引論：我們?yōu)槟砹?3篇分稅制財政體制論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。
篇1
浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建設經(jīng)歷了四次變革。1950年至1985年，實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，即收入全額上繳，支出全額核定下?lián)埽瑢嶋H上是個報帳制的財政管理體制。
論文百事通1985年至1992年實行了劃分收支，分級管理的半統(tǒng)半放的財政管理體制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，實行了劃分收支，核定收支基數(shù)，收入遞增包干模式的財政體制，即按照稅種和企業(yè)隸屬關系，確定市級和鎮(zhèn)級各自的固定收入（所得稅、調(diào)節(jié)稅）、共享收入（產(chǎn)品稅），同時考慮到地區(qū)間的平衡，對不同地區(qū)的收支基數(shù)、遞增比例作了區(qū)別對待。以上體制都是與各個發(fā)展時期基本情況相適應的財政體制，但隨著經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，也逐漸地暴露出其不徹底、不完善。面對慈溪經(jīng)濟社會事業(yè)的基礎和迅猛發(fā)展的趨勢，改革現(xiàn)行財政體制已迫在眉睫。
財政管理體制是國家在中央和地方以及地方各級政權(quán)之間，劃分財政收支范圍和財政管理職責與權(quán)限的一項根本制度，既屬于經(jīng)濟范疇，又屬于政治范疇。它的存在和發(fā)展是以經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況等因素為基礎的，分稅制作為分級財政管理體制下進行收支劃分的體制，其實施需要具備相應的條件。即經(jīng)濟總量、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、財政規(guī)模及與此有密切關系的人口集聚度、地理條件、交通等因素，要求以上諸項指標均達到一定的規(guī)模，才有實施的基礎。
目前慈溪市的社會、經(jīng)濟發(fā)展已具備實施鎮(zhèn)財政分稅制條件。
慈溪市區(qū)域面積1154平方公里，人口101萬，改革開放以來，慈溪人民充分發(fā)揮頭腦活、市場經(jīng)濟意識強、吃苦耐勞的特點，全市有10萬人長期在外經(jīng)商、辦企業(yè)、跑供銷，占總?cè)丝跀?shù)的10％，為地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展提供了源源不斷的動力。1999年全市實現(xiàn)GDP143億元，實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值514.35億元，全市23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值在10億元以上的鎮(zhèn)有18個，個私工業(yè)總產(chǎn)值在5億元以上的鎮(zhèn)有2b個，區(qū)域特色的個私塊狀經(jīng)濟初步形成。改革開放二十年來，在以下方面發(fā)生了深刻變化：
1.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)大縣向工業(yè)大市的跨越，正在向經(jīng)濟強市邁進。目前，我市已步入了工業(yè)化中期的初始階段，1999年全市工商登記在冊的企業(yè)已達11175家，個體工商戶近6萬戶，二三產(chǎn)業(yè)的比重已占國內(nèi)生產(chǎn)總值的91％，農(nóng)村已有65.4％的勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)。
2.經(jīng)濟運行機制發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，正在向經(jīng)濟國際化邁進。全市已有自營出口企業(yè)130家，出口供貨企業(yè)656家，1999年全市自營出口額達3.3億美元，外向型經(jīng)濟已成為推動慈溪市經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。同時，至1999年底，國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)及集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已基本完成體制改革，按照市場體制的要求，做到了產(chǎn)權(quán)清晰，形成勞動用工競爭上崗的一種市場規(guī)范運作機制。
3.城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由農(nóng)村為主體向城鎮(zhèn)為主體的跨越。全市所轄23個行政區(qū)已全部建鎮(zhèn)，鄉(xiāng)已消失，并且市城區(qū)面積已達22平方公里，各鎮(zhèn)建成區(qū)面積共有85平方公里，已有40％的人口生活在城鎮(zhèn)，工業(yè)向小區(qū)集聚、人口向城鎮(zhèn)集聚的步伐進一步加快，基礎設施網(wǎng)絡日益完善。
4.財政收入已初具規(guī)模。1999年財政收入8.8億元，其中鎮(zhèn)級一般財政收入為7.9億元，平均每個鎮(zhèn)3435萬元；一般預算支出為1.75億元，平均761萬元，連同預算外資金，全市鎮(zhèn)財政支出為5.15億元，平均每個鎮(zhèn)2239萬元。應該說，鎮(zhèn)財政已具有一級政府所要求的總量規(guī)模。
三、鎮(zhèn)財政分稅制體制實施后產(chǎn)生的效果及存在問題
（一）鎮(zhèn)財政分稅制體制的基本內(nèi)容
為適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，進一步理順市與鎮(zhèn)的財政分配關系，充分調(diào)動鎮(zhèn)財政生財、聚財、理財?shù)姆e極性，增強鎮(zhèn)財政自我發(fā)展、自求平衡的能力，從1997年開始，對小城鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)實施分稅制財政體制嘗試。實踐證明，以稅分成的分配形式，既能增強市財政宏觀調(diào)控能力，又能照顧鎮(zhèn)政府利益，調(diào)動鎮(zhèn)增收節(jié)支、發(fā)展經(jīng)濟的積極性。從2000年開始，我們在總結(jié)分稅制試點取得一定經(jīng)驗的基礎上，在全市范圍內(nèi)實施了以劃分收支、分稅分成、確定上解或定補基數(shù)為主要內(nèi)容的分稅制財政體制。具體做法是：
1.確定原則：一是財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則。根據(jù)鎮(zhèn)級政府的事權(quán)，合理劃分收支范圍，進一步完善其財權(quán)。二是綜合平衡的原則。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，分類確定，轉(zhuǎn)移支付，適當調(diào)整鎮(zhèn)際間的既得利益。三是穩(wěn)定基礎，發(fā)展財政的原則。保持鎮(zhèn)級財政的既得利益，就增量部分傾斜于鎮(zhèn)，以壯大鎮(zhèn)級財力。
2.核定收支范圍。一是按照屬地管理，兼顧行政管轄劃分收入范圍，按稅種劃分市級收入、市鎮(zhèn)共享收入、鎮(zhèn)級固定收入。考慮到各鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性及財政供養(yǎng)人口差距較大的實際情況，實行了按鎮(zhèn)分類確定市鎮(zhèn)共享收入分成比例。二是根據(jù)市與鎮(zhèn)的事權(quán)劃分，核定支出范圍。鎮(zhèn)財政主要承擔本級政府運轉(zhuǎn)所需支出以及本鎮(zhèn)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展和社會管理所需的支出，并規(guī)定，實行分稅制后，增人不增支，減人不減支，因正常工資調(diào)整而增加的鎮(zhèn)財政支出，也由鎮(zhèn)財政自求平衡，市財政不作補助。
3.核定上解或定補基數(shù)。為合理調(diào)節(jié)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的財力分配，在確定分稅分成的基礎上，1999年實際稅收入庫數(shù)和應得財力為基礎，計算所得可用財力大于應得財力的，其差額為定額上解數(shù)，從2000年開始按市鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級固定收入增幅同幅遞增；小于既得利益的，其差額為定額補助數(shù)，一定三年不變。
4.建立轉(zhuǎn)移支付。在劃分財政收支范圍基礎上，市財政適當集中統(tǒng)籌一部分財力作為轉(zhuǎn)移支付需要。在保證原有利益的前提下，市財政在各鎮(zhèn)新增財力留鎮(zhèn)部分中集中統(tǒng)籌20％用以轉(zhuǎn)移支付，以彌補相對困難鎮(zhèn)的財力不足，縮小鎮(zhèn)際間財力差距。
（二）實施分稅制初見成效
1.促進鎮(zhèn)級經(jīng)濟的發(fā)展。分稅制財政體制的實施，使鎮(zhèn)政府收入與稅收收入有了更為直接的聯(lián)系，而稅收收入增長的根本源泉是經(jīng)濟發(fā)展的總量和質(zhì)量，這就促使鎮(zhèn)政府更加主動地引導鎮(zhèn)級經(jīng)濟的發(fā)展方向，著力進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升經(jīng)濟層次。一是發(fā)展個私經(jīng)濟。黨的十五大把個私等非公有制經(jīng)濟從“拾遺補缺”、“有益補充”上升到“社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”，個私經(jīng)濟的地位有了質(zhì)的提高，其在農(nóng)村的發(fā)展具有了天時、地利、人和的優(yōu)越條件，對政府來說既是新的經(jīng)濟增長點，而且其上繳的絕大部分稅收屬地方財政固定收入，因而在鎮(zhèn)財政分稅制體制下，鎮(zhèn)政府支持和發(fā)展個私經(jīng)濟、培植地方財源變得更加必要和迫切。二是促進了鎮(zhèn)級經(jīng)濟由量的擴張向質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變。企業(yè)所得稅作為我市鎮(zhèn)財政分稅制體制中80％留鎮(zhèn)的稅種，其增長的顯著特點就是效益推進，就必然要求鎮(zhèn)政府注重經(jīng)濟效益，大力發(fā)展市場前景好，能出口創(chuàng)匯，效益顯著的經(jīng)濟增長項目，同樣，營業(yè)稅、個人所得稅等的分成也能使鎮(zhèn)政府產(chǎn)生觸動，引導相應產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從而促進整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。三是推動鎮(zhèn)級經(jīng)濟走科技發(fā)展道路。鎮(zhèn)級經(jīng)濟要持續(xù)、穩(wěn)定、高速發(fā)展就必須依靠科技進步，由科技帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高產(chǎn)品競爭力，同時以新的管理理論提高企業(yè)的管理檔次，增強企業(yè)家的素質(zhì)。分稅制體制的實施，使鎮(zhèn)政府對科技推動經(jīng)濟作用的認識進一步明確，更加注重科技人才的引進，提高產(chǎn)品科技含量，提升企業(yè)管理層次。
2.促進了鎮(zhèn)財政的發(fā)展。分稅制財政體制的實施，明確了財權(quán)和事權(quán)，強化了鎮(zhèn)財政的職能，鎮(zhèn)政府收支具有了自，真正體現(xiàn)了當家作主，提高了理財積極性。一是鎮(zhèn)財政收入呈增長態(tài)勢。這主要得益于兩方面：第一，分稅制超收激勵作用的發(fā)揮，使鎮(zhèn)政府積極做好增加財政收入的各項工作，拉動財政收入的增長；第二，鎮(zhèn)財政真正成為一級獨立的財政實體，可用財力由鎮(zhèn)財政統(tǒng)一調(diào)度，沒有了區(qū)分預算內(nèi)、外收入的必要性，真正實施了鎮(zhèn)財政綜合預算、綜合管理的模式。二是能主動處理好“吃飯”與“建設”的關系，堅持量力而行、量入為出，以收定支的原則，確保鎮(zhèn)財政收支平衡。三是注重把節(jié)流工作和合理有效使用財政資金結(jié)合起來，大力遏制財力浪費現(xiàn)象，堅持勤儉辦事，把有限的財力用到最需要的地方。四是遵守財經(jīng)紀律，嚴格預算辦事，使管理真正到位。鎮(zhèn)財政分稅制的實施，還有利于相關管理措施的推行，如對鎮(zhèn)級行政事業(yè)單位實行“零戶統(tǒng)管”等，進一步強化部門單位財務收支活動的監(jiān)督。
3.促進了稅收征管。目前，慈溪市工商登記戶達6萬多戶，稅收征管難度大任務重，漏征漏管仍有不少，給公平競爭經(jīng)濟環(huán)境的建立帶來負面影響。在原包干型財政體制下，稅收增長與鎮(zhèn)財政收入掛鉤不緊，鎮(zhèn)政府抓稅收征管的積極性不高。分稅制體制實施后，鎮(zhèn)政府開始認識到要增加財政收入，必須加強稅收征管工作，由過去的“要我管”變成“我要管”，從抓稅收征管的配角轉(zhuǎn)向主角。（1）提高了政府管稅的積極性。今年以來，全市各鎮(zhèn)普遍開展了抓稅收促征管行動，對轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營戶特別是家庭個體加工業(yè)進行徹底的調(diào)查，建立起一批以鎮(zhèn)政府為主，國地稅參加的聯(lián)合征收站，逐漸形成鎮(zhèn)政府牽頭，稅務為主，工商、公安、供電等部門配合抓稅收征管的局面，鎮(zhèn)政府真正起到領導、組織、協(xié)調(diào)一方稅收征管工作的作用。（2）促進了鎮(zhèn)政府維護稅收執(zhí)法的堅定性。以往出現(xiàn)的鎮(zhèn)政府單純考慮地方企業(yè)利益，爭取減免稅優(yōu)惠，甚至替被查企業(yè)說情的狀況大為改善，使鎮(zhèn)政府增強了政策原則性。（3）經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境有了較大改善。稅收征管工作的加強，有力地維護了正常的稅收秩序。
（三）在設計分稅制體制時存在的主要問題
經(jīng)濟發(fā)展與財力增長之間的矛盾。盡管，在新一輪分稅制體制中采用了分類確定不同留成比例、上解基數(shù)遞增和定額補助基數(shù)不變的辦法，這一辦法對平衡各鎮(zhèn)財力起到了一定作用，但隨著運作的深入和時間的推移，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)與不發(fā)達鎮(zhèn)之間財力差距不斷拉大。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)稅基較大，而經(jīng)濟不發(fā)達鎮(zhèn)稅基較小，在保持稅收同幅增長的前提下，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)可用財力增加額要遠遠大于經(jīng)濟不發(fā)達鎮(zhèn)可用財力增加額，更何況經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)稅收增長速度要高于經(jīng)濟不發(fā)達鎮(zhèn)。
四、研究和思考的問題
1.建立適應分稅制需要的鎮(zhèn)國庫體系。首先，要建立鎮(zhèn)級國庫。國庫工作是財政預算執(zhí)行的一項重要基礎工作，《國家金庫條例》規(guī)定：“國家金庫按照國家財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫”。雖然我市各鎮(zhèn)經(jīng)濟迅速發(fā)展，各項改革也不斷深化，實施了市對鎮(zhèn)分稅制財政體制，但絕大部分鎮(zhèn)財政沒有國庫的配套，導致鎮(zhèn)財政的許多職能不能得到充分發(fā)揮。建立和完善適應分稅制體制的鎮(zhèn)級國庫，有利于稅收分成落到實處，節(jié)約資金滯留時間，由資金“循環(huán)旅行”變?yōu)椤傲艚饧皶r”，鎮(zhèn)財政可以更好地調(diào)度資金，統(tǒng)籌安排財政預算。其次，要完善鎮(zhèn)國庫管理法規(guī)，理順鎮(zhèn)國庫管理體制。要進一步修改、完善和健全《條例》與《細則》，將鎮(zhèn)國庫職能、職責、權(quán)限予以明確到位，在鎮(zhèn)國庫會計基礎制度建設上尋求新突破，要改變長期以來財政資金存款不計息、劃撥不收費的規(guī)定與做法，對所有經(jīng)辦和監(jiān)管機構(gòu)制定出細化的處罰規(guī)定，以強化加強國庫管理基礎建設的“根子”。最后，建立鎮(zhèn)國庫會計核算網(wǎng)絡系統(tǒng)，在監(jiān)控體系上“復位”。當前，稅務、財政、銀行都已配備和使用電腦處理資金收納劃撥業(yè)務，但各行業(yè)各自為戰(zhàn)，不成體系，為此，建議盡快構(gòu)建財稅庫銀等相關機構(gòu)業(yè)務工作電腦橫向聯(lián)網(wǎng)，達到各行業(yè)數(shù)據(jù)信息共享，實質(zhì)性地促使市、鎮(zhèn)政府各項建設事業(yè)快速、健康、高效和全面發(fā)展。
2.建立和完善財政預算調(diào)度資金。為保證預算內(nèi)資金的正常運轉(zhuǎn)，簡化和建立統(tǒng)一規(guī)范的資金調(diào)度辦法，緩解鎮(zhèn)財政收入增長缺乏彈性及收入的季節(jié)性而造成的預算內(nèi)資金的不平衡性。市財政應加大均衡力度，對已建立國庫的鎮(zhèn)，合理確定鎮(zhèn)國庫留解比例，提前下?lián)芏~補助數(shù)；對未建立國庫的鎮(zhèn)，按照核定返還基數(shù)和上解基數(shù)相抵后的凈返還數(shù)同上劃收入掛鉤核定返還比例，平時按比例返還，年終進行清算。市財政應加速鎮(zhèn)財政資金周轉(zhuǎn)速度，保證鎮(zhèn)財政各項支出及時足額到位。這樣，鎮(zhèn)財政應得財力同所調(diào)度的資金基本一致，既減少了工作環(huán)節(jié)，又保證了鎮(zhèn)財政預算內(nèi)資金的供應。
篇2
我國自1994年建立分稅制以來已歷經(jīng)十余載，實行的初衷是為了明確各級政府的事權(quán)與財權(quán)，規(guī)范政府間財政分配關系，增強中央政府宏觀調(diào)控能力等。關于我國分稅制的效果，國內(nèi)存在爭論，賈康(2006)堅持認為“分稅制適應了市場經(jīng)濟的客觀要求，是‘兩位一體’地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關系的理想制度安排”，張晏與龔六堂通過采用各種財政分權(quán)指標度量財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關系彼此一致性，在兩級分權(quán)的基礎上，對28個地區(qū)1986—1992年和1994—2002年進行對比研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“分稅制改革顯著地改善了財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響。改革前我國財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間存在顯著的負關系，而1994年后財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響顯著正”。而尚鐵力(2002)認為“地方政府對中央政府的政策制度設計與執(zhí)行存在著信息不對稱性，而這種不對稱性所帶來的效率損失會使財政分權(quán)的效果大打折扣”。美國財政學會主席羅依.伯爾(bahl，roy，2005)對中國的財政分權(quán)問題提出了一個重大命題：“中國的財政分權(quán)到哪一級?”，反響激烈。周文興(2006)通過對中國建國以后的計量歷史進行考察，發(fā)現(xiàn)“考慮速度和程度的財政分權(quán)與經(jīng)濟增長有驚人的相關關系，而通常認定的80年代中期進行的財政分權(quán)改革和90年代中期的分稅制改革只不過是一個歷史階段延續(xù)問題。從長期來看，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長具有正面影響，但不排除中短期出現(xiàn)對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面影響的可能。”
