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篇1

一、稅收風險管理研究背景

隨著我國經濟體制改革的不斷深入，市場經濟的不斷發展，稅源分布領域越來越廣泛，流動性和隱蔽性越來越強。經濟決定稅源，稅源決定稅收，這是一個簡單的稅收經濟學原理。但在實際稅源管理過程中，由于受諸多客觀不確定因素的影響，稅源并不一定完全形成稅收，從而導致客觀稅源決定的納稅能力與實際稅收之間存在事實上的差異，這種差異表明稅源管理過程中事實上存在稅收流失的風險。

根據《中國稅務稽查年鑒》公布的，全國稅務稽查數據顯示的全國稅收流失率，與同期稅務機關征收的稅收總額，可以推算出同期全國稅收流失額。從數量上看，我國稅收流失的總量逐年增加，近五年每年在3000-4000億元左右，數額驚人。稅收流失影響了我國的財政收入，弱化了稅收宏觀調控功能和資源的有效配置，加劇了收入分配的不公。如何有效地減少稅收流失，是理論界和各地稅務機關多年來一直不斷探索的課題。健全法制、完善稅制，規范稅式支出、加大稅法宣傳力度、提高納稅意識等等，其中最直接有效可控的措施，是建立現代稅收征管體系。自20__年以來，國家稅務總局多次提出深化稅收征管改革，構建適應現代經濟社會發展的稅收征管體系的要求，即“構建以明晰征納雙方權利和義務為前提，以風險管理為導向，以專業化管理為基礎，以重點稅源管理為著力點，以信息化為支撐的現代化稅收征管體系。”“信息管稅”、“稅源專業化管理”、“風險管理”的提出，為實施全面的稅收風險管理做了技術、業務和理論的準備。可見，稅收風險管理是我國稅收征管改革的方向和目標。

稅收風險管理也是國際稅收管理的發展趨勢，是學習借鑒國際稅收管理的先進理念和經驗與我國稅收管理實際相結合的產物。各地稅務部門積極探索和實踐，已取得初步成效。但由于我國稅收風險管理理論和實踐的探索處于起步階段，在諸多方面尚存在許多瓶頸需要破解，很多難題需要探索和研究解決。

二、稅收風險管理的基本理論

（一）稅收風險概述

1.稅收風險及稅收風險特征。稅收風險是實現稅收征管目標的障礙，是指國家在稅收征管過程中，在系列不確定性因素導致納稅人未全面遵從稅法的情況下，形成的稅收流失的可能性，使實際稅收的征收結果與稅收預期之間客觀上發生偏差。

稅收風險從狹義上講，主要是指管理性稅收風險，表現為兩個方面：一是納稅遵從風險，二是稅收執法風險。本文研究的是納稅遵從風險，即由于納稅人對政策認識不足、工作疏漏等情況造成非故意性不遵從，納稅人利用自身信息優勢等不正當方式故意或惡意不遵從，形成的稅收流失的可能性和不確定性。

稅收風險除了具有一般風險的共同特征外，還具有其獨有的特征屬性：隱蔽性和潛伏性，稅收風險形成機制復雜多變，使得稅收風險不容易被及時發現和察覺并加以管理。納稅人利用技術手段將稅收顯性風險人為處理為隱形風險，促使風險累積，導致風險壓力，形成真正的稅收流失；難于化解性，稅收風險與國家的政治制度、經濟運行、稅收制度、稅收管理體制、管理能力及納稅遵從度等方面密切相關，使得稅收風險的防范、控制、化解的管理難度較大；傳導性，稅收風險會在上級或下級稅收之間傳導和擴散，導致整個稅收系統風險共擔。稅收系統又與社會經濟緊密相關，相互影響、相互轉化。所以，稅收風險仍然是最為嚴重的社會性風險。

2.稅收風險的分類及表現形式。稅收風險的分類：按照風險來源，可分為稅務部門稅收風險和企業稅收風險；按照風險的可測程度，可分為指標性稅收風險和非指標性稅收風險；按照風險等級評定，可分為一般稅收風險和重大稅收風險；按風險承擔主體不同，分為納稅人風險，扣繳義務人風險，稅務人風險，納稅擔保人風險，其他稅務行政相對人風險；按稅收征管過程的具體環節，分為稅務登記風險，財務核算風險，稅源監控風險，納稅申報風險，信息報送風險，稅務檢查風險。

稅收風險的表現形式：在納稅人方面表現為少繳稅（可能是無意造成的，也可能是故意逃稅），納稅人在技術上履行了納稅義務，但因對稅法的理解不同，而可能在遵從上出現問題；在征稅人方面，表現為稅法缺乏透明度，稅收征管方式發生了變化而納稅人并不知情等。

