引論：我們?yōu)槟砹?3篇行政機(jī)關(guān)的含義范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

無效行政行為最基本的問題是概念問題，最核心的價值是承認(rèn)相對人的抵抗權(quán)，是對行政行為公定力理論的修正和完善。從行政主體的角度看，為了效率和行政目標(biāo)的實現(xiàn)，承認(rèn)行政為的公定力有一定的合理性。但如果行政行為違法比較嚴(yán)重，相對人只能在承受嚴(yán)重的后果之后才能通過訴訟或復(fù)議來取得行政法上的救濟(jì)，這從保護(hù)相對人合法權(quán)益的角度來講又是極其不合理的。因而需要無效行政行為制度來彌補(bǔ)公定力理論的不足。要是這一功能得到發(fā)揮，相對人的抵抗權(quán)得以更好地維護(hù)相對人的合法權(quán)益就必須了解什么樣的行為是無效行政行為。

無效行政行為是行政行為的一種，指由行政主體作出的具有行政行為的外形但因缺乏實質(zhì)要件而不能發(fā)生法律效力的行為。對于這個定義我們可以從以下幾個方面來理解。第一，無效行政行為在性質(zhì)上屬于形式行政行為。無效是對形式上已經(jīng)作出的行政行為效力的一種否定性評價，其前提是行政行為在形式上已經(jīng)存在，這一點要求我們把無效行政行為與不存在的行政行為區(qū)分開來。第二，無效行政行為對于相對人沒有拘束力。這也是無效行政行為與可撤銷的行政行為的區(qū)別。第三，無效行政行為之中并非沒有權(quán)利與義務(wù)，其實質(zhì)上的無效性并不必然決定其沒有包括相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，但是無效行政行為中的權(quán)利是不受法律保護(hù)的。若行政主體在這樣的行政行為中為行政相對人設(shè)定了義務(wù)，相對人可以直接行使抵抗權(quán)。這里需要指出的是在無效行政行為中，行政主體為相對人設(shè)立了義務(wù)，說明無效行政行為具有行政行為成立的法律效果要件，是可以成立的行政行為。

在方世榮教授的《行政法與行政訴訟法》的書中沒有“無效行政行為”這一提法，而以“行政行為的無效”來代替這一概念。其表述是：“行政行為的無效是指行政行為具有重大的、明顯的違法情形，從而使其自始至終不發(fā)生法律效力的行為。”對這一概念的理解需要在前述的基礎(chǔ)上加上范圍和行為后果兩個方面。一是無效行政行為在范圍上一般限于重大且明顯違法的行政行為。二是無效行政行為在后果上表現(xiàn)為自始、當(dāng)然、確定無效。在這里筆者贊同金偉峰教授對無效行政行為的概念作出的界定，無效行政行為是指因具有重大而且明顯的違法情形而自始不產(chǎn)生法律效力的行政行為。

二、無效行政行為的特征

1.無效行政行為的范圍上僅指“重大且明顯的違法行為”

此限定范圍是依大陸法系國家和地區(qū)通說，即其具有外在的“明顯違法性”和內(nèi)在的“重大違法性”，前者指依一般公民之理性和經(jīng)驗所能判斷的違法行政行為，后者指其違反了重要的法律法規(guī)，該通說在外國的立法上也有體現(xiàn)，比如，《聯(lián)邦德國行政程序法》第44條第一項規(guī)定：“行政行為具有嚴(yán)重瑕疵，該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者，行政行為無效。”

2.無效行政行為在效力上表現(xiàn)為“自始、當(dāng)然和確定無效”

即從行政行為做出時，無需有權(quán)機(jī)關(guān)宣告就不具有任何法律效力，公民也沒有尊重該行為的義務(wù)，并享有對該行為抵抗的權(quán)利，甚至在某些情況下，公民可以采取警告、逃脫等方式進(jìn)行正當(dāng)防衛(wèi)和對抗；這實質(zhì)上就是賦予了公民在行政行為執(zhí)行時 “當(dāng)時”的救濟(jì)手段，因其“當(dāng)時”而不同于復(fù)議訴訟等“事后”救濟(jì)手段。即使在事后的救濟(jì)手段中，對于無效行政行為的救濟(jì)也不受時效的限制，相對人擁有無期限追訴權(quán)，即“做出無效行政行為的機(jī)關(guān)和其他有權(quán)機(jī)關(guān)得隨時宣告或確認(rèn)其無效，相對人也可隨時請求有權(quán)機(jī)關(guān)宣告或確認(rèn)其無效”。對該無效行政行為，做出機(jī)關(guān)即使事后進(jìn)行了追認(rèn)、轉(zhuǎn)換等補(bǔ)救措施，依然不能被法律所承認(rèn)而變?yōu)橛行А?ldquo;一旦法院宣布某一行政行為在法律上無效，那就如同什么事都沒有發(fā)生一樣。”

三、無效行政行為的法律性質(zhì)和效力

具體行政行為因不具備合法要件，在我國行政法學(xué)上被稱為行政“違法”。按照違法的程度不同，可以分為明顯輕微的違法、一般違法和重大而明顯的違法。其中重大而明顯的違法行政行為就是無效行政行為。所以無效行政行為本質(zhì)上是一種違法情形達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重程度的違法行政行為。

在關(guān)于無效行政行為是否具有公定力的問題上，理論上爭議較多。目前，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，無效具體行政行為不具有公定力。但也有學(xué)者認(rèn)為，所有具體行政行為，包括無效具體行政行為，都具有公定力。筆者認(rèn)為，無效行政行為自始無法律效力，不產(chǎn)生對行政法律關(guān)系參與人約束的效力，任何人無尊重的義務(wù)，不需遵守和執(zhí)行。所以，無效行政行為不具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。認(rèn)定無效行政行為不具有公定力，是對行政行為效力理論的突破，特別是對公定力的沖擊最大。從法的安定性和信賴保護(hù)角度而言，行政行為都具有公定力，即使違法行政行為在被有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)之前，都應(yīng)被推定為有效的。從法治的角度而言，我們也不能過分地保護(hù)違法的行政行為，但如果相對人濫用權(quán)利，隨便將違法行政行為宣布無效而不予遵守，則不利于社會和法治的穩(wěn)定，如何解決上述問題已成為行政行為理論界需要解決的難題，需要對行政行為效力理論進(jìn)行重塑。

四、結(jié)語

本文從實現(xiàn)行政相對人對行政主體的抵抗權(quán)出發(fā)，從無效行政行為的概念、無效行政行為的特征、無效行政行為的法律性質(zhì)和效力等方面對無效行政行為作了一個全面的闡述。在闡述無效行政行為概念時著重分析了無效行政行為與行政行為成立的關(guān)系，主張在成立的基礎(chǔ)上來討論行政行為的效力。要建立無效行政行為制度首先要做的是明確其概念，把“行政行為不存在”、“行政行為不成立”、“假象行政行為& rdquo;從無效行政行為研究的范疇中剔除出去，防止概念上的混淆。在討論無效行政行為的效力時，筆者認(rèn)同無效行政行為不具有公定力，贊同行政相對人對無效行政行為行使抵抗權(quán)。

篇2

                                         通知

市有關(guān)飲食業(yè)服務(wù)業(yè)、各局、總公司勞動處，各區(qū)、縣勞動局：

最近有些來信來訪者詢問京勞險字〔1988〕103號文件及京勞險發(fā)字〔1990〕278號試行以個人工資總額計發(fā)退休費的文件中有關(guān)工人技師的含義，為嚴(yán)肅政策，現(xiàn)重申如下：上述2個文件中所提到的工人技師，在飲食、服務(wù)行業(yè)是指經(jīng)市勞動局批準(zhǔn)的，并授予市勞動局統(tǒng)一印制的工人特一級、特二級、特三級技師證書的工人。各單位評定的工人一級技師、二級技師不包括在內(nèi)。請你們接此通知以后對所屬單位的執(zhí)行情況做一次認(rèn)真的檢查，凡不符合這一規(guī)定而擅自提高按個人工資總額計發(fā)退休費起點數(shù)額的，應(yīng)立即予以糾正。特此通知。

篇3

包括合法原則、合理原則、效率原則、服務(wù)原則、監(jiān)督原則。

什么是行政處罰？

行政處罰是特定的國家機(jī)關(guān)依法對違反法律法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的行政管理相對人所給予的特定法律制裁。

行政處罰的基本原則是什么？

行政處罰的原則包括處罰法定原則，程序法定原則，處罰合理性的原則，處罰與教育相結(jié)合的原則，處罰救濟(jì)原則，法律責(zé)任分立原則。

《人民防空法》賦予人民防空主管部門所具有的處罰種類是什么？ 

包括警告和罰款。

警告的含義是什么？

警告指行政機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織違反行政管理規(guī)范的行為的譴責(zé)和警示。

罰款的含義是什么？

罰款是指行政機(jī)關(guān)強(qiáng)迫違法行為人繳納一定數(shù)額的貨幣從而依法損害或剝奪行為人某些財產(chǎn)權(quán)的一種處罰。

實施行政處罰的法律依據(jù)有那些？

包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章。

查處行政違法、違章行為的程序。

包括登記立案、調(diào)查取證、作出處理決定、制作處理決定書、依法送達(dá)。法律另有規(guī)定以及當(dāng)場處罰或當(dāng)場采取強(qiáng)制措施除外。

應(yīng)當(dāng)受處罰行為的構(gòu)成要件。

應(yīng)受處罰行為是違反法律規(guī)范的行為；第二，應(yīng)受處罰行為是由具有責(zé)任能力的公民、法人或者其他組織實施的；第三，應(yīng)當(dāng)受處罰行為是法律、法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)受行政處罰制裁的行為。 

行政處罰決定書一般應(yīng)包括的事項有哪些？

應(yīng)包括當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址，違反法律、法規(guī)、規(guī)章的事實和證據(jù)，行政處罰的種類和依據(jù)，行政處罰的履行方式和期限，不服行政處罰決定，申請行政復(fù)議、提請行政訴訟的途徑和期限，做出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)名稱和做出決定的時間。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的印章。

當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定怎么辦？

篇4

本文將通過一個具體案例闡說具體行政行為解釋的現(xiàn)象，歸納具體行政行為解釋的一般性質(zhì)，并探討具體行政行為解釋應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。本文的寫作，希望有助于完備具體行政行為形態(tài)的理論，豐富我們對法律行為解釋類型的理解，并能夠?qū)ξ覈姓ǖ南嚓P(guān)實踐提供指導(dǎo)，甚至對于未來我國《行政程序法》的制定有所裨益。

一具體行政行為解釋問題的提出

我最初是從一個具體案件中意識到具體行政行為解釋的問題。這里也將通過對這個案件的分析，揭示具體行政行為解釋現(xiàn)象的存在。我試圖證明，這種現(xiàn)象不能被目前通行的行政法學(xué)概念所包容，是一類尚未“型式化”的行政行為[4]。

原告張利民于1989年申請在原平房地基上翻建兩層樓房，同年啟東市匯龍鎮(zhèn)政府予以批準(zhǔn)。建房許可載明建筑物“柱高6.2m”。1990年11月初，張利民著手施工。后鄰陳國豐得悉后，以張欲超高建房、影響其通風(fēng)采光為由，向有關(guān)部門反映。啟東市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、啟東市土地管理局等單位立即前往調(diào)查，并聯(lián)合做出《張利民建房與鄰居陳國豐發(fā)生糾紛一事現(xiàn)場處理決定》（以下簡稱《處理決定》）。《處理決定》認(rèn)定：1989年市土管局批準(zhǔn)張利民在原有兩間平房基礎(chǔ)上增建一層樓房，“二層樓房的柱高為6.20m”；張利民原房后墻面（東北角）與陳國豐住房前墻面（東南角）間距為6.95m，西北角與陳國豐住房（西南角）間距為7.47m；與張利民房屋連成一體的西側(cè)其弟已建成的樓房，柱高為6.35m（外墻面底層有水泥粉刷面起算至檐寬的頂面）。

根據(jù)以上調(diào)查情況，《處理決定》要求：“張利民所建樓房的柱高度（包括房屋的整體高度），即與西側(cè)其弟已建成的樓房柱高度以及正脊高一致，不準(zhǔn)超高。”

張利民認(rèn)為被告的《處理決定》限制了他的建房高度，遂向啟東市法院提訟，要求撤銷被告的《處理決定》。張利民在訴訟中主張，建房柱高應(yīng)從屋內(nèi)地平面起計算。被告在訴訟中辯稱：《處理決定》明確柱高從外墻墻基上表面量起，是根據(jù)城市規(guī)劃和相鄰?fù)L(fēng)采光要求的實際情況做出的，也是針對原告對柱高的曲解而做出；它與建房許可并無矛盾，是對建房申請報告的補(bǔ)充和完善。因此，該具體行政行為并沒有侵犯原告的合法權(quán)益。

一審判決稱，“原告認(rèn)為建房柱高從屋內(nèi)地平面起計算無法律依據(jù)，本院不予支持”。二審法院稱，匯龍鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)張利民建房時“延用當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞‘柱高’”，張利民對之產(chǎn)生了“誤解”，所以也不支持。二審法院雖指出“柱高”一詞系“當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞”，但沒有闡述“柱高”涵義的依據(jù)。張利民仍然不服，多方申訴。1993年，江蘇省高級法院在調(diào)卷審查后，通知張利明：《處理決定》“進(jìn)一步明確你戶建房的最終高度，不僅解決你戶與后鄰的糾紛，也是為了執(zhí)行啟東市城市規(guī)劃的統(tǒng)一要求”，一、二審判決并無不當(dāng)，其申訴不予采納。張利民繼續(xù)申訴。

本案爭議標(biāo)的不大，訴訟卻了猶未了，癥結(jié)在于對《處理決定》的合法性缺乏令人信服的闡述。而《處理決定》的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何理解，恐怕是當(dāng)局者必須回答的一個關(guān)鍵問題。《處理決定》一方面重申建房許可中“柱高6.2m”的內(nèi)容，另一方面又規(guī)定張利民建房必須與西側(cè)其弟的房屋高度一致；然而，它沒有說明后者是對建房許可的變更或者補(bǔ)充，也沒有宣布撤銷或者維持建房許可。幾級法院在審查時，對此也沒有給予足夠充分的說明。

那么，《處理決定》的性質(zhì)是什么呢？我們能否用目前通行的概念為它命名呢？在我看來是有困難的。

首先，《處理決定》是對張利民建房有關(guān)的權(quán)利義務(wù)的第二次處理，有別于一般的行政處理行為。（1）雖然它在本案中被當(dāng)做一個具體行政行為，但它具有附屬和補(bǔ)充的性質(zhì)。它的作用是對建房許可內(nèi)容的澄清，其含義及合法性必須與建房許可結(jié)合起來理解和審查。（2）《處理決定》是解釋建房許可本身的內(nèi)容，而不是建房許可據(jù)以做出的理由。它也不同于行政行為理由的說明或者補(bǔ)充說明[5]，不應(yīng)被看作第一次處理行為的一部分。

其次，《處理決定》也不同于具體行政行為的確認(rèn)、補(bǔ)正、變更等第二次處理行為。（1）《處理決定》不是對建房許可的簡單確認(rèn)，而對張利民的權(quán)利義務(wù)施加了新的限制。因此，它不屬于最高法院司法解釋所說的“重復(fù)處理行為”[6]。（2）原建房許可內(nèi)容并不違法，各方當(dāng)事人對它也不持異議。不管按照原告還是被告的計算方法，建房許可規(guī)定“柱高6.2m”都沒有超出法律允許的范圍，建房許可應(yīng)屬合法。[7]張利民所爭的是《處理決定》的合法性，對建房許可沒有異議；被告一方也始終維持建房許可；一、二審判決對建房許可的效力亦予確認(rèn)。所以，《處理決定》顯然有別于對違法行政行為的補(bǔ)正[8]。（3）建房許可從未被明示變更或者撤銷。相反，被告在法庭上堅持認(rèn)為，《處理決定》是為了消除誤解而對建房許可予以“明確”，“與建房許可并無矛盾”。因此，《處理決定》不能被看作對原決定的變更或者撤銷。

綜上所述，《處理決定》的性質(zhì)是目前通行的行政法學(xué)概念所不能包容的。這里，我們遇到了一個行政法學(xué)上的新問題，一類其命名尚未被普遍認(rèn)知、其性質(zhì)和規(guī)范尚未被充分探討的行為。在我看來，《處理決定》的性質(zhì)可以看作是對建房許可的解釋。推而廣之，我們不妨把諸如此類的行為概括地稱為“具體行政行為的解釋”，即具體行政行為做出后，行政機(jī)關(guān)對該具體行政行為的內(nèi)容進(jìn)行解釋，以澄清其含義的行為。

二具體行政行為解釋的場合和性質(zhì)

前面的分析闡明了具體行政行為解釋這一獨特法律現(xiàn)象的存在。對于這樣一類尚未型式化的行為，有必要從各種具有“家族相似”[9]的事例中歸納出它的共同形態(tài)和邊界，以便我們更好地把握這種現(xiàn)象。這種歸納從根本上講是經(jīng)驗的，而非邏輯的。但它需要滿足兩個條件：一是內(nèi)在特征的融貫性，二是與現(xiàn)有相關(guān)概念的協(xié)調(diào)性。

下面分別討論具體行政行為解釋的發(fā)生場合、原因及其屬性。

（一）具體行政行為解釋的場合和方式

這里講具體行政行為解釋的發(fā)生場合，是對概念所對應(yīng)現(xiàn)象的描述，而不涉及合法性的評價。一個違法的行政行為，在概念上仍然是一個行政行為。

從解釋對象上，解釋行為是針對行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為。行政機(jī)關(guān)制定的抽象規(guī)則也可能涉及解釋問題，但它們基本上可以歸入法律解釋范疇，不在這里討論。行政機(jī)關(guān)與相對人的合同行為，可以歸入合同解釋，也不在這里探討。行政機(jī)關(guān)的不作為，由于行政機(jī)關(guān)意思表示空白，似乎也不存在解釋的問題。解釋所針對的具體行政行為多數(shù)是書面做成的，但也可能是口頭作出的。

從解釋主體上，行政機(jī)關(guān)、相對人乃至其它相關(guān)人都可以解釋。但由于行政機(jī)關(guān)的解釋具有一定的約束力，而相對人的解釋不具有約束力，我們的視線將聚焦在行政機(jī)關(guān)所作的解釋上。除了作出原本行政行為的行政機(jī)關(guān)，其他行政機(jī)關(guān)也可能進(jìn)行解釋，前述的張利民案件就是一例。行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院也可能涉足具體行政行為的解釋，但它們首先是對行政機(jī)關(guān)的解釋進(jìn)行審查。因此，我們將仍然以行政機(jī)關(guān)的解釋為中心展開討論。

從解釋時機(jī)上，解釋都發(fā)生在具體行政行為成立之后；具體行政行為尚未成立的，行政機(jī)關(guān)還沒有表示其意思，談不上解釋。它可能發(fā)生在行政復(fù)議、行政訴訟階段，可能是在民事訴訟或者刑事訴訟過程中涉及具體行政行為的含義，也可能是在原本行政行為沒有受到的情況下做出。

從解釋程序上，行政機(jī)關(guān)既可以主動進(jìn)行解釋，也可能應(yīng)申請做出解釋。解釋行為有口頭的，也可能是書面的。

（二）具體行政行為解釋的發(fā)生原因

籠統(tǒng)地說，具體行政行為的解釋之所以發(fā)生，是因為具體行政行為含義不明。具體行政行為是針對特定人做出的，相對于法律規(guī)范而言，其所確定的權(quán)利義務(wù)要具體和明確。但是，行政決定做出時，行政機(jī)關(guān)的意志行為與表示行為仍然可能有差距，而需要解釋。具體地說，導(dǎo)致具體行政行為含義不明的原因有以下幾種。