本文試圖從地方的實際情況出發(fā)，以江蘇省為例，對1994年實行分稅制以來的江蘇財政收入情況，從總量、結(jié)構(gòu)進行分析，以實證結(jié)論作為依據(jù)，嘗試從收入角度來評價我國推行分稅制的基本現(xiàn)狀，僅供參考。
二、基于分稅制框架下的江蘇財力實證分析
本文通過采集分稅制改革以來江蘇省各級政府的財政數(shù)據(jù)，進行整理與計算，從總量與結(jié)構(gòu)兩方面，對江蘇省財力問題進行分析。
(一)江蘇財力總量分析
1.江蘇近10年來的財政總收入基本情況
財政是國民經(jīng)濟的綜合反映，經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟，這是財政與經(jīng)濟關系的一般原理。1994年以來，我國為理順中央與地方的財政分配關系，對財政體制進行了重大改革，整個財政體制框架一直延續(xù)至今，相關數(shù)據(jù)顯示，近10年來是江蘇省經(jīng)濟與社會發(fā)展最快的時期，其財政收入的情況如表1、圖1和圖2所示。
從表1、圖1和圖2數(shù)據(jù)所顯示的結(jié)果看，江蘇省1994—2004年財政總收入總體情況呈現(xiàn)以下特點：一是絕對量呈擴張態(tài)勢，2004年是1994年的7.6倍，年平均增長23.6%，高出全國財政收入17.9%的增長水平，且大多數(shù)年份的增長速度都快于全國水平；二是財政總收入占gdp的比重總體呈現(xiàn)上升趨勢，但各年度的這一比例均低于全國平均水平；三是總量規(guī)模占全國財政總規(guī)模的比例不斷上升，近兩年來占到國家財政的近10%水平。江蘇省近10多年來財力的這種變化，是該省改革開放所取得成果的具體體現(xiàn)之一，與其經(jīng)濟實力不斷增強密不可分。
2.江蘇省近10年來本級財力情況
按照分稅制的要求，我國大部分地方所集中的財政收入總額中，有一部分是要按一定的標準上劃給中央政府，由中央政府來調(diào)配使用。由于各地區(qū)的經(jīng)濟差異以及適用的政策不同，各地區(qū)上劃中央的收入規(guī)模會不一致，就江蘇省而言，其實際情況如表2和圖3所示。
從表2和圖3的數(shù)據(jù)所顯示的結(jié)果來看，1994—2004年期間的大多數(shù)年度，江蘇地方本級收入占其全部財政收入的比例都低于60%，最低為47%，最高為63%，也即說明江蘇省是財政上劃的重要省份，而考慮到中央財政對江蘇省的轉(zhuǎn)移支付情況，這一期間江蘇省財政凈上劃率變化不大，維持在25%左右的水平，這從另一個側(cè)面也說明，近年來江蘇地方稅收收入規(guī)模有較大的增長。
3.江蘇省近10年來財政總收人與gdp的彈性分析財政收入的集中程度與很多因素有關，其中經(jīng)濟總量是一個重要因素，從國外的相關文獻來看，財政收入增長是否合理以及財政體制是否健全與完善的問題，可以用收入彈性來分析，江蘇省近10年來的財政總收入彈性系數(shù)情況如圖4所示。
圖4數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果看，1994—2004年期間，江蘇省財政總收入對gdp的彈性系數(shù)大多數(shù)年度均大于1，表明在這段時期里，江蘇省財政總收入的增速快于其當年gdp增速，但各年度的彈性波動較大，呈現(xiàn)振蕩走勢，最大彈性系數(shù)為3.34，即gdp增長1%，財政收入增長3.34%。全國這一指標近10年來也呈現(xiàn)振蕩態(tài)勢，但近10年來江蘇省收入彈性平均水平與全國平均水平卻近乎相等，前者為1.74，后者為1.75，這說明，近10年來江蘇省財力得到了極大地增強，但從全國范圍來看，其財政收入對gdp的彈性是適當?shù)摹?/p>
(二)江蘇財力結(jié)構(gòu)分析
1.財政收入的形式構(gòu)成分析
2007年開始實行新的政府收支分類改革以前，我國財政收入被定義為納入預算管理的政府收入，從其形式上看，主要由稅收收入和其他收入構(gòu)成。近10年來江蘇省財政總收人中這兩鐘形式收入的情況及變化如表3所示。
表3數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，一是江蘇省財政收入中稅收收入占主體地位，符合我國目前財政收入形勢現(xiàn)狀，但稅收所占比重低于全國水平(基本維持在90%以上)；二是受國家政策影響，江蘇財政收入中稅收所占比重呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，即1994年以來國家多次對預算內(nèi)外資金的范圍進行了調(diào)整，逐步擴大了預算內(nèi)收人的范圍，將以前沒有納入預算管理的政府基金納入預算來管理，從而使稅收收入所占比重下降。
2.財政收入的區(qū)域構(gòu)成分析
江蘇省是我國典型的區(qū)內(nèi)差異較大的地區(qū)，劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域e，體現(xiàn)在財政問題上，三大區(qū)域的差異情況詳見表4、表5、圖5和圖6，其中，圖5
表示的是1999—2003年三大區(qū)域財政總收人占江蘇財政總收入的比例，圖6表示的是1999—2003年三大區(qū)域接受上級財政轉(zhuǎn)移支付的資金占其可支配財力的比例。
表4、表5、圖5和圖6數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，江蘇省財力的區(qū)域結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下特點：一是地區(qū)財政總量差異大，且差異呈明顯加大的趨勢。蘇南地區(qū)的財政收入的各項指標，都遠遠超過蘇中和蘇北地區(qū)，蘇中地區(qū)財力盡管與蘇北地區(qū)大體相當，甚至在一些年度低于蘇北地區(qū)，但人均財政總收入也要大于蘇北地區(qū)；二是地區(qū)相對規(guī)模的差異明顯。表現(xiàn)在地區(qū)財政集中程度上，1999—2004年中，從蘇南到蘇北，財政的集中程度是遞減的(即地區(qū)財政總收入占地區(qū)gdp比例是下降的)，表現(xiàn)在地區(qū)對江蘇省財力貢獻上，從蘇南到蘇北，貢獻率是遞減的(即地區(qū)財政總收入占省財政總收入比例是下降的)，蘇南地區(qū)人口占全省人口的30%左右，但財政收入?yún)s占到江蘇省財政總收入的60%以上；三是地區(qū)接受上級政府轉(zhuǎn)移支付比例的差異大。從圖6可以看出，蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)都程度不同地接受了上級財政的轉(zhuǎn)移支付，但從相對規(guī)模來看，蘇北地區(qū)最高，蘇中地區(qū)其次，蘇南最低，說明蘇南地區(qū)財政可完全自給，而蘇中、蘇北地區(qū)有相當一部分財力需要依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付來滿足，特別是蘇北地區(qū)。
3.財政收入的政府級次構(gòu)成分析
按照現(xiàn)行地方財政體制要求，一級政府應有比較固定的本級財政收入，以滿足其履行各項職能的需要，并且對本級財力不足以滿足需要的政府，規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付辦法。筆者根據(jù)江蘇省2000—2003年相關數(shù)據(jù)，對省、市、縣鄉(xiāng)級政府相關財政指標進行計算，具體結(jié)果詳見圖7和表6。
表6和圖7的數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，江蘇省財力在各級政府之間的分配格局，市本級政府比例最高，4年中有3個年度的比例超過總收入的50%，省本級財政總收入近幾年來比較穩(wěn)定，比例約為10%左右，縣鄉(xiāng)財政總收入的比重略有下降，筆者根據(jù)我國現(xiàn)行的地方財政體制推測，縣本級財政總收入占到省財政總收入的20%左右，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政收入僅為全省的10%左右，而從轉(zhuǎn)移支付規(guī)模來看，各級地方政府都有一定比例的轉(zhuǎn)移支付的收入，省本級政府是最高的，縣鄉(xiāng)級政府其次，市本級政府最低，而且不同年度存在一定的波動。
三、基本分析結(jié)論
通過上述分析，結(jié)合筆者的調(diào)研體會，我們對扛蘇省分稅制改革以來的財力狀況初步得出以下基本結(jié)論：
1.江蘇財力總量逐年擴大得益于其經(jīng)濟總量的不斷增長，但財政集中程度總體低于全國水平。由上述分析得知，相對于經(jīng)濟總量而言，該省財政集中程度并不高，因此，從國內(nèi)平均水平來看，該省財力還有一定的增長潛力。當然，在實際中，影響財政集中度的因素較多，政策減免因素就是其中之一。由于江蘇省是外資進入最多的幾個地區(qū)之一，對外出口規(guī)模較大，根據(jù)我國現(xiàn)行政策，對外資以及出口都有較多的優(yōu)惠政策，這些因素無疑會影響該省的這一指標。
2.大多數(shù)年度內(nèi)，江蘇財政收入增速快于gdp的增速，總體波動較大，有些年度的彈性系數(shù)過高，這表明，該省財政收入與gdp在協(xié)同上具有不穩(wěn)定性，但收入彈性平均水平從全國范圍來看是適當?shù)摹?/p>
3.江蘇三大區(qū)域在財政收入上的差異，總體上可以歸因為經(jīng)濟總量差異導致的，但財政集中程度的差異也不可忽視。筆者認為，蘇北地區(qū)財政集中程度大大低于蘇中、蘇南地區(qū)，與蘇北地區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成密切相關，一般而言，農(nóng)業(yè)比重大的地區(qū)，要提高財政集中程度是不現(xiàn)實的。
4.江蘇省財力總量集中在市級政府層次，縣鄉(xiāng)財政規(guī)模偏小。這種分配格局與分稅制倡導的事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一是相悖的，這一分析結(jié)果在其他省份也是如此，這與我國現(xiàn)行財政體制缺陷密切相關。要調(diào)整這一格局，即提高縣鄉(xiāng)財政收入比重，除了要大力發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟，還應改革地方財政體制。
四、對我國分稅制的簡要評述：基于實證分析結(jié)論
我們認為，上述分析結(jié)論，盡管僅限于江蘇的情況，但在一定程度上也反映了我國分稅制推行的基本現(xiàn)狀，據(jù)此，我們做出如下幾點評述。
1.分稅制對地方財力增長起到了促進作用。從江蘇的情況來看，無論是財政總收入還是地方本級財政收入，總量都呈迅速增長趨勢，財政收入占gdp的比例逐步提高，與此同時，我國其他地區(qū)的財力多年來也呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢，表明我國的分稅制改革在調(diào)動地方財源建設積極性方面，確實起到了促進作用。
2.現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付政策不傾向于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。上述分析表明，江蘇對國家財政的貢獻是較大的，這不僅體現(xiàn)在江蘇本級財政的實力上，更體現(xiàn)在其上解中央財政的比例上，而該省每年從中央財政所獲得的轉(zhuǎn)移支付收入則較少，這種情況與我國轉(zhuǎn)移支付政策的均等化目標是相符的。
篇3
一、我國縣鄉(xiāng)財政困難與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題同時并存
雖然增加我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給可廣開渠道、多方籌資，實行一定的政策傾斜，也可嘗試公共產(chǎn)品供給的市場化運作方式，但不容置疑的是，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體依然只能是縣鄉(xiāng)政府。然而，1994年分稅制改革后，我國縣鄉(xiāng)財政日益陷入困境，縣鄉(xiāng)一級政權(quán)的財政收支矛盾相當尖銳，主要表現(xiàn)為工資欠發(fā)、赤字規(guī)模不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹等，縣鄉(xiāng)財政多維持在“吃飯”的水平上，用來提供公共產(chǎn)品和服務的能力非常有限。據(jù)推算，目前中國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債約400余萬元，共計2200億元左右(許正中，2004)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債規(guī)模龐大，來源復雜，債務利息高，累積時間長，滾雪球般越滾越大，形勢極為嚴峻。
長期以來，我國實行的是城鄉(xiāng)分離的二元公共產(chǎn)品供給制度：城鎮(zhèn)實行由政府供給為主導的公共產(chǎn)品供給制度，城市的公共產(chǎn)品完全由政府保障，并列入財政預算；而對農(nóng)村的公共產(chǎn)品來說，政府投入很少，導致農(nóng)村基礎設施投入嚴重不足，農(nóng)田水利和農(nóng)村道路常年失修，農(nóng)村公共衛(wèi)生、基礎教育、社會保障均十分落后，城鄉(xiāng)差距日益擴大。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自籌制度取消，縣鄉(xiāng)財政主要依賴農(nóng)業(yè)稅來應付日益龐大的財政支出，縣鄉(xiāng)財政更顯困難，無力提供農(nóng)村基本的公共產(chǎn)品和服務。而隨著取消農(nóng)業(yè)稅改革的實施和落實，以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財政失去了其主要收入來源，縣鄉(xiāng)財政尤其是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加困難。
我國縣鄉(xiāng)一級政府和財政是面向農(nóng)村、服務農(nóng)村、提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務的主體。尤其在當前“三農(nóng)”問題日益凸出、城鄉(xiāng)差距日益擴大的背景下，如何加強縣鄉(xiāng)一級財政，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政解困，增強其服務農(nóng)村和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力，是財政體制改革必須面對的問題。為此，我們應從現(xiàn)行財政體制的內(nèi)在弊端著手，找出當前縣鄉(xiāng)財政困難的體制原因，以明確縣鄉(xiāng)財政解困和財政體制改革的方向。
二、我國現(xiàn)行財政體制的缺陷
1994年形成的分稅制財政體制雖然比財政包干制是一個進步，但遠不是一種成熟的分稅制財政體制，還存在較為明顯的非規(guī)范性和過渡性質(zhì)，其固有的內(nèi)在體制缺陷直接導致了當前縣鄉(xiāng)財政的困難，也制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的改善。
1．政府間的財政關系缺少法律規(guī)范，財政分權(quán)與政治集權(quán)存在矛盾。由于行政垂直集權(quán)和政府間財政關系缺少法律保障，導致政府間財政關系極不穩(wěn)定、極不規(guī)范，而基層政府在責、權(quán)、利的分配上則處于不利地位。這種財政分權(quán)與政治集權(quán)并存的體制，極易導致各級政府“上收財權(quán)”與“下放事權(quán)”的機會主義行為。事實上，我國各級政府在財力分配上層層“抓大集中”，將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財政也就基本沒有大稅可分，稅種雜而收入規(guī)模小，造成基層財政收入來源極不穩(wěn)定。同時，上級政府通過各種形式的“事權(quán)下放”，加重了基層的財政負擔。
2．現(xiàn)行分稅制財政體制側(cè)重“收入”的劃分而缺乏對于各級政府事權(quán)責任的清晰界定。1994年的分稅制改革明確了各級政府間的收入劃分，但對各級政府的事權(quán)范圍則沒有做出清晰的界定，導致各級政府間事權(quán)責任不清乃至于相互推諉，而基層縣鄉(xiāng)財政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則不合理地承擔了過多過重的事權(quán)責任。目前，縣鄉(xiāng)財政承擔了許多本該由中央、省級財政承擔的事權(quán)負擔，比如，民兵訓練、優(yōu)撫、計劃生育和義務教育等。無論是根據(jù)財政分權(quán)的“受益”原則，還是參照市場經(jīng)濟國家通行的做法，這些事項都應劃歸中央和省級政府的事權(quán)范圍，或由中央和省級財政承擔大部分責任。而在我國卻都壓到了基層財政頭上，由此形成縣鄉(xiāng)財政的困難局面。同時，也造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足。據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前全國農(nóng)村義務教育的投人中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔78％左右，縣級財政負擔約9％，省級財政負擔約11％，而中央財政只負擔約2％(陳紀瑜、趙合云，2004)。如能將農(nóng)村義務教育的投資主體上升到中央和省級財政，僅此一項便將大大減輕縣鄉(xiāng)財政的支出負擔，也將更有利于農(nóng)村義務教育事業(yè)的財力保障和長遠發(fā)展。
3．省級政府對下級地方政府轉(zhuǎn)移支付制度不健全是縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因。分稅制改革后，按照中央對省的體制模式，各地在省內(nèi)建立起的轉(zhuǎn)移支付制度很不完善，直接制約了基層財政獲取必要財力。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是各省級政府對下級地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金總量有限，無法從根本上解決基層財政運行困難的問題。二是轉(zhuǎn)移支付形式以稅收返還、專項撥款為主，這兩種形式在財力分配上都有利于富裕地區(qū)，不利于調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差異。三是各省通過“因素法”分配財力的資金非常有限，無法在貧困地區(qū)、富裕地區(qū)間實現(xiàn)財力均等化。
