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篇1
一、關聯的行政爭議與民事爭議的概念、特征與表現形式
關聯的行政爭議與民事爭議是指在案件的審理過程中，同時存在均需解決的行政爭議與民事爭議，二爭議內容上具有關聯性，處理結果互為因果或互為前提條件的一種爭議形式。
關聯的行政爭議與民事爭議具有如下特征：1、法院已立案受理至少一爭議，但未審理終結。當二爭議均被訴至法院，法院就必須解決二訴訟的審理順序；法院在審理一訴訟的過程中，出現另一須適用其它的訴訟程序審理的爭議時，不能置之不理，也要處理優先解決何者。爭議均未被訴至法院和一爭議或二爭議均已被審理終結，不存在審理順序的沖突。2、關聯的行政爭議與民事爭議必須是緊密型的，具有關聯性。關聯性是關聯的行政爭議與民事爭議的本質特征。本文所指的關聯性不是哲學意義上的普遍聯系性，其條件有二方面：一是內容上具有關聯性，行政爭議因民事爭議產生或民事爭議因行政爭議產生；二是處理結果上具有因果性或前提條件性，一爭議判決本身依賴于另一爭議的解決，后一爭議雖不構成前一爭議的主要標的，但決定前一爭議的判決結果。3、關聯的行政爭議與民事爭議的當事人基本具有吻合性，民事爭議的原、被告是行政爭議的原告、第三人，反之亦然。雖然行政爭議必然有行政主體的參與，行政主體在行政訴訟中充當被告的角色，但行政爭議的其他當事人基本是民事爭議的原、被告。任一爭議的當事人不是另一爭議的當事人，該二爭議就不具有關聯性。4、關聯的行政爭議與民事爭議的當事人均已向法院提出主張。法院在審理案件過程中，發現存在當事人未向法院主張的關聯的另一爭議，依照“不訴不理”的民事、行政訴訟基本原則，法院無職權審理未被當事人主張的另一爭議，故無需解決優先審理何爭議的問題。
關聯的行政爭議與民事爭議的表現形式有二種：一是關聯的行政訴訟與民事訴訟，即理論上的本訴與他訴。依法院立案受理的時間的先后可分為行政訴訟受理在先和民事訴訟受理在先，但法院立案受理的時間的先后，不能決定何者應優先審理。二是關聯的訴訟與爭議。在訴訟的過程中，出現關聯的、當事人已向法院主張的另一須依其它訴訟程序審理但未成訴的爭議。若后爭議已被訴至法院且法院已立案受理，即轉化為第一種形式，本文所指的第二種形式是未將爭議轉化為訴訟的情形。
二、本訴與他訴的優先關系的處理原則
本訴與他訴的優先問題，學者傾向性的觀點是行政訴訟優先于民事訴訟。其理由是：1、從行政法理論上講，是行政權優先原則在訴訟領域的體現①。行政優先權原則要求行政權與社會組織或公民個人的權利在同一范圍內相遇時，行政權具有優先行使與實現的效力。2、從二訴訟保護的社會利益價值大小看，行政訴訟保護的權益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權益；民事訴訟保護的主要是公民和組織的人身權益和財產權益②。3、從二訴訟的審理結果看，行政訴訟的審理結果可能是行政機關履行法定職責或行政賠償，民事訴訟的審理結果是民事權益得以實現，民事義務得到履行，主要體現了各方在財產利益上的增加或減少，一般不涉及生命權和人身自由權等基本人權③。
在司法實踐中，處理關聯的行政訴訟與民事訴訟的優先關系的方式主要有以下三種：1、各自獨立式。法院不同的審判庭對關聯的行政訴訟與民事訴訟獨自審理，他訴的是否存在和審理結果，不理不睬，僅對本訴的所有證據材料效力予以審核認定并直接據此作出裁判。2、行政訴訟優先式。行政訴訟具有優先性，民事訴訟讓位于行政訴訟；中止民事訴訟的審理，待行政訴訟審理終結后，并以行政訴訟的處理結果為依據繼續審理民事訴訟。該式是行政訴訟先于民事訴訟觀點的典型的司法操作模式。3、行政附帶民事訴訟式。當關聯的行政訴訟與民事訴訟并存時，在立案審查階段，把民事訴訟作為行政附帶民事訴訟的形式予以立案，移交行政審判庭審理；在審理階段，由民事審判庭把民事訴訟移送到行政審判庭作為行政訴訟附帶民事訴訟形式一并予以審理。
上述三種方式，固然有其合理的方面，如第一種方式能及時、快捷審結案件，第二種方式簡單明確、易于操作，第三種方式體現訴訟的效益原則。但是，如果繼續探究上述三種方式的利弊，似有形而上學和機械論的嫌疑，其缺點或不足之處顯而易見。
根據行政法的理論，行政行為一經行政主體作出和被行政相對人知曉，即具有公定力。否定行政行為的合法性或使行政行為失效的機關只能是行為機關、行為機關的上級機關或人民法院。行政訴訟法第3條第2款規定，人民法院設行政審判庭，審理行政案件；行政審判庭是對行政行為進行合法性審查并作出評價的唯一合法主體；民事審判庭無權對作為民事訴訟中的證據的行政行為的合法性進行審查，更無權對行政行為進行評價。獨自審理民事訴訟，違背行政行為的效力原則。因此在民事訴訟中，法院依民事訴訟法的有關規定以查證屬實的行政主體超越職權作出的行政行為、行政相對人已喪失提起行政訴訟的時效的權利等為由對行政行為作出評價并據此作出裁判的行為，是錯誤的。但法院在審理民事訴訟的過程中，可對作為證據的行政行為的客觀性和關聯性進行審核認定并據此對訴訟直接作出裁判，如法院對作為民事訴訟的證據的“行政”行為系偽造，不是行政主體作出的“行政”行為，不能直接或間接導致行政法律關系的產生、變更與消滅的“行政”行為，因上述“行政”行為不屬于行政法意義上的行政行為，不受行政行為的公定力效力原則的約束；也因上述“行政行為”不屬于行政訴訟受案范圍，不可能以行政訴訟方式進行司法審查，因此法院可直接予以審核認定。在民事訴訟中，法院無權否定行政行為的合法性，同樣因為被爭議的行政行為可能屬于可撤銷的行為，也無權肯定行政行為的合法性并據此作出裁判結果，否則，在行政訴訟中，法院作出撤銷行政行為、確認行政行為違法的裁判時，將由于法院的過錯出現相互矛盾的裁判。各自獨立式無視關聯的行政訴訟與民事訴訟的關聯性的客觀存在，違背了客觀決定主觀的認識規律，其裁判結果的錯誤就在所難免了。因此，各自獨立式的處理方式不僅違背法學和哲學的基本理論，實踐證明極易破壞司法統一原則，損害國家司法權威，降低司法公信度。
從訴訟法律關系角度而言，民事訴訟與行政訴訟是相互獨立的，不存在效力大小、誰先誰后的問題。優先審理行政訴訟不屬于行政優先權的內容，優先審理行政訴訟不符合主體是行政主體、是為了實現行政目的所必需的、必須有法律依據等行政優先權的成立條件。行政優先權與優先審理行政訴訟無必然的聯系，行政優先權的理論并不能推理出優先審理行政訴訟的理論。行政訴訟法的立法目的是通過對行政行為合法性的司法審查，最終保護受違法行政行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權益，民事訴訟也保護全民所有制主體的合法權益；同時，很難說行政權益大于經濟利益，實際上，保護行政權益的目的是為了實現更大的經濟利益，不能也算不清行政訴訟與民事訴訟各所保護的社會利益的大小。雖然行政訴訟審理的對象有公民的人身自由權，但民事訴訟的審理對象中包括人格權、身體健康權、名譽權等公民的基本權利，從行政訴訟與民事訴訟的審理結果而言，孰輕孰重，實難辨清。在司法實踐中，多數的關聯的行政訴訟與民事訴訟的案件的審理順序，確應是行政訴訟優先于民事訴訟。但是，在審理行政機關以申請與事實、主體不符或法律規定為由的行政不作為的行政案件時，就不應優先審理行政訴訟④。