（二）稅收風險管理的基本原理

1.稅收風險管理的概念。稅收風險管理：稅收風險管理是指稅務機關運用風險管理的理念和方法，合理配置管理資源，通過風險分析識別，風險等級排序，風險應對處理，以及過程監控、績效評估等措施，不斷提高納稅遵從度的過程和方法。稅收風險管理是現代管理科學和現代稅收管理相融合的一個產物。

2.稅收風險管理的理論來源。風險管理具有悠久的歷史，現代風險管理思想出現在20世紀前半世紀，如法約爾的安全生產思想，馬歇爾的“風險分擔管理”觀點等。1938年以后，美國企業對風險管理開始采用科學的方法，并逐步積累了豐富的經驗。1950年代風險管理發展成為一門學科，加拉格爾在“風險管理：成本控制的新階段”的論文中，提出了風險管理的概念。1970年代以后逐漸掀起了全球性的風險管理運動。1970年代以后，隨著企業面臨的風險復雜多樣和風險費用的增加，法國從美國引進了風險管理并在法國國內傳播開來。

與法國同時，日本也開始了風險管理研究。近20年來，美國、英國、法國、德國、日本等國家先后建立起全國性和地區性的風險管理協會。1983年在美國召開的風險和保險管理協會年會上，世界各國專家學者云集紐約，共同討論并通過了“101條風險管理準則”，它標志著風險管理的發展已進入了一個新的發展階段。1986年，由歐洲11個國家共同成立的“歐洲風險研究會”將風險研究擴大到國際交流范圍。1986年10月，風險管理國際學術討論會在新加坡召開，風險管理已經由環大西洋地區向亞洲太平洋地區發展。中國對于風險管理的研究開始于1980年代。一些學者將風險管理和安全系統工程理論引入中國，在少數企業試用中感覺比較滿意。中國大部分企業缺乏對風險管理的認識，也沒有建立專門的風險管理機構。作為一門學科，風險管理學在中國仍舊處于起步階段。

3.稅收風險管理發展進程。oecd（國際經濟合作發展組織）作為國際組織把現代管理科學中的風險管理理論和現代稅收管理相融合，推進了稅收風險管理的發展：1997年7月，oecd通過一個名為風險管理的應用指引，對在稅收管理領域中應用風險管理模型進行了扼要描述。20__年初的oecd戰略管理論壇一致同意，為促進稅收遵從風險管理的實踐應用，特別是對中小企業稅收遵從風險管理，提供更加全面的指導。20__年5月，來自oecd成員國的許多稅務官員在倫敦召開會議，組建了相應的工作小組，明確其工作范圍主要是關注影響中小企業國內稅收遵從問題。20__年10月，oecd批準了稅收管理遵從小組論壇提供的，題為《遵從風險管理：管理和改進稅收遵從》的稅收風險管理應用指引。澳大利亞、法國、德國、日本、美國等近二十個國家稅務專家參與文獻的起草工作。20__年，oecd在南非開普敦召開了稅收管理論壇第四次會議，討論了大企業稅收風險管理的相關問題。

稅收風險管理在我國的發展。20__年全國征管和科技工作會議明確提出：樹立風險管理理念，大力推進信息管稅，樹立現代稅收管理新體系；20__年全國稅務工作會議提出：信息管稅就是樹立稅收風險管理理念，依靠立法大力推進部門信息共享，以涉稅信息的采集、分析和利用為基礎，尋找和識別稅收管理風險點和風險源，并采取有針對性的具體管理措施。20__年全國稅務系統深化稅收征管改革工作會議進一步明確提出：要建立以稅收風險管理為導向的現代稅收征管體系，將稅收風險管理貫穿于稅收征管的全過程。各地稅務部門積極探索和實踐，已取得初步成效。

三、實施稅收風險管理的成因分析

（一）稅收風險產生的因素

稅收風險的產生是由諸多因素作用引起的：。

從納稅人偏好角度看，納稅人會比較遵從成本和不遵從成本，從而做出遵從稅法還是逃稅的決定。遵從成本越高，不遵從程度也越高；只有當不遵從成本高于不遵從收益時，才能對不遵從行為起到負激勵、負強化作用。

從稅收制度的角度看，稅制和稅率的不合理、收入和稅負的不公平、征管程序的不公正，容易導致納稅人的不滿或產生對立情緒。

從政府提供公共服務的角度看，納稅人和政府之間是一種契約關系，納稅人通過繳納稅款，享受政府提供的公共產品。但在現實中，這種關系是不完全等價的，公共支出違背公眾意愿，納稅人得不到應有的優質公共服務時，政府公信度下降，也會導致納稅遵從度降低。

從稅收法制的角度看，稅收在立法環節的法制環境不完善；執法環節的權限和程序內容存在質效低下；司法環節存在大量稅收違法和稅收侵權行為未走司法程序的情況；法律監督環節流于形式等，沒有給納稅人創造一個相對公平的納稅環境。

