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淺談水資源管理:新西蘭水資源管理和環(huán)境政策改革
(三)重建地方政府及其環(huán)境行政
地方政府的建制可以溯源到1852年憲法,依照該憲法設(shè)置了6 個省(后擴展為9個)。省制實行了20年后被廢除,原因有二, 一是省政府規(guī)模太小不能很好地集中財政資源促進經(jīng)濟發(fā)展,二是省政府所轄甚廣不能代表分布在農(nóng)村的小群體居民們的利益,而眾多的、散狀居民群體分布正是當時新西蘭典型的社會結(jié)構(gòu)特征。
1876年地方政府體系重新建立。省制廢除后,新西蘭模仿英國的地方政府體系建立了郡、市、城區(qū)為一體的地方政府。隨之,又附設(shè)了一套行使特殊職能的政府組織,如防蟲害委員會、港務(wù)委員會和電力委員會。通過不斷的分解設(shè)立,地方政府的機構(gòu)日益龐大。19世紀晚期,地方政府機構(gòu)的總數(shù)為450個,到20世紀60年代早期已達到了1000多個,雖然幾次嘗試建立強有力的中層地方政府以使地方政府體制更合理,但都不成功。
至1984年,地方政府體制出現(xiàn)了一些問題。無論精簡機構(gòu)的改革怎樣努力,新西蘭仍然存在著近700個地方政府機構(gòu)。 憲法所賦予的權(quán)力牢牢掌握在中央政府的手中,地方政府幾乎無權(quán)監(jiān)督中央政府的權(quán)力。中央集權(quán)的一個后果是,政府的服務(wù)總是以如何行使好自己的職權(quán)為出發(fā)點而不是首先想到公眾的利益,因此政府的服務(wù)流于形式,政府漠視民眾的需求。中央集權(quán)還導致了國家高度介入經(jīng)濟,這已成為80年代新西蘭改革的一個主要關(guān)注點。
80年代行政改革開始以后,地方政府改革是一個重要的內(nèi)容。此項改革與其說是改革,不如說是重新創(chuàng)設(shè)地方政府組織結(jié)構(gòu),因為它拋棄了原有的行政框架,而從重新制訂地方版圖的依據(jù)、重新劃分地方行政版圖開始,進行了全新的、徹底的地方行政的建設(shè)。
1.關(guān)于地方行政版圖的劃分依據(jù)
重建地方政府的區(qū)劃版圖的任務(wù)交給了地方政府委員會(localgovernment commission,簡稱lgc)。在劃定地方疆界的過程中, 首先涉及的問題是依據(jù)什么來劃分。地方委員會在確定了通過地方的空間整合來提高行政效率的改革思路后,結(jié)合新西蘭的國情提出了地方行政區(qū)劃依據(jù):
(1)有利于利益不同的群體的協(xié)調(diào);
(2)有利于提高公共服務(wù)傳遞的效能;
(3)盡可能有利于人口普查;
(4)盡可能接近地理上水流域的分布。
2.關(guān)于地方行政區(qū)劃
在地方政府委員會還在研究行政區(qū)劃改革的時候,資源管理的立法改革就已經(jīng)在進行了,這兩項改革的互行有助于資源管理行政的建設(shè)。根據(jù)地方委員會做出的行政疆界劃分,新西蘭設(shè)置14個區(qū)域轄區(qū),即區(qū)域政府,區(qū)域轄區(qū)的區(qū)界直接與水流域界限吻合。地方委員會認為,水流域分布應(yīng)當而且已經(jīng)成為新西蘭行政區(qū)劃的基礎(chǔ),因為對自然資源(如水、土地、海洋、大氣)所進行的管理,或者對自然資源所進行的其他支配活動,都必須結(jié)合自然分布的狀況。
與14個區(qū)域轄區(qū)同時建立的還有72個區(qū)地方政府組織,即市或區(qū)政府,它們是根據(jù)“不同利益群體”而作的劃分。
3.關(guān)于現(xiàn)行行政區(qū)劃的評議
首先,對現(xiàn)行區(qū)政府和區(qū)域政府的設(shè)置存在爭議。在疆界確定后不久的一次民意測驗認為,過大的區(qū)域轄區(qū)不大可能實現(xiàn)對不同利益群體實施行政管理,因而有人主張將現(xiàn)有的區(qū)域政府一分為三。
其次,依據(jù)水流域界限來劃分行政區(qū)域也存在異議。與地方委員會的意見相反的觀點認為,此法既不符合不同群體利益,也不適應(yīng)生態(tài)的現(xiàn)實狀況。水流域界限劃分法與環(huán)境生態(tài)管理最不協(xié)調(diào)的該屬海岸帶管理,因為海岸帶界線模糊,管理的重點各異,相鄰區(qū)域管轄權(quán)復雜;而新西蘭又是一個島國,此法沒有兼顧這個地理特點。
再次,行政區(qū)劃中的群體利益問題一直是爭論的焦點。追求行政區(qū)劃的空間合理性與兼顧利益不同的居民群體的分布往往是格格不入的,故而還引發(fā)了廣泛持久的疆界爭吵。群體利益上一個典型的問題是新西蘭政府與土著毛利人的關(guān)系。毛利人想借這次行政大改組恢復其在中世紀英國殖民統(tǒng)治中失去的權(quán)利?？傊?雖然行政改組努力兼顧不同群體的利益,可無論從地方政府重組過程看還是從其結(jié)果看,在對不同群體利益重視的程度上并不均衡。
即使存在上述對地方行政區(qū)劃改建的批判性評議,但普遍地還是認為目前遵行的行政區(qū)劃大致上還是與環(huán)境生態(tài)管理的需要相協(xié)調(diào)的。
(四)《資源管理法》
1.目的和原則
《資源管理法》已經(jīng)引起了國際社會的廣泛關(guān)注,不僅因為它是一個幾乎涵蓋資源管理各個方面的總括性法案,而且它的立法目的立足于“可持續(xù)管理”。1984年立法改革初始,新西蘭一共有100 多個環(huán)境和資源的法律法令。法律所設(shè)的重疊繁冗的管理使資源管理和利用的許可過程變得拖沓而費時。立法的缺陷,再加上已經(jīng)展開的行政改組(尤其是行政改組中重要的資源管理決策權(quán)的轉(zhuǎn)移),使得資源管理立法的改革呼之欲出?；旧险f,資源管理立法也應(yīng)當與地方政府改組同時進行和完成。
與中央和地方政府的重建一樣,追求經(jīng)濟效率和以市場為主導的思想貫穿了資源管理法改革的始終。最初,財政部倡導的自由市場路線占了上風,幾乎每一步改革都要反映自由市場的精神。隨著公眾環(huán)境意識的增強和環(huán)境主義者積極的宣導,改革最終放棄了過分市場化的做法。
《資源管理法》共分15章。第二章是爭議較大的,規(guī)定了法案的立法目的和原則。第二章的重點是第五節(jié),開宗明義宣布法案的立法目的是實現(xiàn)自然資源和物質(zhì)性資源(注:物質(zhì)性資源,physical resources,指供人類生產(chǎn)和生活之用的自然資源。)的可持續(xù)管理。這里可持續(xù)管理的定義是管理自然資源和物質(zhì)性資源的使用、開發(fā)和保護,使其能維持人類社會、經(jīng)濟和文化的良好發(fā)展,滿足人類健康和安全的需要,同時:
(a)實現(xiàn)自然資源和物質(zhì)性資源的永續(xù)利用, 使其能滿足下一代的合理需要;
(b)保持大氣、水、土和生態(tài)系統(tǒng)作為生命支持體系的功能;
(c)避免、 補救或減輕任何開發(fā)活動所引發(fā)的對環(huán)境的負面影響。(注:原注③⑨,rma,supra note 4. at .Ⅱ。15.)