為了方便當事人，節約訴訟成本，避免“官了民不了”⑤的現象，徹底解決糾紛，提高行政審判效果，理順關聯的行政訴訟與民事訴訟的審理順序，合理利用司法資源，行政附帶民事訴訟式是極其科學的方式。民事訴訟法第6條第1款規定，“民事案件的審理權由人民法院行使”，行政審判庭審理行政附帶民事訴訟，如同刑事審判庭審理刑事附帶民事訴訟一樣，是符合法律規定的。在理論上，法院在不違反法律規定的前提下，可決定適用何種程序審理案件，當事人無權選擇案件的審理程序與審判庭。遺憾的是，行政訴訟法對此未作任何規定。最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的規定》第63條規定了行政附帶民事訴訟，可惜的是該條款規定的行政附帶民事訴訟范圍過于狹窄，且規定了必須由當事人要求一并解決的前提條件與法院可以（并不是必須）一并審理；同時，內容簡單、缺乏操作性，所以該規定形似建立了行政附帶民事訴訟的制度，實質上是基本采納了行政不能附帶民事訴訟的觀點的產物⑥。目前，在司法實踐中，能以行政附帶民事訴訟的方式解決糾紛的案件是極為少數的。筆者認為，建立行政附帶民事訴訟制度已是迫在眉睫的立法任務，如刑事訴訟法中的刑事附帶民事訴訟編一樣，修改現行行政訴訟法，設立行政附帶民事訴訟專章或編，規定建立行政附帶民事訴訟制度及其原則性問題；最高人民法院在此基礎上對行政附帶民事訴訟受理范圍、立案、證據規則、審理程序等作出司法解釋。如在短期內不能修改行政訴訟法，最高人民法院應立即修改與完善關于行政附帶民事訴訟的司法解釋，尤其是立案范圍，制定如最高人民法院《關于刑事附帶民事訴訟的范圍問題的規定》，其必要性是不言而喻的。關于行政附帶民事訴訟的受理范圍，進一步擴大是必要的、迫切的。建議將行政主體頒發權證的行政行為引起的民事訴訟納入必要的行政附帶民事訴訟的受理范圍，將行政處罰引起的民事訴訟納入普通（可以）的行政附帶民事訴訟的受理范圍，這樣才能真正發揮行政附帶民事訴訟的應有作用。
筆者認為，目前，除可以依最高人民法院《關于執行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第63條規定，適用行政附帶民事訴訟的方式審理的案件外，正確處理關聯的本訴與他訴的審理順序的原則，應是優先審理決定另一訴訟裁判結果（內容）的訴訟，即優先審理屬于原因、前提條件的訴訟。該方式既不違反現行法律的有關規定，又是對上述三種方式揚長避短的結晶。民事訴訟法第136條第1款第（5）項規定，本案須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，中止訴訟，和最高人民法院《關于執行<中華人民共與國行政訴訟法>若干問題的解釋》第51條第1款第（6）項規定，案件的審判必須以相關民事、刑事或其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的，中止訴訟，是筆者主張的方式的法律依據。雖然有人認為民事訴訟法第136條第1款第（5）項規定中的“另一案”僅指另一民事案件，但筆者認為應包括行政案件和刑事案件，否則，該法律應明文規定是另一民事案件。
三、審理關聯的訴訟與爭議的處理原則
業已進行的訴訟與在訴訟中出現的須適用不同的訴訟程序解決的關聯的爭議，雖不存在訴訟優先的問題，但如何處理該爭議和如何中止訴訟，是司法實踐中不可回避的問題。在司法實踐中，主要做法有以下幾種：1、直接認定和裁判式。法院在訴訟中對關聯的爭議直接予以審核認定并據此對訴訟直接作出裁判。2、建議式。法院在民事訴訟中出現關聯的行政爭議時，建議行政機關復查糾正并提供復查結果或建議當事人另行行政機關，同時，中止民事訴訟的審理。3、內部移送式。法院在訴訟中出現關聯的爭議時，將關聯的爭議以內部移送方式移送至相關審判庭進行審理，同時，中止訴訟的審理。
直接認定與裁判式，雖然可以減少繁瑣的訴訟程序，但其不合理的原因與上述的各自獨立式基本相同，不再贅述，因此是不可取的。
建議式，是建立在理想化的法制環境上，不僅沒有法律依據，且極可能損害當事人的合法權益，破壞程序公正。現行法律、司法解釋均未規定法院向行政機關或當事人提出建議時，可中止訴訟的審理。行政機關對于法院要求復查行政行為的建議，因無法定復查和答復的義務，而不作任何回應，已是司空見慣的事。當事人有權處分其實體權利和訴訟權利，有權決定是否將關聯的爭議提交法院依不同的訴訟程序予以解決。因此法院的建議可能無任何積極的意義，相反極易延長甚至超過法定審理期限和結案不能。
行政訴訟法第56條規定，只有法院認為行政機關的主管人員、直接責任人員違反政紀的和有犯罪行為的，才能將有關材料移送有關部門處理，但未規定將關聯的爭議移送相關審判庭進行審理；民事訴訟法亦未規定有關內部移送的內容，可見，內部移送式缺乏法律依據；同時，內部移送式違反了行政訴訟和民事訴訟中的不訴不理的基本原則，屬于公權不當干涉私權。法院在審理被移送的其他爭議時，若原告不提出訴訟請求、不出庭、不舉證等，將使該爭議的審理無法進行與終結。
筆者認為，正確處理關聯的訴訟與爭議的辦法是已審理訴訟的審判庭代表法院履行告知義務，告知提出爭議方應對關聯的爭議另行提訟；提出爭議方收到告知書后，將承擔相應的法律后果。行政訴訟法第34條第1款和民事訴訟法第64條第1款均規定，當事人有責任向法院提供證據，包括主張和反駁證據；同時，最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第3條和最高人民法院《關于行政訴訟若干問題的規定》第8條均規定，法院應當向當事人告知舉證范圍、舉證時限和逾期提供證據的法律后果，關聯的爭議實質是決定訴訟結果的證據的效力認定問題，屬于當事人提供主張或反駁證據的范疇，據此法院應履行告知提出爭議方以另行方式完成舉證責任的義務。告知書向提出爭議方送達后，即可產生法律效力。當事人在告知的期限內未行使訴權，法院可以對作為訴訟的證據的爭議的證明力予以認定，并對訴訟作出裁判。該方式克服了拖延訴訟時間、無法律依據等弊端。該方式在司法實際操作中，還須解決以下問題：1、告知應以書面形式作出，并向當事人送達，告知書的內容為當事人應在法院指定的期限內就關聯的爭議另行提訟，否則，將承擔對其不利的法律后果。2、告知另行提訟的時間，參照最高人民法院《關于嚴格執行案件審理期限制度的若干規定》第9條第5項規定，以一個月為宜。因為參照上述規定，該期限不計入審理期限。3、法院履行告知后，因無法律依據，不能立即中止訴訟的審理，當事人另行并被法院立案受理后，才能中止訴訟。4、若當事人未在告知的期限內另行，但在法院對訴訟作出裁判后，在法定的期限內對關聯的爭議另行的，法院對關聯的爭議的，仍應予以立案受理并依法作出裁判。因關聯的爭議的裁判結果致使前一訴訟被改判或再審的，應依照或參照最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第46條規定，前一訴訟的裁判不屬于錯誤裁判，且由被告知方承擔因此增加的有關訴訟的合理費用以及因此而擴大的一當事人的直接損失，以懲罰被告知方怠于行使權利。
注釋：
①黃江：《行政法理論與審判實務研究-全國法院系統第十二屆學術討論會論文選》中的《行政、民事關聯訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁。
②張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋判例述評》，中國法制出版社2000年9月北京第1版，第555頁。
③同②。
④同①，第422頁。
⑤江必新：《中國行政訴訟制度之發展-行政行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版，第96頁。
⑥甘文：《行政訴訟法司法解釋解之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版，第174頁。
參考文獻：
1、最高人民法院行政審判庭：《關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》，中國城市出版社2000年6月第1版。
2、最高人民法院行政審判庭（李國光主編）：《最高人民法院﹤關于行政訴訟證據若干問題的規定﹥釋義與適用》，人民法院出版社2002年9月第1版。
