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當前在城市人口急劇增加、城區面積快速擴張的過程中，存在著一些城市發展不合理現象，城市能否按照既定的規劃有序、和諧的發展顯得尤為重要。由于針對規劃實施的評估沒有及時跟上，這已成為我國城市規劃實施過程中的一個缺陷，《城鄉規劃法》已明確提出了應對城市、鎮的總體規劃的實施情況進行評估。

1.城市總體規劃實施評估的主要內容

根據住房和城鄉建設部《城市總體規劃實施評估辦法（試行）》，對城市總體規劃實施的評估，應當主要從城市發展方向和空間布局是否與規劃一致、規劃階段性目標的落實情況、各項強制性內容的執行情況、規劃決策機制的建立和運行情況、相關政策對規劃實施的影響以及根據總體規劃要求，各項專項規劃、近期建設規劃及控制性詳細規劃的制定情況等方面進行評估，同時規劃實施評估還應當分析存在的問題，并提出相關的建議。

要根據總體規劃提出的城市發展方向校對空間布局是否與發展方向一致，要根據一般每兩年一次的城市空間發展軌跡判斷城市階段性發展方向，分析是否與總體規劃一致。應對階段性的重點建設項目、重要基礎設施、重要產業布局、生態環境保護等內容進行全面評估，考查階段性目標的落實情況。應全面的對《城鄉規劃法》第十七條規定的強制性內容的執行情況進行評估，要將依法批準的城市總體規劃中各項強制性內容與現狀情況進行對照，客觀評估各項強制性內容的執行情況。規劃委員會制度、信息公開制度以及公眾參與制度等都是規劃管理中必不可少的決策機制，是我國城鄉規劃民主化、科學化的重大進步，規劃實施評價應對上述決策機制的建立和運行情況進行客觀評價。土地、交通、產業、環保、人口、財政、投資等相關政策對規劃實施具有重要影響，規劃實施評價應著重分析各相關政策對規劃實施具體存在什么影響，與規劃實施有何關系，政府如何才能處理好規劃實施與相關政策之間的關系。應對分區規劃、專業專項規劃、近期建設規劃、控制性詳細規劃以及城市設計的制定情況進行評估檢查。應全面分析規劃實施過程中存在的主要問題，重點分析規劃實施評估主要內容涉及的問題。

2.城市總體規劃實施評估技術路線

2.1構建規劃實施評估的指標體系

本著全面系統、重點突出、便于操作的原則，構建如下表所示的評估指標體系。

表1城市總體規劃實施評估指標體系

2.2評估指標數據產生

上述指標體系建立后，評估委員會需要分組開展調查對比工作，將各評估指標的實際狀況與規劃狀況對比，整體把握、量化打分，賦值在0―10之間，分數越高代表一致性程度越高。同時，需要邀請專家和市民代表對各指標進行打分，使兩者的打分各占一定比例進行合成，達到公開、公正、客觀的效果。

2.3評估指標權重確定

在明確了指標體系的各個指標評價值后，要確定各指標的權重，確定權重的方法有多種，如專家咨詢法、層次分析法等，具體評價時以采用定性與定量相結合的方法確定權重為佳，即采用層次分析法結合專家咨詢以及城市規劃主管部門的建議，確定各指標的權重。

在權重設定時，為了提高權重賦值的可把握性，并增加其準確性，把規劃實施作為一個整體進行評估，設上述指標的權重之和應為10。

2.4規劃實施情況綜合評估結果

指標權重確定之后，結合各項打分，就可以計算得出規劃實施情況綜合評估結果，如綜合評估分數在60分以下，說明規劃實施情況比較差；綜合評估分數在60―80分之間，說明規劃實施情況比較令人滿意；綜合評估分數在80―100分之間，說明規劃實施情況令人滿意。

2.5規劃實施問題分析

進行評估的目的是為了發現問題，從而提出改進對策，對城市建設進行糾正和調整，使城市規劃得到更好地實施。結合評估委員會、專家和市民對各指標的打分以及綜合評估結果，可以對規劃實施存在的問題進行分析。例如指標分值在60分以下的，說明該指標反映的相關內容存在問題。

2.6提出優化規劃實施效果的對策

根據對城市總體規劃實施情況的評估，分析規劃實施情況與規劃預期之間的差距，提出優化城市規劃實施效果的對策。

參考文獻：

1、李玉鳴. 城市總體規劃實施評價研究. 杭州：浙江大學出版社，2007.

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1.1 城市總體規劃和土地利用總體規劃（以下簡稱“兩規”）的約束力度不強，政府有關部門均可以根據當地土地性質等進行自我調整。在實際實施過程中政府易受客觀因素影響進行大范圍的調整，導致建成建筑與規劃功能、結構嚴重不符。當然，不排除規劃結構本身有不合理的地方。

1.2 兩規的銜接不夠。城市總體規劃具有一定的局限性，主要是對城市內的建筑用地結構、布局、功能等進行規劃，可以說僅僅是部分用地的規劃；土地利用總體規劃是全面性的，是對該區域內所有土地結構、布局、功能等的規劃，對各部分用地均有規劃、制約作用。兩規規劃時參考的依據不同，在規劃范圍、用地規模、規劃結構等方面具有沖突，銜接困難。

1.3 兩規總體規劃編制審批所依據的規范、標準和程序過于僵化，不能適應當前形勢的需要。例如，以城市人口為參考依據進行城市總體規劃時，會忽略城市人口的流動、分布、構成等，規劃建筑的設施不能滿足城市居民的需求，做不到城鄉統籌，在公共設施容易引發沖突。

2 總體規劃編制如何改進

2.1 應滿足社會的發展 隨著社會經濟的發展，我國經濟結構重心由農業化變為工業化，對城市以及所屬區域建筑需求增大。城市總體規劃應主要注重中心城市的規劃，然后關注城市周邊及相鄰鄉村的規劃，城市規劃的主要內容是小區規劃及各個小區之間的聯系。而土地利用總體規劃對區域內的所有土地資源應合理規劃，城市、鄉鎮、農村規劃要有一定的協調性，各個區域土地規劃的結構、功能等要關聯和諧，為人們工作生活提供便利。

2.2 增強總體規劃編制的靈活性 兩規編制的審批均需要一定的時間，而且受法律法規的限制需要按規定更改，也易被政府審批人員因各種因素打回，而在這期間，區域內的可利用土地資源可能會發生變化，因此，制定城市總體規劃和土地利用總體規劃時需具備一定的靈活性，方便更改。另外，兩規編制的格式、內容等應根據制度、政策的更新，以及城市的發展狀況及時進行修正。

2.3 精簡規劃內容 兩規的內容主要是針對城市內、區域內對土地資源的利用，包括建設的建筑類型、結構、功能，交通道路如何分布，居民住宅建設區域等。例如住宅、辦公樓、公交站、旅游景點是城市的主要建筑，所以在進行城市總體規劃時應注重這幾點的協調、規劃，對不必要的建筑可以排除在規劃內，在城市內形成住宅、商業集中區，具有一定的結構性，布局合理，做到對城市土地資源的最大利用。

2.4 增強兩規的兼容性 城市總體規劃涉及到很多方面，但是核心內容是對土地的利用，而且城市總體規劃各項內容落實到實處都歸于對土地的利用。城市總體規劃對城市的建筑用地進行規劃，注重城市建筑的結構，規劃注重細節，有一定的局限性；土地利用總體規劃對區域內所有土地資源進行規劃，規劃注重大局觀對細節要求不高，而且土地利用總體規劃兼容性強。同時城市總體規劃還應注意對城市內自然資源的保護，發展城市綠色經濟，減少城市內空氣、噪音污染，降低對城市資源的浪費，從細節方面著手構建節能環保城市。而土地利用總體規劃除了要包含城市總體規劃的內容，還應注重區域內其他地域的土地資源規劃。

2.5 縮減兩規編制時限 我國經濟飛速發展，對城市土地資源的規劃日益嚴謹。我國兩規編制一般以20年為時限，但是20年間社會發展迅速，城市總體規劃和土地利用總體規劃編制的內容、結構等適應不了市場的變化，無法順利實行。縮減兩規編制時限，如將時限由20年縮至5年，可確保兩規編制內容在有效時限內均符合市場變化的需求以及法規制度的要求。

2.6 簡化兩規編制的審批

兩規編制的審批機制應該是靈活的、可隨機應變的，以確保兩規編制的適應性。兩規編制的審批程序一直是固定不變的，程序繁瑣復雜，耗時久、效率低，例如鄉鎮的土地規劃除了鄉鎮規劃、審批外還應由市級政府有關部門審批通過才可實施，但是經過多級審批耗時久，還易發生變故，但是簡化兩規編制的審批后可以減少審批時間，規避一些因審批人員、時間等引起的變故，為兩規的順利實施提供便利。

3 兩規如何協調

3.1 兩規編制同時進行 城市規劃部門工作人員應與土地規劃部門工作人員協商，為城市總體規劃和土地利用總體規劃編制制定統一的規劃限期、制度等，使兩規編制同時進行，而這其中最重要的就是要對兩規的時限進行統一，兩規同時進行、同時結束，使兩規內容銜接更為順暢。

3.2 對人口調查結果進行協調 城市總體規劃和土地利用總體規劃人口規模的預測關系到建設用地規模的預測。兩規編制的最終目的都是為人民服務，不管是城市內土地資源利用還是城外土地資源利用，所筑建筑均離不開人的衣、食、住、行四方面，所以，在兩規編制前都需要進行人口調查，而兩規協調也應注重對人口調查結果的協調。兩規調查應在調查渠道、方式、區域等進行協調，確保人口調查結果盡量一致，更有利于兩規編制內容的協調。

3.3 兩規編制目標統一 兩規編制均是對國有建設用地的規劃，兩規編制對規劃用地規模的衡量均是通過人均占有建設用地的面積大小確認的，但是這種衡量方式忽視了城市舊城改造、擴建等因素對兩規編制的影響，達不到兩規編制預定的目標。兩規編制對土地資源的規劃均受到人口調查、社會經濟發展等因素影響，城市總體規劃注重城市內部建筑結構、布局、功能等，而土地利用總體規劃注重城市、郊區、鄉村等區域內所有建筑結構、布局、功能等，但是兩規編制目標是統一的，對土地資源規劃的最終目標都是滿足人們的生活需求。

4 結語

城市總體規劃和土地利用總體規劃的具體內容雖有所不同，但是基礎內容、規劃重點等卻有一定的相似性，而規劃的根本目的更是一致的。對兩規進行詳細了解，根據問題提出對策，并對兩規編制進行改革，增加兩規的協調性，可以為城市的建設提供堅實的基礎，促進社會經濟發展。

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1.1 首先,城市總體規劃和土地利用總體規劃有相同編制依據――國民經濟和社會發展規劃。在《土地管理法》中規定“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求,組織編制土地利用總體規劃”。同樣,在《城鄉劃法》第一章五條規定“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制,應當依據國民經濟和社會發展規劃,并與土地利用總體規劃相銜接”。因此,國民經濟和社會發展規劃是城市總體規劃、土地利用總體規劃的依據,是編制城市總體規劃的指導性文件。城市總體規劃依據國民經濟和社會發展規劃所確定的有關內容合理確定城市發展的規模、速度和內容,同時將國民經濟和社會發展規劃中對生產力布局和居民生活等框架安排落實到城市的土地資源配置和空間布局中,并通過城市規劃的實施使國民經濟和社會發展規劃最終得以貫徹和實現。城市總體規劃還要根據城市發展的長期性和連續性特點,作更長遠的考慮,對國民經濟和社會發展規劃中尚無法涉及但卻會影響到城市長期發展的有關內容,作出更長遠的預測。