一種情況是概念模糊，含義不清。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)向相對人發(fā)出的《催繳稅款通知書》限定當(dāng)事人“迅速”繳清其所欠的應(yīng)補(bǔ)稅款和罰款。這里的“迅速”，指當(dāng)場、當(dāng)日還是若干日，并不明確。[10]前述爭議中的“柱高”，也屬于這種情況。

第二種是用語不當(dāng)，詞不達(dá)意。例如，衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)上海遠(yuǎn)洋運輸公司所屬“撫順城”輪3名從業(yè)人員未持有法定的健康證書，遂給“撫順城”輪罰款人民幣4900元。[11]這里處罰的對象應(yīng)是上海遠(yuǎn)洋運輸公司，而不是其所屬的輪船。

第三種是內(nèi)容矛盾，前后不一。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定當(dāng)事人偷漏稅款，決定處罰款200元并追繳偷漏稅款1530元，明示“稅款待（當(dāng)事人）回鄉(xiāng)后清繳”，同時又規(guī)定“限8月7日前繳清上述款項”。[12]該處理決定在繳款的時間上就有不同說法。

第四種是內(nèi)容欠缺，意思不明。例如，行政處罰決定書中，“處以罰款1000”之后，遺漏了計量單位。

（三）具體行政行為解釋的屬性

對于具體行政行為解釋的屬性，可以從兩個方面來認(rèn)識。一是從解釋活動的類型來看，二是從行政活動的形態(tài)來看。

從法律行為的解釋來看，具體行政行為解釋是一種新類型的解釋活動。在法律實踐中，解釋無處不在。其中我們談?wù)撟疃嗟臒o疑是針對不特定人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的抽象行為的解釋，即法律解釋。在針對特定人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的具體活動中，有合同的解釋、允諾或者遺囑的解釋以及對裁判文書的解釋。具體行政行為的解釋的效力可以溯及到原本行政行為做出的時候，這一點與其它法律行為的解釋一樣。

從行政活動的形態(tài)來看，具體行政行為解釋是一種相對獨立的行政活動。首先，行政活動的形態(tài)除了成立、補(bǔ)正、變更、撤銷等，解釋可列其中的一種。其次，我們說具體行政行的解釋，必是針對一個已經(jīng)成立的具體行政行為而言，沒有原本的具體行政行為就談不上解釋行為。所以，相對于原本的具體行政行為，解釋是一種從行政行為，具有附屬和補(bǔ)充的性質(zhì)。但是，解釋也可能是一種獨立的行政活動形態(tài)。就像張利明案件所顯示的，當(dāng)事人可能對原本行政行為不持異議，而僅僅對解釋行為有異議。

（四）確立具體行政行為解釋制度的意義

從實踐的觀點而言，確立具體行政行為解釋制度的意義有兩個方面。

第一，它為內(nèi)容不明確的具體行政行為提供了一個彌補(bǔ)的渠道。有學(xué)者認(rèn)為，“一般來說，行政行為內(nèi)容不明確的，相對人可申請撤銷。若行政行為內(nèi)容不明確達(dá)到重大明顯的程度，則該行為無效。”[13]相比之下，解釋的方法避免因行政行為內(nèi)容不明確而予以撤銷，有助于行政過程連續(xù)和有效地進(jìn)行。

第二，它為行政機(jī)關(guān)對具體行政行為的解釋和解釋爭議的審查提供了規(guī)范，有助于保持行政行為的前后一貫，并防止行政機(jī)關(guān)借“解釋”、“補(bǔ)充”之名任意變更具體行政行為，侵犯當(dāng)事人權(quán)利。

三具體行政行為解釋的原則和方法

（一）具體行政行為解釋的意思主義和表示主義

任何法律行為都是意思表示的結(jié)果。當(dāng)它含義不明時，是著重分析它使用的詞句還是探尋它原初的意圖，就有不同看法。就具體行政行為來說，既然它是行政機(jī)關(guān)單方意思表示的結(jié)果，那么，行政機(jī)關(guān)是否可以完全根據(jù)他所聲稱的“原初意思”進(jìn)行解釋，甚至任意解釋呢？或者設(shè)想另一個極端，具體行政行為一旦做出，行政機(jī)關(guān)和其他人只能根據(jù)某個外在標(biāo)準(zhǔn)闡釋它的客觀意義呢？概括起來就是，具體行政行為解釋應(yīng)當(dāng)采取意思說還是表示說？

為了更好地理解這個問題，我們可以借鑒和比較其他法律行為的解釋規(guī)則。法律解釋旨在通過對制定法條文和其他解釋材料的分析，探尋應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)則。在解釋方法上，大體上可以分為法律文本說、立法原意說和解釋主體說，即分別考慮制定法的文字含義、探索立法者的意圖及追求一種客觀合理性。在實際操作中基本是諸說結(jié)合。而從西方近代法律史的演進(jìn)來看，大體從嚴(yán)格的法律文本主義過渡到強(qiáng)調(diào)解釋主體的能動發(fā)揮。[14]而民事法律行為的解釋，雖然歐陸和英美有側(cè)重意思主義或者表示主義的大體區(qū)別，但無論在哪個國家，沒有一個主義能夠獨霸，兩者結(jié)合是必然選擇。[15]而合同解釋的“默示條款（隱含條款）”理論[16]、“合理第三人”觀點或者“利益衡量”方法，都在當(dāng)事人的真實意思和表示行為之外引入了更加社會化的因素。[17]在格式合同中，客觀化的因素尤其明顯。[18]這一點與法律解釋中鼓勵解釋者的能動性似有異曲同工之處，法律解釋與合同解釋的差異開始縮小。遺囑解釋[19]和懸賞廣告的解釋[20]，存在同樣的客觀化傾向。借鑒法律解釋和民事法律行為的解釋，我們似乎可以推斷，具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)介于兩個極端之間，結(jié)合表示說和意思說，并以第三方依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的解釋為補(bǔ)充。

在進(jìn)一步討論具體行政行為解釋的原則和方法之前，我們需要辨析它與法律解釋、合同解釋、遺囑解釋和懸賞廣告解釋等諸種解釋之間的差異。作為法律解釋對象的文本不是當(dāng)事人參與制定的，而法律解釋所得的結(jié)論將普遍地適用于其他人或者假定可以普遍適用于其他人，所以法律解釋行為幾乎不考慮個別當(dāng)事人的意志。合同解釋僅僅適用于特定當(dāng)事人，與具體行政行為解釋比較接近；但合同解釋旨在探尋合同雙方當(dāng)事人的意圖，而不是單方的意圖。遺囑屬于遺囑人單方意思表示，在這一點上遺囑解釋更接近于具體行政行為解釋；但由于遺囑人已經(jīng)死亡，其真意不能由本人加以澄清，而只能由第三人根據(jù)遺囑的文字和其他背景進(jìn)行判斷。懸賞廣告等單方允諾的解釋與具體行政行為的解釋最為接近，但兩者也存在區(qū)別。例如，懸賞廣告的制定純粹是廣告主的單方意思，而具體行政行為的做出可能包含著當(dāng)事人的事先交涉。上述區(qū)別暗示，具體行政行為解釋的原則和方法可能有別于其它的解釋。一方面我們承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的解釋也會影響他人的利益，因此必須遵循一定的原則和方法。另一方，也要意識到，具體行政行為可能存在裁量余地，需要尊重行政機(jī)關(guān)的主動性，因此不宜完全以第三人的理解取代行政機(jī)關(guān)的解釋。

綜上所述，具體行政行為的解釋似乎應(yīng)當(dāng)以表示主義為基礎(chǔ)，以意思主義為補(bǔ)充。對具體行政行為的解釋方法和原則，特別是對意思主義的限定，下面分別予以討論。

（二）具體行政行為解釋的一般方法

具體行政行為的解釋方法是一個多面的問題。這里主要從解釋行為所用材料的角度進(jìn)行討論。根據(jù)具體行政行為的特點，行政決定文書的字面含義、行政決定過程中相對人的交涉以及行政慣例和社會習(xí)慣，都可用以解釋具體行政行為的含義。總的來說，這幾個方法的客觀化程度一個比一個高。

解釋具體行政行為的含義，通常是從解釋行政決定文書的字面含義入手。這是因為行政機(jī)關(guān)在行政決定文書中記載的文字，可以假定為行政機(jī)關(guān)的意志表達(dá)。具體行政行為多數(shù)是要式行為，如果拋棄行政決定文書而尋求行政機(jī)關(guān)的意志，將損害具體行政行為的嚴(yán)肅性。在行政決定文書中，可能分為主文，事實和法律根據(jù)的敘述，以及當(dāng)事人身份、做出決定的行政機(jī)關(guān)和日期等附屬事項。主文的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他內(nèi)容；但在主文不明確的情況下，其他內(nèi)容可以用于解釋主文。所以，文義解釋可能包含對行政決定文書的整體進(jìn)行理解。只有行政決定文書記載的文字出現(xiàn)含義模糊、分歧時，才需要借助其它解釋方法。即使使用其它解釋方法，行政決定文書的內(nèi)容仍然可能構(gòu)成某種限制。

行政決定過程中相對人的交涉也可以作為解釋的參考。在行政過程中，相對人可能通過正式的渠道（聽證）或者非正式的渠道陳述事實、表達(dá)意見，它們有可能構(gòu)成行政機(jī)關(guān)考慮的因素。這些因素對行政決定的含義沒有法律上的約束力，但可以作為解釋具體行政行為的背景材料。在行政過程中，行政機(jī)關(guān)也可能對相對人做過某種告示、說明或者允諾。行政機(jī)關(guān)的這些表示對行政決定有一定的約束力，如果能夠證明，應(yīng)當(dāng)是解釋行政行為含義的重要指南。

行政慣例和社會習(xí)慣可以作為解釋具體行政行為含義的參考。這是因為我們假定，行政機(jī)關(guān)通常情況下會遵循行政慣例和社會習(xí)慣行事。這也是行政連續(xù)性和公正性的要求。行政機(jī)關(guān)如果背離行政慣例和社會習(xí)慣，應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)睦碛桑⑶矣忻鞔_無誤的意思表示。

我們再以張利民案件為例予以說明。由于建房許可文書沒有提供更多信息，也沒有證據(jù)表明張利民申請建房過程中的交涉，對“柱高”概念的習(xí)慣理解和當(dāng)?shù)氐男姓T例成了重要的解釋根據(jù)。在訴訟中，張利民為證明自己對“柱高”的理解，提供了以下證據(jù)：第一，中國建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計研究所在答復(fù)啟東市檢察院時指出，柱高是“從室內(nèi)地面量至柱頂?shù)母叨取薄５诙瑔|市土管局一名官員、《啟東市〈土地管理法〉實施細(xì)則》的起草人在接受張利民人詢問時也證實：柱高不同于《啟東市〈土地管理法〉實施細(xì)則》規(guī)定的檐高，檐高是從自然土向上至檐口的滴水線，柱高是從室內(nèi)土±0.00向上。此外，張利民還聲稱，匯龍鎮(zhèn)從1981年到1990年期間，凡被批準(zhǔn)建二層樓的，不管前后間距多少，柱高一律從±0.00或者墩腳磚起算，統(tǒng)一為6.2m。如果上述說法能夠成立，那么張利明所主張的“柱高”從室內(nèi)地平起算，符合該詞的習(xí)慣含義和當(dāng)?shù)氐男姓T例，而行政機(jī)關(guān)的《處理決定》則違背了建房許可所表述的內(nèi)容。

（三）具體行政行為解釋應(yīng)當(dāng)遵循的原則

作為行政行為的一種形態(tài)，具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)遵循行政法的一般原則。下面著重討論合法原則、誠實信用原則和信賴保護(hù)原則對具體行政行為解釋的限制。

所謂解釋的合法原則，指具體行政行為存在兩種以上的理解，應(yīng)當(dāng)選取與法律規(guī)定相一致的理解，而自動回避導(dǎo)致結(jié)果違法的理解。這是出于行政秩序的穩(wěn)定和行政效率的考慮。一旦具體行政行為存在多種理解卻選取與法律規(guī)定不一致的理解，必將導(dǎo)致具體行政行為被撤銷和重作的后果，那是社會資源的浪費。例如前述上海遠(yuǎn)洋遠(yuǎn)輸公司訴寧波衛(wèi)生檢疫所國境衛(wèi)生檢疫行政處罰決定案，處罰對象為“撫順城”輪，這明顯與法律不符，如果據(jù)此撤銷行政處罰決定將違背行政效率原則。因此，可以將處罰對象解釋為“撫順城”輪的所有者上海遠(yuǎn)洋遠(yuǎn)輸公司。

所謂解釋應(yīng)當(dāng)符合誠實信用原則，指行政機(jī)關(guān)在解釋時應(yīng)當(dāng)受到其做出具體行政行為時的真實意思拘束，不能違背其當(dāng)時的理解而給當(dāng)事人造成不利后果。雖然具體行政行為解釋是行政機(jī)關(guān)單方意志的表達(dá)，但為了防止行政機(jī)關(guān)恣意地解釋，仍然應(yīng)當(dāng)對其有所限定。行政過程的交涉和社會習(xí)慣、行政慣例等，都可以幫助理解行政機(jī)關(guān)做出決定時的真實意思。例如在前述稅務(wù)行政處罰案件中，鑒于當(dāng)時的《稅收征收管理法》沒有明確規(guī)定履行期限，假如行政機(jī)關(guān)工作人員在送達(dá)處理決定時曾經(jīng)表示當(dāng)事人可以在國慶節(jié)回家后繳清，寫上兩個期限只是為了應(yīng)付檢查，那么該承諾對行政機(jī)關(guān)將產(chǎn)生約束力。

所謂解釋應(yīng)當(dāng)遵循信賴保護(hù)原則，指當(dāng)事人已經(jīng)對具體行政行為產(chǎn)生合理的理解并據(jù)此做出相應(yīng)的行動，行政機(jī)關(guān)的解釋不能損害當(dāng)事人的合理信賴。這是由于具體行政行為是行政機(jī)關(guān)單方意志的產(chǎn)物，行政機(jī)關(guān)在做出行為時占有優(yōu)勢地位。采取這一原則有助于平衡雙方不對等的實際地位，保護(hù)相對人的利益。再以前述稅務(wù)行政處罰案件為例，“稅款待（當(dāng)事人）回鄉(xiāng)后清繳”與“限8月7日前繳清上述款項”存在沖突。假設(shè)當(dāng)事人理解自己可以在8月7日后回鄉(xiāng)并繳清，也無可厚非。假如當(dāng)事人在8月7日之后繳清，不應(yīng)被當(dāng)做遲延履行而遭受進(jìn)一步的處罰。

信賴保護(hù)原則似乎還可以進(jìn)一步要求，當(dāng)具體行政行為的內(nèi)容存在兩種以上解釋的，在平衡公共利益和其他人利益的前提下，應(yīng)當(dāng)考慮采用有利于相對人的解釋。這一原則可以比照《合同法》第41條關(guān)于格式條款的規(guī)定：“對格式條款的理解發(fā)生爭議的，應(yīng)當(dāng)按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的，應(yīng)當(dāng)做出不利于提供格式條款一方的解釋。”《保險法》對保險合同解釋的規(guī)定體現(xiàn)了同樣的精神。[21]所不同的是，行政決定涉及公共利益，這一條原則的運用可能需要平衡公共利益與私人利益的沖突。相對于前兩條原則來說，這一條可能是較弱的原則。

四具體行政行為解釋爭議的解決

下面從規(guī)范層面討論具體行政行為解釋的幾個程序性問題。在什么情況下行政機(jī)關(guān)可以做出解釋，在什么情況下行政機(jī)關(guān)有義務(wù)做出解釋？具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)采用什么方式，遵循什么程序？對行政機(jī)關(guān)的解釋行為不服的，如何救濟(jì)？法院對具體行政行為解釋如何進(jìn)行審查？與其它種類的解釋（特別是民事法律行為的解釋）相比，這幾個問題具有鮮明的行政法特征。

（一）解釋的義務(wù)

通常而言，一個具體行政行為做出后，行政機(jī)關(guān)對它的內(nèi)容進(jìn)行解釋，以明確其涵義，應(yīng)當(dāng)是允許的。但是否在某種情況下行政機(jī)關(guān)有解釋的義務(wù)？我的理解，這種情況是存在的。例如，在前述張利民案件中，假如在張利民建房過程中，他與后鄰就建房許可允許的房屋高度（“柱高6.2m”）發(fā)生爭議，其中一方要求相關(guān)部門做出解釋，該部門似乎是有義務(wù)解釋的。這一義務(wù)是具體行政行為明確性原則的要求。就像法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確這一公認(rèn)的法治原則，具體行政行為的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)明確，以利于法律秩序的穩(wěn)定。

那么，誰有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)做出解釋？為了不使行政機(jī)關(guān)的解釋義務(wù)過于寬泛，似乎不宜授權(quán)任何人都可以要求解釋；但為了不使行政機(jī)關(guān)的解釋義務(wù)過于狹窄，似乎不宜限定于行政行為的直接相對人。例如，在前述張利民案件中，張的后鄰與該建房許可有利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請解釋。所以，具體行政行為內(nèi)容不明確的，做出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)可以主動做出解釋，利害關(guān)系人可以要求行政機(jī)關(guān)做出解釋。在民事訴訟或者刑事訴訟中，具體行政行為的含義有分歧的，法院也可以提請行政機(jī)關(guān)做出解釋。如果法院認(rèn)為自己能夠解釋，可以自己進(jìn)行解釋。

接下來的問題是，如果行政機(jī)關(guān)拒絕做出解釋，如何救濟(jì)？我認(rèn)為相對人可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，要求復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)做出解釋；在必要的時候，復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院也可以直接做出解釋。這里邊需要平衡兩種價值：一是尊重行政機(jī)關(guān)的首先管轄權(quán)，盡可能讓行政機(jī)關(guān)自己做出解釋；二是維護(hù)行政過程的效率，不能讓行政機(jī)關(guān)拒絕解釋“卡死人”，所以需要保留復(fù)議機(jī)關(guān)和法院靈活處理的余地。

（二）解釋的形式和程序

行政機(jī)關(guān)的解釋應(yīng)當(dāng)采取什么形式？這一點似乎可以借鑒有關(guān)行政行為更正的立法例[22]。行政機(jī)關(guān)可以在原本文書上附記解釋，也可以制作單獨的解釋文書。如果原本行為是口頭做出的，那么解釋也可以采取口頭形式；但如果解釋行為對當(dāng)事人利益具有實質(zhì)性影響，當(dāng)事人可以要求行政機(jī)關(guān)用書面方面做出解釋。不管采取何種方式，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把解釋的事實和內(nèi)容及時通知相對人及已知的利害關(guān)系人。行政機(jī)關(guān)做出對相對人的利益具有實質(zhì)性影響的解釋而沒有通知，是違背正當(dāng)程序要求的。

（三）解釋爭議的解決程序

如果當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的解釋不服，如何救濟(jì)？當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)對解釋行為提起異議，還是對原本行為和解釋行為一并提出異議？葉必豐教授認(rèn)為，具體行政行為的解釋不是一個行政行為，因此不能對它提起行政復(fù)議或者訴訟。[23]從他舉的例子來看，公共機(jī)構(gòu)的答復(fù)“并未對相對人之法律地位作出任何規(guī)限”，其內(nèi)容無約束力，而僅僅相當(dāng)于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的意見》所稱的“重復(fù)處理行為”，不能完全合理。而我們所討論的具體行政行為的解釋，是一個設(shè)定相對人權(quán)利義務(wù)、有法律約束力的行為。葉教授的觀點似乎以偏概全了。