3、江必新：《中國行政訴訟制度之發展-行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版。
4、甘文：《行政訴訟司法解釋之評論-理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年5月北京第1版。
5、張步洪、王萬華：《行政訴訟法律解釋與判例述評》，中國法制出版社2000年9月北京第1版。
6、全國高等教育自學考試指導委員會組編（羅豪才主編）：《行政法學》，北京大學出版社2000年3月第3版重排版。
7、劉善春：《行政訴訟原理及名案解讀》，中國法制出版社2001年10月北京第1版。
篇2
正如F·弗蘭克福特大法官所言：“自由的歷史在很大程度上是遵守程序保障的歷史。”追溯程序正義原則的起源與發展，分析其基本內容和根本要求，不僅有助于深刻把握英國行政法的本質，深入理解普通法系國家行政法的特征，而且對我國的行政法治建設也具有一定的啟示意義。
一、程序正義原則的起源與發展
程序正義原則在英國行政法上的產生和發展經歷了漫長而曲折的過程，有著深厚的思想基礎、堅實的制度基礎和深刻的社會原因。概言之，古老的自然正義理念是該原則得以產生的思想基礎，普通法院的權威地位是該原則得以形成的制度基礎，而行政權在近代英國的急劇擴張則構成了該原則得以發展的社會原因。
英國著名法學家威廉·韋德指出：“通過闡發自然正義原則，法院設計了一套公平行政程序法典。”程序公正原則淵源于英國普通法上古老的自然正義理念，是自然正義理念在行政法領域的具體應用與發展。自然正義即“自然的是非觀”，是對公正行使權力最低限度的程序要求。其核心思想被凝練為兩句法律箴言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見。在古代和中世紀，自然正義被認為是自然法、萬民法和神法的基本內容。之所以被稱為“自然”，是在于表明該原則所具有的不因時間的流轉而被拋棄的永恒品質以及不因地域的不同而遭廢置的普遍屬性。
17世紀資產階級革命之前，行政權在英國還沒有充分發育，自然正義在當時主要是用以規范普通法院司法程序的基本準則。在漫長的歷史進程中，自然正義原則得到了普通法院始終如一的堅持和遵守。早在1371年的里伯案中，一名巡回法院法官就由于與案件當事人有利益牽連而被取消了審理案件的資格。1723年，劍橋大學所作出的剝奪本特利博士學位的決定被法院撤銷，理由是該決定在作出前未聽取本特利的意見從而違反了自然正義的基本要求。“在某種程度上，英格蘭普通法長期發展的過程，其實正是普通法院在自然法原則的引導下裁決案件、連續不斷地試圖追求自然正義的過程。”通過對自然正義原則的嚴格遵循，普通法院成功地控制了司法權在公正的基礎上運作，最大限度地避免了司法權的濫用。因此贏得了英國民眾的衷心支持，樹立起了自由之維護者與法治之保障者的良好形象，進而在英國政治體制中確立了不可動搖的地位。在英國人的心目中，所謂法治無非是普通法院之治，而普通法院之治就是自然正義之治。這就為自然正義原則向行政領域拓展奠定了堅實的制度基礎。同時，自然正義原則在普通法院的嚴格踐行過程中，不僅成為規范司法權運作的基本準則，而且逐步具備了超越所有權力之上的品質，成為奉行法治的基本標志。自然正義原則被認為是“落在每一個裁決者身上的義務”，甚至國王和議會也不例外。1215年的《自由大》明確規定王權要受到自然正義原則的限制：“凡自由民，未經同級貴族之依法裁判，或經國法判決，皆不得被逮捕、監禁、沒收財產、剝奪法律保護權，放逐或被加以任何其他方式侵害。”其中的“經國法判決”與自然正義、正當程序系屬同一意義。在1610年的伯翰姆大夫案中，首席法官柯克宣布：如果議會法律讓某人做自己案件的法官，法院可以宣布該法律無效，因為這樣的法律觸犯了普通法的權利與理性。也就是說，在17世紀以前，自然正義就已經逐步具備了限制所有類型權力的屬性。這就為該原則超越司法領域向行政領域擴展奠定了深厚的思想基礎。
17世紀，隨著資產階級革命的勝利，英國的體制和權力格局發生了巨大的變化。這集中體現為：議會代替國王而獲得了國家的最高權力。之后，隨著現代政黨制度在英國的發育、成熟，國家權力開始向以內閣為代表的行政機關集中。為了靈活應對和處理各種紛繁復雜的社會問題，行政機關獲得了議會的廣泛授權，其角色開始從消極的“守夜人”向福利的提供者轉變，其職能也從傳統的國防、外交、稅收等急劇擴展至教育、衛生、交通等廣泛的領域。面對行政權的急劇擴張，奉自由為生命的英國民眾內心的憂慮也日益加劇。如果對行政權不加以限制，行政機關就有可能演變為現代社會的專制君主，資產階級革命的成果將化為烏有。1929年，英國高等法院首席法官G·休厄特勛爵所發表的《新專制》一書集中代表了這種社會思潮。在上述社會背景之下，普通法院舉起了自然正義的大旗，意圖以正當程序控制行政權的行使，以維護公民的權利和自由。
然而，在新的體制之下，普通法院的努力遇到了議會和行政機關的聯合抵制。這主要表現為，議會經常通過法律授予行政機關以不受約束的自由裁量權，排除自然正義原則在行政領域中的應用。之所以會出現這種情況，是因為議會在形式上代表著民眾的意志，但實際上是受到以內閣為代表的行政機關所控制的，其所制定的法律直接反映的是行政機關的意志。就行政機關而言，當然不愿意自己的手腳受到自然正義原則的束縛而希望獲得行使權力的絕對自由。因此就出現了行政機關通過議會法律轉而授予自身不受約束的自由裁量權的局面。在這種情況下，普通法院如果強行再推行自然正義原則，將與議會法律發生沖突。這在英國是不允許的，因為議會法體現著議會，而議會則是資產階級革命取得成功的基本標志，是英國的基石。因此，“自然正義不得不謀求新的立足點，并發現它是實施制定法而不是制定法的一個范式。它的基礎現在存在于解釋規則之中”。普通法院認為，法律是正義的體現，制定法律的目的在于推行正義而不是正義。對法律的解釋必須以正義為基本準則，自然正義是作為法律中潛在的、暗示的條款而存在的。即使議會法沒有明確規定自然正義原則，行政機關也必須遵守。相應的，議會法授予行政機關的自由裁量權不是絕對的，而是必須受到自然正義原則這一法律的暗示條款所拘束的。通過上述解釋，普通法院在形式上維護了議會原則，避免了與議會的直接沖突。同時又在實質上將自然正義融入了議會法律之中，否定了行政自由裁量權的絕對性，從而成功地將自然正義原則拓展至行政領域，成為控制行政權運作的基本規則。
但是，在歷史上，自然正義原則是用以規范司法權運作的，當該原則擴展適用于行政權這片新的領地時，其歷史局限性也開始顯露。這主要表現為該原則只能適用于司法性質的行為，而無法包容所有的行政行為。為了克服自然正義原則的歷史局限性從而擴大法院通過行政權進行程序規制的范圍，越來越多的法官開始用“程序正義原則”取代傳統的“自然正義原則”。不過，程序正義原則在核心理念、主要內容、基本制度等方面與自然正義原則都是相同或相通的，只是根據行政行為的特點對自然正義原則進行了必要的調整。如果將自然正義原則比喻為一棵老樹，那么程序正義原則就是這棵老樹發出的新枝。
二、程序正義原則的基石：避免偏私，保持行政中立
“任何人都不得做自己案件的法官”是自然正義的基本精神，其實質在于保障法官的中立性和判決的公正性。這一規則在普通法中的地位非常重要，以至于柯克認為它應凌駕于議會法律之上。將自然正義的上述規則應用于行政領域，將法官改換成行政機關工作人員，就形成了避免偏私，保持行政中立原則。這是對行政機關工作人員提出的最低限度的要求，是程序正義原則的基石。
(一)基本要求
為了使行政機關在案件中保持中立的、超然的、不偏不倚的地位和態度，程序正義原則要求行政機關必須做到“沒有利益牽連”、“沒有個人偏見”。