三、改革我國財政體制，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對策
進一步改革和完善我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，加快公共財政體制建設步伐，在各級政府間合理劃分職責范圍和收入，做到財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，是加強縣鄉(xiāng)財政、改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的體制保障。 轉(zhuǎn)貼于
1．以法律形式明確各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責范圍。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一種從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多級供給體制。其中，縣鄉(xiāng)政府作為國家財政體系的基礎環(huán)節(jié)，直接為農(nóng)村居民提供各種類型的公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性，決定了作為供給主體的各級政府間的責任劃分：屬于全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔，一些跨地區(qū)的公共項目和工程可由地方政府承擔為主，中央一定程度上參與和協(xié)調(diào)。依據(jù)這一原則，諸如環(huán)境保護、大型農(nóng)業(yè)基礎設施建設、救災救濟、優(yōu)撫安置、社會福利等項支出應由中央、省級政府承擔，縣級政府負責管理，縣鄉(xiāng)政府承擔具體事務；農(nóng)村基礎教育、基本醫(yī)療服務的支出應由中央和各級地方政府共同承擔；縣鄉(xiāng)政府作為基層政權(quán)，主要承擔本轄區(qū)范圍的行政管理、社會治安和本區(qū)域內(nèi)小型基礎設施方面的支出責任。這種政府間職責的劃分應以法律的形式加以明確，以杜絕上級政府下放事權(quán)的機會主義行為，防止增加縣鄉(xiāng)財政的負擔。
2．大力培植以財產(chǎn)稅為主體稅源的縣級財政稅收體系。縣級財政缺乏大宗、穩(wěn)定的主體稅源，是財政困難的一個重要因素。目前，省以下政府大宗收入是營業(yè)稅，而從前景看，應注意發(fā)展不動產(chǎn)稅，逐步形成省級以營業(yè)稅為財源支柱、縣級以財產(chǎn)稅為財源支柱的格局。不動產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩(wěn)定的稅源，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動產(chǎn)就會不斷升值，每隔3年至5年重新評估一次稅基，地方政府的財源就會隨著投資環(huán)境的改善而不斷擴大，地方政府的職能和財源的培養(yǎng)便非常吻合，這正適應政府職能和財政職能調(diào)整的導向。我們應借鑒國外的經(jīng)驗，逐漸把不動產(chǎn)稅調(diào)整為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅來征收，同時考慮不同地段的因素并幾年一次重評稅基。這樣，不動產(chǎn)稅就會逐漸隨經(jīng)濟發(fā)展而成為地方政府的一個支柱性的重要稅源(賈康，白景明，2003)，從而緩解基層政府的財力困境，為改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供保障。
3．建立規(guī)范化的地方財政轉(zhuǎn)移支付制度。一是簡并轉(zhuǎn)移支付制度形式，規(guī)范專項撥款，逐步取消稅收返還和體制補助，進一步加大均等化轉(zhuǎn)移支付資金力度。1994年以來建立起的地方轉(zhuǎn)移支付制度，盡管在某種程度上緩解了地區(qū)間的財力差距，但并沒有從根本上緩解基層財政的困難，基礎教育等最基本的社會公共服務在各省內(nèi)部也未實現(xiàn)“均等”。因此，應進一步增加均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，確立均等化轉(zhuǎn)移支付在地方政府間轉(zhuǎn)移支付中的主體地位。二是進一步調(diào)整不合理轉(zhuǎn)移支付資金分配格局。將調(diào)整“既得利益”的資金用于均等化轉(zhuǎn)移支付，有助于增強中央、省對下的調(diào)控力度，進一步緩解基層財政困難。三是建立基礎教育、公共衛(wèi)生等專項性轉(zhuǎn)移支付制度，解決在基礎教育和公共衛(wèi)生上的社會公共服務不平等問題。四是建立穩(wěn)定的均等化轉(zhuǎn)移支付資金，資金分配要高度重視解決縣級財政困境問題。
4．改進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策程序和方式。傳統(tǒng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序是“自上而下”的，這難免會造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供求失衡的現(xiàn)象。在建設農(nóng)村公共財政體制過程中，推進農(nóng)村基層民主制度建設，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達機制，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀笔欠浅Ｖ匾摹Ｒ獙嵭朽l(xiāng)、村兩級政務公開、事務公開、財務公開，增加公共資源使用的透明度，定期向村民公布收支情況。此外，根據(jù)公共財政學說的一般理論，很多具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品可采用政府與市場混合的方式提供。在政府財力有限的條件下可提供有效的制度安排，動員社會資源進行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，建立起以財政為主體、動員社會各方面力量共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。比如，由政府和私人通過談判的方式聯(lián)合供給公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品通常可通過產(chǎn)權(quán)界定賦予私人部分收益權(quán)，本著“誰投資，誰受益”的原則。這樣，有助于將投資于農(nóng)村公共產(chǎn)品的各種積極因素調(diào)動起來。
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篇4
一、“省管縣”財政體制定義及內(nèi)涵
作為分稅制框架下的一種財政體制改革方向，“省管縣”財政體制，是指省級財政直接管理市級和縣級財政的一種制度安排。在包括地方政府劃分事權(quán)、財權(quán)等方面，以及省對下轉(zhuǎn)移支付補助、專項撥款補助、各項結(jié)算補助、預算資金調(diào)度等方面，均由省級財政直接對市級和縣級財政進行管理。這種制度安排是在市、縣級原有既得利益不變的情況下，將部分權(quán)限下放給縣，在財政關系上直接管縣，以減少管理層次，提高工作效率，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
從省管縣財政體制改革的實施標準來看，分別包含了對省級財政的宏觀調(diào)控能力、市級財政實力、縣級經(jīng)濟的自身發(fā)展能力的評價標準。
首先，省級財政的宏觀調(diào)控能力，即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展，否則，只是換湯不換藥，而且將付出管理失效的成本。例如，在經(jīng)濟發(fā)達的江蘇、遼寧、廣東等省份可進行“省管縣”體制的試點。而在西部一些經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，還應該采取“市管縣”財政體制，充分發(fā)揮中心城市的經(jīng)濟帶動作用。
其次，市級財政實力強弱是判斷“省管縣”還是“市管縣”的重要標準。如果市級財力較弱，縣級財力較強，則應以省管縣為宜；如果市級財力較強，有能力幫扶縣級，則應以市管縣為佳。
第三，以縣級經(jīng)濟的自身發(fā)展為標準來看，“省管縣”后，縣作為一個相對獨立的經(jīng)濟區(qū)域被賦予了更大的發(fā)展自，但自并不代表發(fā)展能力。自的擴大也并不意味著發(fā)展能力增強。
二、“省管縣”財政體制發(fā)展現(xiàn)狀與問題
從當前全國范圍的改革實踐來看，目前以強縣擴權(quán)為突破口的省管縣體制改革還只是一種停留在局部的和表層的結(jié)構(gòu)性改革，并沒能促使我國政治行政體制環(huán)境和地方政府間的縱向結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性的變化。其問題與局限性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.利益問題。“省管縣”的改革是對舊體制下利益格局的重新調(diào)整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象。一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力，甚至出現(xiàn)市與擴權(quán)縣爭權(quán)的現(xiàn)象。擴權(quán)強縣難關重重，下放的權(quán)力“虛”多“實”少。
2.與現(xiàn)行管理體制的沖突問題。根據(jù)省管縣財政體制的辦法，財政資金、專款、項目、財政預算由省對縣直達，而縣級計劃生育、財政收入的督察、報表匯總、結(jié)算等事項還是由市級負責，縣級行政權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理仍然由市級管理，市級行政還覆蓋全市性事權(quán)，這都不可避免的存在著財政體制與行政管理體制、財權(quán)與事權(quán)不對稱的問題。此外，還涉及政策的連續(xù)性問題，一些政策性財政支出配套資金在省管縣前由省市縣三級財政共同負擔，省管縣后，市級財政不再負擔。
3.監(jiān)督管理問題。在政府職能不清、改革配套措施和市場機制還不完善下，“省管縣”改革容易出現(xiàn)新的“諸侯經(jīng)濟”和市場分割。改革后縣級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)得到擴大，政府定位模糊不清加上約束不力，極可能出現(xiàn)為追逐政績而侵蝕市場機制，加劇市場分割和地區(qū)封鎖的情況。如何有效監(jiān)督約束縣級政府行為，防止出現(xiàn)投資沖動和重復建設，是要客觀面對的問題。
4.適應問題。省管縣改革中，縣一級政府工作機構(gòu)、人員數(shù)量、人員素質(zhì)直接影響改革能否扎實有效地推進，“擴權(quán)強縣”對縣級領導和具體工作人員的權(quán)力掌控、政策把握等都提出新的考驗，如果缺乏有效的約束或監(jiān)督不力，極易產(chǎn)生政府的行為短期化或扭曲，存在“由放而亂”的可能性。
三、完善“省管縣”財政體制的對策建議
1.推行三級行政管理體制和事權(quán)改革，理順中央地方的關系。在現(xiàn)行行政管理體制尚不能立即做出調(diào)整的情況下可以逐步弱化市級財政，實行市縣脫鉤，取消“市管縣”財政體制，實行省級財政直管市、縣財政，市級財政只管市區(qū)；虛化鄉(xiāng)財政將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)上收到縣級財政進行管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級政府的派出機構(gòu)，不承擔一級政府的財政職能。
2.正確劃分各級政府間的事權(quán)和財權(quán)，做到不“越位”，不“缺位”。首先，就省與下級政府事權(quán)的劃分上而言，根據(jù)受益范圍、公共產(chǎn)品的技術經(jīng)濟要求、公共產(chǎn)品行為的性質(zhì)等原則，劃分地方政府間的事權(quán)，將省以下地方財政的主要職能轉(zhuǎn)移到保證地方政府區(qū)域性公共職能發(fā)揮、為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務上來。其次，在省與下級政府財權(quán)的劃分上來看，按照財政分級、稅種分設和收入分征的辦法，根據(jù)政府職能分工的層次和收益范圍來劃分各級政府的財權(quán)，確定各級財政的主體稅種。
3.協(xié)調(diào)縣市利益關系。“省管縣”改革過程中要采取漸進的、較為低調(diào)的方式，要將改革重心放在發(fā)展縣域經(jīng)濟、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關系上，要滿足中心城市想獲得發(fā)展的愿望，要考慮到地級市長遠規(guī)劃和未來持續(xù)發(fā)展的客觀需要，建立地級市和各縣的競爭與合作的互利關系。
4.健全法律制度，明確各級政府的權(quán)力和責任。要通過修改政府組織法，規(guī)定三級政府構(gòu)架，以法律形式界定各級政府之間的事權(quán)和財權(quán)，使得分稅制財政體制能夠科學推行。在三級政府的基礎上，國家立法機構(gòu)應盡快出臺《機構(gòu)編制法》，將行政、事業(yè)單位人員管理納人法制軌道，使“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復雜化”的現(xiàn)象得到徹底改變或消除。
參考文獻：
篇5
“土地財政”問題基本是一個專屬于中國的問題，目前國外系統(tǒng)的研究文獻并不多見。在目前的中國，“土地財政”現(xiàn)象十分突出，但是從研究結(jié)果來看，不管是理論還是實證，看起來都比較雜亂，學者們的各種方法的研究結(jié)論也經(jīng)常相悖。
我在這里整理和介紹國內(nèi)“土地財政”的相關文獻，盡量準確完整的介紹各種研究的方法和結(jié)論；在此基礎上，我們對各項研究的優(yōu)缺點也進行了分析和評述，希望能為今后更加深入的理論和實證研究提供幫助。
二、關于土地財政的定義
目前學術界對“土地財政”概念的界定比較一致的看法是地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)獲取收益進行的財政收支活動和利益分配關系（程瑤，2009），這個定義囊括了土地相關收入的收與支兩個方面。但是由于目前我國地方政府通過土地所獲取的相關收入基本都作為預算外的收入方式存在，所以其的支出方式并不固定，不僅僅是用在土地相關事務方面，所以對于目前國內(nèi)的情況來講“土地財政”主要強調(diào)政府依靠土地出讓獲取財政收入和相關稅收收入，對于支出方面基本忽略。
三、 土地財政的成因分析
目前國內(nèi)普遍的認識就是1994年的財稅體制改革是造成今天土地財政問題的根源之一，分稅制改革導致地方政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配，為了緩解財政困難，不得不實施土地財政（周業(yè)安，2000）。而本文著重探討的是土地財政的另外一個重要原因——政府行為。
改革開放以后，伴隨著中央的放權(quán)和分權(quán)制改革，地方政府逐漸成為一個經(jīng)濟利益相對獨立的主體，但是到目前為止我國仍然是一個政治高度集權(quán)的國家。對地方政府的政治考核激勵主要有兩種，一是以GDP為主的政績考核機制，二是（基于民意調(diào)查基礎上的）官員任免制度（王永欽等，2007）。晉升激勵使得地方政府官員有著非常強的政治動力促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，周黎安將其稱之為“晉升錦標賽”。在“晉升錦標賽”的過程中，地方政府獲得晉升的方式通常只有兩種選擇，一種是發(fā)展經(jīng)濟促進GDP以獲取更多的稅收收入；第二種方式是增加非正式的資金收入，在解決財政困境的同時也可以通過賄賂上級來增加自己的晉升機會。但是由于我國實行的是官員換屆制，地方政府的目標相對于社會的目標更加短期化，其更加會注重短期內(nèi)能在經(jīng)濟增長上獲得效果的工作，所以地方政府采取第一種方式的動力不強。而預算外的資金基本都有地方政府掌控，靈活性較大。再加上不管是對于政績考核還是民意調(diào)查，中央政府和當?shù)孛癖姸际翘幱谛畔⒘觿荩@就造成了地方政府不遺余力片面追求經(jīng)濟數(shù)量的高增長，并不注重經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量（吳群、李永樂，2010）。
由于地方經(jīng)濟增長的源泉在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，財政收入來源主要是第二、三產(chǎn)業(yè)，所以片面的依賴GDP作為政績考核指標促使政府實行城市傾向的經(jīng)濟政策（陳釗，陸銘2004）。《土地管理法》規(guī)定，只有地方政府有權(quán)將農(nóng)業(yè)用地征收、開發(fā)和出讓，并且在征地過程中地方政府征收農(nóng)業(yè)用地的補償費用成本要遠遠低于其收益。被征用土地收益收益的分配格局是地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民占5%—10%（中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)查總隊，2005）。于是地方政府通過低價征收大量農(nóng)業(yè)用地，這些土地一部分通過農(nóng)地非農(nóng)流轉(zhuǎn)以“招、拍、掛”的方式在土地二級市場出讓，一部分作為砝碼，用來通過優(yōu)惠政策吸引外商直接投資，借此擴大稅基增加收入。并且在城市建設過程中迅速增長的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅收入全部屬于地方。地方政府在此過程中實現(xiàn)了財政收入與地方經(jīng)濟雙增長（周飛舟，2010），為自己在晉升錦標賽中取的領先增加砝碼。
四、 土地財政的影響
（一）正面影響
“土地財政”也從提高地方政府積極性、帶動地方財政收入增加、推動固定資產(chǎn)投資增加（杜雪君、吳次芳等，2009）三個方面推動著經(jīng)濟增長，并且“土地財政”帶來了外商直接投資，外商直接投資對基礎設施投資的拉動是顯著為正的（張軍等，2007），也在一定程度上助推了地方政府發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的積極性，擴大了稅基，促進了稅收增長（曹廣忠、袁飛、陶然，2007）。
（二）負面影響
張雙長、李稻葵認為“土地財政”推高了房價，地方政府具有推動房價上升的內(nèi)在激勵，房價越高地方政府的效用就越大，中國式的土地財政必然推動房價持續(xù)上漲，從而降低居民個人的效用引起社會的不滿。但是，這兩者的關系類似于“先有蛋還是先有雞”的問題，非常復雜，有待于進一步的研究
再一點土地財政會造成耕地的大量流失，而土地資源是不可再生的，依賴土地財政的經(jīng)濟增長模式將不可持續(xù)，“土地財政”模式使經(jīng)濟增長方式過度依賴于城市的基礎設施建設，內(nèi)需的作用被進一步弱化，固化了消費疲弱的經(jīng)濟格局。
