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信、高效便民、權(quán)責(zé)一致的依法行政的原則。在法制監(jiān)督上，加強(qiáng)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的備案監(jiān)督，不僅規(guī)范行政管理的依據(jù)，而且使行政管理體制的主體、職權(quán)、機(jī)制、制度等有關(guān)下位規(guī)定符合憲法和法律的規(guī)定；加強(qiáng)行政復(fù)議和行政訴訟，使行政管理不致越位、錯(cuò)位，缺位的情況得到有效地糾正和避免。特別是推行行政執(zhí)法責(zé)任制，通過(guò)梳理執(zhí)法依據(jù)、確定執(zhí)法職權(quán)、明確執(zhí)法責(zé)任、加強(qiáng)評(píng)議考核、強(qiáng)化表彰獎(jiǎng)勵(lì)、嚴(yán)格責(zé)任追究等建立的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)有效解決行政管理中存在的種種問(wèn)題，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，是很有意義的。

三、行政管理體制改革的目標(biāo)模式

(一)行政管理體制改革目標(biāo)模式的含義

如果說(shuō)行政管理體制改革的目標(biāo)是解決其存在的問(wèn)題使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，那么，行政管理體制改革的目標(biāo)模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和要求。行政管理體制改革的目標(biāo)針對(duì)的是現(xiàn)存的不適應(yīng)的問(wèn)題，是實(shí)然的過(guò)程，是實(shí)證的活動(dòng)，是實(shí)在的既存狀態(tài)；而目標(biāo)模式針對(duì)的則是現(xiàn)行的行政管理體制的發(fā)展方向，是一種應(yīng)然的過(guò)程，是對(duì)行政管理體制的理想類型和狀態(tài)的未來(lái)展望。

行政管理體制改革的目標(biāo)模式，回答的是行政管理體制“應(yīng)當(dāng)”是一個(gè)什么樣的行政管理體制，“應(yīng)當(dāng)”把現(xiàn)行的行政管理體制改革成一個(gè)什么樣的理想類型等問(wèn)題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發(fā)展和未來(lái)方向，更加準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和利用行政管理的內(nèi)在規(guī)律，為我國(guó)的行政管理體制改革確立一個(gè)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的科學(xué)合理的體制標(biāo)準(zhǔn)，從而使我國(guó)的行政管理體制真正適應(yīng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和要求，并且成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

(二)關(guān)于行政管理體制改革目標(biāo)模式的不同主張

關(guān)于行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)確立什么樣的目標(biāo)模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點(diǎn)。

1.公共服務(wù)和社會(huì)管理型政府論

中央黨校周天勇教授認(rèn)為，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的角度看，中國(guó)政治體制最迫切的改革，是建設(shè)一個(gè)公共服務(wù)和社會(huì)管理型的政府。政府體制和職能要從生產(chǎn)建設(shè)型向公共服務(wù)和社會(huì)管理型轉(zhuǎn)變，從提供經(jīng)濟(jì)物品向提供制度環(huán)境轉(zhuǎn)變，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從集中管理型向依靠市場(chǎng)調(diào)控型轉(zhuǎn)變。為此，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，要按現(xiàn)代政務(wù)需要進(jìn)行；官員和公務(wù)員，要組織選擇與競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)選擇相接合；依法行政，要置政府于法律的制約制衡中；行政行為，要接受社會(huì)的監(jiān)督，透明公開。

2.“適度有限權(quán)力和有限責(zé)任政府”論

提出一個(gè)為大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基礎(chǔ)上的新目標(biāo)模式還需要不斷地探索，筆者認(rèn)為可以將我國(guó)行政管理體制改革目標(biāo)模式確定為“適度有限權(quán)力和有限責(zé)任政府”，具體包含以下幾點(diǎn)：(1)有限權(quán)力和有限責(zé)任的政府；(2)應(yīng)當(dāng)“適度”有限權(quán)力和有限責(zé)任的政府；(3)有限權(quán)力和有限責(zé)任相互對(duì)應(yīng)。③

3.“社會(huì)回應(yīng)型改革”論

中國(guó)政法大學(xué)薛剛凌教授論述改革的目標(biāo)模式時(shí)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型給社會(huì)帶來(lái)多方位和巨大的變革，從理論上來(lái)說(shuō)，行政體制改革應(yīng)當(dāng)盡可能地反映這些要求，并通過(guò)行政體制改革來(lái)促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型。然而，傳統(tǒng)的行政體制改革只關(guān)注經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的整個(gè)社會(huì)變革沒(méi)有做出積極的回應(yīng)。其結(jié)果是社會(huì)多元利益沒(méi)有得到肯定；地方之間平等的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則沒(méi)有確立；傳統(tǒng)的通過(guò)控制官員來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)控制的手段開始失靈；公共服務(wù)功能不發(fā)達(dá)；政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)能力不理想。因此，行政體制改革的傳統(tǒng)目標(biāo)模式必須轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)用社會(huì)回應(yīng)型的改革取代經(jīng)濟(jì)調(diào)適型的改革。傳統(tǒng)改革的核心內(nèi)容是以權(quán)力為中心的改革，改革的核心內(nèi)容應(yīng)重新定位為以權(quán)利與權(quán)力并重的改革；傳統(tǒng)的指導(dǎo)原則是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為導(dǎo)向的改革，指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)重構(gòu)為以行政管理自身規(guī)律為導(dǎo)向的改革；傳統(tǒng)路徑程序是行政推進(jìn)式改革，路徑程序應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉赏七M(jìn)式改革。④

4.公共行政模式論

我國(guó)行政管理體制改革的方向，是要建立公共行政的目標(biāo)模式。這一目標(biāo)模式主要包括：建立參與型的公共行政決策架構(gòu)；實(shí)施程序化的公共行政管理模式；推行競(jìng)爭(zhēng)性的公共行政服務(wù)機(jī)制。⑤

公共行政的目標(biāo)模式正在由效率模式向服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。公共行政的歷史發(fā)展進(jìn)程證明了這一點(diǎn)。效率行政在一定的歷史條件下也許是適當(dāng)?shù)模请S著歷史條件的變化，效率行政已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的需要，公共行政的效率目標(biāo)模式因而受到懷疑。一種新的公共行政目標(biāo)模式，即服務(wù)目標(biāo)模式正在得到普遍認(rèn)同。⑥

(三)多重目標(biāo)模式：行政管理體制改革目標(biāo)模式的選擇

社會(huì)生活既是豐富多彩的，更是紛繁復(fù)雜的，作為社會(huì)的管理者、代表者，不可能只是面對(duì)單一的要求和訴求。行政管理體制改革要滿足社會(huì)各階層的不同要求，滿足社會(huì)多元利益的訴求，滿足不同公民個(gè)人的不同愿望，滿足不同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同主體的不同追求，滿足全球化、現(xiàn)代化、信息化的需要，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，滿足社會(huì)民生的吁求，一句話，要滿足社會(huì)方方面面、各個(gè)領(lǐng)域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標(biāo)模式就不可能只是單一的選擇，而應(yīng)當(dāng)是多重目標(biāo)模式，多層次內(nèi)涵的建構(gòu)。所以，行政管理體制改革的發(fā)展方向，既需要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也需要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，既需要服務(wù)型政府，也需要有限政府、陽(yáng)光政府、責(zé)任政府等等。

筆者認(rèn)為，應(yīng)以“法治政府”為中心并與服務(wù)型政府緊密結(jié)合的多重目標(biāo)模式概念來(lái)表述行政管理體制改革的目標(biāo)模式。

第一，建設(shè)法治政府，既是全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的重要組成部分，也是政府建設(shè)的總體的奮斗目標(biāo)和新的要求。在法治政府的目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下，加快建設(shè)服務(wù)型政府、有限政府、責(zé)任政府、陽(yáng)光政府。為此，十七大報(bào)告在第六部分“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”中既強(qiáng)調(diào)要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，又要求著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制；既強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，又要求完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，提高政府工作透明度和公信力。國(guó)務(wù)院法制辦公室

主任曹康泰認(rèn)為：“hjt同志在十七大報(bào)告中多次提到要深入落實(shí)依法治國(guó)基本方略。在談到實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求時(shí)，具體明確法治政府建設(shè)要取得新成效。依法治國(guó)，對(duì)政府來(lái)說(shuō)就是堅(jiān)持依法行政，建設(shè)法治政府，其核心就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)按照體現(xiàn)最廣大人民群眾意志的法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。”⑦

第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標(biāo)模式，具有很強(qiáng)的綜合性。同時(shí)，法治政府可以涵蓋社會(huì)各方面、各階層、各主體對(duì)行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內(nèi)容十分豐富。

第三，從概念抽象的本質(zhì)看，無(wú)論行政管理體制改革的現(xiàn)象多么繁雜，其改革的本質(zhì)和方向是改革和調(diào)整、理順權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系以及權(quán)力與利益的關(guān)系。那么靠什么來(lái)體現(xiàn)、規(guī)范、約束、調(diào)整這些關(guān)系以及其他各種社會(huì)關(guān)系？只有靠法律規(guī)定和法治理念和法治原則。因此，從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發(fā)展方向或者改革的目標(biāo)模式，應(yīng)當(dāng)是符合現(xiàn)代法治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標(biāo)模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現(xiàn)形式，符合現(xiàn)代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。

第四，從法治政府的內(nèi)涵上看，它包括了服務(wù)政府、有限政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府等內(nèi)涵。法治政府的內(nèi)涵，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是按照法治的原則運(yùn)作的政府，政府的一切權(quán)力來(lái)源、政府的運(yùn)行和政府的行為都受法律規(guī)范和制約。法治政府奉行六項(xiàng)基本要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這些要求實(shí)際上也就是政府依法行政的基本準(zhǔn)則，是衡量政府依法行政的標(biāo)準(zhǔn)，包含了現(xiàn)代法治的基本精神，體現(xiàn)了依法行政重在治權(quán)、治官的基本價(jià)值取向。這些原則、要求、準(zhǔn)則等基本上都涵蓋了服務(wù)政府、有限政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府的內(nèi)容和要求。

第五，法治作為一個(gè)與人治相對(duì)應(yīng)的概念，最核心的思想就是通過(guò)法律遏制政府權(quán)力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權(quán)力自覺(jué)地限制在法律的范圍內(nèi)，以防止權(quán)力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標(biāo)。

第六，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)符合法治經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)、法治國(guó)家的發(fā)展方向。如果說(shuō)社會(huì)是法治社會(huì)，國(guó)家是法治國(guó)家的話，那么，政府就應(yīng)當(dāng)是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇。現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志就是國(guó)家依法治國(guó)，政府依法行政。依法治國(guó)也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)政治文明建設(shè)方面所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價(jià)值。因此，行政管理體制改革和目標(biāo)模式的選擇也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種價(jià)值追求。

第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民個(gè)人的關(guān)系基本理順，政府職能轉(zhuǎn)變基本到位；中央與地方、政府與部門的權(quán)限比較明確；行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤、與利益脫鉤。在法制方面，行政活動(dòng)有法可依，制度建設(shè)反映客觀規(guī)律并為大多數(shù)人所認(rèn)同，法律、法規(guī)明確具體、科學(xué)規(guī)范、切合實(shí)際；法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實(shí)施，法制統(tǒng)一、政令暢通，合法權(quán)益得到保護(hù)、違法行為得到糾正或者制裁、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序得到維護(hù)。在機(jī)制方面，及時(shí)反映人民群眾意愿、權(quán)利與責(zé)任真正統(tǒng)一的決策機(jī)制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會(huì)矛盾的機(jī)制基本建立，社會(huì)矛盾得到有效防范和化解；行政監(jiān)督機(jī)制基本完善，監(jiān)督效能顯著提高。在觀念方面，提高行政機(jī)關(guān)工作人員法律觀念，遵守法律的氛圍基本形成。

由這樣的體制、法制、機(jī)制、觀念和原則、要求、準(zhǔn)則等所構(gòu)成的法治政府的模式，不僅能夠切實(shí)解決我國(guó)行政管理體制中存在的問(wèn)題，更好地適應(yīng)我國(guó)迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的迫切要求，而且也與當(dāng)代世界發(fā)展的總體趨勢(shì)相契合。總之，政府要積極履行自己的職能，努力建設(shè)法治政府。到那時(shí)候，行政管理體制順暢，政府行政權(quán)力的取得受到良好的規(guī)范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠(chéng)信，行政機(jī)關(guān)及其工作人員會(huì)依法辦事、能依法辦事。

綜上所述，我們認(rèn)為行政管理體制改革的目標(biāo)模式，既是法治政府和服務(wù)型政府的緊密結(jié)合體，也包括了有限政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府等內(nèi)涵，是用法治政府為中心和主體概念來(lái)概括的以服務(wù)型政府為重要內(nèi)容的多層次、多結(jié)構(gòu)、多要素的多重目標(biāo)體系的綜合模式。建立符合這種目標(biāo)模式的體制，就是我國(guó)行政管理體制改革努力的方向。

注釋：

①參見(jiàn)戴少一、簡(jiǎn)龍湘：“我國(guó)行政收費(fèi)的種類”，載中國(guó)法制信息網(wǎng)，登陸時(shí)間：20__年6月7日。

②參見(jiàn)李文釗：“行政管理體制改革的理論與政策選擇”，《前線》20__年第1期。

③參見(jiàn)呂錫偉：“我國(guó)行政管理體制改革的特點(diǎn)及其目標(biāo)模式”，《政府管理參考》20__年第2期。

④參見(jiàn)薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社20__年版，第99～109頁(yè)。

篇7

   

行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)特定行政目的（公共利益）往往針對(duì)相對(duì)人實(shí)施各種活動(dòng)，例如命令、征收、征用、許可、處罰、強(qiáng)制執(zhí)行等，這些行為從形式上來(lái)看呈現(xiàn)為各種樣態(tài)。為了對(duì)這些形式各異的行為進(jìn)行法律上的規(guī)范和法學(xué)上的研究，傳統(tǒng)大陸法系的行政法學(xué)以民法學(xué)中的“法律行為”概念為模板，結(jié)合行政法作為公法的特點(diǎn)，創(chuàng)造了行政法學(xué)中所特有的“行政行為”概念，并以該概念為核心，圍繞著行政行為的概念、類型、內(nèi)容、成立、生效、消滅、附款、效力、瑕疵、裁量等構(gòu)建了較為完整的理論體系，即行政行為理論，進(jìn)而形成整個(gè)行政法學(xué)的理論體系。中國(guó)的行政法學(xué)大體移植了大陸法系的行政行為概念及其理論體系，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了中國(guó)的行政法律體系，例如，制定《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等法律就是以行政行為的類型、內(nèi)容等理論為基礎(chǔ)的，而《行政訴訟法》則是以行政行為的效力、瑕疵、裁量等理論為基礎(chǔ)而制定的。可見(jiàn)，行政行為概念在我國(guó)的行政法學(xué)中具有重要意義。但從現(xiàn)實(shí)行政來(lái)看，隨著行政機(jī)關(guān)運(yùn)用的行政手段的多樣化，傳統(tǒng)的行政行為概念并不能完全涵蓋現(xiàn)實(shí)的行政活動(dòng)，于是出現(xiàn)了對(duì)于行政行為之外的行為如何進(jìn)行法律規(guī)范和控制的問(wèn)題；同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)行政中各個(gè)行為之間存在著直接或間接的關(guān)聯(lián)，而傳統(tǒng)行政法學(xué)將其割裂為各個(gè)單獨(dú)的行政行為分別進(jìn)行考察的方法卻忽視了這些行為之間的關(guān)聯(lián)。針對(duì)行政行為概念存在的上述缺陷以及現(xiàn)實(shí)行政的過(guò)程性特點(diǎn)，本文立足于行政過(guò)程論的視角，提倡將“行政過(guò)程”的概念從行政學(xué)中引入到行政法學(xué)中，并賦予其行政法學(xué)上的意義，以此來(lái)彌補(bǔ)行政行為概念的不足。

一、傳統(tǒng)“行政行為”概念不能應(yīng)對(duì)行政的過(guò)程性特征的要求

在現(xiàn)實(shí)的行政中，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)某一特定行政目的往往需要連續(xù)作出一系列的行為，從而形成作為整體的動(dòng)態(tài)過(guò)程，即行政具有過(guò)程性的特點(diǎn)。但傳統(tǒng)行政法學(xué)中一般使用“行政行為”的概念，從行政過(guò)程中選擇出若干典型的或主要的行為定位為“行政行為”，并對(duì)單個(gè)行政行為的合法性分別進(jìn)行考察，而將作為整體的“行政過(guò)程”作為事實(shí)概念排除于行政法學(xué)研究范圍之外。但現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程具有整體性、動(dòng)態(tài)性等特征，對(duì)此，行政行為的概念并不能完成應(yīng)對(duì)行政過(guò)程的這些特性對(duì)行政法以及行政法學(xué)提出的要求。

（一）傳統(tǒng)行政法學(xué)以“行政行為”作為核心概念

行政行為的概念在19世紀(jì)后期形成于法、德等歐洲大陸國(guó)家的行政法學(xué)中，當(dāng)時(shí)的行政法學(xué)者以民法學(xué)中的法律行為概念為模式，將屬于公法領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)的各種行為以一個(gè)統(tǒng)一的概念進(jìn)行把握，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行體系性的考察，這個(gè)概念就是“行政行為”。由于行政行為具有公法的性質(zhì)，因此必須適用與民事法律行為不同的法律，即行政法，這是行政法及行政法學(xué)得以成立的理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)行政法學(xué)在此基礎(chǔ)上，以該概念為中心，形成了有關(guān)行政行為的定型化、效力論、附款論、瑕疵論等較為系統(tǒng)的行政行為理論，構(gòu)成了行政法學(xué)理論的核心部分。行政行為概念的提出為我們從法學(xué)的角度考察現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程并加以法律的規(guī)范和控制提供了可能性，行政法學(xué)以法律的形式事先規(guī)定行政行為的主體、內(nèi)容、程序、形式等法律要件，并要求行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程中必須按照法律所規(guī)定的這些要件作出行政行為，對(duì)于違反其中某一法律要件的行為則可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等途徑確認(rèn)其違法性，進(jìn)而予以撤銷或宣布無(wú)效。可見(jiàn)，行政行為是傳統(tǒng)行政法學(xué)的核心概念，在傳統(tǒng)行政法學(xué)理論中具有重要意義。