“沒有利益牽連”首先是指行政機關工作人員及其親屬不得與案件有財產上的牽連。“任何直接的金錢利害關系，哪怕多么微小，都是喪失資格的理由。”在1984年的一個案件中，法院宣告地方當局授予某公司的許可無效。理由是該地方當局通過先前的一份合同與該公司產生了財產上的利益牽連。按照合同的約定，如果地方當局不授予許可的話就要對該公司承擔賠償義務。其次，“沒有利益牽連”還包括不得與案件有精神上的或者感情上的利益關系，如影響案件公正審理的友誼或者恩怨關系等。
“沒有個人偏見”主要是指行政機關工作人員不得使個人的感情受到某種預設的觀點或偏好的支配。為了避免個人偏見的形成，任何人不得在同一案件中既是追訴人又充當裁判者。如已經投票贊成的治安法官不得再以裁決者的身份出現。當然，僅僅由于是控訴組織的成員并不必然導致其裁判資格的喪失，如某防止虐待動物協會的會員可以裁決由該協會提起的訴訟。
值得注意的是，避免偏私原則不僅要求行政機關工作人員要做到實質上沒有偏私，而且在外觀上也不能讓人們有理由懷疑可能存在偏私。避免偏私是一個“表象比真實情況更為重要的領域”，必須達到排除他人合理懷疑的標準。在1956年的格林姆斯貝上訴案中，首法官戈達德說道：“我們強調的偏見是偏見的真實可能性，而不是確鑿的偏見。”此即休厄特法官經常被引用的一句名言所說的：“正義不僅要實現，而且要人們明確無誤地、毫不懷疑地看到是在主持正義。”
(二)適用范圍
隨著自然正義向行政領域的擴展，避免偏私原則目前在行政法領域的適用范圍非常廣泛，普遍適用于所有類型的行政行為。但是，有些情況法律不認為是偏私，或者看起來是偏私，但實際上不是偏私。這主要有：
1、法律的排除性規定。“法院使用反對偏私原則是如此之嚴格，以至于議會在特定情況下授予豁免來予以緩解。”當議會法律中出現豁免條款或者庇護性條款時，法院不得堅持避免偏私原則的適用。在實踐中，法院對這類條款采取嚴格解釋的方法，以限制其應用范圍。法院認為，避免偏私是法律的默示條款，任何排除適用這一公認的程序正義原則的情況必須有立法上的明確言詞。
2、無法替代的行政機關。“不能做自己案件的法官”這一原則的應用是以存在另外可以替代的法官為前提的。在法律將某項權力賦予唯一的行政機關的情況下，即使該行政機關與案件有利益牽連，其所作出的決定仍然有效。因為除了該機關之外，其他任何機關都無權裁決。而且，如果該行政機關放棄行使職權，這本身就是違法的。在這種情況下，避免偏私的要求不得不讓位于必要性。否則，行政管理無法正常進行。如某殖民地總督有權批準關于豁免自己行為的法律，因為唯有他擁有這項權力。如果堅持適用避免偏私原則，其結果是該法律根本無法獲得通過。與此相類似，某環境國務大臣所的關于支付自己費用的命令也被認為是合法有效的。3、行政機關對政策的執行。執行政策以維護公共利益是行政機關職責之所在。因此，行政機關不顧反對意見而堅持執行政策的行為不能被認為存在偏見。1948年上議院的一個判決代表了這種觀點。城鄉計劃部長擬在某地建設一個新城，遭到了強烈的反對。部長派出一個調查團調查。調查期間，部長親自到該地發表演講，聲稱：“你們的譏訕是沒用的，工程就是要上馬。”調查報告顯示，反對的意見普遍存在，但是部長不顧反對意見仍然決定在該地建設新城。反對者認為大臣在決定作出之前就已經存在偏見，不符合公正的程序規則。上議院在判決中認為部長執行政策的決定不存在是否有偏見的問題。只要部長在作出決定前已經采取了法律規定的調查程序就是合法的，因而維持了部長的決定。
三、程序正義原則的核心：公平聽證，保障行政參與
“任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見”是自然正義更為根本的要求，其目的在于保障案件當事人參與裁判過程、表達自身意志的權利。將自然正義的這一規則應用于行政領域，就形成了公平聽證，保障行政參與原則。該原則可以涵蓋正當程序的所有要求，足以把避免偏私原則包括在內，因為公平的聽證必定是無偏見的聽證。公平聽證原則在英國行政法中起到了“正當法律程序”條款在美國憲法上所起的作用，是普通法院建立公平行政程序法典的基礎。
(一)基本要求
行政法上的程序正義原則起源于普通法上的自然正義原則。為了與行政事務所具有的范圍廣泛、性質繁雜、變動迅速等特點相適應，程序正義原則對自然正義原則進行了適當的調整，保持著高度的靈活性，而沒有嚴格仿效普通法院的司法程序。如，行政機關無須遵循司法程序中的證據規則，不禁止采用傳聞證據，對證據也無須全面公開等。然而，如下幾項要求被認為是公平聽證的基本要素，行政機關必須達到。1、告知指控事項。行政機構在作出對人不利的決定前完全不予告知，等于裸地剝奪了當事人聽證的權利。因此，告知相對人被指控的事項是對行政機關提出的最基本要求，也是行政相對人最基本的程序權利。為了充分保障相對人的這項權利，首先，行政機關的告知必須全面，不得遺漏指控相對人的任何事項。其次，行政機關的告知必須準確，不得告知此指控事項卻按另一事項處罰相對人。另外，行政機關應當在合理時間內告知，以免相對人沒有充足的時間準備答辯，使指控成為突然襲擊。
2、出示相關證據。僅僅告知相對人被指控的事項，讓相對人了解行政機關的論點是不夠的。行政機關還必須向對方出示支撐其論點的全部依據，特別是對相對人不利的證據和材料。相關的證據無論是在聽證之前、聽證過程之中還是聽證結束之后所獲取的，都應當向當事人公開。1986年，一拒絕延長某出租車司機許可證的決定被上訴法院撤銷，理由是據以作出該決定的一份醫療報告沒有向該司機出示。1949年，一租金裁判所的決定也被法院撤銷了，理由是該裁判所在聽證前獲得的一項證據未告知相對人。
原則上，行政機關應當公開其所掌握的全部證據和材料，但是，“自然正義要求信息公開的程度得與公開給法律計劃帶來的損害相權衡”。在公開有關材料將導致泄露官方秘密、防礙犯罪偵查等情況下，行政機關可以不公開或者僅公開相關材料的摘要。
3、聽取辯論意見。聽取對方辯論意見是聽證程序核心之所在。無論是告知被指控的事項還是出示相關證據，其目的都是為了使對方能夠提出有效的辯論意見。為了充分地聽取對方意見，行政機關原則上應當以口頭的方式進行聽證。應當允許當事人對行政機關的論點和論據進行質證，允許當事人傳喚證人，向證人發問。在例外的情況下，聽證也可以通過書面的方式進行。只要行政機關在實質上聽取了當事人的意見，書面聽證并不違背自然正義的要求。這種方式在學校、監獄、軍隊、移民等領域適用較多。但是，如果事情關系重大、有關事實不通過口頭聽證難以查清時，行政機關必須舉行口頭聽證。
(二)適用范圍
20世紀60年代之前，聽證在行政法中的適用范圍非常狹窄。英國法院在當時認為，只有司法性質的行政行為，即行政機關的司法行為或者準司法行為，才適用自然正義原則，才能要求行政機關舉行聽證。而純粹的行政行為，即行政機關享有自由裁量權的行為不受自然正義原則的拘束，行政機關無須舉行聽證。在最需要受到控制的廣大的自由裁量領域，自然正義原則卻不能發揮作用，這顯然有悖于英國的法治傳統。20世紀60年代以后，這種情況發生了改變。在1963年里奇訴波德溫這一里程碑式的案件中，英國上議院提出，無論是什么性質的行為，只要該行為對公民權利和利益產生了不利影響，就必須遵循程序正義原則，聽取當事人的意見。自此以后，程序正義原則沖破了純粹行政行為、準司法行為與司法行為之間的壁壘，逐步取代了傳統的自然正義原則。相應的，聽證的適用范圍得到了極大的擴張。