另外，在征地和招商引資過程中容易產(chǎn)生政府官員腐敗（王永欽、陸銘等，2007），土地財政的出現(xiàn)降低了地方政府進行制度創(chuàng)新的積極性，造成了改革的拖延。
五、小結(jié)
從相關文獻可以看出“土地財政”在我國具有相當?shù)馁H義色彩，筆者認為“土地財政”本身并沒有錯，其僅僅是經(jīng)濟發(fā)展階段所采取的一種必然的方式，問題來自于經(jīng)濟發(fā)展對其的過度依賴，我們的最終目標并不是要徹底消滅“土地財政”，而是使其步入健康的軌道上來。目前我國學者對“土地財政”問題的研究基本集中在財政體制、政府行為和金融體制等方面，但是由于目前相關數(shù)據(jù)取得有一定難度，所以大部分研究基本局限于規(guī)范性分析，缺乏數(shù)據(jù)的佐證。另外，對于土地財政的研究僅僅是從財政體制、政府行為、金融體制等一些局部進行的，缺乏將“土地財政”放在整個中國市場改革的大環(huán)境下進行的相關分析。對此，希望今后能出現(xiàn)更多相關的研究。（作者單位：浙江財經(jīng)大學）
參考文獻
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篇6
1 我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給變遷
1.1 計劃經(jīng)濟時期的公共文化產(chǎn)品供給機制
計劃經(jīng)濟時期，我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給基本由國家包辦，通過農(nóng)村基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織體制進行公共產(chǎn)品的提供和分配。但國家預算安排制度內(nèi)提供僅限于公社本級一部分公共產(chǎn)品，公社級的大部分公共產(chǎn)品和生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊的全部公共產(chǎn)品主要依靠制度外自我提供，農(nóng)村文化投入始終處在一個極低的水平，這使得農(nóng)村的文化產(chǎn)品短缺單一，但相對比較均等。
1.2 改革開放后至農(nóng)村稅費改革前農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給機制
早在”六五”規(guī)劃時期，國家就提出了“縣縣有圖書館、文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站”的建設目標，但從未達到。相當一段時期以來，由于觀念認識差距、市場經(jīng)濟沖擊和財政投入不足等多種原因，農(nóng)村公共文化設施建設基本處在一個相對滯緩的發(fā)展狀態(tài)，甚至不少地方的建設急劇下滑，已有的設施或破損嚴重、或轉(zhuǎn)為他用，人員隊伍嚴重流失。尤其是1994年分稅制改革后，農(nóng)村公共文化產(chǎn)品更多地要由基層政府負擔，與地方財力直接掛鉤。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身財源有限，這使得農(nóng)村文化產(chǎn)品的供給難以為續(xù)。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。
1.3 現(xiàn)階段農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給機制
農(nóng)村稅費改革后，隨著預算外資金納入預算內(nèi)步伐的加快以及非稅收入的取消，縣鄉(xiāng)財政收不抵支的矛盾凸顯出來，這使得整個農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給比稅費改革前面臨更大的資金缺口，更遑論文化產(chǎn)品的供給了。由于文化事業(yè)費總量偏少，加之城市發(fā)展日益成為關注的中心，因此有限的投入往往集中在城市文化建設上。廣大農(nóng)村尤其是西部農(nóng)村地區(qū)的公共文化建設日益被邊緣化。
2 我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給存在的主要問題
近年來在科學發(fā)展觀指導下，各級黨委和政府為改善農(nóng)村文化生活作出了巨大努力，取得了一定成效。但總體上看變化不大，我國目前農(nóng)村公共文化建設還很落后，城鄉(xiāng)文化差距拉大的現(xiàn)象不容忽視，農(nóng)村的公共文化生活嚴重式微，特別是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。
2.1 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給總量不足，公共文化資源匱乏
中央財政對農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的投入嚴重不足，地方財政尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)則在農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給上乏力，心有余而力不足，這些都造成以政府供給為主體的農(nóng)村公共文化產(chǎn)品嚴重短缺，農(nóng)民很難享受到政府提供的公共文化資源。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。
2.2 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給意愿失實，過剩與不足并存。我國現(xiàn)實生活中，文化公共產(chǎn)品供給決策程序是“自上而下”的，即農(nóng)村文化產(chǎn)品的供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，由“上級”決定提供公共產(chǎn)品的品種和數(shù)量，而沒有建立起村民文化需求的表露機制，這使得農(nóng)民、農(nóng)村文化產(chǎn)品的需求意愿得不到真實反映。
2.3 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失調(diào)，使用效率低下
政府在供給農(nóng)村文化產(chǎn)品中，由于沒有強有力的法律約束和制度規(guī)范，政府部門的負責人往往從功利原則和個人意愿出發(fā)，致使供給隨意性很大，不僅在總量上短缺，而且在結(jié)構(gòu)上也失衡，具體表現(xiàn)為：一是關系農(nóng)民生活的文化產(chǎn)品供給不足，二是關系農(nóng)民基本人權(quán)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的文化產(chǎn)品供給短缺，三是關系政治利益的文化產(chǎn)品供給過剩。這使得農(nóng)村文化產(chǎn)品的實際使用效率低下，甚至無人問津。
2.4 基層政府組織的公共文化活動貧乏，難以滿足農(nóng)民的文化需求
農(nóng)村基層政府或村級組織舉辦的公共文化活動不但數(shù)量少，而且極少針對農(nóng)民的文化需求開展農(nóng)村文化活動；即使是政府舉辦的少量文化活動，也主要限于節(jié)慶等特定場合，或者是為了滿足政府經(jīng)濟活動的需要，或僅僅放幾場電影，而非主要是為了滿足農(nóng)民日益增長的文化需要。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站在國家大力推行“文化下鄉(xiāng)'活動時，只選擇放電影等成本較低的簡單文化活動方式，從而造成了政府供給與農(nóng)民需求之間的差距。
3 我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給現(xiàn)狀的剖析
當前我國農(nóng)村文化基礎設施落后、公共文化產(chǎn)品、文化服務供給不足、供需失衡及文化活動相對貧乏的現(xiàn)實情況，與全面建設小康社會的目標要求、與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展以及農(nóng)民群眾的精神文化需求很不相適應，分析其原因主要有：
3.1 “城鄉(xiāng)分治'的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重制約農(nóng)村文化產(chǎn)品供給總量的增長
所謂二元經(jīng)濟，簡單地說，就是指發(fā)展中國家現(xiàn)代化的工業(yè)和技術落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)同時并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即在農(nóng)業(yè)發(fā)展還比較落后的情況下，超前進行了工業(yè)化，優(yōu)先建立了現(xiàn)代工業(yè)部門。我國目前即處于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)狀態(tài)，農(nóng)村剩余勞動力長期得不到有效轉(zhuǎn)移，二元經(jīng)濟特征非常明顯，遲遲不能轉(zhuǎn)化為一元經(jīng)濟。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，我國財政資源長期重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)，形成了城鄉(xiāng)不均衡的公共產(chǎn)品供給體系，造成國家財政對農(nóng)村基礎設施、文化娛樂等公共產(chǎn)品投入長期嚴重不足。城市居民通過繳納稅收，享受政府提供的各種文化產(chǎn)品，其供給進入公共財政體制。但農(nóng)民通過稅收等形式向國家繳納資金后，享受的各種公共產(chǎn)品卻仍要進行成本分攤，而不是由政府統(tǒng)一從財政支出中進行安排，其文化產(chǎn)品供給是一種制度外供給的方式，從數(shù)量、質(zhì)量上都遠遠劣于低于城市文化產(chǎn)品。
3.2 分稅制改革的不徹底，阻礙了農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的有效供給
我國財政體制自1980年起沿著財政分權(quán)思路不斷推進，并于1994年在中央和省之間建立了分稅制，初步劃分了各級政府的財權(quán)財力和事權(quán)范圍。在分稅制的具體運行過程中，財力逐級集中，事權(quán)層層下放。地方政府財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，尤其是鄉(xiāng)政府的財權(quán)與事權(quán)失衡加劇，鄉(xiāng)村債務繼續(xù)增加，鄉(xiāng)、村組織正常運轉(zhuǎn)難度加大。上級政府雖然通過縱向轉(zhuǎn)移支付制度彌補地方財力，但因其支付有限，加之基層政府其財源多來自本地經(jīng)濟總量，增長小且零星分散難以征收，憑借其本身財力根本滿足不了當?shù)剞r(nóng)村公共文化產(chǎn)品的需求。在這種情況下，基層政府要么少提供農(nóng)村公共文化產(chǎn)品，要么把提供公共產(chǎn)品的責任推給農(nóng)民。
3.3 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給體制缺乏科學性，造成農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給隨意低效
長期以來，我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給體制采用的是“自上而下”的決策程序，農(nóng)村公共文化產(chǎn)品提供的決策權(quán)在縣鄉(xiāng)政府，農(nóng)民被排斥在公共產(chǎn)品供給的決策、運作和監(jiān)督之外，缺乏對公共產(chǎn)品需求、偏好的表述，不具有參與公共事務決策的實際權(quán)利，無法在公共產(chǎn)品的供給決策中體現(xiàn)自己的意志。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。
3.4 監(jiān)督不足造成財政支農(nóng)資金使用效益低下
我國制度內(nèi)提供農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的資金主要來源是財政支農(nóng)資金，近幾年國家雖然加大了財政對農(nóng)業(yè)的支持力度，但總量仍然有限，加上財政對農(nóng)業(yè)支出實行分塊管理，財政分散且自支自管，使得有限的資金不能形成合力。另一方面，財政支農(nóng)經(jīng)費在各級各地被挪用和浪費現(xiàn)象比較嚴重，大量財政資金用于人員經(jīng)費開支，或挪作他用，導致支農(nóng)資金使用效益極其低下。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。
4 完善農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的意義
加強農(nóng)村文化建設，加大農(nóng)村公共文化產(chǎn)品及服務的供給，是我國當前全面建設小康社會的內(nèi)在要求，是樹立和落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，是建設社會主義新農(nóng)村、滿足廣大農(nóng)民群眾多層次多方面精神文化需求的有效途徑。它能豐富廣大人民群眾特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)群眾的精神文化生活，抵御腐朽沒落文化的侵襲，實現(xiàn)廣大人民群眾的基本文化權(quán)利，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，對于提高黨的執(zhí)政能力和鞏固黨的執(zhí)政基礎，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，實現(xiàn)農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重大意義。
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篇7
在我國改革開放前期，農(nóng)民收人持續(xù)增加。按不變價格計算，1978-1984年，農(nóng)民人均純收人年均增長率達15.6%0}’}到1985年以后，農(nóng)民收人的增長速度急劇放慢。據(jù)國家統(tǒng)計局有關公報，“七五”時期(1986-1990年)，農(nóng)民人均純收人年均實際增長率為4.2%,“八五”時期為4.3%,“九五”時期為4.7%01989年農(nóng)民人均純收人竟出現(xiàn)負增長，為一1.6%oX27cr9a)影響農(nóng)民收人增長的因素很多，其中最受人們關注的莫過于農(nóng)民負擔過重。實際上，1980年代后期開始，農(nóng)民負擔逐步增加。1990年代，農(nóng)民負擔總體呈上升趨勢，基本在高位運行，農(nóng)民負擔年均增長幅度一般都超過同期農(nóng)民收人增長幅度。
1994年農(nóng)民負擔增長幅度更是高出農(nóng)民人均純收人增長幅度12.6個百分點。f31c}s}面對日益突出的農(nóng)民負擔問題，中央政府采取了不少嚴厲的減負措施，但是農(nóng)民負擔過重問題始終未能從根本上得到解決。
農(nóng)民負擔過重，極大地妨礙了農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟滑坡、農(nóng)村基礎設施落后、農(nóng)村教育文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差別擴大等等令人擔憂的現(xiàn)象。
某些地方，一些農(nóng)民不堪重負，被迫背井離鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)自殺等讓人觸目驚心的事件。農(nóng)民負擔過重還嚴重影響了黨和政府在農(nóng)村群眾中的形象，引發(fā)了農(nóng)民對農(nóng)村基層政府的不滿情緒。農(nóng)民拒絕交納稅費、抵制政府工作、集體上訪等對抗屢有發(fā)生。很明顯，農(nóng)民負擔過重引起的種種問題已經(jīng)危及農(nóng)村的社會秩序和政治穩(wěn)定，一定程度上動搖了基層政府行政管理的基礎。在這種背景下，中央政府推出了以減輕農(nóng)民負擔為重要目的的農(nóng)村稅費改革舉措。
農(nóng)村稅費改革是我國農(nóng)村繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的第三次重大改革。從2000年開始，農(nóng)村稅費改革試點由點到面，穩(wěn)步推進。2003年在總結(jié)經(jīng)驗、完善政策的基礎上，農(nóng)村稅費改革試點工作在全國全面推行。農(nóng)村稅費改革的基本內(nèi)容是“三取消、二調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法等。2004年，農(nóng)村稅費改革進一步深化，取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進行減征、免征農(nóng)業(yè)稅試點，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。4年多的農(nóng)村稅費改革取得了顯著成果。通過農(nóng)村稅費改革，用稅來代替向農(nóng)民征收的各種收費、集資和攤派，用稅法來規(guī)范農(nóng)村的分配關系，保障了廣大農(nóng)民的利益，規(guī)范了農(nóng)村稅費制度和分配行為，有利于現(xiàn)代公共財政體制的建立。大大減輕了農(nóng)民負擔，各地試點情況表明，農(nóng)民負擔減輕幅度一般都達到30％。明顯改善了政府與農(nóng)民的關系和農(nóng)村干群關系，促進了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。
