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應急資源的合理優化配置對提升應對突發事件的科技水平和應急能力具有非常重要的意義。2006年1月8日，國務院了《國家突發公共事件總體應急預案》(簡稱《總體預案》)，要求各有關部門要按照職責分工和相關預案，做好突發公共事件的應對工作，同時根據總體預案切實做好應對突發公共事件的人力、物力、財力、交通運輸、醫療衛生及通信保障等工作，保證應急救援工作的需要和災區群眾的基本生活，以及恢復重建工作的順利進行。目前國內應急救援中應急資源的優化配置等方面的管理，還存在一些問題有待解決。例如，缺少對資源配置績效的評價。某些資源流動不暢，已有資源不能實現有效整合等問題。
筆者到四川災區等地調研，發現一些基本的應急資源是可以保障的，且調度有方，但一些特殊的應急資源，比如科學儀器裝備和必須的工具手段等亟待加強。
應急資源優化管理實際上就是如何發揮應急資源最大效用的問題。例如，當一些城市防災救災設施應從經濟角度因素考慮其運行費用，并從社會角度考慮這些設施產生的社會效益。要進行需求分析，包括對災害損失的評估以及對次生災害的風險評估，必須建立應急資源供應鏈，不僅可降低成本，而且還能保證應急救援的時效性。
我院應急分析測試隊伍在汶川地震后迅速趕往災區，在成都建立了應急檢測功能較強的基本實驗室。在什邡等地組建了現場實驗室，就地開展現場應急測試。這樣的基本實驗室和現場試驗室也是應急資源的重要組成部分。
2、應急科技裝備資源管理工作亟待加強
在應急資源中，科技裝備資源是特殊而又十分重要的。此次筆者實地考察了四川災區的什邡市，切實感到，災區除了飲用水、帳篷、臨建房等生活必需品外，也十分需要相當規模的應急裝備，其中包括應急分析測試科學儀器。災區當地迫切需要應急分析測試，要把有關科學儀器資源納入到應急資源總體之中。目前捐贈的科學儀器數量不夠，有關部門必須充分認識到這類救災物資的重要性。科學儀器作為救災物資其單價高，但總量不高，所需數量不多，而形成的強大的分析測試功能可以有效地保證災區日常生活必需品分析檢測工作的需要。
根據處置突發事件和搶險救災需要，需要購置一批應急所需的科技裝備。利用這些科技裝備，采用信息化手段，加強對基本情況、基礎資料的掌握。此次汶地震，我院太陽能所在什邡市將太陽能熱水器設備應用到節能屋頂。我院派出的專家深入到四川省疾控中心、什邡市疾控中心等單位從事應急分析測試工作。從公共服務角度，我院向有關部門呼吁組建災區公共服務分析檢測實驗室。該類公共服務分析檢測實驗室在平時可以起到了很好的公共服務作用，在突發事件發生時，又為應急起到了科技支撐的重要作用。此次汶川地震證明了科技對救災和災后重建的重要性，應充分抓住災后重建的機遇，通過科技手段促進災后重建。
3、突發事件財務管理系統
突發事件發生了，應怎樣進行財務管理呢?突發事件的財務管理有許多新的內容。在制度等方面有些是新情況、新問題，所以原有的規章制度包括管理手段和思維方式都發生了一些變化。當突發事件發生時，社會資金和應急資源要給予保障，且按輕重緩急逐一到位。當突發事件發生時，一些特殊的應急資源和有關參與應急的單位要通過有效的財務管理達到參與救災的目的。
篇2
第二條在本省行政區域以及本省管轄的海域內開展地質工作形成的地質資料的匯交、保管和利用，適用本辦法。
依照《條例》規定應當向國家匯交的地質資料，其匯交、保管和利用按照國家有關規定執行。
第三條本辦法所稱地質資料，是指在地質工作中形成的文字、圖表、聲像、電磁介質等形式的原始地質資料、成果地質資料和巖礦芯、各類標本、光薄片、樣品等實物地質資料。
本辦法所稱工程建設項目地質資料，是指為滿足工程建設項目需要，開展地質工作所形成的各類成果地質資料，包括地質災害危險性評估、壓覆礦產資源調查與評價、工程地質勘查(察)、水文地質勘查、工程物探等形成的地質資料。
第四條縣級以上人民政府應當加強對地質資料管理工作的領導，督促有關部門依法履行職責，將地質資料管理工作經費納入財政預算。
第五條省國土資源行政主管部門負責本省地質資料匯交、保管和利用的監督管理。
省國土資源行政主管部門所屬的地質資料檔案機構(以下簡稱省地質資料檔案機構)承擔地質資料的保管和提供利用工作，受省國土資源行政主管部門的委托承擔地質資料的接收和驗收工作。
發展改革、經貿、建設、交通、水利等部門應當協同國土資源行政主管部門做好地質資料管理工作。
第二章 地質資料的匯交
第六條在本省行政區域以及本省管轄的海域內從事礦產資源勘查開發的探礦權人或者采礦權人，為地質資料匯交人。
政府出資的前款規定以外的地質工作項目，承擔有關地質工作的單位為地質資料匯交人。
前二款規定以外的地質工作項目，出資人為地質資料匯交人。匯交人可以委托承擔地質工作的單位直接匯交。有多個出資人的，各出資人共同承擔地質資料匯交義務。
第七條 地質資料匯交范圍依照本辦法附件所確定的范圍執行。
除成果地質資料(包括文字報告及附圖、附表、附件等)、國家規定需要匯交的原始地質資料和實物地質資料外，其他原始地質資料和實物地質資料由匯交義務承擔人匯交地質資料目錄。
原始地質資料已在成果地質資料中反映的，可以免交原始地質資料復印件。
依照《條例》第九條規定，應當向國務院地質礦產主管部門匯交的地質資料，匯交人應當將其地質資料目錄同時抄送省國土資源行政主管部門。
第八條工程建設項目地質資料匯交人應當依照《條例》第十條第(四)項規定的期限匯交地質資料。
工程建設項目地質工作已先行通過驗收或者分階段驗收的，自驗收之日起180日內匯交地質資料。
第九條匯交人應當匯交兩份紙質資料以及相應的電子文檔，紙質資料內容與相應的電子文檔資料內容應當一致。
探礦權人、采礦權人匯交地質資料時，應當隨附勘查許可證或者采礦許可證的復印件。
匯交經過評審、鑒定、驗收的地質資料，應當隨附評審、鑒定、驗收的正式文件或者復印件。
第十條省國土資源行政主管部門應當自收到匯交的地質資料之日起15日內完成驗收，對驗收合格的，出具地質資料匯交憑證;對驗收不合格的，退回匯交人補充、更正后，在60日內重新匯交。
第三章 地質資料的保管和利用
第十一條匯交的地質資料由省地質資料檔案機構集中保管。
其他不需匯交的地質資料由承擔地質工作的單位自行歸檔保管，其目錄應當于每年3月底前報送省國土資源行政主管部門。
第十二條省地質資料檔案機構應當建立地質資料的整理、保管、保密、利用制度，配置保存、防護、安全等必要設施，配備專業技術人員，保障地質資料的完整和安全。省地質資料檔案機構的館舍建造以及設施配置參照國家有關檔案館設計規范執行。
地質資料檔案工作人員應當忠于職守，維護史實，遵紀守法，具備相應的地質資料檔案管理專業知識。省地質資料檔案機構應當建立相應的工作人員管理制度，加強對工作人員的教育、培訓和考核。
第十三條探礦權人、采礦權人匯交的地質資料，自匯交之日起至勘查許可證、采礦許可證有效期屆滿止對資料內容予以保護;有效期屆滿之日起30日內將其資料內容予以公開。
前款規定以外的地質資料，自匯交之日起90日內予以公開。對資料內容需要保護的，匯交人應當在匯交時辦理保護登記手續，保護期自辦理保護登記之日起計算，最長不得超過5年;需要延續保護的，匯交人應當在保護期屆滿前30日內，到省國土資源行政主管部門辦理延期保護登記手續，延長期限不得超過5年，未辦理延期保護登記手續的，不再予以保護。
第十四條政府出資開展地質工作形成的具有公益性質的地質資料，自匯交之日起90日內向社會公開，無償提供全社會利用，不得辦理保護登記手續。
前款所稱具有公益性質的地質資料的范圍按照國家國土資源行政主管部門制定的《關于公益性地質資料范圍的公告》執行。