從稅收征管的角度看，征納雙方存在征納博弈和信息不對稱問題。納稅人會利用信息優勢為納稅不遵從作掩護，稅務機關如果征管不嚴，會客觀上助長逃稅、騙稅的風氣，產生社會性稅收風險。

從人員素質的角度看，稅務人員職業素質和執法水平有待提高，納稅人的道德水平和業務水平也不容樂觀。

綜上所述，引發稅收風險的原因復雜多樣的，稅收風險只能控制無法徹底根除。但稅收風險和風險因素之間存在聯系，我們可以通過采取因素分析和控制的方法，來達到降低風險發生概率、減輕風險損失強度的目標。

（二）實施稅收風險管理的原因

稅務機關的基本管理目標是提高納稅遵從度。作為實施稅收管理的主體，其擁有一定的資源條件，但是要保證每一個納稅人全面遵從稅法，這些資源又總是不足的，即征管資源是有限的。這就意味著，科學有效的稅收管理必須盡量將有限的資源進行合理配置和充分的利用。按照稅收風險管理的理念，對稅收遵從風險容易發生，且風險級別較高的領域，優先配置資源，從而有效地、有針對性地應對風險，獲得較高的納稅遵從度。稅收風險管理的一個重要功能，就是幫助稅務機關找到管理資源配置策略和遵從目標最大化之間的最佳結合點。

稅收風險管理不僅是為了更好地選擇納稅評估、稅務稽查案源，一方面是為了通過預先的分析發現問題并采取措施積極解決問題，更重要的是，最有效地使用資源，使得管理措施最終對于縮小稅收遵從缺口規模起到最有效的作用。

如果稅收管理中沒有一種工作機制持續地研究分析、尋找識別稅收管理中的風險在哪里？哪些納稅人是最需要關注的風險納稅人？那么稅收管理只能是管理所有的納稅人，沒有重點地管理，沒有針對性的管理，這種管理會給征納雙方帶來成本的增加，是一種低效地管理活動。

四、稅收風險管理的流程與內容

稅收風險管理流程及內容設計一般包括稅收風險戰略管理、風險的分析識別、風險的等級評定、風險的應對處理和風險管理的績效評價。

（一）稅收風險管理的流程設計

稅收風險管理是對管理目標科學規劃，稅收風險分析識別、風險程度等級排序、風險應對處理、風險控制降低、排查的管理流程系統。稅收風險管理是一個周期循環、不斷改進、螺旋提升的管理過程。

稅收風險管理流程基本上分為四個階段：一是明確稅收風險管理戰略目標，制定稅收風險管理戰略規劃及相關制度和標準，是頂層設計的基礎階段；二是稅收風險分析監控，即運用涉稅信息數據開展稅收風險分析識別、風險等級測度與排序、預警監測，是事前、事中對稅收風險的預警防范階段；三是稅收風險的應對處理，是稅收風險有效控制、排除階段；四是稅收風險管理的績效評價和改進完善，是事后考核評價階段。在整個風險管理流程中，第二和第三階段是核心重要階段。在實際工作中，應該按照科學的操作流程依次進行，細化流程節點，有序開展，相互銜接，有效配合，分部門分階段推進和實施。

（二）稅收風險管理的具體內容

1.稅收風險目標規劃。明確稅收風險管理目標和研究制定戰略規劃，是稅收風險管理的開始階段。稅收風險目標規劃是指管理層在對外部環境和內部條件進行認真分析研究的基礎上，對一定時期內稅收風險管理的工作目標、階段重點、方針策略、主要措施、實施步驟等作出的具有系統性、全局性的謀劃。制定一個完整的目標規劃，首先要對內外部形勢做準確的判斷，明確組織目標，確定實現目標的方針策略和實施的重點步驟，以及必要的組織技術保障等。

2.稅收風險的分析識別。稅收風險識別就是通過運用涉稅信息和風險特征庫技術和相關工具方法，尋找和發現稅收風險可能發生的領域、行業、納稅人及具體的稅收風險發生環節，為稅務機關實施風險控制和排查給出明確的指向目標的過程，是技術層面的基礎環節，也是稅收風險管理的核心環節。稅收風險分析識別的基礎是采集有關涉稅信息數據，運用相關數理 統計和技術方法分析識別，發現導致潛在稅收流失損失的各種風險因素、風險表現及風險區域和風險點。

3.稅收風險的等級排序。對風險發生的概率和風險損失程度進行分析、判斷和評價，確定稅收風險等級，進行風險等級的高低排序，并進行風險預警提示和信息，對不同程度的納稅人和風險實施分類預警提示關注的管理過程。