我認(rèn)為，盡管解釋行為附著于另一個具體行政行為，但它本身構(gòu)成一個獨立的具體行政行為，可以被和審查。如果當(dāng)事人對原本行政行為沒有異議，僅僅對行政機(jī)關(guān)的解釋不服，可以就解釋行為單獨提起行政復(fù)議或者行政訴訟。如果當(dāng)事人對原本行為和解釋行為都不服的，可以對兩者一并提出異議。如果原本行政行為正處在行政復(fù)議或者行政訴訟過程中，當(dāng)事人可以提出附帶的爭議，由復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院在審查原本行政行為的合法性時一并審查。如果在民事訴訟或者刑事訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)對所涉及的具體行政行為做出解釋，問題可能要復(fù)雜一些。我傾向于認(rèn)為，法院原則上可以自己做出判斷；如果法院認(rèn)為所涉及的具體行政行為含義問題比較復(fù)雜，而該問題又構(gòu)成一個審判前提問題，可以中止訴訟，由當(dāng)事人先通過行政復(fù)議或者訴訟解決。

（四）法院的審查標(biāo)準(zhǔn)

法院對具體行政行為解釋的審查，應(yīng)當(dāng)采取什么標(biāo)準(zhǔn)？法院應(yīng)當(dāng)聽任行政機(jī)關(guān)的解釋，還是可以完全根據(jù)自己的理解去解釋？這兩種觀點似乎都過于極端。雖然法院聽任行政機(jī)關(guān)的解釋并不等于完全放棄審查（因為法院仍然可以按照行政機(jī)關(guān)解釋的含義審查原本行政行為的合法性），但是，這種做法不利于維護(hù)行政秩序的穩(wěn)定。而且，如果行政機(jī)關(guān)在原本行政行為做出后很長時間才做出解釋，當(dāng)事人有可能失去對原本行政行為的訴權(quán)，其權(quán)利可能無法得到救濟(jì)。而法院完全根據(jù)自己的理解去解釋，也可能侵害行政機(jī)關(guān)的自主性和行政的連貫性。

那么，法官是否可以根據(jù)“合理第三人”的標(biāo)準(zhǔn)來解釋具體行政行為？“合理第三人”的標(biāo)準(zhǔn)是解釋民事合同時的一種觀點。但正如學(xué)者指出，法官在解釋有爭議合同條款時，根據(jù)“合理第三人”而做的客觀解釋可能有別于雙方當(dāng)事人的意思，從而侵犯意思自治。[24]在行政行為的解釋中，很大程度是行政機(jī)關(guān)行政裁量的過程。法院根據(jù)“合理第三人”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋，也有可能損害行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)力。所以，似乎也不完全可取。

行政機(jī)關(guān)的解釋基本上屬于行使裁量權(quán)的行為。在通常情況下，行政機(jī)關(guān)憑借專業(yè)知識、經(jīng)驗和政策所作的解釋，只要不是嚴(yán)重違背法律原則、明顯缺乏合理性，法院似乎應(yīng)予尊重。但是，法院可以要求行政機(jī)關(guān)說明其解釋建立在合理根據(jù)之上。在張利民案件中，從一、二審判決書和申訴人提供的其它材料來看，被告除了聲明《處理決定》是為調(diào)處原告在建房中的相鄰糾紛，根據(jù)城市規(guī)劃和相鄰各方的實際情況做出的，沒有說明其解釋的根據(jù)，卻指責(zé)申訴人“曲解建房許可中柱高的涵義”。行政機(jī)關(guān)這樣做沒有盡到說明理由的義務(wù)。

讓我們再看看法院對該案的處理。一、二審法院的判決書都沒有令人信服地闡述為何采納被告的解釋。一審法院在被告沒有提供任何關(guān)于柱高涵義的解釋依據(jù)的情況下，采納被告的說法，是輕率的；其認(rèn)定原告“曲解”建房許可上柱高的涵義，是武斷的。一審判決稱“原告認(rèn)為建房柱高從屋內(nèi)地平面起計算無法律依據(jù)，本院不予支持”，實際上把證明柱高涵義的義務(wù)加給原告，是一種“審原告而不審被告”的做法，違背《行政訴訟法》精神和舉證責(zé)任的具體規(guī)定。二審法院稱，匯龍鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)張利民建房時“延用當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞‘柱高’”，張利民對之產(chǎn)生了“誤解”。二審法院雖指出“柱高”一詞系“當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞”，但在雙方當(dāng)事人對“柱高”涵義有分歧的情況下，沒有闡述“柱高”涵義的依據(jù)（包括“柱高”在當(dāng)?shù)氐囊话愫x）。江蘇省高級法院的息訴通知沒有從正面闡述“柱高”認(rèn)定依據(jù)的問題，而僅僅從“解決糾紛”、“執(zhí)行城市規(guī)劃要求”等理由出發(fā)，也難以讓人信服。

結(jié)論

具體行政行為做出后，由于內(nèi)容不明確，可能需要解釋。行政機(jī)關(guān)對具體行政行的解釋是一種相對獨立的行政行為。本文討論了具體行政行解釋的場合和一般性質(zhì)，以及解釋方法和程序、解釋爭議的解決等方面應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。

這些規(guī)則包括：

1）具體行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確。具體行政行為內(nèi)容不明確的，做出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)可以主動做出解釋，利害關(guān)系人可以要求行政機(jī)關(guān)做出解釋；在民事訴訟或者刑事訴訟中，具體行政行為的含義有分歧的，法院可以根據(jù)自己的理解做出判決，必要時也可由行政機(jī)關(guān)做出解釋。

2）當(dāng)事人對于具體行政行為的解釋不服的，可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)和法院對具體行政行為解釋的審查，應(yīng)當(dāng)堅持表示主義與意思主義相結(jié)合的原則，既要尊重行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)力，也要防止行政機(jī)關(guān)濫用解釋權(quán)力。

3）行政機(jī)關(guān)對具體行政行為的解釋，不得與法律規(guī)定相抵觸，不得違背誠實信用原則和當(dāng)事人對該行政行為合理的信賴，并盡可能按照有利于當(dāng)事人的原則進(jìn)行解釋。行政決定文書的字面含義、行政決定過程中相對人的交涉以及行政慣例和社會習(xí)慣，都可用以解釋具體行政行為。

本文的研究彌補(bǔ)了現(xiàn)有行政法學(xué)關(guān)于具體行政行為研究的不足。今后的行政法教科書在敘述具體行政行為的形態(tài)時，除了成立、補(bǔ)正、變更、撤銷，有必要加上一種，即具體行政行為的解釋。未來制定《行政程序法》時，對具體行政行為的解釋也值得注意。

篇5

一、行政執(zhí)法承諾制的產(chǎn)生及基本含義

行政執(zhí)法承諾制是社會服務(wù)承諾制向縱深發(fā)展的結(jié)晶。為改善公共服務(wù)質(zhì)量，滿足社會公眾的合理需求，1994年春，山東省煙臺市建委率先推行社會服務(wù)承諾制，并取得了良好的社會效果。1995年5月，煙臺市政府在全市郵電、電業(yè)、交通、工商等12個部門推廣建委的經(jīng)驗。1996年下半年，在全國鐵路、民航、交通、建設(shè)、郵電、內(nèi)貿(mào)、金融、電力、公安、工商等十大“窗口行業(yè)”，社會服務(wù)承諾制全面展開。從總體上看，社會服務(wù)承諾制主要應(yīng)用于三類服務(wù)行業(yè)，即壟斷行業(yè)（如郵電、鐵路、水電等）、非營利性公共服務(wù)業(yè)（如環(huán)衛(wèi)、路燈、公共文化設(shè)施等）和管制行業(yè)（如執(zhí)照發(fā)放等）。[3]在現(xiàn)階段，前兩類服務(wù)業(yè)不斷引進(jìn)企業(yè)化管理方式，這樣，在競爭機(jī)制的作用下，即使其未宣稱實行社會服務(wù)承諾制，服務(wù)質(zhì)量也明顯提高；唯有第三類服務(wù)業(yè)，基于其自身的特殊性，必須由行政機(jī)關(guān)來調(diào)控，而官本位思想的盛行就使得行政執(zhí)法活動成為社會服務(wù)承諾制的攻堅重點。于是乎，行政執(zhí)法承諾制在社會公眾的關(guān)注下走向社會服務(wù)承諾制的前臺。

對于行政執(zhí)法承諾制的含義，理論界并沒有進(jìn)行過系統(tǒng)地探討。結(jié)合我國行政執(zhí)法承諾制的實踐，筆者認(rèn)為，該制度是行政機(jī)關(guān)的一項自律制度，指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，就自身應(yīng)予遵守的職業(yè)道德、執(zhí)法程序、執(zhí)法內(nèi)容等與職權(quán)相關(guān)事項向社會公開并做出承諾，并在違反承諾時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。就該描述性定義而言，有如下幾點應(yīng)予注意。

第一，該制度是與社會公眾的正當(dāng)權(quán)益密切相關(guān)的一項行政機(jī)關(guān)的自律制度。社會服務(wù)承諾制的實質(zhì)是“政府機(jī)關(guān)和公共服務(wù)部門，以自律的形式向社會宣布自己以新標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)的形式、質(zhì)量和違約責(zé)任等，是一種自我約束、自我激勵、自我剝奪的做法。”[4]作為一項自律制度，行政機(jī)關(guān)是否實行承諾制是其內(nèi)部事務(wù)，其它國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體或公民都無權(quán)干預(yù)。但是，在現(xiàn)代社會，國家的任務(wù)非常艱巨-“企圖回到純粹的自由放任政策，使國家縮減到僅執(zhí)行收稅員、警察和披戴甲胄的護(hù)衛(wèi)之類的老的最小的職能”，[5]已成為不可能的事；國家必須解決因人口增長、工業(yè)化、無產(chǎn)階級產(chǎn)生及都市化所肇始的僅憑社會成員個人的智識所無力解決的一系列社會問題，行政機(jī)關(guān)也必須提供滿足個人生活所需的服務(wù)行為。所以，社會公眾將國家（行政機(jī)關(guān)）視為自身謀求生存與發(fā)展的最佳保障，對行政機(jī)關(guān)的一言一行都寄予高度的信任。這樣，行政機(jī)關(guān)一旦向社會宣稱實行執(zhí)法承諾制，社會公眾就會根據(jù)承諾內(nèi)容對自身的行為進(jìn)行調(diào)整，以期在最短的時間內(nèi)獲得最大的利益。同樣，行政機(jī)關(guān)如果違反承諾，則必然傷害社會公眾的感情，并損害某些社會公眾的正當(dāng)權(quán)益。所以說，行政執(zhí)法承諾制是與社會公眾的正當(dāng)權(quán)益密切相關(guān)的一項行政機(jī)關(guān)的自律制度，為保障社會公眾的正當(dāng)權(quán)益，行政機(jī)關(guān)必須謹(jǐn)慎實施。

第二，行政機(jī)關(guān)的承諾以法律規(guī)定為界限，以承諾事項的可行性為內(nèi)在界限。法治行政的基本要求之一是各行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限必須由法律予以明確規(guī)定，即遵循職權(quán)法定原則。該原則是基于行政權(quán)具有擴(kuò)張性、易腐蝕性等特征，為保障行政相對人的合法權(quán)益而預(yù)設(shè)的一道屏障。因此，除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及行政規(guī)章外，任何規(guī)范性文件都無權(quán)對行政機(jī)關(guān)的職權(quán)作出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也無權(quán)創(chuàng)設(shè)新的執(zhí)法事項。所以，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以法律規(guī)定作為承諾的界限，超越職權(quán)的承諾是無效的。除有界限外，行政執(zhí)法承諾還有內(nèi)在界限，即承諾事項的可行性。周知，執(zhí)法承諾得以存在的基礎(chǔ)是：立法機(jī)關(guān)無法對紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)做出統(tǒng)一、明確、具體的規(guī)定，便通過運用立法技巧-授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)-將具體的法律適用問題轉(zhuǎn)嫁給具有豐富的行政經(jīng)驗和行政技能的行政機(jī)關(guān)來解決：在遵守法律規(guī)定的前提下，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)各類行政事務(wù)的特性和自身的執(zhí)法能力，確定相對具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)將自身確定的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，并宣布恪守此執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)時，就構(gòu)成了執(zhí)法承諾。行政機(jī)關(guān)重新確定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，是為了更加迅速有效地執(zhí)法，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。如果承諾的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不具有可行性，則這種承諾就成了美麗的謊言，在欺騙社會公眾的同時，損害了自身的形象，其惡劣影響不亞于行政違法。

第三，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對違諾行為承擔(dān)一定的責(zé)任。從承諾內(nèi)容來看，行政執(zhí)法承諾制的性質(zhì)是行政機(jī)關(guān)為有效行使職權(quán)而頒布的拘束其內(nèi)部人員的行政規(guī)則。一般認(rèn)為，行政規(guī)則是“為規(guī)律行政體系內(nèi)部事項而下達(dá)的命令，亦即行政機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)、或上級長官對所屬公務(wù)員，依其法定職權(quán)，為規(guī)范機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序或運作所為之規(guī)定，不直接對外發(fā)生效力，通常與人民的權(quán)利義務(wù)無直接關(guān)系。”[6]行政規(guī)則“原則上可分成兩大類，第一種是作為規(guī)范行政內(nèi)部的行政事務(wù)，例如規(guī)定上、下班之時間，文書的處理，職務(wù)的，會客須知等等。第二種是針對執(zhí)行職務(wù)的細(xì)部規(guī)范，主要是對所涉及法令的解釋及執(zhí)行方面，所作的解釋。”[7]由于行政規(guī)則并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此行政規(guī)則的制定不以法律的授權(quán)和對外公開為必要條件；即使公務(wù)員違反行政規(guī)則，也不必然導(dǎo)致行政行為的違法，行政機(jī)關(guān)也就無須對外承擔(dān)法律責(zé)任。但是，行政規(guī)則（尤其是第二類行政規(guī)則）一旦公開，并且其內(nèi)容有可能對社會公眾的權(quán)益產(chǎn)生影響的時候，有關(guān)行政機(jī)關(guān)就必須對違反該行政規(guī)則的行為承擔(dān)一定的法律責(zé)任。如在日本，行政規(guī)則有告示、指示、通知等三種形式，它們一般不具有法規(guī)的性質(zhì)，但當(dāng)用來“說明法律上的解釋、裁量的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定國民的權(quán)利義務(wù)，并且在官報上登載時”，[8]則具有了法規(guī)性質(zhì)，對它的違反就構(gòu)成了違法。行政機(jī)關(guān)在實施承諾制的時候，往往直接宣稱“向社會公開承諾”，并且為了獲得社會公眾的監(jiān)督，都通過一定方式將承諾內(nèi)容向社會公開。考察執(zhí)法承諾的內(nèi)容可知，無論是違反所承諾的行政道德，還是違反所承諾的執(zhí)法期限，都可能損害社會公眾的精神利益和物質(zhì)利益。一旦損害成為現(xiàn)實，作為公眾信任的負(fù)責(zé)任的人們政府，行政機(jī)關(guān)應(yīng)就自身的違諾行為向受損害者承擔(dān)一定的責(zé)任。

在此仍值得一提的是，行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責(zé)任制有本質(zhì)的區(qū)別：行政執(zhí)法責(zé)任制是行政機(jī)關(guān)將自身職權(quán)層層分解并最終落實到具體的公務(wù)員，當(dāng)行政行為違法或不當(dāng)時，根據(jù)最初確定的職責(zé)分工來追究公務(wù)員責(zé)任的工作制度。如《海南省行政執(zhí)法責(zé)任制實施辦法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常務(wù)會議通過，2000年1月6日實施）第三條明確規(guī)定：“本辦法所稱行政執(zhí)法責(zé)任制是指各級行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照法定的管理權(quán)限，將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)逐級分解到每個行政執(zhí)法崗位，實行量化管理，并對其進(jìn)行監(jiān)督、考評和獎懲的工作制度。”[9]可見，行政執(zhí)法責(zé)任制是一種純粹的自律制度，其內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職責(zé)分工，與社會公眾的權(quán)益無任何直接關(guān)系，其對外公開的目的是希望社會公眾協(xié)助行政機(jī)關(guān)做好對公務(wù)員的監(jiān)督工作。相比較而言，行政執(zhí)法承諾制是一種特殊的自律制度，其內(nèi)容涉及到社會公眾的權(quán)益，對外承擔(dān)違諾責(zé)任的是行政機(jī)關(guān)，雖對內(nèi)也進(jìn)行責(zé)任的追究，但這已不是執(zhí)法承諾制的重心所在。目前，有些行政機(jī)關(guān)將行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責(zé)任制同步運行，甚至不作區(qū)分，這在理論上和實踐上都不是可取的。

二、我國行政執(zhí)法承諾制的現(xiàn)狀評析

行政執(zhí)法承諾制作為一項制度，一般應(yīng)包含下列內(nèi)容：承諾事項、承諾的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、違諾的責(zé)任。下面將結(jié)合行政執(zhí)法承諾制的基本含義和我國行政執(zhí)法承諾制的現(xiàn)狀，對上述內(nèi)容進(jìn)行評析。

（一）關(guān)于承諾的事項

承諾的事項范圍，直接關(guān)系到行政執(zhí)法承諾制的運行區(qū)間和實施力度，是行政執(zhí)法承諾制必須解決的首要問題。

從實踐中看，行政機(jī)關(guān)承諾的事項主要涉及兩個方面，即服務(wù)承諾和工作承諾（可合稱執(zhí)法承諾）。如福建省《永春縣工商局的政務(wù)承諾制度》中，就把承諾事項限定為服務(wù)承諾和工作承諾。[10]

服務(wù)承諾主要涉及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時的態(tài)度、著裝等內(nèi)容，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)與社會公眾之間之間提供服務(wù)與接受服務(wù)的新型“政府-社會伙伴關(guān)系”，雖有落俗套，但在中國這一官本位思想根深蒂固的國度，對提升行政相對人的主人翁意識有重要的促進(jìn)作用。從性質(zhì)上考察，服務(wù)承諾主要是對行政道德的承諾。行政道德在我國古代稱為“官德”，專指“國家行政工作人員在其行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中，應(yīng)遵循的具有行政工作職業(yè)特征的道德原則和規(guī)范”。[11]在不同的國家和不同的歷史時期，行政道德的內(nèi)容存在著一定的差異。在我國的現(xiàn)階段，由于行政工作人員“不論職位高低，都是人民的勤務(wù)員，我們所做的一切，都是為人民服務(wù)”[12]，所以，“為人民服務(wù)”構(gòu)成了行政道德的核心。圍繞此核心，各行政機(jī)關(guān)可根據(jù)自身的職權(quán)進(jìn)行一定的具體化。這一系列的具體化，都是行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格自律的表現(xiàn)，并且有利于社會公眾獲得優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，因此法律可不予干預(yù)。

工作承諾主要涉及對行政機(jī)關(guān)所享有的職權(quán)的承諾。如《濱海縣地方稅務(wù)局執(zhí)法服務(wù)承諾制》中明確規(guī)定：“服務(wù)內(nèi)容：1稅務(wù)登記。2發(fā)票領(lǐng)購。3納稅申報。4接受舉報。5稅務(wù)咨詢。”[13]前文已述，行政機(jī)關(guān)在做出承諾時，應(yīng)以法定職權(quán)為界限，遵守職權(quán)法定原則。前例中，雖然實行行政執(zhí)法承諾制的行政機(jī)關(guān)并沒有違反“職權(quán)法定原則”-它只是在重復(fù)法定的職權(quán)-但是，這種規(guī)定方式在公民法律意識淡薄、官本位思想濃厚的現(xiàn)狀下，卻可能產(chǎn)生一定的副作用：淡化了法律在行政執(zhí)法中的功能。法律是行政執(zhí)法的依據(jù)，也是依法行政的保障。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對其法定的執(zhí)法內(nèi)容進(jìn)行承諾時，不了解相關(guān)法律的公眾容易產(chǎn)生誤解，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可以對自己的職權(quán)范圍進(jìn)行設(shè)定。這樣，不僅法律在行政執(zhí)法中的地位無法顯現(xiàn)，而且行政機(jī)關(guān)的職權(quán)也可能被夸大。不過，對行政職權(quán)的重復(fù)，也有其正面效應(yīng)：至少能使社會公眾明確特定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，并依此請求獲得相應(yīng)的法律服務(wù)，從而使承諾制起到法制宣傳的作用。而且，離開了承諾事項，行政執(zhí)法承諾制將成為一副空殼，根本無法運作。對這一對矛盾，筆者認(rèn)為可通過如下途徑解決：規(guī)定承諾事項時，在重復(fù)法定職權(quán)的同時，明確規(guī)定該職權(quán)的法律依據(jù)。作這樣的修正，除能夠解決上述矛盾外，還有利于社會公眾在行政機(jī)關(guān)違反承諾時獲得更多的法律救濟(jì)途徑（如，明確了法律依據(jù)后，可根據(jù)行政機(jī)關(guān)的違諾情節(jié)，除向做出承諾的行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)外，思考能否向人民法院申請司法救濟(jì)）。