第二章的立法也認可了法定的“國家重要情事”,認可了《懷特基條約》-這是毛利人和英格蘭皇室在1840年簽署的基本法律文件。
2.責任的轉(zhuǎn)移
rma 一個基本原則是有關(guān)資源利用的決策應(yīng)取決于受這些決策影響較大的公眾的意愿。地方一級的許可授權(quán)要重視區(qū)域的差異性,要給予公眾按照自己獨特的經(jīng)濟、社會、文化和環(huán)境狀況計劃資源管理的選擇權(quán)限。(注:原注④②,cockl
in furuseth.supra note 7.,at 165.)立法規(guī)定了區(qū)域和區(qū)政府的管理職責和權(quán)限。區(qū)域政府負責水、土壤保護、海岸資源(不包括漁業(yè))、地熱資源、大氣質(zhì)量、自然災害和有害物的管理。(注:原注④③,rma,supra note 4.art.Ⅳ。30. )區(qū)政府(市和城區(qū)政府)負責土地利用和噪聲控制的管理。 實現(xiàn)法案目的的一項最重要的措施是制訂區(qū)域政策公報(regiona-l policy statement,rps)。 區(qū)域政策公報是一個綜合區(qū)域資源環(huán)境管理的文件,它旨在通過闡明區(qū)域環(huán)境管理的目的、政策和方法以達到區(qū)域自然資源和物質(zhì)性資源的管理(注: 原注④⑤, rma, supranote 4.art.Ⅴ。59.),是可持續(xù)管理的立法原則在區(qū)域一級管理上的具體演繹。立法同樣要求制訂區(qū)域計劃(注:原注④⑥,rma,supra note4 art.Ⅴ。59.), 借此區(qū)域政府明確各項資源管理的目標、政策和方法。
區(qū)政府同樣要求制訂區(qū)計劃。區(qū)計劃必須闡明重要的資源管理的目標、政策和方法。區(qū)計劃不得與區(qū)域政策公報或區(qū)域計劃相違背。
3.環(huán)境后果評價
《資源管理法》立法的一個重要特征是它控制的對象是開發(fā)活動所造成的后果而不是開發(fā)利用活動本身。這也是有別于以前計劃法的重要之處。后果(effect),根據(jù)及時章第三節(jié),指的是:
(1)任何正面的或負面的后果;
(2)任何暫時的或持久的后果;
(3)任何過去的或現(xiàn)在的或?qū)淼暮蠊?
(4)任何可積累的后果,指長時間以后或混合以后在規(guī)模、 深度、頻率上的后果;
(5)任何可能性很大的潛在性后果;
(6)任何可能性很小但潛在性很強的結(jié)果。
所有根據(jù)《資源管理法》作出的許可、授權(quán)和命令必須通過后果評價。法案的附件四對后果評價的各個方面作了指導性規(guī)定,包括相關(guān)物,風景和觀瞻效果,居住區(qū)的實際干擾,社會、經(jīng)濟和文化的影響等。后果評價還必須包括可替代方法和減少不良影響的方法。后果評價和環(huán)境影響評價雖有共同之處,不過后果評價是《資源管理法》的產(chǎn)物,與單項式的環(huán)境影響評價不同,它是性的評價。后果評價的過程充分體現(xiàn)了環(huán)境管理的特征,是資源管理立法改革的重要成果。
4.水資源權(quán)的分配
在這方面《資源管理法》的規(guī)定與傳統(tǒng)水資源管理有著重大的不同。從殖民時期開始,新西蘭適用了關(guān)于瀕水權(quán)的英國普通法原則的大部分條款。按照普通法瀕水權(quán)原則,瀕水(流水)的土地的所有權(quán)者即使沒有該瀕水的所有權(quán),也享有合理利用該瀕水的權(quán)利。1967年《水土保護法》(water and soil conservation act,wsca)授權(quán)政府管理新西蘭的流水,并制訂了獲得水權(quán)的許可制度(由地方水委員會管理),這實際上已經(jīng)取代了傳統(tǒng)的瀕水權(quán)。
《資源管理法》重申并繼承了1967年的《水土保護法》的水管理制度,仍采取水資源利用許可制,但在具體做法上作了變動,如水資源利用的許可由區(qū)域、區(qū)政府作出?！顿Y源管理法》對現(xiàn)行的水資源利用許可制訂規(guī)定了三種形式不同的申請。申請者可向其所在轄區(qū)的區(qū)域或區(qū)政府提出以下的申請:(a)引水和適用水的許可;(b)向地表水排放物質(zhì);(c)任何影響海岸帶的水質(zhì)和承量的改變。
淺談水資源管理:淺談水資源管理問題及軟件技術(shù)
1中國水資源現(xiàn)狀 目前占全球水資源總量96.7%的海水還無法利用,大陸上淡水資源只占全球上水資源總儲量的3.3%,這其中85.0%集中在南極和格陵蘭地區(qū)的冰蓋和高山渺無人煙的冰川中,在現(xiàn)階段還難以利用。事實上地球上的水資源能為人類開發(fā)利用的主要是河流徑流和地下淡水。在全球氣候變化和大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)雙重因素交
織作用下,我國水資源情勢正在發(fā)生新的變化。水資源評價近期成果顯示,1980-2000年與1956-1979年水文系列相比,我國降水量平均減少6.0%,地表水資源量減少17.0%。如果不采取強有力的措施,勢必影響和制約中國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
2 水資源短缺形勢嚴峻
經(jīng)濟的快速增長,相應(yīng)廢污水排放量將急劇增長;氣候變暖對中國降水、水資源和地區(qū)性的分配,以及可利用量帶來較大影響,北方地區(qū)水資源緊缺矛盾更加尖銳,南方地區(qū)洪澇災害可能更加嚴重。同時由于人類活動的影響,降雨與徑流關(guān)系,產(chǎn)與匯流條件都在發(fā)生變化,有些江河的天然來水量己呈現(xiàn)衰減的趨勢。這對我國的供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了挑戰(zhàn),中國將面臨解決水資源短缺和廢污水處理、水環(huán)境治理的巨大壓力。
3 我國水資源管理問題
目前我國水資源的部級管理體制存在兩大問題:1)以經(jīng)濟手段為核心的管理體制和形成一系列的政策措施未完善;2)我國水資源管理目前處于分散的,沒有形成一個有的中央統(tǒng)一水管理體系。水資源的分散管理體制造成了用水浪費、水體污染、產(chǎn)業(yè)布局不合理等現(xiàn)象。水價過低,普遍用水浪費,在城市中缺乏強有力的節(jié)水政策措施,使城市工業(yè)和民用水量逐年上升并部分超量。水利用和水污染治理長期缺少明確的結(jié)合性政策,加劇了我國部分地區(qū)水體污染。
4 水資源管理的發(fā)展趨勢
水資源系統(tǒng)模擬作為水資源配置的主要技術(shù)方法,隨著水資源規(guī)劃的需求而產(chǎn)生和發(fā)展,已成為一個主要研究方向。目前,水資源管理的數(shù)學模型可以從不同的流域、區(qū)域、城市體系以及用戶、模型的復雜程度等方面加以考慮, 制定相應(yīng)的管理規(guī)則及其計算機軟件。目前在多數(shù)發(fā)達國家中,利用計算技術(shù)和遙感技術(shù),普遍地發(fā)展了水資源方面的地理信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)以及相關(guān)的各種輔助系統(tǒng),這是加強水資源管理的強有力的技術(shù)手段。
5 水資源模型軟件MIKE BASIN
MIKE BASIN是由丹麥水利研究院開發(fā),與ArcGIS整合的多種管理規(guī)劃工具。主要采用數(shù)學模型技術(shù)解決流域的地表水產(chǎn)匯計算,地下水資源的計算與評價,流域水環(huán)境狀況分析等具體問題;還包含進行水庫的優(yōu)化調(diào)度和對水力資源進行模擬計算,對農(nóng)業(yè)灌溉用水、城市工業(yè)、生活供水進行計劃調(diào)配等功能模塊。
MIKE BASIN的特點是功能強大、操作簡單、使用方便、數(shù)據(jù)需求少。包括所有主要的水文過程,但過程描述被盡可能地簡化?；贏rcGIS,在現(xiàn)有GIS數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上快速生成河網(wǎng),利用熟悉的GIS工具進行編輯,結(jié)果可分層演示。
6 MIKE BASIN應(yīng)用實例
MIKE BASIN軟件包括降雨-徑流、水質(zhì)、土地利用管理等模塊?？蓮牟煌臅r間和空間尺度上模擬流域從降雨到產(chǎn)匯流過程以及不同配置方案情景下流域水資源的供、用、耗、排水關(guān)系。MIKE BASIN 軟件應(yīng)用于泰國北部的 Kok流域建立水資源模擬模型,對流域降雨—徑流、水資源供需分析及水污染負荷進行了研究。Storm B結(jié)合數(shù)字高程模型和MIKE BASIN軟件對美國北卡羅來納州Cape Fear流域現(xiàn)狀及規(guī)劃水平年水資源規(guī)劃管理進行了研究,隨著全國水資源綜合規(guī)劃的開展,MIKE BASIN軟件在我國得到了較為廣泛的推廣,并在重大工程的水資源配置規(guī)劃、規(guī)模論證及方案比較中得到應(yīng)用。MIKE BASIN 軟件為用戶提供了良好的人機交互界面,方便水資源系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)模型的建模,適合于不同時間尺度、空間尺度上的多方案比選。軟件具有計算速度快,結(jié)果分析直觀、可移植性和可擴展性強等特點,使水資源論證工作的效率得到大幅度提高。