1.2 規劃內容和重點有所不同。城市總體規劃側重于對城市規劃區內的各項建設的綜合部署和安排,相對于而言,土地利用總體規劃則更注重總量的控制與平衡。

1.3 土地利用總體規劃為城市總體規劃提供依據。土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模,為城市總體規劃建設用地規模得確定提供依據和約束。

2 存在的主要分歧

2.1 土地規劃的范圍與城市規劃的范圍不統一

一直以來有一種觀點,認為城市規劃與土地規劃是點與面的關系,土地規劃的范圍大于城市規劃的范圍。各級土地規劃的范圍是本級行政區域的范圍,而城市總體規劃中的規劃區,一般是指城市、鎮和村莊的建成區。

2.2 用地分類存在差異

土地利用總體規劃的各類用地面積采用土地利用現狀變更調查面積,用地分類標準采用《土地利用現狀分類及含義》(見于《縣級土地利用總體規劃編制規程》中的附件一)。城市總體規劃用地面積采用一萬分之一或五千分之一比例尺的圖紙的量算結果,用地分類標準采用《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)。這兩個規劃在同一地類上卻出現了面積不一致的現象,其原因除去基礎圖紙不一致、量算方法不一以及量算誤差外,還有一個重要原因是兩個用地分類標準有相互矛盾之處,即同一名稱或相似名稱的地類,其含義卻大不相同,這就直接造成了兩個規劃在用地上的難以比較。

2.3 兩個規劃在宏觀控制和約束力不同

《土地管理法》及實施條例都簡單地講各級政府應編制土地利用總體規劃,但規劃應對哪些土地利用進行宏觀控制,如何保證規劃的實施,土地利用總體規劃有無法律約束力,違反了規劃如何處置等均未能明確。

2.4 兩個規劃在的審批權限上的表述不同

根據最新《土地利用總體規劃編制審批規定》第二十六條,“評審合格的土地利用總體規劃經綜合平衡和同級人民政府審查同意后,依照法定程序和審批權限報有批準權的人民政府批準執行,并報上級土地管理部門備案。”這種規定不及城市總體規劃的明確。關于城市總體規劃的審批權限,根據《城鄉規劃法》明確規定,直轄市和省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市總體規劃審批機關是國務院,其余城市的總體規劃審批機關是上級人民政府。因此,對于其他城市或非農業人口在50萬以上的大城市來說,其土地利用總體規劃的審批權限與城市總體規劃的審批權限不同。

3 解決問題的思路和設想

3.1 建立統一規劃范圍、用地分類、數據統計標準,實現規劃技術體系的無縫鏈接,促進規劃在更深層次的協調統一。

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2002年，國家頒布了《環境影響評價法》，將很多建設項目中的環境影響評價的范圍擴大到對規劃進行環境影響評價，這也促進了我國環保事業的發展，為社會和城市的長期發展提供了可實施的戰略。

一、為什么要進行城市總體規劃環境影響評價

城市總體規劃是城市為了實現一系列目標而實施和進行的計劃，同時，它也起著為城市發展建設提供戰略指導的作用，通過它可以促進城市健康有序的發展。在城市發展的過程中，人們所進行的一系列活動會對城市環境造成一定的影響，而城市規劃環境影響評價就是為了促進城市和環境的和諧發展，從而實現城市經濟的增長和城市生態環境的良性循環。

不僅如此，城市總體規劃還涉及到很多民生問題和環境問題，通過它能夠確定城市性質、規模、總體布局等，除此之外，它還能確定城市資源、供水、交通等眾多基礎設施建設的問題。另外，城市總體規劃是利用城市的的各方面條件來幫助城市制定長遠的發展計劃，城市發展計劃又是城市規劃的重中之重，對城市來說具有深遠的意義，所以必須進行城市總體規劃環境影響評價。

二、城市總體規劃環境影響評價所出現的一些問題

（一）忽略了生態環境

很多城市在進行總體規劃的時候，都只注重經濟發展，而忽略了對生態環境的保護，甚至一些地方政府只考慮到短期的利益和需要，沒有根據環境問題做出長遠的安排，環境規劃為了經濟發展，不得不讓步，從長遠來說，這不利于城市的可持續發展。甚至一些中小型城市只進行了城市總體規劃，沒有進行環境影響評價，這會造成城市生態環境的不斷惡化。

（二）先總體規劃，再補充環境規劃

我國一座沿海城市在環境保護規劃中被劃定為生態敏感區域，而在進行總體規劃的時候，政府考慮到城市的臨海位置和港口優勢，設置了鋼鐵、石化、汽車、造船等眾多的產業，目的是將這座城市打造成沿海城市中的重要工業區。但由于缺乏一定的環境保護措施，在總體規劃編制完成之后，委托編制該地區的規劃環境影響報告書，以填補原規則在環境規劃中的缺陷。像這種先進行城市總體規劃、后補充環境規劃的情況，在我國屢見不鮮，這種做法不利于城市的環境保護。

（三）沒有制定環境影響的緩解措施

城市在進行規劃的過程中，難免會有污染、噪音、交通等問題，這些問題會給居民帶來一定的困擾。但一些城市根本沒有做好緩解的措施和工作，沒有合理的安置拆遷工作，沒有對產業結構進行改善，更沒有減少污染物的排放。針對這些問題，政府和相關機構應該減小城市規劃對居民生活帶來的影響，盡量避開居住區，或是明確要求企業、工業降低廢水、污染物的排放，只有制定了環境影響的緩解措施，才能夠減少污染源，減少對居民的影響。

三、城市總體規劃環境影響評價的內容

（一）對規劃內容進行分析

規劃分析是指在充分理解城市總體規劃的基礎之上，對規劃的編制背景、規劃的目標、內容及實施方案進行分析，根據地域的地理特征、資源情況和所屬地區來確定規劃環境影響評價的地域范圍。

通過這一系列的分析，能夠得出規劃中不合理、不協調的地方，對城市規劃中所包含的經濟活動進行分析，并對受到這些經濟活動影響的環境因素進行分析規劃，最后再指出規劃中存在的不科學、不合理的問題，根據這些問題制定出合適城市長遠發展的戰略。

（二）對規劃的合理性進行分析

首先應該對該城市的環境質量情況進行分析，并且檢測城市空氣、水質、資源等方面的污染程度，只有充分的進行了城市規劃和環境保護規劃，才能夠降低污染程度。所以應該分析自然環境給城市的未來發展所留下的環境空間，從而得出規劃中的環境目標是否科學、合理。在進行分析的時候，要結合城市的自然條件、結構模式，來分析城市空間、居住用地及生態綠地、公共設施用地的合理性，最重要的一點是必須要考慮到城市總體規劃與社會長遠發展的協調性。

（三）對環境的影響程度進行分析

在確定了規劃方案后，要結合地方的特征、社會和經濟的發展等方面進行考慮，首先應該確定規劃方案的環境制約因素，并分析如果沒有進行城市規劃，城市的環境狀況和城市未來的發展將會是何種狀況。

在進行城市總體規劃之后，城市內會產生大量的垃圾、廢水、污染物、廢氣等等，與此同時，城市的土地使用性質也會被改變，所以，被規劃地區的水質、空氣、土地、環境等等都將收到嚴重的影響。實施城市總體規劃后，城市的人口會更加的集中，所以在環境評價中應該對污染情況進行檢測，并且給出相應的數據。

（四）減緩環境影響的措施

實施城市規劃后，可能會對城市環境造成一定的破壞，所以應該采取一定的措施，有效的減少和控制污染的產生和排放。并根據環境影響預測和評價的結果，對符合規劃目標和環境目標要求的規劃方案進行排序，并概述各個方案的主要環境影響，并且根據實際情況采取一定保護措施。

（五）居民參與

城市的規劃和居民有著密不可分的關系，所以在進行規劃和環境評價的時候，應該向廣大居民采集意見和建議，并且將實際情況和信息出來，以提高規劃的環境合理性和科學可行性，從而保證此規劃能被公眾充分的認可，并且提高規劃的環境效益和社會效益。同時，規劃和環境評價還應該借組電視、廣播、電臺等媒體，將規劃的內容進行，讓廣大居民參與進來。

四、總結與體會

當前我國的城市總體規劃還存在很多不完善的地方，不能因為過于追求經濟利益而忽略了生態問題和城市的長遠發展。所以，在城市總體規劃環境影響評價的實踐中，要準確的把握好城市發展的趨勢，結合城市的實際情況來開展，這才有利于環境和經濟的和諧統一。

參考文獻：

[1] 韋正樂 黃碧純.城市總體規劃環境影響評價的探討[J].廣州環境科學，2008，23(1)：41-44.

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所謂城市總體規劃，就是指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。城市總體規劃是城市規劃編制工作的第一階段，也是城市建設和管理的依據。

1城市總體規劃的任務。就是根據國家對城市發展和建設方針、經濟技術政策、國民經濟和社會發展的長遠規劃，在區域規劃和合理組織區城城鎮體系的基礎上，按城市自身建設條件和現狀特點，合理制定城市經濟和社會發展目標，確定城市的發展性質、規模和建設標準，安排城市用地的功能分區和各項建設的總體布局，布置城市道路和交通運輸系統，選定規劃定額指標，制定規劃實施步驟和措施。最終使城市工業、居住、交通和游s四大功能活動相互協調發展。總體規劃期限一般為20年。近期建設規劃是總體規劃的組成部分，是實施總體規劃的階段性規劃。

2城市總體規劃的內容。其內容 一般包括：論證城市發展依據，確定城市性質和發展方向，預測城市人口規模，選定有關的城市規劃定額指標；進行城市用地選擇，確定規劃區范圍和城市用地發展方向；確定城市布局形式和城市功能分區；制定城市道路系統規劃和城市交通規劃；制定給水、排水、防洪、供電、供熱、燃氣供應、郵電和城市用地工程準備措施等各項工程規劃，并制定城市工程管線綜合設計的規劃；制定城市活動中心和主要公共建筑位置的規劃方案；制定城市園林綠地系統規劃；制定城市郊區規劃；地震設防城市應制定城市防震規劃；改建舊城區的城市，應制定城市改建規劃；確定近期建設地區范圍，制定城市近期建設規劃；估算城市近期建設總投資；擬定實施規劃的步驟和措施。

3總體規劃中應附有圖紙和相應文件。例如：①城市現狀圖；②城市用地評價圖；③城市環境質量評價圖；④城市規劃總圖；⑤城市各項工程系統規劃圖；⑥城市近期建設規劃圖；⑦城市郊區規劃圖；⑧總體規劃說明書（包括投資估算）。根據城市的不同規模、性質和特點，規劃圖紙可以適當合并或增減，其圖紙一般為1∶5000或1∶10000的比例尺，城市郊區規劃圖用較小的比例尺。

4城市總體規劃的原則。城市總體規劃要因地制宜地、合理地安排和組織城市各建設項目，采取適當的城市布局結構，并落實在土地的劃分上；要妥善處理中心城市與周圍地區及城鎮、生產與生活、局部與整體、新建與改建、當前與長遠、平時與戰時、需要與可能等關系，使城市建設與社會經濟的發展方向、步驟、內容相協調，取得經濟效益、社會效益和環境效益的統一；要注意城市景觀的布局，體現城市特色。

二 城市總體規劃的地位和作用

城市是一個巨系統，是一個由多種要素構成的動態的綜合體。城市規劃要預見、安排和管理城市的土地利用和各項建設活動，要有效地引導城市合理發展，就必然是一項綜合性很強的政府職能。

1.城市總體規劃的地位

城市規劃是城市建設和發展的龍頭，城市規劃是綜合規劃，在城市的建設和發展方面，在調控土地和空間資源利用及建設活動方面，它是“龍頭”。工業發展規劃、土地利用規劃、旅游規劃等專業規劃，凡涉及城市土地、空間資源利用和建設活動，皆應與城市規劃協調，并由城市規劃來進行綜合。而城市總體規劃的法律地位、權威性和受重視程度都是最高的。