在承諾事項問題上，應(yīng)注意承諾事項的明確性。雖然，行政管理涉及到社會公眾生活的方方面面，但各個行政機(jī)關(guān)之間有明確的職責(zé)分工，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行承諾時，應(yīng)對自身的職權(quán)做出精確的表述。這是因為，承諾事項的摸棱兩可，不僅可能增加行政機(jī)關(guān)的工作量，而且可能使應(yīng)得到服務(wù)的社會公眾因行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能量的有限而得不到有效的服務(wù)，最終將行政機(jī)關(guān)頻頻推上違諾者的尷尬境地。[14]

（二）關(guān)于執(zhí)法的承諾標(biāo)準(zhǔn)

執(zhí)法的承諾標(biāo)準(zhǔn)是行政執(zhí)法承諾制的核心。正是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的重新設(shè)定，顯示了行政機(jī)關(guān)盡職盡責(zé)地為人民服務(wù)的本質(zhì)，并且給社會公眾帶來了一系列具體的利益。但，承諾標(biāo)準(zhǔn)與法定標(biāo)準(zhǔn)是什么關(guān)系呢？二者發(fā)生沖突時如何處理？理論上講，承諾標(biāo)準(zhǔn)必須以法定標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，是法定標(biāo)準(zhǔn)的具體化，法定標(biāo)準(zhǔn)是承諾標(biāo)準(zhǔn)的邊界。當(dāng)承諾標(biāo)準(zhǔn)違反法定標(biāo)準(zhǔn)時，承諾標(biāo)準(zhǔn)不能產(chǎn)生法律上的抗辯權(quán)，即行政機(jī)關(guān)不能以行為雖違反法定標(biāo)準(zhǔn)、但未違反承諾標(biāo)準(zhǔn)而主張不承擔(dān)法律責(zé)任。

從實踐中看，行政執(zhí)法的承諾標(biāo)準(zhǔn)主要涉及執(zhí)法期限問題。在該問題上，各行政機(jī)關(guān)的承諾方式主要有三種，一是遵循法定的標(biāo)準(zhǔn)，如《濱海縣地方稅務(wù)局執(zhí)法服務(wù)承諾制》規(guī)定：“納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的處理決定不服并申請行政復(fù)議的，于60日內(nèi)作出復(fù)議決定。”[15]這一規(guī)定與我國《稅收征收管理法》第56條的規(guī)定相同。二是在法定的自由裁量空間內(nèi)選定一時間點作為承諾的執(zhí)法期限，并對相關(guān)法律的規(guī)定予以明確說明。如《漳州市工商行政管理局政務(wù)服務(wù)承諾制度》規(guī)定，工商行政管理局“1、辦理企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)登記，凡手續(xù)齊全符合條件的，自受理之日起2個工作日（法定10日）辦完。2、企業(yè)設(shè)立申請登記、變更登記、注銷登記、凡手續(xù)齊全符合條件的，自受理之日起7個工作日（法定30日）、分局10個工作日內(nèi)辦完。”[16]三是在法律未規(guī)定執(zhí)法期限的情況下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身的情況確定一執(zhí)法期限。如《消防服務(wù)承諾》規(guī)定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒將車駛出車庫，轄區(qū)（半徑5公里）5分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場。”[17]

在上述三種對執(zhí)法期限的規(guī)定方式中，第一種方式是對法定標(biāo)準(zhǔn)的重復(fù)，其進(jìn)步意義及局限性與前述工作承諾中重復(fù)法定職權(quán)相同。其它兩種方式實際上是行政機(jī)關(guān)擁有并行使自由裁量權(quán)的體現(xiàn)，是行政機(jī)關(guān)自設(shè)的行政規(guī)則。該行政規(guī)則的制定和實施，并不會給社會公眾帶來不利影響，甚至能給社會公眾帶來預(yù)期的利益，因此法律不應(yīng)干預(yù)太多-法律應(yīng)加以控制的僅在于：首先，在指明承諾標(biāo)準(zhǔn)的同時指明法定標(biāo)準(zhǔn)，為社會公眾尋求適當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑奠定基礎(chǔ)。其次，確保承諾標(biāo)準(zhǔn)的可行性，防止各行政機(jī)關(guān)在互相攀比中使執(zhí)法承諾制成為海市蜃樓。而且，在承諾標(biāo)準(zhǔn)不具可行性的情況下，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)對違諾行為承擔(dān)責(zé)任，這樣，最終受到損害的將是國家利益。

（三）關(guān)于違諾責(zé)任

行政機(jī)關(guān)在違反執(zhí)法承諾后，應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，這在理論上并不是難以立足的。但在實踐中，各行政機(jī)關(guān)的規(guī)定卻千差萬別：有的不做任何規(guī)定，如江門市《道路交通事故處理公開承諾》所顯示的承諾制度，它僅涉及交警的行為準(zhǔn)則，對違反承諾的后果只字未提；[18]有的不作具體規(guī)定，只公開處理投訴的機(jī)構(gòu)及其地址、聯(lián)系電話，如《惠州市環(huán)境保護(hù)局社會服務(wù)承諾》在規(guī)定了一系列執(zhí)法期限后，專門規(guī)定了違諾投訴電話，[19]但對具體的處理內(nèi)容不予涉及；有的則予明確規(guī)定。在明確規(guī)定違諾責(zé)任的情況下，主要涉及如下事項：

第一，責(zé)任的承擔(dān)者和接收者：責(zé)任自負(fù)是法治原則的基本要求，即任何行為主體應(yīng)對自己的行為負(fù)責(zé)，承擔(dān)因該行為所引起的法律后果。對行政執(zhí)法承諾制而言，做出承諾的是行政機(jī)關(guān)，接收承諾的是與其職權(quán)相關(guān)聯(lián)的公民、法人或其它組織，因此，在行政機(jī)關(guān)違反承諾時，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)向有關(guān)社會主體承擔(dān)一定的違諾責(zé)任。至于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部責(zé)任的追究，是完全屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事項，或者說是行政執(zhí)法責(zé)任制所應(yīng)考慮的問題。即從理論上講，違諾責(zé)任是行政機(jī)關(guān)向特定的社會公眾承擔(dān)的責(zé)任，相對于違諾人員向行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的內(nèi)部責(zé)任而言，是一種外部責(zé)任。但實踐中，違諾責(zé)任的的承擔(dān)主體和接收主體主要有三類情形：一是由實行行政執(zhí)法承諾制的行政機(jī)關(guān)向有關(guān)社會主體承擔(dān)違諾責(zé)任；二是由違諾的工作人員向其所在的行政機(jī)關(guān)及行為所涉及的社會主體承擔(dān)責(zé)任，如《淮陰市地方稅務(wù)局執(zhí)法服務(wù)承諾》規(guī)定“地稅人員在執(zhí)行公務(wù)時違反上述承諾的，發(fā)現(xiàn)一次罰款10－20元；對造成直接經(jīng)濟(jì)損失的，由責(zé)任人賠償；情節(jié)嚴(yán)重的將依法追究責(zé)任。”[20]同時，有的行政機(jī)關(guān)在追究責(zé)任人的違諾責(zé)任的同時，也追究行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，如《青田縣農(nóng)業(yè)局公開承諾自律制度》在規(guī)定了對責(zé)任人的一系列處罰措施后，規(guī)定“在處罰責(zé)任人的同時，單位領(lǐng)導(dǎo)也進(jìn)行適當(dāng)處罰。”[21]三是由違諾人員對其所在的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，而不對行政機(jī)關(guān)之外的社會主體承擔(dān)任何責(zé)任。如福建省《永春縣物價局社會服務(wù)承諾》中規(guī)定，“加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保證承諾事項落到實處。工作人員掛牌上崗，明確各自職責(zé)，逐級負(fù)責(zé)。對不履行社會服務(wù)承諾制度的，要視情節(jié)分別進(jìn)行批評、教育，造成不良后果的要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，故意刁難造成違諾事實二次的工作人員，調(diào)換工作崗位，因責(zé)任心不強(qiáng)造成工作延誤事實二次的工作人員，當(dāng)年不得評為先進(jìn)個人。”[22]在上述規(guī)定中，除第一規(guī)定符合行政執(zhí)法承諾制的本質(zhì)要求外，都存在一定的問題。這些問題主要表現(xiàn)為：一是將行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責(zé)任制等同，忽略了違諾責(zé)任的對外性，將違諾責(zé)任的重點放在了對內(nèi)部行政人員責(zé)任的追究上。二是將行政機(jī)關(guān)工作人員視為承諾主體，由其對社會公眾承擔(dān)違諾責(zé)任，而事實上，社會公眾信任的是做出承諾的行政機(jī)關(guān)，而非該行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的某個工作人員。并且，由違諾人員承擔(dān)外部責(zé)任，將使社會公眾因受違諾人員薪金的限制而致正當(dāng)權(quán)益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人員因責(zé)任超負(fù)荷而壓抑自身的積極、主動與創(chuàng)新精神。當(dāng)然，若不對違諾人員進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，違諾人員可能無視此承諾，因此也應(yīng)追究違諾人員的責(zé)任。不過，對違諾人員而言，他兼具外部行政法律關(guān)系的代言人和內(nèi)部行政法律關(guān)系的當(dāng)事人的雙重身份，所以，在責(zé)任的追究上，應(yīng)理清關(guān)系，逐一落實。

第二，責(zé)任的內(nèi)容：責(zé)任的內(nèi)容應(yīng)與違諾造成的損害相適應(yīng)。對行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的違諾責(zé)任而言，應(yīng)考慮違諾給特定的社會主體所造成的損害，包括精神損害和物質(zhì)損害。在承諾事項中，執(zhí)法期限的承諾往往與特定社會主體的物質(zhì)利益相關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對違諾造成的直接損失承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據(jù)具體情節(jié)，酌情承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。如《服務(wù)承諾》中規(guī)定“掛牌服務(wù)，文明用語，發(fā)生爭吵賠款50元，責(zé)任人下崗學(xué)習(xí)3個月。”[23]（對違諾人所承擔(dān)的內(nèi)部責(zé)任而言，應(yīng)與其主觀過錯程度相掛鉤，并以防止再次違諾為指導(dǎo)思想，因此在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時，應(yīng)與辭退、降級等職位的變遷相呼應(yīng)-本文不予詳細(xì)討論）。

第三，責(zé)任的追究：綜觀各行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法承諾制，在違諾責(zé)任的追究上，多通過有關(guān)社會主體的投訴或舉報，然后由實行行政執(zhí)法承諾制的行政機(jī)關(guān)依據(jù)承諾進(jìn)行追究。筆者認(rèn)為，對內(nèi)部責(zé)任而言，依據(jù)具有內(nèi)部拘束力的行政規(guī)則由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追究并無不妥。對違諾責(zé)任而言，社會公眾申請法律保護(hù)的理由是什么呢？尤其在行政行為違反承諾但不違反法律規(guī)定的情況下，社會公眾如何獲得法律的保護(hù)？大陸學(xué)者在這一方面的探討尚有欠缺，而臺灣學(xué)者的觀點值得我們思考：他們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在遵循對外公開的行政規(guī)則處理行政事務(wù)的過程中，必然建立一公平的行政實務(wù)處理模式，此后即應(yīng)遵守“行政自我拘束原則”，對相同事件作相同的處理。違反此行政規(guī)則（或說違反此承諾）就構(gòu)成對憲法上平等原則的侵犯，應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。即使是在承諾本身違法的情況下，也應(yīng)考慮對社會公眾信賴?yán)娴谋Ｕ稀24]由是，通過援引行政平等原則和行政信賴保護(hù)原則，追究違諾行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任就獲取了正當(dāng)性支持。這樣，社會公眾除通過行政途徑獲得救濟(jì)外，也可通過司法途徑獲得救濟(jì)。[25]

三、行政執(zhí)法承諾制的完善

前文已論述了行政執(zhí)法承諾制的基本含義，并在評析其運行狀況時對有關(guān)問題進(jìn)行了闡述，可以說已經(jīng)提出了完善行政執(zhí)法承諾的基本思路。基于此，本部分不再畫蛇添足。但仍有幾點需要補(bǔ)充：

第一，行政執(zhí)法承諾制是一把雙刃劍，當(dāng)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行承諾并在違諾時承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任時，該制度將拉近行政機(jī)關(guān)與社會公眾的距離，有效保障社會公眾的正當(dāng)權(quán)益，行政機(jī)關(guān)在社會公眾心目中的地位也將大大提升；反之，若行政機(jī)關(guān)將承諾停留在書面文件上，欲借此撈取一定的政治資本，則必然侵犯社會公眾的正當(dāng)權(quán)益，并使政府信用掃地，最終使行政機(jī)關(guān)與社會公眾的關(guān)系時刻處于一觸即發(fā)的緊張狀態(tài)。為避免出現(xiàn)這種尷尬的局面，行政機(jī)關(guān)在決定是否實行執(zhí)法承諾制及確定自身的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)之前，應(yīng)該明確該制度的基本要求，并對自身的執(zhí)法能力做出客觀的評估。

第二，應(yīng)重視對實行執(zhí)法承諾制的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和對違諾責(zé)任的追究。在我國，行政機(jī)關(guān)是通過民主的方式產(chǎn)生的，代表了人民的利益，因此，人們一般都對行政機(jī)關(guān)寄予較高的信任，而缺少進(jìn)行適度監(jiān)督的意識，但事實上，“對權(quán)力行使過度信任也會滋生腐敗，因為過度信任為權(quán)力尋租、權(quán)力擴(kuò)張、權(quán)力利益化提供了寬松、自由的環(huán)境，腐敗就生于斯長于斯”，可以說，“不言監(jiān)督的信任是輕信，放棄監(jiān)督的信任是縱容。”[26]同時，對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、連續(xù)的，即使是行政機(jī)關(guān)自愿對自己施加的限制，如行政執(zhí)法承諾制中對執(zhí)法期限的承諾，社會公眾也不能放棄監(jiān)督。不過，社會公眾實施監(jiān)督的外在動力來自有關(guān)機(jī)關(guān)對違諾行政機(jī)關(guān)的責(zé)任追究-當(dāng)有關(guān)機(jī)關(guān)對社會公眾發(fā)現(xiàn)的違諾現(xiàn)象置若罔聞時，社會公眾的監(jiān)督惰性就會自然增長，直至對行政機(jī)關(guān)的言行漠不關(guān)心，而這將是一個非常可怕的社會。所以，行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)勇于實施執(zhí)法承諾制，而且應(yīng)勇于承擔(dān)違諾責(zé)任，有關(guān)國家機(jī)關(guān)也應(yīng)依法嚴(yán)格追究違諾者的法律責(zé)任。

總之，行政執(zhí)法承諾制是行政實踐的需要，但理論研究的空白已經(jīng)或正在制約其正面效應(yīng)的發(fā)揮。筆者在此發(fā)表淺見，希望能夠拋磚引玉，促進(jìn)該制度的完善和發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]筆者以“執(zhí)法承諾”為關(guān)鍵詞在新浪網(wǎng)上搜索（截至2001年1月15日），符合條件的新聞竟達(dá)8000多條。

[2]李紹光、李天星：《新密向虛假承諾開刀》，《法制日報》，2000年6月19日第二版。據(jù)報道，河南省新密市市政府設(shè)置虛假現(xiàn)場，檢查有關(guān)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法承諾制的實施情況，結(jié)果不很理想，有5個單位因違諾而受到通報批評，有10名干部因分別受到行政紀(jì)律處分。

[3]參見李綏州編著：《應(yīng)用行政管理》，暨南大學(xué)出版社2000年8月版，第211—214頁。

[4]同3，第212頁。

[5]（英）艾倫著：《法律與秩序》，1945年英文版，第279頁。

[6]（臺）翁岳生主編：《行政法》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司1998年3月版，第99頁。

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[9]參見網(wǎng)站：/hkgov/hnfg/hnzfbf.html2000年1月14日。

[10]參見網(wǎng)站/gonsan/huwwu.htm1999年7月19日。

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[12]：《一九四五年的任務(wù)》，延安解放日報，1944年12月16日。

[13]參見網(wǎng)站webmaster@

[14]衛(wèi)陶瀾、張國慶：《110該不該“有求必應(yīng)”？》，《都市快報》（浙江省）2001年1月17日第7版。該文探討了110應(yīng)否“有求必應(yīng)”的問題。筆者認(rèn)為，承諾事項的模糊性正是造成110處于尷尬境地的根源所在。

[15]同13.