另外,比較重要的是模型的率定參數(shù)應(yīng)該取多大,應(yīng)根據(jù)具體流域或區(qū)域給定具體的參數(shù)值,為避免需要更加專業(yè)的人才操作具體軟件,我們應(yīng)該加大軟件通用化的創(chuàng)新。
7 水資源軟件發(fā)展趨勢與總體設(shè)計
MIKE BASIN軟件功能已經(jīng)非常強大,處理信息非常方便,對于目前存在的水資源問題都有自己的解決方法,應(yīng)該不需要新的問題解決模塊,就降雨-徑流問題來說,目前最為重要的一點就是水資源軟件依靠的模型及其模型參數(shù)的選取問題的解決,現(xiàn)有關(guān)于降雨—徑流的水資源軟件通用性均不太理想,可通過開創(chuàng)設(shè)計思路,通過多模型、模塊設(shè)計上輸入模型的權(quán)重因子,相對解決地區(qū)差異的問題。
8 結(jié)論
可以按照MIKE BASIN軟件的設(shè)計理念,進行自主開發(fā)或二次開發(fā),吸收它的優(yōu)點,修補它的不足,來設(shè)計出更能適應(yīng)我國實際情況的較為通用化的水資源管理軟件。
淺談水資源管理:論黑龍江省勃利縣地下水資源管理
1 勃利縣地下水資源的賦存條件及開采形式 勃利縣地下水賦存形態(tài)是上層滯水及潛水通過包氣帶與大氣圈水、地表水發(fā)生水力聯(lián)系的,大氣降水與地表水入滲補給的途徑較短,又無連續(xù)的隔水層,故這部分水易受到污染;承壓水是充滿于兩個隔水層之間,并具有靜水壓力。承壓水由于埋藏深度較大,且上部有連續(xù)的隔水層阻隔,故不易受到
大氣降水及地表水的污染和補給,參與水循環(huán)較弱,但如受到污染則不易恢復,而勃利縣對地下水的開采主要是取水井,因此對地下水井的管理就顯得非常重要。
2 地下水開采中出現(xiàn)的問題
勃利縣地下水開采主要以機(電)井為主,早在1958年就開始取用地下水灌溉農(nóng)田,由于當時鉆井水平低,成井工藝差,所以大部分井沒利用多久就逐步報廢,地下水開采量很少。進入20世紀80！年代以后,隨著工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和人民生活水平的提高,機(電)井建設(shè)逐年增多也出現(xiàn)了一些問題。
1)大量開采地下水,使第四系砂礫石孔隙潛水部分已遭不同程度的污染,水質(zhì)較差,氯化物、硫酸鹽和硝酸鹽氮超標,只能作為水質(zhì)要求不高的行業(yè)用水;基巖裂隙水水質(zhì)較好,除鐵、錳多數(shù)超標、硝酸鹽氮個別超標外,其他指標基本符合國家飲用水標準。2)采用混層開采的形式取用地下水,照成深層地下水不同程度上的污染。3)水行政執(zhí)法強度不足,實施水法的力度不強,不服從取水許可管理現(xiàn)象時有發(fā)生,造成在沒有得到取水許可的情況下擅自打井。4)機電井建設(shè)實施部門多,全縣以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關(guān)部門爭取國家扶持做了大量工作,新建了大量的飲水井、灌溉井和抗旱井等,由于投資渠道多,實施部門也多,造成了農(nóng)村地下水開采和機電井建設(shè)標準和成井工藝混亂的現(xiàn)象。
3 水資源管理建議
鑒于以上在地下取水井管理中存在的不足,在集中加大水資源管理建設(shè)的同時,應(yīng)加快水資源信息化建設(shè),強化取水許可實施力度,在開發(fā)利用地下水資源上必須嚴格遵循合理開發(fā)、節(jié)約使用、有效保護的原則,按照流域或區(qū)域地表水、地下水統(tǒng)一管理、聯(lián)合調(diào)度的方式進行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。逐漸實現(xiàn)由工程水利向資源水利的轉(zhuǎn)變,提出如下建議。
3.1 樹立可持續(xù)發(fā)展的資源利用觀 對于地表水資源、淺層地下水資源等可更新的資源在開發(fā)利用上,要限制在其可恢復的承載力限度內(nèi),同時采取有效措施促進可更新資源的再生利用;對于深層地下水等更新速度較慢的資源要減少其消耗,并提高它的利用效率。在開發(fā)利用水資源時,不僅僅考慮當代人的利益,還[]必須兼顧后代人的需求。所以在水資源管理中應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《取水許可管理辦法》的規(guī)定以“三條紅線”為標準,建立科學完善的水資源配置機制,開展嚴格的取用水管理和監(jiān)督,落實用水總量控制制度。并利用水資源辦2007、2008年在勃利鎮(zhèn)城區(qū)已安裝的智能水表在取用水的水量上做好年度用水計劃,依據(jù)法律法規(guī)要求用水單位必須在每年的12月31日前向水資源辦報送其本年的取水情況總結(jié)(表)和下一年度的取水計劃建議(表)做好提前準備工作,水資源辦應(yīng)在每年的1月31日前向取水單位下達當年取水計劃書,明確年度可供水量分配及調(diào)度規(guī)則。根據(jù)批準的水量分配方案和用水需求,在考慮生態(tài)用水的基礎(chǔ)上,制定和實施各種保障措施和工作制度,確保水資源分配方案和年度水量調(diào)度計劃有效實施。強化全縣取用水監(jiān)督,利用信息化手段,監(jiān)視取水,實時掌握水量和取用水變化情況,保障水里分配及調(diào)度方案的有效落實。
3.2 嚴格執(zhí)行水資源論證制度 建設(shè)項目立項前進行水資源論證,不僅保障建設(shè)項目在建設(shè)和運行期間有安全的水量和水質(zhì)的保障,并能確保建設(shè)項目經(jīng)濟和社會目標的實現(xiàn),而且可以促使水資源的高效利用和有效保護,保障水資源可持續(xù)利用,為企業(yè)在用水方面提出可行性報告,減少企業(yè)因水量、水質(zhì)等各種的問題造成不必要的經(jīng)濟損失。通過論證,使建設(shè)項目在規(guī)劃設(shè)計階段就考慮處理好與公共資源-水的關(guān)系,同時處理好與其他競爭性用水戶的關(guān)系,通過論證評審工作可以使建設(shè)項目用水需求控制在水資源統(tǒng)一規(guī)劃的范圍內(nèi),保障公共資源-水、生態(tài)和環(huán)境不受大的影響,使人與自然保持和諧相處。
3.3 加強鑿井施工隊伍管理 水源井工程建設(shè),質(zhì)量是及時位的,水源井質(zhì)量的好壞與鑿井施工隊伍有直接的關(guān)系,因此對其管理也是水資源管理的一部分。鑿井施工單位應(yīng)當具備相應(yīng)的資質(zhì)等級。?區(qū)外鑿井施工單位到勃利縣從事鑿井施工的,應(yīng)先到縣水行政主管部門進行資質(zhì)登記。無鑿井施工資質(zhì)的,應(yīng)到自治區(qū)水資源主管部門申辦鑿井施工資質(zhì)。?鑿井施工單位不得超越本單位資質(zhì)等 級許可的業(yè)務(wù)范圍或者以其他施工單位的名義承攬鑿井工程,也不得允許其他單位或者個人以本單位資質(zhì)的名義承攬鑿井工程。鑿井工程承建單位可以參照建設(shè)工程施工合同示范文本訂立合同,鑿井合同簽訂后,鑿井工程承建單位在鑿井前應(yīng)向勃利縣人民政府水行政主管部門提交鑿井方案。鑿井方案應(yīng)包括工程基本情況、工程所在地水文地質(zhì)條件、管井
設(shè)計、鑿井工藝、施工組織及質(zhì)量管理等有關(guān)內(nèi)容 。鑿井方案經(jīng)勃利縣水資源辦核準后,方可鑿井。鑿井施工單位應(yīng)嚴格執(zhí)行鑿井技術(shù)操作規(guī)程,按照國家現(xiàn)行鑿井技術(shù)規(guī)范和核準的鑿井方案施工。鑿井施工過程中,鑿井方案需要做較大變動時,應(yīng)報原核準鑿井方案的機關(guān)核查。各鑿井施工隊伍在鉆孔、選料、下管、連接、綁扎和濾料等各個環(huán)節(jié),必須按規(guī)范進行。在施工過程中,做好施工現(xiàn)場記錄,尤其是做好小班記錄、洗井記錄、抽水試驗記錄等,作為原始資料存檔。工程竣工后施工單位提交施工的有關(guān)資料,在各項原始資料完備的前提下,水利主管部門、水政水資源辦和有關(guān)部門方可進行驗收。