2城市總體規劃的作用

市場經濟條件下，城市規劃主要發揮它的引導和控制作用。而城市總體規劃作為城市規劃的第一階段，是對城市發展的戰略部署，對城市發展的重大問題進行專題研究，為下一層次的規劃提供指導。城市總體規劃是對城市地域內的各類資源、特別是對城市地域內的空間資源進行的整體配置和綜合協調，并且要妥善處理城市發展中出現的各種矛盾，保護城市居民的長遠利益，為全體市民創造一個安全、舒適的生活環境。

三 對城市總體規劃的建議

1要正確把握遠期規劃和近期規劃的關系。在城市發展和建設中，政府始終面臨的一個問題是：如何在有限的時間內，利用有限的資源做有限的事情，而基于這種情況，應正確把握“務虛”和“務實”的關系，一方面，應強化遠景規劃，落實好城市結構，布局形態，土地利用等問題，使城市決策者看清自己現在的決策對未來發展的影響，從更長遠的角度更廣闊的視野把握城市的發展；另一方面，要夯實近期規劃（即“務實”），滾動編制的近期建設規劃應將城市具體的建設項目于政府“五年”計劃、年度計劃和城市遠期規劃有機結合，建立近期建設項目庫并進行投資與財務分析，要解決總體規劃實施時序的問題，確定城市總體規劃分階段實施的內容，幫助政府決定在恰當的時機以恰當的方式采取最恰當的行動。

2要注重城市總體規劃作為城市公共政策的特征。城市總體規劃的編制，絕非僅僅是城市規劃部門開展的一項技術工作，而是政府部門實際運作的一個政治過程，是政府行政和制定政策的依據，城市總體規劃只有與城市政策的各個方面相結合，將規劃確立的城市發展目標和發展戰略的原則、準則、布局以及規劃所確定的行動步驟轉化為這些政策的一部分，通過政府及其各部門的政策支持才能最終落實，才能得到全面的貫徹落實，也才能真正實現所期望達到的城市空間關系，規劃的目標才能更好實現。

3要注重與城市其他部門的協調與銜接。城市外部環境的復雜多變性，城市總體規劃編制技術內容的綜合性，城市規劃的社會性，城市各階層目標價值取向的多元性特征，以及城市規劃向導與各級團體和市民利益的密切相關性等等，就決定了一個科學合理的總體規劃不可能是依靠個別技術精英閉門造車所能及，其必然是多方參與、協作式規劃的產物，城市規劃的實施將依賴于城市中的各類組織和個人，規劃師只是其中的一部分，而從根本上講，規劃的實施并不是由規劃師或者規劃部門來進行的，而是由整個社會來運作的，所以要保障規劃的實施，較為務實的做法就是尋求總體規劃與“計劃”之間的結合.

4要增強規劃內容的強制性與靈活性。新時期的城市總體規劃一定要從指導功能布局、用地安排，轉向以資源環境為出發點，指導城市的可持續發展，從確定性質、規模、指標，轉向控制合理的環境容量和科學合理的建設標準：從確定發展什么，轉向保護什么，即從以開發建設為重點轉向以資源利用和空間管制為重點，在具體的編制工作中，也要淡化規劃年限，強化規劃階段；淡化用地性質，突出市場經濟對土地資源的配置；淡化具體用地布局規劃，突出空間結構規劃在總體規劃中的主導地位，要以有效引導和調控城市發展為目標，合理確定總體規劃階段強制性內容和指導性內容，強化總體規劃的強制性內容，突出指導性內容的適應性，以應對市場經濟條件下城市發展的不確定性。

綜上所述，城市總體規劃對城市建設和發展發揮著“規劃先導”的作用，我們在加快推進城市化的過程中，不僅要制定一個科學的城市總體規劃，更要落實好城市總體規劃，只有這樣才能使城市總體規劃發揮它應有的實效性。

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一、 城市總體規劃工作中存在以下幾個方面的問題

1、規劃觀念的落后。首先把城市總體規劃編制當作描繪一幅“終極藍圖”，缺乏對實現藍圖的過程、步驟、制約條件和措施的研究。其次是規劃思維模式化，“調查——分析——規劃方案”仍然是許多規劃師采用的工作方式，這是一種單向思維方法，缺少總體規劃編制根據實施反饋的信息，經常性地主動地進行調整和不斷適應的環節。城市總體規劃還是被看作是一種價值中立的純技術性的工作，存在編制人員不問實施管理，管理人員不問技術的傾向，規劃編制和實施管理相脫節等問題。

2、編制內容繁雜。總體規劃不僅其內容涉及面太廣、深度要求不一,大到戰略性的“市和縣轄行政區范圍內的城鎮體系、交通系統,小到微觀性的城市主要廣場、停車場及主要交叉口形式,涉及面廣,面面俱到,戰線過長,體系龐大,結構中子體系相互牽制,相互制約,專項規劃難以深入,往往變成了“形式主義”。規劃線條粗曠,規劃預測的成果帶有很大的“偶然性”,使總體規劃難以真正起到指導建設實踐的作用。

理論上講,城鎮體系規劃應是對城市總體規劃起指導作用,應獨立事先編制,而不應作為城市總體規劃的一項編制內容另外,城市總體規劃的實施管理部門為規劃行政管理部門,而城市規劃行政管理部門的管理權限局限于城市規劃區范圍,市域城鎮體系規劃的范圍為整個市域,按照目前的體制,城市規劃行政主管部門無法對城鎮體系規劃實施管理,城鎮體系規劃涉及的大量村鎮規劃建設,主要由各市建委或建設局管理,導致了區域城鎮體系規劃的法律地位及其實施管理部門不甚明確,從區域城鄉一體化規劃、城鄉規劃一體化管理的角度,急待加快制定城鎮體系規劃實施管理辦法,從法律上授權整個市域的規劃管理權限集中于地級市規劃行政管理部門,由其負責實施管理。

3、規劃編制主體單一。《城鄉規劃法》規定，城市總體規劃由城市人民政府組織編制，實際編制過程中，由當地規劃行政主管部門承擔，規劃行政主管部門從專業角度出發對城市用地作空間上的安排，從技術上往往是合理的，但從經濟學和社會學角度出發可能是不合理的，這是造成已編制完成的規劃無法順利實施和頻繁修改的重要原因之一。而區一級人民政府統籌全面社會經濟發展，對其轄區內的產業發展和社會需求有著更深的了解，但卻無法參與規劃的編制，這就造成了規劃藍圖和現實發展需求兩層皮的局面。

4、規劃適應性差。結合目前廣西的實際情況來看，2005年左右編制的廣西地級城市總體規劃，60%以上去年已經完成總體規劃修編，基本是5年進行一次修編。雖然城市總體規劃修編主要是由于區域基礎的建設，導致城市發展方向及布局要進行調整嗎。但是結合筆者實際經驗，總體規劃的布局在實施時序、近遠期的協調方面還是存在一定的銜接，用地空間布局也缺乏一定彈性，不能適應城市快速發展的需要。

二、城市總體規劃工作中存在問題的基本對策

1、注重前期戰略研究，融入總體城市設計方法。例如采用總體城市設計與戰略規劃研究相結合的方法，來指導城市總體規劃編制。總體城市設計專題研究的主要內容一般包括：總體定位城市形象，確定景觀軸線，明確景觀節點，劃分城市建筑高度分區，界定視覺景觀走廊和眺望點系統設計城市第五立面，構造城市夜景控制系統。城市總體規劃編制前，建議編制城市戰略規劃，對城市發展的定位、產業、規模、空間布局等進行重點研究，提高城市總體規劃階段的科學性，這在國內很多城市例如武漢、廣州等都有過較為成功的嘗試。

2、明確重點，有的放矢。面對城市發展中的不確定因素明顯增加和城市建設主體日趨多元化的趨勢，期望現階段的城市總體規劃實現對城市發展建設的完全控制是不可能的。在市場經濟條件下， 城市總體規劃是作為政府對城市發展進行宏觀調控的手段而存在，引導城市空間朝著有利于實現政府政策目標的方向發展，是政府平衡各種利益集團沖突的杠桿。因此，需要將城市總體規劃從紛繁復雜的內容中解脫出來，避免綱目并舉，主次不明。總體規劃應重點研究城市發展方向、研究控制環境容量，合理確定建設標準。制定城市產業發展策略，提出市域空間開發與建設管制要點，確定市域城鎮聚集空間與綠色開敞空間，劃定優先建設地區、引導建設地區和不宜建設地區。進行重大基礎設施布局和建構城市道路網主要骨架，提出實施策略與機制；城市布局應對現狀土地利用作細致的多方面評價，規劃則在整體優化基礎上以結構控制與分區引導為主，不使編制自身無原則與無必要的擴展。

3、開門編規劃，注重部門和公眾參與。新的《城市規劃編制辦法》第六條明確規定，編制城市規劃，應當堅持“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的原則。城市總體規劃的編制，決非僅僅是城市規劃部門開展的一項技術工作。而是政府部門實際運作的一個政治過程，是政府行政和制定政策的依據。城市總體規劃只有與城市政策的各個方面相結合，將規劃確立的城市發展目標和發展戰略的原則、準則、布局以及規劃所確定的行動步驟等轉化為這些政策的一部分，通過政府、廣大市民及其各部門的政策支持才能最終落實，才能得到全面的貫徹執行，才能真正實現所期望達到的城市空間關系，規劃的目標才能更好實現。而城市總體規劃作為城市未來空間發展的指引，也應當成為整個城市及其各部門制定政策的依據。

4、增強規劃的可實施性。應在規劃中引入時序規劃，加強分期建設的研究，首先是近期建設規劃由于其可操作性，應在總體規劃中予以積極探索。近期建設不應是總體規劃在規模上的簡單裁減，而是從現狀出發合理安排今后五年中應具體落實的行動和工作，從城市的可持續發展的角度來安排各項設施與用地布局。國務院13號文件中《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》明確指出“近期建設規劃是落實城市總體規劃的重要步驟，是城市近期建設項目安排的依據。”近期建設應從城市發展面臨的實際問題出發，研究近期城市發展策略，分析各類產業與房地產業發展趨勢、土地投放量及城市整體功能優化之間的關系，確定城市建設目標、重點發展區域，通過對城市基礎設施建設項目的明確，引導城市建設資金的投入，以此帶動項目周邊區域的發展，從而實現土地資源的優化配置和合理的城市發展方向。 其次是處理好遠期規劃和遠景規劃的關系。在遠期規劃和遠景規劃的關系上,由于當前我國大多數城市正處于快速發展的階段,市場經濟的發展導致總體規劃很難預測在今后的二十年里哪塊城市土地先開發,哪塊后開發。規劃能夠控制的是整個城市最終的空間形態,而遠期規劃僅僅只是年后城市形態的一種可能性之一,因此應當提高遠景規劃的地位和重要性。

5、簡化規劃審批程序。《城市規劃編制辦法》第十七條“城市總體規劃調整,應當按規定向規劃審批機關提出調整報告,經認定后依照法律規定組織調整”事實上目前規劃調整的程序過于復雜,使得調整行政成本高,審批周期長,等到調整被批準時可能城市發展環境又有了新的變化,不得不再次進行調整。因此,應當在現有的編制審批框架下,盡可能的簡化規劃調整審批程序的流程,既保證調整審批的科學性和嚴肅性,又能適應市場經濟發展的要求,縮短調整審批的周期。

參考文獻：

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[2] 沈德熙. 對城市總體規劃編制的思考[J]. 城市規劃匯刊，1999,(5):22-24.