具體而言，在方法論上來(lái)看，行政行為的概念在行政法學(xué)中具有以下重要意義。首先，行政行為概念促使行政法獨(dú)立于私法，是行政法和行政法學(xué)作為獨(dú)立的法律部門和法學(xué)學(xué)科得以成立的關(guān)鍵。行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)相對(duì)人行使公權(quán)力而作出的行為，與平等主體之間作出的私法行為相比，行政行為具有權(quán)力性、單方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，規(guī)范行政行為的法律也必須不同于調(diào)整私法行為的法律，這是行政法及行政法學(xué)之所以獨(dú)立于私法而成立的理論依據(jù)。其次，行政行為概念具有作為行政法學(xué)考察工具的意義。行政行為的概念具有“對(duì)行政活動(dòng)的橫向認(rèn)識(shí)與有關(guān)行政活動(dòng)的總則性規(guī)律的探討的功能”。[1]現(xiàn)實(shí)行政中的行政活動(dòng)復(fù)雜多樣，在行政法學(xué)對(duì)于現(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)進(jìn)行研究或者法律對(duì)于行政活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范時(shí)，必須借助分類的方法，從現(xiàn)實(shí)的行政活動(dòng)中抽象出各種類型的行政行為，在此基礎(chǔ)上分別考察各類行政活動(dòng)的特性、內(nèi)容、要件、效力等，分別進(jìn)行法律的規(guī)范和控制。可見(jiàn)，行政行為概念是行政法學(xué)考察現(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)的必要工具。再次，行政行為概念具有構(gòu)建行政法學(xué)體系的作用。傳統(tǒng)行政法學(xué)以作為行政過(guò)程結(jié)果的行政行為作為主要研究對(duì)象，并以此來(lái)構(gòu)建整個(gè)行政法學(xué)體系。圍繞著行政行為將行政法學(xué)體系劃分為行政組織法（行政行為的主體）、行政行為法（行政行80為的行使）、行政程序法（行政行為的程序）、行政監(jiān)督及救濟(jì)法（對(duì)行政行為的監(jiān)督及對(duì)被行政行為侵害者的救濟(jì)）四部分，其中具有權(quán)力性、法律效果性等特征的行政行為成為了連接整個(gè)行政法學(xué)體系的核心。最后，行政行為概念在行政訴訟上具有概括行政訴訟受案范圍和作為撤銷訴訟與無(wú)效確認(rèn)訴訟的理論基礎(chǔ)的意義。例如，從公定力理論來(lái)看，存在瑕疵的行政行為通常可以區(qū)分為無(wú)效行政行為與可撤銷行政行為。從行政訴訟制度來(lái)看，對(duì)于無(wú)效行政行為可以提起確認(rèn)訴訟，而對(duì)于可撤銷行政行為可以提起撤銷訴訟，這兩種訴訟類型以行政行為公定力理論為基礎(chǔ)。此外，在一國(guó)的行政訴訟制度中，往往以行政行為的概念來(lái)概括行政訴訟的受案范圍，例如我國(guó)《行政訴訟法》第11條規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)于“具體行政行為”不服可以提起行政訴訟，《最高人民法院關(guān)于行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第1條第1款也規(guī)定相對(duì)人對(duì)于“行政行為”不服可以提起行政訴訟。可見(jiàn)，行政行為是行政訴訟的對(duì)象，行政行為概念的外延與行政訴訟的受案范圍密切相關(guān)。

（二）行政具有過(guò)程性的特征

“過(guò)程”是指事物發(fā)展所經(jīng)過(guò)的階段，是指物質(zhì)運(yùn)動(dòng)在時(shí)間上的持續(xù)性和空間上的廣延性，是事物及其矛盾存在和發(fā)展的形式。“行政的過(guò)程性”是指行政具有作為過(guò)程的性質(zhì)，行政在客觀上表現(xiàn)為一個(gè)過(guò)程，具體由該過(guò)程中的各個(gè)發(fā)展階段通過(guò)在時(shí)間上的持續(xù)性和空間上的廣延性構(gòu)成。行政不僅可以分解為各種行為進(jìn)行考察，而且同時(shí)也是一種具有時(shí)空上連續(xù)性的過(guò)程，可以將行政作為過(guò)程在整體上動(dòng)態(tài)地考察其運(yùn)行軌跡。例如，從行政學(xué)的角度來(lái)看，“行政管理過(guò)程”是一個(gè)涉及行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等行動(dòng)的過(guò)程，具體表現(xiàn)為確定行政目標(biāo)、進(jìn)行調(diào)查研究和預(yù)測(cè)、進(jìn)行決策、擬定方案、進(jìn)行可行性分析、具體執(zhí)行、監(jiān)督檢查、調(diào)整方案、反饋等一系列連續(xù)行為構(gòu)成的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程，可見(jiàn)行政學(xué)注重從整體上動(dòng)態(tài)地考察行政的運(yùn)行過(guò)程。而在行政法學(xué)上，現(xiàn)實(shí)行政往往抽象為行政立法、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政監(jiān)督等單個(gè)獨(dú)立的行為，但各行為之間并非毫無(wú)關(guān)聯(lián)，正是基于這種行為之間的關(guān)聯(lián)性，即使從行政法學(xué)的視角來(lái)看，也可以發(fā)現(xiàn)行政的過(guò)程性特征。

行政的過(guò)程性具體表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)行政的運(yùn)行過(guò)程，其中又包含有動(dòng)態(tài)性和整體性的特性。首先，行政的過(guò)程性表明行政具有動(dòng)態(tài)性[2]的特征。動(dòng)態(tài)性是行政作為一個(gè)過(guò)程的基本特征。在行政學(xué)上注重考察行政的運(yùn)行過(guò)程，一般將行政運(yùn)行過(guò)程劃分為以下幾個(gè)步驟進(jìn)行考察：“①行政目標(biāo)的確立；②就目標(biāo)的有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查研究；③擬定方案，進(jìn)行決策；④進(jìn)行可行性分析，選擇最佳方案；⑤制定具體的執(zhí)行計(jì)劃、方案；⑥監(jiān)督執(zhí)行情況；⑦通過(guò)反饋信息來(lái)調(diào)整決策或?qū)嵤┓桨福虎鄬?shí)施調(diào)整后的方案，并再次進(jìn)行反饋。”[3]而從行政法學(xué)的視角來(lái)看，也可以將行政過(guò)程劃分為行政立法、行政決定、強(qiáng)制執(zhí)行、行政救濟(jì)等階段性行為。這些同一過(guò)程中的不同步驟或行為被連續(xù)地作出，由此表現(xiàn)為行政的動(dòng)態(tài)性。其次，行政具有整體性的特征。現(xiàn)實(shí)行政復(fù)雜多樣，為實(shí)現(xiàn)同一行政目的，不同的行政機(jī)關(guān)往往作出各種不同的行為，各行為之間縱橫交錯(cuò)，但圍繞著同一行政目的，基于各行為之間的關(guān)聯(lián)性構(gòu)成作為整體的行政過(guò)程。這種行政過(guò)程具有統(tǒng)一性，是一個(gè)獨(dú)立的整體。

（三）傳統(tǒng)“行政行為”概念的局限性

如上所述，行政行為是傳統(tǒng)行政法學(xué)的核心概念，傳統(tǒng)行政法學(xué)通過(guò)建立這種行政行為的邏輯體系，認(rèn)識(shí)和分析各種行政行為的特征，借助于這種邏輯體系，可以對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中所發(fā)生的某一特定行政行為進(jìn)行推理、歸類和定位，從而準(zhǔn)確地適用法律。[4]具體而言，傳統(tǒng)行政行為理論運(yùn)用概念分析法學(xué)方法，在行政主體為達(dá)成一定行政目的所實(shí)施的各種行政活動(dòng)中，選定某一特定時(shí)點(diǎn)的行為作為控制整個(gè)行政活動(dòng)合法性的對(duì)象，從現(xiàn)實(shí)復(fù)雜的行政活動(dòng)中抽象地歸納出各種類型的行政行為，即將行政行為類型化，在此基礎(chǔ)上事先運(yùn)用法律為各種行政行為分別設(shè)定法律要件以及主要是事后的監(jiān)督程序，通過(guò)依法行政的要求實(shí)現(xiàn)對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督與控制。[5]行政行為論從法律技術(shù)上為行政法對(duì)行政活動(dòng)的規(guī)范提供了可能性，使得依法行政原則具有現(xiàn)實(shí)的可行性。因此，從法律技術(shù)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政行為理論在行政法學(xué)中的重要性。

然而，由于行政行為概念在行政法學(xué)中具有特定的含義，[6]面對(duì)現(xiàn)代行政中行為形式的多樣化以及現(xiàn)實(shí)行政的過(guò)程性特征，這種傳統(tǒng)的行政行為概念并不能完全應(yīng)對(duì)，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。第一，傳統(tǒng)行政法學(xué)僅僅注重于對(duì)行政行為的合法性的考察，但由于行政行為概念外延的限制，使得現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程中的其他行為形式不能被納入到行政法學(xué)的視野之中。特別是隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，行政領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)在行政過(guò)程中運(yùn)用的手段或行為方式也呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為行政行為功能的變化（如交涉內(nèi)在化行政行為、復(fù)合型行政行為的出現(xiàn)等）以及合意形成型行政手段（如行政指導(dǎo)、行政契約、行政計(jì)劃等）的出現(xiàn)。[7]例如，國(guó)務(wù)院在2004年制定并公布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)“改革行政管理方式”，“充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”，同時(shí)“創(chuàng)新管理方式，方便人民群眾”。可見(jiàn)，隨著依法行政的實(shí)施以及行政管理方式的改革，現(xiàn)實(shí)中行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性行政活動(dòng)方式以及其他新創(chuàng)設(shè)的行政管理方式將越來(lái)越多地得到運(yùn)用，在這種現(xiàn)實(shí)背景之下，傳統(tǒng)的行政行為理論已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)行政發(fā)展的要求，例如，在現(xiàn)代行政法學(xué)中對(duì)于行政指導(dǎo)能否被提起行政訴訟就曾引起爭(zhēng)議。[8]第二，行政行為概念包含了對(duì)單個(gè)行為進(jìn)行靜態(tài)、定點(diǎn)地考察的含義。傳統(tǒng)的行政法學(xué)著眼于行政過(guò)程的最終結(jié)果即行政行為，切斷了各個(gè)行為形式之間的聯(lián)系，靜態(tài)、定點(diǎn)地考察單個(gè)行政行為的合法性。在現(xiàn)實(shí)的行政中往往以將各種行為形式結(jié)合起來(lái)共同構(gòu)成作為整體的行政過(guò)程，此時(shí)僅僅靜態(tài)、定點(diǎn)地考察單個(gè)行政行為并不充分，而應(yīng)當(dāng)全面、動(dòng)態(tài)地分析整個(gè)行政過(guò)程中各種行為形式以及各種行為形式之間的關(guān)系。

二、以擴(kuò)大行政行為范圍或?qū)肫渌拍畹姆绞街貥?gòu)傳統(tǒng)行政行為概念

對(duì)于上述狹義的行政行為概念不能涵蓋現(xiàn)實(shí)行政中所有的活動(dòng)形式的問(wèn)題，行政法學(xué)者們已經(jīng)意識(shí)到了該問(wèn)題的存在，并從各自的視角出發(fā)積極探討解決的辦法。[9]這些解決的辦法大致可以分為兩類。其一是擴(kuò)大“行政行為”概念的外延，采用廣義的行政行為概念。其二是在行政法學(xué)中導(dǎo)入其他概念來(lái)取代行政行為概念。

（一）擴(kuò)大“行政行為”概念外延的方法及其缺陷

行政行為概念是行政法學(xué)中最基本的概念，但由于行政行為的復(fù)雜性以及現(xiàn)實(shí)中行政行為的不斷發(fā)展，行政行為的含義也在不斷發(fā)展。在學(xué)界對(duì)于行政行為概念的具體含義存在著爭(zhēng)議。由于行政行為是與行政訴訟制度相關(guān)聯(lián)的概念，因此“各國(guó)行政訴訟的范圍和條件不同，影響各國(guó)對(duì)行政行為的理解不同”。[10]在德國(guó)，行政行為是指行政機(jī)關(guān)為了調(diào)整公法領(lǐng)域的具體事件而采取的，對(duì)外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他主權(quán)措施。[11]日本的學(xué)者在明治初期從德國(guó)引進(jìn)“verwaltungsakt”的概念，并將其譯為“行政行為”，但起初對(duì)于該概念的含義存在著爭(zhēng)議，以私法行為、事實(shí)行為、統(tǒng)治行為、立法行為、行政上的管理行為、準(zhǔn)法律上的行政行為、法律上的行政行為為順序從大到小取舍，共有七種不同的定義。[12]現(xiàn)在一般采用最狹義的行政行為概念，即是指“行政機(jī)關(guān)對(duì)于具體事實(shí)以公權(quán)力行使的方式宣告何為法律的行為”，[13]或者“行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，基于單方性的判斷具體決定國(guó)民權(quán)利義務(wù)及其法律地位的行為”。[14]可見(jiàn)，從德國(guó)、日本的主流觀點(diǎn)來(lái)看，行政行為概念具有外部性（針對(duì)外部的行政相對(duì)人）、權(quán)力性（具有強(qiáng)制性）、法律效果性（變動(dòng)或影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)）、具體性（針對(duì)特定相對(duì)人）、單方性（由行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定）等性質(zhì)，由此排除了行政處分等行政內(nèi)部性行為、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性行為、不具有法律效果的事實(shí)行為、行政立法等抽象性行為、行政合同等雙方性行為。

在我國(guó)行政法學(xué)界，對(duì)于行政行為概念存在著不同的理解。最廣義的行政行為是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的總稱”[15]、行政機(jī)關(guān)“為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)執(zhí)行公務(wù)的方式方法的總稱”[16]，囊括了國(guó)家行政機(jī)關(guān)的所有管理活動(dòng)。廣義的行政行為是指行政主體對(duì)公民、法人或其他組織所實(shí)施的，并由行政主體單方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行為，[17]包括制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的抽象行政行為和對(duì)特定對(duì)象而采取的具體行政行為。而狹義的行政行為僅指具體行政行為，即行政主體針對(duì)特定的人或特定的事所實(shí)施的，只對(duì)特定人或特定的事產(chǎn)生行政法律效力的行為。[18]“在界定行政行為概念時(shí)，除了參考外國(guó)的有關(guān)理論外，還必須緊緊圍繞法律的規(guī)定展開論述”，“必須從行政訴訟的角度出發(fā)”。[19]在我國(guó)，行政行為不僅是一個(gè)法學(xué)術(shù)語(yǔ)，而且還是一個(gè)法律用語(yǔ)。例如，我國(guó)《行政訴訟法》中就直接使用“具體行政行為”的概念（例如第2條、第5條等），但沒(méi)有對(duì)該概念作出明確解釋，引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界的激烈爭(zhēng)論。為了指導(dǎo)行政訴訟實(shí)踐，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》，明確規(guī)定了具體行政行為的概念，即具體行政行為“是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”。該定義采用了學(xué)說(shuō)上的“狹義的行政行為”概念，將具體行政行為限定于“針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織”和“特定具體事項(xiàng)”的“單方行為”，對(duì)于當(dāng)時(shí)確定行政訴訟受案范圍起到一定的積極作用。但隨著現(xiàn)代行政中行政活動(dòng)的多樣化，特別是非權(quán)力性行為形式的運(yùn)用，該定義就在一定程度上限定了行政訴訟的受案范圍，不利于對(duì)相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行充分救濟(jì)。為此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》時(shí)放棄了對(duì)具體行政行為進(jìn)行定義的做法，而是采用了明確行政訴訟受案范圍的方式來(lái)確定行政行為概念的外延。在該解釋中雖然沒(méi)有明確規(guī)定行政行為的概念，但很明顯，該解釋中的行政行為概念較為寬泛。

為了解決傳統(tǒng)的行政行為概念不能涵蓋行政過(guò)程中其他行為形式的問(wèn)題，有學(xué)者提議以縮小行政行為概念內(nèi)涵的方式來(lái)擴(kuò)大行政行為概念的外延，使得行政行為的概念成為能夠充分容納多種行為形式，并以“開放”為特征的新概念。[20]這種意義上的行政行為概念幾乎等同于行政活動(dòng)的概念，可以涵蓋行政活動(dòng)所有的形式。然而，根據(jù)邏輯學(xué)中概念外延與內(nèi)涵的關(guān)系，外延越大內(nèi)涵就越小，過(guò)于寬泛的行政行為概念幾乎喪失了行政行為原本所有特征性的內(nèi)涵，例如外部性、權(quán)力性、法律效果性、具體性、單方性等。而且，隨著現(xiàn)代行的發(fā)展，行政活動(dòng)的形式也不斷增多，因此，廣義的行政行為概念也必須隨之不斷改變，失去了作為行政法基本概念的穩(wěn)定性。可見(jiàn)，采用擴(kuò)大行政行為概念的范圍、采用廣義行政行為概念的方式，在解決沖突行政行為概念不足之處的同時(shí)，也使得該概念本身喪失了作為傳統(tǒng)行政法學(xué)核心概念的意義。而且，隨著對(duì)行政行為概念解釋的不斷擴(kuò)大，必將導(dǎo)致行政法學(xué)理論和實(shí)踐中的混亂。

（二）在行政法學(xué)中導(dǎo)入其他概念的方法及其缺陷

為了確保行政行為概念本身的存在意義以及行政行為理論體系的完整性，同時(shí)解決行政行為概念不能應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)行政發(fā)展要求的問(wèn)題，在行政法學(xué)界也有學(xué)者反對(duì)上述擴(kuò)張解釋行政行為概念的做法，而主張?jiān)谛姓▽W(xué)中導(dǎo)入其他概念來(lái)取代行政行為概念，例如，有學(xué)者使用“行政作用”、“行政處分”[21]、“行政決定”[22]、“行政處理”[23]、“行政執(zhí)法”[24]、“行政活動(dòng)”[25]等概念來(lái)取代行政行為的概念。此外，也有學(xué)者作為對(duì)行政行為概念的補(bǔ)充，在行政法學(xué)中引入“非權(quán)力行為”[26]、“未型式化行政行為”[27]、“非強(qiáng)制行政行為”[28]、“非正式行政行為”[29]、“柔性行政方式”[30]、“非要式行政活動(dòng)”[31]、“非單方處理性行政行為”[32]等概念以概括傳統(tǒng)行政行為概念所不能涵蓋的其他行為形式。這些概念雖然都可以在一定程度上解決傳統(tǒng)的行政行為概念不能涵蓋非權(quán)力性行為的問(wèn)題，但一方面，這些概念外延的擴(kuò)大造成了其內(nèi)涵過(guò)小的問(wèn)題，即這些概念僅僅具有概括現(xiàn)實(shí)行政中所有行為形式的作用，而其概念本身的特征性內(nèi)涵卻很少，其作為行政法學(xué)核心概念的存在意義不大；另一方面，這些概念并沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的理論體系的支撐，如果采用這些概念來(lái)構(gòu)建行政法學(xué)理論，仍不能解決行政行為理論中靜態(tài)、定點(diǎn)考察的問(wèn)題。為此，必須尋找并在行政法學(xué)中導(dǎo)入更為合適的概念，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政行為概念及其理論體系的不足。

三、行政過(guò)程論的提倡與行政過(guò)程概念在行政法學(xué)中的導(dǎo)入

為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)代行政發(fā)展的需要，針對(duì)現(xiàn)實(shí)行政的過(guò)程性特征，本文從行政過(guò)程論的視角出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在行政法學(xué)中導(dǎo)入“行政過(guò)程”概念。

（一）傳統(tǒng)行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的重構(gòu)與行政過(guò)程論的提倡

“行政過(guò)程”這一用語(yǔ)本身并非新生事物，在行政學(xué)研究中就普遍地被使用。而行政過(guò)程論的產(chǎn)生直接源于西德行政法學(xué)之靈感，作為德國(guó)最近行政法研究?jī)A向之一，德國(guó)的部分行法學(xué)者重視認(rèn)識(shí)“作為過(guò)程的行政”，例如有學(xué)者認(rèn)為行政法學(xué)不僅只處理以往行政機(jī)關(guān)與國(guó)民間關(guān)系的最終決定（如行政行為），而且主張?jiān)摏Q定過(guò)程本身的透明化及控制的可能，這被認(rèn)為是對(duì)ottomayer以來(lái)過(guò)度的法學(xué)方法和妨礙確切地把握現(xiàn)代行政、行政法的動(dòng)態(tài)的反省。[33]隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，傳統(tǒng)行政法學(xué)理論逐漸顯現(xiàn)出其弊端，因此，在現(xiàn)代行政法學(xué)中，如何對(duì)應(yīng)于現(xiàn)代行政的發(fā)展，重構(gòu)傳統(tǒng)行政法學(xué)理論體系是個(gè)重大而緊迫的課題。對(duì)此，各國(guó)的行政法學(xué)者在批判的同時(shí)，積極地提出變革傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的行政法學(xué)新理論。其中的行政過(guò)程論就是日本的行政法學(xué)者在借鑒美國(guó)的公共行政理論及行政法理論、德國(guó)的二階段理論及動(dòng)態(tài)考察方法的基礎(chǔ)上提出的行政法學(xué)新理論之一。