3.4 堅決杜決混合開采地下水資源 從上面的地下水賦存及地下水井開采形式可以看出承壓含水層與潛水及上層滯水的關(guān)聯(lián)不大。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展,化肥的用量在逐年增大,而且化肥、農(nóng)藥的降解緩慢,殘效期長達數(shù)年至二三十年,面污染對水環(huán)境的破壞也越來顯現(xiàn)出來,后果也越來越嚴重。因此,如采用潛水與承壓水兩層混采,就會把潛水區(qū)及上層滯水區(qū)受到污染的水與下層的承壓水相貫通,造成承壓水的污染,而承壓水區(qū)受到污染,由于自身的特征決定將不易得到恢復,為了我們的健康應(yīng)堅決制止地下水井的混合開采。
3.5 大力開發(fā)地表水資源 為了能滿足勃利縣經(jīng)濟發(fā)展的要求,解決水資源成為經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸問題,務(wù)必綜合開發(fā)建設(shè)好九龍水庫,在九龍水庫建成后,以地表水供給鎮(zhèn)內(nèi)工業(yè)發(fā)展,深層地下水全部用于居民生活用水,適當開發(fā)潛層地下水用于第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性用水。合理開發(fā)利用水資源,嚴格控制地下水的開采。
3.6 加強勃利縣農(nóng)村地下水開采和機電井管理 按照國家新頒布的《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》,勃利縣水務(wù)局是負責勃利縣水行政主管部門。為此結(jié)合我縣農(nóng)村地下水開采和機電井管理的實際情況,加強對勃利縣農(nóng)村地下水開采和機電井管理。1)勃利縣水務(wù)局負責農(nóng)村地下水開采和機電井技術(shù)管理的具體工作;2)凡是爭取到國家、社會和自籌資金計劃新打農(nóng)村機電反循環(huán)井和深水井的單位和個人,都必須把當年的打井計劃報縣水資源管理辦公室備案,并依據(jù)《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》做好取水許可制度,在成井后應(yīng)提交取水許可的資料及打井備案資料。
淺談水資源管理:優(yōu)化黃河水資源管理促進節(jié)水型社會建設(shè)
〔論文摘要〕總理指出:加強水資源管理,提高水的利用效率,建設(shè)節(jié)水型社會,應(yīng)該作為水利部門的一項基本任務(wù)。我們必須嚴格按照總理的指示精神和水利部、黃委實施最嚴格的黃河流域水資源管理制度的要求,逐步完善好水資源開發(fā)、管理與利用紅線,強化取水許可登記和總量控制管理,完善黃河水資源管理督查制度和調(diào)度督查機制,進一步提高黃河水資源管理能力。
論文關(guān)鍵詞:黃河 水資源 節(jié)水 管理 治污
水是人類賴以生存和發(fā)展的、不可缺少、不可代替的特殊資源。沒有水就沒有生命,就沒有文明的進步、經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。世界上的水資源是有限的,經(jīng)濟和社會的發(fā)展必須與水的供應(yīng)相適應(yīng),不能無限制地采水用水,不能超越水資源的承載能力。黃河水資源是我國重要的淡水資源之一,特別是黃河流域地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活及生態(tài)用水80%以上靠的是黃河水。因此,加強黃河水資源的統(tǒng)一管理、合理開發(fā)與有效利用;強化節(jié)約用水與治理水污染勢在必行。因此,筆者認為:合理開發(fā)、利用水資源,治理水污染,保護生態(tài)環(huán)境,維護人與自然的和諧,已經(jīng)成我們共同的責任和使命。
一、水資源短缺等諸多問題亟待解決
水危機是未來20年中國實現(xiàn)建設(shè)小康社會目標所面臨的重大挑戰(zhàn)之一,水的短缺日益成為人和自然之間巨額“生態(tài)資源赤字”。水危機的性質(zhì)不同于能源危機,能源短缺可以通過國際市場大量進口得以緩解,水的區(qū)域性、不可替代性決定了應(yīng)對水危機的長期性和艱巨性。目前關(guān)于水危機的性質(zhì)分析有不同的認識,一種較為流行的看法認為水危機是資源供給短缺導致的資源危機。實踐證明水危機表面上是資源危機,實質(zhì)上是治理危機,是我們治水體制的長期失效(包括政府缺位、市場缺失和計劃失效),導致治理能力低下,不能有效應(yīng)對變化條件下的各種挑戰(zhàn)。長期以來受“水資源取之不盡,用之不竭”的傳統(tǒng)價值觀念影響,水資源被長期無償利用,導致人們的節(jié)水意識低下,造成了巨大的水資源浪費和水資源非持續(xù)開發(fā)利用。據(jù)資料顯示:“我國水資源總量居世界第六位,按人均水資源量計量,人均占有量不足2400立方米,為世界人均水量的1/4,世界排名第110位,被聯(lián)合國列為13個貧水國家之一。全國668座城市中,有400多座城市缺水,年缺水量60億立方米以上”。加強水資源統(tǒng)一管理、合理開發(fā)和有效利用,已成為當務(wù)之急;水資源日益短缺、節(jié)水意識淡薄、節(jié)水法制法規(guī)滯后、節(jié)水措施不到位、設(shè)施落后和水污染嚴重等諸多因素,亟待解決。
二、黃河水資源管理和節(jié)水型社會建設(shè)中存在的主要問題
(一)節(jié)水意識不強
節(jié)水是一項具有廣泛社會性和區(qū)域性的工作,搞好節(jié)水工作需要社會的理解和支持,需要社會成員的廣泛參與和共同努力。特別是要通過節(jié)水來緩解黃河下游斷流這類區(qū)域性缺水和水環(huán)境問題,更需要全區(qū)域(或全流域)社會成員和各地區(qū)、各部門,各行業(yè)的共同努力才可能見成效。而我國人民群眾對節(jié)水的認識普遍不高,節(jié)水往往只停留在口頭上。目前在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的水資源浪費現(xiàn)象非常嚴重,群眾節(jié)水意識淡薄,在灌溉中大部分地區(qū)還是采用傳統(tǒng)的大水漫灌的澆灌方式,大水漫田之后,尾水或流到鄉(xiāng)間路上,造成滿路污水橫流,或流入坑塘,造成坑塘滿灌,寶貴的水資源被浪費和閑置起來。
(二)引黃水費偏低 黃河水浪費嚴重
水價形成機制存在問題。水價是影響供水企業(yè)水費收入的直接因素,由于歷史原因,我國水價普遍偏低,水價并未真實反映水的使用價值,因此,水費收入和供水企業(yè)正常運營以及擴大再生產(chǎn)所需資金之間,還存在一定的矛盾。當前,引黃供水雖然改變了過去公益性服務(wù)、無償式用水的管理模式,但水費低也是造成水浪費的重要原因。農(nóng)業(yè)灌溉水費標準太低,實際水費標準不足供水成本費的30%;目前,黃河渠首農(nóng)業(yè)供水水資源費僅為0.01元/每立方米,150立方米黃河水不足一瓶礦泉水的價值,離供水管理實際成本相差甚遠;非農(nóng)業(yè)供水為0.085元/立方米,也就僅僅只夠成本,而不夠彌補農(nóng)業(yè)供水的成本差額和基礎(chǔ)設(shè)施的維修與養(yǎng)護費用。對黃河供水事業(yè)的發(fā)展和引水工程建設(shè)的維護十分不利。也就說沒有資金投入于供水基礎(chǔ)設(shè)施的維護與管理。合理的水價應(yīng)包括引黃供水工程的投資、折舊費、維修費,正常運行的經(jīng)費,包括工作人員工資、工程老化維修費、以及合法、正當?shù)睦麧?。在水費征收過程中,一些地區(qū)的水費不能全額征收,影響了引黃工程、灌溉工程效益的充分發(fā)揮。
(三)水資源費征收難度大
水費征收難度大。如有的地方政府和企業(yè)拖欠水費,不能實現(xiàn)全額征收,造成資金周轉(zhuǎn)緊張;二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措難度大。供水設(shè)施維修養(yǎng)護需要大量資金,如何籌措到足夠的建設(shè)資金,也是擺在黃河管理部門的一項難題;
(四)節(jié)水機制不到位
當前節(jié)水工作還沒有一套適應(yīng)市場經(jīng)濟的運行模式。水價太低是主要原因,許多節(jié)水工程直接經(jīng)濟效益有限,更多地體現(xiàn)在社會效益和生態(tài)效益、緩解水資源供需矛盾上,而國家又缺乏優(yōu)惠發(fā)展政策。這些原因的存在,致使許多用水大戶節(jié)水積極性不高,節(jié)水并沒有真正變成企業(yè)、農(nóng)戶的自發(fā)行動,節(jié)水工作處于被動狀態(tài)。因此,強化節(jié)水機制建設(shè),必須在資金的投入、政策的優(yōu)惠與扶持等諸多方面入手,建立起一套比較完善,適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的有效機制,通過運用行政、市場、法律、制度等手段來強化水資源的統(tǒng)一管理與調(diào)度、合理開發(fā)與利用,促進節(jié)水型社會建設(shè)的良好有效運行。