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一、以科學發展觀統領城市總體規劃工作，推動城市發展模式從粗放型向集約型轉變

當前，我國的城市化和城市建設處于快速發展階段，但是從糧食、能源、資源、生態、環境安全的角度出發，建設標準并非越高越好，發展速度并非越快越好。

一要處理好需要與可能的關系。既要考慮經濟社會發展對城市擴大和土地利用的需要，又要從土地、水、能源等資源供給和環境支撐的可能出發，量力而行。

二要處理好局部和整體的關系。既要從本地實際出發，提出具體的城市規劃方案，又要從全國和區域整體出發，合理確定城市定位和發展規模。

三要處理好近期與長遠的關系。既要加強與國民經濟和社會發展五年規劃的銜接，提高規劃實施的可操作性，又要從城市長遠可持續發展的要求出發，合理確定城市長遠發展目標和控制指標。

四要處理好發展與保護的關系。既要保證城市經濟社會長期穩定健康發展，又要高度重視生態資源環境保護，做到發展與保護并舉，經濟效益、社會效益和生態效益同步提高。

《意見》強調必須以“三個代表”重要思想和科學發展觀統領城市總體規劃工作，堅持走中國特色城鎮化道路，推動城市發展模式從片面追求數量擴張轉向更加注重質量提高，從片面追求經濟效益轉向更好地兼顧經濟效益和社會效益，從大量消耗資源、排放污染轉向大力節約資源、保護環境，促進城市經濟社會與生態資源環境全面協調可持續發展。

二、加強對城市總體規劃編制的領導、組織和協調，擴大公眾參與，推進科學民主決策

要按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的要求，改進規劃編制工作方式，推進科學民主決策。

政府組織：城市規劃是城市管理的第一要務，市長是城市規劃工作第一責任人。城市人民政府要把城市規劃納入重要議事日程，發揮規劃在城市管理中的龍頭作用。

專家領銜：在規劃制定過程中，要充分發揮專家作用，加強對規劃論證、評審等環節的技術把關。對涉及城市發展目標與空間布局、資源與環境保護、區域與城鄉統籌等重大專題的咨詢和論證，應當聘請相關領域的資深專家領銜擔任專題負責人，提高規劃的戰略性、前瞻性、科學性。

部門合作：各有關行業主管部門要根據各自職責，搞好協調配合，加強對城市規劃修編工作進行指導和監督，保證城市總體規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃和相關行業規劃的協調和銜接。

公眾參與：要完善城市規劃的公示、聽證制度，在規劃修編的各個階段，要廣泛聽取社會各界意見和建議，提高城市總體規劃修編的公開性和透明度。

科學決策：要培養規劃人才，培訓現有工作人員，提高城市規劃的科技含量。城市總體規劃的編制要有長遠眼光，提高戰略性、前瞻性，為經濟社會發展留有余地。

三、加強對城市總體規劃編制工作的指導，提高規劃編制工作的科學性

首先，必須嚴格按照新修訂的《城市規劃編制辦法》的要求來編制規劃。*年12月31日，建設部令第146號了新修訂的《城市規劃編制辦法》，*年4月1日起施行。要根據新修訂的《城市規劃編制辦法》要求，在總體規劃編制中體現四個轉變：一是實現組織方式由單一政府部門組織編制轉變為按照政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策、依法辦事的原則組織；二是重點內容從突出增長速度向控制合理環境容量、確定科學建設標準轉變，從側重確定開發建設項目向對各類資源實施有效保護和空間管制轉變；三是范圍從城市規劃區轉向更加突出強調區域統籌和全市域城鄉統籌轉變；四是實現城市規劃技術屬性向公共政策屬性轉變。

其次，必須加強對城市發展重大戰略問題的專項研究，綜合考慮城市經濟社會發展需求和城市發展的限制性條件，科學確定城市的近、遠期發展目標、定位和規模。土地是城市發展的根本，水是城市發展的生命線，能源是城市發展的動力，生態環境是城市發展的保障。《意見》強調要積極開展對人口、土地、水資源、能源和環境等城市發展基本要素的專項政策研究工作，深入研究論證城市人口、資源和環境承載能力。要考慮國民經濟和社會發展規劃的要求，根據經濟社會發展趨勢、資源環境承載能力、人口變動等情況，合理確定城市規模、性質和發展目標。大城市特別是特大城市，要把發展的重點放到城市結構調整、功能完善、質量提高和環境改善上，加快中心城區功能的疏解，避免人口規模過度集中。中小城市要發揮比較優勢，明確發展方向，提高發展質量，防止盲目攀比，體現個性和特點。小城鎮要突出重點，講究實效，防止一哄而起。

第三，必須明確城市總體規劃的強制性內容。要把涉及區域協調發展、資源利用、環境保護、風景名勝資源保護、自然與文化遺產保護、公眾利益和公眾安全等方面的內容，確定為規劃的強制性內容并向社會公布。強制性內容不得隨意調整，變更規劃的強制性內容，必須就調整的必要性提出專題報告，進行公示，經上級政府認定同意后才可以組織和調整方案，重新按規定程序審批。

第四，要高度重視加強近期建設規劃編制工作。建設部于*年8月25日下發了《關于抓緊組織開展近期建設規劃制定工作的通知》（建規〔*〕142號），要求各地必須依據城市總體規劃確定的原則，與國民經濟和社會發展“十一五”規劃相結合，統一思想，加強領導，精心組織，分類指導，明確近期建設規劃制定的基本任務和原則，提出城市在近期內的發展規模和空間布局，明確城市在近期重大基礎設施建設的實施時序，提出重要公共服務設施的選址和實施時序，確定對城市自然與歷史文化資源的保護目標等；要求各地抓緊制定工作，將制定近期建設規劃作為當前城市規劃工作的重要任務。

四、嚴格審批制度，切實保證規劃成果質量

一是嚴格規劃修編和調整的審查程序。組織調整或修編城市總體規劃，必須嚴格按照規定的條件和程序，經規劃審查機關認定后方可開展；未經認定擅自組織調整和修編城市總體規劃的，要追究組織單位和編制單位的責任。

二是加強對城市總體規劃綱要的審查把關。《意見》強調要根據《城市總體規劃審查工作規則》的規定，組織專家提前介入，明確要求，嚴格把關。要重點加強對人口與建設用地規模、水資源利用、環境保護等重點內容的審查，同時對專題研究的廣度、深度和科學性進行嚴格把關，保證規劃修編的科學性和規范性。

三是進一步完善城市總體規劃部際聯席會議審查制度，健全規劃審查協調機制，重點審查報送國務院審批的城市總體規劃是否符合有關法律、法規，是否符合規劃編制、審批相關規定，是否符合國家宏觀調控政策與重大戰略部署，規劃內容是否與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃等銜接一致。

五、強化對規劃實施工作的監督檢查，提高城市總體規劃工作的權威性和嚴肅性

城市總體規劃是重要的公共政策，一經批準，具有法定效力，任何單位和個人都必須遵守。對違反法律法規隨意調整規劃，違反規劃進行開發建設的行為，要堅決制止和嚴厲處罰。具體措施包括：

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第三條城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。

第四條編制城市規劃，應當以科學發展觀為指導，以構建社會主義和諧社會為基本目標，堅持五個統籌，堅持中國特色的城鎮化道路，堅持節約和集約利用資源，保護生態環境，保護人文資源，尊重歷史文化，堅持因地制宜確定城市發展目標與戰略，促進城市全面協調可持續發展。

第五條編制城市規劃，應當考慮人民群眾需要，改善人居環境，方便群眾生活，充分關注中低收入人群，扶助弱勢群體，維護社會穩定和公共安全。

第六條編制城市規劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的原則。

第七條城市規劃分為總體規劃和詳細規劃兩個階段。大、中城市根據需要，可以依法在總體規劃的基礎上組織編制分區規劃。城市詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。

第八條國務院建設主管部門組織編制的全國城鎮體系規劃和省、自治區人民政府組織編制的省域城鎮體系規劃，應當作為城市總體規劃編制的依據。

第九條編制城市規劃，應當遵守國家有關標準和技術規范，采用符合國家有關規定的基礎資料。

第十條承擔城市規劃編制的單位，應當取得城市規劃編制資質證書，并在資質等級許可的范圍內從事城市規劃編制工作。

第二章城市規劃編制組織

第十一條城市人民政府負責組織編制城市總體規劃和城市分區規劃。具體工作由城市人民政府建設主管部門（城鄉規劃主管部門）承擔。

城市人民政府應當依據城市總體規劃，結合國民經濟和社會發展規劃以及土地利用總體規劃，組織制定近期建設規劃。

控制性詳細規劃由城市人民政府建設主管部門（城鄉規劃主管部門）依據已經批準的城市總體規劃或者城市分區規劃組織編制。

修建性詳細規劃可以由有關單位依據控制性詳細規劃及建設主管部門（城鄉規劃主管部門）提出的規劃條件，委托城市規劃編制單位編制。

第十二條城市人民政府提出編制城市總體規劃前，應當對現行城市總體規劃以及各專項規劃的實施情況進行總結，對基礎設施的支撐能力和建設條件做出評價；針對存在問題和出現的新情況，從土地、水、能源和環境等城市長期的發展保障出發，依據全國城鎮體系規劃和省域城鎮體系規劃，著眼區域統籌和城鄉統籌，對城市的定位、發展目標、城市功能和空間布局等戰略問題進行前瞻性研究，作為城市總體規劃編制的工作基礎。

第十三條城市總體規劃應當按照以下程序組織編制：

（一）按照本辦法第十二條規定組織前期研究，在此基礎上，按規定提出進行編制工作的報告，經同意后方可組織編制。其中，組織編制直轄市、省會城市、國務院指定市的城市總體規劃的，應當向國務院建設主管部門提出報告；組織編制其他市的城市總體規劃的，應當向省、自治區建設主管部門提出報告。

（二）組織編制城市總體規劃綱要，按規定提請審查。其中，組織編制直轄市、省會城市、國務院指定市的城市總體規劃的，應當報請國務院建設主管部門組織審查；組織編制其他市的城市總體規劃的，應當報請省、自治區建設主管部門組織審查。

（三）依據國務院建設主管部門或者省、自治區建設主管部門提出的審查意見，組織編制城市總體規劃成果，按法定程序報請審查和批準。

第十四條在城市總體規劃的編制中，對于涉及資源與環境保護、區域統籌與城鄉統籌、城市發展目標與空間布局、城市歷史文化遺產保護等重大專題，應當在城市人民政府組織下，由相關領域的專家領銜進行研究。

第十五條在城市總體規劃的編制中，應當在城市人民政府組織下，充分吸取政府有關部門和軍事機關的意見。對于政府有關部門和軍事機關提出意見的采納結果，應當作為城市總體規劃報送審批材料的專題組成部分。組織編制城市詳細規劃，應當充分聽取政府有關部門的意見，保證有關專業規劃的空間落實。

第十六條在城市總體規劃報送審批前，城市人民政府應當依法采取有效措施，充分征求社會公眾的意見。在城市詳細規劃的編制中，應當采取公示、征詢等方式，充分聽取規劃涉及的單位、公眾的意見。對有關意見采納結果應當公布。

第十七條城市總體規劃調整，應當按規定向規劃審批機關提出調整報告，經認定后依照法律規定組織調整。城市詳細規劃調整，應當取得規劃批準機關的同意。規劃調整方案，應當向社會公開，聽取有關單位和公眾的意見，并將有關意見的采納結果公示。

第三章城市規劃編制要求

第十八條編制城市規劃，要妥善處理城鄉關系，引導城鎮化健康發展，體現布局合理、資源節約、環境友好的原則，保護自然與文化資源、體現城市特色，考慮城市安全和國防建設需要。

第十九條編制城市規劃，對涉及城市發展長期保障的資源利用和環境保護、區域協調發展、風景名勝資源管理、自然與文化遺產保護、公共安全和公眾利益等方面的內容，應當確定為必須嚴格執行的強制性內容。