自1963年以來，公平聽證已成為英國行政法上具有普遍適用性的原則，但是仍然有一些例外情況無須聽證。首先，涉及國家安全的行為。公平聽證必須服從于國家安全這一壓倒一切的因素。當聽證本身會促成進一步的罷工、交通中斷從而對國家安全形成威脅時，自然正義的要求無法得到滿足。“既然國家安全高于一切，那自然正義就得讓步了。”其次，行政立法行為。由于行政立法所涉及的利害關系人眾多，因此，要求行政機關一一聽取意見是不現實的，而且對違反聽證程序的行政立法提供救濟存在著操作上的困難。因此，在英國，除法律有明確規定之外，行政機關的立法行為無須舉行聽證。再次，有緊急情況發生時，為了公共利益的需要，行政機關必須立即采取行動，而不必事先進行聽證。如警察追捕犯人。另外，行政機關對有違法嫌疑的公司進行臨時檢查等行為，根據事務的性質也不可能事先為當事人舉行聽證。實踐中，法院傾向于通過嚴格的解釋將上述例外情況限制在盡量小的范圍之內，以確保聽證的普遍適用性。
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1.2醫院行政管理人員素質的情況
在醫院行政管理過程中，管理工作人員所表現出來的素質并不高。造成醫院行政管理中管理人員素質不高的原因主要表現在以下3方面。
1.2.1缺乏精神及物質上的需求
在醫院的行政管理工作期間，從業者缺少對精神及物質方面的需求。集中表現在從事行政管理工作的人員在工資、待遇等方面都普遍低于從事臨床工作的醫務人員。醫院行政管理工作人員對自身及工作的要求都比較低，員工的工作熱情工作興趣大大降低，工作質量和工作效率也有很大程度的后退。醫院行政管理工作人員缺乏精神及物質上的需求，就無法激發工作熱情，使其注重提高自身素質，投入工作。
1.2.2缺少現代化的科學管理觀念
醫院行政管理工作人員自身水平并不是很高，在日常生活和工作中也不注重學習，提高自身素質。造成這種情況的主要原因是行政管理工作人員缺乏現代化的科學管理觀念，在進行各項行政管理工作中不注意知識學習和素質的提高。工作人員的創新能力、認知能力、科學管理能力缺乏，無法對醫院各方面進行科學管理。伴隨著醫院的不斷壯大與發展，以往依賴經驗、資歷的管理模式已經不適應現代醫院的發展，需要具有科學管理觀念、較高素質的工作人員，在工作中注意創新工作形式、優化工作能力、提高工作質量，為更好地治理醫院創造條件。
1.2.3缺少相關激勵
標準醫院缺少較為全面的、對行政管理從業者發揮激勵作用的標準，部分醫院創建了年度工作的考核制度，但多停留在表面，醫院并沒有將行政管理從業者的工作成績、工作質量及效率與獎金掛鉤，無法真正發揮激勵作用。
2提高醫院行政管理從業者素養的措施
2.1增強醫院行政管理中工作人員的綜合素養
要提高醫院行政管理工作人員的綜合素養，在工作中注意言行舉止，規范地、合理地進行各項工作，高質高效地完成行政管理工作。要提高醫院行政管理中工作人員的綜合素質，首先要樹立科學管理觀念，向醫院管理工作人員宣傳科學管理的重要性，逐步改變工作人員的意識和管理意識。其次，對工作人員的綜合素質進行分析，開展適當的素質教育，有效提高工作人員綜合素質。
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1.3值班提醒系統根據排班表安排，在行政值班人員值班前一天和當天進行短信提醒，以避免值班人員的忘班現象。值班提醒包括“值班系統消息”、“內網消息”、“郵件提醒”“、短信提醒”等。
1.4公告通知系統設置公告通知模塊，管理員登陸后可將行政值班的相關管理制度、應急事件處理流程等在主頁面上，以供值班人員進行查看和調閱。
1.5事件處理
1.5.1事件記錄行政值班人員處理緊急事務后，須在行政值班管理系統中記錄本次事件，并對事件進行分類，以方便其他值班人員在遇到類似緊急事件時可以快捷地處理。
1.5.2事件查詢值班人員和醫院領導可以根據事件發生時間、內容、類別等對既往發生的事件進行查詢。以便高效的處理問題。
1.5.3事件處理值班人員對事件的處理過程進行記錄，如下圖所示。
1.6值班考勤行政值班人員值班時，須先登錄行政值班管理系統，此時系統會記錄登錄時間作為值班人員的簽到時間，值班人員交班后須退出系統，此時系統會記錄退出系統的時間作為值班人員的下班時間，以規范行政值班人員的值班紀律，防止遲到、早退等現象。
1.7數據分析系統針對日常業務進行統計分析，提供了三類報表，分別是：按事件類別進行統計、按申報科室進行統計、按處理科室進行統計。報表內都可以按照時間段和科室進行統計。
2應用成效
我院行政值班管理系統上線后，反響良好，應用成效主要體現在以下四個方面：一是通過系統記錄行政值班期間發生的事件、處理過程，不僅省去了繁瑣的文字材料手工記錄模式，也使各項事件記錄得以長久保存，并且方便隨時查閱，大大提高了工作效率；二是該系統可以通過收集和匯總行政總值班發生的所有事件，對行政值班情況進行及時監控分析，以更好地保障醫院行政管理工作的正常運行；三是通過與院內OA系統進行無縫連接，可將值班過程中的事件及時反饋到相關人員的郵箱中，并通過OA內部短信進行提醒，間接提高了事件傳達和督辦效率；四是通過完善行政值班工作中積累的各類事件數據，可以發現涉及醫院日常管理工作的不完善之處，并借助PDCA的質量管理模式，對歷史行政值班數據的積累和挖掘，實現對成功的管理行為能夠加以肯定；對失敗的管理行為能夠及時總結，探索和總結出更多可供醫院管理持續改進的問題模型，不斷契合國家衛生計生的三甲復評標準的各項要求，完善醫院行政管理工作流程，加快推進醫院向前發展。
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一、醫院內部會計控制失效的表現
1.會計信息失真。(1)為了完成上級衛生行政主管部門下達的考核目標,一些醫院管理者指使會計人員虛構經濟業務,人為地調整財務指標。(2)一些收費人員利用工作之便采取“大頭小尾”的開票方式將公款據為己有。(3)財務會計部門在填制記賬憑證時對原始憑證審核不嚴,致使一些虛假、不規范的發票、驗收單據蒙混過關。
2.內部支出預算執行隨意,造成收不抵支。醫院作為公益性事業單位,要求財務收支平衡。
3.違法違紀現象時有發生。
二、醫院內部會計控制失效的原因
1.內部會計控制的意識不強
醫院的管理者和職工對內部會計控制認識不充分、不完整。一是以為內部會計控制就是整章建制,就是財務規章制度的匯總,忽視了內部會計控制是一種業務運行過程中環環相扣、監督制約的動態機制;二是以為內部控制是稽核、審計或管理層的事,與醫院的會計無關或關系不大,對會計的職能作用沒有充分認識;三是以為內部會計控制就是相互牽制,對內部會計控制方式、方法與手段沒有整體認知,這些都是導致醫院內部會計控制措施難以落實和發揮應有效用的重要原因。
2.會計人員素質較低
由于醫院會計業務迅猛增長,隨之醫院會計人員隊伍迅速擴大,但由于醫院會計人員日常工作繁忙、負擔較重,對學習新業務、新知識和新制度的時間相對減少,導致醫院會計人員業務素質不能得到及時提高。醫院會計人員素質的低下大大影響了醫院內部會計控制制度的落實。
3.醫院內部控制制度不完善,執行不得力
目前相當一部分醫院對建立內部會計控制制度不夠重視,內部會計控制制度不健全或有的制度不夠完善;更多的是有章不循,將已訂立的醫院內部會計控制制度僅僅是“上墻”,以應付有關部門的檢查、審計,而不管內部控制制度執行情況如何,處理具體問題多強調“先例”,使內部控制制度流于形式,失去了應有的剛性和嚴肅性。
4.內部審計工作重視不夠
內部審計部門及其人員在評價內部會計控制的有效性,以及提出改進建議方面起著關鍵作用。而現實中,有些醫院根本不設內部審計部門,即使為了上等級醫院需要,設了這樣的科室也是形同虛設。
5.外部監督乏力
為了加強監督,我國已形成了包括政府監督和社會監督在內的醫院外部監督體系。(1)各種監督的功能交叉、標準不一,再加上分散管理,缺乏橫向溝通,未能形成有效的監督合力。(2)各種監督沒有按照設定的目標進行,有的甚至以平衡預算和創收為目的,監督弱化問題嚴重。(3)社會監督如注冊會計師沒有實質性地進入醫院,使得“經濟警察”的作用并未發揮出來。
6.缺乏監督獎懲機制