在現(xiàn)實(shí)行政中，為實(shí)現(xiàn)某一特定行政目的，行政主體往往連續(xù)作出復(fù)數(shù)的行政行為或其他行為形式，這些行為之間存在著一定的關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成作為整體的動(dòng)態(tài)過(guò)程。但傳統(tǒng)的行政法學(xué)過(guò)度偏重于作為行政過(guò)程最終結(jié)果的行政行為，忽略了同一行政過(guò)程中各個(gè)連續(xù)的行為形式之間的聯(lián)系，僅僅從靜態(tài)上定點(diǎn)地考察行政行為的合法性，試圖通過(guò)對(duì)單個(gè)行政行為的合法性的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政的合法性的目標(biāo)。但事實(shí)上，單個(gè)行政行為合法并不能必然地推導(dǎo)出整個(gè)行政過(guò)程合法的結(jié)果，而且由于行政過(guò)程中的各種行為之間具有關(guān)聯(lián)性，因此，在考察某一行為的合法性時(shí)，必須考慮其他行為的合法性對(duì)其的影響。此外，在行政過(guò)程中，除了要求行政行為必須合法之外，對(duì)于其他行為也存在著合法性的要求。而傳統(tǒng)的行政行為理論對(duì)于上述問(wèn)題并不能充分應(yīng)對(duì)，隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，這種傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論日益顯現(xiàn)出弊端。對(duì)此，行政過(guò)程論認(rèn)為，現(xiàn)代行政法學(xué)必須在考察單個(gè)行政行為的合法性的同時(shí)，直接或間接地考察行政過(guò)程中的各種行為形式的合法性，并在此基礎(chǔ)上注重同一行政過(guò)程中各行為以及同一行為內(nèi)部的各環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性，對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的考察。

（二）行政過(guò)程概念在行政法學(xué)中的導(dǎo)入

“行政過(guò)程”，簡(jiǎn)而言之，是指有關(guān)行政的過(guò)程。“行政過(guò)程”這一詞匯最早出現(xiàn)在行政學(xué)中，[34]行政學(xué)上的“行政過(guò)程”是指“行政主體及其他行政參與者（如立法機(jī)關(guān)、政黨、利益集團(tuán)、大眾傳媒、公民等）行使各自的權(quán)力（或權(quán)利），相互影響，相互作用，設(shè)定并最終實(shí)現(xiàn)政府公共政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程”。[35]行政學(xué)上的“行政過(guò)程”概念重視對(duì)現(xiàn)實(shí)行政運(yùn)行過(guò)程的描寫，而傳統(tǒng)行政法學(xué)中，一般采用與行政過(guò)程概念相類似的“行政程序”概念，[36]而將“行政過(guò)程”概念作為非法學(xué)概念，而認(rèn)為是不具有法學(xué)意義的“事實(shí)概念”。[37]

行政法學(xué)者最初將行政學(xué)上的“行政過(guò)程”概念借鑒到行政法學(xué)中使用，有些并不具有行政法學(xué)上的特別的理論意義，而僅僅是在用語(yǔ)上使用“行政過(guò)程”來(lái)代替“行政活動(dòng)”。隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政指導(dǎo)、行政合同等傳統(tǒng)行政行為之外的行為形式逐漸增多，行政法學(xué)有必要將這些行為形式納入視野進(jìn)行探討。為此，有些行政法學(xué)者使用“行政過(guò)程”概念代替“行政行為”概念。例如，在日本，第一次采用“行政過(guò)程”這個(gè)詞匯作為其中一個(gè)章節(jié)的標(biāo)題的，大概是今村成和所著的《行政法入門》（1966年）中的“在行政過(guò)程中個(gè)人的地位”。[38]而此后，原田尚彥所著的《行政法要論》（1976年）中，設(shè)立了單獨(dú)的一章“法治主義與行政過(guò)程”。[39]而且，室井力、鹽野宏所著的《學(xué)習(xí)行政法ⅰ》（1978年）中追加說(shuō)明了其意義，并將“行政過(guò)程”構(gòu)成其中的一編。[40]但從其內(nèi)容來(lái)看，上述對(duì)于在行政法學(xué)中導(dǎo)入“行政過(guò)程”概念的做法只不過(guò)是以“行政過(guò)程”這個(gè)用語(yǔ)來(lái)概括行政行為概念所不能包含的行政活動(dòng)的形式而已。[41]在中國(guó)，也有學(xué)者以“行政過(guò)程”作為行政行為的部分內(nèi)容的標(biāo)題，但從其具體內(nèi)容來(lái)看，并沒(méi)有涉及過(guò)程論的內(nèi)容，而僅僅將“過(guò)程論”這一用語(yǔ)用以概括行政活動(dòng)中的各種行為形式而已。[42]其實(shí)，“行政過(guò)程”用語(yǔ)具有特別的理論意義，而在上述行政法著作中使用“行政過(guò)程”用語(yǔ)代替“行政活動(dòng)”用語(yǔ)時(shí)，并不能說(shuō)在某種意義之下強(qiáng)烈地意識(shí)到行政活動(dòng)的動(dòng)態(tài)性格。[43]即現(xiàn)代行政法學(xué)上的“行政過(guò)程”概念具有特殊的理論意義，而非單純地使用該用語(yǔ)來(lái)概括行政活動(dòng)所有的行為形式。

因此，在行政行為概念的變革與重構(gòu)意義上向行政法學(xué)中引進(jìn)“行政過(guò)程”概念時(shí)，必須意識(shí)到行政過(guò)程概念本身所包含的理論意義，即以行政過(guò)程的全面、動(dòng)態(tài)考察的觀點(diǎn)來(lái)彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政行為概念的局限性、靜態(tài)性等缺陷，基于行政過(guò)程論的觀點(diǎn)提出行政過(guò)程的概念。在這種意義上，最早在行政法學(xué)中導(dǎo)入行政過(guò)程概念的是日本的園部逸夫，其所著的“行政程序”（1966年）將行政過(guò)程作為程序的連鎖或行為的連環(huán)而有意識(shí)地闡述。[44]1969年，遠(yuǎn)藤博也公開發(fā)表以“行政過(guò)程論的嘗試”為副標(biāo)題的《復(fù)數(shù)當(dāng)事人的行政行為》的論文。[45]此后，積極論及“行政過(guò)程”或“行政過(guò)程論”的文獻(xiàn)不斷出現(xiàn)。[46]此外，在中國(guó)支持行政過(guò)程論的學(xué)者們一般將行政過(guò)程與行政行為結(jié)合起來(lái)研究，認(rèn)為行政過(guò)程是行政行為的過(guò)程，例如朱維究教授1997年在《政法論壇》發(fā)表的《程序行政行為初論》[47]、1998年在《中國(guó)法學(xué)》發(fā)表的《行政行為過(guò)程性論綱》[48]，以及中國(guó)政法大學(xué)博士李琦在2005年的博士論文《行政行為效力新論———行政過(guò)程論的研究進(jìn)路》[49]中都研究了行政行為的過(guò)程性，不可否認(rèn)，行政行為本身也具有過(guò)程性，但除此之外，行政法學(xué)還應(yīng)當(dāng)研究由各行為構(gòu)成的宏觀意義上的行政過(guò)程，而上述研究對(duì)于行政行為概念與行政過(guò)程概念的界定并不確。對(duì)此，本文從行政過(guò)程論的視角出發(fā)，基于現(xiàn)實(shí)行政的過(guò)程性特征，認(rèn)為現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)在維持原本狹義的行政行為概念的同時(shí)，引進(jìn)“行政過(guò)程”概念，行政過(guò)程概念不僅包括行政行為以及不屬于行政行為的行政活動(dòng)中的各種行為，而且還包含有由各行為通過(guò)一定的關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成的整體過(guò)程的意思。

四、在行政法學(xué)中導(dǎo)入“行政過(guò)程”概念具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義

基于行政過(guò)程論的觀點(diǎn)在行政法學(xué)中導(dǎo)入的行政過(guò)程概念具有特殊的理論含義，這種意義上的“行政過(guò)程”是指為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，行政主體依據(jù)法律實(shí)施一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過(guò)程。將該概念導(dǎo)入到行政法學(xué)之中，可以彌補(bǔ)行政行為概念的不足，對(duì)于構(gòu)建適合于現(xiàn)代行政法學(xué)的理論體系和對(duì)現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程進(jìn)行法律規(guī)范具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）行政法學(xué)中“行政過(guò)程”概念的含義

行政過(guò)程是指一系列連續(xù)的作用，[50]是指一系列法律性或非法律性作用構(gòu)成的復(fù)合的、連鎖的行政作用的組合所形成的過(guò)程。任何一個(gè)完整的行政活動(dòng)都是復(fù)雜的連續(xù)過(guò)程，由若干環(huán)節(jié)或步驟組成并分段進(jìn)行。[51]就如同人的一生是人的各種活動(dòng)的連鎖而可以稱為“人生過(guò)程”一樣，以該過(guò)程的合理性為課題。[52]從行政的動(dòng)態(tài)性、整體性來(lái)看，“行政過(guò)程”是指為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，行政主體依據(jù)法律實(shí)施一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過(guò)程。具體而言，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，行政主體作出行政立法、行政計(jì)劃、行政許可、行政處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議等行為，這些行為在時(shí)間序列上構(gòu)成了作為整體的“行政過(guò)程”。

從上述行政過(guò)程的定義來(lái)看，行政過(guò)程由目的、主體、行為形式、行政程序以及各行為形式之間的關(guān)聯(lián)等要素構(gòu)成。第一，行政過(guò)程的目的。行政過(guò)程以實(shí)現(xiàn)特定行政目的（公共利益）為目的，而公共利益是行政過(guò)程正當(dāng)性的根據(jù)。但是，公共利益或公共性的概念極為抽象，是指行政的總體性目的。在該總體性目的之下，各具體行政過(guò)程的目的表現(xiàn)為具體的公共利益。即行政目的在不同的行政過(guò)程中具有一定的層次性和階段性，而作為全體行政目的的公共利益由各行政過(guò)程中的具體目的構(gòu)成。例如，行政的總體性目的是保障、增進(jìn)國(guó)民的權(quán)利和利益，實(shí)現(xiàn)公共利益。具體到食品安全行政過(guò)程就是通過(guò)確保食品的安全性而實(shí)現(xiàn)保障國(guó)民生命健康的目的。在該目的之下，有關(guān)飲食行業(yè)的營(yíng)業(yè)許可的目的是防止因飲食引起的食物中毒等危害的發(fā)生。與上述多層次、多階段的行政目的相對(duì)應(yīng)，行政過(guò)程也可以劃分為多種階段。即為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，行政機(jī)關(guān)必須選擇與該目的最適合的行為形式，在這種意義上，行政過(guò)程是指與特定行政目的相適應(yīng)的一系列行政活動(dòng)的過(guò)程，是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的手段的聯(lián)合體。第二，行政過(guò)程的主體，即使得行政過(guò)程得以運(yùn)行的人的要素。[53]傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為行政意思的形成是由行政主體一方單獨(dú)判斷形成的，在該意思決定過(guò)程中并不承認(rèn)相對(duì)人的參與。在這種觀點(diǎn)之下，自然而然地就將行政主體等同于行政過(guò)程的主體。但根據(jù)國(guó)民主權(quán)原則，國(guó)民具有主體性，具有參與行政過(guò)程的權(quán)利。因此，從國(guó)民的視角來(lái)看，行政過(guò)程中存在著行政主體與相對(duì)人兩種主體。行政過(guò)程的主體在概念的內(nèi)涵與外延上都比行政主體更為寬泛，行政主體是行政過(guò)程主體的一部分。第三，行政過(guò)程中的行為形式。在現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，往往運(yùn)用復(fù)數(shù)的行政行為或其他行為形式，例如在區(qū)域開發(fā)行政過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)作出開發(fā)計(jì)劃、開發(fā)指導(dǎo)、開發(fā)許可、建筑許可等行為。可見(jiàn)，行政行為以及其他行為形式是構(gòu)成行政過(guò)程的主要要素。事實(shí)上，由于現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程的復(fù)雜性，在對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行法學(xué)考察時(shí)，必須將其分解為各種行為，分別考察它們的法律構(gòu)造。第四，各行為以及各階段之間的關(guān)聯(lián)。行政過(guò)程由各種行政行為或其他行為形式構(gòu)成，但這些復(fù)數(shù)的行為之間并非毫無(wú)關(guān)系，而是具有一定的關(guān)聯(lián)性。以這種關(guān)聯(lián)性為基礎(chǔ)，各種行為構(gòu)成作為整體的行政過(guò)程。此外，就單一行為來(lái)看，該行為按照一定的步驟實(shí)施，其內(nèi)部各階段存在著明顯的關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成該行為的整體過(guò)程。在這種意義上，可以認(rèn)為行政過(guò)程的構(gòu)成要素不僅僅是指作為結(jié)果的各種行為，而且也包括各行為之間的關(guān)聯(lián)以及單一行為中的各階段之間的關(guān)聯(lián)。

從上述行政過(guò)程的定義來(lái)看，行政過(guò)程具有目的性（公共性）、連續(xù)性（動(dòng)態(tài)性）、統(tǒng)一性（整體性）、法律性（合法性）等特性。第一，目的性（公共性）。行政目的（公共性）是行政過(guò)程的要素之一。現(xiàn)代行政過(guò)程以“公共事務(wù)”為對(duì)象，為最終實(shí)現(xiàn)公共利益這一行政目的，實(shí)施一系列的行政活動(dòng)，由此構(gòu)成行政過(guò)程。因此，行政過(guò)程必須以公共利益為目的。“國(guó)家及其他公權(quán)力主體的行為，不論是以公法或私法的形式為之，均應(yīng)維護(hù)公共利益，始具有正當(dāng)性及合法性。”[54]也就是說(shuō)，維護(hù)公共利益是行政權(quán)力正當(dāng)性及合法性的基礎(chǔ)，追求公共利益是行政主體進(jìn)行行政活動(dòng)的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不確定性概念，但從現(xiàn)實(shí)的行政過(guò)程來(lái)看，作為行政過(guò)程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具體內(nèi)容，一般由單行法個(gè)別規(guī)定。對(duì)此，有學(xué)者提出“公共性分析論”，即通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程中的公共性目的的分析，對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行規(guī)范和控制。[55]第二，連續(xù)性（動(dòng)態(tài)性）。行政過(guò)程是行政的運(yùn)行、發(fā)展過(guò)程，呈現(xiàn)為不斷發(fā)展變化的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)行政過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)特定行政目的，行政主體往往相繼作出一系列的行為，這些行為之間具有連續(xù)性，由此構(gòu)成的行政過(guò)程則體現(xiàn)為動(dòng)態(tài)性。第三，統(tǒng)一性（整體性）。行政以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的政目的為目標(biāo)，因此承擔(dān)行政任務(wù)的行政組織在整體上構(gòu)成統(tǒng)一、完整的行政組織體系。圍繞著特定行政目的，各行政組織的活動(dòng)也具有統(tǒng)一性。在同一行政過(guò)程中往往存在著各種行為，各種行為具有一定的獨(dú)立性。但從特定的行政目的來(lái)看，各行為的實(shí)施都是為了特定的行政目的。也就是說(shuō)，為了特定行政目的而做出的一系列行為之間具有關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成的行政過(guò)程在整體上來(lái)看具有統(tǒng)一性，即行政過(guò)程是指在特定行政目的之下實(shí)施的各種行為共同構(gòu)成的整體。第四，法律性（合法性）。在傳統(tǒng)行政法學(xué)中采用“行政行為”的概念，要求行政行為必須符合法律規(guī)定的法律要件，而將“行政過(guò)程”作為事實(shí)概念排除于行政法學(xué)的對(duì)象之外。[56]“行政過(guò)程”作為事實(shí)概念，并不具有法律上的意義。但現(xiàn)代行政法學(xué)除了行政行為之外，也重視行政過(guò)程的法律性。所謂行政過(guò)程的法律性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，行政是執(zhí)行法律的活動(dòng)，行政過(guò)程就是行政執(zhí)行法律的過(guò)程。[57]其次，從行政過(guò)程與法律的關(guān)系來(lái)看，行政過(guò)程必須依法運(yùn)行，要求行政過(guò)程的合法性。“法律性是行政過(guò)程的屬性”，“有了法律性，行政過(guò)程才有了法律意義”。[58]也正是基于行政過(guò)程的法律性，由此存在著在行政法學(xué)中考察行政過(guò)程以及對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行法律規(guī)范和控制的必要性。

（二）“行政過(guò)程”概念在行政法學(xué)中的理論和現(xiàn)實(shí)意義

狹義行政行為具有外部性、單方性、具體性、法律效果性等特點(diǎn)，是行政主體在行政過(guò)程中所采取的各種行為形式中最具有典型意義的行為。在這種意義上，行政行為是行政過(guò)程中的行為形式之一，是構(gòu)成行政過(guò)程的要素之一。可見(jiàn)，行政行為概念與行政過(guò)程概念之間具有密切的關(guān)聯(lián)。但作為行政的典型性行為的行政行為僅僅是行政過(guò)程的構(gòu)成部分，并不能等同于作為整體的行政過(guò)程，兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。第一，行政行為僅僅是行政過(guò)程中的行為之一，在行政過(guò)程中，除了行政行為之外，還包括其他行為形式，例如事實(shí)行為等。第二，行政行為的主體只能是行政主體，而行政過(guò)程中的法律主體除了行政主體之外，還包括行政相對(duì)人以及第三人等主體，相對(duì)人及第三人的參與等行為與行政行為一樣，都是行政過(guò)程的組成部分。第三，行政行為是一個(gè)單一行為，而行政過(guò)程在多數(shù)情況下是由復(fù)數(shù)行為的連續(xù)行使所構(gòu)成的整體，具有整體性。作為整體的行政過(guò)程并非各單個(gè)行為的簡(jiǎn)單相加，其本身具有獨(dú)立性。此外，行政過(guò)程還具有動(dòng)態(tài)性，在同一行政過(guò)程中的各單一行為之間具有關(guān)聯(lián)性。因此，行政法學(xué)除了關(guān)注單一行政行為的合法性之外，還應(yīng)當(dāng)考察同一行政過(guò)程中的各行為之間的關(guān)系，追求作為整體的行政過(guò)程的合法性。從行政學(xué)的角度來(lái)看，作為事實(shí)概念的行政過(guò)程是行政法規(guī)范的對(duì)象，但在將行政過(guò)程概念通過(guò)行政學(xué)引入到行政法學(xué)后，行政過(guò)程不僅僅是原本行政學(xué)中的事實(shí)概念，還是處于行政法的規(guī)范和控制之下的法律概念。它既是實(shí)施“依法行政”原則的結(jié)果，也是以行政法對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行法律規(guī)范的結(jié)果。也正是在這種意義上，行政過(guò)程概念具有上述法律性（合法性）的特性。根據(jù)“依法行政”原則，行政法要求行政主體必須依據(jù)法律行使行政職權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政的合法性。但傳統(tǒng)行政法學(xué)將“依法行政”原則局限于行政行為概念的層次進(jìn)行理解，將“依法行政”原則等同于行政行為的合法性。而事實(shí)上“依法行政”原則的真實(shí)含義是要求行政主體必須依據(jù)法律行使行政職權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政的合法性。“依法行政”原則所追求的目標(biāo)是行政的合法性，具體包括行為的合法性與過(guò)程的合法性，行為的合法性是指行政主體所作出的行為必須符合法律所規(guī)定的要件；過(guò)程的合法性是指除了要求行政過(guò)程中各行政行為的合法性外，還要求作為整體的行政過(guò)程也必須符合法律的規(guī)定。因此，行政法除了對(duì)行政行為作出考察外，還必須對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行法律的規(guī)范和控制。