第二十條城市總體規劃包括市域城鎮體系規劃和中心城區規劃。

編制城市總體規劃，應當先組織編制總體規劃綱要，研究確定總體規劃中的重大問題，作為編制規劃成果的依據。

第二十一條編制城市總體規劃，應當以全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃以及其它上層次法定規劃為依據，從區域經濟社會發展的角度研究城市定位和發展戰略，按照人口與產業、就業崗位的協調發展要求，控制人口規模、提高人口素質，按照有效配置公共資源、改善人居環境的要求，充分發揮中心城市的區域輻射和帶動作用，合理確定城鄉空間布局，促進區域經濟社會全面、協調和可持續發展。

第二十二條編制城市近期建設規劃，應當依據已經依法批準的城市總體規劃，明確近期內實施城市總體規劃的重點和發展時序，確定城市近期發展方向、規模、空間布局、重要基礎設施和公共服務設施選址安排，提出自然遺產與歷史文化遺產的保護、城市生態環境建設與治理的措施。

第二十三條編制城市分區規劃，應當依據已經依法批準的城市總體規劃，對城市土地利用、人口分布和公共服務設施、基礎設施的配置做出進一步的安排，對控制性詳細規劃的編制提出指導性要求。

第二十四條編制城市控制性詳細規劃，應當依據已經依法批準的城市總體規劃或分區規劃，考慮相關專項規劃的要求，對具體地塊的土地利用和建設提出控制指標，作為建設主管部門（城鄉規劃主管部門）作出建設項目規劃許可的依據。編制城市修建性詳細規劃，應當依據已經依法批準的控制性詳細規劃，對所在地塊的建設提出具體的安排和設計。

第二十五條歷史文化名城的城市總體規劃，應當包括專門的歷史文化名城保護規劃。歷史文化街區應當編制專門的保護性詳細規劃。

第二十六條城市規劃成果的表達應當清晰、規范，成果文件、圖件與中說明、專題研究、分析圖紙等表達應有區分。城市規劃成果文件應當以書面和電子文件兩種方式表達。

第二十七條城市規劃編制單位應當嚴格依據法律、法規的規定編制城市規劃，提交的規劃成果應當符合本辦法和國家有關標準。

第四章城市規劃編制內容

第一節城市總體規劃

第二十八條城市總體規劃的期限一般為二十年，同時可以對城市遠景發展的空間布局提出設想。確定城市總體規劃具體期限，應當符合國家有關政策的要求。

第二十九條總體規劃綱要應當包括下列內容：

（一）市域城鎮體系規劃綱要，內容包括：提出市域城鄉統籌發展戰略；確定生態環境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產保護等方面的綜合目標和保護要求，提出空間管制原則；預測市域總人口及城鎮化水平，確定各城鎮人口規模、職能分工、空間布局方案和建設標準；原則確定市域交通發展策略。

（二）提出城市規劃區范圍。

（三）分析城市職能、提出城市性質和發展目標。

（四）提出禁建區、限建區、適建區范圍。

（五）預測城市人口規模。

（六）研究中心城區空間增長邊界，提出建設用地規模和建設用地范圍；

（七）提出交通發展戰略及主要對外交通設施布局原則。

（八）提出重大基礎設施和公共服務設施的發展目標。

（九）提出建立綜合防災體系的原則和建設方針。

第三十條市域城鎮體系規劃應當包括下列內容：

（一）提出市域城鄉統籌的發展戰略。其中位于人口、經濟、建設高度聚集的城鎮密集地區的中心城市，應當根據需要，提出與相鄰行政區域在空間發展布局、重大基礎設施和公共服務設施建設、生態環境保護、城鄉統籌發展等方面進行協調的建議。

（二）確定生態環境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產等方面的保護與利用的綜合目標和要求，提出空間管制原則和措施。

（三）預測市域總人口及城鎮化水平，確定各城鎮人口規模、職能分工、空間布局和建設標準。

（四）提出重點城鎮的發展定位、用地規模和建設用地控制范圍。

（五）確定市域交通發展策略；原則確定市域交通、通訊、能源、供水、排水、防洪、垃圾處理等重大基礎設施，重要社會服務設施，危險品生產儲存設施的布局。

（六）根據城市建設、發展和資源管理的需要劃定城市規劃區。城市規劃區的范圍應當位于城市的行政管轄范圍內。

（七）提出實施規劃的措施和有關建議。

第三十一條中心城區規劃應當包括下列內容：

（一）分析確定城市性質、職能和發展目標。

（二）預測城市人口規模。

（三）劃定禁建區、限建區、適建區和已建區，并制定空間管制措施。

（四）確定村鎮發展與控制的原則和措施；確定需要發展、限制發展和不再保留的村莊，提出村鎮建設控制標準。

（五）安排建設用地、農業用地、生態用地和其它用地。

（六）研究中心城區空間增長邊界，確定建設用地規模，劃定建設用地范圍。

（七）確定建設用地的空間布局，提出土地使用強度管制區劃和相應的控制指標（建筑密度、建筑高度、容積率、人口容量等）。

（八）確定市級和區級中心的位置和規模，提出主要的公共服務設施的布局。

（九）確定交通發展戰略和城市公共交通的總體布局，落實公交優先政策，確定主要對外交通設施和主要道路交通設施布局。

（十）確定綠地系統的發展目標及總體布局，劃定各種功能綠地的保護范圍（綠線），劃定河湖水面的保護范圍（藍線），確定岸線使用原則。

（十一）確定歷史文化保護及地方傳統特色保護的內容和要求，劃定歷史文化街區、歷史建筑保護范圍（紫線），確定各級文物保護單位的范圍；研究確定特色風貌保護重點區域及保護措施。

（十二）研究住房需求，確定住房政策、建設標準和居住用地布局；重點確定經濟適用房、普通商品住房等滿足中低收入人群住房需求的居住用地布局及標準。

（十三）確定電信、供水、排水、供電、燃氣、供熱、環衛發展目標及重大設施總體布局。

（十四）確定生態環境保護與建設目標，提出污染控制與治理措施。

（十五）確定綜合防災與公共安全保障體系，提出防洪、消防、人防、抗震、地質災害防護等規劃原則和建設方針。

（十六）劃定舊區范圍，確定舊區有機更新的原則和方法，提出改善舊區生產、生活環境的標準和要求。

（十七）提出地下空間開發利用的原則和建設方針。

（十八）確定空間發展時序，提出規劃實施步驟、措施和政策建議。

第三十二條城市總體規劃的強制性內容包括：

（一）城市規劃區范圍。

（二）市域內應當控制開發的地域。包括：基本農田保護區，風景名勝區，濕地、水源保護區等生態敏感區，地下礦產資源分布地區。

（三）城市建設用地。包括：規劃期限內城市建設用地的發展規模，土地使用強度管制區劃和相應的控制指標（建設用地面積、容積率、人口容量等）；城市各類綠地的具體布局；城市地下空間開局。

（四）城市基礎設施和公共服務設施。包括：城市干道系統網絡、城市軌道交通網絡、交通樞紐布局；城市水源地及其保護區范圍和其他重大市政基礎設施；文化、教育、衛生、體育等方面主要公共服務設施的布局。

（五）城市歷史文化遺產保護。包括：歷史文化保護的具體控制指標和規定；歷史文化街區、歷史建筑、重要地下文物埋藏區的具置和界線。

（六）生態環境保護與建設目標，污染控制與治理措施。

（七）城市防災工程。包括：城市防洪標準、防洪堤走向；城市抗震與消防疏散通道；城市人防設施布局；地質災害防護規定。

第三十三條總體規劃綱要成果包括綱要文本、說明、相應的圖紙和研究報告。城市總體規劃的成果應當包括規劃文本、圖紙及（說明、研究報告和基礎資料等）。在規劃文本中應當明確表述規劃的強制性內容。

第三十四條城市總體規劃應當明確綜合交通、環境保護、商業網點、醫療衛生、綠地系統、河湖水系、歷史文化名城保護、地下空間、基礎設施、綜合防災等專項規劃的原則。編制各類專項規劃，應當依據城市總體規劃。

第二節城市近期建設規劃

第三十五條近期建設規劃的期限原則上應當與城市國民經濟和社會發展規劃的年限一致，并不得違背城市總體規劃的強制性內容。近期建設規劃到期時，應當依據城市總體規劃組織編制新的近期建設規劃。

第三十六條近期建設規劃的內容應當包括：

（一）確定近期人口和建設用地規模，確定近期建設用地范圍和布局。

（二）確定近期交通發展策略，確定主要對外交通設施和主要道路交通設施布局；

（三）確定各項基礎設施、公共服務和公益設施的建設規模和選址。

（四）確定近期居住用地安排和布局；

（五）確定歷史文化名城、歷史文化街區、風景名勝區等的保護措施，城市河湖水系、綠化、環境等保護、整治和建設措施。

（六）確定控制和引導城市近期發展的原則和措施。

第三十七條近期建設規劃的成果應當包括規劃文本、圖紙，以及包括相應說明的。在規劃文本中應當明確表達規劃的強制性內容。

第三節城市分區規劃

第三十八條編制分區規劃，應當綜合考慮城市總體規劃確定的城市布局、片區特征、河流道路等自然和人工界限，結合城市行政區劃，劃定分區的范圍界限。

第三十九條分區規劃應當包括下列內容：

（一）確定分區的空間布局、功能分區、土地使用性質和居住人口分布。

（二）確定綠地系統、河湖水面、供電高壓線走廊、對外交通設施用地界線和風景名勝區、文物古跡、歷史文化街區的保護范圍，提出空間形態的保護要求。

（三）確定市、區、居住區級公共服務設施的分布、用地范圍和控制原則；

（四）確定主要市政公用設施的位置、控制范圍和工程干管的線路位置、管徑，進行管線綜合。

（五）確定城市干道的紅線位置、斷面、控制點座標和標高，確定支路的走向、寬度，確定主要交叉口、廣場、公交站場、交通樞紐等交通設施的位置和規模，確定軌道交通線路走向及控制范圍，確定主要停車場規模與布局。

第四十條分區規劃的成果應當包括規劃文本、圖件，以及包括相應說明的。

第四節詳細規劃

第四十一條控制性詳細規劃應當包括下列內容：

（一）確定規劃范圍內不同性質用地的界線，確定各類用地內適建，不適建或者有條件地允許建設的建筑類型。

（二）確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標；確定公共設施配套要求、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離等要求。

（三）提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設計指導原則；

（四）根據交通需求分析，確定地塊出入口位置、停車泊位、公共交通場站用地范圍和站點位置、步行交通以及其它交通設施。規定各級道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施、控制點坐標和標高。

（五）根據規劃建設容量，確定市政工程管線位置、管徑和工程設施的用地界線，進行管線綜合。確定地下空間開發利用具體要求。

（六）制定相應的土地使用與建筑管理規定。

第四十二條控制性詳細規劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎設施和公共服務設施配套規定應當作為強制性內容。

第四十三條修建性詳細規劃應當包括下列內容：

（一）建設條件分析及綜合技術經濟論證。

（二）建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規劃設計，布置總平面圖。

（三）對住宅、醫院、學校和托幼等建筑進行日照分析。

（四）根據交通影響分析，提出交通組織方案和設計。

（五）市政工程管線規劃設計和管線綜合。

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為了進一步加強我國的城市化建設，提高現代化水平，相關部門十分重視城市的總體建設，并努力完善城市發展的總體規劃。下面，作者將對新時期城市總體規劃發展的背景進行相應地闡述。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，政府的職能也在發生轉變，向著服務型政府轉型。在此種趨勢的影響下，城市規劃發展部門也要從政府職能的戰略要求出發，按照城市發展的總體要求，制定合理的發展規劃。因此，做好城市的發展規劃是服務型政府發展的必然要求。同時，做好城市發展規劃也是當前國家和社會發展的必然趨勢。與發達國家相比，我國的經濟發展仍然存在一定的差距，城市發展方面還不成熟，制定合理的發展規劃能夠為城市發展提供良好的導向，促進城市的長遠發展，為人民的日常生活提供更多的便利。