依照本辦法第二十四條的規定補交的地質資料，匯交人補交時未提出保護申請的，不再辦理保護登記手續。
第十五條保護期內的地質資料只公開資料目錄。但是匯交人書面同意提前公開其匯交的地質資料的，自收到書面同意函件之日起，由省地質資料檔案機構予以公開。
第十六條保護期內的地質資料可以有償利用，有償利用的具體事項由利用人與地質資料匯交人協商確定。
縣級以上人民政府及其有關部門因救災需要，查閱保護期內地質資料的，查閱人應當持同級人民政府或者省級有關部門出具的介紹信、查閱人工作證，由省地質資料檔案機構無償提供查閱。省地質資料檔案機構也可以根據相關應急預案的規定，為縣級以上人民政府及其有關部門主動提供查詢服務。
縣級以上人民政府及其有關部門因規劃、決策、行政管理需要查閱保護期內地質資料的，經省國土資源行政主管部門同意后，由省地質資料檔案機構無償提供查閱。
第十七條已經公開的地質資料，任何單位和個人持單位證明或者本人身份證等有效證件，可以查閱、摘錄、復制。復制地質資料的，省地質資料檔案機構可以收取復制工本費。工本費的具體標準由省價格行政主管部門核定。
省地質資料檔案機構應當建立地質資料信息服務網絡系統，公布地質資料目錄，提供查詢服務。
第十八條涉及國家秘密或者著作權的地質資料的保護、公開和利用，按照保守國家秘密法、著作權法的有關規定執行。
第四章 法律責任
第十九條對違反本辦法規定的行為，《條例》等法律、法規、規章已有法律責任規定的，從其規定。
第二十條違反本辦法第七條第四款和第十一條第二款規定的，由省國土資源行政主管部門責令限期改正;逾期不改正的，處1000元以上1萬元以下的罰款。
第二十一條匯交的地質資料經驗收不合格，匯交人逾期拒不補充、更正的，視為不匯交地質資料，由省國土資源行政主管部門依照《條例》第二十條的規定給予行政處罰。
第二十二條省國土資源行政主管部門、省地質資料檔案機構有下列情形之一的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員由有權機關按照管理權限依法給予行政處分;造成損失的，依法予以賠償;構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)違法披露、提供利用保護期內地質資料的;
(二)限制他人查閱、摘錄、復制已經公開的地質資料的;
(三)未按規定保管地質資料，造成地質資料損毀、散失或者保密地質資料泄密的;
(四)超過核定的標準收取復制工本費的;
(五)其他玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權的行為。
第五章 附則
第二十三條城市規劃區范圍內的工程建設項目地質資料的原始檔案，由各級城市建設檔案機構按照《浙江省城市建設檔案管理辦法》的規定接收和管理，匯交人應當將其復制件匯交至省地質資料檔案機構。
第二十四條本辦法實施前，匯交人依法應當匯交而沒有匯交的地質資料，由省國土資源行政主管部門組織清查后，按照《條例》和本辦法的規定補充匯交;其他由各承擔地質工作單位自行歸檔保管的地質資料的目錄，于本辦法實施后180日內報送省國土資源行政主管部門。
第二十五條本辦法自20xx年9月1日起施行。
浙江省成果地質資料匯交細目一、區域地質調查資料
各種比例尺的區域地質調查報告及其地質圖、礦產圖。
二、礦產地質資料
(一)礦產勘查地質資料：各類礦產勘查地質報告、礦產資源儲量報告。
(二)礦產開發地質資料：各類礦山生產的勘探報告、資源儲量報告、閉坑地質報告。
三、水文地質、工程地質資料
(一)國土整治、國土規劃區的水文地質、工程地質調查報告和地下水資源評價、地下水動態監測報告。
(二)供水能力3萬方/日的地下水供水水源地的地質勘察報告。
(三)單獨編寫的礦區水文地質、工程地質報告，地下熱水、礦泉水等專門性水文地質報告以及巖溶地質報告。
四、環境地質、災害地質資料
(一)地下水污染區域、地下水人工補給、地下水環境背景值、地方病流行區的水文地質調查報告。
(二)地面沉降、地面塌陷、地面開裂及滑坡崩塌、泥石流等地質災害調查報告。
(三)建設工程引起地質環境變化專題調查報告，國家級重點工程和國家、省級開發區環境地質調查評價報告。
(四)地質災害防治工程勘查報告。
(五)一、二級地質災害危險性評估報告。
五、地震地質工作資料
地震地質調查、考察、研究報告。
六、物探、化探地質資料
區域物探、區域化探調查報告;物探、化探普查、詳查報告;遙感地質報告;國家級重點工程和國家、省級開發區以及大中城市的水文、工程、環境地質工作有關的物探、化探報告。
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新修訂的《環境保護法》第四十七條第三款規定，“企業事業單位應當按照國家有關規定制定突發環境事件應急預案，報環境保護主管部門和有關部門備案”，將環境應急預案的制定和備案確定為企業的法定義務。為貫徹落實《環境保護法》，系統細化、規范企業備案行為和環保部門監管行為，需要制定配套的《備案管理辦法》。
（二）落實企業主體責任的需要
企業是制定環境應急預案的責任主體，而環境應急預案是“有生命力的文件”， 需要企業通過自身努力，不斷修訂完善，才能確保切合實際、有效有用。但在實踐中，一些企業沒有開展必要的風險評估和應急資源調查，只是照搬照抄，或者把編制工作完全交給技術服務機構，編完以后又束之高閣，這與落實企業主體責任的要求不符。也有一些地方環保部門為了保證企業環境應急預案的質量，將備案設置為 “非許可類審批”，或者賦予其一些行政許可的色彩，實質上是分擔了企業的主體責任。還有一些環保部門對企業環境應急預案著力于“準入”的監管，而對已備案的預案指導和使用不夠，管理不到位。這些做法不符合國家“切實防止行政許可事項邊減邊增、明減暗增，加強和改進事中和事后監管”的行政審批制度改革的精神，需要通過《備案管理辦法》予以規范。
（三）環境應急預案管理的實踐需要
2010年，環境保護部印發《突發環境事件應急預案管理暫行辦法》（環發［2010］113號）（以下簡稱《預案暫行辦法》）后，各地針對環境應急預案管理進行了很多有益的探索和實踐，初步建立了備案制度。但預案備案管理還存在一些問題。一是備案率不高、進展不平衡，已編制環境應急預案的企業，整體備案率不到80%，有的地方僅為38%。二是現場處置預案偏少，可操作性不強。《預案暫行辦法》將環境應急預案分為綜合預案、專項預案、現場處置預案三類。但只有不到一半的企業編制了現場處置預案，更多企業只有綜合預案，內容多是原則性規定。三是屬地管理不夠、信息收集不全面。《預案暫行辦法》將國控污染源設置為省級環保部門備案，是環境應急預案管理開始階段的“權宜之計”，已難以滿足“屬地為主”、縣級人民政府先期處置的要求。地方在執行時，實行分級備案的占74%。由于沒有信息傳遞要求，一些下級環保部門無法獲得企業環境應急預案，不能充分掌握相關信息。四是逐級備案加重了企業負擔，26%的地方實行逐級備案，要求企業向多個層級的環保部門備案，不符合中央簡政放權的精神。五是分級管理要求差異大。在備案分級管理中，各地存在通過污染物排放量、環評級別、風險級別、跨區域、行業因素、環境敏感程度等進行分級的多種情況，而且有的地方是兩級管理，有的地方是三級管理。為解決這些問題，有必要制定《備案管理辦法》。
二、制定備案管理辦法的主要依據有哪些
《備案管理辦法》主要依據《環境保護法》、《突發事件應對法》，以及《海洋環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》等法律法規，參考了《石油天然氣管道保護法》相關規定，以及國務院辦公廳《突發事件應急預案管理辦法》（［2013］101號）對企業事業單位應急預案管理的要求。