[16]參見網(wǎng)站/gwzx/cnz.htm1998年12月23日。

[17]參見網(wǎng)站/cnuo.htm2000年8月7日。

[18]參見網(wǎng)站/jw/n18.htm2000年12月13日

[19]參見網(wǎng)站/惠州市環(huán)保局政務(wù)信息/政務(wù)公開/政務(wù)公開。htm2000年7月6日。

[20]參見網(wǎng)站/淮陰市地方稅務(wù)局“服務(wù)承諾”專欄。

[21]參見網(wǎng)站/I.htm2000年11月24日。

[22]參見網(wǎng)站/gov/wujia/index.htm社會服務(wù)承諾專欄。

[23]參見網(wǎng)站/tax/fwcn.htm2000年8月29日。

篇6

程序正當(dāng)?shù)幕纠砟睿窃诔绦蚍ㄖ伟l(fā)展過程形成的，反映行政程序法的本質(zhì)特征、本質(zhì)屬性、基本規(guī)律的理性化的基本觀點、基本看法和基本信念。程序正當(dāng)這一基本理念，是行政程序法的靈魂，是統(tǒng)領(lǐng)行政程序法制定和實施的根本價值取向和核心指導(dǎo)思想，行政程序法的立法目的、基本原則、基本制度、基本規(guī)范都是圍繞這個根本問題展開的。程序正當(dāng)，是行政程序法的本質(zhì)屬性，是構(gòu)成不同程序規(guī)則合理性的基本依據(jù)，失去正當(dāng)性，行政程序法就會失去了生命，就會失去了存在的價值。

行政程序法的基本原則，是行政程序法規(guī)定的貫穿行政權(quán)力運行過程始終、為行政權(quán)力行使主體所必須遵循的基本行為準(zhǔn)則。行政程序法基本原則的內(nèi)容具有根本性，直接體現(xiàn)了行政程序法的價值追求，是對行政權(quán)力運行的最低限度要求，也是對當(dāng)事人在參與行政權(quán)力運行過程中的最基本保護(hù)。行政程序法基本原則是行政程序法的精神內(nèi)核，不僅對行政程序法的體系建構(gòu)和制度生成具有統(tǒng)領(lǐng)作用，成為具體原則、制度和規(guī)則的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和評價標(biāo)準(zhǔn)；而且對行政程序法的法律規(guī)范存在的疏漏還具有補(bǔ)充功能，使行政程序法能夠適應(yīng)具體、繁雜、多變的行政管理事務(wù)。行政程序法應(yīng)當(dāng)確立：公開、公正、公平三大基本原則。

公開原則是行政程序法的基本的首要原則。其基本涵義是：行政行為除依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，應(yīng)一律公開進(jìn)行；行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及行政機(jī)關(guān)做出影響公民、法人、或者其他組織權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序等應(yīng)當(dāng)依法公布，讓公民、法人、或者其他組織依法查閱、復(fù)制；行政機(jī)關(guān)有關(guān)行政會議、會議決議、決定以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動情況應(yīng)當(dāng)允許新聞媒體依法采訪、報道和評論。

行政公開原則的基本內(nèi)容。從行政行為的過程看，行政公開原則包括：事前公開實施行政行為的依據(jù)；事中公開行政行為的過程；事后公開行政決定及形成行政決定的理由。從行政行為的分類看，行政公開原則應(yīng)當(dāng)包括四方面的基本內(nèi)容：一是行政立法與行政決策公開。包括：行政立法和行政決策的活動公開。行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件制定之前與行政決策之前，應(yīng)當(dāng)公開行政立法和行政決策的法律依據(jù)、立法草案和決策方案，聽取公眾的意見、建議，必要時還應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，進(jìn)行說明、解釋，接受公眾的詢問、質(zhì)疑；行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)一律在政府網(wǎng)站或者政府公報上公布，行政決策的結(jié)果除依法應(yīng)當(dāng)保密的內(nèi)容外，也應(yīng)當(dāng)在政府網(wǎng)站和新聞媒體上公布。二是行政執(zhí)法公開。包括：行政執(zhí)法的主體、依據(jù)、事項、標(biāo)準(zhǔn)、條件公開；行政執(zhí)法的程序、流程、手續(xù)公開；涉及當(dāng)事人重大權(quán)益的行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)采取公開聽證方式進(jìn)行，允許公眾旁聽，允許新聞媒體進(jìn)行采訪、報道。三是行政確認(rèn)、行政裁決、行政復(fù)議公開。包括：公開確認(rèn)、裁決、復(fù)議的實施機(jī)關(guān)、依據(jù)、受案范圍、法律文書格式文本、法定程序；確認(rèn)、裁決、復(fù)議依法應(yīng)當(dāng)舉行公開聽證的，應(yīng)公開進(jìn)行聽證；行政確認(rèn)的確認(rèn)書、行政裁決的裁決書、行政復(fù)議的決定書，除依法定的程序送達(dá)雙方當(dāng)事人外，應(yīng)當(dāng)允許公民、法人或者其他組織依法進(jìn)行查閱。

公平原則的基本含義。公平有三層含義：一是指處理事情合情合理，不偏袒某一方或某一個人，即參與社會合作的每個人承擔(dān)著他應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，得到他應(yīng)得的利益，如果一個人承擔(dān)著少于應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，或取得了多于應(yīng)得的利益，這就會讓人感到不公平；二是指按照一定的法律、道德、政策等社會標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)?shù)闹刃蚝侠淼卮颂幨拢侵贫取⑾到y(tǒng)、重要活動的重要道德品質(zhì)；三是公平的內(nèi)容包含公民參與經(jīng)濟(jì)、政治和社會其他生活的機(jī)會公平、過程公平和結(jié)果分配公平。公平原則，作為行政程序法的基本原則，對于有效監(jiān)控行政權(quán)，保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益；提高政府權(quán)威，樹立理性政府形象；防止和化解社會沖突，構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)公平正義具有重要意義。

公平原則包括平等原則、禁止恣意原則、比例原則、統(tǒng)一原則和責(zé)任原則五個子原則。

1. 平等原則。是指對所有社會主體的平等對待，目標(biāo)是實現(xiàn)人與人之間的平等和對等的社會關(guān)系。平等原則，是一項憲法原則。世界各國的憲法基本都規(guī)定了平等原則的內(nèi)容。根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，行政程序法的平等原則應(yīng)當(dāng)包括：一是當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)及其工作人員的平等。行政機(jī)關(guān)及其工作人員與當(dāng)事人的地位、人格、權(quán)利應(yīng)當(dāng)一律平等。行政機(jī)關(guān)及其工作人員沒有歧視、侮辱、推諉、慢待當(dāng)事人的特權(quán)。二是行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)平等對待當(dāng)事人。堅持在法律面前一律平等，對當(dāng)事人一視同仁，不搞特權(quán)、不搞歧視。三是合理考慮并恰當(dāng)?shù)夭脭嗍聦嵑瓦m用法律。平等原則要求，權(quán)力的行使必須在全面、合理考慮相關(guān)事實的基礎(chǔ)上做出，以客觀事實為依據(jù)；必須恰當(dāng)?shù)倪x擇適用法律規(guī)范，相同的情況同等對待，不同情況差別對待；必須恰當(dāng)理性的手段去落實法律規(guī)定。

2. 禁止恣意原則。禁止恣意原則主要是針對行政自由裁量權(quán)提出的。行政自由裁量權(quán)的恣意，是行政權(quán)力行使者主觀上的隨意，以及在客觀上行政權(quán)力行使規(guī)則的缺失。恣意主要表現(xiàn)為差別對待上的恣意、反復(fù)無常和不合理考慮。禁止恣意原則包括這三個方面：（1）禁止差別對待的恣意；（2）禁止反復(fù)無常；(3)禁止不合理考慮。

3. 比例原則。其基本含義是指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理活動時，其手段和目的必須符合比例，其所選擇的手段對于目標(biāo)的實現(xiàn)必須是必要的，而且在各種可以實現(xiàn)其目標(biāo)的手段中，必須在侵害公民權(quán)利最小的范圍之內(nèi)行使，實施行政權(quán)力的手段必須與行政目的相一致。

4. 統(tǒng)一原則。統(tǒng)一原則的基本含義與要求是：必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央與地方各級政府行使行政立法行為的權(quán)力，保持法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的統(tǒng)一；明確行政行為的成立、有效與無效和可

撤銷的條件，并統(tǒng)一各類行政行為的基本程序，保證行政執(zhí)法的統(tǒng)一；統(tǒng)一對行政執(zhí)法實行監(jiān)督、救濟(jì)和責(zé)任追究的制度規(guī)范，及時糾正行政執(zhí)法的不統(tǒng)一與歧視性待遇。5. 責(zé)任原則。任何人都必須對自己的行為負(fù)責(zé)，這是一個公平正義社會的基本要求，也是一個社會實現(xiàn)秩序狀態(tài)的基本要求。行政程序法的責(zé)任原則包括：一是責(zé)任行政原則的基本目標(biāo)是實現(xiàn)行政權(quán)力行使的有責(zé)任狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須對自己的行為負(fù)責(zé)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員實施違法行政行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被撤銷的責(zé)任；違法行政行為給當(dāng)事人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任；合法行為給當(dāng)事人造成損害的，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。二是要有明確的責(zé)任主體。行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須權(quán)限清晰、職責(zé)分明，使每個行政行為都能準(zhǔn)確地判明是誰的責(zé)任，有明確的承擔(dān)責(zé)任的主體。三是要將行政機(jī)關(guān)的行政行為與責(zé)任相連。行政行為的實施是以行政權(quán)力的存在為前提，在授予行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的同時，應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任必須相一致。四是要健全責(zé)任監(jiān)督與追究制度，使行政責(zé)任落到實處。

公正原則，是指行政機(jī)關(guān)實施行政行為的過程應(yīng)當(dāng)遵循以人為本、人民當(dāng)家作主、公平正義、誠實守信等基本的社會價值取向，遵循自然、社會的基本規(guī)律，保證行政權(quán)力按照普惠、中立、參與、開放、理性、及時、便捷的要求正當(dāng)行使。在行政程序法中確立程序公正的原則，對于有效規(guī)范行政權(quán)力的正當(dāng)行使，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益；對于提高政府權(quán)威，樹立理性政府形象；對于預(yù)防化解社會沖突，構(gòu)建公平正義的和諧社會具有重要的導(dǎo)向和保障功能。

程序公正原則，包括普惠原則、參與原則、信息公正原則、中立原則、理性原則、誠信原則和時效原則。

1. 普惠原則。行政程序的公正原則不僅在消極行政領(lǐng)域?qū)Ｗ⒂趥€人權(quán)利保障，更重要的是保障全體公民或者不特定多數(shù)人的共同利益。程序公正的這種基本價值取向首先體現(xiàn)為分配公正的普惠性，基本宗旨就是尊重和保障基本人權(quán)，保護(hù)全體社會成員的基本利益，使社會成員普遍受益。這種分配公正的普惠性，是行政程序公正的首要原則，是行政程序公正的基石和出發(fā)點，其基本要求就是，每一個社會成員、每一個社會群體的尊嚴(yán)和利益都應(yīng)當(dāng)通過公正的程序得到有效的維護(hù)；從程序上保證任何人、任何社會群體都不得以任何方式，以犧牲其他社會群體和社會成員的尊嚴(yán)和利益為手段，來實現(xiàn)自己的尊嚴(yán)和滿足自己的利益。

2. 參與原則。當(dāng)事人的主體地位是通過對行政程序的參與得到確立和實現(xiàn)的。所謂參與，包括兩種基本形式：一種是以社會公眾的身份對行政機(jī)關(guān)公共決策的參與；一種是以當(dāng)事人的身份對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的參與。現(xiàn)代社會，隨著民主化進(jìn)程的推進(jìn)，公民的參與及意識得以普遍的形成，他們有責(zé)任、有能力也有愿望參與重要社會事務(wù)的討論和制定。行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)、規(guī)章和重要的公共政策時，應(yīng)當(dāng)也必須讓多方人員參與，使之能夠充分地表達(dá)自己的意見，維護(hù)自己的利益。特別是應(yīng)當(dāng)為社會邊緣群體留有特別的參與和表意的渠道，使其權(quán)利和利益能夠得到有效的保護(hù)。

3. 信息公正原則。無論是公共政策的制定還是公共政策的實施，無不是以占有必要的信息為前提。所謂信息公正，也叫信息對稱，是指社會群體、社會成員對于事關(guān)自身利益的信息具有平等知曉的權(quán)利，對公共性信息資源有平等的利用權(quán)利。信息占有利用的公正，是行政程序公正的必要條件。實現(xiàn)行政程序中的信息公正，一個行之有效的方法就是將相關(guān)的信息向全社會充分公開，特別是對社會弱勢群體的公開，以保障他們有效的參與，得到公正的對待。

4. 中立原則。中立，即“自己不當(dāng)自己的法官”，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員是義務(wù)，對當(dāng)事人則是基本的程序權(quán)利。中立性原則是行政程序正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，只有行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政行為中保持中立，才能排除偏私和歧視，實現(xiàn)程序公正。中立原則要求，行政機(jī)關(guān)工作人員在處理行政事務(wù)時，與自己有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)主動回避或者應(yīng)當(dāng)事人的申請進(jìn)行回避。行政機(jī)關(guān)工作人員必須保證與該行政事務(wù)沒有利益上的關(guān)聯(lián)性，并且在具體處理過程中，不因自己的價值取向及情感好惡而 對當(dāng)事人有所歧視或偏愛。

5. 理性原則。行政程序的理性原則主要包括兩個方面：一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明做出行政決定的理由，由此促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員理性的實施行政行為。（1）客觀、公正、全面地收集證據(jù)，使程序公正具有起碼的事實依據(jù)；(2)對證據(jù)和論點進(jìn)行全面的衡量，對信息的真實性進(jìn)行必要的甄別處理，防止信息失真；(3)客觀、認(rèn)真考慮當(dāng)事人的陳述意見；(4)對據(jù)以做出行政決定的事實進(jìn)行合理的證明；(5)公正的準(zhǔn)確適用法律。另一方面，行政程序在其結(jié)構(gòu)上遵循形式理性的要求。(1)行政程序的步驟在運行過程上符合合理的順序；(2)能夠?qū)π畔⒌恼鎸嵭赃M(jìn)行必要的甄別處理，保證相關(guān)信息的充分化和準(zhǔn)確性；(3)行政程序應(yīng)當(dāng)能夠保證在同樣的條件時產(chǎn)生相同的結(jié)果；(4)應(yīng)當(dāng)具有必要的評估機(jī)制和修正機(jī)制，使立法和重大政策措施逐步達(dá)到一種相對公正和有效的狀態(tài)；(5)行政程序的實施應(yīng)當(dāng)遵循職業(yè)化的要求，實施行政程序的工作人員應(yīng)當(dāng)具有良好的職業(yè)道德和專業(yè)素養(yǎng)，具備合格的任職資格。

6. 誠信原則。也就是信賴保護(hù)原則，其基本含義是政府對自己做出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。信賴保護(hù)原則的主要要求：一是行政機(jī)關(guān)之間的相互信任和忠誠。這是行政機(jī)關(guān)取得公民的信任、保護(hù)公民對行政機(jī)關(guān)實施行政行為合法信賴的前提，是信賴保護(hù)原則的重要內(nèi)容。二是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間的信任與忠誠。

7. 時效原則。設(shè)定和實施行政程序要講究時效，方便當(dāng)事人。行政程序法對公民合法權(quán)益的公正保障，是以時效為標(biāo)準(zhǔn)的。“遲到的正義，為非正義。”這就要求行政程序法對行政程序法律關(guān)系主體實施或者參與行政程序的時限做出合理明確的規(guī)定，切實使當(dāng)事人的合法權(quán)益得到及時的保障和實現(xiàn)。

行政程序法的基本制度，是指一般行政程序中普遍存在的，對行政權(quán)力的行使有指導(dǎo)和規(guī)范作用的方法、步驟、時限、順序等程式性規(guī)范構(gòu)成的綜合體系。

根據(jù)行政程序法立法目的、基本功能、基本理念、基本原則，行政程序法應(yīng)當(dāng)確立管轄與協(xié)助、信息公開、回避、評估、聽證、說明理由、案卷等七項基本制度。

（一）管轄與協(xié)助制度。行政管轄，是行政機(jī)關(guān)在行政程序法上的一項程序權(quán)力，它是行政機(jī)關(guān)之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分，是解決行政機(jī)關(guān)處置行政事務(wù)的主體資格問題。行政協(xié)助，是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中，行政機(jī)關(guān)之間為了實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，行使同一行政職權(quán)，相互配合，共同作出行政行為的活動。管轄與協(xié)助制度主要包括兩個方面：第一，關(guān)于行政管轄基本規(guī)定。包括管轄權(quán)法定原則、地域管轄權(quán)、職責(zé)管轄、管轄權(quán)競合及其解決、移送管轄等五個方面的具體規(guī)定。第二，關(guān)于行政協(xié)助的基本規(guī)定。包括行政協(xié)助的情形、行政協(xié)助的實施、行政協(xié)助爭議的解決、行政協(xié)助費用的承擔(dān)等。

（二） 信息公開制度。信息公開，是有關(guān)實施政務(wù)公開，保障公民知情權(quán)的法律制度。信息公開制度主要包括：主動公開、會議公開、依申請公開、充分保障當(dāng)事人的卷宗閱覽權(quán)和充分保障當(dāng)事人個人信息的更正權(quán)等方面的具體規(guī)定。

（三） 回避制度。回避，是指為了防止公務(wù)員因個人利益和親屬關(guān)系等因素對公務(wù)活動產(chǎn)生不良影響，而在公務(wù)員所執(zhí)行公務(wù)方面做出一定的限制，使其避開與自己有親屬、利害關(guān)系的公務(wù)制度。公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)時，涉及本人或者本人配偶、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親利害關(guān)系的，或者具有其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)情形的，應(yīng)當(dāng)回避。回避制度包括自行回避的規(guī)定；申請回避的規(guī)定、回避決定與復(fù)議的規(guī)定和責(zé)令回避的規(guī)定。

（四 ）評估制度。

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3、程度不同。行政賠償對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的補(bǔ)救程度不如行政補(bǔ)償充分。國家賠償法針對的損害限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的損害，而行政補(bǔ)償沒有這種限制。而且，對國家賠償法規(guī)定范圍之內(nèi)的行政侵權(quán)行為所造成的損害，國家也并非全部賠償，而是限于最低限度的直接損失。國家賠償法規(guī)定"計算標(biāo)準(zhǔn)"的作用之一為了限制賠償?shù)臄?shù)額。行政補(bǔ)償采取補(bǔ)償實際損失的原則，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的合法行為給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成了多大的損害，國家就補(bǔ)償多少。當(dāng)然，行政補(bǔ)償所針對的損害必須是特定的公民、法人或者其他組織所遭受特別的損害，而不是普遍的損害。從損害這一點來看，行政賠償著眼于賠償?shù)淖罡邤?shù)額，而行政補(bǔ)償著眼于損害的特定性，沒有數(shù)額的限制。

篇8

[中圖分類號]D922.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1672－2728(2008)04－0108－04

理論界對“一事不再罰”原則的具體含義一直存在頗多爭論，導(dǎo)致在制定我國《行政處罰法》的時候采納了一個折衷方案，即在第24條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”嚴(yán)格地說，這只是“一事不再罰款”制度，并未真正樹立“一事不再罰”原則。這樣的過渡之舉，并未平息理論界對這一原則具體含義的爭論。這一制度在具體操作時也遇到了諸多困難，集中表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在具體操作上不統(tǒng)一，同樣的違法行為，當(dāng)事人得到的“待遇”卻經(jīng)常不一樣，有的被處一罰，有的被處二罰甚至多罰。這一法條甚至成為對同一違法行為進(jìn)行兩次以上處罰的金牌令箭。因此，理論界有必要對“一事不再罰”原則進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)識。“一事不再罰”包涵兩個層面的問題，一是如何界定“一事”；二是如何理解“不再罰”。本文因篇幅有限，僅就同一違法行為前提下對如何理解“不再罰”進(jìn)行探討。

一、學(xué)界圍繞“不再罰”的含義與適用的不同觀點及局限性

對“不再罰”的含義與適用在理解上發(fā)生分歧的焦點為：當(dāng)同一個違法行為觸犯了兩個以上不同的行政法律規(guī)范，涉及兩個以上行政機(jī)關(guān)都有行政處罰權(quán)的時候，能否并科?也就是行政處罰竟合時對同一行為可否科處二次以上處罰的問題。對此存在很多不同觀點，較有代表性的如應(yīng)松年教授認(rèn)為：“有時，不同的法律規(guī)范對同一領(lǐng)域的社會關(guān)系都有調(diào)整，形成對同一違法行為有數(shù)個法律規(guī)范規(guī)定的現(xiàn)象，這就是‘法條競合’。對此，罰款只能適用一次。如果一個行政機(jī)關(guān)對違法人做了罰款，那么其他行政機(jī)關(guān)不得再予罰款，但可以依法給予其他種類的處罰。”。張樹義教授認(rèn)為：“一個違法行為違反了不同的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的規(guī)范分別給予處罰，這不能說是違反了一事不再罰的原則。只有當(dāng)不同的法律規(guī)范，針對一個違法行為作出給予同一種類的處罰規(guī)定時，說明它們對此違法進(jìn)行處罰的所要實現(xiàn)的目的是一樣的，沒有區(qū)別，所以，只要處罰一次就實現(xiàn)了管理目的，不能再次處罰。”而楊小君教授則認(rèn)為：“如果該行為只是一個違反行政法的違法行為，無論觸犯多少不同行政法律規(guī)范，以及各行政法律規(guī)范所規(guī)定的處罰措施種類如何不同(甚至可以‘相互彌補(bǔ)’)，仍然不能對違法行為給予兩次行政處罰。”其他還有許多學(xué)者對此問題進(jìn)行關(guān)注，不再列舉。