基于上述對(duì)行政過(guò)程概念與行政行為概念差異的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)在維持傳統(tǒng)行政行為概念及其理論體系的基礎(chǔ)上，引進(jìn)行政過(guò)程的概念以及與該概念相對(duì)應(yīng)的理論體系。這在行政法學(xué)理論上可以彌補(bǔ)行政行為概念以及行政行為類型化理論的不足，并且在實(shí)踐中可以解決行政行為概念不能應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)行政發(fā)展要求的問(wèn)題。在這種意義上，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)代行政的過(guò)程性特點(diǎn)出發(fā)，將“行政過(guò)程”的概念從行政學(xué)中引入到行政法學(xué)中，對(duì)現(xiàn)實(shí)的行政過(guò)程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的考察。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)行政法治主義出發(fā)，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注作為行政過(guò)程最終結(jié)果的行政行為的合法性，而且還應(yīng)當(dāng)將行政過(guò)程中的各種行為形式全盤納入視野，重視同一行政過(guò)程中各種行為形式之間以及同一行為的不同階段之間的關(guān)聯(lián)，對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的法律規(guī)范和控制。

【注釋】

[1][日]山田幸男等編：《演習(xí)行政法（上）》，青林書院1979年版，第139頁(yè)。

[2]在行政學(xué)上，行政的動(dòng)態(tài)性還含有另外一層含義，即“動(dòng)態(tài)性是指公共行政適應(yīng)社會(huì)歷史的進(jìn)步，相應(yīng)改變組織自身及社會(huì)管理行為的特征”。參見(jiàn)唐曉陽(yáng)主編：《公共行政學(xué)》，華南理工大學(xué)出版社2004年版，第6頁(yè)。這是行政與外部環(huán)境之間的動(dòng)態(tài)性，但此處僅探討行政過(guò)程內(nèi)部各階段之間的動(dòng)態(tài)性。

[3]李盛平主編：《公務(wù)員百科辭典》，光明日?qǐng)?bào)出版社1989年版，第243頁(yè)。

[4]葉必豐：《法學(xué)思潮與行政行為》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2000年第3期。

[5]李琦：《行政行為效力新論———行政過(guò)程論的研究進(jìn)路》，中國(guó)政法大學(xué)2005年博士學(xué)位論文，第12頁(yè)。

[6]有關(guān)行政行為概念的定義雖然并不統(tǒng)一，但總體而言，我國(guó)的行政法學(xué)界以及行政訴訟法律制度中現(xiàn)在仍以采用狹義的行政行為概念為主，而將行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為、制定規(guī)范性文件的抽象行為以及非單方行政行為排除在行政行為的概念之外。參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999年版，第141頁(yè)。

[7][日]大橋洋一：《行政法學(xué)の構(gòu)造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11頁(yè)。

[8]參見(jiàn)莫于川：《應(yīng)將行政指導(dǎo)納入我國(guó)行政訴訟受案范圍》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2005年第8期。

[9]參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政行為概念重構(gòu)的嘗試》，《行政法學(xué)研究》2001年第4期；張春榮：《行政行為概念的反思與重構(gòu)》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期。

[10]王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第134頁(yè)。

[11][德]哈特穆特.毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第181頁(yè)。

[12][日]和田英夫：《現(xiàn)代行政法》，倪健民、潘世圣譯，中國(guó)廣播電視出版社1993年版，第182頁(yè)。

[13][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259頁(yè)。

[14][日]桜井昭平、西牧誠(chéng)：《行政法》（第五版），法學(xué)書院2005年版，第18頁(yè)。

[15]王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97頁(yè)。

[16]應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社1992年版，第1頁(yè)。

[17]參見(jiàn)姜明安：《行政法學(xué)》，山西人民出版社1985年版，第295頁(yè)。

[18]羅豪才主編：《行政法論》，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版，第150頁(yè)。

[19]楊建順：《關(guān)于行政行為理論與問(wèn)題的研究》，《行政法學(xué)研究》1995年第3期。

[20]田文利、張艷麗：《“行政行為”論》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

[21]在日本行政法中，理論上多數(shù)使用“行政作用”概念，法律條文中較多使用“行政處分”概念，此外，還有“公權(quán)力的行使”等概念。當(dāng)然，這些概念的含義并不完全相同，存在著一定的差異。參見(jiàn)江利紅：《日本行政法學(xué)基礎(chǔ)理論》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第176-180頁(yè)。

[22]例如在國(guó)務(wù)院于2004年3月22日的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就使用了“行政決定”的概念。

[23]參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第146頁(yè)；葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第179-182頁(yè)；宋功德：《聚焦行政處理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大學(xué)出版社2007年版。

[24]參見(jiàn)羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第183頁(yè)。

[25]參見(jiàn)朱新力：《行政法學(xué)》，高等教育出版社2006年版，第284頁(yè)。

[26]參見(jiàn)莫于川：《非權(quán)力行政方式及其法治問(wèn)題研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第2期。

[27]參見(jiàn)李傲：《未型式化行政行為初探》，《法學(xué)評(píng)論》1999年第3期。

[28]參見(jiàn)崔卓蘭：《試論非強(qiáng)制行政行為》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第5期。

[29]參見(jiàn)蔣紅珍：《非正式行政行為的內(nèi)涵———基于比較法視角的初步展開》，《行政法學(xué)研究》2008年第2期。

[30]參見(jiàn)莫于川等：《柔性行政方式法治化研究———從建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的視角》，廈門大學(xué)出版社2011年版。

[31]參見(jiàn)[德]平特納：《德國(guó)普通行政法》，朱琳譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第87頁(yè)。

[32]參見(jiàn)[德]漢斯.j.沃爾夫等：《行政法（第1卷）》，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第140頁(yè)。

[33][日]室井力：《行政法學(xué)方法論議》，載広岡隆等編：《現(xiàn)代行政と法の支配———杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15頁(yè)。

[34]在行政學(xué)中除“行政過(guò)程”概念外，還使用“政策過(guò)程”、“政府行政過(guò)程”、“公共行政的一般過(guò)程”、“行政運(yùn)行過(guò)程”等用語(yǔ)。

[35]張立榮：《中外行政制度比較》，商務(wù)印書館2002年版，第287頁(yè)。

[36]例如，有學(xué)者認(rèn)為“行政程序只不過(guò)是一種法定的行政過(guò)程”，即以是否法定化作為行政程序與行政過(guò)程的區(qū)別。參見(jiàn)高小平主編：《現(xiàn)代行政管理學(xué)》，長(zhǎng)春出版社2003年版，第174頁(yè)。

[37][日]兼子仁：《現(xiàn)代行政法における行政行為の三區(qū)分》，載雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集?公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303頁(yè)。

[38][日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“對(duì)行政決定住民意思的反映”章節(jié)，設(shè)定“行政過(guò)程和個(gè)人”一章。

[39]參見(jiàn)[日]原田尚彥：《行政法要論》，學(xué)陽(yáng)書房1976年版。

[40]參見(jiàn)[日]室井力、塩野宏：《行政法を?qū)Wぶ1》，有斐閣1978年版。

[41]另外，行政過(guò)程論現(xiàn)已成為日本行政法學(xué)的主流學(xué)說(shuō)，在行政法著作中使用行政過(guò)程概念的也比較多，但大部分并沒(méi)有意識(shí)到行政過(guò)程論的全面、動(dòng)態(tài)考察的觀點(diǎn)，沒(méi)有在特別的理論意義上使用“行政過(guò)程”概念。例如[日]遠(yuǎn)藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。

[42]例如張建飛、古力：《現(xiàn)代行政法原理》，杭州大學(xué)出版社1998年版，第85頁(yè)；王錫鋅：《行政過(guò)程中相對(duì)人程序性權(quán)利研究》，《中國(guó)法學(xué)》2001年第4期。

[43][日]藤田宙靖：《行政法ⅰ総論（第三版再訂版）》，青林書院2000年版，第131頁(yè)。

[44][日]園部逸夫：《行政手続》，載雄川一郎、高柳信一編：《巖波講座現(xiàn)代法4現(xiàn)代行政》，巖波書店1966年版，第99頁(yè)。

[45][日]遠(yuǎn)藤博也：《複數(shù)當(dāng)事者の行政行為———行政過(guò)程論の試み》，《北大法學(xué)論集》第20卷第1-3號(hào)。

[46]從正面采納并積極主張“行政過(guò)程論”的有[日]遠(yuǎn)藤博也：《行政過(guò)程論の意義》，《北大法學(xué)論集》第27卷第3、4號(hào)，第585頁(yè)以下（1977年）；[日]山村恒年：《現(xiàn)代行政過(guò)程論の諸問(wèn)題（1－9）》，《自治研究》第58卷第9號(hào)、第11號(hào)、第59卷第3號(hào)、第7號(hào)、第11號(hào)（1982年、1983年）。還有，作為從行政作用法論的觀點(diǎn)暗示行政過(guò)程論是[日]塩野宏：《行政作用法論》，《公法研究》第34號(hào)，第206頁(yè)以下（1972年）；[日]塩野宏：《o?バッハァ≌、w?ブローム「行政の現(xiàn)代的課題と行政法のドグマティーク》，《法學(xué)協(xié)會(huì)雑誌》第91卷第2號(hào)，第317頁(yè)（1974年）；[日]佐藤英善：《現(xiàn)代経済と行政———経済活動(dòng)へ行政介入》，《公法研究》第44號(hào)，第158頁(yè)（1982年）；還有從行政概念再構(gòu)成的觀點(diǎn)積極提及行政過(guò)程論的是[日]手島孝：《行政概念の反省》（1982年）；從和司法審查的關(guān)系論述之的是[日]原田尚彥：《訴えの利益》，弘文堂1979年版，第166頁(yè)以下、218頁(yè)以下（1979年）。

[47]朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。

[48]朱維究、胡衛(wèi)列：《行政行為過(guò)程性論綱》，《中國(guó)法學(xué)》1998年第4期。

[49]李琦：《行政行為效力新論———行政過(guò)程論的研究進(jìn)路》，中國(guó)政法大學(xué)2005年博士學(xué)位論文。

[50][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過(guò)程論———行政裁量論の代替規(guī)範(fàn)論》，慈學(xué)社2006年版，第49頁(yè)。

[51]朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。

[52][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過(guò)程論———行政裁量論の代替規(guī)範(fàn)論》，慈學(xué)社2006年版，第55頁(yè)。

[53]也有學(xué)者分別論述行政過(guò)程與行政主體，將其中的行政過(guò)程作為相當(dāng)于傳統(tǒng)行政法學(xué)的行政行為部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法（上）》弘文堂1999年版，第49頁(yè)。對(duì)此，本文認(rèn)為行政主體是行政過(guò)程概念的構(gòu)成要素之一，因此可以放在行政過(guò)程的概念之中進(jìn)行探討。

[54]翁岳生編：《行政法（二版）》（下），中國(guó)法制出版社2002年版，第163頁(yè)。

[55]參見(jiàn)[日]室井力：《國(guó)家の公共性とその法的基準(zhǔn)》，載室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現(xiàn)代國(guó)家の公共性分析》，日本評(píng)論社1990年版，第14頁(yè)。

篇8

1、國(guó)內(nèi)外電子政務(wù)最新進(jìn)展

信息技術(shù)的迅猛發(fā)展,特別是互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用,使電子政務(wù)發(fā)展成為當(dāng)代信息化最重要的領(lǐng)域之一。絕大多數(shù)國(guó)家都在努力推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展,并將其列為國(guó)家級(jí)的重要事項(xiàng)。從發(fā)達(dá)國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家,各國(guó)政府針對(duì)本國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)制定了各自的戰(zhàn)略目標(biāo)和措施,電子政務(wù)作為一個(gè)新興的研究方向,近年來(lái)也日益受到了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。

黨的十七大報(bào)告中提出了“健全政府職責(zé)體系,完善公共服務(wù)體系,推行電子政務(wù),強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”的重要論述,明確了電子政務(wù)是加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段。中國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn),要不斷以需求為導(dǎo)向,增強(qiáng)政府工作的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和民主性。

隨著我國(guó)各級(jí)政府電子政務(wù)建設(shè)的投入加大和其戰(zhàn)略地位的快速提升,電子政務(wù)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究也逐漸受到重視,并取得了一系列研究成果,帶動(dòng)了中國(guó)電子政務(wù)的科學(xué)長(zhǎng)效發(fā)展。

電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室可以利用其在公共政策與管理方面的科研優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)理論的深入研究,在概念、功能、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、法規(guī),在實(shí)現(xiàn)方式上建立比較系統(tǒng)化的電子政務(wù)理論,用理論研究成果推動(dòng)中國(guó)電子政務(wù)的實(shí)踐與創(chuàng)新。電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室通過(guò)攻克前沿技術(shù)難關(guān),搭建各種實(shí)驗(yàn)?zāi)M系統(tǒng),可以為各級(jí)政府提供全面的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)解決方案。此外,電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室可以利用搭建的模擬系統(tǒng),對(duì)干部職工進(jìn)行培訓(xùn),為干部職工系統(tǒng)的學(xué)習(xí)電子政務(wù),提高管理服務(wù)能力提供保證,從而培養(yǎng)一批精煉的電子政務(wù)專業(yè)隊(duì)伍。

2、電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的意義

電子政務(wù)是一個(gè)涉及政府行政管理和信息技術(shù)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它包括政府職能、組織結(jié)構(gòu)、決策方式、管理行為、運(yùn)行模式、工作流程,以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、軟件開發(fā)技術(shù)、信息安全技術(shù)等。因此,建立電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室,開展電子政務(wù)理論研究、構(gòu)建符合山西省實(shí)際的電子政務(wù)管理模型、開發(fā)具有示范效應(yīng)的各類政務(wù)系統(tǒng)、進(jìn)行電子政務(wù)人才培訓(xùn),引領(lǐng)山西省的電子政務(wù)建設(shè),提供切實(shí)可行的電子政務(wù)解決方案,進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)示范,從而為山西省的電子政務(wù)建設(shè)服務(wù)。

建立電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室,是山西省電子政務(wù)發(fā)展的實(shí)際需要。電子政務(wù)作為政府現(xiàn)代化和公共行政改革的主要方向,其重要意義是毋庸置疑的,也是信息時(shí)代世界各國(guó)的一個(gè)共識(shí)。忽略這一點(diǎn),就會(huì)造成國(guó)家和政府現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的嚴(yán)重失誤,也會(huì)帶來(lái)巨大的損失。政府的現(xiàn)代化和信息化以及公共行政的改革,是電子政務(wù)在一段時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期追求的目標(biāo)。

建設(shè)電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室,有利于山西省信息產(chǎn)業(yè)和信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展。電子政務(wù)建設(shè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全等重要問(wèn)題,需要依靠具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和操作系統(tǒng)等軟、硬件環(huán)境作為政府信息交換和資源共享的平臺(tái)。所以,政府上網(wǎng)以及整個(gè)電子政務(wù)的實(shí)施需要采購(gòu)大量的信息技術(shù)產(chǎn)品,特別是具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的軟、硬件產(chǎn)品,這對(duì)我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生極大的促進(jìn)作用。

隨著電子政務(wù)建設(shè)的不斷深入,建設(shè)的重點(diǎn)由基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向應(yīng)用,用戶對(duì)軟件的需求不斷增加,這為我國(guó)的軟件市場(chǎng)注入了新的動(dòng)力,而電子政務(wù)的特殊性也為軟件企業(yè)的發(fā)展提供了難得的機(jī)遇。電子政務(wù)建設(shè)對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的要求也主要體現(xiàn)在軟件建設(shè)方面。對(duì)軟件市場(chǎng)的需求主要有平臺(tái)軟件、中間軟件和應(yīng)用軟件。操作系統(tǒng)是電子政務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)軟件;數(shù)據(jù)庫(kù)、系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)管理軟件是政務(wù)數(shù)據(jù)資源建設(shè)的關(guān)鍵和電子政務(wù)深入開展的保障;網(wǎng)絡(luò)安全軟件是電子政務(wù)系統(tǒng)的安全基礎(chǔ)設(shè)施,它關(guān)系到國(guó)家安全和政府工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn),防范病毒感染和黑客入侵,提高系統(tǒng)對(duì)信息安全保護(hù)、安全檢測(cè)與監(jiān)控、應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)難備份、恢復(fù)能力。電子政務(wù)對(duì)應(yīng)用軟件產(chǎn)品的需求主要表現(xiàn)在辦公軟件、與電子政務(wù)相關(guān)的行業(yè)定制軟件以及信息服務(wù)型的管理軟件等。

3、實(shí)驗(yàn)室建成后的效益

建立電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室將對(duì)電子政務(wù)涉及的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府內(nèi)部網(wǎng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)、電子政務(wù)外網(wǎng)系統(tǒng)等政府主要電子政務(wù)應(yīng)用進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究和模擬實(shí)驗(yàn),必將大幅度提高山西省在電子政務(wù)研究和應(yīng)用方面的水平,降低政府辦公的成本,提升政府公共服務(wù)能力。

實(shí)驗(yàn)室研究人員將通過(guò)直接深入電子政務(wù)實(shí)踐尋求未來(lái)電子政務(wù)發(fā)展的有效解決方案。一方面,模擬公務(wù)員在電子政務(wù)環(huán)境中從事實(shí)驗(yàn)活動(dòng),接觸政府核心機(jī)密網(wǎng),了解政務(wù)運(yùn)作程序,檢測(cè)政務(wù)安全防御體系。另一方面,構(gòu)建電子政務(wù)的整體框架,前瞻性運(yùn)作電子政務(wù)模型,并以公民身份超前應(yīng)用網(wǎng)上辦事等功能,為電子政務(wù)提供新的需求,探索新的解決方案。

通過(guò)研究和建立電子政務(wù)建設(shè)模式,可以減少低水平重復(fù)建設(shè),整合現(xiàn)有網(wǎng)資源,提高信息共享率;通過(guò)對(duì)聯(lián)合辦公模式和技術(shù)的研究,可以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理的一站式審批,大幅提高行政效率,提升政府的公共服務(wù)能力;通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和信息安全實(shí)驗(yàn),可以進(jìn)一步尋求保障政府信息系統(tǒng)的有效方法,尋找信息安全保障與降低建設(shè)成本的平衡點(diǎn),避免電子政務(wù)的安全風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)

篇9

YANGMeiLIUShu－chun

Abstract：Thearticlestartswiththerelationbetweencountry，governmentandcitizen，andthedifferencebetweenthegovernmentandprivateenterprise，Inviewofthenewpublicmanagementdevelopedinmanycountries，especiallythewesterncountriesandsuchideasas＂customerdriven＂＂marketization＂，＂theuserpay＂，etc，itattemptstoannouncesuchaview：Ignoringthedifferenceofthepublicandtheprivateandapplyingtheadvancedmanagementtheoryandmethodofindividualenterprisedirectlytothegovernmentwillcausethedesalinizationeventhelossofpublicresponsibilityconsciousnessofthegovernmentandhisadministrativepersonnelwhileraisingtheefficiency．Itrequiresthatwhenwebringinthemethodsofwesterncountries＇reform，wemustre－recognizethetheoryandfunctionofthenewpublicmanagement，combinetheconcretenationalconditionsofourcountry，findoururgentproblemtobesolvedatpresent，andmakeourgovernmentreallybecomeaconscientiousgovernment．