(五)節(jié)水立法不到位
俗話說:“沒有規(guī)矩,不成方圓”。節(jié)水也是如此,需要堅強的法制保障和的統(tǒng)一管理。而在我國節(jié)水意識和節(jié)水法制都很薄弱。目前節(jié)水管理尚處于各自為戰(zhàn)、條塊分割狀況,定額標準混亂,節(jié)水型社會建設(shè)還處在起步階段。目前,國家還沒有一部有關(guān)節(jié)水的法規(guī),節(jié)水工作缺乏法律依據(jù),更談不上有效監(jiān)督管理,不可能從水資源供需平衡的高度解決好“節(jié)水”的問題。因此,強化節(jié)水法規(guī)建設(shè),通過法律保障節(jié)水型社會建設(shè)和治理水資源污染,已成為當務(wù)之急。在此,我認為節(jié)水法規(guī)建設(shè),應(yīng)當本著既符合憲法、水法等國家基本法的要求,又要注重民生,尊重民意,廣泛征求民眾的意見;既要考慮水資源的統(tǒng)一管理、合理配置、合理開發(fā)和合理利用,又要盡量滿足工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活和生態(tài)環(huán)境的正常用水所需。真正使節(jié)水法規(guī)、制度建設(shè)服務(wù)于民,用之于民。真正使節(jié)約用水成為社會每一個成員的自覺行動。同時,節(jié)約用水涉及各行各業(yè),千家萬戶,必須由政府和市場聯(lián)動,在法律法規(guī)的有效制約下才能真正奏效;才可能促進節(jié)水型社會建設(shè)發(fā)揮實效。
三、優(yōu)化黃河水資源管理促進節(jié)水型社會建設(shè)的措施
(一)加強 宣傳引導,提高全民節(jié)水意識
節(jié)水型社會是水資源集約高效利用、經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人與自然和諧相處的社會。節(jié)水型社會建設(shè),是水利部門的一項基本任務(wù),同時應(yīng)作為各級地方政府的一項重要工作。同時,節(jié)約用水涉及社會的方方面面,關(guān)系到每個機關(guān)、組織、單位、團體、廠礦企業(yè)和每個人,必須加強宣傳教育,正面引導,發(fā)動全社會每個公民、每個團體起來節(jié)約每一滴水。充分利用“世界水日”和“中國水周”做好宣傳發(fā)動,采用各種不同的宣傳形式,如制作展版、張貼宣傳標語、在鬧市區(qū)設(shè)立咨詢站、借助新聞媒體發(fā)表電視講話、組成宣傳隊伍深入社區(qū)、深入農(nóng)村等開展豐富多彩的節(jié)水宣傳活動。讓全民清楚目前我國的水資源狀況,讓全社會了解當前水資源所面臨的嚴竣形勢和存在的危機,讓每個人都認識到隨著人口的增長,生活質(zhì)量的提高,社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快,對水的需求增加了,但是我們所擁有的水資源總量是不會增加的,從而提高人們的節(jié)水意識、最終達到節(jié)約用水的目的。目前,已經(jīng)有相當一部分人民群眾包括少年兒童意識到保護水、節(jié)約水的重要性和必要性,但仍然有一些人認為,水是天上掉下來的,是地下生出來的;黃河水不用白不用,不用也得流入大海而白白浪費;水是取之不盡、用之不竭的,這些認識都是極端錯誤的。這就需要在今后一段時期加大宣傳力度,向社會各界廣泛宣傳保護水資源、防治水污染,實行計劃用水節(jié)約用水的必要性,達到人人皆知、家喻戶曉的程度。真正從根本上改變?nèi)藗兊挠盟绞胶陀盟晳T,形成全社會自覺節(jié)水的良好風尚。
(二)農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力巨大
農(nóng)業(yè)用水占我國總用水量的80%,但農(nóng)業(yè)用水中的浪費現(xiàn)象也最嚴重。灌溉用水占農(nóng)業(yè)用水量的70%,灌溉過程中半數(shù)以上在中途滲漏,采用漫灌又要浪費30~35%,實際能夠真正用于灌溉農(nóng)田的水量也不過30% ,有約70%的水被浪費掉了。因此,今后應(yīng)大力發(fā)展節(jié)水灌溉技術(shù)。進一步對灌區(qū)和下游引黃灌區(qū)進行工程配套和防滲改造,增強滲漏防護措施;對灌溉農(nóng)業(yè)區(qū),節(jié)水灌溉技術(shù)應(yīng)以改進地面灌溉為主,推廣適合我國國情的地面灌溉節(jié)水技術(shù)(如整平土地、溝渠配套、溝灌、間歇灌、滴灌、噴灌等)。對旱地農(nóng)業(yè)區(qū),應(yīng)按照水旱互補的方針,充分利用雨水集蓄節(jié)灌等現(xiàn)代旱地農(nóng)業(yè)技術(shù),充分利用夏季多雨季節(jié),集蓄雨水用于旱田灌溉;并通過各種措施,降低無效蒸發(fā),提高土壤有機質(zhì),建設(shè)土壤水庫,增加貯水。同時,根據(jù)不同作物的需水特征和當?shù)厮Y源條件,調(diào)整作物布局,優(yōu)化種植結(jié)構(gòu),選育優(yōu)良品種,努力發(fā)展抗旱作物種植,確保在節(jié)約用水的情況下農(nóng)業(yè)不減產(chǎn)。
逐步實施以水定產(chǎn)的運行模式,根據(jù)水權(quán)總量,依據(jù)現(xiàn)狀和未來水資源承載力,科學制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,建立與水資源承載力相適應(yīng)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu),實行以水定產(chǎn)業(yè)、以水定結(jié)構(gòu)、以水定規(guī)模、以水定灌溉面積。同時,實行嚴格的定額管理。依據(jù)水權(quán)總量,核定單位工業(yè)產(chǎn)品、人口、灌溉面積的用水定額和基本水價。以定額核總量、總量不足調(diào)結(jié)構(gòu),定額內(nèi)用水執(zhí)行基本水價,超定額用水加價收費。
(三)工業(yè)和城市生活節(jié)水不容忽視
工業(yè)生產(chǎn)也是用水大戶。目前我國工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量是發(fā)達國家5~10倍,壓縮工業(yè)用水量還有很大的潛力可挖。降低工業(yè)用水量可以從以下三個方面入手:(1)改革生產(chǎn)用水工藝,爭取少用水。如我國煉鋼等生產(chǎn)過程的單位耗水量比國外先進水平高幾倍甚至幾十倍,若用氧氣轉(zhuǎn)爐代替老式平爐,不但可提高鋼的產(chǎn)量,而且可降低用水量86~90%。(2)提高水資源的重復利用率。國外先進工業(yè)企業(yè)的用水重復利用率高達90%以上,而我國工業(yè)企業(yè)的用水絕大部分都在一次利用后作為廢水排放。雖然我國一些缺水大城市的工業(yè)用水重復利用率較高,但地區(qū)差別很大,進一步挖潛可節(jié)約大量水資源。(3)探討利用海水、微咸水的技術(shù)。由于淡水資源的缺乏,沿海城市可利用海水做工業(yè)冷卻水和生活沖廁水,華北和西北地區(qū)可開發(fā)微咸水資源。
城市生活用水是水資源消耗的一個重要方面,也是水污染的又一重要來源。據(jù)建設(shè)部城市水資源中心的資料表明,我國城市生活用水的1/3由于水資源供給和使用過程中跑、冒、滴、漏現(xiàn)象而白白損失了。由于許多城市自來水管道老化和質(zhì)量低劣,每年我國由于管道漏損的水量就占自來水管網(wǎng)供水的20%以上,達到60億立方米。面對這種情況,我國城市應(yīng)提高節(jié)水技術(shù),開發(fā)推廣節(jié)水器具,宣傳并鼓勵節(jié)水,創(chuàng)建節(jié)水型城市。逐步走城鄉(xiāng)一體化道路。由水行政主管部門對水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一調(diào)度,統(tǒng)一發(fā)放取水許可證,統(tǒng)一征收水資源費,統(tǒng)一管理水量水質(zhì),實行城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理。
(五)治理水污染勢在必行
除了在農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活用水中節(jié)水外,開發(fā)、引進先進的治污技術(shù),提高污水處理率和再利用率也是節(jié)水的一個重要途徑。面對水環(huán)境污染日益嚴重的問題,首先應(yīng)從戰(zhàn)略上變“末端治理”為“源頭控制”。積極開發(fā)和引進吸收國外先進的治污技術(shù),提高城市污水的處理深度,將城市污水開辟為“第二水源”。這種再生水可用作城市用水、工業(yè)冷卻水、環(huán)境用水、地面沖洗水和農(nóng)田灌溉水。這是保護供水水質(zhì)和改善水環(huán)境的必然要求,也是實現(xiàn)城市水資源與水環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的根本出路。