三、備案管理辦法主要有哪些內容
《備案管理辦法》共五章二十六條，在吸收《預案暫行辦法》有關內容、總結近年來工作實踐經驗的基礎上，對五個方面的內容作出了規定。
第一章總則。對備案管理的目的、概念、范圍、原則等一般性內容進行了規定。明確了備案管理遵循規范準備、屬地為主、統一備案、分級管理的原則，強調根據環境風險大小實行分級管理，企業主動公開相關環境應急預案信息。
第二章備案的準備。基于備案需要，對環境應急預案的制定、實施、修訂等準備工作進行了規定。強調企業是制定環境應急預案的責任主體，通過成立編制組、開展評估和調查、編制預案、評審和演練、簽署等步驟制定環境應急預案，并及時修訂預案。
第三章備案的實施。對備案時限、文件、方式、受理部門進行了規定。明確企業在環境應急預案后的20個工作日內進行備案以及應提交的備案文件。明確縣級環保部門作為主要的備案受理部門，以及備案受理部門的審查處理方式。
第四章備案的監督。對備案后環保部門的監管和企業、環保部門責任進行了規定。明確環保部門及時將備案的環境應急預案匯總、整理、歸檔，并通過抽查等方式，指導企業持續改進。還明確了企業和環保部門違反規定應承擔的責任。
第五章附則。與《環境保護法》四十七條第三款“報環境保護主管部門和有關部門備案”銜接，并說明施行日期。
四、關于幾個重點問題的說明
（一）什么是企業環境應急預案
《備案管理辦法》第二條指出，環境應急預案是指企業為了在應對各類事故、自然災害時，采取緊急措施，避免或者最大程度減少污染物或者其他有毒有害物質進入廠界外大氣、水體、土壤等環境介質，而預先制定的工作方案。這是首次正式提出企業環境應急預案的概念，以區別于企業生產安全事故等應急預案，便于企業和環保部門的執行和管理。
（二）企業環境應急預案如何定位
企業環境應急預案的重點是現場處置預案，側重明確現場處置時的工作任務和程序，體現自救互救、信息報告和先期處置的特點。針對是否編制綜合預案、專項預案及這些類別的組合方式，《備案管理辦法》提出了指導性而非強制性的要求。企業可以根據自身實際自主選擇。
建設單位環境應急預案，是針對建設項目投入生產或者使用后可能面臨的突發環境事件而制定的預案，不是建設施工期間的預案。試生產期間環境應急預案，是指試生產前編制的包含了針對試生產期間可能面臨的突發環境事件而制定的環境應急預案。由于試生產前可能存在環境風險評估、預案編制等難以到位的客觀現實，《備案管理辦法》規定建設項目試生產期間的環境應急預案 “參照”本辦法制定和備案;而建設項目試生產與正式生產有差別，建設單位需要根據實際情況，在試生產期間對環境應急預案進行修訂，形成適用于正式生產的環境應急預案。
（三）備案的目的是什么
企業環境應急預案備案是不屬于行政許可、行政確認的一種行政行為。對于企業而言，備案是為了規范編修、提高質量、履行法定義務。對于環保部門而言，備案是為了收集信息、存檔備查、事后管理。
（四）哪些企業需要備案
《備案管理辦法》規定了三類企業要進行環境應急預案備案。一是可能發生突發環境事件的污染物排放企業。“可能發生突發環境事件”將產生噪聲污染的單位、污染物產生量不大或者危害不大的單位排除，例如餐館等。由于污水、生活垃圾集中處理設施與一般的排放污染物企業有所區別，在《備案管理辦法》中用“污水、生活垃圾集中處理設施的運營企業”予以強調。二是可能非正常排放大量有毒有害物質的企業。結合事件案例，強調了涉及危險化學品、危險廢物、尾礦庫三類易發、多發突發環境事件的企業。三是其他應當納入適用范圍的企業，這是兜底性條款，給予地方環保部門一定的自主權。為進一步明確適用范圍，規定了“省級環境保護主管部門可以根據實際情況，應當依法進行環境應急預案備案的企業名錄”。
（五）企業如何進行備案準備
《環境保護法》規定，企業應當按照國家有關規定制定突發環境事件應急預案。《備案管理辦法》第二章是對這一規定的細化，明確企業在開展環境風險評估和應急資源調查的基礎上，編制環境應急預案，并經過評審和演練后，簽署環境應急預案。備案準備期間產生的環境風險評估報告、應急資源調查報告、評審意見等是備案的必要文件。
（六）企業環境應急預案何時需要修訂
《備案管理辦法》規定，企業至少每三年對環境應急預案進行一次回顧性評估。如果企業面臨的環境風險、應急管理組織指揮體系與職責、環境應急措施、重要應急資源發生重大變化或實際應對和演練發現問題，以及其他需要修訂的情況，要及時修訂環境應急預案，修訂程序參照制定程序進行。
目前大部分企業已經按照《預案暫行辦法》，制定了環境應急預案。《備案管理辦法》實施后，地方環保部門要指導企業及時開展評估，修訂環境應急預案，修訂時執行《備案管理辦法》。
（七）企業應該向哪里備案
企業環境應急預案備案實行屬地管理、統一備案，備案受理部門為縣級環保部門。建設單位也需要向建設項目所在地縣級環保部門備案。如果建設項目試生產與正式生產情況基本無變化、環境應急預案無需修訂、建設單位在試生產前提交的備案文件齊全，可以視為正式生產前已完成備案。
跨縣級以上行政區域企業的環境應急預案，可以分縣域或者分管理單元編制環境應急預案，向沿線或者跨域涉及的縣級環保部門備案。
確定縣級環保部門作為備案受理部門，是《突發事件應對法》、《石油天然氣管道保護法》等法律法規的要求，符合環境應急實際和收集信息的需要，符合“省直管縣”的行政管理體制改革方向，有助于環境應急預案由過去的“下級抄上級”、由上到下的編制方式，轉變為從企業逐步向上延伸、由下到上的編制方式，有助于夯實政府環境應急預案編制基礎，有助于推動基層環保部門應急管理能力的提升，也便于企業執行。
考慮到有的縣級環保部門能力不足、難以滿足備案需要等客觀現實，個別地方具有較成熟的市級備案管理經驗，《備案管理辦法》還規定“省級環境保護主管部門可以根據實際情況，將備案受理部門統一調整到市級環境保護主管部門”，給予地方環保部門一定的自主權。
（八）企業如何進行備案
企業首次備案時，在簽署環境應急預案之日起20個工作日內，將環境應急預案備案表、環境應急預案及編制說明、環境風險評估報告、環境應急資源調查報告、環境應急預案評審意見等五份文件提交給備案受理部門。企業收到受理部門簽章的環境應急預案備案表，則完成了首次備案。
當企業對環境應急預案進行重大修訂時，也應當在修訂內容之日起20個工作日內向原受理部門變更備案。變更備案不需要提交首次備案要求提交的全部備案文件，只需提交修訂的文件。個別內容調整的，不需要變更備案，只需要以文件形式告知原受理部門即可。
（九）受理部門如何進行受理
受理部門在收到企業提交的備案文件后，5個工作日內進行核對。文件齊全的，出具加蓋行政機關印章的突發環境事件應急預案備案表。受理部門就完成了對環境應急預案的備案。
受理部門對備案文件的核對，只是形式審查，審查備案文件是否齊全，不對這些文件的內容進行實質審查。
除了在備案受理部門辦公場所“當面受理”備案的方式外，結合當前有些地方開展的網上備案實踐，為減輕企業負擔、適應工作要求，《備案管理辦法》對通過信函、電子數據交換等備案方式提出了原則性要求。地方環保部門可以結合實際，開展電子備案、信函備案等相關工作。
（十）備案后環保部門如何進行監督
環保部門對企業備案的監督，主要包括匯總、指導、責任倒查三種方式。匯總、整理、歸檔并建立數據庫，主要是為了收集整理信息，夯實政府預案基礎。備案指導是基于提高企業環境應急預案質量對環保部門提出的要求，包括采取檔案檢查、實地核查等方式個別重點指導，和匯總分析抽查結果進行整體指導，時間節點在備案后。責任倒查是突發環境事件發生后，環保部門將環境應急預案的制定、備案、日常管理及實施情況納入事件調查處理范圍。《備案管理辦法》還對備案信息公開進行了規定，要求備案受理部門及時公布備案企業名單，企業主動公開環境應急預案相關信息。