Keywords：publicresponsibility；newpublicmanagement；customeroriented；publicservice

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)：政府的公共責(zé)任

20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，在西方國(guó)家中，政府組織面對(duì)著財(cái)政壓力、傳統(tǒng)官僚制的低效以及對(duì)公眾的回應(yīng)能力的降低等一系列問(wèn)題，同時(shí)也面對(duì)全球化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)革新和公眾需求多樣化等諸多外部環(huán)境的挑戰(zhàn)。為了提升國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)能力，適應(yīng)技術(shù)變革的要求，增強(qiáng)政府的合法性，政府及其公共部門自身進(jìn)行了重大變革，形成了政府治理變革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)不單是政府在管理內(nèi)容和管理手段方面的小幅度變化，而是在整個(gè)社會(huì)層面所引起的政府職能與角色定位以及政府與公民社會(huì)之間關(guān)系的根本性變革。從這場(chǎng)“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，政府企業(yè)化”的改革開始，在對(duì)傳統(tǒng)公共行政批判的基礎(chǔ)上，采用企業(yè)管理技術(shù)，強(qiáng)化服務(wù)和顧客導(dǎo)向，在政府體系內(nèi)引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)功能，以提高公共管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效益，已逐漸成為一種國(guó)際化的政府改革潮流而備受推崇，這就是新公共管理運(yùn)動(dòng)或稱為管理主義。

毫無(wú)疑問(wèn)，作為對(duì)傳統(tǒng)公共行政的批判和反思，新公共管理具有許多值得肯定的創(chuàng)見(jiàn)。行政職能市場(chǎng)化，行政權(quán)力分散化，公共服務(wù)社區(qū)化，政府理念的企業(yè)化，都是這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)高舉的大旗。但從其根本意圖來(lái)看，其實(shí)就是希望通過(guò)在政府及公共組織中引進(jìn)私人企業(yè)的先進(jìn)的管理技術(shù)和全新的管理理念，從而使政府組織和公營(yíng)部門變得更富有生機(jī)和效率，對(duì)公眾更有責(zé)任和回應(yīng)性，更能適應(yīng)不確定的、快速發(fā)展的外部環(huán)境的沖擊和挑戰(zhàn)。一些西方學(xué)者認(rèn)為，它是面對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈的新選擇，是在政府干預(yù)市場(chǎng)失靈的政策導(dǎo)致政府失靈時(shí)找到的新出路。國(guó)內(nèi)的許多學(xué)者也認(rèn)為它反映了全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)政府管理所提出的新要求，對(duì)我國(guó)行政理論和改革實(shí)踐產(chǎn)生了不可忽視的影響。

然而，新公共管理絕不是完美無(wú)瑕的。隨著各個(gè)國(guó)家在新公共管理理論指導(dǎo)下政府改革的進(jìn)一步深化，它內(nèi)在的矛盾和不足也逐漸暴露出來(lái)，對(duì)它的研究也日益深入。有學(xué)者就指出，由于來(lái)自不同學(xué)科的觀點(diǎn)，卻沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的梳理，導(dǎo)致了新公共管理在理論上的內(nèi)在矛盾：承認(rèn)公私部門的異質(zhì)性卻又強(qiáng)調(diào)管理的一般性，賦予公務(wù)員公共精神卻又以理性自利的經(jīng)紀(jì)人假設(shè)為理論基礎(chǔ)，主張政府掌舵卻又極力推崇市場(chǎng)機(jī)制的作用，尊重公民卻又倡導(dǎo)顧客導(dǎo)向。由于涉及的理論和實(shí)踐領(lǐng)域過(guò)于廣泛，筆者理論水平又十分有限，而且考慮到本文的主旨，在這里僅僅想談一下新公共管理中一些涉及政府公共責(zé)任的具體措施。

1．在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，普遍的做法是實(shí)行合同出租，即在不擴(kuò)大政府規(guī)模，不增加公共財(cái)政支出的情況下，政府通過(guò)投標(biāo)者的競(jìng)爭(zhēng)和履約行為，將原先的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向私營(yíng)企業(yè)、非盈利組織等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓，完成公共服務(wù)提供的“準(zhǔn)市場(chǎng)化”，進(jìn)而為改善公共服務(wù)提供質(zhì)量，提高行政效率，增強(qiáng)行政能力。這樣的確改變了傳統(tǒng)政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)唯一提供者的狀況，將原來(lái)由政府承擔(dān)的部分社會(huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能推向社會(huì)，從而減輕政府負(fù)擔(dān)，縮小政府規(guī)模，精簡(jiǎn)政府人員。這種做法在西方國(guó)家如英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、瑞典等國(guó)的行政改革中占有很大的比例。但我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到公共部門不同于私人企業(yè)，不能只考慮效率而忽視了政府更為重要的存在價(jià)值——公平和責(zé)任。政府行政部門是需要為公民謀求公共利益的公共機(jī)構(gòu)，而私人企業(yè)是為顧客提供商品和勞務(wù)、謀求利潤(rùn)最大化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者。政府在保障平等、防止歧視等方面起著私營(yíng)企業(yè)無(wú)法替代的作用。這種做法雖然有助于提高效率與效益，但卻縮小了公共責(zé)任的范圍。市場(chǎng)的基本價(jià)值是效率，企業(yè)追求的是效率背后的利潤(rùn)，政府盡管也追求效率，但在管理和提供服務(wù)時(shí)還要考慮作為公平的正義、公共利益、公民權(quán)利和公共責(zé)任等。

2．使用者付費(fèi)制度。政府以某種形式吸引私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項(xiàng)服務(wù)，在政府規(guī)制下，私營(yíng)部門通過(guò)面向消費(fèi)者的價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，這樣既借社會(huì)資源提高公共服務(wù)生產(chǎn)能力，又借價(jià)格機(jī)制顯示真實(shí)的社會(huì)需求。但是，私營(yíng)企業(yè)不是慈善機(jī)構(gòu)，它投資公共服務(wù)的目的和它投資一般的生產(chǎn)一樣，都是為了獲得更多的利潤(rùn)。而且由于投資公共事業(yè)或多或少會(huì)得到政府提供的優(yōu)惠政策，而且提供公共產(chǎn)品的壟斷性更強(qiáng)，這樣也許會(huì)使它們比從事一般生產(chǎn)獲得的收益更多。從另一角度來(lái)講，公民在獲得公共產(chǎn)品的消費(fèi)之前，就已經(jīng)通過(guò)納稅的形式向政府支付了一定的費(fèi)用，政府本應(yīng)該為它的公民提供可能的管理和服務(wù)，再要求公民向提供服務(wù)的私營(yíng)企業(yè)付費(fèi)的做法是否合理是值得探討的。如深圳市對(duì)公民收取日常垃圾處理費(fèi)就曾引起了市民的質(zhì)疑。說(shuō)通過(guò)使用者付費(fèi)制度能反映真實(shí)的社會(huì)需求，以達(dá)到社會(huì)資源的合理配置，我認(rèn)為這種說(shuō)法實(shí)在值得懷疑。比如對(duì)于某項(xiàng)公共服務(wù)，某個(gè)公民不購(gòu)買很有可能并非因?yàn)樗恍枰且驗(yàn)樗局Ц恫涣怂馁M(fèi)用。公共服務(wù)市場(chǎng)化本身就意味著增大資本的影響，必定會(huì)削弱政府對(duì)公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)能力。莫爾就尖銳地指出：“以市場(chǎng)機(jī)制解決公共問(wèn)題基本上違背了政府存在的目的。”

3．倡導(dǎo)顧客導(dǎo)向。新公共管理為糾正傳統(tǒng)官僚制下公民只能被動(dòng)接受服務(wù)的情況而提出顧客導(dǎo)向，要求政府在管理中將公民當(dāng)作顧客，以顧客需求為中心，通過(guò)各種具體措施給公民提供“用腳投票”，自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，并定期征求公民對(duì)公共服務(wù)的滿意程度，期望“顧客”能形成對(duì)公共機(jī)構(gòu)的壓力，達(dá)到改善公共服務(wù)的目的。這種顧客至上的理念雖提供了回應(yīng)性、多樣化的服務(wù)，但卻把公民降低為一般的消費(fèi)者。“公民”和“顧客”是分屬于兩個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的概念，公民是社會(huì)契約的一部分，顧客是市場(chǎng)契約的一部分，顧客僅僅是公民的一部分，公民位居顧客之上。顧客各具特色的消費(fèi)需求之間沒(méi)有直接的矛盾和沖突，生產(chǎn)者可以滿足不同的顧客需要，而公民對(duì)公共事務(wù)的需求往往處于矛盾的狀態(tài)，每個(gè)公民個(gè)體在政府所提供的所有服務(wù)當(dāng)中都有一種利害關(guān)系，國(guó)家和政府正是這些矛盾無(wú)法解決的產(chǎn)物。而且，政府難以協(xié)調(diào)滿足顧客私利和促進(jìn)公利之間的矛盾。政府及其公共管理作為整個(gè)社會(huì)的調(diào)節(jié)領(lǐng)域，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)和捍衛(wèi)公共利益，解決公共問(wèn)題。

二、構(gòu)建中國(guó)政府的公共責(zé)任

長(zhǎng)期以來(lái)，我們?yōu)榱颂岣呔C合國(guó)力，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)始終放在政府工作的中心位置，再加上政府對(duì)社會(huì)采取的集中化社會(huì)管理體制，使我國(guó)的社會(huì)總體發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，并積累了許多社會(huì)問(wèn)題和矛盾。社會(huì)的自我管理和自我發(fā)展能力十分缺乏，作為“多中心主體”治理中的重要組成部分的社會(huì)中介組織或第三部門的作用尚未得到充分發(fā)揮，公民社會(huì)的發(fā)育仍顯遲緩，還未能真正成為政府職能轉(zhuǎn)移的載體，阻礙了政府行政改革的推進(jìn)和整個(gè)社會(huì)的和諧健康發(fā)展。突出表現(xiàn)在我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、階級(jí)階層結(jié)構(gòu)的調(diào)整落后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國(guó)教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；社會(huì)保障覆蓋面和公共衛(wèi)生覆蓋面不足以抵御經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國(guó)際化的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)應(yīng)急系統(tǒng)不健全。

而且，我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊的社會(huì)資源分配體系，控制機(jī)制趨于解體，而新的體系和機(jī)制尚未完善并充分發(fā)揮作用，誘發(fā)和加劇了一系列新的問(wèn)題，實(shí)際上我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇的時(shí)期。這一切都使得政府社會(huì)管理的難度加大。黨的十六屆三中全會(huì)把社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)方面，將社會(huì)管理和公共服務(wù)明確定義為政府的主要職能。現(xiàn)階段政府所承擔(dān)的公共責(zé)任已經(jīng)不僅僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以提高人民的物質(zhì)生活水平，更需要注重履行社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能。其中，所謂社會(huì)管理就是通過(guò)制定社會(huì)政策和法規(guī)，依法規(guī)范和管理社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護(hù)社會(huì)公正，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。我們還提出了建立服務(wù)型政府，由行政管制型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。

三、結(jié)語(yǔ)

認(rèn)識(shí)到我們現(xiàn)在也是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵時(shí)期，就應(yīng)該借鑒學(xué)習(xí)西方國(guó)家的市場(chǎng)化、民營(yíng)化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將政府的職能交給社會(huì)去承擔(dān)，不但能夠減輕政府的負(fù)擔(dān)，還提高了行政管理的效率。這種做法實(shí)際上是無(wú)視我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到西方的公共管理市場(chǎng)化是在市民社會(huì)成熟、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上展開的，是強(qiáng)有力的社會(huì)自治力量和規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制對(duì)政府過(guò)度規(guī)制的一種回應(yīng)。而我國(guó)目前正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，市場(chǎng)發(fā)育很不成熟，市場(chǎng)機(jī)制很不健全。無(wú)論是市場(chǎng)制度的約束力量，還是經(jīng)濟(jì)個(gè)體或者市場(chǎng)中介組織的自律能力都十分有限。市場(chǎng)化、民營(yíng)化的結(jié)果不但沒(méi)有解決任何問(wèn)題，反而造成一些公共管理領(lǐng)域的真空地帶，出現(xiàn)了公共服務(wù)的責(zé)任缺失問(wèn)題（市場(chǎng)化中最常見(jiàn)的是公共服務(wù)的市場(chǎng)化）。因?yàn)槭袌?chǎng)化后，政府把提供公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)包了出去，非政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)了這些職能，在市場(chǎng)化機(jī)制下，這些機(jī)構(gòu)都有盈利取向，為了追求利潤(rùn)最大化，它們可能會(huì)忽視公共責(zé)任和公共利益。而政府已經(jīng)把公共職能轉(zhuǎn)包出去了，所以也常常推卸責(zé)任。因此，我國(guó)在進(jìn)行改革的過(guò)程中，要想成為公民心中有責(zé)任心的政府，就必須立足于我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，真正解決好我們自己的問(wèn)題。

篇10

其次，行政裁決長(zhǎng)期缺乏健全的制度性規(guī)范。行政裁決面對(duì)的是與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛，這就要求行政裁決機(jī)關(guān)既要具備專門的行政專業(yè)素養(yǎng)，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過(guò)建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國(guó)既沒(méi)有統(tǒng)一的行政裁決法律，也沒(méi)有在專門的行政領(lǐng)域?qū)π姓脹Q制度進(jìn)行具體的規(guī)定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統(tǒng)的規(guī)定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規(guī)定“土地所有權(quán)和適用權(quán)爭(zhēng)議，有當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。”那么究竟行政機(jī)關(guān)應(yīng)該如何受理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是否需要成立專門的裁決機(jī)構(gòu)，裁決人員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的資格，裁決應(yīng)當(dāng)怎么進(jìn)行，是否應(yīng)當(dāng)聽取爭(zhēng)議雙方的意見(jiàn)，是否需要搜集證據(jù)、如何搜集證據(jù)，如何確認(rèn)證據(jù)等規(guī)范都付闕如。這種嚴(yán)重缺乏具體規(guī)則的行政裁決所導(dǎo)致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實(shí)體處理結(jié)果的合法與準(zhǔn)確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政裁決不但沒(méi)有及時(shí)消除社會(huì)矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發(fā)新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結(jié)果著實(shí)讓一些行政機(jī)關(guān)感到困惑，行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？

二、服務(wù)型政府的功能定位

任何行政法律制度都根植于其生存的環(huán)境之中，并與之休戚相關(guān)。意欲判斷行政裁決在當(dāng)代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國(guó)目前正在積極構(gòu)建的服務(wù)型政府的背景下，服務(wù)型政府的功能定位將決定著行政裁決的發(fā)展方向。

經(jīng)過(guò)30年的改革開放，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的重大進(jìn)展，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設(shè)與之相匹配的政府管理模式業(yè)已成為關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。2005年總理在十屆人大三次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》中正式提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，2007年總書記在黨的《十七大報(bào)告》中指出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府已被確立為我國(guó)各級(jí)政府及其職能部門為社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展提供更好的公共服務(wù)的基本價(jià)值目標(biāo)。在公共行政學(xué)上，一種較為學(xué)者們普遍接受的觀點(diǎn)認(rèn)為，服務(wù)型政府是“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。”{3}如此定義服務(wù)型政府顯然過(guò)于抽象與模糊，于是有學(xué)者提出服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾點(diǎn)：“以人為本”、“執(zhí)政為民”是服務(wù)型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)：“依法行政”是服務(wù)型政府的行為準(zhǔn)則：“顧客導(dǎo)向”是服務(wù)型政府的服務(wù)模式：“違法必究”是服務(wù)型政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制{4}.服務(wù)型政府在經(jīng)濟(jì)上主要職能是制定公平規(guī)則，確保市場(chǎng)經(jīng)的有效運(yùn)行，彌補(bǔ)市場(chǎng)之不足，為社會(huì)提供市場(chǎng)不能夠提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會(huì)各階層提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境；在社會(huì)問(wèn)題上，從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、全局利益出發(fā)，協(xié)調(diào)社會(huì)沖突，提供社會(huì)福利，確保社會(huì)健康發(fā)展{5}.

筆者認(rèn)為，從行政法的視角看，就服務(wù)型政府的功能定位而言，首先應(yīng)當(dāng)將“服務(wù)”作為法的一般原則以指導(dǎo)公權(quán)力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務(wù)作為其行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。為此，當(dāng)其他的行政理念如秩序價(jià)值與服務(wù)理念相沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)以后者為優(yōu)先考慮。其次，在服務(wù)理念或者原則的指引下，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)或者調(diào)整目前的行政法律體系。有些領(lǐng)域政府權(quán)力必須限制，給予行政相對(duì)人自由行動(dòng)的空間，而政府只是通過(guò)制定行為規(guī)范，間接而消極地進(jìn)行管理。在有些領(lǐng)域，政府就必須摒棄消極的立場(chǎng)轉(zhuǎn)而積極的通過(guò)自己的公權(quán)力行為進(jìn)行直接的干預(yù)；但是不論何種立場(chǎng)，服務(wù)型政府與以往注重管制的政府形態(tài)都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現(xiàn)有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對(duì)權(quán)力”的任意馳騁無(wú)論如何將是一種危險(xiǎn)，善良的行為也可能造成對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。

前述分析不難看出，服務(wù)型政府要求當(dāng)代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統(tǒng)意義上的管制行政也有稱“規(guī)制行政”，是旨在通過(guò)限制私人的權(quán)利、自由，以實(shí)現(xiàn)行政目的的行政活動(dòng)。“例如，交通規(guī)制、建筑規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制等。這些都是通過(guò)規(guī)制個(gè)人及企業(yè)的活動(dòng)，以維持秩序，或者實(shí)現(xiàn)防止危險(xiǎn)的行政作用。”{6}規(guī)制行政經(jīng)歷了從消極的維持社會(huì)秩序的警察行政，到當(dāng)代消極行政兼有為形成良好的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境，而展開對(duì)私人的權(quán)利、自由施加制約的積極行政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的公共權(quán)力需要從市場(chǎng)和社會(huì)適當(dāng)?shù)赝顺觯渲杏忠Ａ粢欢ǖ墓芾砺毮埽瑸榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)和公民權(quán)利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國(guó)學(xué)者福斯多夫（E.Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發(fā)，針對(duì)人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進(jìn)或分配之行政{7}.大陸法系國(guó)家和地區(qū)一般將給付行政細(xì)分為提供基礎(chǔ)設(shè)施之行政、社會(huì)行政、促進(jìn)（助長(zhǎng)）行政和資訊行政。強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)就是為行政相對(duì)人的生存和發(fā)展提供盡可能完善的公共產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)過(guò)多年工業(yè)化發(fā)展，雖然昔日的“生存照顧”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了重大的發(fā)展，現(xiàn)在的“生存照顧概念強(qiáng)調(diào)政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務(wù)措施，例如建立妥善的公共事業(yè)、社會(huì)救濟(jì)、文教事業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國(guó)家最多的服務(wù)與最大的照顧。同時(shí)也著眼于國(guó)家經(jīng)濟(jì)之繁榮或衰頹，往往是國(guó)家命脈及民生福利所系。故振興國(guó)家之經(jīng)濟(jì)，亦是國(guó)家行政責(zé)無(wú)旁貸之任務(wù)之一。”{8}規(guī)制行政和給付行政是政府的兩項(xiàng)基本職能，其比重會(huì)隨著政府管理領(lǐng)域的變化和行政方式的擅變而發(fā)生變遷。不僅如此，在服務(wù)型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個(gè)共同的更高的行政理念，即服務(wù)行政。包括規(guī)制行政和給付行政在內(nèi)的公共行政的活動(dòng)空間、行為理念、行政方式的設(shè)置都是為了政府更好地實(shí)現(xiàn)履行服務(wù)的職能。第三，非權(quán)力行政。政府通過(guò)行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關(guān)系，挖掘民間的潛能，通過(guò)政府與民間的協(xié)作，更好的達(dá)成行政目標(biāo)。第四，解紛行政。現(xiàn)代社會(huì)利益主體多元化趨勢(shì)日益明顯，從而在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活中難免發(fā)生各種矛盾沖突，這些發(fā)生于公民之間或者公民與公權(quán)力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關(guān)的專門性問(wèn)題，糾紛的數(shù)量龐大且呈不斷上升的趨勢(shì)，法院已經(jīng)不能及時(shí)處置，這就需要通過(guò)賦予政府一定的權(quán)限，建立各種行政內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制。這就是為何當(dāng)代法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)不斷建立并強(qiáng)化行政裁判所、訴愿委員會(huì)等行政裁決機(jī)構(gòu)的緣由。我國(guó)的行政裁決制度就是行政系統(tǒng)為公民提供的一種廉價(jià)、高效的行政解決糾紛的手段，在服務(wù)型政府的背景下，在服務(wù)行政的框架內(nèi)應(yīng)該有其廣闊的發(fā)展空間。