(六)合理提高水價,促進節(jié)約用水
黃河流域水價嚴重偏低,導致用戶對水的價格不敏感,節(jié)水觀念淡薄,用水浪費,同時低水價導致人們對水資源短缺缺乏足夠認識,對水資源保護也存在不足,以致在浪費水資源的同時,還不斷向水中大量排放污染物。合理提高水價有利于鼓勵人們節(jié)約用水,同時也可以籌集資金,改善供水設(shè)施,減少供水環(huán)節(jié)的滲漏浪費,改善環(huán)境,保護水資源等。
(七)實施“兩水分供”提高供水效益
實施黃河水量統(tǒng)一調(diào)度,通過綜合運用各種手段,使黃河水量維持一定基流,建立起公平、規(guī)范的用水秩序,能夠基本滿足流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展用水,有效緩解用水緊張局面。但是,隨著沿黃地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高,對黃河水資源的需求也越來越大,水資源供需矛盾仍舊突出,加之地下水缺乏統(tǒng)一管理,以及水污染形勢嚴峻等,對黃河下游地區(qū)來說,黃河水仍處于缺乏的狀態(tài)。面對有限的水資源和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活日趨增加的用水需求,只有進一步調(diào)整供用水管理和運行模式,使農(nóng)業(yè)灌溉避免大漫灌,工業(yè)生產(chǎn)避免浪費,提高水的重復利用率,才能使黃河水資源的綜合利用效益得到優(yōu)化。為此,應(yīng)實施“兩水分供”和“兩水分計”(即農(nóng)業(yè)用水和非農(nóng)業(yè)用水分別供應(yīng)和計量)的措施,由于農(nóng)業(yè)用水和非農(nóng)業(yè)用水的價格懸殊較 大,通過實施“兩水分供”和“兩水分計”,就能有效利用水價格這一杠桿調(diào)節(jié)水資源的供需關(guān)系,促使用水戶樹立水商品意識,既能達到節(jié)約用水的目的,提升黃河水資源的綜合利用效益。
(八)合理配置水資源,實現(xiàn)可持續(xù)利用
我國北方水少而南方水多,且時間上波動很大。這種空間分布與時間分配的極不均勻性,決定了采用區(qū)域水資源調(diào)配辦法改善這種不均勻性的必要性。但是確定是否需要調(diào)水,又必須具體地分析北方受水各地區(qū)缺水的性質(zhì),并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟與社會近期與遠期的需求進行周密的區(qū)域水資源供需平衡分析,以確定調(diào)水的合理規(guī)模,并充分論證工程技術(shù)的可行性。南水北調(diào)是我國經(jīng)濟發(fā)展中一項具有實踐意義的措施,它可以使調(diào)入?yún)^(qū)的調(diào)水量規(guī)模最小而效益較大。調(diào)水對于調(diào)入?yún)^(qū)來說是一種重要開源,但開源又必須在節(jié)流的前提下進行,在節(jié)流的基礎(chǔ)上開源是水資源調(diào)配的基本原則。調(diào)水應(yīng)是對當?shù)厮吹难a充。只有實現(xiàn)了地區(qū)節(jié)流,充分挖掘當?shù)厮Y源的潛力后,實施調(diào)水才是最經(jīng)濟、最合理的。
(九)實施取水許可制度,進一步優(yōu)化水資源管理
一是逐步完善各項取水許可監(jiān)督管理制度,進一步量化、細化、增強其可操作性,促進黃河水資源的合理、優(yōu)化配置;二是解決流域機構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格,賦予流域機構(gòu)及下屬管理機構(gòu)行政處罰權(quán),明確其執(zhí)法主體地位。三是理順黃河內(nèi)部各部門在黃河水資源管理中的關(guān)系,形成一個責權(quán)明確、關(guān)系協(xié)調(diào)、運行有力的黃河水資源管理機制。
為了合理開發(fā)、利用水資源,保護生態(tài)環(huán)境,必須強化水資源管理,制定全國水資源規(guī)劃,水資源中長期供求規(guī)劃。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市重大建設(shè)項目的布局必須進行科學論證。在地下水超采區(qū),應(yīng)嚴格控制地下水開采。在制定水資源開發(fā)、利用規(guī)劃和調(diào)度水資源時,應(yīng)當維持湖泊、水庫以及地下水的合理水位,維護水體的自然凈化能力。一是逐步完善各項取水許可監(jiān)督管理制度,進一步量化、細化、增強其可操作性,促進黃河水資源的合理、優(yōu)化配置;二是解決流域機構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格,賦予流域機構(gòu)及下屬管理機構(gòu)行政處罰權(quán),明確其執(zhí)法主體地位。三是理順黃河內(nèi)部各部門在黃河水資源管理中的關(guān)系,形成一個責權(quán)明確、關(guān)系協(xié)調(diào)、運行有力的黃河水資源管理機制。
綜上所述,以上節(jié)水措施的實施,必須適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展的要求。社會與經(jīng)濟發(fā)展要與“水資源承載能力”相適應(yīng)。其自身的水資源能夠持續(xù)支撐的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模并維系良好生態(tài)系統(tǒng)的能力。避免水資源浪費和水資源非持續(xù)開發(fā)利用。堅持節(jié)約用水,合理開發(fā)、利用水資源與水資源統(tǒng)一管理、保護生態(tài)環(huán)境相結(jié)合,維護人與自然的和諧和水資源統(tǒng)一管理、開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護的和諧統(tǒng)一。提高全民節(jié)水意識,加強黃河水資源統(tǒng)一管理與調(diào)度不僅是技術(shù)問題,更是政治、經(jīng)濟、法律問題,完善和正確運用行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)和教育等手段,充分發(fā)揮政府、公眾、市場力量和作用,是節(jié)約黃河水資源,搞好水資源統(tǒng)一管理,實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、維持黃河健康生命的重要保障,是確保黃河安全、改善民生、促進治黃事業(yè)、和諧、可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)人水和諧治黃工作新局面的重要保障
淺談水資源管理中的資源配置
摘要：從水資源在可持續(xù)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位和至關(guān)重要的作用出發(fā)，在介紹世界水資源管理的幾種主要模式的特點的基礎(chǔ)上，強調(diào)了水資源統(tǒng)一管理對提高水的利用效率的重要作用，指出水資源優(yōu)化配置是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要手段。從分析水資源的自然、經(jīng)濟、生態(tài)等基本特征，提出水資源科學配置的必要性和緊迫性，重點探討了充分發(fā)揮政府配置和市場配置雙重作用，實現(xiàn)以兩級政府為主、市場調(diào)節(jié)的水資源配置機制。
關(guān)鍵詞：水資源 科學配置 可持續(xù)發(fā)展
水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，這一論點已被全世界所接受。在2002年南非約翰內(nèi)斯堡舉行的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議上，水被列為水、能源、健康、農(nóng)業(yè)和生物多樣化五大可持續(xù)發(fā)展的世界性課題之首，對水的關(guān)注主要體現(xiàn)在三個領(lǐng)域：水與發(fā)展、水與環(huán)境和水的管理。全球?qū)λc發(fā)展和水與環(huán)境的強烈關(guān)注反射出水資源在可持續(xù)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位和至關(guān)重要的作用；對水的管理的關(guān)注反映出社會的一種擔心：不恰當?shù)乃墓芾砜赡苁钦T發(fā)各種水問題的主要原因。因此，加強對水的管理，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，已成為一種全球性共識和正在世界范圍推廣的實踐。