農(nóng)村稅費改革試點工作初步達到了“減負”、“規(guī)范”的目的，但是農(nóng)民負擔的減輕意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收人的減少，農(nóng)村稅費制度的規(guī)范意味著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取稅費行為的制約。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生了明顯的影響，一是擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機。農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)存在較大缺口，當時可以通過稅外收費、借債等途徑解決。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，從1996年到2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收人中，超過30％的收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金。2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收人為1026．65億元，其中自籌、統(tǒng)籌資金達403．34億元，占39．29％。4農(nóng)村稅費改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費等行政事業(yè)性、政府性基金、集資和屠宰稅，又開始取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收人中，稅收沒有太多增加，甚至逐漸減少，而原來可以納人鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人的統(tǒng)籌費等又被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口迅速擴大。為了支持農(nóng)村稅費改革，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，中央財政和省財政增加了轉(zhuǎn)移支付金額。2001-2004年中央財政對試點地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付金額分別為33億元、245億元、305億元、396億元。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口仍然很大。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務償付能力大幅度下降。由于各種原因，全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負沉重債務。財政部科研所課題組認為，如果采用中間值推斷，全國鄉(xiāng)村債務總額不會低于6000億元；如果采用高值推斷，全國鄉(xiāng)村債務總額應突破10000億元。5湖南桃源縣4o個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計負債11．49億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債近2900萬元，最高的達10933萬元。農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務的能力已經(jīng)不足。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償付債務的能力大大降低，沉重的債務帶來的問題和矛盾更加尖銳。農(nóng)村稅費改革的方向無疑是正確的，但它客觀上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，使原本十分困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜，難以為繼。
農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品和服務的能力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府根本無力或難以滿足農(nóng)村龐大的公共需求，水利設施的建設和維護、農(nóng)村義務教育、公共衛(wèi)生保健等問題突出。另一方面，財政危機影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會控制能力和行政管理活動，可能引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理危機。
二、農(nóng)村稅費改革的趨勢：財政體制創(chuàng)新
農(nóng)村稅費改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力增大和潛在的行政管理危機，使農(nóng)村稅費改革進人了一個兩難的境地。在目前的財政體制和行政管理體制下，要么繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民的負擔，但嚴重制約鄉(xiāng)村正常運轉(zhuǎn)；要么讓鄉(xiāng)村正常運轉(zhuǎn)，犧牲農(nóng)村稅費改革，加重農(nóng)民負擔，讓改革走回頭路。I7事實上，已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移、加重農(nóng)民負擔的一些新動向。有些地方，亂收費由農(nóng)業(yè)稅費向行業(yè)稅費轉(zhuǎn)移，如對農(nóng)民建房收“空間占用稅”，巧立名目變相提高學雜費。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強迫提供服務”，美其名目“有償服務”，如強令農(nóng)民購買質(zhì)次價高的果樹苗，通過代辦保險從中牟利。有些地方克扣農(nóng)民應得的征地補償費、補助金等。諸如此類損害農(nóng)民利益，加重農(nóng)民負擔的現(xiàn)象，不禁令人擔心農(nóng)村稅費改革陷入“黃宗羲定理”。
農(nóng)村稅費改革的困境，究其緣由，首先是因為農(nóng)村稅費改革本身的局限。政府財政是財政收人和財政支出的統(tǒng)一，農(nóng)村稅費改革屬于財政收人方面的改革，規(guī)范的是政府、集體和農(nóng)民三者之間的分配關系。農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人的數(shù)量、結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出沒有全面、系統(tǒng)的改革和調(diào)整。即就是在財政收人內(nèi)部，稅費改革也只是財政收人改革的部分內(nèi)容，也沒有改變我國長期存在的城鄉(xiāng)二元稅制和分配體制。農(nóng)村稅費改革的局限說明，要使農(nóng)村稅費改革走出困境，必須同時進行財政支出方面的改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，完善基層政府收人結(jié)構(gòu)。歸根到底，農(nóng)村稅費改革的趨勢必然是財政體制創(chuàng)新，建立現(xiàn)代公共財政體制。從這個意義上講，財政體制創(chuàng)新既是農(nóng)村稅費改革的邏輯要求，也是農(nóng)村稅費改革順利進行和成功的必要保證。
農(nóng)村稅費改革是財政體制創(chuàng)新的開端和有機組成部分。財政體制創(chuàng)新之所以必要，不僅僅是為了使農(nóng)村稅費改革走出困境，根本理由在于消除現(xiàn)有財政體制的弊端。現(xiàn)行財政體制是1994年分稅制改革后形成的，本身是財政體制創(chuàng)新的成果。然而，隨著時間的推移，分稅制基礎上的財政體制顯現(xiàn)了新的問題。中央財政收人占全國財政總收人的比重大大提高，同中央財力集中度提高相一致，省級財政相對于市級財政，市級財政相對于縣級財政，縣級財政相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，財力集中度不斷提高。財力向上集中，而事權(quán)、財政支出責任并沒有發(fā)生同向變化，甚至反向下移。縣鄉(xiāng)財政收人功能、財力逐漸減弱，但財政支出功能日益增強。縣鄉(xiāng)政府在提供維持性和社會福利性公共物品方面承擔著更大的作用，在提供與基層民眾權(quán)利和生活息息相關的服務功能方面比任何層級政府發(fā)揮著更大的作用。L8這樣形成縣鄉(xiāng)政府(財政轉(zhuǎn)移支付之前)事權(quán)與財權(quán)、財政支出責任與財政收人功能的不對稱。按理，財政轉(zhuǎn)移支付可以縮小，乃至解決不同級政府間、不同地區(qū)間財政的不對稱。但是，由于財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，使地區(qū)間的財政差距、基層政府財政的不對稱難以有效解決。另外，上級政府可以通過上收財力和下放事權(quán)來轉(zhuǎn)嫁財政負擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于國家財政體系的末端，承受轉(zhuǎn)嫁的上級財政負擔，無法將自己的財政負擔在財政體系內(nèi)部轉(zhuǎn)嫁，通常的做法就是向農(nóng)民伸手，解決財政困難。通過分析，我們就不難理解農(nóng)村基層政府財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，以至于農(nóng)民負擔過重的財政體制方面的原因了。現(xiàn)行財政體制的弊病遠不止這些，但是已足以說明必須進行新的財政體制創(chuàng)新。
適應社會主義市場經(jīng)濟和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展要求，財政體制創(chuàng)新的內(nèi)容至少包含以下方面。
第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財政體制。城鄉(xiāng)二元稅制以至于城鄉(xiāng)二元財政體制，使收人較低的農(nóng)民承擔了比收人較高的城市居民相對高的稅賦，而政府對農(nóng)村地區(qū)的投人卻明顯低于城市，是對農(nóng)民的歧視性待遇的重要表現(xiàn)。從2004年起，免征、減征，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，使完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費呼之欲出。完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費之后，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，使農(nóng)民履行同其他納稅人一樣的義務；同時，財政支出制度進行相應調(diào)整，使農(nóng)民享受同城市居民一樣的由國家財政負擔費用的公共產(chǎn)品。在稅制和財政支出制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共財政體制，這是財政體制創(chuàng)新的核心。第二，合理界定各級政府的事權(quán)和財政支出責任。界定各級政府的事權(quán)和財政支出責任要遵循事權(quán)和財權(quán)、財政支出責任與財政收人功能相統(tǒng)一原則。如果把事權(quán)和財權(quán)、財政支出責任與財政收人功能相統(tǒng)一，理解為在實行財政轉(zhuǎn)移支付之后形成的各級政府的事權(quán)、責任與其總財力的基本匹配，_9那么政府的事權(quán)和財政支出責任的界定可以不拘泥于政府本級征收的收人的數(shù)量，而更多地考慮國家總財力、政府管理能力和公共產(chǎn)品的屬性、供給效率。以農(nóng)村義務教育為例，屬于全國性公共產(chǎn)品，應由中央財政(按照一定時期義務教育發(fā)展的基本標準所需要的費用數(shù)額)通過向農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)移支付的方式負擔費用；而從效率看，發(fā)展義務教育的事權(quán)和責任適宜農(nóng)村基層政府承擔。第三，合理界定各級政府的財政收人。由于地區(qū)經(jīng)濟差距會長時期存在，應適當提高中央政府等上級政府財政收人在國家財政總收人中的比重。這對中央政府等上級政府統(tǒng)籌國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟差距，保證所有的基層政府給本地區(qū)居民供給最起碼的公共產(chǎn)品，是必須的和有利的。
基層政府的財政收人主要包括本級征收的收人，如稅收，以及上級財政轉(zhuǎn)移支付等。一般對于農(nóng)村基層政府尤其是欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基層政府而言，上級財政轉(zhuǎn)移支付應是最重要的收人來源之一。即使在一些發(fā)達國家，地方政府財政收人的30％～40％來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，美國的學區(qū)財政收人近60％來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付。叫在明確劃分和完善各級政府財政收人和財政支出的基礎上，建立和完善符合國情的財政轉(zhuǎn)移支付制度。
三、財政體制創(chuàng)新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求
從理論上說，政府對物質(zhì)基礎的需要規(guī)定了財政規(guī)模，而財政規(guī)模對政府的行政管理活動又具有制約作用。一方面，社會成員在社會生產(chǎn)、生活中的共同需要即社會公共需要從根本上決定了政府的職能范圍，政府依據(jù)履行行政職能的需要，組建行政機構(gòu)和配置行政人員。政府為實施行政職能和供給公共產(chǎn)品、維持行政機構(gòu)和行政人員的公務活動，所產(chǎn)生的對物質(zhì)基礎的需要，規(guī)定了財政支出的范圍和數(shù)量，進而提出了財政收入的數(shù)量要求。另一方面，財政具有反作用，財政為政府的運轉(zhuǎn)、高效的行政管理和公共產(chǎn)品的供給提供財力，財政收入的數(shù)量限定了行政組織和行政人員的規(guī)模，確定了政府所能供給的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的最大值。
財政與政府活動的關系說明，財政狀況的變化必定要求行遷，財政體制創(chuàng)新必然要求行政發(fā)展。使用行政發(fā)展概念，是要強調(diào)行政系統(tǒng)(政府)的調(diào)整、改革與完善要以整體功能優(yōu)化、行政效率提高為方向，以促進社會全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目的。農(nóng)村稅費改革引發(fā)和為開端的，實際上正在平緩推進的財政體制創(chuàng)新，使公共財力的數(shù)量、公共財力在各級政府間的分配，以及各級政府財政支出責任的劃定等方面發(fā)生了新的變化。假如沒有政府變革的配合，財政體制創(chuàng)新避免不了夭折或半途而廢的可能。如同財政體制創(chuàng)新是農(nóng)村稅費改革的邏輯要求和必要保證，行政發(fā)展是財政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證。
篇8
1.稅收返還。這是1994年推行分稅制時為保證地方既得利益所確定的財政資金的辦法。具體做法是：以1993年為基期年，按照分稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的數(shù)額(即消費稅+75%增值稅—中央下劃收入)全額返還地方并以此作為1994年的稅收返還數(shù)額。以后年度，在1994年的基數(shù)上逐年遞增，遞增率為當年本地區(qū)增值稅和消費稅增長率的30%。
2.體制補助或上解。包括中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解。其具體的實施辦法是先確定各地方的收支基數(shù)，對支出基數(shù)大于收入基數(shù)的地區(qū)，中央按其差額給予補助；對支出基數(shù)小于收入基數(shù)的地區(qū)，則將其差額上解中央。設置體制補助或上解主要是為了縮小各地區(qū)之間的差異，即對富裕地區(qū)實行上解，對貧困地區(qū)則進行補助。
3.年終結(jié)算補助或上解。對過去年度內(nèi)因體制變動、企事業(yè)單位隸屬關系變化及中央新出臺政策措施對地方收支的影響進行的調(diào)節(jié)。此外，中央和地方相互交叉收支，如有些比較固定的地方上解和中央補助項目，為了簡化手續(xù)，可以將補助和上解額相抵，核定一個數(shù)額，作為一般補助或一般上解，每年固定結(jié)算。
4.專項補助。指不包含在地方財政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，根據(jù)特定的用途及地方特殊情況，由中央撥付給地方的專項資金。目前有兩類專項撥款：一是追加撥款，如糧油加價補貼，支持不發(fā)達地區(qū)發(fā)展基金等；另一種是救災資金，如特大自然災害救濟費、特大抗汛補助費等。
5.公式化轉(zhuǎn)移支付(也稱增量轉(zhuǎn)移支付)。從1995年開始，中央財政根據(jù)其財政狀況，每年從中央財政收入增量中拿出一部分資金，選擇一些對地方收支影響較大的客觀性因素及主觀性因素，采用相對規(guī)范化的計算方法，實施對各地的轉(zhuǎn)移支付。
(二)現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題。我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度是分級包干財政體制和分稅制改革中的轉(zhuǎn)移支付制度過渡性質(zhì)的混合體，在很大程度上延用了原體制下的分配格局，同時也將原體制中形成的非均衡狀況帶人了新的體制，因而離實現(xiàn)各地各級財政能力均等化的目標還有很大的距離。主要體現(xiàn)在：
1.轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)不明確，導致轉(zhuǎn)移支付的責任不清。合理劃分各級政府間事權(quán)與財權(quán)，是實施政府間轉(zhuǎn)移支付制度的重要依據(jù)，而轉(zhuǎn)移支付制度又是財權(quán)劃分與事權(quán)劃分相結(jié)合的有機體。我國從1994年實行分稅制財政體制以來，政府間事權(quán)劃分不清、職能交叉和界限不清現(xiàn)象尤為突出。一些應該由中央承擔的項目常由地方執(zhí)行，一些應該由地方承擔的項目也常由中央代替。政府間責任不清，財權(quán)和事權(quán)相脫節(jié)，使得政府間轉(zhuǎn)移支付制度的設計難以具有科學、合理、可靠的依據(jù)。
2.轉(zhuǎn)移支付形式繁雜，結(jié)構(gòu)不合理。由于我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度帶有明顯的過渡性，因而在改革中形成了稅收返還、原體制補助、年終結(jié)算補助、專項補助和公式化補助等多種形式。轉(zhuǎn)移支付形式種類繁多、重復交叉，且各形式之間缺乏協(xié)調(diào)，甚至作用相互抵消。如稅收返還按收入來源正相關遞增，體現(xiàn)了對收入能力強的地區(qū)傾斜原則，而原體制補助與上解相結(jié)合則具有抽肥補瘦的橫向平衡功能，但體制上解地區(qū)恰恰又能獲得大量稅收返還，從而使兩者的財政平衡功能相互抵消。現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支付形式中，只有公式化轉(zhuǎn)移支付具有比較全面的縱向和橫向均衡功能，但在全部政府間轉(zhuǎn)移支付資金總額中所占比重較小，雖然每年有所增長，但仍然是杯水車薪，很難縮小地區(qū)間公共服務水平和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。
3.轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定缺乏科學依據(jù)，隨意性較大。科學的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，應集中體現(xiàn)在利用較為規(guī)范化的計算公式確定。而目前我國非規(guī)范化確定的轉(zhuǎn)移支付額所占比重較大。一是體制補助，其數(shù)額的確定沒有明確、科學的依據(jù)，大都是雙方討價還價的結(jié)果，隨意性很大。二是專項補助種類過多，覆蓋面幾乎遍及所有的預算科目，其適用范圍和具體項目缺乏嚴格的限制和約束，分配隨意性較大，透明度較差。從而違背了轉(zhuǎn)移支付的初衷，也造成了地方政府依賴補助和推卸責任的心理增強以及財政資金使用效率的低下。三是稅收返還還是采用基數(shù)法來確定，稅收額多的返還數(shù)就多，稅收額少的返還數(shù)就少。這樣，一方面形成了一省一額不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，從而拉大地區(qū)間財力分配不均和公共服務水平的差距；另一方面由于這一部分占的比重較大，也不利于中央政府通過轉(zhuǎn)移支付這一手段，控制和調(diào)節(jié)地方的支出，以實現(xiàn)中央政府的宏觀政策目標。