環保部門的監督，按照企業環境風險大小實施分級管理。《備案管理辦法》規定，縣級環保部門在5個工作日內將較大以上環境風險企業的備案文件報送市級環保部門，重大以上報送省級環保部門。省級、市級環保部門根據掌握的備案文件實施重點監管。
針對企業環境風險評估與分級，環境保護部出臺了《企業突發環境事件風險評估技術指南（試行）》（環辦［2014］34號），給出了環境風險評估的一般性方法，涵蓋了大部分易發、多發突發環境事件的企業。目前，環境保護部還將出臺企業突發環境事件環境風險等級劃分方法標準，進一步加強企業環境風險分級的技術指導。實踐中，一些地方也制定實施了企業環境風險管理方面的文件，對企業事業單位實行風險分級管理。《備案管理辦法》也規定，縣級以上地方環保部門可以參考有關突發環境事件風險評估標準或指導性技術文件，結合實際指導企業確定環境風險等級。
（十一）企業違反備案管理辦法需要承擔什么責任
為了督促企業規范制定環境應急預案并備案，對于企業不制定、不備案，或者提供虛假文件備案的行為，由縣級以上環保部門責令限期改正，并依據《海洋環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》等法律法規以及環境保護部制定的規章等，給予罰款等處罰。
（十二）環保部門違反備案管理辦法等相關規定需要承擔什么責任
為了規范環保部門及其工作人員備案管理行為，對于可能出現的不備案、亂備案、不告知等違法違紀行為進行了列舉，明確責任界限。
（十三）備案制度如何與其他管理制度銜接
備案與其他環境管理制度的銜接，在一些規章、規范性文件中已有體現。如危險化學品環境管理登記辦法（試行）》（環境保護部令 第22號）第九條規定，危險化學品生產使用企業申請辦理危險化學品生產使用環境管理登記時，應當提交突發環境事件應急預案；《廢棄危險化學品污染防治辦法》（國家環境保護總局令 第27號）第十九條規定，產生、收集、貯存、運輸、利用、處置廢棄危險化學品的單位，應當制定廢棄危險化學品突發環境事件應急預案，報縣級以上環境保護部門備案；《新化學物質環境管理辦法》（環境保護部令 第7號）第三十一條規定，常規申報的登記證持有人和相應的加工使用者，應當制定應急預案和應急處置措施；《關于進一步加強環境影響評價管理防范環境風險的通知》（環發［2012］77號）要求，相關建設項目申請試生產時，應提交企業突發環境事件應急預案的備案材料。未來還可以在其他文件中進一步強化。
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森林資源是生態系統的主體，是人類賴以生存和發展的物質基礎。因此應當有效管護好國有林，減少因火災、森林病蟲害、偷砍盜伐等自然和人為因素對森林資源的破壞。制定行之有效的管護措施，加大國有林保護、培育和合理利用森林資源的力度，通過實施國有林中幼林撫育，提高林分質量，促進林區經濟和社會協調發展。
2華坪縣森林資源現狀及國有林分布情況
華坪縣位于云南省西北部，麗江市東部，長江上游金沙江中段北岸。地理座標介于東經100°59′～101°31′，北緯26°21′～26°57′之間，東及東北與四川省攀枝花市接壤，南與大姚縣和永仁縣隔江相望，西至西南與永勝縣交界，北及西北與寧蒗彝族自治縣相連。縣人民政府駐地中心鎮，距麗江市220km，距省會昆明420km。
采用2009年《云南省華坪縣森林資源規劃設計調查報告》及2011年公益林修編成果為基礎材料進行調查。
2.1土地資源
華坪縣土地總面積32134萬畝，其中林業用地面積2679927萬畝，占總面積的834%，非林業用地面積533473萬畝，占總面積的166%。
22林業用地構成
華坪縣林業用地面積2679927萬畝，其中有林地面積2049514萬畝；疏林地面積24405萬畝；灌木林地面積447730萬畝；未成林造林地面積01476萬畝；苗圃地面積00088萬畝；無林地面積156714萬畝。
23森林蓄積
華坪縣活立木總蓄積量886735萬m3，其中有林地蓄積881593萬m3，占總蓄積量的9942%；疏林地蓄積2720萬m3，占總蓄積量的031%；散生木蓄積1152萬m3，占總蓄積量的013%；四旁樹蓄積1270m3，占總蓄積量的014%。
24野生動植物資源
（1）動物資源。據2000年1月編制的《華坪縣野生動物資源調查報告》，華坪縣有國家Ⅰ級保護野生動物有蟒、金雕、林麝等3種，國家Ⅱ級保護野生動物有獼猴、穿山甲、巖羊、林麝、紅腹錦雞、白腹錦雞、林雕、雕、緋胸鸚鵡、游隼、鴛鴦、藍耳翠鳥11種。
（2）植物資源。據《長江中上游防護林體系建設華坪縣林業專業調查報告》，華坪縣木本植物有89科251屬480種，列入《國家重點保護野生植物名錄（第一批）》中屬國家Ⅰ級重點保護野生植物有攀枝花蘇鐵1種。屬國家Ⅱ級重點保護野生植物有桫欏、龍棕、紅椿、毛紅椿4種。
（3）國有林區分布情況。華坪縣國有林分布在東風林場、躍進林場、天星林場、塔山林場和地方森工的壩山、關塘、云盤山、芝麻莊、坪、黑山國有林區以及縣屬國有林區菩薩山國有林區、果子山、蘑菇山、馬步山國有林區。
3華坪縣國有林管護存在的問題
31林農交錯，森林管護難度大
華坪縣是山區縣，農地以山地為主，農地中間有森林，森林當中有農地的現象十分普遍。隨著人口增長，耕地需求量不斷增大，農地“蠶食”林地現象依然存在，造成森林管護更加困難。
32森林管護工作的資金投入不足
在森林管護工作上，人均管護面積比較大，管護人員的通訊、交通設施配備不全等，森林管護工作缺乏后勁。目前的管護雖然簽訂管護合同，使管護工作大都停留在看林的低水平層面上，使管護工作性質單一。
33國有林中幼林撫育滯后
在管護森林資源的同時，應注重培育森林資源。華坪縣國有林區中、幼林面積大，林分長勢不良，森林火災，林業有害生物突出。應對符合撫育條件的林分開展撫育工作。
34資源林政管理工作難度大
華坪縣礦產資源豐富，礦產資源的開采需要大量木材，由于受利于驅使，不法分子采取各種手段進行偷砍盜伐，違法收購、運輸木材的現象屢禁不止。
4華坪縣國有林區森林資源管護措施及建議
堅持“嚴格保護、科學經營、積極發展、持續利用”的思路，出實招加強森林資源管護，確保營林根基穩固和森林資源安全。
4.1加強領導
落實森林資源管護目標責任制，把任務完成的好壞作為考核各級管護所、點管護人員的重要內容。
4.2完善承包管護責任制，健全森林資源管護制度
加強森林管護工作制度建設和政策與技術培訓，制定嚴格的考核與獎懲制度。實行森林資源的經營管護責任制，有效保護和培育森林資源，有效開發林下產品、增加管護人員收入、預防森林火災和病蟲鼠害發生。在國有林區合理區劃、合理分配管護區、完善合同、建立健全經營檔案、“嚴管”與“放活”相結合等，在實踐中不斷提升森林資源經營管理水平。
進一步加強天然林資源保護和工程資金的管理，加強檢查監督和審計，確保資金正常運行、合理使用，嚴肅查處違規違紀行為。
4.2.1設置管護標志，明確管護內容
在國有林區域界線上設置固定性管護標牌，林區入口設置警示性標牌，森林資源管護責任區設置管護標牌，天保工程公益林建設項目區設置大型封山育林固定標牌。
4.2.2聯防管護
組織國有林區周邊村民召開國有森林資源管護座談會，聘請國有林周邊村民參與國有林森林資源共同管護，做到聯防、聯心，協手共同做好國有林森林資源管護工作的目的。
4.2.3保護野生動物
簽訂《拒食野生動物》承諾書，設立警示牌，在國有林區形成保護野生動植物的濃厚氛圍。組織開展“保護候鳥行動”專項整治行動，嚴厲打擊了破壞野生動植物的違法行為，確保林區和諧穩定。