當前,醫院內部會計控制制度的責任劃分、量化、獎懲等都有待于進一步明確。很多醫院內部會計控制流于形式,會計控制的范圍有限,缺乏完整性和全面性,缺乏一個賞罰分明的獎懲制度。有的醫院雖然也設有一些獎懲制度,但執行過程中缺乏力度,致使部分人員認為執行與否無關緊要,加之沒有設立相應的檢查內部會計控制制度實施情況的組織,從而削弱了醫院執行內部會計控制的自覺性。
三、加強醫院內部會計控制建設的對策
1.提高對內部會計控制制度的認識
醫院負責人是內部會計控制的責任人,醫院負責人對內部會計控制的態度是影響內部會計控制有效性的關鍵因素,領導要明確管理的重心在決策,而決策的科學性則離不開正確可靠的信息。只有建立健全內部會計控制制度,才能防范錯誤和舞弊行為,提高會計信息質量的真實性和可靠性。
2.改善單位內部環境
(1)充分發揮醫院治理機構的職能,明確以員管理委員會、財務會計部門、內部審計部門、管理層的分工制衡及其在內部會計控制中的職責權限。
(2)嚴肅醫院的人力資源政策,特別是加強會計人員及其他內部會計控制參與者的上崗、繼續培訓等工作。
3.提高會計人員的整體素質
為加強醫院會計內部控制,必須提高會計從業人員的政治和業務素質。科學的內部會計控制制度是對醫院經營管理各環節實施有效監控的制度,往往涉及財務會計、醫療、金融、市場營銷、法律、物資材料、信息等多專業領域知識。
4.建立嚴密的醫院內部會計控制體系
醫院應依據現行的《醫院會計制度》和《內部會計控制規范》的要求,圍繞醫院工作目標的實現,結合自身實際,健全和完善適合本單位特點的會計內控制度,并通過實踐活動不斷修正和完善,使醫院內部會計控制制度具有科學性和連貫性,從而保證醫院經營管理活動協調有序地進行,并提高經濟效益和社會效益。
5.強化內部審計職能
為確保醫院內部會計控制制度切實執行,內部會計控制必須被監督,醫院應設置內審機構或建立內部控制自我評價體系,分別制定事前、事中、事后監督及跟蹤監督的具體內容和要求,并加以落實;及時發現內部控制中的漏洞和隱患,做到有章可循、違章必究,以期更好地完成內部控制目標。
6.強化外部監督,督促醫院不斷完善內部會計控制制度
醫院應加強同財政、審計等部門的溝通交流,定期互通情報,形成有效的監督合力,以促進醫院的內部會計控制制度落到實處、更加完善;同時,委托會計師事務所對醫院進行定期審計。
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澳大利亞公益訴訟的含義。學界和實務界對“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會指出:“法院喜歡讓該定義處于開放狀態,且以每個案件的背景情況為基礎對公益問題做出決定。但是法院在關于如何探討該問題上提供了某些指導。一種獲得廣泛認同的方法是,看該案件是否影響共同體或該共同體某個重要的部分,或者是否涉及到某種重要的法律問題” 。法律改革委員會采用法律適用的一般方法,確立了三個標準來識別“公益訴訟”:第一,該程序對共同體或該共同體某重要部分的重要權利或義務起著決定、執行或闡明的作用。第二,該程序涉及到某個重要法律問題的解決。第三,該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“環境公益訴訟”界定為有下列特定目標的訴訟:從法院或得某種法律救濟,或者從某行政裁判所獲得某項決定或裁決,而這種做法的目標具有保育、保護環境的效果,或者提升環境的保育或保護的效果 。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會定義更準確也更有用,但其最大缺陷是:沒有把這個概念限制到由共同體成員提出訴訟上,即沒有對提出的訴訟主體進行限制。在澳大利亞,提出環境訴訟的主體多樣,如由政府調控者提出的環境訴訟也有保護環境的目的,但是“環境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實施的訴訟。換言之,“公益訴訟”概念的主體不包括政府,公益訴訟排除了由政府實施或代表政府利益實施的訴訟。總檢察長作為公益訴訟主體,不是因為它是國家機關的重要組成部分,而是因為它代表公共利益的原因。由法律改革委員會和巴克法官采用的定義還有一個局限:它們不包括識別公益訴訟一項標準的“訴訟目的”,即個人提起的以保護私人權利和利益為目的的訴訟,不應被視為公益訴訟案件。
由此可見,澳大利亞行政公益訴訟有二個特征:第一,提起公益訴訟的主體有總檢察長、個人或社會團體。總檢察長代表公益,在公益受到侵害的情況下,代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點在于:個人或社會團體并不必然擁有公益訴訟資格;法院需要確定,在哪些情況下,個人或者團體能提起行政公益訴訟。第二,行政公益訴訟的目的主要是為了維護公益,或者實現法律規定的公權利。
我國學術界通說認為:行政公益訴訟應是指當行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時,法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度 。由此可見,行政公益訴訟就是要維護最廣大人民的根本利益,監督和糾正那些侵害社會公共利益的行政行為。特別是當前我國大力提倡的科學發展觀,其核心就是以人為本,為保護廣大人民的民生、民權,對那些雖不損害某個單獨的民事主體的利益,卻侵害公共利益的行政行為,應賦予法院對其司法審查權,這就是行政公益訴訟。
原告資格的概念。根據《布萊克法律大辭典》的經典解釋:“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告” 。行政訴訟原告資格主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請求法院保護其合法權益的問題,即誰可以啟動行政訴訟程序。在我國,學者們雖然對行政訴訟原告資格內涵和外延理解的角度和側重點不一樣,但都認為原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。因為資格本身就是一種限定、一種條件,如果一國行政訴訟法對原告沒有限制,也就不存在所謂的原告資格問題。一般而言,行政訴訟的原告資格有如下涵義,第一,原告資格是公民、法人或社會團體因具備一定條件而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格;第二,原告資格用以表述哪些人具有行政訴訟的訴權,僅表明在行政爭議發生后,具備原告資格的人將該爭議訴至法院,法院不得將其拒絕;第三,原告資格從利益受到行政行為侵害時就已取得,是一種成為原告的可能性。它與原告的關系可概括為:具備行政訴訟的原告資格未必一定成為行政訴訟的原告,而能成為行政訴訟的原告必然具備行政訴訟的原告資格。原告資格是行政訴訟的核心問題之一,原告資格的發展推動了行政訴訟制度的發展。
所以,建立真正意義上的行政公益訴訟,其主要內容和關鍵之處就在于對行政公益訴訟原告資格認定標準的設定,這將直接關系到整個行政公益訴訟制度能否最終得到確立。
二、澳大利亞行政公益訴訟原告主體分析
澳大利亞聯邦和州立法確認了行政公益訴訟的三類原告主體:總檢察長、私人個人、公益團體。
1977年澳聯邦《行政決定(司法審查)法》第17條規定:(1)檢察長根據本法,可以代表聯邦在法院參與訴訟活動。(2)在總檢察長根據本條規定參與訴訟活動時,他被認為是該訴訟活動的當事人。該法規定了總檢察長的訴訟資格,沒有規定個人、公司或利益團體是否可以提起公益訴訟。