一、關(guān)于水資源管理的幾種模式
在約翰內(nèi)斯堡的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議上，在水資源管理問題上有兩個堅持、一個反對之說。即堅持水資源統(tǒng)一（綜合）管理（以下統(tǒng)稱為水資源統(tǒng)一管理），堅持權(quán)利下放的用水管理，反對水資源的分割管理。
1．水資源統(tǒng)一管理模式
水資源統(tǒng)一管理目前正在成為世界各國廣泛認同的科學管理的模式。聯(lián)合國水行動框架[1]中論述了水資源統(tǒng)一管理的六個方面的內(nèi)容：可持續(xù)發(fā)展的國家水資源政策、戰(zhàn)略和相關(guān)法律法規(guī)；國家水資源信息系統(tǒng)；國家層次和流域?qū)哟蔚乃Y源配置框架和實施方案；水資源管理和開發(fā)利用中的投資機制和執(zhí)行效果的監(jiān)測和監(jiān)督機制；一種“良政”機制確保水資源管理的透明性、公共參與和落實責任；一個統(tǒng)一的機構(gòu)對如上所述的各項內(nèi)容負總責。從上述的水資源統(tǒng)一管理的內(nèi)涵可以看出，水資源統(tǒng)一管理的落腳點在于對水的資源管理。重點要求政府，尤其是中央政府，要從以往注重提供工程和水服務(wù)為主的管理模式，向資源管理的模式轉(zhuǎn)變。核心問題是讓社會充分認識水在生活、生產(chǎn)和生態(tài)等各個領(lǐng)域的綜合資源價值，統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)水資源在區(qū)域間和生活、生產(chǎn)、生態(tài)等各用水領(lǐng)域的優(yōu)化配置，通過資源管理提高水資源的利用效率。
2．權(quán)限下放的用水管理模式
堅持權(quán)限下放的用水管理模式，主要指在水資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，在實現(xiàn)了國家和流域水資源配置的基礎(chǔ)上，用水管理的權(quán)限要盡可能下放到地方政府。根據(jù)區(qū)域的不同特點，這種用水管理權(quán)限下放的管理既包含了資源管理，又包含了用水服務(wù)管理。地方政府對水資源的管理，主要是在國家和流域配置的水資源基礎(chǔ)上，建立區(qū)域的水資源利用宏觀指標體系[2]，實現(xiàn)水資源在不同用水行業(yè)之間的合理配置，維系良性生態(tài)必需的水量和水質(zhì)，實現(xiàn)水資源的較大綜合效益。水管理權(quán)限下放的另一個重要領(lǐng)域是地方政府對用水服務(wù)的管理，主要包括三個方面：一是保障全體居民，尤其是貧困群體的基本用水權(quán)利；二是運用價格原理和需求管理，通過市場機制協(xié)調(diào)用水供需矛盾，充分發(fā)揮水的利用效率；三是創(chuàng)造條件，鼓勵社會力量參與用水服務(wù)和用水管理，提高用水服務(wù)的質(zhì)量。總之，用水服務(wù)管理權(quán)限下放，一要進一步細化水的資源管理，二要通過政府的、市場的和社會的合力，在提供水服務(wù)和用水過程中實現(xiàn)水資源的高效利用。
3．水資源的分割管理
水資源的分割管理是水資源統(tǒng)一管理的反面，即片面地強調(diào)生活、生產(chǎn)、生態(tài)各自的用水利益，片面地強調(diào)各行業(yè)本身的用水利益和各行業(yè)本身的水的管理權(quán)限，片面地強調(diào)各個區(qū)域本身的用水利益和各區(qū)域自身的水的管理權(quán)限，激化各地區(qū)、各行業(yè)用水之間的競爭矛盾。其結(jié)果是水資源短缺、水資源浪費和生態(tài)系統(tǒng)惡化在一個國家、一個地區(qū)、一個時期同時產(chǎn)生。因此，水資源的分割管理模式已被世界上越來越多的國家所擯棄。
二、水資源配置與提高水的利用效率
汪恕誠部長曾經(jīng)指出，水利工作的核心是提高水的利用效率，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展[3]。如何提高水的利用效率？必須抓住兩個環(huán)節(jié)[4]：一是從資源的統(tǒng)一管理中提高水資源的利用效率，二是從提供用水服務(wù)和用水過程中提高水資源的利用效率。以往我們主要是從供水和用水的環(huán)節(jié)提高水的利用效率。如農(nóng)業(yè)節(jié)水，主要進行灌區(qū)改造，提高渠系水的利用系數(shù)；工業(yè)節(jié)水主要是提高水的重復利用率；城市節(jié)水主要是提高水價，對管網(wǎng)系統(tǒng)的跑冒滴漏進行處理，提倡使用節(jié)水器具等。但是對實行水資源統(tǒng)一管理對提高水的利用效率的貢獻和影響研究的不夠。事實上，水資源管理對提高水的利用效率作用巨大，應(yīng)受到高度重視。
從水資源的管理中提高水的利用效率必須實行水資源的統(tǒng)一管理，反對水資源的分割式管理，核心內(nèi)容是實施水資源優(yōu)化配置，即根據(jù)流域水資源的可利用量，在保障人的生活基本用水需求和維系生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本用水需求的前提下，在區(qū)域間和不同用水行業(yè)間進行公共河流水資源使用權(quán)的合理分配，明晰初始水權(quán)。水資源優(yōu)化配置對提高水的利用效率的主要功能在于通過初始水權(quán)的確定，界定區(qū)域及行業(yè)的用水上限，抑制用水需求的無限制膨脹，防止區(qū)域間對水資源的爭奪而造成無序開發(fā)，平抑各行業(yè)對用水的無序競爭，保障所有人的基本用水權(quán)益，保護生態(tài)環(huán)境，促進水資源市場機制的建立，充分發(fā)揮水資源在生活、生產(chǎn)和生態(tài)較大的綜合資源價值，從資源管理的過程提高水的利用效率。
我國水資源配置工作目前還處于起步階段。在全國的諸多河流中，只有黃河和黑河流域具有國務(wù)院批復的水量分配方案。黑河流域的張掖地區(qū)作為全國節(jié)水試點單位，在流域分配的水量的基礎(chǔ)上，按照制定行業(yè)宏觀用水指標體系的方法，正在試行用水行業(yè)間的水資源配置。
水資源配置工作的落后狀況，往往是造成水資源不可持續(xù)利用和生態(tài)災害的主要原因之一。20世紀70年代起的塔里木河下游斷流、河道湖泊干枯、綠色通道逐漸消亡、沙漠入侵的生態(tài)災害，黃河在20世紀90年代的持續(xù)斷流，海河流域由于水資源過度開發(fā)造成的“有水皆干、有河皆污”的生態(tài)災害，以及2002年山東南四湖在幾個月內(nèi)無序引水7億m3，造成湖泊干枯，都是水資源管理中沒有配置或配置失敗的實例。同樣是黃河、黑河和塔里木河，近幾年由于實施水資源優(yōu)化配置，強化水量統(tǒng)一調(diào)度，在持續(xù)大旱之年實現(xiàn)了黃河不斷流，塔里木河下游的臺特馬湖、黑河下游的居鹽海在干枯多年后重新恢復了湖面，恢復了綠色生機，又是通過水資源統(tǒng)一管理實現(xiàn)水的綜合資源價值的有力證據(jù)。
三、把握水資源的基本特征，實現(xiàn)水資源的科學配置
1．水資源的基本特征要求科學配置水資源
資源的配置方式要考慮資源自身的特點。一般性的生產(chǎn)要素資源，往往通過市場機制達到資源優(yōu)化配置的目的。水資源是基礎(chǔ)性的自然資源，屬于自然資源中的生態(tài)資源，與生態(tài)系統(tǒng)與榮共榮，與損俱損。水資源又是戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，與人民生活、經(jīng)濟生產(chǎn)息息相關(guān)。對這樣的資源進行配置，應(yīng)該首先了解我國水資源的基本特征，具體體現(xiàn)在它的自然特征和經(jīng)濟社會特征。
從自然特征上講，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是以流域為基本單元。無論是地表水還是地下水，均以流域的地形地貌和地質(zhì)條件為依托，形成自然水系。如果不是人為的調(diào)水，流域之間的水資源是獨立的。二是時空分布不均勻。如果地球上的淡水資源在時空上均勻分布，水資源可以滿足人類的全部需求。但是水資源時空分布是不均勻的，這就造成了世界上有的地方、有的時間出現(xiàn)水資源短缺和洪水問題，同時也增加了資源配置的成本。我國的水資源時空分布尤其不均勻，這是我國洪澇災害嚴重、水資源短缺和水生態(tài)環(huán)境易遭破壞的主要自然原因。