4.對轉(zhuǎn)移支付資金的管理缺乏規(guī)范的法律法規(guī)。發(fā)達國家對轉(zhuǎn)移支付資金的管理都有一套高層次的法律法規(guī)來約束，對于轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規(guī)定。甚至計算轉(zhuǎn)移支付的一些技術性比例也用法律形式加以明確規(guī)定。而在我國，轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監(jiān)督機制不夠健全。主要表現(xiàn)在：一是相關的法律法規(guī)體系建設仍然比較滯后。我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，主要依據(jù)的是政府規(guī)章，缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。二是目前尚未建立一套足以引導地方政府行為的效益考核指標體系。三是在資金的使用方面，還沒有建立一個有效的審計監(jiān)督機制，對資金是否做到專款專用等信息不能及時、準確、全面地掌握，對違反了補助使用規(guī)定的地方政府也沒有相應的懲罰措施。
二、規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度所面臨的困難
(一)地區(qū)間存在較大的自然差異和經(jīng)濟發(fā)展水平差異，以及由此產(chǎn)生的公共服務水平的懸殊差距。我國東南沿海發(fā)達地區(qū)與中西部地區(qū)的財政支出總體水平及公共支出水平相差懸殊，如果把公共支出負擔企業(yè)化的因素考慮在內(nèi)，這方面的實際差距會更大。由于經(jīng)濟實力的差異難以在短期內(nèi)消除，實現(xiàn)公共服務水平的地區(qū)均衡也將有一個較長的過程，政府間轉(zhuǎn)移支付的目標和方式也必須服從這一事實。
(二)存在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的矛盾。目前在我國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，一方面由于現(xiàn)代經(jīng)濟部門發(fā)展不足，影響了向傳統(tǒng)經(jīng)濟部門提供公共服務的能力；另一方面也由于商品市場和要素市場的不發(fā)達，以及戶籍等制度的限制，使農(nóng)民與城市居民之間的界限尤為明顯。由于我國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾是長期的歷史原因形成的，而二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成的社會問題，如貧富差距擴大、地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)文化素質(zhì)差距的擴大等，也非在短期內(nèi)能夠解決的，因此，在我國要真正實現(xiàn)全社會范圍內(nèi)公共服務水平均等化目標，需要經(jīng)歷一個較長的過程。
(三)存在較強的地方既得利益剛性。地方政府的既得利益，一直是財政體制改革中難以逾越的障礙。我國的行政區(qū)劃往往與經(jīng)濟區(qū)域相疊合，地方政府往往直接承擔著本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、解決就業(yè)和謀求居民福利最大化的巨大壓力，從而迫使地方政府必須更多地關注本轄區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。地方政府的利益剛性使得中央政府在實施縱向均衡時，很少有回旋空間，在實施橫向均衡時則更為困難。同時為了保護地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，在建立轉(zhuǎn)移支付制度時，對地方既得利益在短期內(nèi)難以進行大幅度的調(diào)整。
三、規(guī)范我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的對策和建議
(一)合理劃分中央與地方政府的事權(quán)范圍，為轉(zhuǎn)移支付制度的設計提供合理的依據(jù)。根據(jù)市場經(jīng)濟下的政府職能的界定，一般來說，由全國居民享用的公共物品應由中央政府提供，如國防、外交、外貿(mào)管理、全國性的立法和司法、宏觀經(jīng)濟調(diào)控等；地方政府應提供本地居民享用的公共物品，包括地區(qū)通、警察、消防、教育、環(huán)保、地方性法律的制定和實施等；對具有跨地區(qū)“外部效應”的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與，如基礎性教育、跨地區(qū)的交通設施等；另外，中央政府還應擔當調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配的職責。
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一、土地財政的產(chǎn)生及其影響
我國于1994年推出分稅制改革，當時設定中央財政收入大約占全國財政收入的60%，地方政府享受剩下的40%。然而，正如當前大多數(shù)學者所評論的，地方政府要負擔著地方的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生和基礎設施建設等政府事務和責任，從而導致了地方政府在事權(quán)和財權(quán)上的不匹配，地方財政缺口日漸擴大。由于受到財政體制的制度限制，我國地方政府無法像國外的地方政府靠發(fā)行債券籌集資金，因此主要是通過行政收費和出讓土地使用權(quán)來獲得發(fā)展資金，我國土地財政由此而誕生。目前，地方政府的土地財政收入主要分為兩個部分，一是與土地出讓有關的非稅收入，如土地出讓金、新增建設用地有償使用費等，二是與土地有關的歸地方政府的稅收收入，如城鎮(zhèn)土地使用稅、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營業(yè)稅和耕地占用稅等。隨著我國房價的一路攀升，土地財政收入增長迅速，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在一些地方土地財政收入已經(jīng)超過了財政收入，成為了事實上的“第一財政”。
從客觀上來說，土地財政是發(fā)展地方經(jīng)濟的一把“雙刃劍”，它對地方經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生著雙向的影響。從正向上來說，土地財政推動了我國這些年來的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，沒有土地財政是不可能實現(xiàn)這個速度和深度的。而且，也正是因為土地財政，各級地方政府才有資金進行大范圍的基礎設施建設，包括城市基礎設施、道路等交通基礎設施和農(nóng)村環(huán)境改善等，這在較大程度上提高了城市居民和農(nóng)村居民的生活環(huán)境，大幅提高了生活質(zhì)量，為當?shù)鼐用裰\得了實際利益。但是，土地財政的負面影響也不容忽視。一是土地財政惡化了國民收入分配制度。當前我國的政府收入已經(jīng)占據(jù)GDP的30%以上，其中主體就是土地財政收入。這種政府收入的過高，壓縮了企業(yè)收入和居民收入。同時，這種過高的政府收入也抑制了民間投資。二是土地財政影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，由于政府土地財政的高收入和高增長，導致了房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)變成了我國國民經(jīng)濟中的支柱行業(yè)，從而央企和大型民企均紛紛涉足房地產(chǎn)行業(yè)，弱化了實體經(jīng)濟尤其是極大的沖擊了制造業(yè)。這對于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是極為不利的。三是造成了資金和資源的浪費。由于土地財政是預算外收入，基本不受或者很少受到同級人大及上級政府監(jiān)管。基于這種監(jiān)管體制的缺乏，各級政府紛紛以土地財政收入大搞建設，甚至有不少是面子工程，以及各種尋租問題，從而造成了資金和資源的極大浪費。四是造成了利益分配不均。在土地財政機制不發(fā)生變化的情況下，被征地農(nóng)民和被拆遷的城市居民始終處于弱勢地位，因此土地增值的利潤很難平均分配。而且，由于近年來房價的高漲，房地產(chǎn)商始終對于土地有著極大的興趣，背后是利益的推動。政府、房地產(chǎn)商和居民之間的利益分配，必然是向前兩者傾斜。土地財政造成了利益分配的不均，從而也誕生了一系列的社會問題。
二、土地財政的治理對策
在我國當前的經(jīng)濟體制下，要不斷加強體制和制度改革，以改革促進土地財政的理順，從而促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。土地財政的治理措施可以在以下途徑中進行選擇。
（一）改進政府績效評估機制
要促進土地財政的改革，首先就需對當前的政府績效評估機制進行改革。現(xiàn)行的以GDP為核心的政績考核體系極大的刺激了地方發(fā)展以房地產(chǎn)為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模式，這種以短期和迅速的經(jīng)濟增長來實現(xiàn)政績的發(fā)展方式，為地方經(jīng)濟發(fā)展累積了一定的財政風險和金融風險，也不利于當?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，應改變以GDP為核心的政績考核體系，改為適應政府向服務型政府轉(zhuǎn)變的政府績效評估機制，對政府的考核應由重GDP考核，改變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展、資源與環(huán)境保護、社會發(fā)展、民生保障和發(fā)展等綜合指標體系的績效評估機制。
（二）理順中央和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)匹配
土地財政誕生的重要制度原因就是中央和地方政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配。在地方政府承擔了大量基本公共服務的同時，享受著較少的財政收入。因此，應對分稅制中的中央和地方財政收入分配比例進行調(diào)整，從制度根源上解決地方財政的收支不平衡。
（三）完善土地出讓收入的管理制度
我國各級地方政府均有同級人大的監(jiān)督以及上級政府的監(jiān)督，但是由于監(jiān)督不到位，很容易發(fā)生地方政府任意使用土地出讓收入的行為，因此有必要完善土地出讓收入制度。比如除加強人大的立法監(jiān)督外，也可參照香港的土地基金制度，按一定比例建立地方土地收益基金，為地方政府預留未來發(fā)展資金。
（四）實行市場化征地制度
改革和推行市場化土地征用制度，可以逐步破解地方政府對于土地的壟斷征用權(quán)，從而引入土地出讓主體。實現(xiàn)市場化土地征用，可以在較大程度上保障城市居民和農(nóng)民的土地權(quán)益，從而使土地利益分配制度實現(xiàn)均衡，實現(xiàn)城市居民和農(nóng)民的利益最大化。
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按照受益范圍的大小，公共產(chǎn)品可分為全國性的公共產(chǎn)品和區(qū)域性的公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品的受益范圍覆蓋整個國家，每個區(qū)域的居民都能同等消費，因而代表區(qū)域居民利益的地方政府不會自愿提供，只能由代表整個國家居民利益的中央政府提供。相反，區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益僅局限在一定區(qū)域范圍內(nèi)，因而其他區(qū)域的地方政府不會提供，只能由代表該地區(qū)居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產(chǎn)品的價值補償，因而稅收收入和稅收權(quán)限的劃分也應當與公共產(chǎn)品的提供相對應。為提供全國性公共產(chǎn)品而在全國范圍內(nèi)普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應歸屬于中央政府；為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而選擇在區(qū)域范圍內(nèi)征收的稅種，其稅收收入和稅收權(quán)限應歸屬于地方政府。
作為地方支出項目的資金來源，財產(chǎn)稅在世界各國地方財政中占有重要地位①。然而，目前各國學者對財產(chǎn)稅是否屬于受益稅的爭論尚未停止，一些學者也在試圖尋找能夠替代財產(chǎn)稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財產(chǎn)稅稅負最終由誰負擔？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過研究財產(chǎn)稅歸宿找到上述問題的答案，有利于明確財產(chǎn)稅的經(jīng)濟效應和在地方財政中所應發(fā)揮的作用，從而合理制定財產(chǎn)稅政策，改善地方財政狀況。
從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對稅收歸宿、平衡預算歸宿和差別稅收歸宿。絕對稅收歸宿考察當其他稅和政府支出不變時某種稅收的經(jīng)濟影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預算歸宿考察的是稅收與政府支出計劃相結(jié)合所產(chǎn)生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預算保持不變時，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財產(chǎn)稅絕對稅收歸宿入手，對平衡預算歸宿和差別稅收歸宿進行一次全面的考察。
二、絕對稅收歸宿：誰負擔了財產(chǎn)稅
傳統(tǒng)觀點在分析中采用局部均衡方法，并將財產(chǎn)稅劃分為對土地課稅和對建筑物課稅兩部分，認為財產(chǎn)稅是對土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關的供給和需求曲線。對于土地而言，只要數(shù)量無法改變，其供給就是完全無彈性的，因而全部稅負由土地所有者承擔。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴展至毗鄰農(nóng)用土地的市郊地區(qū)；同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數(shù)量），那么稅負則由土地所有者和土地使用者分擔，比例取決于供給和需求的彈性。對于建筑物而言，由于建筑業(yè)在長期內(nèi)可以按市場價格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預期收益，就將轉(zhuǎn)移至其他部門。因此，對建筑物征收的財產(chǎn)稅能夠向前轉(zhuǎn)嫁給消費者。對于財產(chǎn)稅的收入分配效應，傳統(tǒng)觀點指出，對土地部分課征的財產(chǎn)稅，取決于來自于土地所有權(quán)的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對建筑物課稅的累進性取決于隨著收入的增長，用于住房部分的收入是提高還是下降②。
與傳統(tǒng)觀點相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個生產(chǎn)部門、全國范圍內(nèi)固定的資本存量以及一定的政府服務水平）分析地方財產(chǎn)稅的歸宿。后來人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點合稱“新觀點”。Miesezkowski指出，傳統(tǒng)的局部均衡分析沒有考慮整個經(jīng)濟中所有地區(qū)廣泛征收財產(chǎn)稅時的一般均衡效應。他在模型中假設全國的資本供給完全無彈性，因此資本所有者作為一個群體承擔全國范圍內(nèi)的財產(chǎn)稅。
Miesezkowskiki將這一效應稱為財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財產(chǎn)稅歸宿中的利潤稅部分具有較高的累進性。該結(jié)論與上述傳統(tǒng)觀點截然相反。此外，在稅收相對較高的地區(qū)，財產(chǎn)稅使資本從該地區(qū)流出，降低了該地區(qū)生產(chǎn)要素（土地和勞動力）的生產(chǎn)能力和要素回報率。資本流入稅收相對較低的地區(qū)，這些地區(qū)的工資和土地價格提高而住房和商品價格下降。Miesezkowski將其稱為財產(chǎn)稅歸宿中的貨物稅效應，并指出，貨物稅效應扭曲了經(jīng)濟中的資本配置，使資本從高稅收地區(qū)轉(zhuǎn)移至低稅收地區(qū)，直至所有地區(qū)資本的稅后收益相等。
可見，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設前提與結(jié)論的差異是顯著的。筆者認為，這種差異的產(chǎn)生，主要源于對問題分析的角度不同。傳統(tǒng)觀點想要解釋的是某一特定地區(qū)的財產(chǎn)稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個國家整體的財產(chǎn)稅歸宿。當考察問題的角度發(fā)生變化時，結(jié)論產(chǎn)生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點并非完全對立。當某一地區(qū)的財產(chǎn)稅相對于全國的平均稅率而言較高時，該地區(qū)的消費者就將以更高的商品購買價格承擔這種貨物稅效應。這時，財產(chǎn)稅歸宿的傳統(tǒng)觀點就可以視為一般均衡觀點的一種特例。實際上，財產(chǎn)稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財產(chǎn)稅所產(chǎn)生的效應時，似乎并不關心其他地區(qū)的資本收益和房屋的消費者，它們只考慮本地區(qū)居民所負擔的稅收以及對本地區(qū)經(jīng)濟所造成的扭曲。地區(qū)稅收負擔的增加，主要是通過貨物稅效應產(chǎn)生影響，利潤稅效應作用很小，因而總體效應是累退的。其他地區(qū)的利潤稅效應將被貨物稅效應的收益所抵消，從而將所有稅收負擔留給課稅地區(qū)。課稅地區(qū)的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區(qū)承受所有的稅收負擔。從整個國家的財產(chǎn)稅體系上看，財產(chǎn)稅的稅收負擔則包含累進性因素，但地方居民則視財產(chǎn)稅為累退的。由于財產(chǎn)稅主要是作為一種地方稅發(fā)揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應是問題的主要方面。