三、服務(wù)型政府的行政裁決職能

改革開放30年來(lái)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向、以“小政府、大社會(huì)”為模式的社會(huì)改革，正加快國(guó)家與社會(huì)的分化和社會(huì)主義條件下市民社會(huì)形成的步伐。盡管目前國(guó)家與市民社會(huì)相分離的進(jìn)程尚未完成，甚至有人認(rèn)為現(xiàn)在“國(guó)家權(quán)力已經(jīng)基本上在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得了較大的自主性。但在社會(huì)領(lǐng)域，政府仍然控制了大部分的社會(huì)權(quán)力”{9}不過(guò)，國(guó)家與市民社會(huì)的這種二元有機(jī)互動(dòng)架構(gòu)的不斷形成和發(fā)展，將進(jìn)一步改造國(guó)家的權(quán)力運(yùn)作模式和促進(jìn)市民社會(huì)走向成熟，并最終為社會(huì)主義民主和法治奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。“在社會(huì)主義條件下，消除了市民社會(huì)與國(guó)家的二元對(duì)立，因而能最大限度的貫徹國(guó)家服從服務(wù)于市民社會(huì)的’民主契約’精神。”{10}就行政裁決制度而言，其產(chǎn)生之初衷出于公權(quán)力對(duì)私人權(quán)利進(jìn)行干預(yù)、制約，進(jìn)而達(dá)到國(guó)家秩序目標(biāo)的需要；然而現(xiàn)在一方面通過(guò)行政改革，國(guó)家行政權(quán)力為公民讓出了相當(dāng)大的活動(dòng)空間，另一方面，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，行政裁決權(quán)在相關(guān)的領(lǐng)域被保留，其行為方式和價(jià)值理念似乎也隨著社會(huì)的發(fā)展正在發(fā)生悄然的改變。

這種變化體現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，從行政機(jī)關(guān)壟斷行政裁決權(quán)到民間組織也可獲得裁決權(quán)。以民商事仲裁為例，[1]，1994年的《仲裁法》出臺(tái)之前，公民因民商事糾紛需要有關(guān)的行政主管部門進(jìn)行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權(quán)從行政機(jī)關(guān)剝離出來(lái)交由作為民間組織的仲裁委員會(huì)實(shí)施。根據(jù)《仲裁法》的規(guī)定，仲裁委員會(huì)由具有法定資格的獨(dú)立的專家組成，通過(guò)他們的中立地位和適應(yīng)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在保留仲裁權(quán)威的同時(shí)又適應(yīng)了的專業(yè)特點(diǎn)。第二，行政裁決一般不再具有終局性。現(xiàn)在，盡管在一些行政領(lǐng)域行政裁決制度被保存下來(lái)，即一些民間糾紛仍然需要行政機(jī)關(guān)先行處理，但很多不再是終局決定；公民對(duì)行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標(biāo)法》和《專利法》都規(guī)定了對(duì)于商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)和專利復(fù)審委員會(huì)的行政裁決結(jié)果不服的，可以提訟，而之前上述機(jī)構(gòu)的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)在解決與行政管理密切相關(guān)的民事爭(zhēng)議上的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權(quán)，保證公民的“司法最終救濟(jì)權(quán)”。第三，行政裁決的價(jià)值類型發(fā)生變遷。從先前的管制型逐漸演變?yōu)榉?wù)型。從先前的重在通過(guò)行政權(quán)強(qiáng)制消除爭(zhēng)議，演變?yōu)樽⒅乇Ｗo(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，為及時(shí)高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認(rèn)為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現(xiàn)的更為重要的價(jià)值在于政府通過(guò)利用自身熟悉行政專業(yè)事務(wù)的優(yōu)勢(shì)為社會(huì)提供高效的糾紛裁決機(jī)制，及時(shí)解決糾紛，保障公民的合法權(quán)益，鼓勵(lì)并促進(jìn)社會(huì)的文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。

可以肯定地說(shuō)，在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，發(fā)展和完善行政裁決制度有重要的現(xiàn)實(shí)意義。除了需要保留并發(fā)揮現(xiàn)有的行政裁決服務(wù)功能外，在服務(wù)型政府的架構(gòu)中，行政裁決應(yīng)當(dāng)具有更為廣闊的發(fā)展空間。在很多私人活動(dòng)領(lǐng)域產(chǎn)生的民事糾紛，比如業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)管理公司之間的糾紛；顧客與生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設(shè)立并運(yùn)用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進(jìn)行變革和創(chuàng)新，將原本調(diào)整行政審批或者行政許可、行政確認(rèn)等方式調(diào)控的行政事項(xiàng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)行政裁決的方式調(diào)整。比如物價(jià)部門的價(jià)格審批制度可以通過(guò)采取行政裁決的方式進(jìn)行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實(shí)施效果應(yīng)該比行政審批制度更好，更能保證價(jià)格管理方面做到公正、合理。不妨對(duì)英國(guó)的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國(guó)的行政裁判所制度引起我們的關(guān)注由來(lái)已久，但是以前我們常常是作為行政復(fù)議的參照物而去考察它，忽視了英國(guó)的行政裁判所的決定還可以包括類似我國(guó)行政法上的行政裁決行為。王名揚(yáng)先生認(rèn)為，“英國(guó)的行政裁判所不僅受理行政機(jī)關(guān)和公民之間的爭(zhēng)端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭(zhēng)端，這是因?yàn)楣裰g的某些爭(zhēng)端和社會(huì)政策密切聯(lián)系。”{11}由于兼有這兩種行為，所有英國(guó)的行政裁判所無(wú)論在數(shù)量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚(yáng)先生1980年代的統(tǒng)計(jì)，英國(guó)當(dāng)時(shí)的行政裁判所中受行政裁判所和調(diào)查法支配的就有50多種，數(shù)目超過(guò)2000多個(gè){12}，如果再算上不受該法調(diào)整的其他行政裁判所，其規(guī)模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關(guān)的民間糾紛，保證社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，保護(hù)公民的合法權(quán)益，減輕普通法院的訴訟壓力發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。

四、行政裁決制度的規(guī)范化發(fā)展

學(xué)者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見(jiàn)。學(xué)者郭永長(zhǎng)和楊素華認(rèn)為，行政主體的行政裁決權(quán)只能由法律明確授權(quán)；行政裁決應(yīng)堅(jiān)持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調(diào)解原則、立裁分離、裁執(zhí)分離原則、經(jīng)濟(jì)效率原則；應(yīng)當(dāng)確定行政裁決事項(xiàng)的主管或管轄機(jī)關(guān)和建立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)法律化；應(yīng)當(dāng)建立行政裁決的行政附帶民事復(fù)議制度、行政附帶民事訴訟制度、對(duì)選擇復(fù)議或訴訟由當(dāng)事人選擇，對(duì)復(fù)議決定不服的還可以提訟；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際性行政裁決的立法{12}.吳漢全先生認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政裁決機(jī)構(gòu)、行政裁決人員的職權(quán)；行政裁決程序應(yīng)當(dāng)公開化；行政裁決過(guò)程應(yīng)當(dāng)透明化{13}.學(xué)者周佑勇、尹建國(guó)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立重建獨(dú)立的層階式行政裁決機(jī)構(gòu)體系；加強(qiáng)裁決人員專業(yè)化建設(shè)與強(qiáng)化獨(dú)立性保障措施；完善聽證、回避、職能分離與公開等基本的行政裁決程序制度；構(gòu)建完備的行政裁決程序制度；改進(jìn)行政裁決的司法審查制度{14}.上述學(xué)者對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)的行政裁決制度提出的意見(jiàn)和建議其中不少無(wú)疑是建設(shè)性的，對(duì)于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價(jià)值。重復(fù)設(shè)計(jì)行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關(guān)行政裁決的基礎(chǔ)性問(wèn)題的討論對(duì)規(guī)范我國(guó)的行政裁決制度可能更具有關(guān)鍵性的影響。

第一，行政裁決內(nèi)涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領(lǐng)域限定在于權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛、損害賠償糾紛三大類[2].筆者認(rèn)為，這種界定過(guò)于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實(shí)還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺(tái)之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實(shí)施以后，我國(guó)的仲裁制度發(fā)生了重大變化。根據(jù)該法規(guī)定，《仲裁法》調(diào)整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”，“婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭(zhēng)議”不能申請(qǐng)仲裁。繼而在地級(jí)市以上設(shè)立了相應(yīng)的的仲裁委員會(huì)，對(duì)上述民商事糾紛實(shí)施仲裁。人們習(xí)，慣性通過(guò)對(duì)仲裁委員會(huì)民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規(guī)定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁，如勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統(tǒng)外部的行政仲裁和行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁，根據(jù)《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁條例》以及新近出臺(tái)的《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，對(duì)于企業(yè)和工人之間產(chǎn)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議，由勞動(dòng)行政部門組成專門的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)實(shí)施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競(jìng)技體育領(lǐng)域正嘗試建立體育仲裁制度。內(nèi)部行政仲裁是行政系統(tǒng)以及具有公共管理職能的事業(yè)組織內(nèi)部建立的，針對(duì)公務(wù)人員與所在的行政機(jī)關(guān)或者事業(yè)組織之間的法律糾紛實(shí)施的仲裁活動(dòng)。如2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》規(guī)定，聘任制公務(wù)員與所在行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生人事糾紛的，公務(wù)員可以向有關(guān)部門提起行政仲裁請(qǐng)求。

在理論和實(shí)務(wù)上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說(shuō)，前者適用《仲裁法》，后者依據(jù)其他單行的法律、法規(guī)規(guī)章。兩者在法律性質(zhì)上究竟是否存有重大區(qū)別呢？他們針對(duì)的都是民事糾紛（民間仲裁針對(duì)的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對(duì)的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機(jī)構(gòu)居于中立者的地位實(shí)施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會(huì)實(shí)施，行政仲裁由行政機(jī)關(guān)（一般是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立的臨時(shí)性仲裁組織）實(shí)施。按《仲裁法》規(guī)定設(shè)立的仲裁委員會(huì)實(shí)施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質(zhì)而言，它是民間機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)法律的授權(quán)實(shí)施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質(zhì)屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會(huì)是行政主體，其實(shí)施的仲裁與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的仲裁并無(wú)實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)就是行政仲裁。而行政仲裁在實(shí)施主體、行為對(duì)象等關(guān)鍵要素方面又與行政裁決無(wú)異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。

第二，行政裁決是否應(yīng)當(dāng)“司法化”或者一裁終局。針對(duì)有些行政裁決機(jī)關(guān)擔(dān)心成為行政訴訟被告，理論與實(shí)務(wù)界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認(rèn)為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機(jī)關(guān)放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對(duì)其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺(tái)一些法律中就有公民對(duì)行政裁決結(jié)果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規(guī)定。如《勞動(dòng)法》就規(guī)定，公民對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟。《仲裁法》規(guī)定公民對(duì)仲裁委員會(huì)的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請(qǐng)人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的職權(quán)行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強(qiáng)制規(guī)定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒(méi)有理由的。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，英國(guó)和美國(guó)行政界和法學(xué)界作過(guò)廣泛的討論。行政界認(rèn)為行政裁判所應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)構(gòu)的一部分，幫助完成行政任務(wù)，應(yīng)受行政機(jī)關(guān)控制。法學(xué)界包括弗蘭克斯委員會(huì)的成員則認(rèn)為，行政裁判所應(yīng)當(dāng)成為司法機(jī)構(gòu)的一部分，應(yīng)按司法審判規(guī)則運(yùn)作。從本質(zhì)上看，行政裁判所是按議會(huì)旨意設(shè)立的審判機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)構(gòu)的一部分，當(dāng)然也不能等同于法院{11}139.因此，這種主張并沒(méi)有被議會(huì)所接受。在2006年議會(huì)的《裁判所、法院和調(diào)查法》中，依然將裁判所確定為行政機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，行政裁決是行政機(jī)關(guān)最為中立的第三方，利用其行政管理的專業(yè)知識(shí)對(duì)行政職務(wù)或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政裁決是行政機(jī)關(guān)除制定法規(guī)以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認(rèn)的形式（包括批準(zhǔn)許可證在內(nèi)）。由此可以認(rèn)為，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機(jī)關(guān)作出能夠影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的一切具體決定的行為{15}.英國(guó)和美國(guó)都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發(fā)揮。事實(shí)上，人們期望的通過(guò)行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問(wèn)題，完全可以通過(guò)在傳統(tǒng)的層級(jí)行政體系之外建立相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代國(guó)家所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不再只是典型的治安、外交、國(guó)防事務(wù)，因此“典型的、層級(jí)制的行政組織，就不能完全應(yīng)付行政任務(wù)的需要，而必須發(fā)展出一些擺脫層級(jí)制行政體系的組織形態(tài)。”德國(guó)學(xué)者FridoWagner就認(rèn)為“假使行政組織所從事的工作具有’不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨(dú)立性。”{16}從目前我國(guó)的法治與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀看，將行政裁決機(jī)構(gòu)從層級(jí)制行政系統(tǒng)獨(dú)立出來(lái)成為相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)，更利于該制度的發(fā)展及其功能的更好發(fā)揮。

第三，行政裁決的理念轉(zhuǎn)換。學(xué)者們提出的從實(shí)體法和程序法的角度規(guī)范行政裁決的設(shè)想固然有一定參考價(jià)值，但筆者認(rèn)為，規(guī)范我國(guó)的行政裁決制度時(shí)還要考慮，或者更重要的應(yīng)當(dāng)考慮有關(guān)的理念問(wèn)題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺(jué)是：行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的裁決是一種行政機(jī)關(guān)的單方?jīng)Q定行為，其中立性特點(diǎn)比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現(xiàn)到行政裁決實(shí)踐中，就表現(xiàn)為行政裁決人員缺少中立者意識(shí)和程序、證據(jù)觀念，從而在行政裁決時(shí)隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆ǜ拍钷D(zhuǎn)換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機(jī)關(guān)及其人員養(yǎng)成公正裁判意識(shí)；并認(rèn)識(shí)到自己應(yīng)當(dāng)居中裁判案件；嚴(yán)格依照法定程序和法定的證據(jù)規(guī)則裁判；調(diào)查事實(shí)，適用法律做出準(zhǔn)確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權(quán)行為。

綜上所述，建立行政裁決制度在我國(guó)服務(wù)型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動(dòng)空間，在很多領(lǐng)域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當(dāng)然，行政裁決功能的真正發(fā)揮還有賴于我們對(duì)一些基礎(chǔ)性問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)并予以制度規(guī)范。

注釋：

[1]《仲裁法》規(guī)定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個(gè)可以單獨(dú)討論的問(wèn)題。從公法理論分析，民間組織經(jīng)過(guò)法律法規(guī)的授權(quán)可以成為行政主體，依法實(shí)施相應(yīng)的行政權(quán)力。仲裁委員會(huì)對(duì)相應(yīng)的民商事法律糾紛進(jìn)行裁決，盡管爭(zhēng)議的雙方有很多選擇權(quán)，但是由于裁決本身具有強(qiáng)制性特征，在法律上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其屬于行政裁決行為。

[2]這是目前我國(guó)行政法學(xué)界的通說(shuō)，（張正釗．行政法與行政訴訟法[M]．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004:172；姜明安．行政法與行政訴訟法，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005.）

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篇11

（一）組織形式對(duì)于行政效率的影響

行政組織是行政效率的研究主體，同時(shí)行政組織的人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)規(guī)模與行政的模式都是影響行政效率的重要因素，而合理的行政組織的安排能夠大幅度的提升行政效率。機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)的合理性，人員編制安排的科學(xué)性以及機(jī)構(gòu)化責(zé)任化的安排能夠提升行政效率。而反之，由于責(zé)任劃分的不同，機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)夠同的不充分，這會(huì)使得相互之間推諉責(zé)任，瞞報(bào)、誤報(bào)一些重大信息，而低廉的違規(guī)成本更加促使了這些行政違規(guī)行為的發(fā)生。與此同時(shí)，就當(dāng)下的情況而言，由于我國(guó)的具體國(guó)情與歷史原因，大量機(jī)構(gòu)的人員都處在超編狀態(tài)，而且這些人員由于負(fù)責(zé)機(jī)制運(yùn)行的不正常，其雖然在就職之初具有較高的職業(yè)素養(yǎng)與專業(yè)水準(zhǔn)，但是，在機(jī)構(gòu)工作之后的懈怠消極學(xué)習(xí)使得他們跟不上日新月異的信息化的社會(huì)環(huán)境與行政方式，這就讓本就有缺陷的行政效率方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的硬件缺陷，嚴(yán)重影響著行政效率的提升。

（二）行政權(quán)力的分配能夠?qū)е滦姓实牟町愋?/p>

行政權(quán)力的行使是行政行為得以保障的前提，因此，行政權(quán)力關(guān)乎著行政效率提升問(wèn)題。行政權(quán)力的分配在行政行為上的體現(xiàn)就是相關(guān)權(quán)力、職責(zé)以及下層工作的人事安排，合理的高效的行政權(quán)力的分配能夠使行政過(guò)程中的責(zé)任以及工作的重點(diǎn)得以在行政行為中得以體現(xiàn)。行政權(quán)力的合理科學(xué)分配的依據(jù)是各個(gè)行政人員的個(gè)人素質(zhì)、專業(yè)能力、應(yīng)變能力等個(gè)體化因素，而依據(jù)這些因素對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行分配能夠在各個(gè)細(xì)分的職權(quán)管理層面提升權(quán)力行使的效果，多個(gè)行政效果的集合就達(dá)到了行政效率的提升。

（三）具體的行政行為能夠直接影響行政效率

現(xiàn)代的行政管理行為之中，對(duì)于行政效率的影響方面在于能否跟上時(shí)代的腳步，換句話說(shuō)即行政效率的提升在很大程度上取決于行政管理活動(dòng)能有效地運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代管理方法。計(jì)算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用、電子信息化辦公的發(fā)展以及新的行政理念以及員工的現(xiàn)代的公務(wù)人員的世界觀等；而在辦公設(shè)備的更新域投入也能夠積極影響行政效率的提升，影響其穩(wěn)定與可靠性。科學(xué)的決策方法，可以提高決策水平，更快速，準(zhǔn)確地選出最佳方案。無(wú)數(shù)的事實(shí)表明，一旦行政決策失誤的實(shí)現(xiàn)，即使行政客觀條件再好，也不能得到很好的結(jié)果，尤其是錯(cuò)誤的決策水平高，危險(xiǎn)越大；執(zhí)行更牢固，社會(huì)效益很低。