上述種種觀點盡管表述不同，大都致力為正確理解“不再罰”樹立一個客觀的、具有操作性的標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)起來不外乎以下三種：第一種，不同行政機(jī)關(guān)可以各自按照相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行處罰，包括重復(fù)使用同一種處罰方式，比如兩家以上行政機(jī)關(guān)都可給予相對人警告處分，但罰款只能進(jìn)行一次。第二種，不同行政機(jī)關(guān)可按不同法律規(guī)范分別給予不同種類的處罰，但罰款以及其他處罰方式均不得重復(fù)使用。第三種，行政處罰只能進(jìn)行一次。其中又有兩種不同的適用規(guī)則：第一種為先管轄有效，后管轄無效；第二種為重罰吸收輕罰原則。

以上三種標(biāo)準(zhǔn)都有一定合理性，但局限性也是非常明顯的。從第一種標(biāo)準(zhǔn)看來，它與《行政處罰法》24條的規(guī)定最一致，但24條規(guī)定只是作為行政處罰時的具體操作規(guī)則，并未在法律上真正確立起“一事不再罰”原則，它只是在罰款的范圍內(nèi)體現(xiàn)了“一事不再罰”原則(這與理論上的“一事不再罰”原則并不吻合)。因而在實務(wù)中如果機(jī)械地理解上述規(guī)定，可能導(dǎo)致對同一違法行為重復(fù)使用除罰款以外的行政處罰，從而使大量的重復(fù)處罰合法化，最后在根本上否定一事不再罰原則。第二種觀點與第一種觀點較接近，只是禁止重復(fù)含罰款在內(nèi)的所有處罰方式，并不反對不同處罰方式的分別適用。要面臨的問題是：“之所以會有兩個以上法律性規(guī)范文件為依據(jù)對同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結(jié)果，并不是這一行為變成兩個或兩個以上的行為。如果一個行為可按不同法律性規(guī)范文件規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國法律規(guī)范型文件的日益增加，規(guī)定日益細(xì)密，這一行為被處罰的次數(shù)定將隨之不斷增加，其后果不堪設(shè)想。”第三種觀點顧及了對相對人權(quán)益的最大保護(hù)，但畢竟絕對強(qiáng)調(diào)不得多頭處罰與現(xiàn)行分散行政處罰體制之間還存在不可回避的矛盾。不少行政處罰如拘留、吊銷營業(yè)執(zhí)照等由特定行政機(jī)關(guān)所專有，在許多情況下，對特定違法行為由不同行政主體分別作出處罰，往往正是行政處罰完整性的體現(xiàn)，否則將無法有效制裁違法行為。

二、正確理解“不再罰"的含義關(guān)鍵在于明確“一事不再罰”原則的理論基礎(chǔ)

從表面看來，以上不同觀點各有道理，似乎要形成統(tǒng)一認(rèn)識真的很困難。但筆者認(rèn)為，要正確理解“不再罰”的含義關(guān)鍵在于從“一事不再罰”的理論基礎(chǔ)著手，只有先明確“一事不再罰”原則產(chǎn)生的根源及要實現(xiàn)的目的，下一步才談得上該原則的具體內(nèi)涵與適用。就筆者手頭收集的資料來看，研究“一事不再罰”理論的文章不少，但大多數(shù)人對“一事不再罰”原則的理論基礎(chǔ)只作簡略陳述甚至根本不提，就直接進(jìn)入對如何適用該原則(包括何為一事，何種情況下可以再罰，何種情況下不得再罰等問題)的詳盡分析。許多分析不可謂不細(xì)致，但這種單從靜態(tài)意義上的適用環(huán)節(jié)來理解“不再罰”含義的視角，使得這些努力可能成為徒勞。筆者嘗試將行政處罰的整個過程鋪展開來視為一個包涵了處罰依據(jù)的事前設(shè)立、行政處罰的事中執(zhí)行、行政處罰的事后救濟(jì)即司法審查等環(huán)節(jié)的動態(tài)過程，在此基礎(chǔ)上對“一事不再罰”原則的基礎(chǔ)理論進(jìn)行考察，以尋求新的突破。

目前對于“一事不再罰”原則的理論基礎(chǔ)在認(rèn)識上并不統(tǒng)一。部分學(xué)者認(rèn)為“一事不再罰”原則是過罰相當(dāng)?shù)囊蟆Ｈ纭靶姓幜P以懲戒為目的，針對一個違法行為實施了處罰，就已經(jīng)達(dá)到了懲罰的目的。如果再對其進(jìn)行處罰，則是重復(fù)處罰，違背了過罰相當(dāng)，有失公正”。又如“一事不再罰，被許多學(xué)者認(rèn)為是行政處罰的原則，我認(rèn)為它是過罰相當(dāng)原則的內(nèi)容要求”。也有學(xué)者認(rèn)為：“一事不再罰原則源于古羅馬法中的一事不再理原則。”我國臺灣地區(qū)學(xué)者也有持此種意見

者。如“‘一事不二罰’原則又稱為‘禁止雙重處罰原則’。其本意即在禁止國家對于人民之同一行為，以相同或類似之措施多次地處罰。一事不二罰原則可以說是源自刑事訴訟法上之‘一事不再理原則’，并涉及所謂的訴訟基本權(quán)”。

筆者認(rèn)為，“一事不再罰”原則主要是刑事訴訟“一事不再理”原則在行政處罰領(lǐng)域的延伸，而非源自過罰相當(dāng)?shù)囊蟆！耙皇虏辉倭P”原則應(yīng)是一個強(qiáng)制性的程序性原則。

(一)過罰相當(dāng)可以支持也可以否定“一事不再罰”原則。不可能成為“一事不再罰”的理論來源

站在過罰相當(dāng)?shù)牧錾希覀兗瓤梢哉J(rèn)為分別處罰對相對人來說負(fù)擔(dān)過重而反對分別處罰，也可以認(rèn)為只處罰一次對相對人來說處罰過輕而為再度處罰找到借口。學(xué)術(shù)界關(guān)于如何理解“不再罰”的爭議雖然觀點不同，很多都是以過罰相當(dāng)為理由，所以爭論無休無止。這樣的爭論沒有實質(zhì)意義，因為爭論的根源實際上就是對行政處罰的量的分配在認(rèn)識上存在差異，而在現(xiàn)實中尤其是在現(xiàn)行分散處罰的行政體制下，要正確無誤地把握什么情況下是處罰適量而非超量或不足是難以做到的。如此我們不僅無法得到一個可供操作的相對客觀的標(biāo)準(zhǔn)，反而使“一事不再罰”成為空洞的規(guī)則，任由行政機(jī)關(guān)按自己的理解往里填充內(nèi)容，基于這樣的理論基礎(chǔ)根本就沒有一事不再罰原則的存在意義。

(二)“一事不再理”是程序法上普遍適用之原則

“一案不二訟”是古羅馬審判制度的基本法則。公元二世紀(jì)，羅馬法學(xué)家將“一案不二訟”發(fā)展成“一事不再理原則”，即當(dāng)事人對已經(jīng)正式判決的案件，不得申請再審。正因為如此，烏爾比安在《論尤里亞和帕比亞法》第一編中才指出：“已決案被視為真理。”該原則先在民事審判中得到確立，后來也適用于刑事訴訟。兩大法系在繼承該原則核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上，融入各自獨有的法律理念和價值取向，形成了大陸法系的“一事不再理”原則和英美法系的“雙重危險”原則。“就刑事訴訟程序而言，一事不再理主要在避免同一行為受二次以上之追訴處罰。美國憲法早已有雙重危險保護(hù)條款，二次大戰(zhàn)之后，日本及德國亦分別將此項程序上之原則提升到憲法層次(日本憲法第三十九條、聯(lián)邦德國基本法第一零三條第三項)。”

在行政法領(lǐng)域，“一事不再罰”原則，實質(zhì)上就是作為一個程序上的規(guī)定，來約束和限制實體意義上的行政處罰權(quán)可能出現(xiàn)的膨脹而導(dǎo)致對公民權(quán)利的侵害。從法安定的角度來說，為了在實體上對違法相對人進(jìn)行相當(dāng)?shù)闹撇枚粩嚅_啟處罰程序必然導(dǎo)致民眾對法行為可預(yù)測性的喪失。從誠實信用和信賴保護(hù)需要的角度而言，已受行政處罰相對人相信國家不會再就同一違法再予追究仍屬人之常情的期待。設(shè)計這一程序的目的就是防止在適用行政處罰時出現(xiàn)處罰過量而導(dǎo)致處罰的不公平，造成對公民權(quán)利的侵害。

(三)以不同理論為依據(jù)帶來的實務(wù)中的巨大差別

1、從處罰行為效果看，如果將“一事不再罰”視為過罰相當(dāng)原則的要求，再次處罰行為可能是不合理而合法的。過罰相當(dāng)屬于行政行為合理與否的范疇。如果同一違法行為觸犯了兩部以上法律規(guī)范，分別進(jìn)行的處罰只要有依據(jù)有權(quán)限。事實與程序上沒有問題，那么都可能是合法的，一經(jīng)作出都具有效力，不經(jīng)合法程序不得隨意撤銷。雖然判斷一事一罰還是一事多罰究竟適當(dāng)與否的權(quán)限在于行政機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)不僅受“一事不再罰”約束，同樣還要受“依法行政”原則的約束，行政機(jī)關(guān)出于過罰相當(dāng)?shù)目紤]放棄行使自己的處罰權(quán)可能會承擔(dān)違法失職的風(fēng)險。兩相選擇，行政機(jī)關(guān)寧愿選擇行使處罰權(quán)，哪怕再次作出的處罰明顯對相對人過重。作為相對人來說，即使對再次的處罰有疑義，該行為仍具有公定力與確定力，唯有通過事后煩瑣的復(fù)議或訴訟程序才可能免受再罰，相對人也無從預(yù)知未來還有多少可能的其他處罰在等待著自己。從法安定的角度來說，這是極不公平的，人民應(yīng)有免受再受處罰之恐懼的權(quán)利。我們應(yīng)將“一事不再罰”理解為程序上的強(qiáng)制要求，對于同一違法行為，如果已經(jīng)進(jìn)行了第一次處罰，意味著行為人已經(jīng)得到了相應(yīng)處理；再進(jìn)行第二次處罰是沒有權(quán)限的，是無效的，根據(jù)無效行政行為有關(guān)理論，相對人甚至可以不予理睬，視其為未發(fā)生。

2、從事后救濟(jì)的角度來看，以過罰相當(dāng)作為“一事不再罰”原則的依據(jù)會導(dǎo)致司法審查缺位。通常來說在行政行為與司法審查之間是有著嚴(yán)密’分工的，法院只對行為的合法性進(jìn)行審查，而在行政裁量的范圍盡量保持克制。對于再次作出的處罰行為，只要其有法律依據(jù)，法院會維持而不是撤銷這些處罰決定，更不會因其是再次處罰而宣告其無效。如果我們將“一事不再罰”視為一個與訴訟法上的“一事不再理”原則一樣的程序法要求，法院可直接確認(rèn)再次處罰行為無效，因為處罰行為沒有權(quán)限。

綜上所述，“一事不再罰”原則來源于“一事不再理”原則在行政罰領(lǐng)域的延伸，在理解其內(nèi)涵與適用上應(yīng)強(qiáng)調(diào)其在程序上的阻卻效果，而非實體上的處罰是否公平合理。具體而言就是同一違法行為只能依法給予一次處罰，不論這一行為觸犯一個還是多個具體行政法律規(guī)范，也不論被觸犯的一個或多個法律規(guī)范是由一個還是多個行政主體執(zhí)行，只要是一個違法行為，都不能處罰兩次或多次。有人會認(rèn)為，這樣會放縱一些違法行為，對其打擊不力，影響行政管理秩序。這樣的擔(dān)憂固然是正當(dāng)而善良的，但在將行政法律法規(guī)具體適用到某一個案上很難把握應(yīng)該給予幾次處罰才是適量的時候，為了保障當(dāng)事人的權(quán)利不受可能過量的行政處罰的侵犯以及盡可能在適用法律時作到公平公正，只有在程序上規(guī)定只能處罰一次。

三、行政處罰竟合時貫徹“一事不再罰”原則要注意的問題

(一)原則上采取吸收主義從重處罰

如前所述，行政處罰竟合時，對于同一違法行為，無論各行政法律規(guī)范所規(guī)定的處罰措施種類如何不同(甚至可以“相互彌補(bǔ)”)，都不能對違法行為給予兩次以上行政處罰。但在具體操作中，由哪個行政機(jī)關(guān)行使唯一的處罰權(quán)呢，有人提出處理在先的原則，即只要有行政機(jī)關(guān)對該行為做出處理，就排斥了其他機(jī)關(guān)再次處罰的可能。對此筆者認(rèn)為，此時我們應(yīng)考慮過罰相當(dāng)?shù)囊螅瑩褚恢匾?guī)定處罰。因為行政立法在設(shè)定違法行為處罰的時候，理應(yīng)充分考慮了行政行為的各種情節(jié)及程度范圍。行為人的行為觸犯了兩部以上的法律規(guī)范，社會危害性相對來說更大，所以應(yīng)承擔(dān)最重的責(zé)任。實際上在刑法理論上，處理想象競合犯時就是采取重罪之刑吸收輕罪之刑的原則從重處斷，具有一定借鑒意義。在行政處罰領(lǐng)域，德國與我國臺灣地區(qū)也是采取重罰吸收輕罰的做法。如《德國違反秩序法》第19條規(guī)定：“同一行為觸犯科處罰金之?dāng)?shù)個法律或數(shù)次觸犯同一法律時，僅得處以一罰金(第一項)。觸犯數(shù)法律時，依罰金最高的法律處罰(第二項)”。我國臺灣地區(qū)《社會秩序維護(hù)法》24條第2項則規(guī)定：“一行為而發(fā)生二以上之結(jié)果。從一重處罰；其違反同條款之規(guī)定者，從重處罰。”采取從重主義不僅與“一事不再罰”原則的基本價值目標(biāo)相一致，并且有助于解決目前實踐中存在的問題，從而達(dá)到理論與實踐的統(tǒng)一。

(二)減少吸收主義的負(fù)面影響

篇9

在對行政和解理論基礎(chǔ)進(jìn)行分析之前，有必要就相關(guān)問題進(jìn)行梳理。一是行政和解與行政調(diào)解的關(guān)系；二是關(guān)于“公權(quán)力不可處分”的具體含義。

（一）行政和解與行政調(diào)解的關(guān)系

行政和解是一個內(nèi)涵豐富的概念，通常包括行政復(fù)議和解、行政訴訟和解以及行政執(zhí)行和解等。和解的本質(zhì)含義在于“通過協(xié)商、達(dá)成一致”。[1]在行政法領(lǐng)域，行政和解和行政調(diào)解的關(guān)系呈現(xiàn)出其特殊性。其表現(xiàn)為，行政和解和行政調(diào)解的界限模糊。在民事領(lǐng)域里，民事和解主要是民事糾紛雙方在誠實信用，自主協(xié)商的原則下達(dá)成一致意見；而民事調(diào)解主要是在中立的第三方的主持下達(dá)成一致意見。而在行政訴訟中，說行政和解中還包含著行政調(diào)解。主要基于以下幾方面的理由：

1.就行政和解與行政調(diào)解的本質(zhì)通過協(xié)商以解決問題而言，第三方是否介入只是形式上的差別，并不能因此改變其為和解的本質(zhì)。

在行政主體和行政相對人協(xié)商解決行政爭議的過程中，行政和解包含有第三方介入的情形。因而無論有無第三方的介入，均屬于行政和解的范疇。傳統(tǒng)意義上的和解是一種爭議雙方當(dāng)事人的自愿行為，第三方介入之下通過協(xié)商解決爭議的方式為調(diào)解。但是追根溯源和解本質(zhì)在于“不再爭執(zhí)，歸于和好”。第三方的介入僅更利于和解推動的進(jìn)程，其只過程中發(fā)揮輔助作用，最終仍是通過協(xié)商，達(dá)到解決爭議的目的。由此，和解與調(diào)解的本質(zhì)都是爭議雙方通過協(xié)商解決爭議。[2]

2.就和解的實質(zhì)內(nèi)容來講，第三方的介入僅構(gòu)建一個雙方方式人平等協(xié)商的平臺以達(dá)到解決爭議的目的，且通過第三方的監(jiān)督，更利于行政和解目標(biāo)的實現(xiàn)。

由于行政糾紛中所涉及的爭議雙方，一個是處于強(qiáng)勢的行政機(jī)關(guān)，另一個是弱勢的行政相對人。二者間通過自愿平等談判商議解決爭議難度極大。尤其行政機(jī)關(guān)，往往利用其強(qiáng)勢地位，提出不對等的解決爭議的方案。這時第三方（通常為行政機(jī)關(guān)或法院）的介入就尤為重要。尤其在行政復(fù)議和行政訴訟過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)或法院的作為第三方介入，更利于和解的順利進(jìn)行。在行政復(fù)議和行政訴訟時，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院的介入是通過搭建雙方平等協(xié)商的平臺的方式主持和解，使雙方當(dāng)事人達(dá)成共識。其次在和解契約的履行需要復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院的外在審核督促的情形下，第三方的介入推動了行政和解目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.就行政和解在實踐過程中的實際表現(xiàn)形式而言，行政和解包含行政調(diào)解。我國實踐中行政審判中協(xié)調(diào)活動的真實寫照，大都是以“行政調(diào)解之名，行調(diào)解之實”[3]。即行政和解大多是在法院組織、推動的，行政訴訟雙方共同協(xié)商下解決糾紛的活動。因而通常所說的行政和解的表現(xiàn)形式與行政調(diào)解類似，但在實踐中卻冠之以行政和解之名。從這個角度來講，行政和解包含行政調(diào)解。

（二）行政和解與“公權(quán)力不可處分”不矛盾

行政和解的制度缺失的主要原因，在于對“公權(quán)力不可處分”原則的錯誤理解，以及對行政和解基礎(chǔ)的模糊，事實上公權(quán)力不是絕對的不可處分。行政裁量權(quán)的廣泛存在為行政和解奠定了理論基礎(chǔ)。雖然行政權(quán)不得處分原則并沒有被法制實踐，也沒有被理論駁倒，但是行政爭議的和解或調(diào)解是基于行政裁量和公眾參與共同作用所發(fā)展起來的一項爭議解決方式。總之，“依法行政原則，亦非不可與契約自由原則相互調(diào)和。”[4]

主張行政和解制度違反“公權(quán)力不可處分”原則的人認(rèn)為，行政和解過程行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，不能就實體的行政權(quán)力進(jìn)行任意的處分。筆者認(rèn)為，此種主張是建立行政和解必須以實體權(quán)利的處分和行政糾紛中所謂的行政機(jī)關(guān)的“實體權(quán)利”已經(jīng)確定這兩點前提建。若這兩個前提是正確的，那行政和解確實有違反“公權(quán)力不可處分”之嫌，但在實踐中，這樣的兩個前提并不完全存在，因而行政和解制度并沒有違反“公權(quán)力不可處分”原則。

二、行政裁量權(quán)對行政和解的分析

行政和解是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政裁量的過程，而不是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行實體權(quán)利處分的過程。

（一）從行政裁量權(quán)的本質(zhì)來講。行政自由裁量本身就意味著行政機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)享有處分權(quán)。但處分權(quán)不是單純放棄行政職權(quán)，而是在法律允許的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)對事實情況重新酌情處理。法院應(yīng)當(dāng)就行政機(jī)關(guān)在其自由裁量范圍內(nèi)與行政相對人達(dá)成的和解予以認(rèn)可，促成行政糾紛的解決并保障行政相對人權(quán)益。[5]