4.2.4嚴格按“兩類”林區劃分類管護
根據2010年國家級公益林分級區劃和省級公益林區劃界定成果，華坪縣國有林國家級公益林14.97萬畝，國有林省級公益林0.08萬畝，國有商品林17.9萬畝。對國有國家級公益和省級公益林實行重點管護，對重點管護實行封山護林，嚴格執行繼續停止天然林商品性采伐的政策，禁止毀林開荒、取土、取沙、采石、挖礦等，實行野外用火許可證制度，護林員全年地面巡護，根據相應的合同授權對違反規定者處罰和上報；對國有商品林實行一般管護，通過人工商品林采伐試點取得經驗的基礎上，進行商品林的培育與利用。
4.3加強林政管理
加大資源管理和林政執法力度，確保國有林區安全：一是嚴格執行森林采伐限額管理，加大森林資源管理的檢查監督力度，依法實現采伐限額制度，嚴格控制森林資源消耗，堅決杜絕超限額采伐。二是充分發揮森林公安、林政股、林業工作站、稽查隊、防火辦等主力軍作用，實行聯合執法，根據實際情況定期在全縣范圍內集中時間、集中力量開展林地侵占、林木盜伐專項整治行動，嚴厲打擊破壞森林資源違法犯罪行為。嚴格執行《森林防火條例》，積極部署做好森林防火預防、應急演練、值班值守等工作，加大對高火險期、重點地段的督導檢查。認真貫徹“預防為主，積極消滅”的森林防火方針，在國有林區增設森林防火宣傳牌、開設林火生土隔離帶，增加撲火設備、運兵車等設備，增強林火的防控能力，形成較完整的森林火災防撲體系。三是加強木材運輸管理，堅持憑證運輸制度，嚴厲打擊非法木材流通。四是全面開展林業有害生物的監測和預報。圍繞森林公園、通道綠化基地等重要區域組織專項普查，對危險性森林病蟲進行嚴密監控。
4.4積極開發林下資源
華坪縣國有林區有豐富的林下植物資源，管護人員除了森林管護外，還可開展林下資源的開發利用。林下資源開發主要有花卉培育、藥材種植、果品種植加工和林下種養殖業等方面，切實提高森林資源的綜合利用水平，不斷優化林業產業結構。充分利用境內牛肝菌、雞縱、香菇等野生菌生產量大，生產周期長的特點，通過采取人工促繁和保護野生食用菌生長環境等措施，堅持保護與開發相結合，走可持續發展的路子。
4.5繼續實施國有林森林撫育
一是加強森林撫育，調整樹種組成與林分密度，平衡土壤養分與水分循環，改善林木生長發育的生態條件，縮短森林培育周期，提高木材質量和工藝價值，發揮森林多種功能。加強森林撫育經營管理，改善林分狀況，提高林木質量和資源總量。力爭達到人工林優質高效、綠色通道景觀優美、林區生態林結構穩定的撫育目標，二是加強森林撫育經營管理，改善林分狀況，提高林木質量和資源總量。
5結語
森林資源雖說是可再生資源，其消耗速度一旦超過它的生長速度，生態必將失去自然平衡。為了森林資源生態系統不被破壞，制定完善的管護措施，加強國有林森林資源的管護對于保護生態環境，促進可持續健康發展的重要性是不言而喻的。
篇5
20世紀90年代中期，隨著分支機構管制放松、信息技術發展及全球化，英美等一些發達國家的銀行業開始注重“價值最大化”目標，進入了“為質量而戰”的競爭中，各金融機構出于控制風險、降低成本、增加利潤的權衡，在擴大金融服務機構種類與金融產品以及服務范圍的同時，也將一些小城市、農村以及邊遠地區等的銀行分支機構紛紛關閉，并排斥了對一些低收入人群的服務，從而造成了這些相對落后地區缺少金融機構、貧困人群缺少金融服務，這種現象被稱為“金融排斥”。凱普森和懷利進一步指出，金融排斥是一個多維度的動態復合概念，不僅與金融服務的地理可達性即地理排斥有關，而且還包括評估排斥、條件排斥、價格排斥、營銷排斥和自我排斥五個維度 〔1 〕 （P1-56 ）。金融排斥各維度之間相互作用，不斷累積，再加上其他因素的合力影響，會加劇不同人群、不同地區經濟發展的兩極分化，使得弱勢群體、弱勢地區陷入惡性循環之中，對社會經濟的協調發展造成嚴重阻遏。目前，許多國家已經認識到金融排斥的危害性，開始采取措施來破解金融排斥。英國是最早重視金融排斥的國家，在其金融市場高度發達的同時，伴隨著不同程度的金融排斥問題。英國關于金融排斥的調查研究在深度和廣度上都處于世界前列，政府也開展了一系列卓有成效的實踐，對于解決當前我國的金融排斥問題具有一定的借鑒意義。
一、 英國金融排斥的基本現狀
（一） 金融排斥涉及的領域廣。英國金融排斥涉及的領域廣，包括銀行賬戶、信貸、儲蓄、保險等，這四種被世界銀行認為是社會上所有人都應該能接觸到的基本金融服務。英國在這些領域存在著不同程度的排斥現象，以保險領域最為嚴重。根據英國金融服務局在1998年的調查發現，英國26%的家庭沒有家庭財產保險，87%的家庭沒有抵押還款保護保險，91%的家庭沒有醫療保險，93%的家庭沒有個人意外險，40%的居民沒有參與人壽保險 〔2 〕。此外，信貸領域和儲蓄領域的排斥程度也較高。政府2002年的一項調查表明，26%的家庭沒有信貸業務 〔3 〕。據英國銀行業協會2002年的調查顯示，超過30%的居民沒有儲蓄產品。而在銀行賬戶領域，根據英國工作和養老金部實施的“家庭資源調查”2002年的調查顯示，8%的家庭沒有任何形式的銀行賬戶。
（二）金融排斥涉及的地區集中。英國由英格蘭、蘇格蘭、威爾士以及北愛爾蘭和一些小島組成，不同地區的金融排斥情況差異較大，但是金融排斥地區比較集中。英國財政部2004年的調查報告顯示，北部的蘇格蘭金融排斥程度最高，主要以格拉斯哥為中心。威爾士受金融排斥的地區主要集中在南部。而英格蘭金融排斥較高的地區主要集中在米德爾斯堡、布拉德斯德、利物浦、曼切斯特、伯明翰以及倫敦東部和東南地區。總的來說，金融排斥嚴重的地區主要表現出兩個特點：一是這些地區基本上屬于文化多元化的地區，生活著大量的移民和少數民族，這些人由于、文化差異而對金融機構缺乏信任，不愿意接受金融服務或者在心理上認為自己達不到金融機構的要求，主動排斥金融產品。二是這些地區生活成本較高，許多居民居住在公租房中，居住環境的惡劣加劇了居民的脆弱性，使居民容易受到金融排斥。
（三）金融排斥涉及的人群特征明顯。居民特征主要包括處于不同的家庭背景、婚姻狀況、就業情況、受教育程度、種族、性別、收入等。根據“家庭資源調查”顯示，金融排斥較高的人群絕大部分為單身家庭、低收入者、失業者、少數民族、年老者或接受社會救濟的人、受教育程度較低的人群。 此外，英國金融服務機構認為，性別并不是金融排斥的一個預測指標。英國家庭資源調查的結果就表明了這一點。根據“家庭資源調查”2010/2011年度的調查數據顯示，女性受到金融排斥的比例與男性受到金融排斥的比例相差僅為1%，這可能與男女在接受教育、參加工作等方面受到公平的待遇有關。
（四）金融排斥程度整體趨緩。雖然英國金融排斥現象嚴重，涉及金融的各個領域，但是通過政府在解決金融排斥問題上的積極探索和金融機構的全力配合，金融排斥程度得到明顯改善。銀行賬戶是進行金融活動的基礎，是進行儲蓄、貸款、轉賬、支付等其他一切金融活動的前提。所以，通過銀行賬戶的普及情況可以看出近年來英國在應對金融排斥上取得的進展（見圖1）。從圖1可以看出，近年來英國家庭擁有銀行賬戶的比例逐年上升，在2002/2003年，92%的家庭至少有一個成員擁有直接支付的銀行賬戶，到2010/2011年，這一比例上升到97%，提升了5個百分點。銀行賬戶的超高覆蓋率為家庭成員享受金融服務提供了保障。在英國 “金融包容工作小組”的關于銀行共同目標改進的第二年度和第四年度報告中，我們也可以看到英國金融排斥程度整體減輕的情況，如表1所示。
表1 英國家庭和個人擁有賬戶情況 （單位：萬戶、人）
（數據來源：second-annunl taskforce banking report 2007 and second-annunl taskforce banking report 2009）