2 新時期城市總體規劃實施的現狀

結合當前我國部分城市總體規劃的實施情況，作者對城市總體規劃的實施情況進行了分析，并總結了其中存在的各個問題。首先，城市總體規劃存在偏差。所謂城市總體規劃的過程，就是指對城市規劃和發展過程中的各種信息進行收集、加工、存儲以及處理和控制的過程。因此，在城市規劃的過程中，相關人員必須充分考慮社會、政治、經濟、文化等因素。但是，信息更新和變化的速度之快，導致城市的總體規劃很容易與社會發展脫節，導致城市發展規劃存在一定的偏差。其次，城市總體規劃的實施主體較多，主體之間的矛盾較為激烈。在當前社會主義市場經濟體制下，市場經濟的主體在朝著多元化的方向發展，而城市建設的主體也在不斷增多。除了政府之外，企業或者一些海外投資也加入進來，而不同的主體之間也存在著一定的利益關系。這樣一來，在城市總體規劃的實施過程中，必然會出現不同的矛盾、利益與沖突等，影響城市的順利發展。再次，城市總體規劃的科學性、規范性都較差。合理的發展規劃是促進城市順利發展的重要基礎，但就當前部分城市的城市發展規劃來看，很多規劃沒有合理的實施環節或者反饋機制。大部分規劃著眼于從各方面不斷完善內容，而忽視了城市發展規劃實施后的評價過程，導致實施過程中的很多問題不容易被發現。城市總體規劃中也沒有制定規范化的實施程序。很多城市總體規劃的實施過程，并沒有經過認真地研究與試驗，而是在國家政策的限制下進行相應的發展。這樣一來，城市發展很容易被限定于某一特定的范圍，也不利于城市的長遠發展。除此之外，我國城市總體規劃的評價體系也沒有建立起來，評價標準等都不完善，這也不利于我國城市的順利發展和我國社會主義現代化的建設。

3 構建科學的城市總體規劃評價體系

完善城市總體規劃評價體系，才能對當前城市發展的總體規劃作出合理的判斷，才能發現問題和解決問題，保證城市的健康發展。下面，作者將對如何構建科學的城市總體規劃評價體系這一課題進行深入探討。

3.1 評價體系的建立必須遵循一定的原則

城市的發展與建設是一個長期的過程，會受到多種因素的影響，需要多方面的努力與配合。同時，城市總體規劃的評價體系的建立必須遵循一定的原則。首先，城市總體規劃的評價體系要保持與目標的一致性，這樣才能更好地判斷出不同時期、不同領域內部不同目標的實現情況。也就是說，在制定評價指標時，相關人員應該從當前的實際情況出發，進一步簡化量化方法和操作步驟，充分考慮數據采集的難以程度，制定合理的定性評價方法。其次，代表性原則。也就是說，評價體系中所選取的評價領域或者指標必須具有一定的代表性，最好為綜合性與專業性兼具的指標，同時還要避免不同指標之間出現重復、交叉的情況，所有的質量能夠客觀地反映出當前城市規劃與發展的相關實際情況。再次，公眾參與的原則。城市總體規劃實施的評價體系必須嚴格遵循公平、公正、公開的原則，充分體現公眾的利益和根本需求。在評價過程中，要廣泛聽取公眾對于城市發展規劃的滿意程度，這樣才能獲得更多的公眾支持。

3.2 評價體系的內容

城市總體規劃實施評價體系必須充分反映城市發展的綜合狀況，因此，評價體系的內容全面。首先，在對城市總體規劃的實施進行評價的過程中，應開展各種綜合的評價工作，包括對城市各種建設用地規模的擴大、經濟效益、生態效益以及社會效益的評價等。另外，我們不僅僅要對當前城市總體規劃的實施情況進行評價，還要注意加強未來城市發展與建設過程中的各種空間布局與城市配套設施的建設。為了提高人民的參與度，城市總體規劃的過程中要充分聽取大眾的意見或感受，了解公眾對城市規劃與發展的滿意程度，使城市的發展與建設順民意。

3.3 確定科學的指標權重

城市總體規劃評價指標權重的確定方法有很多種，包括專家分析法、層次分析法等等。下面，作者將主要運用層次分析法，結合專家分析法等，合理制定評級的指標權重。首先，在權限設定的過程中，工作人員要把城市規劃的編制和實施看做是不同的環節進行評價，其權重系數之和為100。其次，要根據專家分析法，分別確定不同評價指標的權重系數。例如，我們可以將權重標準分為城市的空間組織與布局情況、規劃項目的實施情況以及公眾的滿意度，其指標權重分別為40%、40%、20%。

3.4 指標的等級評定

合理的評級指標，能夠充分反映出當前城市總體規劃中存在的各種問題。因此，相關部門必須完善各個評價指標，并做好指標的等級評定工作。第一，城市建設控制性指標可以分為六級，以此來判斷城市建設用地控制性指標的實際值與規劃中的目標值之間的偏差。第二，空間形態指標。該指標主要由形態率和緊湊度兩部分組成，也反映出城市用地的合理性與集約性，該指標也分為六級。第三，城市建設用地指標。該指標也分為六級，主要對城市建設實際用地的合理程度與城市建設總體規劃目標之間的差距進行評價。

4 結束語

在當前形勢下，城市總體規劃實施的評價會受到多種因素的影響，包括制度因素、人為因素和其他不確定因素等。因此，城市發展規劃部門必須從當前城市發展的實際情況出發，制定合理的發展策略。同時，相關部門必須完善評價指標，合理設定評價指標的權重及等級等，保證評價結果真實、合理。相信在各方的共同努力之下，我國的城市規劃會更為合理，發展將會更加順利。

參考文獻

[1]李東泉，葉裕民.《北京城市總體規劃》實施評估居民滿意度調查研究[J].北京規劃建設，2011（6）.

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隨著經濟全球化我國經濟體制也開始轉型，根據相關法律法規，對當前城市總體規劃編制的趨勢和關注的問題進行了分析和探索，筆者結合當前規劃編制實踐，對城市總體規劃編制提出了一些探討性的問題。

一、綜合性與戰略性的有機統一

在當今經濟體制下，在現行城市規劃編制下，城市總體規劃所涉及的內容、范圍不斷擴大，從城市的經濟發展到城市環衛設施建設，城市總體規劃工作有著一定的復雜性，工作強度不斷增大，總體規劃綜合性不斷加強。從總體規劃編制角度來看，總體規劃成果質量陷入一個內容全，項目多、規劃說明越來越復雜，規劃工作容易走進誤區，總體規劃內容不能殘缺，如果規劃內容不全面就會導致對實際工作缺乏指導作用。

不能否認的是總體規劃是對城市全面綜合的規劃，需要注意的是，城市總體規劃是一種戰略，應該是城市未來發展方向戰略性部署。從這個角度上來看，城市的總體規劃要體現出綜合性的特點，戰略性發展策略才符合城市發展趨勢。總體規劃的戰略性和綜合性之間的關系是互相依存的，戰略性是城市規劃的根本，綜合性是相對戰略性發展而言的。所以，城市總體規劃要從戰略角度出發，同時要兼顧綜合性。

戰略性和綜合性兩者之間的關系可以通過編制計劃進行調節，通過規劃綱要、專項規劃和規劃成果三個階段的不同點將戰略性和綜合性結合在一起，和傳統的規劃的方法不同的是，傳統的規劃方法將規劃階段分為兩個階段，主要涉及的問題包括城市定位、城市發展動態、空間結構和土地的合理利用以及城市規劃中的交通問題。同時要將城市總體規劃編制不斷擴展，將城市規劃的目的，策略研究和結構規劃要不斷強化。將其他管理措施落實到城市規劃工作中，規劃工作要側重于城市的戰略發展，規劃綱要發展成為城市規劃一種戰略措施，所以要提升規劃綱要的地位，提升規劃綱要的主體地位就要從規劃審批程序，將政府對規劃審批落實到規劃綱要中，這也是經濟體制轉變的必然行為，政府的干預要以宏觀戰略性政策為主，綱要的批準的綜合性要以政府宏觀措施為主，要體現戰略規劃的專業性和規劃性。城市總體規劃的成果在體現在綱要精神和專項規劃中，因此這種調節方式可以更好的體現綜合性和戰略性的關系，有效的解決了在編制過程中出現的冗長、繁雜和工作效率低下等問題。復雜的工程程序會導致結果沒有出現，由進行返修的情況，提高總體規劃中總體規劃編制的有效性。

二、城市規劃的政策劃趨勢

隨著社會化問題的突出，城市規劃者對社會問題的關注，城市規劃工作也具有了社會屬性，通過以上分析，可以得知未來城市規劃應該是理性和感性結合，物質性和社會性兼顧，科學性和政策性于一體規劃策略，具備社會資源分配和調節能力的職能規劃，如何轉變城市規劃的調控功能，是我國城市規劃中的首要任務。實現城市規劃的轉型，使城市規劃成為具有調控功能的一項政策，就要加強城市規劃和相關政策的聯系。

首先，城市規劃要反應政策的要求。國家進行宏觀調控措施，區域政策制定對城市發展的影響。其次，城市規劃的內容要作為城市發展各項政策的起點。城市規劃要反應城市各項要素在城市發展中的取向，城市的發展要在符合城市的規劃框架，另外，城市的變化要體現城市的變化趨勢，某些發展趨勢雖然沒有在規劃方案中得到具體體現，但是卻成為了影響城市發展的客觀因素，并且影響范圍也在逐漸擴大，這些因素包含了政治因素、社會因素和文化因素。綜上所述，為了提升省市規劃的社會屬性，在城市規劃過程中還應該包含輸入和輸出等程序。輸入過程主要分析的是現有的政策和社會空間利益關系，和城市發展發展需求。在城市規劃過程中要考慮到這些影響因素，對城市發展的目標進行協調，最終落實到城市土地和資源分配中，得到的輸出結果就是城市的發展和戰略目標，依據城市規劃的導向作用對現行政策進行調整，制定一些新的規劃措施保證城市規劃目標的實現。

三、城市規劃的探索

受傳統技術的影響，我國城市總體規劃主要偏重于城市土地的利用和空間發展規律，對政策影響因素在城市規劃中所起的作用研究比較少，如政策制定時政策調控的結果，是一種間接效應。如城市的空間效應，重視程度不夠、預見性不足，影響城市的協調發展。因此，城市整體規劃是具有一定調控功能的政策，城市總體規劃要具有政策整合和政策導向的基本功能。因此，城市發展動態和各項法律法規的制定對城市發展的影響機制所產生的空間效應，城市發展的眾多影響機制的調節功能可以作為今后城市總體規范的重點研究內容。

(一)城市發展的動態

城市發展動態的研究是指為了增強城市規劃預見性的需要，城市的動態發展主要表現在政治、經濟、技術和文化等因素對城市發展的影響。只有了解這些變化因素對城市空間效應產生的影響，是做好城市總體規劃的前提。其中經濟因素的政治因素對城市的動態發展具有顯著影響，應該給與一定的重視，在城市發展規劃工作中要加強對政治因素和社會因素對城市發展的研究，這是城市規劃向社會性轉變的必然要求。

（二）政策的空間效應

政策的出臺和實施都會對社會帶來一系列的影響甚至產生一些連鎖反應，即使是相同的技術在不同的地區執行也會產生不同的效果，所以在城市總體規劃的過程中要注重政策的變化對空間效應影響機制的研究。如財政政策發生變化會直接影響到產業結構的調整和產業的分布情況，導致經濟發展緩慢，對空間演變產生影響，如在珠三角地區產業聚集而形成產業群，出現這種的現象的原因是受到財政政策的影響，土地的使用政策發生變化會改變土地的使用模式，土地政策的改變的會對交通產生影響，影響了交通規劃，推動了空間演變的進程。如信貸政策，稅收政策，都會對房地產行業的發展造成一定影響，造成空間更新緩慢。