在環境、規劃和消費者保護領域,一些立法放寬了行政公益訴訟原告的資格要求。一般來說,立法上確認某些領域公益訴訟往往與該領域侵犯公益情況比較嚴重有關。1999年聯邦《環境保護和生物多樣化保護法》第487條規定,環境活動家和環境團體通常有資格根據該法規定申請審查行政決定的命令。據此規定,“環境活動家和環境團體”可以成為申請行政公益訴訟的主體 。這是利益團體作為行政公益訴訟原告的法律依據。
1974年聯邦《貿易慣例法》允許“任何人”有權對違反該法條款的行為采取措施,而且“任何人”已被解釋為意指不管其是否有某種特殊利益的任何人 。該法規定,如果有人已經實施、正在實施或者將要實施侵犯公益的行為,貿易慣例委員會或任何其他人都可以提起公益訴訟,即使與之沒有利害關系,但為了公益提起審查令申請的,法院應該授予其資格。至于采取何種訴訟程序則取決于違法行為的性質。針對行政機關侵害公益的訴訟則為行政公益訴訟。這是個人作為行政公益訴訟原告主體資格的法律依據。
州法律對行政公益訴訟原告資格也有規定。1979年新南威爾士州《環境規劃和評估法》第123條規定:(1)任何人可以在土地和環境法院提起訴訟程序,申請糾正或者限制違反這部法律的命令,無論該當事人的任何權利是否已經或者可能受到這種違反行為的侵害或者作為這種侵犯的結果。(2)在本條之下的程序可以由某人為了自己的利益或者任何其彵人(獲得彵們的同意)、某法人機構(經過其委員會或其他控制或調控機構的同意)的利益而提起訴訟程序,只要在這些程序中有類似的或共同的利益即可。據此,第一項規定不管當事人自身權利或利益是否受到侵害,都可以申請法院審查,說明不受個人利益受侵害的限制。如果當事人自己權利受侵害,其訴訟主要是保護私益訴訟。而當自己私權利沒有受侵害,但因為侵犯其公權利而導致其受到更大的損害,但其起訴是為了維護公益就構成公益訴訟。提出公益訴訟的主體條件極為寬松。至于屬于哪一種公益訴訟則取決于違法行為的性質。第二項規定,如果當事人起訴主要是為了維護自己的利益則不構成公益訴訟。反之,主要是為了他人或者公共利益則構成公益訴訟 。
綜上,聯邦和州立法規定了總檢察長、個人(任何人)以及相關團體可以提出行政公益訴訟。這些規定為行政公益訴訟原告資格提供了依據。但是立法并沒有明確將不同類型原告的資格類型化。
法院判例則對三類行政公益訴訟的原告資格,提出了具體的類型化判斷標準。總檢察長作為公益訴訟原告的資格條件是公益或公權利受害;個人或公司成為公益訴訟原告的資格是,該類主體須在訴訟的主題事項上有特殊的利益,即比其他社會成員享有更大的利益;利益團體成為公益訴訟原告的資格是,該團體與公益事項之間有密切的關系,且與之存在某種特殊或特定的利益關系,但是法院在審查這種“特殊(特定)利益”關系時,其標準比個人或者公司成為公益訴訟原告時所要求的“特殊利益”較低。
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2、隱性思想政治教育素質不高
當前隱性思想政治教育隊伍素質不高，在專職思想政治教育工作人員少，隱性思想政治教育經驗不足，素質不高的背景下，往往難以發揮其在促進思想政治教育工作發展方面的作用。
3、隱性思想政治教育環境不良
其一，過度關注醫院機制的商業性運作，忽視了醫院公益性，醫德醫風評價不佳，形成不良的醫院文化環境；其二，醫院忽視良好醫院文化建設工作的開展，難以營造起有利于隱性思想政治教育發展的外在環境；其三，缺乏健全的制度基礎，醫院思想政治教育的規范化不足。
二、醫院隱性思想政治教育策略
針對于上述提及的醫院隱性思想政治教育工作的缺陷，我們應該堅持具體問題具體分析的原則，積極采取對應措施予以改善和調整。筆者結合自身思想政治教育工作經驗，倡導積極從如下角度入手：
1、注重醫院隱性思想政治教育意識的樹立
首先，從醫院領導層面入手，積極開展專項的隱性思想政治教育工作宣傳和教育，使得醫院決策層開始重視隱性思想政治教育工作的重要性，由此發揮領導在帶動隱性思想政治教育意識培養的作用；其次，開展大范圍的隱性思想政治教育活動，以各種宣傳手段在醫院內部營造健康的隱性思想政治教育環境；最后，正確認識隱性思想政治教育與顯性思想政治教育之間的關系，將隱性思想政治教育作為現階段思想政治教育的補充。
2、強化醫院隱性思想政治教育人才的培養
醫院隱性思想政治教育工作需要高素質的人才去推動。具體來講，積極做好如下的工作，顯得尤為必要：其一，強化隱性思想政治教育專業知識培訓，使得在職的思想政治教育工作者能夠對于隱性教育方式有著深刻的理解，并且積極實現自身理論水平的提升，為做好隱性思想政治教育工作打下基礎；其二，實現醫院隱性思想政治教育人才的繼續教育，明確的將隱性思想政治教育納入到日常思想政治教育范圍中去，以此去發揮影響思想政治教育工作的效能
3、實現醫院隱性思想政治教育環境的優化
針對于當前醫院隱性思想政治教育環境不良的問題，應該積極采取對應的措施進行改善和調整：其一，積極從醫院文化建設的角度入手，開展大量文藝活動，營造健康和諧的醫院文化氛圍，為實現隱性思想政治教育創造契機；其二，高度重視醫院思想政治教育制度建設，將隱性思想政治教育工作納入到規定層次中去，使得思想政治教育隱性化發展創造良好的條件；其三，不斷學習當前社會主義核心價值觀，積極將其融入到醫院隱性思想政治教育中去，保證思想政治教育符合當前社會價值需求。
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（二）管理人員缺乏現代化的管理理論和方法。現在醫院很多的行政管理人員沒有進行過系統的行政管理方面的學習，他們不能綜合考慮醫院各個部門的相互配合和輔助作用，沒有豐富的管理經驗，另外醫院行政管理人員的年齡分配不合理，缺乏能夠統籌管理的中堅力量。大多數行政管理人員沒有創新意識，近些年新型的行政管理方法層出不窮，但是很多管理人員思維陳舊，不能積極學習一些優良的管理經驗，導致醫院行政管理工作停滯不前。
（三）各部門存在職責的交叉重疊。在醫院的行政管理工作中，各個部門的工作要求劃分不明確，含糊的工作任務導致很多部門的工作造成重疊交叉的困擾。比如醫院經常存在同樣一份工作，但是多人同時進行。或者是一份任務安排下去出現彼此推諉的現象，這都是分工不明確造成的問題。當醫院有任務下達時，各層管理人員不能馬上進行任務的分配或者是工作分配不合理。
（四）醫院缺少適當的激勵機制。醫院從事行政管理工作的人員工資普遍偏低，造成行政管理人員的工作懈怠。醫院缺乏工作優良懲罰與獎賞機制，對于管理工作較繁重、工作能力強的行政管理人員，醫院不能及時獎賞；對于經常推卸責任、不能有效完成工作任務的行政管理人員不能及時地懲罰。因此造成了工作人員在行政管理中工作不積極甚至嚴重懈怠的一系列問題。
二、提高醫院行政管理工作的對策
（一）提高行政管理人員的綜合素質。行政管理人員的綜合素質包括管理知識的專業素質、學習能力以及人文素質等多個方面，醫院應該多創造機會組織學習。首先是管理業務的培訓，醫院應該定期組織分批進行業務培訓工作，專業和系統地培訓行政管理人員。其次，行政管理人員應該逐漸培養創新意識和創新能力，不能停留在原有的工作慣例上不思進取。此外，醫院應該營造屬于自己醫院的醫院文化，使醫院所有的工作人員精誠團結，受到文化的熏陶。
（二）建立合理的醫院行政管理體系。合理的醫院管理體系應該綜合考慮醫院各部門的任務分配以及管理人員的工作安排，在制定管理方案的過程中一定要注意工作分配的清晰性和明確度。醫院要不斷完善選人用人機制，制定出一套對于醫院行政管理人員的考核方法，選拔出真正有能力進行管理工作的人才。醫院的管理人員要逐漸形成一個管理隊伍，能夠默契配合，有條不紊地進行管理工作。
（三）在行政管理中采用激勵制度。對于行政管理人員的激勵工作主要從兩個方面入手，一方面是完善獎罰制度，另一方面是做好管理人員的心理工作。醫院需要定期對每位管理人員的工作進行考核和點評，對于認真上進、工作任務大的管理人員進行獎勵，對于怠慢工作、推卸責任的管理人員進行懲罰。醫院還要加強與每位管理人員的溝通與交流，不斷激勵管理人員積極工作。