二、英國破解金融排斥問題的經驗
（一）明確政府在緩解金融排斥中的角色定位。主要包括以下幾個方面：
1.政府成立各種包容基金促進金融包容。2004年財政部公布了關于“促進金融包容”的報告后，政府2005年成立了金融包容工作小組來監測在處理金融排斥政策上的進步，該工作小組已經在其職權范圍內監督信用社和其他第三方借貸者，試圖使他們對低收入社區的影響最大化。2005年10月，英國財政部宣布成立了1.2億歐元的“金融包容基金”用來處理關于貨幣咨詢、基本銀行服務和信貸服務等方面存在的金融排斥問題，包括3600萬歐元的“成長基金”專門為信用合作社和社區發展金融機構提供支持 〔4 〕。成長基金2006年4月成立并開始運行，主要目的是擴大在低收入社區的貸款，使受金融排斥的借款人從次級抵押貸款公司轉移到信用合作社和社區發展金融機構。由于成長基金在促進金融包容方面成效顯著，2007年3月政府進一步提供了600萬歐元支持貸款服務不足的地區，投資于工作人員和志愿者的技能訓練以及項目建設來支持信用合作社提供更全面的服務，包括提供活期存款賬戶。此外，2007年12月政府提出金融包容基金注入另外3800萬資金，來促進信用社和社區發展銀行為貧困地區提供金融服務 〔5 〕。此外，政府還推出了“兒童信托基金”和“社會基金”。2005年，政府推出“兒童信托基金”，主要目標是為兒童發展儲蓄和資產，保證不同背景的兒童都有一定的資產。“兒童信托基金”是一項普惠制的金融項目，能使出生在貧困家庭的兒童也享受到這項服務，防止金融排斥在代際間的傳播。在每個小孩出生時，由政府出資成立一個統一的賬戶，政府一次性支付250英鎊，貧困家庭的兒童獲得500英鎊，等到小孩長到7歲，政府會繼續加贈。并且政府允許親屬每年存1200英鎊到孩子免稅的儲蓄計劃上，小孩長到18歲可以獲得基金提供的資金。英國政府設立“社會基金”，為需要社會幫助的人提供無息貸款、應急支出、社區護理津貼等。服務對象一般是失業者或接受救濟的人，貸款直接通過扣除福利收回。近年來，政府對“社會基金”進行了若干改革，包括提高社會基金申請人貸款的額度、降低貸款利率、簡化無息貸款的申請程序和提高透明度，增加社會基金的資金量 〔6 〕。
2.支持信用社和社區發展金融機構。 信用社是英國歷史上最悠久的非盈利性借貸人。英國財政部和金融服務局在1997年起就開始著力解決低收入群體的金融排斥問題。英國政府部門解決金融排斥的組織策略之一就是通過信用社解決金融服務的供給問題。英國財政部于1998年7月成立了信用合作社特別工作組，并且政府在撥款和政策方面給予大力支持。在政府的支持下，信用社積極發展小額貸款、短期個人貸款和小額儲蓄，并把它看成獲得其他金融服務的基礎，因而發展非常迅速。1998年進行的一項國家調查表明，87%的社區信用社是在地方政府的支持下建立起來的，并且大部分信用社都分布在低收入地區。為了保證信用社的長期持續發展，加強其獨立性，英國政府改變了信用社的最高利率上限水平，擴展社區投資稅減免計劃，通過增加收入來彌補管理成本和壞賬損失，并且鼓勵投資人將資金存入信用社，這些措施有利于提升信用社的盈利能力和綜合地位。社區發展金融機構與信用社相類似，主要服務于偏僻的社區，以低收入人群為主要服務對象。社區金融機構在貸款方面提供優惠，包括提供低成本貸款、不要求貸款人必須在該金融機構有存款，并且不要求提供貸款抵押品，為低收入人群貸款提供方便。 〔7 〕信用社和社區發展金融機構在為弱勢人群提供金融需要，減少金融排斥上發揮著重要作用。
3.加強立法建設，對金融機構進行有效監管。政府通過直接立法確定獲得銀行賬戶、交易銀行賬戶、支付服務以及獲得貸款的條件，對申請人的信貸資料進行審查，并且建立完善的監管機構和結算程序。1996年，英國政府實施信貸立法改革，取消利率上限，防止利率上限的存在使得消費者成本轉移并且導致借貸缺乏透明度，同時允許信用社擴大其普通債券，增加會員和資產水平的上限，放寬對成員的股權及貸款的限制。
（二）鼓勵金融機構增加基本金融服務的供給。郵局在緩解金融排斥上發揮著重要作用。郵局在英國有19000家分支機構，這些機構幾乎遍及英國最衰落的社區和偏遠農村地區，沒有銀行賬戶和建筑協會賬戶的人可以到郵局獲得服務，包括養老金和國家福利的兌現、通過郵政匯票支付賬單。在2000年3月的財政預算報告中，財政部號召銀行和郵局向所有人提供“基本銀行賬戶”，同時，政府要求一個統一的銀行服務系統來解決金融排斥。在英國銀行協會的支持下，零售銀行和政府形成伙伴關系來應對金融排斥，銀行致力于為每一個居民提供金融服務。從2003年春英國進行社會保障支付改革起，所有的福利和稅收都必須通過銀行系統支付，英國政府向銀行施壓，要求其提供可以在郵局使用的銀行賬戶。多家銀行積極響應政府號召，在銀行和政府的積極配合下，基本銀行業務開展迅速，大部分基本銀行賬戶是在2000年10月才開戶的，到2001年底就上升到350萬。2003年4月起，基本銀行賬戶擁有者可以免費從郵局取款。2005年9月底，基本銀行賬戶上升到600萬左右，其中40%（230萬）可以在郵局或者是銀行的分支機構使用 〔8 〕。
（三）其他非營利組織的積極創新。主要包括：
1.建筑協會和房東合作推行“儲蓄和貸款”計劃。建筑協會，也叫房屋信貸互助會，是以互助組織形式成立的金融機構，提供銀行業以及相關金融服務，尤其是按揭貸款。儲蓄和貸款計劃，依托于住房協會、建筑協會和銀行伙伴關系的形成，主要針對租用社會住房的人群，租戶可以在一個高額補貼的利率條件下，借貸多倍于他們儲蓄的資金，常常比英格蘭銀行公布的基準利率高1%。住戶通過房東將錢存在建筑協會，然后就取得了從建筑協會的貸款資格，由房東存入的一筆錢作為擔保，雖然每個住戶都有一個存款賬戶，但是所有的存款由租戶提供，擔保存款可以看成是一個單一的賬戶。這意味著租戶可以得到一個更高的存款利率，并且貸款利率可以得到大量的補貼。
2.“涵蓋租金的保險”計劃。為了減少沒有保險的低收入家庭，政策行動小組針對公租房租戶推廣了“涵蓋租金的保險”計劃，該計劃大約由地方當局在30年以前建立，主要是為了分散風險，提供更低水平的保險。地方當局與房屋協會作為私人保險公司的中介，管理和收集保險費，保險費一般與到期的租金一起交付，甚至可以是按周支付，這樣減少了支付保險費的壓力，作為回報，保險公司通常會支付一定的傭金給房屋協會或出租人作為管理成本，如果還有剩余，可以用來提高財產的安全性，這降低了盜竊和保險理賠的水平。“涵蓋租金的保險”計劃提供了一種讓家庭財產更加安全有效的解決方式。最近的調查結果表明，1999年大約一半的地方當局和建筑協會采納了這項計劃，英國保險業協會在推動該計劃時發揮了積極主動的作用。
三、我國應作的借鑒
中國是世界上最大的發展中國家，改革開放三十多年來，經濟發展取得了長足進步，金融實力也得到了快速擴張。然而，我們應看到金融發展在深度方面取得較大進展的同時，金融寬度（金融服務可得性）方面卻沒有得到相應的改觀，金融排斥現象還非常嚴重，在典型的城鄉“金融二元結構”下，農村表現得更為突出和嚴峻。據世界銀行2012年4月19日《金融包容性指數》（對4220名15周歲及以上的中國居民進行了隨機調查）顯示，農村居民中擁有正規金融機構賬戶的比例為58.01%，利用賬戶進行儲蓄的比例為27.02%，從金融機構獲取貸款的比例為6.92%。中國銀監會網站的《農村金融服務分布圖集》顯示，2010年，農村銀行業金融機構網點覆蓋率普遍偏低，全國平均每萬人擁有銀行類金融機構網點數為1.27個，從銀行業金融機構獲取貸款的農戶比例僅為30.7% 〔9 〕。破解金融排斥，推進金融包容將成為我國金融政策制定中至關重要的一環。更進一步看，金融作為現代經濟的核心，沒有金融的包容，經濟的包容性增長將無法實現。