（三）加強多因素綜合調節的研究城市規劃的職能分析

融合經濟、政治、政策、社會、文化等諸多因素的調控，可以有效的提高城市規劃中解決問題的能力。

作為城市公共政策的規劃，要主要發揮行政職能，規劃師要在城市規劃過程中發揮應有的作用，從事規劃或者管理工作的人員可以被稱為了管理型規劃師，另外規劃師也可以是規劃咨詢機構和政府政策機構的研究人員，不但為城市規劃工作提供服務，也為政府的制定決策服務。城市規劃設計人員屬于操作性規劃師，代言型規劃師不僅可以保證社區的利益，又可以作為集團的代言人，確保城市規劃渠道的通暢。

結束語：

尋求整體的優化方法追求城市規劃在引導城市發展中積極作用是城市規劃的主要職能，總體規劃可以促進城市經濟的發展，在城市發展中對市場資源合理分配達到優化平衡，體現了總體規劃在城市這個相對復雜的系統中所發揮的調節作用，主要研究了城市定位、總量控制的優化，對城市的發展提供了理論依據。

參考文獻：

[1]劉萬鋒．城市總體規劃與土地利用總體規劃用地發展規模相協調探析 [M]．甘肅：甘肅科技出版社，2012．

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Keywords:city planning; regulation function; guiding function; mandatory; Guide

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A 文章編號：

1內容界定

總體規劃編制內容具有重要的宏觀調控作用，因此應該著重研究政府在公共服務設施規劃和相關政策制定方面的宏觀引導作用，并且突出基礎設施配置作用，對城市建設行為提出環境保護的限制條件，從而保證總體規劃對城市重大決策的參謀作用和對重大建設項目的引導作用。

2006年頒布實施的《城市規劃編制辦法》明確規定：編制城市總體規劃，應當以全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃以及其它上層次法定規劃為依據，從區域經濟社會發展的角度研究城市定位和發展戰略，按照人口與產業、就業崗位的協調發展要求，控制人口規模、提高人口素質，按照有效配置公共資源、改善人居環境的要求，充分發揮中心城市的區域輻射和帶動作用，合理確定城鄉空間布局，促進區域經濟社會全面、協調和可持續發展。

《城市規劃編制辦法》第三十條和第三十一條分別列出了市域城鎮體系和和中心城區的具體內容，同時把城市規劃區范圍、市域內應當控制開發的地域、城市建設用地、城市基礎設施和公共服務設施、城市歷史文化遺產保護、城市防災工程、城市抗震與消防疏散通道、城市人防設施布局、地質災害防護規定等列為城市總體規劃的強制性內容。

由此可見，城市規劃編制內容要求突出強調了總體規劃編制的公共政策性。

2 體現管制功能的強制性內容界定

公共政策管制所體現的是對社會中的個人和集團的行為施加控制，政府制定能源保護、環境保護、計劃生育、交通安全、財產保護、義務教育等方面的政策。作為公共政策，總體規劃有其自己的內涵，其管制功能主要對城市建設行為進行控制，確保各項建設活動與城市發展目標保持一致，同時對違法建設行為進行監督檢查。因此總體規劃不僅包括對所屬專項專業規劃的指導和管制，而且也包括對總體規劃目標完成情況和如何完成的管理、限制和引導，在此方面，強制性內容充分體現了總體規劃的管制功能。

2.1強制性內容內涵

在總體規劃中確定的強制性內容有：（1）城市規劃區范圍。（2）市域內應當控制開發的地域，包括：基本農田保護區，風景名勝區，濕地、水源保護區等生態敏感區，地下礦產資源分布地區。（3）城市建設用地，包括：規劃期限內城市建設用地的發展規模，土地使用強度管制區劃和相應的控制指標（建設用地面積、容積率、人口容量等）；城市各類綠地的具體布局；城市地下空間開局。（4）城市基礎設施和公共服務設施。包括：城市干道系統網絡、城市軌道交通網絡、交通樞紐布局；城市水源地及其保護區范圍和其他重大市政基礎設施；文化、教育、衛生、體育等方面主要公共服務設施的布局。（5）城市歷史文化遺產保護。包括：歷史文化保護的具體控制指標和規定；歷史文化街區、歷史建筑、重要地下文物埋藏區的具置和界線。（6）生態環境保護與建設目標，污染控制與治理措施。（7）城市防災工程。包括：城市防洪標準、防洪堤走向；城市抗震與消防疏散通道；城市人防設施布局；地質災害防護規定。

2.2強制性內容分類

根據實際操作需要，可以將強制性內容分為3類：具有可操作性的內容、不具可操作性的內容和缺少技術標準的內容，如表1所示。

表1 對強制性內容按照實際操作進行的分類

城市規劃區范圍。市域內應當控制開發的地域，包括：基本農田保護區，風景名勝區，濕地、水源保護區等生態敏感區，地下礦產資源分布地區。城市建設用地，包括：規劃期限內城市建設用地的發展規模，城市地下空間開局。城市基礎設施和公共服務設施。包括：交通樞紐布局；城市水源地及其保護區范圍和其他重大市政基礎設施；文化、教育、衛生、體育等方面主要公共服務設施的布局。城市歷史文化遺產保護。包括：歷史文化街區、歷史建筑、重要地下文物埋藏區的具置和界線。

不具可操作性內容

城市建設用地中土地使用強度管制相應的控制指標（建設用地面積、容積率、人口容量等），城市各類綠地的具體布局；城市基礎設施和公共服務設施中城市干道系統網絡、城市軌道交通網絡；城市歷史文化遺產保護中歷史文化保護的具體控制指標和規定。

缺少技術標準內容

生態環境保護與建設目標，污染控制與治理措施；城市防災工程。包括：城市防洪標準、防洪堤走向；城市抗震與消防疏散通道；城市人防設施布局；地質災害防護規定。

2.3強制性內容界定

目前城市總體規劃的內容比較龐雜，涉及到社會經濟與環境的各個方面。由于影響現代城市建設和土地開發活動的外界因素相當繁多，準確預測局部土地使用情況是沒有必要的。根據以上分析，可以對強制性內容進行優化界定：總體規劃中強制性內容應該是具有可操作性的內容（見表1中第一項）。

3體現導向功能的引導性內容界定

公共政策具有科學性導向功能，城市總體規劃的導向功能使規劃預測性明顯加強，因此具有很強的規劃實施可行性。作為城市總體規劃的導向功能實際上就是規劃的指導作用，導向性內容是指對宏觀形勢具有指導性、對社會發展具有影響深遠的內容。在實施過程中導向功能的某些方面還有待加強甚至需要補充，而有的地方需要弱化處理。

3.1導向功能中有待強化的方面

城市規劃中導向功能的戰略性直接影響著規劃體系的完善，所以對總體規劃的部分導向性內容應該重點強調，其中包括市域空間布局規劃、核心城市圈規劃、市域管制規劃、城市用地布局規劃、市域城鎮以及生態環境保護規劃。同時要與相應總體發展規劃相銜接，并對自身重點和難點問題進行探討，可以考慮通過立法手段和加強審議程序來保持其科學性和戰略性。

3.2導向功能中需弱化的方面

對城市總體規劃導向功能的詮釋是每項規劃都有各自的重點任務和主要目標。因此導向功能要求我們不能把規劃中一些專項專業問題進行過細規定，應該強調重點，發揮其指導性和戰略性。需要弱化的城市總體規劃內容包括一些對經濟文化影響小的規劃，包括：景觀風貌規劃、停車設施規劃、電信工程規劃等。它的具體實施任務應該由各專項規劃來完成，其實施進展情況需要公眾的監督、法律的約束以及有關單位的自律。

3.3導向功能中需去掉的方面

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城市規劃的意義體現在規劃的實施，只有通過規劃的實施，才能全面而完整地實現規劃意圖、原則和內容，規劃對城市建設和發展的作用才能得到實現。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》規定：“省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的組織編制機關，應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估”，它將城市規劃的實施評價上升到了法律條文角度，力求使城市規劃以及相應政策的制定都能通過定期的監測機制反饋實施績效，繼而宏觀上修正引導控制措施，保證城市發展建設更加科學合理。

1 宜居城市與城市總體規劃實施評價的目標一致性

2004年《北京是城市總體規劃》將城市性質定位為“宜居城市”，引發了我國“宜居城市”建設和研究的熱潮。其實，從古至今人類對理想居住環境的追求和探索從未停止，城市功能也總是圍繞著居住者的要求展開。從19世紀開始，城市建設追求了“適居”、“宜居”城市研究之門。近年來，對理想居住環境，還深入到了交通可達、安全舒適、友好鄰里、尊重歷史、保護資源的可持續發展層面，“宜居城市”概念應時而生，已成為現代城市的發展目標和重要方向。2007年中國城市科學研究會正式的《宜居城市科學評價指標體系研究》，從“社會文明、經濟富裕、環境優美、資源承載、生活便宜、公共安全”六個方面對城市宜居度進行判斷，宜居指數達到80分即認為是“較宜居城市”。這個標準對于我國宜居城市建設有重要意義，也為評判提供了一個相對科學而統一的尺度。

宜居城市建設是一個長期的、動態的過程，它不僅僅是一個理論，還是城市化的實現目標，需要在總體規劃中制定實施評價檢驗其實施效果。建設宜居城市與開展總體規劃實施評價在目標上存在著內在聯系：

1.1 宏觀層面上，宜居城市建設和總體規劃實施的關注點都是運用先進城市發展理念提升社會經濟發展水平，其評價內容針對上述目標展開；

1.2 中觀層面上，城市歷史文化保護、環境改造及各種設施布局的實際情況反映了城市總體規劃的實施效果，體系了宜居指數水平；

從宜居城市的角度構建城市總體規劃實施評價體系，具有通過實施評價檢驗城市建設是否符合宜居要求，便于及時提出改進策略，逐步推進宜居城市建設的重要作用。

2 中小城市展開城市總體規劃實施評價的意義與價值

隨著城市化進程的加快，中小城市由于數目眾多，規模適當，已經成為我國城市化進程的主要載體，也將成為中國建設宜居城市的中堅力量，其實施評價效果推廣具有較大現實意義。

2.1 動態引導性。在高速發展的城市進程下，規劃實施結果與宜居目標之間會存在偏差，有的甚至背道而馳，定期開展實施評價可以加強城市規劃的動態引導作用。

2.2 整體協調性。城市總體規劃實施主體多元化，導致各種利益矛盾凸現，通過實施評價可均衡利益分配。

2.3 系統規范性。中小城市規劃技術水平與管理力量較大城市薄弱，通過長期性、滾動性的實施評價機制，可以對其進行有效監督。

2.4 急切性和緊迫性。目前區域協調發展、城鄉統籌、城市需求多樣化等重任將導致“宜居”概念從城市拓展到區域，中小城市對區域性的宜居城市體系建設有著重大推動作用。

3 引入宜居城市目標的中小城市總體規劃實施評價體系

城市規劃實施受到各種不確定因素的影響，是一個復雜的過程。然而最早的規劃實施評價卻忽略了這一點，只是將實施成果與“極端藍圖”進行一一對應式的比較，完成目標即評價為“好”，最為典型的是以A.Wildavsky為代表的“客觀目標式評價方法”。這種目標性的評價方法直接卻片面，不能對城市建設過程做出合理分析。在隨后的發展中，運用數學模型、社會學的研究方法相繼被引入到城市規劃實施評價中來，評價不僅針對實施結果，對過程更加重視，城市規劃實施評價方法取得了較大發展――除傳統的德而菲法（專家意見法）、AHP法（層次分析法）、PPIP評價模型外，還有基于數理分析的“單指標多角度評價法”、“加權多因素綜合評價法”、“變異系數法”等多種定量分析法，有點甚至還引入了疊圖法、地理信息系統與遙感技術結合的GIS分析法等。但這些評價方法的過程及結果“非顯性”，對使用人員和管理人員的專業支撐要求較高，因此太多出現在研究性報告和大城市的城市總體規劃實施評價實踐中，而對于法定的、周期性的、經常性的中小城市總體規劃評價而言，在推廣上存有較大難度。