（四）加強管理者與醫務技術人員之間的關系。行政管理人員和醫務技術人員的專業不同，所從事的工作任務不同，為了醫院的和諧管理和不斷進步，需要兩者之間的溝通與交流。通過彼此的交流與學習，行政管理人員可以加強自身醫務知識的專業性，醫務工作者可以了解醫院各部門的工作任務分配，從而加深對自己工作的認識。這樣有利于行政管理人員更加全面性和系統性地開展管理工作，有利于醫院的長遠規劃與發展。
（五）有效消除管理職責的“真空”地帶。對于各部門存在職責的交叉重疊問題應該予以重視，細化工作任務，避免工作的交叉現象，保證各個部門能夠各司其職，從而避免有些管理人員從中“鉆空子”，同時也要注意管理工作的主次問題，做好協調工作。當有任務安排下來時，各層的管理人員均能有條不紊進行任務的分配和細致的劃分。
三、結論
本文總結了在醫院行政管理的過程中常見的幾個問題，包括醫院行政管理體系不科學、管理人員缺乏現代化的管理理論和方法等，同時也提出了提高醫院行政管理工作的對策，比如提高行政管理人員的綜合素質、建立合理的醫院行政管理體系等。綜上所述，醫院應該認真分析在行政管理中出現的問題，積極采取相應的措施解決問題，促進醫院更好地發展。
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篇9
作者：黃東 單位：惠州市中心人民醫院
職業道德教育，把職業道德教育作為后勤職工的必修課，定期組織后勤職工從服務思想、服務作風、服務行為、服務品德、服務關系、服務技能、服務紀律等方面進行職業道德意識教育、職業道德修養教育、職業道德信念教育，使之養成良好職業道德和愛崗敬業的社會責任感。典型教育，充分發揮先進人物的榜樣作用。根據醫院后勤職工地位低、待遇差的現狀，應特別注意抓典型、樹先進激勵工作。為此，宣傳發生在身邊的閃光點，激勵后勤職工當好主人翁，做好本職工作，獻身于醫院兩個文明建設的熱情，使他們懂得醫院的崗位只有分工不同，沒有貴賤之分，擺脫自卑心理。五宗旨教育，對后勤職工堅持不懈地進行全心全意為人民服務的宗旨教育。體現在醫院后勤保障服務上，就是要堅持“三為服務”思想，即為病人、為醫療臨床、為醫務人員全心全意服務，要視他們為“上帝”，后勤職工只有搞優質服務，才能贏得“上帝”。提高后勤職工技術素質。隨著現代化醫院建設和發展，先進的電子醫療儀器設備不斷進入醫院，后勤服務設施也在不斷增加更新，后勤職工技術素質低的狀況與當前形勢極不相稱，要教育后勤職工不但要有吃苦耐勞精神，更需要有過硬的技術本領，才能使后勤保障、設備設施正常運行，才能更好地為病人、臨床、醫務人員服務，要鼓勵后勤職工根據各自特長，充分發揮他們的才智，采取請進來、送出去等各種方式，加速對后勤職工技術培訓。
經過數年的努力，本院后勤技工隊伍多數已達到中級工，少數還達到了高級工水平，為醫院后勤保障正常運行奠定了基礎。改善工作環境。醫療質量是醫院的根本，醫院領導除抓好醫療質量軟件建設外，還要將有限資金投入在改善醫療設備、硬件的建設上。因此，后勤職工工作環境較差，設備設施落后，手工作業多，工作比較勞累，我作為思想政治工作者，充分利用一切機會爭取領導支持，創造條件盡力改善后勤工作的環境，增加或改善后勤設施，以減輕后勤工人勞動強度。同時在工作安排方面也要給予必要的照顧和關心，在晉職加薪和分房方面，盡量給予照顧，使他們能夠感覺到醫院的關心，以充分發揮他們為一線服務的積極性。維護后勤職工切身利益。維護后勤職工的切身利益，是調動他們積極性和保持醫院改革穩定的基礎。醫院后勤職工待遇與醫務、行政人員相比，處于較低水平，社會地位低，在醫院中處于弱勢群體，而且某些非后勤的職工與個別領導不顧歷史客觀條件，對后勤工作批評指責甚多，甚至認為是一線職工養活了后勤職工等等。這些情況均引起了后勤職工的不滿。對此我主要做了以下幾點工作，一是教育后勤職工破除鐵飯碗、大鍋飯、平均主義分配觀念。貢獻大小、技術高低、勞動的復雜程度、風險大小等因素，會在待遇分配上體現出來。另外后勤畢竟是副業，后勤職工要以大局為重，以綠葉地位，扶植好醫療主業，在提高醫院總體效益前提下，改善提高自己的待遇。二是教育后勤職工樹立敢于競爭的風險意識，自立自強，提高工作效率，多作貢獻。三是教育部分對后勤有偏見的職工，后勤職工是自己養活自己。醫院后勤社會化后，后勤體制的轉換，醫院出錢購買后勤服務，后勤職工勞動力價值得以了直接體現。
日常工作中，思想政治工作者與職工每天見面，生活在一起，言行舉止無不在職工的審視之中，而后勤職工對思想政治工作者的形象評價都比較直觀。因此，思想政治工作者必須加強自身學習和修養，做到講政治、講學習、講正氣，做到以身作則，廉潔奉公，用良好的形象教育人，凝聚人心，“公生明，廉生威”。威信不是建立在威嚴和強硬之上，而是建立在誠、信、廉、明和對人的關愛之中。注意尊重和理解。后勤職工在醫院中是弱勢群體，思想政治工作者，更應在尊重人、理解人的基礎上，去啟發人、激勵人、教育人，切忌居高臨下，趾高氣揚，發號施令，指手劃腳，這樣做極易造成后勤職工感情和心理的人為隔閡，產生逆反心理，拒絕聽取任何建議和意見，其結果不僅達不到目的，還會產生對立情緒，給工作帶來難度，故而只有以誠相待、推心置腹，通情才能達理，入情才能入理。注意解決實際問題。對于后勤職工的工作、學習、生活的壓力，思想上的困惑、報酬、福利待遇等切身問題，思想政治工作者需要把準職工的脈搏，對癥下藥，耐心開導，緩解情緒，化解矛盾。當然，在做好思想教育同時，實事求是地在可能情況下，滿足其合理需求，引導后勤職工提高精神境界。后勤服務工作是光榮而艱巨的，新的形勢和新的任務賦予后勤思想政治工作者新的責任和使命。醫院后勤思想政治工作者要以提高后勤職工素質，充分發揮后勤職工積極性、創造性，提高工作效率，達到高效、優質、低耗、安全的后勤服務目標為己任，為推進醫院后勤工作又好又快發展做出新的貢獻。
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二、存在問題的原因
一是從主觀上講，缺乏超前預見性，缺乏開拓創新精神，看成績多了，看問題少了，工作標準不高，只求過得去，不求過得硬。
二是為群眾服務觀念不牢固。未牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨觀念，沒有深刻體會“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去”的實質，沒有堅持任何時候都要以群眾滿意不滿意，答應不答應，贊成不贊成作為工作的出發點和落腳點，沒有拿出百分之百的熱情接待每一位群眾，工作中對待群眾缺乏耐心，沒有真正做到全心全意為人民服務。
三是制度定的不少，墻上本上都有，個別制定了只停留寫在紙上，掛在墻上，沒有落實到行動上，抓落實不夠好，有的民警違犯了只在會上點點說說，不提名不提姓引不起觸動。
三、整改措施
（一）要規范勤務管理。要嚴格執行公安部《交通民警道路執勤執法規范》，交通民警在執勤執法時，要使用規范用語，做到準確恰當，用語文明，執法公正，路面執勤民警在繼續保持規范化執勤形象的同時，做到“糾章時主動走到車前，說話時敬禮問好在前”，任何時候不辱罵、訓斥群眾。交通民警需要檢查車輛時，應當根據道路條件和交通情況，選擇安全和不妨礙通行的地點進行，避免造成交通堵塞，禁止逢車必查。交通民警在道路上執勤執法時，在無明顯違法和突發事件、自然災害、交通事故等緊急情況下不得隨意攔截檢查機動車。交通民警在道路上執勤執法時，不得擅自改變處罰種類、幅度，少填罰款額多收錢，故意拖延處理時間，不給違法駕駛員交付處罰決定書和暫扣憑證，使用非標準的處罰決定書和暫扣憑證，不按規定上交或者不歸還暫扣的駕駛證、行駛證。交通民警在道路上執勤、執法時，不得利用職務之便索要物品或者收受他人財物，不得要求或者接受宴請。