從經(jīng)濟特征上講，水資源除了反映出一般的生產(chǎn)要素資源的經(jīng)濟特征外，又反映出以下特有的三個基本特征：一是水資源是公益性突出的經(jīng)濟資源。水資源不僅要與其他生產(chǎn)要素合理配置，促進國民經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展，更要首先從量與質(zhì)上滿足人類生活的基本需求，保障社會穩(wěn)定，尤其是大型城市在特枯年份的供水保障，同時政府對農(nóng)業(yè)、公益環(huán)境等行業(yè)用水還要采取保護措施，防止和減少市場競爭對其產(chǎn)生的破壞作用。二是水資源是與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系密切的經(jīng)濟資源。與人力、資金、技術(shù)和信息等經(jīng)濟資源不同，甚至與礦產(chǎn)等自然資源不同，水與生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)。沒有任何一種資源像水那樣處于生態(tài)系統(tǒng)與人類經(jīng)濟活動之間的激烈競爭之中，而截止到目前，生態(tài)系統(tǒng)往往是競爭中的失敗者。此外，水資源還是極易受到破壞的經(jīng)濟資源，幾乎各種行業(yè)的經(jīng)濟活動，都會直接或間接地對水體造成污染，從而加大水資源開發(fā)利用的成本。因此，滿足維系生態(tài)平衡對水的基本需求，要防止經(jīng)濟競爭中對水資源的無序開發(fā)利用；對水資源開發(fā)利用的同時，要更注重對水資源的節(jié)約和保護。三是水資源是各類經(jīng)濟社會活動中基礎(chǔ)性的要素資源，并且是難以替代的要素資源。對能源的依賴可以是多樣的，比如石油、煤炭、水電、風能、太陽能、生物能源等，可以相互替代，緩解競爭的緊張局面。但對水資源的依賴往往是惟一的，我們可以節(jié)水，但是不能不用水。因此，水資源這種不可替代的特征加上區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展對流域水資源的依賴關(guān)系，往往是造成國與國、區(qū)域與區(qū)域?qū)埠恿魉Y源的爭奪非常激烈的主要原因。因此水資源的合理配置變得尤其重要。
2．應(yīng)充分發(fā)揮政府配置和市場配置雙重作用，建立以兩級政府為主、市場調(diào)節(jié)的水資源配置機制
正是水資源這種公益性特征、生態(tài)特征和不可替代的特征，使得水資源配置是一個復雜的過程，不僅要滿足人民生活、社會穩(wěn)定和維系生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本需求，還要協(xié)調(diào)各用水競爭領(lǐng)域的利益和目標，發(fā)揮水資源較大的綜合效益。因此要充分發(fā)揮政府配置和市場配置的雙重作用，保障水資源配置的合理性。根據(jù)《水法》，水資源屬于國家所有。因此首先要由中央政府組織對全國水資源進行科學評價，計算我國水資源總量、較大可利用量和分析我國水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，建立起我國水資源真實的、的和的數(shù)據(jù)平臺；在水資源科學評價的基礎(chǔ)上，實行以兩級政府（既中央和地方政府）為主、市場調(diào)節(jié)的水資源配置機制。
首先由中央政府組織進行跨省、直轄市、自治區(qū)（簡稱省市區(qū)）河流的可利用水資源量分配，或稱為初始水權(quán)（使用權(quán)）的確定。關(guān)于水資源配置的原則，一些文章上已有介紹，比如民眾基本生活用水原則、保障社會穩(wěn)定和糧食安全原則、地域優(yōu)先原則等[5]、[6]。但是從部級的水資源配置來講，應(yīng)該突出的是公益用水領(lǐng)域優(yōu)先原則和競爭用水領(lǐng)域的公平原則。公益用水領(lǐng)域優(yōu)先原則是指在水資源配置中要優(yōu)先考慮滿足人民生活、維系生態(tài)系統(tǒng)、保障社會穩(wěn)定、保障糧食安全等公益性的基本用水需求。競爭用水領(lǐng)域的公平原則就是在滿足公益性用水領(lǐng)域基本需求的基礎(chǔ)上，要轉(zhuǎn)變以往采用的需求預測加供給的水量分配模式，對競爭用水領(lǐng)域?qū)嵭泄脚渲盟Y源。競爭用水領(lǐng)域的公平原則是水資源配置中的一條重要原則。對于許多國家和地區(qū)，水資源屬于稀有資源。面對水資源這種稀有資源，需求預測往往是放大的，我國一些地區(qū)目前編制的一些水利發(fā)展規(guī)劃，一些供水項目，對水資源的需求預測往往高于實際需求，這就加劇了對本已稀缺的水資源的競爭狀況。因此，對于競爭用水領(lǐng)域的水資源配置不能簡單的以需求預測為依據(jù)，而應(yīng)以公平原則為依據(jù)。在公平配置的基礎(chǔ)上，鼓勵提高水的利用效率，并在此基礎(chǔ)上，對于省市區(qū)競爭用水領(lǐng)域出現(xiàn)的供需中短缺現(xiàn)象，通過開辟節(jié)水、污水處理再利用等非常規(guī)水源或通過省市區(qū)之間的水權(quán)交易市場解決。中央政府對競爭用水領(lǐng)域的水資源配置不是直接配置到用水行業(yè)，而是配置到省市區(qū)。
在跨省市區(qū)的流域水資源配置的基礎(chǔ)上，地方政府根據(jù)公共河流分配的水資源和自產(chǎn)的水資源，對水資源進行二次配置，不僅進行地區(qū)間的水量配置，還要通過建立宏觀水量分配指標體系和微觀用水定額指標體系，實施用水行業(yè)間的水量分配[3]。二次配置除了遵循公益用水領(lǐng)域優(yōu)先原則外，對于競爭用水領(lǐng)域還要堅持效益原則，鼓勵用水行業(yè)不斷提高水的利用效率。針對用水行業(yè)的水資源的配置并不等于用水行業(yè)就此獲得初始水權(quán)，還要依法獲取取水許可證。
在初始水權(quán)確定的基礎(chǔ)上，可以充分發(fā)揮水價和水權(quán)價格在市場中的杠桿作用，在地區(qū)之間和行業(yè)之間進行競爭用水領(lǐng)域的水權(quán)交易，解決地區(qū)和行業(yè)之間由于政府兩次配置后存在的水資源供需平衡的矛盾，較大限度地發(fā)揮水資源的綜合資源效益和市場效益。
3．優(yōu)化配置水資源，從水的資源管理中提高水的利用效率
在水資源統(tǒng)一管理中，水資源的配置對提高水的利用效率發(fā)揮著以下主要作用。首先，保障了人的生活的基本用水權(quán)和維系河流生態(tài)可持續(xù)性的基本水量。按照公益性用水領(lǐng)域的優(yōu)先原則，各級政府不僅要在水資源配置上保障人的生活的基本用水，保障維系良好生態(tài)的基本用水，而且在實踐中要切實體現(xiàn)這一優(yōu)先原則。從2000年開始，中央連續(xù)投入農(nóng)村飲水工程63億元，解決了2423萬人的飲水困難問題；連續(xù)向塔里木河、黑河生態(tài)綜合治理工程投入26億元，使干涸多年的河流下游生態(tài)煥發(fā)了生機，奏響了一曲綠色的凱歌。這都體現(xiàn)了水利管理工作以人為本、生態(tài)優(yōu)先的原則，充分發(fā)揮了水的社會邊際效用。其次，平抑了對水資源的無序競爭。區(qū)域間、用水行業(yè)間的水資源無序競爭在缺水國家和地區(qū)尤為激烈，其管理上的直接原因在于缺少對區(qū)域、行業(yè)用水權(quán)的合理確定，缺少水資源利用的總量控制。實行可利用水資源在區(qū)域和行業(yè)間的配置，確定區(qū)域、行業(yè)間用水權(quán)益并實施用水總量控制，可以把區(qū)域、行業(yè)間對水資源量的無限制的外部競爭，轉(zhuǎn)化為提高用水效益的內(nèi)部競爭，從而有效提高水的利用效率。第三，有利于落實地方和行業(yè)水資源節(jié)約和保護的責任，提高水的利用效率。在各地區(qū)、行業(yè)用水權(quán)益確定的前提下，任何超出總量控制范圍的水量增加都是要付出昂貴代價，轉(zhuǎn)而促進內(nèi)部的挖潛節(jié)約和對水資源的有效保護，有利于促進節(jié)水、水污染防治和污水處理再利用。第四，有利于培育水權(quán)交易市場的形成，在水權(quán)的交易中實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，提高水的利用效率。水資源只有在權(quán)屬確定的前提下才能進行交易，水權(quán)交易所形成的水市場實質(zhì)上是一種生產(chǎn)要素市場。水資源作為生產(chǎn)要素，和其他生產(chǎn)要素的經(jīng)濟行為是相同的，即在市場配置過程中尋求效益較大化，從而提高水的利用效率。