3.1 構建原則

3.1.1 客觀性：城市總體規劃實施的內容很多，評價體系以宜居城市建設為主要目標，參照“宜居城市評價指標體系”，綜合分析城市整體發展狀況。

3.1.2 可比性：評價指標選取以量化指標為主，適當引入部分非量化指標，使其具有代表性，并盡可能在時間、地域范圍上具有縱向可比性。

3.1.3 公眾參與性：在城市總體規劃實施評價時應盡量彌補專業性強、公眾參與力度不足的問題，積極鼓勵評價者和評價人群多方位介入。

3.1.4 可操作性：在選擇評價方法和相應因子時，應綜合考慮中小城市的各方面因素，使評價工作能夠順利開展，直奔要點，不流于形式。

3.2 評價流程及框架構建

3.2.1 現場調研，確定規劃評價范圍；

3.2.2 收集資料，中觀層面上確定影響宜居城市總體規劃實施的評價要素，并將其歸納為城市空間布局、城市環境建設、城市交通建設以及結合宜居城市目標的城市經濟發展、社會文明建設等方面。

3.2.3 微觀上將上述要素的組成因子歸類為量化因子和非量化因子，并通過數理統計和相關性分析等，將實施結果與宜居目標進行偏差度對比分析（也可根據建設用地實施情況，加入經濟績效性等評價內容）。該環節為評價體系的核心。

3.2.4 結合市民意見，直觀定性檢驗城市總體規劃實施狀況，提出通過階段性成果（如近期建設規劃、專項規劃等）維護總體規劃或宜居目標的措施。

3.2.5 提交評價報告，并經過有關部門法定程序審核通過后，具體指導實施。

3.3 評價因子選取

城市建設受到各種因素影響，如物質、技術、經濟、自然氣候、生態環境等，評價作為一種手段反饋城市建設信息，其指標體系是綜合反映城市建設的指標綜合體。評價指標因子選取是準確評判不同時期城市發展狀況的關鍵，不僅體系出總體規劃在微觀層面上對具體項目的指導作用，同時衡量實際建設情況與規劃目標的偏差程度，并能從偏差入手，有里及表地分析原因，從而做出針對性的修正、維護決策。

結合宜居城市評價指標特點，并根據指標的控制性和指導性將其分為量化指標和非量化指標。

3.3.1 量化因子：即從微觀層面評價建設效果，反映宜居硬環境的指標。

（1）經濟建設評估因子：經濟建設是社會發展的基礎條件，也是宜居城市建設的最重要的決定性因素之一。考慮到某些中小城市的經濟轉型，評價時可根據需要加入三產比例因子，以便影響總體規劃實施的經濟因素有深層次的了解。

（2）土地資源承載度因子：城市資源量決定了一個城市的自然承載能力，是城市形成、發展的必要條件。該指標同事也是城市建設的控制性指標，既直觀反映了城市建設的效果，也間接揭示了城市發展方向及存在問題。

（3）建設用地實施因子：分析評價主要建設用地的發展方向及空間布局是否合理。

（4）城市環境建設因子：主要包括生態環境、氣候環境、人文環境、城市景觀等四方面，山地城市在環境建設方面有其地域優勢，山水資源和自然綠化的豐富程度使其在宜居城市打造上占有一定優勢。

（5）重大項目的實施因子：對城市總體規劃確定的重大項目實施進行評估，分析實際建設是否合理。

6）生活便捷度因子：生活方便、適宜是宜居城市最重要、最核心的影響因素，該項評價主要關注宜居型公共設施（包含傳統公共服務設施的擴展范疇）的服務半徑及效果。

（7）其他因子：其他涉及具體城市的獨特因子。

3.3.2 非量化因子：即反應宜居軟環境建設的定性評價指標。

（1）公共安全度因子：宜居城市和總體規劃實施的服務對象和受益群體均是城市居民，城市安全度是關系居民安居樂業的主要評價因素。

（2）居民滿意度因子：公眾參與是評價體系必不可少的組成部分，應通過公開調查的形式征集群眾意見，作為指導城市下一步建設發展的參考依據。

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城市空間的梳理和整合是一個城市可持續發展的動力與保障，而城市規劃對于城市空間布局的形成有不可忽視的作用。 “合理的城市規劃是城市發展的前提，城市規劃在城市發展的不同階段所起的作用是不同的，具體表現在城市空間發展方向、城市空間形態演變、城市形象、城市經濟活動乃至城市社會結構等方面。①”作為珠三角外向型經濟最具代表性的城市，東莞現代城市空間結構的形成和發展，城市規劃起到了積極的作用。

1.城市規劃保障對于城市空間結構的影響

城市空間的梳理和整合成為城市可持續發展的動力與保障，城市規劃通過對城市空間布局的不斷調整來影響城市空間結構走向。東莞政府對于城市升級調整不遺余力，投入了相當大的熱情編制規劃。而這些規劃在實施和調整中促進了城市發展，形成和完善現有東莞城市空間布局，在所有類型的規劃中，城市總體規劃對于城市整體空間結構布局的影響更為宏觀。

城市總體規劃通過對城市自身建設條件和現狀特點的分析研究，從而制定城市經濟和社會發展目標，以確定城市的發展性質、規模和建設標準，最后安排城市用地的功能分區和各項建設的總體布局，宏觀的影響城市空間結構。

東莞目前可查的城市主要有5版，整理這些總體規劃可以展示東莞城市空間發展脈絡。

2.歷年東莞城市總體規劃匯總分析

東莞可查的5版城市總體規劃分別是《東莞市城市總體規劃1982-1990》、《東莞市城市總體規劃1985-2000》、《東莞市城市總體規劃1989-2010》、《東莞市城市總體規劃1996-2010》、《東莞市城市總體規劃2000-2015》下表對這幾輪總體規劃在城市規模、城市性質、城市空間結構等幾個方面的內容進行了匯總。

表1東莞市歷次總體規劃匯總整理表

資料來源：根據《東莞市歷次總體規劃匯編》 （東莞市城建檔案館），《東莞市城市總體規劃2000-2015》（中國城市規劃設計研究院）整理

由此可分析得到東莞城市總體規劃對于空間布局的影響無疑是較為明顯的。

3.東莞歷年城市總體規劃對于城市空間布局的影響

城市總體規劃具有延續性，后一輪的規劃往往可以分析出之前規劃的實施狀況，城市總體規劃對空間布局是有很明顯的指引作用的，雖然兩者的發展并沒有完全對應，但是城市總體規劃在對于城市空間的宏觀布局發展還是有不可忽視的影響。

3.1城市總體規劃微調城市空間布局

1982和1985版城市規劃延續東莞傳統城市發展格局，城市空間發展局限在依托舊城區小規模擴張階段。如1985年總規“城市用地，以老城區為中心，向外擴展，其次向東、向北作少量發展。③” 1989和1996版規劃處于東莞城市發展的特殊時期。1989年總規雖然城市規模并沒有較大突破，但對城市空間結構有了分區的概念。

3.2 城市總體規劃引導城市空間布局形式的轉折

82版和85版城市規劃都被迅猛發展的經濟建設所沖破。為適應經濟發展，把東莞建成一個現代化城市，1989年規劃在舊莞城的南面建設一個總面積約4.2平方公里、規模接近舊莞城的新市區。它包括科技、商貿、金融、住宅以及文化娛樂等多個小區。新城西南面是高科技開發區。1989和1996版城市總體規劃展示出東莞城市格局發展中的轉折，城市發展有了新觀點。

1989版總規對于城市空間布局發展也有了新的突破，城市有分區設置意識1996版規劃處于東莞城市社會經濟發展的特殊時期，這版規劃對于新形勢下東莞的城市發展茫然與混亂。規劃提到公共服務設施分為市級中心和區級中心，值得一提的是，這輪規劃提到了舊城的改造。

1996這版總規對于新形勢下東莞的城市發展比較茫然，在城市規模上并沒有給予具體的限定，而只是用三個方案對城市規模進行調控：“高方案―-城郊邊級弱化甚至消失；中方案―按照行政界線預測城市發展，各項設施城郊區別對待，郊區鄉鎮控制發展；低方案―區別對待，適當控制郊區鄉鎮發展④”。城市規模參照《珠江三角洲經濟區城市群規劃》確定。”對于城市空間布局相比上一輪規劃并沒有太大的突破：“規劃市區為環形放射多中心片區式結構，將市區市片區分別包含1-3個城市組團④”。這其實是了對于迅猛城市發展不可預測性的放任態度。

1989和1996年城市總體規劃向我們表明東莞城市空間發展逐漸跳出了舊城的框架。

3.3 城市總體規劃奠定城市空間格局的發展基礎

2000版城市總體規劃則是為東莞城市發展格局展開了新視野，促使東莞形成目前城市空間結構，其功能結構中的“兩大發展軸”及在確定的“莞龍路、東城中心、同沙片區”三大發展方向對目前城市發展仍具有指導意義，影響城市空間布局的發展。

2000版總規實施期間，東莞中心城區基本實現了地區性中心城市的發展目標，城市空間發展初步具備特征，為實現東莞城市發展的“強心”戰略思想功不可末。2000版總規規劃市區包括六大片區；確定市區兩大發展軸和五個發展方向；規劃確定六條楔形綠地分隔城市片區。六大片區（如圖1）。兩大發展軸――東北―西南發展軸和西北―東南發展軸⑥。

關于城市土地利用規劃，在東莞市區用地規劃中，南城區用地布局特點主要為：“城鎮建設用地主要分布在南城區中部以北區域，南部區域主要為山體、農田與村莊。在北部城鎮建設用地中，居住用地分布較為分散，工業用地集中在南城區中部偏北區域，商業用地主要聚集在南城區北部區域⑦”。（如圖2）

圖1 東莞市區用地規劃圖

資料來源；《東莞市城市總體規劃（2000-2015）》中國城市規劃設計研究院

圖2，東莞城市規劃分區示意圖

資料來源：自制

從對城市總體規劃的分析中，城市社會經濟的發展在城市總體規劃中一一體現了出來，而城市空間發展也隨之而變化。2011年東莞全面總結《東莞市城市總體規劃（2000-2015）》實施10年來，在強化規劃的空間調控能力，整合城鄉資源，提升中心城區功能和品質以及城鄉一體化協調發展等方面所取得的成效，并分析總規實施中存在的不足。通過分析城市呈現南移、東拓態勢，符合總規預期。

除了總體規劃，其他有東莞市政府引導的如近期建設規劃、各類型專項規劃對于城市整體空間結構的影響。如近期建設規劃雖然是城市總體規劃的重要組成部分，通過重點建設地區和重點項目實施，已經開始落實到城市空間發展的微觀層面了。

4. 小結

研究城市規劃與城市發展的關系，對認識城市發展規律、進行城市規劃有積極的借鑒價值。城市總體規劃將城市結構空間的宏觀布局結合在一起，更多的是從宏觀方向上引導城市空間結構發展；而其他如近期建設規劃作為總規的延續，在宏觀微觀方面對于城市空間布局均有影響，但其規劃性質讓城市空間布局更為直接。東莞在新世紀的城市發展中強烈意識到城市化水品嚴重落后經濟發展，對于城市規劃、城市建設不遺余力。因而，近10年以來的的近期建設規劃很直觀的反映了東莞的城市發展步伐，逐步形成和完善城市總體規劃所構想的城市發展藍圖。如近年因為松山湖橫空出世，東莞的城市空間發展有了更大的突破，強心策略有了強有力的基礎，城市空間布局在規劃中不斷調整和完善。

主要參考文獻：