三、平衡預算歸宿：受益觀點與新觀點之爭
由于財產(chǎn)稅是地方財政支出的重要來源，因此在分析財產(chǎn)稅歸宿時，考慮財產(chǎn)稅的用途顯然是必要的。對于財產(chǎn)稅的平衡預算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點。第一種觀點被稱為“受益”觀點。該觀點基于Tiebout（1956）的分析框架，假設消費者具有“用腳投票”的完全流動性，地方政府間存在競爭。這使得各地區(qū)的公共服務相對于個人需求而言具有同質(zhì)性，因此在該框架下地方公共服務的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點最先由Hamilton（1975）提出，他將財產(chǎn)稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個方面對模型加以擴展：假設地方公共服務提供的是滿足私人需求的產(chǎn)品，因而公共服務的人均成本是固定的，地區(qū)規(guī)模與公共服務的有效性無關；通過居住用財產(chǎn)稅為地區(qū)服務籌資；房屋市場模式明確，有足夠的地區(qū)可以滿足住房和公共服務需求，換言之，與理想的稅收及支出對應的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴密的地區(qū)法規(guī)，能夠確定地區(qū)內(nèi)住房的最低價格。在上述情況下，個人不會因財產(chǎn)稅的征收或提高調(diào)整其房屋消費，個人按照對住房和公共服務的偏好選擇居住地區(qū)，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因為財產(chǎn)稅作為一次性總付稅，相當于支付地方公共服務的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產(chǎn)生收入的分配效應。換言之，具有嚴格地區(qū)法規(guī)、能夠保證同質(zhì)住房以及財產(chǎn)稅的完全資本化在房屋價格上體現(xiàn)出差異的居住用財產(chǎn)課稅體系，相當于不具有扭曲效應的使用費。Fischel和White將這一方法擴展至對工業(yè)資本征收的財產(chǎn)稅，假定企業(yè)在地區(qū)間具有較高的流動性。同樣，在適當?shù)牡貐^(qū)法規(guī)下，工業(yè)財產(chǎn)稅相當于為政府公共服務支付的費用（GeorgeR.Zodrow，2001）。
另一種觀點即“新觀點”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考慮財產(chǎn)稅用途的前提下，對原有模型進行了修改，主要體現(xiàn)在四個方面：假設政府在模型中按照Coumot-Nash方式競爭（認為其他地區(qū)的財政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內(nèi)生的；模型考慮地方公共服務對個人效用水平的影響，個人效用函數(shù)包括地方服務，允許個人對地方服務具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點所強調(diào)的個人對地方公共服務需求不同，允許個人在地區(qū)間流動，每個地區(qū)中的個體在其對公共服務的需求方面是同質(zhì)的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結(jié)果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結(jié)論并未改變。只要資本隨著地區(qū)間財產(chǎn)稅的差異而在地區(qū)間流動，且資本供給在全國范圍內(nèi)固定，財產(chǎn)稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內(nèi)容。
這說明，盡管受益觀點和新觀點的前提和結(jié)論存在差異，但在二者的分析中，某一地區(qū)的地方支出都與財產(chǎn)稅負擔緊密相連。實際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區(qū)，消費者價格的提高局限于地區(qū)生產(chǎn)和消費的商品，因此新觀點中明顯具有受益觀點的特征；換言之，通過提高地方財產(chǎn)稅籌集地方政府支出而增加的負擔完全由地方居民負擔。
新觀點的受益特征與實際的受益觀點之間的主要區(qū)別在于前者得到結(jié)論的過程與后者不同：按照新觀點，地方要素和消費者的稅收負擔產(chǎn)生于因課稅而導致的資本流出。對于受益觀點和新觀點的爭論，一直以來從未停止。筆者認為，既然財產(chǎn)稅是一種地方稅，那么在考慮地方財政支出時將其視為一種受益稅顯然更符合財政聯(lián)邦制的概念——各級次的政府在其范圍內(nèi)提供公共服務，并自行為之付費③。然而，這種受益稅是相對意義上的，或者說是地區(qū)間或各政府級次間受益稅，而不是絕對意義上的個人間受益稅。在絕對的受益稅情況下，稅收實際上成為一種使用者收費，即公共服務的價格，因而不產(chǎn)生超額負擔，對資本市場沒有扭曲效應，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實上財產(chǎn)稅是一種相對意義上的受益稅——從全國范圍上看是累進的，從地區(qū)角度看則是累退的。
四、差別預算歸宿：財產(chǎn)稅的替代性收入來源
由于地方政府提供的主要是地區(qū)受益的公共產(chǎn)品和服務，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區(qū)性公共產(chǎn)品的價值補償，財產(chǎn)稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實踐中，財產(chǎn)稅的估價容易導致征納雙方的爭執(zhí)矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經(jīng)常使納稅人感到稅收負擔格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財產(chǎn)稅負擔④。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源。對地方政府而言，財產(chǎn)稅的替代性收入來源主要包括銷售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費，以及來自更高級次政府的轉(zhuǎn)移支付。在上述收入中，使用者收費對于地方政府而言是一種不斷增長的、頗受歡迎的收入來源。使用者收費被廣泛地用于為衛(wèi)生服務、開發(fā)許可、公用事業(yè)、文化景點等籌集資金。但是，作為一種為公共產(chǎn)品和服務籌資的收入來源，使用者收費局限于具有排他性的服務。因此，對于地方政府有義務提供的很多產(chǎn)品和服務（如貧困救濟、基礎教育、治安等）而言，使用者收費是不合適的。
除使用者收費外，銷售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對象。與地方財產(chǎn)稅相比，地方所得稅和銷售稅確實具有一些優(yōu)點。由于更高級次的政府（中央政府或州、省級政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級次的政府代為征收和管理，能夠節(jié)省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財產(chǎn)稅，并且在大部分情況下可以自行申報。相比之下，財產(chǎn)稅的稅基需由稅務管理部門進行估測，所費時間較長，而且通常被納稅人認為是武斷和不合理的，稅收收入與經(jīng)濟增長之間的關系也不大。將銷售稅和所得稅作為地方收入主要來源的問題是，一方面，由于更高級次的政府同時征收銷售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來源，那么邊際稅率將會非常高。另一方面，銷售稅和所得稅的稅基要比財產(chǎn)稅稅基具有更大的流動性。個人完全可以通過在鄰近的地區(qū)購物或工作，以避免繳納地方銷售稅和所得稅。
更高級次政府的補貼是地方政府的又一收入來源。事實上，幾乎所有地方政府的財政資金中都包含著自身收入和上級補助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務體系，家庭選擇適當?shù)木幼〉貐^(qū)，以享有其希望得到的公共產(chǎn)品。在該模式中，地方財政具有市場化的特征：家庭在選擇居住地區(qū)時“用腳投票”，有效地“購買”希望得到的公共服務，稅收如同市場決定的價格一樣發(fā)揮作用。另一種極端形式則在地方財政體系中強調(diào)地方服務的平等性，地方政府應發(fā)揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴于轉(zhuǎn)移支付，中央政府通過征收全國性的稅收在籌集收入中發(fā)揮基礎性作用，中央分配大量的補助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認為，主要依靠中央政府收入的財政體系更有效率，也更為公平。因為更高級次的政府可以更為有效地使用累進稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無法通過在各地區(qū)間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區(qū)決策引起的超額負擔。此外，在集權(quán)財政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區(qū)間的財政機會更為平等。盡管這些觀點指出了更高級次政府補貼的優(yōu)越性，但筆者認為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯(lián)系。實際上，地方政府想要作出正確的財政決策，就必須權(quán)衡公共支出的成本與收益——理想的結(jié)果是將支出調(diào)整至邊際收益等于邊際成本的點上。如果資金來源于其他地方，這一聯(lián)系就被割斷：公共支出項目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關地方公共服務范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級次政府間關于地方公共項目補貼規(guī)模和形式的談判結(jié)果。因此，決定在邊際上擴大還是縮小地方公共項目時，地方稅收必須發(fā)揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復雜的決策中成為主要的決定力量。
五、中國財產(chǎn)稅改革：稅收歸宿理論的引申
篇11
一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的多級政府責任的理論
(一)公共物品理論
1.政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中應承擔責任，這主要是社會養(yǎng)老保險所具有的公共物品性質(zhì)決定的。黎民認為養(yǎng)老保障具有公共物品和準公共物品的性質(zhì)，決定了政府的核心地位和主導作用。政府具有的公共性和壟斷強制性使政府在養(yǎng)老保障的供給方面表現(xiàn)出特有的責任能力和效能。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種具有很強正外部性的準公共品，為社會提供公共品、彌補市場失靈是政府必須履行的財政職能。馬雁軍、孫亞忠論證得出農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的純公共產(chǎn)品特性是其本質(zhì)屬性，而它的準公共產(chǎn)品特性是在政府現(xiàn)有財力約束的特定條件下產(chǎn)生的。
2.各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中應該分權(quán)，這主要是由于公共物品的層次性、外溢性和居民對公共物品偏好決定的。美國學者0. echesten認為，應當根據(jù)公共物品的受益范圍來有效地劃分各級政府的職能，并依此作為分配財權(quán)的依據(jù)。因此，那些有益于全體國民的公共物品應當由中央政府來提供。另有一些公共物品雖然只惠及某一階層或某些人，但因?qū)θ鐣蛧业陌l(fā)展至關重要，也要由中央政府提供。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基于其準全國性公共產(chǎn)品的性質(zhì)，應由中央政府主導并視其效用外溢程度大小在中央政府與地方政府間合理分擔。tresch的“偏好誤識”理論認為，中央政府不是全知全能的政府，尤其是其對于地方居民對公共物品需求不能掌握得正確無誤，因此，當?shù)貐^(qū)之間發(fā)生沖突時，中央政府出面調(diào)停地區(qū)沖突和收人在不同地區(qū)間的分配問題是適宜的。
(二)從預算管理體制的視角分析
預算管理體制簡稱預算體制，是中央與地方政府之間以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和預算管理權(quán)限的根本制度。我國目前實行的是分稅制預算管理體制，其實質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應的財權(quán)，通過稅種的劃分形成中央與地方的收人體系。在現(xiàn)行分稅制預算管理體制下，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，合理劃分各級政府的事權(quán)。對于由公共產(chǎn)品效應的外溢性和交叉性所引起的上下級政府間或同級地方政府間的事權(quán)應分項予以明確界定。對各級政府所提供的基本公共服務方面的事權(quán)應明確加以規(guī)定。中央政府主要負責基本公共服務的范圍和標準的規(guī)定已經(jīng)監(jiān)督評估，提供中央財政轉(zhuǎn)移支付資金。地方支付主要負責基本公共服務的具體規(guī)劃、組織實施以及對下級財政實行轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的職責歸屬，中央財政主要承擔其財政責任，具體的事物由地方各級政府負責。在這種體制下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建財政分權(quán)是必然的。
二、各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中存在的問題
(一)各級政府責任不清
1.各級政府的職能轉(zhuǎn)變不到位，混淆市場與政府之間的關系。在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的思想影響，造成政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的職能缺位和越位并存。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的公共品性質(zhì)決定了市場供給方面的失靈，政府要承擔其應盡的責任。從1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》失敗的原因分析可知:政府未認清農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會性還是商業(yè)性，政府財政責任的缺失是主要原因，最后農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費模式，幾乎變成了農(nóng)民自身的商業(yè)保險，截至2004年底，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍走勢逐年降低，由1999年的9. 75%降到2004年的7. 10%。
2.政府的級次過多，使得各級政府的職責劃分不清，造成其在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的責任缺失。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所具有的公共品性質(zhì)決定了中央政府應該承擔起制度建立的成本，但是其準公共品性質(zhì)及受益的范圍又決定了各級地方政府要解決本地區(qū)居民消費偏好問題，需要具體的條例來運作。我國現(xiàn)行五級的行政級次層級繁多、設置混亂，不僅使上下級政府之間信息傳輸和反饋程序增多，降低了信息傳遞的速度，導致信息失真，增加了行政成本，而且各級政府在事務的劃分上存在交叉、出現(xiàn)“真空”等問題。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有的公共物品和準公共物品性質(zhì)，使得其歸屬的問題處于尷尬的位置，結(jié)果在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度建立過程中，帶來事務的劃分存在交叉、出現(xiàn)“真空”等問題也就在所難免。
(二)中央政府承擔的責任過少
在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建過程中，中央政府應承擔起主要責任，這不僅包括財政責任還要包括制度提供上、法律上的責任。中央政府責任的缺失是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不能得以持續(xù)進行的主要原因之一。
1.中央政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中財政支出過少。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實踐證明，政府的責任特別是中央財政責任在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設中起到主導或關鍵的作用。2002年很多地區(qū)在開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新中，政府財政責任強化又是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險得以開展的重要因素。2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作得以全面展開，是因為有中央財政的大力支持。但是中央財政總體上來說在農(nóng)村社會保障支出是較少的，2008年全國財政收人61316. 9億元，其中中央本級收人32671. 99億元，地方本級收人28644. 91億元。2008年中央用于社會保障和就業(yè)支出2743. 59億元，占中央財政支出的7. 5%，而中央財政對農(nóng)村社會保障補助為93. 6億元，除就業(yè)支出的400億，僅占其社會保障支出的4. 0%，占其總支出的0. 3%。
2.中央政府在制度和法律上的缺失。我國農(nóng)村現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度主要是以政府部門的政府性法規(guī)和民政職能部門制定的實施方案為主，這都沒有法律上的保證。這就使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險沒有制度上的穩(wěn)定性，農(nóng)民與政府之間沒有建立起穩(wěn)定而持久的契約關系。關于發(fā)達國家一項制度的建立，其立法先行，以有力的法律法規(guī)加以保障實施。由于制度具有的性質(zhì)與公共物品無異，其本身所具有的外溢性和規(guī)模效益，理應由中央政府來保證其建立、實施，這樣不僅可以減少制度的建立成本，也可以減少執(zhí)行成本。但是我國至今沒有一部完整、統(tǒng)一的《社會保障法》，使得政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中執(zhí)行隨意性大，缺乏持續(xù)有效的長期機制。