二、我國(guó)行政效率分析

（一）縱向?qū)哟味啵瑱C(jī)構(gòu)規(guī)模龐大

我國(guó)的行政層次較為復(fù)雜，多種體制并存，這就造成了行政資源的浪費(fèi)，正式的層級(jí)主要包括二、三、四級(jí)制。

除了這些正式層級(jí)之外，事實(shí)上還存在著一些非正式的層級(jí)這些層級(jí)雖不存在行政長(zhǎng)官和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但它容易根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，實(shí)際上起著正式層級(jí)建制的地方政府作用。因此，我國(guó)實(shí)際上是個(gè)層級(jí)眾多的國(guó)家，從中央到地方，各級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)量難以盡數(shù)。

（二）機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事

我國(guó)長(zhǎng)期留存下來(lái)的官本位價(jià)值取向，是造成機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事的主要原因。從官本位過(guò)度到權(quán)力本位，所謂“學(xué)而優(yōu)則士”，人們追求行政級(jí)別，能上不能下，能官不能民，人員分流觸及到了部門和人員的切身利益，再加上中國(guó)傳統(tǒng)人情觀念的影響，使得改革阻力巨大。1993年機(jī)構(gòu)改革以前，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)人數(shù)為 37000人，各地方機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置，人員編制還要繁雜，這給政府帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。

（三）政府組織有自我膨脹的傾向

政府都有自身擴(kuò)展權(quán)力的需求與特征，政府在進(jìn)行執(zhí)行行為的過(guò)程中，由于長(zhǎng)期執(zhí)政的影響，其組織機(jī)構(gòu)有依賴權(quán)力的欲望。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，由于具體國(guó)情與歷史原因的制約，我國(guó)長(zhǎng)期處于行政與情政并存的階段，我國(guó)的政府長(zhǎng)期擁有相對(duì)絕對(duì)的權(quán)力，這使得其對(duì)于下屬或下級(jí)單位擁有權(quán)力膨脹的趨勢(shì)，而這種趨勢(shì)的制約或制止行為不是能夠由行政主體自身來(lái)約束的，必須要有切實(shí)有效的行政法規(guī)的約束才行，但是目前來(lái)講，我國(guó)的行政部門的設(shè)置在某些部門來(lái)說(shuō)具有混亂的特征，責(zé)任職責(zé)劃分不清，這樣監(jiān)察部門對(duì)于其的監(jiān)察監(jiān)督效率則會(huì)降低，進(jìn)而影響力行政效率的提升。

（四）機(jī)構(gòu)職能上，職能交叉，職責(zé)不清，相互扯皮

機(jī)構(gòu)之間互相扯皮，是影響行政效率的一大頑癥“三不管”事件層出不窮，“三不管”地帶眾多，往往是有利益一起插手，無(wú)利益誰(shuí)也不管。行事要牽扯到各大相關(guān)部門，難以提高效率。

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篇12

當(dāng)今世界，科學(xué)技術(shù)的日新月異，社會(huì)變化速度的不斷加快，無(wú)疑對(duì)政府的行政管理提出了新的要求。財(cái)務(wù)行政是行政管理的重要內(nèi)容之一，是政府、管理者等行政主體對(duì)政府公共管理或單位微觀管理中的資金收支的管理活動(dòng)，是行政主體行使與法定的事權(quán)配套的財(cái)權(quán)，規(guī)范和監(jiān)督資金的收入、保存和支出，支持和保障行政管理各項(xiàng)職能的運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的過(guò)程，是關(guān)于行政主體依法生財(cái)、聚財(cái)、理財(cái)和用財(cái)?shù)膶W(xué)問(wèn)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)行政管理，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)政府資產(chǎn)安全、完整和有效使用為目標(biāo)，以“政府統(tǒng)籌謀劃，財(cái)政精細(xì)管理”的思路，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過(guò)建立制度、規(guī)范流程、明確責(zé)任、考核評(píng)價(jià)，制定和完善行政機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理制度，開拓我國(guó)財(cái)務(wù)行政管理的新局面。

一、實(shí)行財(cái)務(wù)行政精細(xì)化管理的必要性

一方面，財(cái)務(wù)行政精細(xì)化管理是推動(dòng)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的需要。黨的十六屆五中全會(huì)就提出了“建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)”。各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)作為政府的職能部門，既是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的組織者、推動(dòng)者，又是建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的責(zé)任者、實(shí)施者，必須用自身的實(shí)際行動(dòng)，為社會(huì)、為群眾作出表率，其中行政管理支出、財(cái)政收支和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之間，具有比例關(guān)系。目前，我國(guó)各級(jí)政府在這方面面臨的問(wèn)題：一是精兵簡(jiǎn)政，壓縮行政開支，降低行政支出占財(cái)政支出和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重；二是精打細(xì)算，反對(duì)鋪張浪費(fèi)，提高行政經(jīng)費(fèi)的使用效益，財(cái)務(wù)行政在這方面負(fù)有重責(zé)。

另一方面，財(cái)務(wù)行政精細(xì)化管理是推進(jìn)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)代化的需要。當(dāng)前，精細(xì)化管理的理念在各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域受到廣泛認(rèn)可并迅速推廣應(yīng)用。新時(shí)期，行政機(jī)關(guān)面臨著加快職能轉(zhuǎn)變、工作轉(zhuǎn)型的緊迫任務(wù)。實(shí)施精細(xì)化管理無(wú)疑為推進(jìn)管理方式現(xiàn)代化提供了一條有效途徑。尤其是財(cái)務(wù)行政精細(xì)化管理，對(duì)于保障行政管理機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推進(jìn)職能到位具有十分重要的意義。

二、推行財(cái)務(wù)行政管理精細(xì)化的路徑分析

精細(xì)化是一種意識(shí)、一種觀念、一種認(rèn)真的態(tài)度，它的基本理論來(lái)源于系統(tǒng)論、控制論、信息論等諸多綜合科學(xué)，其本質(zhì)是對(duì)目標(biāo)的分解、細(xì)化、落實(shí)各考核評(píng)價(jià)的全過(guò)程，總體質(zhì)量應(yīng)體現(xiàn)為最優(yōu)，它強(qiáng)調(diào)管理要按照精確、細(xì)致、深入的要求，明確職責(zé)分工，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，完善崗位職責(zé)體系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，避免大而化之的粗放式管理，抓住管理的薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地采取措施，抓緊、抓細(xì)、抓實(shí)，不斷提高管理效能。財(cái)務(wù)行政精細(xì)化管理就是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，體現(xiàn)集約管理、注重實(shí)效的要求，建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、管理高效、服務(wù)優(yōu)良、公正廉潔的財(cái)務(wù)行政管理體制，走集約化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化之路。

（一）實(shí)行財(cái)務(wù)行政集約化管理

化繁為簡(jiǎn)是管理追求的永恒主題，但是管理不能簡(jiǎn)單化。任何行政機(jī)關(guān)任何時(shí)候，都不該忘記行政管理的本質(zhì)就是提高人的積極性、提高辦事效率和效益。在目標(biāo)明確、方向正確的前提下，細(xì)節(jié)把握得越準(zhǔn)、控制得越嚴(yán)，就可以說(shuō)越有成效。財(cái)務(wù)行政在社會(huì)的宏觀管理方面發(fā)揮作用，有賴于在行政機(jī)關(guān)的微觀管理方面認(rèn)真履行行政職能，以精細(xì)化管理為導(dǎo)向，化繁為簡(jiǎn)，從資金上保障行政機(jī)關(guān)中心任務(wù)和重點(diǎn)工作的完成；積極、主動(dòng)地從財(cái)力上支持和單位的行政管理的日常工作，著力抓好財(cái)務(wù)行政的預(yù)算管理、審計(jì)管理、會(huì)計(jì)管理和國(guó)有資產(chǎn)管理四個(gè)方面。

（二）實(shí)行財(cái)務(wù)行政流程化管理

精細(xì)化管理的要旨告訴我們，一個(gè)團(tuán)隊(duì)的管理不同于，不能只看輸贏的結(jié)果，只有把過(guò)程與結(jié)果有機(jī)統(tǒng)一，才能提高管理效能，而流程管理是實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制的最佳路徑。設(shè)計(jì)精細(xì)化工作流程是量化機(jī)關(guān)政務(wù)程序、精化行政事務(wù)辦理過(guò)程、細(xì)化工作績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的重要形式，是實(shí)行精細(xì)化考核的有效措施。設(shè)計(jì)工作流程要堅(jiān)持依法制定、簡(jiǎn)單明了的原則，統(tǒng)一流程圖示，左側(cè)為流程層級(jí)，右側(cè)為流程要素，流程圖示由上至下；統(tǒng)一流程標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)工作流程應(yīng)有主體、有內(nèi)容、有要求、有說(shuō)明、有關(guān)鍵點(diǎn)、有流向，脈絡(luò)清晰，過(guò)程齊備，一目了然，既便于管理層實(shí)施全程監(jiān)控，又便于工作人員具體操作，更便于新的工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)。

（三）實(shí)行財(cái)務(wù)行政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

加強(qiáng)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)規(guī)范化建設(shè)是實(shí)行財(cái)務(wù)行政精細(xì)化管理，促進(jìn)科學(xué)聚財(cái)、理財(cái)和節(jié)約用財(cái)?shù)母颈ＷC。夯實(shí)財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)，要重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面。

1.加強(qiáng)財(cái)務(wù)的信息化建設(shè)。強(qiáng)化高科技手段在財(cái)務(wù)管理中的應(yīng)用，通過(guò)開發(fā)使用符合會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定，統(tǒng)一、規(guī)范的會(huì)計(jì)處理應(yīng)用軟件系統(tǒng)，實(shí)行會(huì)計(jì)電算化，有效地提高會(huì)計(jì)工作效率，使財(cái)務(wù)管理人員騰出更多的精力和時(shí)間用于編制預(yù)算，進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)、財(cái)務(wù)控制、財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)和財(cái)務(wù)分析，更好地發(fā)揮好科學(xué)理財(cái)?shù)膮⒅\助手作用。

2.建立嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度。個(gè)別單位財(cái)務(wù)管理混亂，很大程度上是由于其財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制制度不夠健全、崗位職責(zé)不夠明確所致。解決這一問(wèn)題，要根據(jù)行政機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)工作實(shí)際，設(shè)計(jì)制作系統(tǒng)、嚴(yán)密的財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)處理流程，按照定人、定崗、定責(zé)的原則，落實(shí)單位負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)主管人員、會(huì)計(jì)人員、出納人員等的崗位職責(zé)，建立嚴(yán)密的崗位責(zé)任制和嚴(yán)格的崗位責(zé)任追究制的方式予以解決，確保相關(guān)人員各在其崗、各盡其責(zé)、恪盡職守。

3.構(gòu)建全面財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，在財(cái)務(wù)行政管理中財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，只要有財(cái)務(wù)活動(dòng)，那么必然也就存在著財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，行政機(jī)關(guān)需要建立比較全面的風(fēng)險(xiǎn)體系。第一，應(yīng)該建立涵蓋全員、全方位及其過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管理，將風(fēng)險(xiǎn)管理中的各個(gè)要求都融入到行政管理流程當(dāng)中去。第二，結(jié)合行政機(jī)關(guān)的實(shí)際，建立靈活的行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有效完善行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，使得財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅能夠及時(shí)的發(fā)現(xiàn)，還能夠及時(shí)的解決，從而有利于行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的順利實(shí)施。第三，制定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)政策，保持良好的財(cái)務(wù)狀況。行政機(jī)關(guān)的管理者要實(shí)時(shí)監(jiān)控事單位的財(cái)務(wù)管理狀況，及時(shí)的制定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，同時(shí)制定合理的資金使用計(jì)劃，充分保證行政機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)于資金的需要。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理是財(cái)務(wù)行政管理的重要內(nèi)容，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)管理的重要組成部分，行政機(jī)關(guān)管理者需要充分的分析不同風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，不斷增強(qiáng)單位抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，確保國(guó)家的財(cái)政資金的安全、高效使用。

4.大力加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員自身建設(shè)。實(shí)行財(cái)務(wù)精細(xì)化管理，必須高度重視培養(yǎng)和造就立場(chǎng)堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過(guò)硬的財(cái)務(wù)管理人才，同時(shí)強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督，必須大力弘揚(yáng)、嚴(yán)格落實(shí)求真務(wù)實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作作風(fēng)。首先，可以采取定期組織開展財(cái)務(wù)人員崗位練兵活動(dòng)、定期組織財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)與考試、鼓勵(lì)支持財(cái)務(wù)人員參加更深層次、更高等級(jí)的財(cái)務(wù)管理方式的資格考試、組織評(píng)選財(cái)務(wù)工作崗位標(biāo)兵等多種途徑和方式，不斷促進(jìn)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高；其次，強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員的法制教育，通過(guò)法制的宣傳、教育、普及會(huì)計(jì)人員的法制觀念，使得會(huì)計(jì)人員在國(guó)家會(huì)計(jì)法律下真正履行職責(zé)；第三，通過(guò)建立一個(gè)科學(xué)合理的培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、選拔會(huì)計(jì)人才的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)他們的積極性，以加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的自身建設(shè)來(lái)促進(jìn)財(cái)務(wù)行政管理的科學(xué)化建設(shè)。

三、實(shí)行財(cái)務(wù)行政管理精細(xì)化的探究

精細(xì)化管理是認(rèn)真的態(tài)度與科學(xué)的精神。財(cái)務(wù)行政實(shí)行精細(xì)化管理并不是很復(fù)雜，只是要細(xì)中求精。在日常財(cái)務(wù)行政管理工作中凸現(xiàn)精細(xì)化管理文化是實(shí)行財(cái)務(wù)行政管理目標(biāo)的關(guān)鍵。在推進(jìn)財(cái)務(wù)行政管理精細(xì)化進(jìn)程中，除了進(jìn)一步完善體制、機(jī)制、制度本身，還應(yīng)將科學(xué)化精細(xì)化管理理念上升為一種文化，成為行政管理文化建設(shè)的重要組成部分。在行政管理文化建設(shè)中，引導(dǎo)公務(wù)人員樹立質(zhì)量最優(yōu)化、成本最小化、效率最高化、服務(wù)最大化和管理標(biāo)準(zhǔn)化的理念，大力弘揚(yáng)愛(ài)崗敬業(yè)、服務(wù)大局、雷厲風(fēng)行、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致等稅務(wù)行政管理核心價(jià)值觀，讓每個(gè)公務(wù)人員都自覺(jué)認(rèn)同并努力為之奮斗，并把精細(xì)化管理當(dāng)作一種工作要求，一種精神境界，一種文化素養(yǎng)，真正融入工作、生活當(dāng)中，陶冶情操，提高能力，投身國(guó)家行政管理工作實(shí)踐，創(chuàng)造一流工作業(yè)績(jī)。

泰山不拒細(xì)壤，故能成其高；江河不擇細(xì)流，故能成其深。開拓財(cái)務(wù)行政管理新局面不是一蹴而就的事情，讓我們從細(xì)節(jié)入手，一步一步、一點(diǎn)一點(diǎn)地著手解決，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)行政管理工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化。

參考文獻(xiàn)：

[1]竺乾威.公共行政學(xué).上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.1.

篇13

區(qū)域發(fā)展；區(qū)域公共管理；文獻(xiàn)

1引言

二十世紀(jì)后半葉以來(lái)，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化進(jìn)程的不斷深入，各類跨行政邊界的公共事務(wù)與公共問(wèn)題持續(xù)涌現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的行政管理造成挑戰(zhàn)。在此背景下，區(qū)域公共管理作為一門新興交叉學(xué)科應(yīng)運(yùn)而生，迅速引起了一批學(xué)者的關(guān)注與探索。總體看，區(qū)域公共管理研究源于歐美，目前已形成比較成熟的研究理論及方法，能夠運(yùn)用于歐美有關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，典型如歐盟各國(guó)的一體化發(fā)展研究等。相比之下，區(qū)域公共管理研究在我國(guó)產(chǎn)生和興起的時(shí)間還不長(zhǎng)，尚未形成較為規(guī)范的理論框架及研究方法。改革開放以來(lái)，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展可分為四個(gè)階段[1]。在此過(guò)程中，雖然區(qū)域發(fā)展政策不斷調(diào)整、有所平衡，但各種各樣的區(qū)域公共管理問(wèn)題仍然大量存在，體現(xiàn)出我國(guó)區(qū)域發(fā)展及其管理存在著差異化、復(fù)雜化特征。在我國(guó)當(dāng)前的區(qū)域發(fā)展格局中，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大增長(zhǎng)極[2]。但即使在這些經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展程度較高的代表性區(qū)域中，區(qū)域公共管理問(wèn)題在很大程度上仍然制約著區(qū)域整體的發(fā)展。因此，梳理國(guó)外特別是國(guó)內(nèi)區(qū)域公共管理的研究進(jìn)展，進(jìn)而明確我國(guó)區(qū)域公共管理研究存在問(wèn)題和未來(lái)走向，顯得十分重要。

2國(guó)外研究發(fā)展

20世紀(jì)后半期，歐美國(guó)家率先開啟了區(qū)域公共管理的研究。總體而言，“歐美學(xué)者對(duì)區(qū)域公共管理的研究已形成了比較成熟的研究方法和多角度研究視角”[3]。其研究主要集中于：

2.1區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

歐美學(xué)者關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究起始于上世紀(jì)五十年代，當(dāng)時(shí)“如何發(fā)揮區(qū)域政府或其他區(qū)域組織在調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的重要作用引起了學(xué)者們的濃厚興趣，區(qū)域發(fā)展理論隨之興起”[4]。隨后胡佛對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了研究。美國(guó)學(xué)者赫希曼指出，“區(qū)域中的核心區(qū)域在發(fā)展中會(huì)通過(guò)滴漏效應(yīng)帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展。而周邊區(qū)域的資源流入核心區(qū)又拉大了周邊區(qū)域與核心區(qū)的差距”，這一理論為“核心-邊緣理論”[5]。針對(duì)發(fā)展中國(guó)家區(qū)域發(fā)展失衡問(wèn)題，劉易斯對(duì)“城鄉(xiāng)兩種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中政府的職能和作用進(jìn)行了分析”[6]。

2.2政府間關(guān)系研究

綜合已有研究[4-6]，西方學(xué)者對(duì)政府間關(guān)系更為復(fù)雜的聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)研究相對(duì)較多。保羅増多麥爾曾研究了政府間橫向與縱向的關(guān)系問(wèn)題。蔣永甫等研究者提到，“在全球化與區(qū)域化的大背景下，國(guó)家的政府間關(guān)系發(fā)生了新的變化，地方治理運(yùn)動(dòng)凸顯出來(lái)。這是因?yàn)椋褡鍑?guó)家的權(quán)力有相對(duì)縮小的趨勢(shì)在多層治理結(jié)構(gòu)中，地方組織的功能和作用被大大強(qiáng)化，相對(duì)于中央政府而言，地方政府和非政府組織更具有回應(yīng)型。”[4]。

2.3政府間競(jìng)爭(zhēng)研究

政府間關(guān)系研究的理論起點(diǎn)是:在市場(chǎng)成為配置資源的主要手段的情況下，政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系是難以避免的[4]。結(jié)合現(xiàn)有研究，政府間競(jìng)爭(zhēng)理論已形成了較為完善的理論體系[4-6]。并且，政府間競(jìng)爭(zhēng)存在多個(gè)層面，通常以中央政府競(jìng)爭(zhēng)和政府主體間競(jìng)爭(zhēng)為主。D.諾思的核心思想是國(guó)家間經(jīng)濟(jì)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)也是制度層面的競(jìng)爭(zhēng)。因此，政府的作用集中體現(xiàn)在提供有效率的組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度安排和激勵(lì)機(jī)制上[6]。柯武剛和史漫飛認(rèn)為國(guó)家開放政府就會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng)。而哈耶克、蒂鮑特等人探討了中央政府或地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。蒂鮑特提出“用腳投票”理論。布雷頓對(duì)聯(lián)邦制國(guó)家的政府間競(jìng)爭(zhēng)做了分析，明確提出“競(jìng)爭(zhēng)性政府”的概念[5]。