借鑒英國在緩解金融排斥上的成功做法和經驗，結合我國的現實情況，筆者認為破解我國金融排斥應從以下幾個方面著力：
（一）從國家金融戰略高度構建包容性金融體系。包容性金融體系的出發點是保障社會每個經濟主體金融權利的平等，尤其是應惠及于被傳統金融體系所忽視的弱勢群體。為此，宏觀層面要成立“金融包容特別工作組”，明確制定金融業推行金融包容的規劃、應達到的目標和具體落實的措施；著手調整、修改、出臺相關法律法規；普及國民金融教育，并使之規范化和制度化，提高人們對金融產品和服務的認識度和辨識力；加強各部門之間的協作與金融機構之間的溝通。中觀層面要建立高效率的金融基礎設施并完善相關服務。這包括安全、高效、可靠的支付體系建設，信息透明度高的信用管理服務體系建設，以及財務管理、部門員工培訓、風險管理等技術支持服務。微觀層面要推進一系列機制的創新，重點探索金融機構實現經濟、社會雙重目標協調發展的運行機制，大中型金融機構與小型金融機構之間的對接機制，金融機構與專業合作組織、擔保機構之間的合作機制，金融機構的新型信貸機制。
（二）建立金融包容數據庫，動態監測金融排斥水平。英國多個官方、非官方組織以及所在的歐盟都對其金融排斥水平進行了不同程度的調查研究，收集了相對全面的數據，不僅使金融排斥狀況更加清晰明了，同時也使得應對措施更富于針對性和可行性。我國學者對金融排斥的研究才剛剛起步，系統微觀數據的缺乏已經成為學術界對我國金融排斥問題進行深入研究的掣肘，因此，政府有必要盡快成立專門機構對金融排斥狀況進行系統的調查研究，同時成立相應的基金鼓勵非官方組織進行調查研究，盡快建立中國金融包容數據庫，有利于對金融排斥水平動態監測，對各金融機構推行金融包容情況進行考核，對各地區金融排斥狀況進行評價。
（三）大力發展包容性金融機構。金融機構是踐行包容性金融的重要載體，英國的銀行、信用社、建筑協會、社區發展金融機構相互融合，在響應政府號召、擴展基本金融服務方面發揮了重要作用。目前我國金融機構體系相對健全，但功能還沒有得到相應的發揮，同質化傾向較強。在穩步推進體制內存量改革的同時，要加快促進體制外增量改革，以增量改革倒逼存量改革，通過二者之間的競爭和合作，提高金融包容度。增量方面，農村新型金融機構充分利用自身擁有的信息優勢、機制優勢和文化優勢，在緩解農村金融服務不足，提高農村金融網點覆蓋率方面發揮了積極作用，體現出較好的包容性。當前，應將貫徹落實鼓勵和引導民間投資健康發展的“新36條”與發展包容性金融機構結合起來，破除民間資本興辦金融機構的制度瓶頸，激發民間資本的參與積極性。存量方面，加快推進農村信用社、郵政儲蓄銀行向社區銀行轉變，探索和鼓勵大型銀行參與包容性金融機構創建的合理模式，協調好機構盈利訴求與社會責任之間的關系。
（四）加強部門、機構間的協作，開發有針對性的產品和服務。金融包容是指確保經濟體中每一位成員能夠容易接觸、獲取和有效使用正規金融機構提供服務和產品的一種過程和狀態。為了達到這一目標，英國各種機構間相互協作，建立了緊密的伙伴關系，大大提高了金融包容性。我國應充分借鑒英國有關“伙伴關系”的實踐經驗，加強金融機構和其他機構之間的協作力度，結合現有金融市場出現的新特點、新趨勢，推出適合各類經濟主體需求的金融產品和服務。如允許銀行委托零售商店、超市、移動電話充值點、彩票銷售點、加油站等作為，借助與銀行中央處理器聯接的終端設備（手機、電腦等），為當地居民開戶、儲蓄、取現、投保、資金轉移、支付賬單、領取養老金和政府補貼以及小額貸款服務，即所謂基于商業模式的無網點銀行服務 〔10 〕。同時，政策上要給予協調配合，營造有利于金融產品和服務創新的配套政策環境，探索和構建金融產品和服務創新的長效機制。
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篇6
一、鹽城生態旅游發展的基礎條件
鹽城生態旅游發展具有得天獨厚的自然資源和人文資源。鹽城擁有豐富的灘涂海洋資源，582公里的海岸線對應著廣闊的海洋。沿海灘涂面積683萬畝，占江蘇省灘涂總面積的75%，全國的1/7，且每年以5萬畝的成陸速度增長。鹽城是“濕地之都”，境內的濕地資源極為豐富，現有濕地面積80.78萬公頃，分別占市域面積50%和全省濕地面積23%。濕地保護區內建有世界上第一個野生麋鹿保護區和國家級珍禽自然保護區，為聯合國人與自然生物圈成員。市域西部地處里下河地區腹地，大縱湖、九龍口等湖泊水域面積近百平方公里，為典型的瀉湖型湖蕩濕地，原始生態環境保存完好，被譽為“金灘銀蕩”。這里動植物資源豐富，原始生態環境保護完好，它們與東部沿海濕地一樣，同為聯合國人與自然生物圈網絡成員，被列合國“世界重要濕地名錄”。市域中部地區也是河湖港汊縱橫交錯，享有“百河之城”的美稱。此外還有4個林場近10萬畝森林。
鹽城歷史悠久，長期為蘇北沿海區域重鎮、經濟文化中心，市境位于古淮水下游近海地區，古稱“淮夷地”。境內名勝古跡眾多，有古建筑、名人故居、革命紀念地共計100余處。還有一些傳統手工藝品，如東臺發繡、鹽都老虎鞋、烙畫、柳編、木雕、阜寧玻璃工藝品、射陽農民畫等。深厚的人文精神使鹽城文化旅游自成體系，形成以海鹽鹽墾文化、鐵軍文化、演藝文化、濕地文化、海洋文化、飲食文化、名人文化等為特色文化脈絡體系。根據國家標準的《旅游資源分類、調查與評價》（GB/T18972-2003）和《鹽城市旅游資源調查報告》，鹽城人文旅游資源單體數量為554個，占鹽城旅游資源單體總數的85.63%，人文旅游資源單體占明顯優勢。擁有極品級的五級文化旅游資源5處、優良級四級文化旅游資源12處、三級文化旅游資源123處。
以上旅游資源是鹽城生態旅游發展的依托和基礎，具有較大的開發價值，應通過有效整合和深度開發利用，將旅游資源優勢轉化為旅游產品優勢，同時遵循可持續的生態發展理論，將社會、經濟、環境效益進行有機的融合，實現鹽城旅游業的健康、可持續發展。
二、鹽城生態旅游發展的概況
多年來，鹽城致力于 “東方濕地、鶴鹿故鄉、銀灘海韻、水綠鹽城”的旅游品牌打造，現了蓬勃發展，主要表現為：一是產業規模持續增長。2015年全市接待游客2282萬人次，實現旅游收入227億元。游客接待量和旅游收入均較“十一五”末實現翻番；二是產品體系逐步健全。形成了以生態旅游為主、輔之以度假旅游、鄉村旅游、文化體驗旅游、紅色旅游等多元旅游產品體系；三是要素規模不斷擴大。截止2015年底，全市現有星級飯店50家，其中五星級3家，四星級8家，旅行社134家，其中具有出境組團資格的旅行社7家。全市已建成國家5A級旅游景區1家，4A級旅游景區11家，省級旅游度假區5家，省級工業旅游區（點）3家，省星級鄉村旅游點30家（其中包括全國農業旅游示范點5家）。四是宣傳力度不斷加大。丹頂鶴和麋鹿保護區被評為“長三角最受游客喜歡的旅游景區”，鹽鎮水街榮獲“心醉夜色”長三角經典示范區稱號。生態鹽城三日游榮獲2015中國旅游風云榜精品線路TOP10。“2015美麗中國行，聚焦生態鹽城”大型媒體采風行活動走進鹽城。先后榮膺“亞洲金旅獎?首批最美生態旅游目的地、首批十大休閑（度假）旅游目的地”、“一帶一路旅游文化名城”、“中國十佳綠色生態旅游城市”等榮譽稱號。
2016年鹽城市政府工作報告指出工作重點之一是“建設綠色宜居的生態鹽城，建設綠色美麗家園。……加快丹頂鶴生態旅游區、中華麋鹿園、大洋灣景區、大縱湖度假區、黃海國家森林公園等重點項目建設，開發一批旅游精品線路，全力突破沿海生態休閑旅游和鄉村旅游，……打造綠色鹽城靚麗品牌”。據此，鹽城加快生態旅游發展既具有一定的發展基礎，又面臨難得的機遇，所以，加快發展鹽城生態旅游勢在必行。