對此，有兩種批判意見。第一種批判意見認(rèn)為這種觀點把行政機(jī)關(guān)在其自由裁量權(quán)范圍內(nèi)酌情處理的權(quán)力等同于行政機(jī)關(guān)在訴訟和解中對實體權(quán)力的處分權(quán)，表面是證明了行政職權(quán)處分的正當(dāng)性，實際否定了行政訴訟和解的實體權(quán)利（力）處分性。[6]筆者認(rèn)為不能將自由裁量權(quán)與酌情處理的權(quán)利等同。且由于“行政裁量是通過對復(fù)雜現(xiàn)實的經(jīng)驗把握、技術(shù)性知識的專業(yè)運用、政策目的等因素的綜合考量進(jìn)而運用于行政機(jī)關(guān)適用法律的過程之中”，才使得行政和解具有了可操作性和合理性。這樣，由于行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中注重經(jīng)驗考察和行政政策目的，行政機(jī)關(guān)才能與行政相對方構(gòu)建和調(diào)的平臺。

第二種批判意見認(rèn)為該觀點是有意模糊客觀公平正義觀的結(jié)果。[7]就單個案件而言，行政機(jī)關(guān)都會有相對較優(yōu)的選擇方案。行政機(jī)關(guān)對自由裁量權(quán)的行使是法律兼顧公平正義和靈活性的結(jié)果。而在行政和解中行政機(jī)關(guān)對實體權(quán)力的處分是基于經(jīng)濟(jì)效益、秩序平衡等目標(biāo)綜合考量而放棄部分權(quán)力的體現(xiàn)，是有意模糊客觀公平正義觀的結(jié)果。筆者認(rèn)為，在行政和解中只有雙方都比較滿意的結(jié)果才是實質(zhì)的公正。行政爭議中深層次的原因在于不同主體價值追求的迥異，造成價值沖突是不可消除，只能通過調(diào)和解決爭議。

綜上，自由裁量的說法能很好地解決行政和解的理論基礎(chǔ)問題。它為行政和解制度提供了有力的理論支撐。

三、公眾參與對行政和解作用分析

行政是行政機(jī)關(guān)單方面意志的體現(xiàn)。奧托?邁耶曾指出：“行政行為的藍(lán)本是法院的裁判。”[8]行政機(jī)關(guān)單方面的意志是在封閉的環(huán)境里作出的，多數(shù)情況下相對人對行政行為作出的過程并不知情，大多只能得到行政行為的最后通知。但由于公眾參與比率及強(qiáng)度的增加，這一現(xiàn)象有所改變。

（一）公眾參與突破了行政機(jī)關(guān)的單方意志決定

20世紀(jì)以來，行政逐漸開放化民主化，公眾參與得到了迅猛的發(fā)展。行政行為的作出不僅是行政機(jī)關(guān)單方面的事，也在相對人參與下共同進(jìn)行。針對個案而言，行政行為中公眾的參與表現(xiàn)為相對人參與到行政意志形成或行政行為的作出過程中。

相對人的訴訟參與對行政主體的意思表示起兩方面的作用。一方面行政主體有向相對人證明其意志正確性的義務(wù)，同時相對人有權(quán)要求行政主體對這種證明作出說明。這樣，使得行政意志一定程度上契合相對人的意愿。第二方面行政主體有聽取相對人意見的義務(wù)。相對人通過對行政主體的證明內(nèi)容的反駁，對公共利益的維護(hù)及分配提出權(quán)利，要求行政主體在采納其意志，從而使相對人意志在行政過程中得以體現(xiàn)，達(dá)到行政法規(guī)范規(guī)定的強(qiáng)制性要求及雙方利益關(guān)系一致化。

總之，相對人的參與，交流綜合其與行政主體的意志。通過這種反復(fù)循環(huán)的溝通，可以將行政意志及相對人意志相互融合，從而使其從根本上具有雙方性，使相對人成為行政法關(guān)系真正參與主體。

（二）公眾參與為行政和解提供了理論基礎(chǔ)

在行政機(jī)關(guān)改變其原行政行為，雙方達(dá)成和解協(xié)議的情況下，行政和解可以視為在原行政行為改變中相對人的事前參與行為。在行政機(jī)關(guān)沒有改變其原行政行為，雙方?jīng)]有達(dá)成和解協(xié)議的情況下，行政和解可以視為相對人事后的補(bǔ)充性參與行為。行政爭議發(fā)生大多是因為在行政行為作出前，相對人未參與或不充分參與，雙方信息量不對等。因而對相對人未參與或不充分參與所作的行政行為應(yīng)給予補(bǔ)充參與。在行政復(fù)議和訴訟前，行政機(jī)關(guān)與相對人所達(dá)成的和解協(xié)議，從表現(xiàn)形式上來看是相對人補(bǔ)充性參與后所形成的最終意思記載，同時是相對人根據(jù)事實及證據(jù)和法律意見對已作出的行政行為產(chǎn)生影響進(jìn)而改變行為的記載，也是均認(rèn)可的最終意志記載。同時，相對人的參與相對廣泛，其可依法參與羈束行政行為、裁量行政行為、授益行政行為、負(fù)擔(dān)行政行為，還有事實的認(rèn)定及法律的適用過程。這也決定了行政和解和調(diào)解的適用范圍不受限制。

綜上，行政和解制度為社會公眾廣泛參與行政活動提供了參與機(jī)制。通過第三者―人民法院―對行政訴訟進(jìn)行主持見證，即法院介入?yún)⑴c行政和解，對行政相對人未參與或不充分參與行政行為進(jìn)行事后補(bǔ)救。行政訴訟和解制度的出現(xiàn)及發(fā)展是現(xiàn)代行政法上行政相對人積極參與行政行為的一種成果。

四、行政和解合理性理論基礎(chǔ)的綜合認(rèn)識

傳統(tǒng)的行政理論存在兩個極端：一個是西方模式，過分注重對行政權(quán)的監(jiān)督限制，而忽略了行政機(jī)關(guān)在實施社會管理、維護(hù)社會秩序等方面的積極作用。另一個是蘇聯(lián)模式，過分強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的社會管理，忽視對公民的基本權(quán)利的尊重。綜合評價兩種模式的利弊，現(xiàn)行的行政理念應(yīng)當(dāng)并重行政機(jī)關(guān)的社會管理及對行政權(quán)的監(jiān)督限制。而行政和解制度很好的契合了平衡狀態(tài)。一方面，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政活動的時候，可利用行政裁量權(quán)，靈活的實施行政行為；也可以運用行政和解制度，積極高效的解決行政糾紛，保護(hù)行政相對方的合法權(quán)益。另一方面，社會公眾的廣泛參與，能對行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，使得行政活動更加合法合理。

綜上，筆者認(rèn)為，行政和解制度的合理性是建立在行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)和社會公眾的廣泛參與基礎(chǔ)上的。并且這兩者是缺一不可相互依存的，行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)為行政和解制度的實施提供了可能，社會公眾的參與為行政相對方參加和解奠定了基礎(chǔ)。（作者單位：重慶市巫山縣人民法院辦公室）

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[6]王貴松.行政裁量的內(nèi)在構(gòu)造[J].法學(xué)家，2009（02）.

篇10

 

行政法，顧名思義是關(guān)于行政的法。行政法上所說的行政是一個復(fù)雜的問題，有其特定的含義，可概括為：是公共行政，受特殊的法律規(guī)則支配。是特定歷史階段的公共行政，主要指行政機(jī)關(guān)的組織管理活動，即形式意義上的行政，由于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性，某些實質(zhì)意義上的行政也受行政規(guī)則支配。

 

行政法并不以國家公共行政為限，行政機(jī)關(guān)以外的公共組織所為的公共行政活動也在行政法的調(diào)整范圍之內(nèi) 。

 

在法國，行政法被認(rèn)為是調(diào)整行政活動的公法。行政法首先是公法的組成部分，其次是公法中專門調(diào)整行政活動的部分。

 

在英美國家，行政法被認(rèn)為主要是“控制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的法律” 。英美的行政法觀是由其制度所生成，與其法律不分公法、私法，注重程序問題的傳統(tǒng)相吻合。

 

所謂行政法是調(diào)整行政活動的法規(guī)規(guī)范的總稱，它主要規(guī)范承擔(dān)國家行政權(quán)力的組織，行政權(quán)力的活動以及對行政權(quán)力后果如何補(bǔ)救，其目的在于實現(xiàn)依法行政，確認(rèn)或建立行政法律秩序 。

 

其包含的含義為：行政法的核心是對行政權(quán)力的控制，是規(guī)范承擔(dān)行政權(quán)力的組織、行政權(quán)力的活動、以及對權(quán)力行使的后果進(jìn)行補(bǔ)救的法律，目的在于實現(xiàn)依法行政，確認(rèn)或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序，依法行政是行政法的基本原則，是貫穿所有行政法規(guī)范的核心，是行政法的精神。

 

二、行政法基本概念與特點

 

(一)基本概念

 

所謂行政法，是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過程中而與行政相對人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。

 

它由規(guī)范行政主體和行政權(quán)設(shè)定的行政組織法、規(guī)范行政權(quán)行使的行政行為法、規(guī)范行政權(quán)運行程序的行政程序法、規(guī)范行政權(quán)監(jiān)督的行政監(jiān)督法和行政救濟(jì)法等部分組成。其重心是控制和規(guī)范行政權(quán)，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

 

控權(quán)貫穿行政法制度的全部，從控權(quán)期間分析，行政組織法屬事先控權(quán)，行政行為法、行政程序法屬事中控權(quán)，行政監(jiān)督法屬全程控權(quán)，行政救濟(jì)法屬事后控權(quán)。

 

(二)特點

 

行政法在形式上沒有一部完整的法典，而是由分散于憲法、法律和法規(guī)等為數(shù)眾多的法律文件中的規(guī)范組成。

 

實體法與程序法沒有明確的界分，有關(guān)行政活動的法律規(guī)范，往實體和程序規(guī)范同在一個法律文件之中，就整體而言，行政法規(guī)范更多的是程序規(guī)范，而且程序規(guī)范占主導(dǎo)地位。例如2011年6月30日頒布的《行政強(qiáng)制法》，全法71條，程序性規(guī)范高達(dá)50余條，占絕大多數(shù)。

 

行政為所欲為與行政法規(guī)范之間聯(lián)系密切，不可分割。在法國，行政法是在行政法院的判例的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，抽去判例，法國就無所謂行政法 ，脫離了行政訴訟這一基礎(chǔ)，行政法無從產(chǎn)生。

 

三、行政法基本原則

 

行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時又高于行政法具體規(guī)范，體現(xiàn)行政法基本價值觀念的準(zhǔn)則。

 

1、合法性原則

 

又稱依法行政原則、法治行政原則，指的是行政機(jī)關(guān)的一切行為都必須遵守法律，依法而為，受法律的約束。行政機(jī)關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行;沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。

 

我國行政法依法行政原則移植于德國，英國稱之合法性原則。1993年，應(yīng)松年老師提出法律保留、法律優(yōu)先、法律優(yōu)位 。

 

法律保留：重大事項由法律規(guī)定，《立法法》第九條絕對法律保留事項：犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項。

 

法律優(yōu)先、法律優(yōu)位：指行政機(jī)關(guān)必須遵守現(xiàn)行有效的法律。

 

例如1997年公安部《計算機(jī)停息網(wǎng)絡(luò)國際安全保護(hù)管理辦法》(公安部33號令)規(guī)定的部分內(nèi)容，被2005年《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十八條規(guī)定所涵蓋，因此，在法律適用上，應(yīng)優(yōu)先適用《治安管理處罰法》。

 

2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施剛要》，明確指出依法行政的基本原則。

 

2、比例原則

 

比例原則，又稱合理行政，源于德國法的原則。目前，英國也在采用此原則，稱之為合理性原則。指的是所有行政活動，尤其是行政機(jī)關(guān)根據(jù)裁量權(quán)作出的活動，都必須符合理性，公平公正對待、同等情況同等對待。

 

此原則強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)手段和目標(biāo)成比例，設(shè)定目標(biāo)時要考慮手段的必要性要求，只有目標(biāo)沒有手段，必將導(dǎo)致不擇手段 。實施手段時要考慮適當(dāng)性要求，行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。

 

當(dāng)多種手段并存時，應(yīng)從輕到重的選擇適用。還要考慮經(jīng)濟(jì)性的要求，考慮到投入和產(chǎn)出的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式，有損害結(jié)果時，要遵循最小損害原則。

 

3、程序正當(dāng)原則

 

行政機(jī)關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)回避。

 

程序制度的核心是理性，包括工具理性、溝通理性，司法主要是工具理性，其解決的是技術(shù)問題，立法、決策是溝通理性，解決的是民主問題。

 

4、信賴保護(hù)原則

 

又稱誠實守信原則，德國強(qiáng)制有法依法，無法依承諾，不能出爾反爾。法律的重要目標(biāo)就是安定性，不能因為少數(shù)人的利益，犧牲多數(shù)的利益，也不能因多數(shù)人的利益，犧牲少數(shù)人的利益。

 

體現(xiàn)在我國行政法中，就是指行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定;行政機(jī)關(guān)規(guī)定或決定一旦作出，不得輕易更改，確因國家利益、公共利益必須改變時，必須有充分的法律依據(jù)、遵循法定程序，還應(yīng)當(dāng)給予權(quán)利受損的人補(bǔ)償 。

 

5、效率原則

 

提高行政效率，積極履行法定職責(zé)，禁止不作為或者不完全作為。遵守法定時限，禁止超越法定時限或者不合理延遲。盡可能減少當(dāng)事人的程序性負(fù)擔(dān)，節(jié)約當(dāng)事人的辦事成本 。《行政許可法》第二十六條規(guī)定。

 

效率性是現(xiàn)代社會法治的要求，2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施剛要》中，明確提出高效便民的要求，行政機(jī)關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。

 

6、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則

 

篇11

公開行政許可的法定依據(jù)。辦理審批、許可的依據(jù)包括法律、法規(guī)、規(guī)章，都應(yīng)當(dāng)在人大和政府的公報以及有關(guān)的傳媒上公布，不經(jīng)公布的，不得作為行政許可的依據(jù)。這樣的規(guī)則，就可以在公眾的監(jiān)督下，抵制和排除某些機(jī)構(gòu)濫設(shè)許可。

篇12

文章編號:1004-4914（2011）06-083-02

行政協(xié)助行為是現(xiàn)代行政管理中不可或缺的重要內(nèi)容，是行政管轄權(quán)的重要補(bǔ)充。所謂行政管轄權(quán)是指行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所做的權(quán)限劃分，這種劃分既存在于縱向主體之間，也存在于橫向主體之間。對行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)力作出科學(xué)合理的劃分，有利于適應(yīng)社會分工的細(xì)化和專業(yè)化，確保使行政權(quán)力能有效發(fā)揮作用；有利于制約行政主體的權(quán)力，實現(xiàn)公權(quán)力之間的相互制衡；有利于明確行政主體的責(zé)任，避免出現(xiàn)推諉、扯皮；也有利于提高行政效率。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會分工日益細(xì)化和專業(yè)化，行政主體所需要面臨問題也愈發(fā)復(fù)雜多樣，有些問題更是是跨地區(qū)、跨行業(yè)，比如汶川大地震救災(zāi)、甲型HINI疫情防控，這些問題依靠單一機(jī)關(guān)都不可能得到及時有效處理解決，為了彌補(bǔ)行政管轄權(quán)的缺陷，就需要其他行政機(jī)關(guān)協(xié)助解決問題。行政協(xié)助在這種背景下應(yīng)運而生，和行政管轄權(quán)制度相互配合，一方面為各行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃定嚴(yán)格的范圍，避免行政權(quán)力被濫用，另一方面能夠適應(yīng)社會發(fā)展的需要，避免行政權(quán)的僵化失效。

一、行政協(xié)助的含義

我國行政法學(xué)界對行政協(xié)助的概念存在幾種不同的觀點：（1）行政協(xié)調(diào)說，從行政管理學(xué)的角度出發(fā)作出論述，認(rèn)為是同級行政機(jī)關(guān)之間或者不相隸屬的行政機(jī)關(guān)之間密切配合、協(xié)調(diào)一致，共同完成行政事務(wù)的方法，這種概念相當(dāng)寬泛；（2）公務(wù)協(xié)助說，也叫公共協(xié)助關(guān)系，指對于某一事物無管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)給予有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)的請求，依法運用職權(quán)給予協(xié)助，但這種理論忽略了有時行政機(jī)關(guān)請求其他機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行公務(wù)并不只是沒有管轄權(quán)，也可能是出于經(jīng)濟(jì)效率的考慮；（3）行政管理說，將行政協(xié)助定義為公民主動協(xié)助國家行政管理的行為，例如見義勇為，但是公民及其他不具有行政權(quán)力的個體的協(xié)助行為應(yīng)劃入社會協(xié)助范圍，行政協(xié)助的主體必須是行政主體；（4）同一職權(quán)說，這一理論簡單認(rèn)為行政協(xié)助是兩個以上的行政主體行使同一職權(quán)的活動，但行政協(xié)助應(yīng)該是應(yīng)請求機(jī)關(guān)要求而作出的，而且兩者不是簡單的共同行政，而是協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，被協(xié)助的機(jī)關(guān)是主體；（5）行政職權(quán)協(xié)助說，持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)助是行政權(quán)上的協(xié)助，指行政主體在實施行政職權(quán)過程中，給予本身的條件與公務(wù)的協(xié)助，其他行政主體配合其實施同一行政行為或者共同行政行為的法律之途，將行政協(xié)助的主體界定為行政主體，一方面排除了公民個人及民間組織的協(xié)助，厘清了行政協(xié)助和社會協(xié)助的界限，另一方面將由法律授權(quán)獲得行政主體地位的社會組織納入行政協(xié)助的主體范圍，但是該概念對社會組織的范圍沒有作出明確規(guī)定；（6）執(zhí)法協(xié)助說，該說法從行政執(zhí)法的角度論述，認(rèn)為行政協(xié)助是經(jīng)其他機(jī)關(guān)的請求，任何行政機(jī)關(guān)都有在其職權(quán)范圍內(nèi)請求機(jī)關(guān)提供協(xié)助的義務(wù)，但是請求機(jī)關(guān)和被請求機(jī)關(guān)是從屬關(guān)系和被請求的行政機(jī)關(guān)所協(xié)助的是自己的職責(zé)的情況下除外，這一理論雖然明確了行政協(xié)助機(jī)關(guān)的關(guān)系，但是“任何行政機(jī)關(guān)”的說法忽略了法定性。

從上述概念我們不難看出，行政協(xié)助行為的含義包括以下幾個方面：（1）作出行政協(xié)助行為的主體是平行的行政機(jī)關(guān)，他們之間不具有隸屬關(guān)系，上下級單位之間可以通過命令的方式執(zhí)行職務(wù)，而不需要協(xié)助。另外，其他國家機(jī)關(guān)、組織和個人對行政機(jī)關(guān)的協(xié)助不是行政協(xié)助，行政協(xié)助只發(fā)生在行政主體之間。（2）行政協(xié)助發(fā)生在行政主體在行使某項行政職權(quán)的過程中，只是由于一些原因該職權(quán)不繼續(xù)順利有效地行使，因此需要必要的協(xié)助。如果職權(quán)尚未行使或已經(jīng)行使完畢，則沒有進(jìn)行協(xié)助的必要。（3）行政協(xié)助的過程和內(nèi)容必須符合法律規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)必須符合請求協(xié)助的法定條件，同時被請求機(jī)關(guān)又不存在法定可以拒絕的理由，這是被請求機(jī)關(guān)必須給予行政協(xié)助，否則將承擔(dān)法定的責(zé)任和后果。由此可以看出，行政協(xié)助統(tǒng)統(tǒng)具有義務(wù)性。（4）行者協(xié)助必須是給予執(zhí)行公務(wù)的需要，而且要控制在必要的范圍內(nèi)，其職權(quán)的行使同樣受到監(jiān)督和制約，不得濫用。