2.4地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域創(chuàng)新研究

在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力研究方面，M.波特發(fā)展了如“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，“地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力”等經(jīng)典理論。在“問(wèn)題區(qū)域”和區(qū)域創(chuàng)新研究中，帕特南、摩根等對(duì)其進(jìn)行了探討。學(xué)者們認(rèn)為：地區(qū)政府公關(guān)制度績(jī)效的差異，與地方的社會(huì)資本存量息息相關(guān)[4]。帕特南的研究，開創(chuàng)了區(qū)域發(fā)展中的“宏觀社會(huì)資本”研究途徑。摩根探討了“學(xué)習(xí)型區(qū)域”問(wèn)題，認(rèn)為區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展要看其制度學(xué)習(xí)、制度模仿和制度創(chuàng)新的潛質(zhì)和能力[6]。

3國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展及趨勢(shì)

3.1區(qū)域公共管理概念研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“區(qū)域公共管理”概念尚未形成系統(tǒng)的解讀。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究集中在兩方面：一是對(duì)“區(qū)域公共管理”概念中“區(qū)域”內(nèi)涵的研究分析；二是梳理區(qū)域公共管理概念與其他相關(guān)概念間的關(guān)系。

3.1.1區(qū)域公共管理概念中“區(qū)域”的含義

區(qū)域公共管理研究建立在“區(qū)域”概念的基礎(chǔ)上，陳瑞蓮等將“區(qū)域”定義為“基于地理或經(jīng)濟(jì)邊界的同質(zhì)性區(qū)域，可超出行政區(qū)劃的限制，包含多個(gè)行政區(qū)域或?qū)蛹?jí)”[7]。蔣永甫等在《區(qū)域公共管理導(dǎo)論》中提到，“區(qū)域公共管理研究的區(qū)域更多是由人類經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)擴(kuò)展而成的。”梁帥認(rèn)為“公共管理視角下的區(qū)域基于行政區(qū)劃又不被行政區(qū)劃限制”[8]。與以經(jīng)濟(jì)區(qū)域作為重點(diǎn)的研究不同，雷穎劍認(rèn)為，“公共管理視角下的區(qū)域既可以是社會(huì)區(qū)域和行政區(qū)域，也可是自然區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域，這些不同類型的區(qū)域都有公共管理問(wèn)題”[9]。總體而言，研究者們對(duì)區(qū)域公共管理概念中“區(qū)域”含義的理解較為統(tǒng)一。首先，“區(qū)域”的概念建立在行政區(qū)劃概念的基礎(chǔ)上，并且也以地理區(qū)域或政治區(qū)域的劃分為依據(jù)；其次，強(qiáng)調(diào)一種超越行政區(qū)劃的綜合性概念，且突出了經(jīng)濟(jì)區(qū)域的重要作用。

3.1.2區(qū)域研究相關(guān)概念梳理

區(qū)域研究主要涵蓋三個(gè)核心概念：“區(qū)域行政”，“區(qū)域公共管理”與“區(qū)域治理”。研究者們通常將區(qū)域公共管理的概念置于整個(gè)區(qū)域研究的過(guò)程中進(jìn)行比較分析，從而探討三個(gè)概念間的關(guān)系。區(qū)域問(wèn)題的研究以“區(qū)域行政”概念為基礎(chǔ)，張緊跟與陳瑞蓮將其定義為，“區(qū)域行政指一定區(qū)域內(nèi)的政府(兩個(gè)或兩個(gè)以上)為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置，提供更優(yōu)的公共服務(wù)”[10]。相比較而言，陳瑞蓮認(rèn)為“區(qū)域公共管理是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益而對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代治理的社會(huì)活動(dòng)”[6]。劉仁春認(rèn)為，“區(qū)域公共管理是在‘復(fù)雜性社會(huì)’生態(tài)環(huán)境下，區(qū)域內(nèi)多元主體通過(guò)多中心混合治理模式提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化而進(jìn)行的治理制度安排”[11]。伴隨區(qū)域公共管理的發(fā)展，“區(qū)域治理”概念也受到了更多學(xué)者的關(guān)注。楊心怡認(rèn)為“多元化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)商與談判等思想是各種治理定義的共同特征”[12]。陳瑞蓮認(rèn)為“區(qū)域治理指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益通過(guò)談判協(xié)商等方式對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動(dòng)的過(guò)程”[13]。對(duì)比相關(guān)概念，“區(qū)域行政”與“區(qū)域公共管理”的區(qū)別體現(xiàn)在管理主體的單一性與多樣性。“區(qū)域行政”強(qiáng)調(diào)以政府作為單一主體而“區(qū)域公共管理”所涵蓋的行動(dòng)主體內(nèi)容更多元化,“區(qū)域治理”則強(qiáng)調(diào)多元主體的共同治理,三者之間是一個(gè)逐步遞進(jìn)演化的過(guò)程。

3.2區(qū)域公共管理研究成果

國(guó)內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要以政府間關(guān)系研究、區(qū)域行政問(wèn)題探討、區(qū)域創(chuàng)新研究以及實(shí)證研究四個(gè)研究視角為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理存在的問(wèn)題及措施進(jìn)行了研究與探討。

3.2.1政府間關(guān)系研究

有關(guān)政府間關(guān)系的研究，大部分研究者對(duì)政府間合作關(guān)系的建立及協(xié)調(diào)進(jìn)行了深入探討。陳瑞蓮提到，“隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,區(qū)域政府的合作已成為經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的重要發(fā)展態(tài)勢(shì)”[14]。張緊跟也認(rèn)為，“協(xié)調(diào)政府之間的關(guān)系,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展,是我國(guó)行政管理實(shí)踐中亟待解決的重大課題,也是公共行政學(xué)研究的一個(gè)新領(lǐng)域”[15]。林森認(rèn)為，“對(duì)地方政府合作的探討有助于落實(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，消除地區(qū)之間的差距，緩和資源浪費(fèi)矛盾，但在地方政府合作過(guò)程中卻又存在著很多問(wèn)題亟待解決”[16]。同時(shí)，部分研究者也以政府間不良競(jìng)爭(zhēng)為研究視角探討政府間協(xié)作問(wèn)題。劉軼男認(rèn)為，“地方政府只是被動(dòng)的接受中央政府的行政安排而聯(lián)系較少，因此合作領(lǐng)域受到一定的限制，相鄰地方政府間會(huì)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，損害雙方利益”[17]。

3.2.2區(qū)域行政問(wèn)題研究

陳瑞蓮曾探討我國(guó)區(qū)域行政問(wèn)題，她認(rèn)為“區(qū)域行政研究有助于推動(dòng)中國(guó)政府管理實(shí)踐的現(xiàn)代化”[10]。但目前國(guó)內(nèi)區(qū)域行政發(fā)展研究較為有限，尚未形成一個(gè)完整的研究體系。正如張緊跟等所說(shuō)，“中國(guó)區(qū)域行政的研究成果還不多，一方面因?yàn)槿藗儧](méi)能對(duì)區(qū)域行政概念進(jìn)行科學(xué)的界定；另一方面因?yàn)樵谛姓W(xué)研究中，以政府為研究對(duì)象被簡(jiǎn)單的引申為以國(guó)家/行政區(qū)劃為思考問(wèn)題的基點(diǎn)，較少能夠超脫于國(guó)家之上考慮管理問(wèn)題”[7]。

3.2.3區(qū)域創(chuàng)新研究

區(qū)域創(chuàng)新研究在區(qū)域公共管理領(lǐng)域中已受到較多關(guān)注。謝寶劍針對(duì)中國(guó)改革開放以來(lái)以及未來(lái)創(chuàng)新方向進(jìn)行了總結(jié)研究[18]。陳瑞蓮以泛珠三角為例，多方位探討了區(qū)域政府的合作與創(chuàng)新[14]。近年來(lái)，也有研究者對(duì)制度創(chuàng)新進(jìn)行了探討。范永娜認(rèn)為，“新型的治理形態(tài)，要求政府打破行政區(qū)劃的枷鎖，建立健全行政區(qū)行政的制度與機(jī)制，在堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展以及構(gòu)建和諧社會(huì)的呼聲中奠定區(qū)域公共管理制度的基礎(chǔ)并構(gòu)建出其政策框架”[19]。商曼認(rèn)為我國(guó)區(qū)域公共管理中推進(jìn)制度創(chuàng)新的有效途徑一是管理觀念的創(chuàng)新，二是區(qū)域公共管理政策的保障，三是區(qū)域公共管理制度的發(fā)展[20]。趙秋蘭等則提出，我國(guó)區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新路徑主要有四：轉(zhuǎn)變政府治理理念、加強(qiáng)和完善有關(guān)法制建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域政府間的團(tuán)結(jié)合作以及改進(jìn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系[21]。從國(guó)內(nèi)現(xiàn)有區(qū)域創(chuàng)新研究發(fā)展現(xiàn)狀看，相關(guān)研究者一方面對(duì)區(qū)域創(chuàng)新研究的宏觀發(fā)展進(jìn)行了梳理總結(jié)，另一方面也以具體事例作為基礎(chǔ)進(jìn)一步探討了區(qū)域創(chuàng)新的內(nèi)容。針對(duì)區(qū)域創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)路徑的研究，也為區(qū)域機(jī)制創(chuàng)新提出了更多樣化的路徑選擇。

3.2.4實(shí)證研究

雖然國(guó)內(nèi)有關(guān)區(qū)域公共管理實(shí)證研究已開展數(shù)年，但取得的研究成果較為有限。雖然近年實(shí)證研究數(shù)量呈持續(xù)快速上升趨勢(shì)，但就研究?jī)?nèi)容而言，各實(shí)證研究間關(guān)聯(lián)度較低，未形成一個(gè)完備的研究框架。同時(shí)，相關(guān)研究所涉具體實(shí)例多集中在京津冀、長(zhǎng)三角以及珠三角為等典型區(qū)域內(nèi)。

3.3區(qū)域公共管理研究發(fā)展路向

由于我國(guó)區(qū)域公共管理理論研究尚未成熟且起步較晚，研究者們就現(xiàn)有的研究成果進(jìn)行分析，對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理未來(lái)的研究及發(fā)展方向進(jìn)行了總結(jié)與構(gòu)想。

3.3.1區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究

在我國(guó)復(fù)雜的地域與人口條件背景下，國(guó)內(nèi)各區(qū)域間發(fā)展差距較大。為更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域間共同發(fā)展。陳瑞蓮認(rèn)為，“今后的研究可以從地方發(fā)展權(quán)、發(fā)展行政學(xué)、制度分析、政府戰(zhàn)略管理等多個(gè)視角展開”[5]。

3.3.2區(qū)域公共政策研究

對(duì)區(qū)域公共政策的研究能夠更好推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，掃除貿(mào)易壁壘進(jìn)而獲得收益。謝寶劍認(rèn)為我國(guó)區(qū)域政策的不足在于：難以有效解決區(qū)域差距過(guò)大的問(wèn)題，現(xiàn)代區(qū)域政策框架仍在探索階段，區(qū)域政策實(shí)施過(guò)程中的協(xié)調(diào)機(jī)制不完善以及區(qū)域政策工具過(guò)于“簡(jiǎn)單化”[18]。

3.3.3城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)重點(diǎn)的區(qū)域研究問(wèn)題。陳瑞蓮在其研究中強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。“中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題是城市與鄉(xiāng)村兩種不同經(jīng)濟(jì)行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的制度缺失，進(jìn)而需要兩種功能區(qū)域之間進(jìn)行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)問(wèn)題”[5]。

3.3.4區(qū)域政府間競(jìng)爭(zhēng)研究

依據(jù)現(xiàn)有的研究成果，我國(guó)研究者對(duì)于區(qū)域政府間合作已有較多的研究成果，但其中很少有研究者關(guān)注區(qū)域政府間競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題研究。作為一種易引發(fā)區(qū)域性沖突與矛盾的公共行為，此研究問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起更多研究者們的重視。

3.3.5區(qū)域政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究

區(qū)域政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究與上述區(qū)域政府間競(jìng)爭(zhēng)研究均屬區(qū)域政府間關(guān)系問(wèn)題的研究，但兩者在研究角度和關(guān)系的對(duì)比方向上存在較大差異。因此，研究者們的重點(diǎn)由區(qū)域政府間縱向關(guān)系的對(duì)比轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向的合作研究也成為區(qū)域公共管理研究的必然趨勢(shì)。

3.3.6區(qū)域發(fā)展與行政區(qū)劃變革研究

行政區(qū)劃是對(duì)行政區(qū)域的重新整合，不僅改變各區(qū)域在地理行政區(qū)劃上的分配，同樣也影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。蔣永甫等認(rèn)為，“在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，如何突破行政區(qū)劃的剛性約束，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的需要加以解決的問(wèn)題”[4]。

3.3.7“問(wèn)題區(qū)域”的公共治理研究

“所謂問(wèn)題區(qū)域，就是患有一種或多種區(qū)域病的區(qū)域”[5]。伴隨改革開放的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡導(dǎo)致諸多問(wèn)題區(qū)域開始出現(xiàn)。雖然近幾年國(guó)內(nèi)區(qū)域公共管理問(wèn)題的實(shí)證研究有所突破，但研究者更多關(guān)注發(fā)展較快較好的典型區(qū)域，而對(duì)問(wèn)題區(qū)域的研究較為有限。

3.3.8流域公共治理研究

流域公共治理因所涉地理區(qū)位較大而情況各異，所產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題更是顯得尤為突出。例如近幾年很多研究?jī)?nèi)容均涉及到流域公共治理問(wèn)題，如長(zhǎng)三角，珠三角等。總體而言，國(guó)內(nèi)流域治理的相關(guān)研究在內(nèi)容上研究領(lǐng)域較為分散且不系統(tǒng)，相關(guān)研究仍有待補(bǔ)充完善。

4國(guó)內(nèi)典型實(shí)例研究

國(guó)內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要分為兩類：一是關(guān)于區(qū)域公共管理理論發(fā)展的基礎(chǔ)研究，二是對(duì)相關(guān)區(qū)域管理實(shí)例的分析與探討。據(jù)現(xiàn)有研究，研究者將國(guó)外區(qū)域發(fā)展實(shí)例作為參考，對(duì)我國(guó)研究提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒（如對(duì)歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)研究[3；25-26]），越來(lái)越多的研究者開始關(guān)注國(guó)內(nèi)區(qū)域?qū)嵗芯浚跃┙蚣健㈤L(zhǎng)三角及珠三角的區(qū)域發(fā)展為典型代表。然而，我國(guó)的實(shí)例研究仍系統(tǒng)性不強(qiáng)。在近幾年我國(guó)典型區(qū)域發(fā)展研究中，研究者們所研究的問(wèn)題較為復(fù)雜多樣，研究角度較為分散，使得研究問(wèn)題難以對(duì)區(qū)域發(fā)展中的問(wèn)題進(jìn)行有效的分析。以我國(guó)典型區(qū)域京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角的區(qū)域一體化發(fā)展問(wèn)題為例，在近五年的核心文獻(xiàn)中，研究者們對(duì)區(qū)域問(wèn)題的研究角度整體上可分為以下四個(gè)方面。（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如京津冀一體化軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展研究和展望[27]、基于京津冀一體化的河北鐵路信息化建設(shè)研究[28]、高速鐵路對(duì)長(zhǎng)江三角洲空間聯(lián)系格局演化的影響[29]等，均以基礎(chǔ)設(shè)施為區(qū)域發(fā)展研究的切入點(diǎn)。（2）生態(tài)環(huán)境治理。例如生態(tài)文明建設(shè)京津冀一體化的關(guān)鍵研究[30]，國(guó)家治理視野下的大氣污染區(qū)域聯(lián)動(dòng)防治體系研究以京津冀為例研究[31]等。（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究。在典型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中，包括物流金融業(yè)發(fā)展研究、投資環(huán)境發(fā)展研究、旅游業(yè)的發(fā)展研究等。例如京津冀一體化背景下河北休閑觀光農(nóng)業(yè)旅游的開發(fā)[32]、有關(guān)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域政策變遷與跨國(guó)公司布局演變的問(wèn)題研究[33]。（4）其他問(wèn)題研究。例如京津冀一體化背景下區(qū)域高端人才集聚的實(shí)證研究以天津市為例[34]，京津冀一體化視閾下北京市中職專業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整研究[35]等文獻(xiàn)以人才培養(yǎng)與教育作為研究重點(diǎn)進(jìn)行研究。除此以外，醫(yī)療衛(wèi)生、文化發(fā)展等區(qū)域問(wèn)題也引起了部分研究者的關(guān)注。針對(duì)近幾年國(guó)內(nèi)典型區(qū)域發(fā)展的研究現(xiàn)狀，各研究者所研究的角度差異明顯，具體研究?jī)?nèi)容過(guò)于零散與細(xì)化，不宜對(duì)區(qū)域公共管理的整體發(fā)展進(jìn)行把握，因此所反映出的問(wèn)題也不成體系。總體而言，我國(guó)關(guān)于典型區(qū)域管理問(wèn)題的研究正受到更多研究者的重視。但梳理近五年針對(duì)我國(guó)三個(gè)典型區(qū)域發(fā)展研究的核心文獻(xiàn)后不難看出，我國(guó)區(qū)域公共管理實(shí)例研究仍有待進(jìn)一步充實(shí)提升。

5展望

國(guó)內(nèi)區(qū)域公共管理研究主要集中在兩方面，一是基礎(chǔ)理論及其發(fā)展趨勢(shì)，二是理論與實(shí)踐相結(jié)合的典型區(qū)域個(gè)案。理論研究上，主要存在三方面問(wèn)題：未對(duì)“區(qū)域公共管理”概念做出系統(tǒng)解讀；區(qū)域研究相關(guān)概念缺少明晰的梳理，部分研究者應(yīng)用這些概念時(shí)，沒(méi)有做出區(qū)別與界定；研究視角不夠開闊。對(duì)此，應(yīng)對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念、理論等進(jìn)行清晰界定與闡釋，同時(shí)積極借鑒國(guó)外研究成果，從中選擇適于我國(guó)發(fā)展實(shí)情的內(nèi)容加以拓展，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)區(qū)域公共管理的理論研究進(jìn)一步發(fā)展。實(shí)踐研究存在的問(wèn)題，主要是研究?jī)?nèi)容較為分散，對(duì)于具體區(qū)域問(wèn)題的研究不系統(tǒng)且有偏向性，多數(shù)學(xué)者都以典型區(qū)域?yàn)閷?shí)例進(jìn)行研究探討，很少有學(xué)者關(guān)注問(wèn)題區(qū)域研究或如何以典型區(qū)域?yàn)閰⒖紒?lái)帶動(dòng)其他區(qū)域的發(fā)展問(wèn)題。以國(guó)外相關(guān)研究為參照，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有區(qū)域公共管理研究無(wú)論在理論還是應(yīng)用層面，都處于起步階段，且研究者數(shù)量整體偏少，尚未形成一個(gè)研究共同體。為推動(dòng)區(qū)域公共管理研究走向成熟，還有待更多研究者進(jìn)行不懈探索。

作者：陸瑤 寇曉東 單位：西北工業(yè)大學(xué)

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