三、制約鹽城生態旅游加快發展的因素
（一）旅游規劃不盡合理，龍頭項目仍顯不足
近年來，鹽城組織編制《鹽城市旅游業發展規劃（2013―2020年）》、《鹽城市旅游業發展“十三五”規劃》和《鹽城市“十三五”沿海風光帶建設和生態休閑旅游規劃》等，進一步明確今后一段時期旅游改革發展的任務，在一定程度上促進了鹽城生態旅游的發展。但在規劃編制和實施過程中還存在以下問題：一方面，由于旅游業涉及面廣，規劃編制需要國土、交通、環保、建設、商業等部門的配合，而以上部門之間無隸屬關系，長期以來缺乏有效的溝通和支持，協調難度大。另一方面，規劃雖有，落地較難。在調研中，我們發現，當前的旅游規劃工作中，嚴重地存在著重規劃過程，輕規劃實施管理的問題。不少旅游規劃在編制上花費了大量人力、物力和財力，一旦評審過關便萬事大吉，無人再過問后期的實施和監管，甚至出現了所謂“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛，評審一過，就是廢話”的現象。
目前，我市圍繞《鹽城市旅游項目三年推進計劃（2014-2016）》，加快旅游重點項目建設，在旅游項目投資和景區創建方面取得了一定成績，重點推進了中華麋鹿園、丹頂鶴濕地旅游景區、金沙湖旅游景區、大縱湖旅游景區、九龍口旅游景區和大豐荷蘭花海等建設。但是，相對于鹽城3區5縣1市的行政區劃而言，存在著生態旅游的拳頭產品少，號召力強、影響力大、帶動性強的生態旅游精品項目屈指可數等問題。
（二）營銷創新力度不夠，品牌影響有待加強
多年來，鹽城注重旅游市場宣傳促銷，在央視《新聞30分》、《朝聞天下》、《走遍中國》以及北京、上海、南京高鐵站、首都機場、滬寧高速等進行城市形象宣傳，與新浪江蘇、鳳凰江蘇等網絡媒體合作營銷。同時舉辦丹頂鶴國際濕地生態旅游節、鹽城大洋灣櫻花節、東臺董永七仙女文化節等旅游節慶活動。此外還赴臺灣、日本、香港等地進行旅游推介。但是，在營銷過程中還存在明顯的創新不足：一是營銷主體單一。表現為政府單一主導營銷，沒有能夠充分發揮景區、飯店、旅行社市場主體作用，企業處于被動的角色。由于針對性不強，雖然營銷投入較大，但是效果并不十分明顯，由此便產生了“出了江蘇便不知鹽城”的情況。二是營銷方式傳統。通過以上的營銷方式可見，鹽城目前的營銷大多是通過電視、廣告牌等傳統方式，而通過網絡媒體的營銷相對于一般大眾而言則不易接觸，營銷的精準度差，效果很難保證。三是營銷合力欠缺。鹽城區域內、鹽城與其他地區區域間的營銷合力仍有待加強；營銷主體、方式之間合力仍沒有形成。
以上不足直接導致鹽城生態休閑旅游景區的整體形象不夠突出，品牌影響力不高，在全國、全省缺少知名度。通過調研發現，超過80%的游客到江蘇旅游時，往往也不會將鹽城生態休閑旅游景區列入其必游之地。此外，鹽城對外一直以“東方濕地、鶴鹿故鄉”進行形象宣傳，而近年來出現了“鹽城，一個讓人打開心扉的地方”，前后兩個品牌之間明顯存在一定差異，由于品牌的打造缺少持續性，導致鹽城旅游形象不夠鮮明、生動和突出。
（三）產品內涵不夠豐富，體驗參與性欠缺
首先，鹽城生態旅游景區的產品還主要停留在觀光層面上，獨特景點或項目還不多，缺少休閑度假、文化研究、生產制作、教育訪學等深層次的挖掘，游客的體驗性與參與性差。其次，由于規劃中缺少溝通和協調，格局分散、各自為戰的問題比較突出，不同類型生態旅游產品的定位差異較小，同質化趨勢嚴重，經濟效益低下。此外，生態旅游產品缺少特色地方文化的介入，沒能形成一種以核心產品和輔助產品為體系的“產品鏈”，且產品開發規模小、重復建設，如遍地開花的生態鄉村游，導致特色形象不夠鮮明，品牌認同度有限，特別是缺少高層次的互動性和參與性的生態旅游產品，使得游客的停留時間短，重游率低，對生態旅游的市場發展和規模擴大形成了嚴重的制約。
（四）配套要素仍不完善，旅游附加值偏低
旅游“吃、住、行、游、購、娛”六要素還不能滿足游客出行的需要，其中突出表現為：連接旅游景區間的道路交通建設相對滯后，各景區之間、生態旅游區內部的交通和旅游設施仍不完善，可進入性不夠，影響了旅游客源的流動。公共信息資源提供不夠及時有效，移動網絡和智慧旅游的使用率還很低。隨著自駕游的興起，與此相配套的各項設施還需進一步完善。鹽城旅游公共交通體系、旅游商貿設施、休憩休閑服務設施、旅游應急救援體系等項目建設仍比較滯后。傳統的門票經濟仍是鹽城旅游經濟收入的主要來源和產業發展的主要模式，生態旅游中比重較大的餐飲、購物及娛樂等作用沒有得到充分發揮，鹽阜地方飲食文化挖掘和推廣力度不夠、旅游商品設計缺乏創意、旅游娛樂活動缺少地方特色，造成“吃”、“購”和“娛”的旅游收入貢獻率不高，旅游附加值偏低，無法實現旅游業的可持續發展。
四、加快發展鹽城生B旅游的思路
（一）科學規劃，項目帶動
我市在“十二五”期間就調整成立了市旅游產業發展委員會，初步形成市縣聯動、部門協同的工作格局。但在實際運作中還需進一步發揮其職能作用，由市旅委會負責委托制定鹽城生態旅游發展戰略，負責相關工作的綜合協調，組織協調生態旅游環境和基礎設施、旅游交通、商貿購物、餐飲住宿、文化娛樂等各類生態旅游資源的整合、優化配置與規劃指導，可以很好地協調旅游規劃所需的資源及規劃實施所需的各種力量，推動形成“大旅游”的工作合力，保證生態旅游規劃的有效實施。針對我市部分地區生態旅游發展中重規劃、輕實施的問題，有必要在旅游規劃中增加一項條目：規劃實施后必須進行監督反饋，并對不適應的環節作進一步修改，對規劃時尚未預見的問題進行調整完善。通過市旅委會跟蹤監管，可以及時糾正偏差，增大項目成功的幾率。
在重點項目推進中，要樹立“精品建設，龍頭帶動”的指導思想，對照市旅游項目建設三年推進計劃，確保鹽城3區5縣1市中每個都能有1-2個拳頭產品，加快精品景區、線路和龍頭項目建設。同時，要根據地方的生態旅游資源特色，以市區生態鹽阜文化為核心，形成“井”字型布局，進行有針對性的打造，東部為沿海濕地生態旅游帶、西部為湖泊休閑生態旅游帶、北部為黃河故道生態旅游帶、南部為西溪文化生態旅游帶，依托旅游帶形成景區、線路和項目，并開展集群招商、以商引商，突出龍頭帶動、配套推動、鏈接互動，努力實現“培育一個項目、帶動一個產業”的雁陣效應，從而帶動鹽城生態旅游景區的建設和發展。
（二）精準營銷，強化品牌
隨著旅游市場日漸成熟，區域間旅游競爭加劇，營銷模式受到旅游目地的的重視，精準營銷便是趨勢性選擇之一。精準營銷是在充分了解游客信息的基礎上，針對游客偏好和特征，有針對性地進行一對一的營銷，在打響鹽城生態旅游品牌、吸引更多國內外游客眼球等方面，往往能取得事半功倍的效果。要進行精準營銷，首先，需要充分發揮景區、飯店、旅行社市場主體作用，變政府單一營銷為政企合力營銷，變企業被動營銷為企業主動營銷，加快由傳統營銷向傳統營銷和智慧營銷并重轉型。其次，需要建立在大數據統計的基礎上，進行科學合理的分析，區分鹽城不同的旅游客源地市場，并根據游客的特征選擇營銷方式。團隊客人可采用旅游中間商營銷，與旅游中間商聯合舉辦生態旅游交易會、展覽會或博覽會，加強與實力較強的旅游集散中心、旅行社之間的聯合；自駕游、自助游的客人采用以社交媒體為主的移動網絡營銷，利用手機移動終端、多媒體信息顯示屏、旅游網站等載體，為游客提供智能、便捷的旅游要素信息服務，既宣傳了鹽城的生態旅游資源又實現“一部手機、品味鹽城”，依據“做寬”（搭建平臺傳遞旅游資訊）、“做深”（創意事件營銷爆發性傳播）、“做廣”（完善廣告投放精準到達指定人群）的步驟，實現精準有效的吸引；區域間要進行合作營銷，充分利用江蘇旅游新干線等合作平臺，鞏固和擴大傳統目標客源市場，努力拓展西安、蘭州等“一帶一路”沿線的新興旅游市場。
（三）跨界融合，增強體驗