二、我國現(xiàn)行行政協(xié)助制度面臨的困境

我國的法律法規(guī)中也有一些關(guān)于行政協(xié)助的規(guī)定，例如《海關(guān)法》第12條第2款規(guī)定：“海關(guān)執(zhí)行職務(wù)受到暴力抗拒時，執(zhí)行有關(guān)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊?wèi)?yīng)當(dāng)予以協(xié)助。”《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)衛(wèi)生行政主管部門的請求，對拒絕配合接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病人依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行。《中國華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中也有一些相關(guān)規(guī)定，但總的來說，這些規(guī)定都過于原則和簡單。我國的行政協(xié)助制度還存在著很大的問題。

1.管轄權(quán)不明確。雖然行政組織法對行政組織機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)問題作出了明確的規(guī)定，但由于我國行政體系在本身組織機(jī)構(gòu)方面就存在眾多問題，機(jī)構(gòu)臃腫，人員冗余，因此仍存在嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不明，當(dāng)管轄權(quán)出現(xiàn)交叉時，有利的就爭著管，無利的就相互推諉扯皮。

2.缺乏相關(guān)立法。如上文所述，我國目前關(guān)于行政協(xié)助的立法非常籠統(tǒng)，對行政機(jī)關(guān)可以請求協(xié)助的情況，協(xié)助機(jī)關(guān)有權(quán)拒絕的情況，執(zhí)行協(xié)助職務(wù)發(fā)生糾紛的處理，在重大活動和緊急狀態(tài)中協(xié)助方式、權(quán)限等方面都缺乏規(guī)定，因此可操作性非常弱，難以對行政機(jī)關(guān)作出行政協(xié)助行為時有可能發(fā)生的權(quán)力濫用進(jìn)行約束。

3.地方保護(hù)主義嚴(yán)重。一些部門和地區(qū)，為了維護(hù)自身狹隘和短期的利益，拒絕部門和地區(qū)間的合作，使一些規(guī)模較大的行政行為難以實行，行政效率大為降低。

三、德國行政協(xié)助制度立法的概況

我國對行政協(xié)助相關(guān)的立法內(nèi)容既少且非常籠統(tǒng)，因此外國的行政程序立法的經(jīng)驗對完善我國的行政協(xié)助制度有非常重要的借鑒作用。

德國是較早在行政程序法明文對行政協(xié)助作出規(guī)定的國家，早在1966年《西德行政程序標(biāo)準(zhǔn)草案》中就已經(jīng)對行政協(xié)助作出規(guī)定，1976年《聯(lián)邦行政程序法》也詳細(xì)規(guī)定了行政協(xié)助的適用范圍、地域管轄、職務(wù)協(xié)助等內(nèi)容。《行政程序法》第4條第1款規(guī)定：“任何行政機(jī)關(guān)應(yīng)其他行政機(jī)關(guān)的請求都應(yīng)提供職務(wù)協(xié)助。”即“行政協(xié)助是所有行政機(jī)關(guān)原則上又應(yīng)當(dāng)遵循的處理相互之間關(guān)系的基本的行政制度。”同時，在第5條第1款規(guī)定，在下列情況下，行政機(jī)關(guān)尤其可尋求職務(wù)協(xié)助：（1）由于法定原因，公務(wù)不能獨立完成；（2）由于事實上的原因，特別是缺少必須的人力和設(shè)備而不能完成公務(wù)的；（3）不具備而且不能調(diào)查獲得為完成某一任務(wù)所需對某一事實的認(rèn)識；（4）完成公務(wù)所需的書證或其他證據(jù)，由被請求機(jī)關(guān)擁有；（5）僅在支出較被請求機(jī)關(guān)所需者更高的費用的情況下，才能完成公務(wù)。關(guān)于行政協(xié)助發(fā)生的費用負(fù)擔(dān)，第8條規(guī)定：“1、請求協(xié)助機(jī)關(guān)不需要向被請求機(jī)關(guān)支付行政費用。如具體個案的墊款超過50馬克，可要求請求協(xié)助機(jī)關(guān)償還。相互間提供職務(wù)協(xié)助的，無需償還墊款。2、被請求機(jī)關(guān)為實現(xiàn)職務(wù)協(xié)助所為必須支付的公務(wù)，有權(quán)得到第三人所欠的費用（行政費用、使用費和墊款）。”這一規(guī)定不僅規(guī)定了償還墊款的標(biāo)準(zhǔn)，還規(guī)定了因第三人產(chǎn)生的費用問題。如果被請求行政主體認(rèn)為需要決絕協(xié)助時，可以根據(jù)第5條第2款：“1、因法定原因，不能提供協(xié)助的；2、如果提供協(xié)助，會嚴(yán)重?fù)p害聯(lián)邦或州利益的。”以及地5條第3款規(guī)定：“1、其他機(jī)關(guān)較為方便或較小花費即可提供協(xié)助；2、被請求機(jī)關(guān)必須支出極不相稱的巨大開支方可提供協(xié)助；3、考慮到請求協(xié)助機(jī)關(guān)的只能，被請求機(jī)關(guān)如提供協(xié)助即會嚴(yán)重?fù)p及自身職能的。”拒絕協(xié)助請求，并且告之請求機(jī)關(guān)拒絕的原因。同時，其第7條規(guī)定：“（1）是否允許職務(wù)協(xié)助所擬實現(xiàn)的措施，應(yīng)依照適用被請求協(xié)助機(jī)關(guān)的法律判斷，是否允許職務(wù)協(xié)助本身的實施，應(yīng)依據(jù)適用被請求機(jī)關(guān)的法律判斷。（2）請求協(xié)助機(jī)關(guān)對所涉及措施的合法性負(fù)責(zé)，被請求機(jī)關(guān)對職務(wù)協(xié)助的實施負(fù)責(zé)。”

四、外國行政協(xié)助立法對我國的啟示

行政協(xié)助是現(xiàn)代行政必不可少的組成部分，對提高行政職能的靈活性、協(xié)調(diào)性，促進(jìn)現(xiàn)代行政規(guī)模化、系統(tǒng)化，提高行政效率，減少浪費都有著非常重要的意義。盡管我國的行政協(xié)助制度問題重重，但其他國家的成功經(jīng)驗?zāi)軌驗槲覀兘鉀Q問題，尤其是立法方面的問題提供借鑒、啟發(fā)思路。

1.充分重視行者協(xié)助的相關(guān)立法，在復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會中“強(qiáng)調(diào)個行政機(jī)關(guān)在專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的相互配合，成為科層制行政體制下行政法制度對行政機(jī)關(guān)處理器相互間關(guān)系的必然選擇。建立行政協(xié)助制度可以克服科層制行政體制的弊端，彌補(bǔ)單一行政機(jī)關(guān)行使其行政職權(quán)時的缺陷。”為了使行政協(xié)助行為能夠合理有效地發(fā)揮作用，建立科學(xué)完善的法律制度是必不可少的。另外，在行政程序法中作出統(tǒng)一規(guī)定，將分散在各個法律法規(guī)中零散的規(guī)定集中起來，作出通則性規(guī)定，可以避免因條款分散帶來的沖突，減少工作量。

2.規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以請求協(xié)助和拒絕協(xié)助的情況。應(yīng)松年教授領(lǐng)銜起草《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中第17條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)基于行政的整體性，統(tǒng)一性，相互提供協(xié)助，共同完成行政管理任務(wù)。有下列情形的，行政機(jī)關(guān)可以請求其他行政機(jī)關(guān)協(xié)助：（1）獨自行使職權(quán)難以達(dá)到行政目的的；（2）有特別緊急或特別危險情況發(fā)生的；（3）因人員、設(shè)備不足需要協(xié)助的；（4）執(zhí)行公務(wù)需要的事實資料不得由行政機(jī)關(guān)自行調(diào)查的；（5）執(zhí)行公務(wù)所必需的文書、資料、信息為其他行政機(jī)關(guān)所掌握，行政機(jī)關(guān)自行收集難以獲得的；（6）其他可以請求行政協(xié)助的情形。”可以說，試擬稿對可以請求協(xié)助的規(guī)定比較完善，但是忽略了在行政成本更低的情況下可以請求協(xié)助的情況，不利于行政效益的最大化。除此之外，也缺乏對拒絕協(xié)助情況的規(guī)定，這等于是為部門和地方保護(hù)主義大開方便之門，一方面有可能導(dǎo)致請求協(xié)助機(jī)關(guān)出于自身利益考慮關(guān)強(qiáng)迫被請求機(jī)關(guān)接受不合理的請求，另一方面也給被請求機(jī)關(guān)任意拒絕合理的協(xié)助請求創(chuàng)造了機(jī)會。

3.對行協(xié)助提出的形式、過程中的法律責(zé)任以及解決糾紛的機(jī)制作出明確規(guī)定。可以采取德國的做法，規(guī)定協(xié)助請求除緊急情況外，需以書面形式作出，而被請求機(jī)關(guān)如果拒絕協(xié)助，也要以書面形式通知請求機(jī)關(guān)，并說明理由，為明確法律責(zé)任提供方便。對于行政協(xié)助行為中的法律責(zé)任的劃分可以借鑒德國《行政程序法》第5條第5款的規(guī)定：“被請求機(jī)關(guān)認(rèn)為其本身無協(xié)助義務(wù)時，應(yīng)告知請求協(xié)助機(jī)關(guān)其觀點。請求機(jī)關(guān)堅持要求協(xié)助時，由其共同的業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)決定之；無此監(jiān)督機(jī)關(guān)，則由被請求協(xié)助機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)決定。”行政程序法試擬稿第14條第4款規(guī)定：“因行政協(xié)助發(fā)生爭議的，由請求機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)共同上一級機(jī)關(guān)裁決，無共同上一級行政機(jī)關(guān)的，由各該上級機(jī)關(guān)協(xié)商解決。”但對于通過雙方上級機(jī)關(guān)協(xié)商不能達(dá)成一致時的處理辦法未有提及。同時，如果被請求機(jī)關(guān)拒接請求協(xié)助機(jī)關(guān)合理的協(xié)助請求，造成了行政成本提高，效益下降，這種情況下應(yīng)由哪一方承擔(dān)責(zé)任也應(yīng)作出明確的法律規(guī)定。

4.明文規(guī)定行政協(xié)助過程中產(chǎn)生的費用負(fù)擔(dān)問題。德國行政程序法“原則上由被請求機(jī)關(guān)復(fù)旦費用，因為被請求機(jī)關(guān)既然在法定情形出現(xiàn)時提供行政協(xié)助是履行行政職責(zé)，其經(jīng)費開支當(dāng)然已經(jīng)包含在通過財政預(yù)算撥付給被請求機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費中。”而韓國的規(guī)定則有所不同，他們規(guī)定請求機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向被請求機(jī)關(guān)支付費用，當(dāng)二者就費用數(shù)額不能達(dá)成一致時，由雙方共同的上級機(jī)關(guān)局決定。相較之下，為了鼓勵被請求協(xié)助的機(jī)關(guān)積極提供協(xié)助，而且考慮到我國目前行政管轄權(quán)利的劃分尚不完善，機(jī)構(gòu)組織也不盡合理的情況下，采取韓國的做法比較有利。

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3.楊文燦.行政協(xié)助的理論與實踐.上海社會科學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)，碩士學(xué)位論文，2007

篇13

(一)行政強(qiáng)制原則籠統(tǒng)抽象,實踐中無法具體實施

《行[:請記住我站域名/]政強(qiáng)制法》明確規(guī)定,或者雖沒有明確規(guī)定但在和整個條文中呈現(xiàn)出來的原則有六項,具體為:平衡原則、比例原則、行政強(qiáng)制法定原則、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則、正當(dāng)程序原則和救濟(jì)原則。其中,第五條所確立的比例原則是我國第一次在行政立法中明確確立的原則。比例原則,要求在行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施上,應(yīng)在其所追求的目的與所采取的手段進(jìn)行平衡,采取非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的,不得設(shè)定和實施行政強(qiáng)制。此原則源于德國19世紀(jì)的警察法學(xué),現(xiàn)在是德國等大陸法系國家以及歐共體法中一項重要的一般行政法原則和憲法原則。廣義的比例原則的內(nèi)容包括必要性、適當(dāng)性和比例性的要求,這些要求都是具有不確定的彈性要求。比例原則的核心內(nèi)容是“最小損害”原則。這一原則在實踐中可操作性不強(qiáng),在具體的行政強(qiáng)制實踐中,往往是以公益為名,對個人正當(dāng)權(quán)益過分忽視,一種普遍的觀念認(rèn)為,目的的正當(dāng)性當(dāng)然可以證成手段的正當(dāng)性。行政強(qiáng)制執(zhí)行手段帶有強(qiáng)制性,行政主體和行政相對人之間在行政強(qiáng)制執(zhí)行手段下是被服從與服從的關(guān)系。為了盡快實現(xiàn)行政目的,行政機(jī)關(guān)往往以各種理由運用強(qiáng)制手段提高效率,對于非強(qiáng)制手段會很少適用。所以,這一原則在實踐中如何操作是一個很重要的難題。

(二)落實限制“委托執(zhí)行”困難重重

《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托,行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施,其他人員不得實施。這條顯然是針對多年以來社會上由非行政機(jī)關(guān)或者不具備資質(zhì)的人員行使行政強(qiáng)制的“亂象”而制定的,本條禁止了“委托執(zhí)法”及公務(wù)員執(zhí)法,有利于肅清行政強(qiáng)制中的混亂現(xiàn)象。但是,法律規(guī)定禁止其他人員執(zhí)法和實施強(qiáng)制,而實踐中其他人員執(zhí)法現(xiàn)象不但沒有減少反而還有擴(kuò)大增加的趨勢。究其原因:一是基層執(zhí)法力量不足,基層執(zhí)法編制不夠,執(zhí)法任務(wù)又很重,因此導(dǎo)致很多執(zhí)法主要靠其他人員去完成。二是執(zhí)法重心沒有下移到基層,很多執(zhí)法編制和執(zhí)法人員都浮在中層和高層,或者是執(zhí)法貴族化傾向,有執(zhí)法資格的人員不執(zhí)法,沒有執(zhí)法資格的人員滿大街執(zhí)法。這就是我們基層執(zhí)法的部分現(xiàn)狀。此條過于絕對的表述造成了立法上的尷尬:有些強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員無法親自實施的,就會導(dǎo)致行政強(qiáng)制的軟弱無力。

(三)人民法院執(zhí)行能力面臨挑戰(zhàn)

《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的,作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。有學(xué)者認(rèn)為,由行政機(jī)關(guān)自行實施行政強(qiáng)制執(zhí)行,即由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行自己做出的行政決定,背離基本的正當(dāng)程序原則。所以,加入申請法院強(qiáng)制執(zhí)行,可以說是在程序上又為行政強(qiáng)制執(zhí)行多了一道審查程序,從理論上來看,這有一定的益處。但是,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)畢竟是行政權(quán),執(zhí)行的內(nèi)容是行政決定,目的是實現(xiàn)行政職能。行政強(qiáng)制執(zhí)行往往涉及生活的方方面面,其中也包括專業(yè)性很強(qiáng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行活動。從法院的系統(tǒng)來看,一般由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)執(zhí)行,由行政庭負(fù)責(zé)審查。由于人力和物力的缺乏,往往由行政庭來擔(dān)任執(zhí)行庭的部分執(zhí)行任務(wù),這就必然導(dǎo)致在審查過程中的馬虎。另外,行政主體容易形成惰性。我國行政主體自行強(qiáng)制執(zhí)行的前提是必須要有法律的授權(quán)。如果行政主體沒有法律的授權(quán),那么它必須申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)可能為了免責(zé)或怕麻煩,有可能將本來可以自行執(zhí)行的事項統(tǒng)統(tǒng)申請人民法院執(zhí)行,這不但不能充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政管理職能,而且增加了人民法院的負(fù)擔(dān)。反之,屬于法院的執(zhí)行事項,本應(yīng)立即執(zhí)行,法院故意不執(zhí)行或拖延時間,會降低行政效率損害相對人的合法權(quán)益。最后,人民法院對行政主體提出的申請執(zhí)行案件,只能進(jìn)行形式審查,同時由于案件數(shù)量的巨大,人民法院作出錯誤執(zhí)行裁決并強(qiáng)制執(zhí)行的情況難以避免。在此,違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行并不是行政機(jī)關(guān)做出的,行政機(jī)關(guān)不會因此承擔(dān)責(zé)任,要求法院承擔(dān)責(zé)任,若法院出現(xiàn)司法****,相對人的維權(quán)途徑就更加困難。

二、實踐中運用行政強(qiáng)制法的因應(yīng)之道

鑒于行政強(qiáng)制法在實踐中遇到的問題,我們可以在以下方面進(jìn)一步完善。

第一,貫徹以人為本的執(zhí)法理念,維護(hù)公民的合法權(quán)益。現(xiàn)代法治國家是建立在以人為本、對人的基本權(quán)利的保障基礎(chǔ)上的。行政強(qiáng)制原則籠統(tǒng)抽象,運用行政強(qiáng)制過程中應(yīng)樹立以人為本的理念,對弱勢群體應(yīng)有包容態(tài)度。首先,行政強(qiáng)制原則不可避免的涉及到公共利益和私人利益之間的矛盾和沖突,當(dāng)二者發(fā)生沖突時如何解決?傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為公共利益高于私人利益,私人利益要向公共利益讓路,在實踐中我們應(yīng)該具體分析,必須動態(tài)的

考量相關(guān)利益,做到公私利益兼顧。其次,運用行政強(qiáng)制原則時應(yīng)樹立服務(wù)意識。服務(wù)是政府的存在基礎(chǔ),在民主政體下,政府只是手段,是達(dá)成公民福祉的工具,而非目的。政府的地位決定了它不能剝奪公民的自為的權(quán)利,不能以強(qiáng)制手段為政府自己提供擴(kuò)張權(quán)利的機(jī)會。當(dāng)然樹立服務(wù)意識,也不是一味的要求行政機(jī)關(guān)遷就公民,在對相對人的合法權(quán)利給予適當(dāng)?shù)目紤]后,也要適時的運用強(qiáng)制手段,以維護(hù)行政權(quán)威。再次,強(qiáng)制手段要體現(xiàn)人性化。手段的人性化并不是只講人情,不講法治,而是在以人為本理念的支撐下,在法治的大前提下,進(jìn)行執(zhí)法手段的更新,更多的關(guān)切相對人的現(xiàn)實,真正把相對人當(dāng)人看。 本文導(dǎo)航

1、首頁2、維護(hù)行政權(quán)威

第二,適當(dāng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋,維護(hù)行政權(quán)威。針對《行政強(qiáng)制法》第十七條的規(guī)定,有些強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員無法親自實施的,就會導(dǎo)致行政強(qiáng)制的軟弱無力的現(xiàn)象,我們認(rèn)為可以在實踐中適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行擴(kuò)大解釋。所謂擴(kuò)大解釋,即對法律條文有關(guān)詞句的含義作出擴(kuò)展,使其比字面通常理解的含義更廣泛、更豐富,當(dāng)然,這種法律解釋不能違背立法原意。第十七條的立法原意是如果可以通過委托來獲得行政強(qiáng)制措施權(quán),則意味著不需要依據(jù)“法律、法規(guī)”,只需要依據(jù)“行政決定”就可以獲得一種對公民人身權(quán)和重要財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生直接影響的權(quán)力,這顯然有違行政法治的精神,也不符合行政強(qiáng)制法定原則。但是,我們也應(yīng)該看到現(xiàn)實生活中執(zhí)法空白也是大大存在的,如果將職能進(jìn)行重新配置會對部門之間的權(quán)力和利益產(chǎn)生重大影響,這將是一個長期的部門之間相互博弈的過程。為了維護(hù)行政的權(quán)威,有必要對第17條進(jìn)行擴(kuò)大解釋,以應(yīng)對執(zhí)法空白。同時,必須真正解決執(zhí)法重心下移問題,解決執(zhí)法重心下移的體制和制度配套問題。還要提高執(zhí)法裝備的技術(shù)化、信息化程度,減少對執(zhí)法人員數(shù)量的過分依靠。