(三)地方政府責任缺失
1.地方財政困難，無力為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建承擔財政責任。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)村稅費改革的逐漸完善，地方政府歷史遺留的或有債務、財政缺口問題越來越突出。財政部財政科學研究所所長賈康曾經(jīng)調(diào)查過幾個省的情況，發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務規(guī)模，有的則接近千億;按照我國有30多個省份來推算，就是萬億的規(guī)模。地方財政無力維持基本運轉(zhuǎn)，基本保障不能正常實現(xiàn)。地方財政所面臨的巨大困難，使得地方政府無法維持正常的運轉(zhuǎn)需要，更談不上履行自身的職能和提供必要的公共產(chǎn)品和服務了。縣鄉(xiāng)財政困難使縣鄉(xiāng)政府無力提供農(nóng)村最基本的公共服務，不能較好地造福于民。
2.地方承擔的事權(quán)與財權(quán)不匹配。現(xiàn)有的政府間職責劃分和支出范圍不明確，是財政體制的一大弊端。在實際的財政體制運行過程中，事權(quán)下放而財權(quán)上劃的事實，使得各級地方財政不堪重負，財政能力嚴重不足。一方面，在中央政府集中財力，加強宏觀調(diào)控能力的同時，省、市也盲目仿效中央，不斷加大對下級的財政收人集中程度;另一方面，縣、鄉(xiāng)兩級政府擔負的事權(quán)則很大，包括義務教育、基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會保障等等，這些事權(quán)大都剛性強、欠賬多、所需支出基數(shù)大。
三、完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的對策
(一)完善分級預算管理體制在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中的作用
首先，合理界定中央與地方在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的事權(quán)范圍。劃分中央與地方的事權(quán)范圍可以根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險公共物品的特征、受益廣度的差異以及各級政府職責的內(nèi)在要求，將中央與地方的事權(quán)劃分清楚。中央主要承擔農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政責任和制度建設，具體的事物由地方各級政府負責。其次，減少農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中政府級次，可以減少農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立成本、執(zhí)行成本，進而為制度建立的運行提供有效的、穩(wěn)定的前提條件。第三，加大中央政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移支付力度、財政支持力度。根據(jù)公共服務均等化原則，對于財政困難的省份，中央要承擔起財政保障責任;對于不同地區(qū)居民所享有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的不同水平，中央要加大轉(zhuǎn)移支付力度，以實現(xiàn)全民公共服務均等化。第四，省級政府要承擔起協(xié)調(diào)作用。在政府級次減少的前提下，省級政府除了做好本職工作，應承擔起協(xié)調(diào)中央與縣級政府的責任，各地經(jīng)濟、文化、社會結(jié)構(gòu)等都不相同，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不盡相同，在現(xiàn)階段不能搞一刀切，需要視情況而定。第五，完善“省直管縣”體制在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中的運用。“省直管縣”體制的運作取得的成效是明顯的，對于解決縣級財政困難也取得一定的幫助，因此，結(jié)合“省直管縣”體制，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中加強省級和縣級政府的關聯(lián)度。
(二)推進和完善社會保障立法及相關法律
首先，加大中央政府立法進度，制定專門的社會保障法律—《社會保障法》，以法律的形式規(guī)范各級政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的責任，明確各級政府的責任。通過法律制定開征社會保障稅，以保證社會保障資金的穩(wěn)定來源，用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。其次，完善相關的法律法規(guī)。如加強《預算法》的執(zhí)行力度，對于各級政府社會保障支出編制預算，加強各級財政用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險支出執(zhí)行力度以及可持續(xù)和強制性，使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有其穩(wěn)定的資金來源;加強社會保障基金的增值保值規(guī)范管理，對基金的運作機構(gòu)加強管理。
(三)創(chuàng)新構(gòu)建各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中財政資金供給機制
篇12
其次是證明了降低交易費用的重要性。科斯定理指出，產(chǎn)權(quán)或經(jīng)濟制度的選擇應降低交易費用，以此來優(yōu)化資源配置。科斯在1936年的論文就指出，權(quán)威（計劃）和市場是兩種配置資源的手段。何時使用哪種方式取決于交易費用的大小。改革開放之前，我國主要用計劃手段配置資源，嚴重擠壓甚至取消市場配置資源的空間。這使得交易費用大幅上升，導致經(jīng)濟效率低下。改革開放做了什么？從科斯經(jīng)濟學的角度，就是資源配置的方式從計劃轉(zhuǎn)為市場。正是有了制度變革，雖然勞動力還是那么多，土地也沒增加，天上也沒掉餡餅，但經(jīng)濟增長卻上去了，因為我們選擇了交易費用更小的配置資源的方式。
篇13
歷史上，曾經(jīng)有國家或地區(qū)出現(xiàn)過土地財政現(xiàn)象。由于中國土地國有等一系列特殊實際，中國目前突出的土地財政現(xiàn)狀具有其獨特之處。土地財政在中國形成有一定的必然性。不可否認，土地財政對經(jīng)濟和社會發(fā)展曾經(jīng)或者正在發(fā)揮著重要的作用，有其有利的一面。但是，近些年來，土地財政所帶來的負面效應日益突出，諸如房價居高不下、地方政府財政風險增大等問題日益明顯。因此，有必要對土地財政問題進行深入細致的研究，尋找合理有效的管控措施，防范風險、趨利避害。
一、土地財政概覽
（一）土地財政定義和界定標準
目前為止，學術界對土地財政并沒有提出明確的定義或是界定標準。通常，土地財政指地方政府通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的財政收支和利益分配。其實質(zhì)是一種預算外財政收支，屬于第二財政的范疇。
（二）土地財政收入構(gòu)成
當前，大多數(shù)專家學者對土地財政的研究集中于土地財政收入方面。就現(xiàn)實來看，土地財政主要還是側(cè)重于收入，而且對土地財政收入的研究更具有現(xiàn)實意義。上海師范大學劉紅梅、張志斌和上海財經(jīng)大學王克強曾經(jīng)對土地財政收入進行過較為系統(tǒng)的劃分。結(jié)合本文研究方向，本文把土地財政收入劃分為以下三部分：土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益、土地稅費收入、其他收入。具體劃分見下圖（1）。
土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益主要通過土地出讓金的方式實現(xiàn)。中國現(xiàn)行的土地制度為土地國有制，這使得土地所有權(quán)和使用權(quán)分離。通常土地使用者通過支付土地出讓金的方式取得土地一定期限的使用權(quán)，因而土地出讓金實質(zhì)上是一種地租。
土地稅費收入包括稅收和費用兩方面。其中稅收方面主要是房地產(chǎn)稅，例如房地產(chǎn)取得稅和房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅等。費用方面主要是土地行政管理費用收入，指的是政府有關部門在對土地進行行政管理是取得的費用收入，例如房地產(chǎn)建設行政審批費等。
其他土地財政收入指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益和土地稅費收入之外的其他因土地取得的收入。其主體是土地財政隱性收入。當政府以直接分配的方式將土地用于特殊用途時，在減免土地出讓金的同時，獲得隱性收入[1]。隱性收入在更多時候類似于一種機會成本補償收入。
（三）土地財政收入現(xiàn)狀
隨著中國城市化進程的不斷推進和經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，地方財政對土地財政收入的依賴程度不斷提升。2010年，《南方周末》曾經(jīng)披露，中國地方政府2009年土地財政收入約為1.5萬億。國家統(tǒng)計局公布的2009年地方一級政府財政收入為32602.59億元。不難發(fā)現(xiàn)，2009年土地財政收入占地方財政收入的46%左右。事實上，從2003年起，中國土地財政占地方財政收入比重長期維持在40-50%，有些年份甚至遠遠超過50%。中國地方財政已經(jīng)對土地財政形成巨大的依賴。
下面我們僅對土地出讓金這一項土地財政收入進行分析。近年來，不斷有專家學者試圖對中國土地出讓金進行研究分析。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的部分數(shù)據(jù)，結(jié)合現(xiàn)實狀況，較多學者得出了土地出讓金的合理估計值。左圖是唐在富先生所做的土地出讓金收入統(tǒng)計。根據(jù)表中數(shù)據(jù)，地方政府土地出讓金收入呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢，2001年至2007年之間增長超過8倍，年平均增長率超過50%。同時，土地出讓金收入在地方財政收入中所占的比重基本呈現(xiàn)上升態(tài)勢，有些年份的比重甚至超過50%。地方財政對土地財政收入的依賴程度在不斷加深。
二、土地財政成因
（一）現(xiàn)行稅制和行政體制因素
改革開放后的一個較長時期里，中國實行財政包干體制。這樣一種體制在當時的經(jīng)濟發(fā)展條件和水平下，對經(jīng)濟和社會發(fā)展確實起到了一定的推動作用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，財政包干體制的弊端日益明顯。中央財政收入在一定程度上被固定化，也就是說中央財政隨經(jīng)濟增長的幅度很小甚至為零。這種情況使得中央財政一度十分緊張。為了解決這一財政問題，我國在1994年開始實行分稅制改革。分稅制改革實行后，中央和地方形成兩套稅務機構(gòu)，稅種也被劃分為中央稅、地方稅和共享稅。自此開始，中央開始集中大部分財政收入，地方財政規(guī)模相對收縮。雖然中央每年對地方實行大規(guī)模的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，但在實際操作過程中卻存在著向本身收入高的地區(qū)傾斜的問題[2]。從總體上來看，地方政府面臨著“財權(quán)上移”的困境。
近些年，中國推進了一系列行政體制改革。中央各部委機構(gòu)收縮精簡后，一方面提高了行政效率，一方面也出現(xiàn)了中央權(quán)力下移現(xiàn)象。與之相反的是，地方政府行政權(quán)力擴大。這樣，行政體系又出現(xiàn)了“事權(quán)下移”的問題。
至此，“財權(quán)上移”和“事權(quán)上移”矛盾日益突出。地方政府享有更少的收入的同時卻承擔了更多的責任。面臨這樣一種窘境，地方政府開始自謀生路，尋找收入來源。土地作為一種稀缺資源，自然成為地方政府創(chuàng)收的理想來源。
（二）土地需求增長和現(xiàn)行土地制度因素
隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，城市化進程不斷推進，工業(yè)和城市建設對土地的需求不斷擴大，土地資源具有極大地現(xiàn)實需求性。同時由于土地資源具有很高的稀缺性，相對來說其需求彈性又很小，需求一方的議價能力隨之下降。需求方面的因素使得土地經(jīng)濟中存在著巨額利益。
我國目前實行土地國有制。《土地管理法》規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。”但事實上，由于對“公共利益”界定上的爭議，土地的處置通常由地方政府進行解釋。地方政府實際上獲得了絕大部分的土地使用權(quán)。這也就為地方政府通過土地創(chuàng)收提供了可能。
土地需求增長和現(xiàn)行土地制度因素的共同作用，使得土地財政收入日益成為一種有效創(chuàng)收途徑。
（三）地區(qū)競爭和政府政績因素
中國現(xiàn)行的官員政績考核機制過多地強調(diào)經(jīng)濟增長。在很多時候，地區(qū)競爭和政府政績考核的主要指標是GDP。地方政府官員在面臨行政體制壓力時，企圖尋找一種短期見效的推動經(jīng)濟增長的方式。結(jié)合前面的分析，土地流轉(zhuǎn)和工程建設無疑是大多數(shù)地方政府尋求多時的“有效途徑”。
三、土地財政利和弊
（一）土地財政利處
土地財政的利處主要體現(xiàn)在其財政創(chuàng)收和推動經(jīng)濟增長的作用上。土地財政收入基本上構(gòu)成了地方財政收入的最主要部分，滿足了地方財政支出的40%-50%左右。地方政府在行使職權(quán)和承擔責任時，具備了較好的財力，通常能更好地開展工作。
土地財政同樣對推動經(jīng)濟增長上起到重要作用。山東工商學院經(jīng)濟學院辛波教授曾經(jīng)通過建立回歸模型的方式來研究土地財政對經(jīng)濟增長的貢獻[3]。模型如下：
GDP=a+bX1+cX2+dX3+u
其中：X1代表土地財政收入，X2表示土地稅收以外的其他稅收收入，X3代表其他地方收入，U代表其他未考慮變量構(gòu)成的殘差項。
通過SPSS軟件模擬得出的回歸方程為：
GDP=18500.823+8.147X1+7.934X2+5.762X3 （R2=0.990）
（2.119） （1.742） （2.408） （1.143）
對該回歸模型進行分析發(fā)現(xiàn)，當土地財政收入變動1單位時，GDP變動8.147個單位。由此可以認為，土地財政收入對GDP有著重要貢獻。這一模型也成功通過了因果檢驗。
（二）土地財政弊端
土地財政在保證地方財政收入、推動經(jīng)濟增長的同時，也具有其弊端。近些年，這些弊端日益凸顯。主要有以下幾方面：
1、房地產(chǎn)價格居高不下
目前這種高土地財政的狀況，一方面將加劇土地供求關系緊張問題；另一方面政府財政獲取了房地產(chǎn)建設費用中的相當一部分。在這種環(huán)境下，房地產(chǎn)商為謀求自身利益，存在被迫抬升房價的壓力。土地財政在很大程度上推動了房價上漲。
2、耕地流失，生態(tài)破壞
由于地方財政過多依賴于土地流轉(zhuǎn)和房地產(chǎn)建設收入，過度征地和不合理征地現(xiàn)象時有發(fā)生。這樣直接導致耕地流失，危害糧食安全。同時，不合理征地導致后備用地急遽減少，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。
3、地方財政風險和不確定性加大
一般而言，各地方政府設有專門的土地儲備管理部門來統(tǒng)一管理土地流轉(zhuǎn)和建設融資。地方政府對土地財政依賴程度越大，土地儲備貸款額度通常越大。在這種情況下，一旦土地流轉(zhuǎn)行情下跌，土地市場低迷，政府將面臨巨大的銀行還貸壓力。對土地財政的過度依賴直接加大了地方財政和金融風險[4]。
4、部分土地管控行為加劇社會不安定因素
政府土地征管中的不合理征用，以及征用后補償不合理等因素損害了被征地人員利益。發(fā)生這種情況時，征地對被征地者而言是對其財富的掠奪，將有可能間接地減少其收入，使其處境惡化。這無疑為社會安定積累了不利因素。
5、土地流轉(zhuǎn)和管控中的設租和尋租等問題
既然土地流轉(zhuǎn)中存在著巨額的利益，那它必然引致官員設租和土地需求方尋租問題的出現(xiàn)。這樣，一方面容易滋生腐敗；另一方面很有可能使得土地資源沒有真正流轉(zhuǎn)到最合適的位置，也即可能發(fā)生土地資源的不合理配置。
四、土地財政問題的管控建議
（一）解決土地財政問題最根本的是搞好經(jīng)濟建設[5]
一個時期的財政收入要以該時期的國民收入為基礎。搞好經(jīng)濟建設，使得國民收入得到合理有效地增長，將擴大政府稅收收入的稅基，提高政府稅收收入水平，是一種最根本的“開源”措施。地方政府總體收入上升將為解決土地財政問題提供現(xiàn)實可能性。
（二）規(guī)范土地出讓流轉(zhuǎn)制度，降低地方財政對土地財政的依賴
鑒于目前地方財政中土地財政的份額巨大，要解決土地財政問題首先要從地方財政結(jié)構(gòu)入手。筆者認為可以嘗試將土地預算納入中央范疇，由中央統(tǒng)一調(diào)配審核土地資源預算，適當限制土地供應量。同時，中央應當參與地方土地財政收入分配。通過這些措施，中央可以達到削弱地方政府竭力擴大土地收益的動機，進而降低地方政府對土地財政的依賴。
（三）改革財政收入體制，為地方政府尋找新稅源
開源始終是最有效的措施，中央和地方政府可以嘗試為地方尋找合理的新稅源。例如，地方政府可以適時開征物業(yè)稅。一般認為，物業(yè)稅是指“以在擁有或占有不動產(chǎn)的單位和個人為納稅人，以其擁有所有權(quán)或使用權(quán)的不動產(chǎn)為課稅對象，并以課稅對象保有階段的期間價值為計稅依據(jù)，按一定比例稅率計算征收的一種稅。[6]”物業(yè)稅是在房地產(chǎn)保有階段征收的一種稅種。在歐美發(fā)達國家，物業(yè)稅構(gòu)成了地方政府財政收入的大部分。在美國，這一稅收收入約占地方財政收入的80%左右。物業(yè)稅具有持續(xù)穩(wěn)定的特點，是地方政府理想的新稅源。
（四）截取土地財政收入中的一部分，設立專項資金，解決土地財政收入所帶來的負面影響。
前文中分析得到，土地財政將帶來生態(tài)破壞、社會不安定因素上升等問題。對此，國家可以通過截取土地財政收入中的一部分，設立專項資金的措施來解決這一類問題。把部分土地財政收入用于生態(tài)恢復和被征地人員后期安撫等工作將可以在很大程度上減少土地財政帶來的負面影響。
總之，中國土地財政的形成有其必然性。土地財政也在保證地方財政收入、推動經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。我們所要做的是合理利用這一財政收入，趨利避害，使其服務于國家發(fā)展和人民生活水平的提高。
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