4.稅收風險的應對處理。風險應對環節是對稅收風險分析預警監控的稅收風險信息作出及時有效應對和控制的管理環節，是稅收風險管理的關鍵環節，對稅收風險的及時有效控制和降低起著至關重要的作用。稅務機關根據風險等級，合理配置征管資源，選擇分類應對處置的風險應對策略，對無風險和低風險的納稅人采取優化納稅服務和納稅輔導、風險提醒等服務方式；對中等偏高風險等級的納稅人實施案頭審核分析和稅務約談等方式；對高風險納稅人采取稅務檢查或立案稽查等方式，進行風險應對。隨著稅收風險等級的提高，風險應對控制逐漸由優化服務到輔導，由柔性管理到監控管理，最后到剛性執法。

5.稅收風險管理的績效評價。稅收風險管理的績效評價是稅收風險管理流程的最后管理階段，是基于稅收風險管理的目標，通過建立科學有效的績效考核評價標準和機制對稅收風險管理運行過程和工作結果的質量和效率進行全面總結評價、考核激勵的階段。科學的績效評價可以為稅收風險管理效能的持續提升和優化完善，提供有效的激勵、信息反饋和決策支持。

五、國內外稅收風險管理探索與研究綜述

（一）稅收風險管理的國際成果與經驗

1．打破行政屬地限制，對組織機構進行扁平化、專業化分類設置。美國國內收入署在1998年的《聯邦稅務重構與改革法》確定了美國聯邦稅務局的新組織結構，改變過去“一刀切”的機構設置和管理模式，機構設置層級少，扁平化和專業化，管理模式和資源配置趨于集約化。首先是按納稅人的規模類型、性質和特點進行科學分類，在全國設置四個稅收征收管理業務部門。其次突出對大企業遵從風險集約化管理，加大管理資源的配置力度，優先配置高級管理人員，為納稅人提供多種專業納稅服務。體現了把有限優質征管資源優先配置在規模大、風險大的區域的稅收風險管理的理念。

2．涉稅信息管理水平高，信用制度成熟。歐盟委員會和oecd成員國普遍推行納稅人登記編碼制度，納稅人的一切涉稅事宜均通過稅務代碼辦理，并通過稅務代碼運用計算機信息系統監控管理其所有涉稅信息及信用記錄。美國國內收入局利用統一的社會安全號碼，通過計算機信息系統對納稅人進行登記和涉稅信息數據監控管理，涉稅信息的來源渠道廣泛、豐富并較真實。此外，oecd國家普遍制定了針對涉稅信息報告的法律制度，為稅務機關獲取第三方信息提供強有力的法律保障。美國國內收入法，詳細規定了幾乎所有主體在內的源頭信息報送義務。這些規定有效解決了征納雙方信息不對稱問題，為遵從風險管理提供了豐富的、高質量的基礎涉稅信息數據資源。

3.計算機信息網絡及量化管理技術發達。發達國家通常建立由全國統一規范的先進計算機征管信息技術系統，并由國家層面主導，實現跨區域、跨部門的系統聯網，將稅務部門的征管手段延伸到國家的各個領域，與銀行、保險、海關等部門實時傳輸、共享各種涉稅信息數據，交叉比對稽核，為稅收風險管理全程提供科學規范、優質高效的信息源。

4．風險管理流程設計標準化。oecd成員國稅收風險管理基本上分為四個階段：一是制定規劃及相關制度和標準；二是運用涉稅信息進行風險分析識別、等級排序；三是風險應對處理；四是風險管理的績效評價，四個階段形成一個周期性的閉環。

美國國內收入署建立了相對公平、穩定的全國性長期納稅遵從風險評定預警監測系統，該系統依據美國稅制體系建立了量化的風險模型，其中以“判別函數工作量選擇模型”為代表。以納稅申報表信息為基礎，涵蓋大量第三方信息，實現綜合采集、加工、比對、測算，識別監測納稅人遵從風險發生的概率及風險程度，對納稅人申報表進行量化測度，評出風險分值，由計算機篩選出10%風險程度高的納稅人作為稽查對象。系統結合當年經濟發展、物價及薪資水平等因素不斷優化改進、調整完善，具有有效性、公平性和權威性。

5．分類設置風險應對形式。oecd成員國風險應對處理的特點是改變對不遵從的納稅人一律從嚴懲處的傳統應對策略，根據風險類型和風險等級，采取差別化、針對性的分類處置和干預措施，建立了多元化的遵從風險分類應對控制管理體系。

澳大利亞建立了“金字塔”式的風險應對處置管理模型，反映了差別化、遞進式遵從風險分類應對控制體系。

美國國內收入署把“服務+執法=納稅遵從”確定為稅務機關的戰略目標，也運用了“金字塔”式的風險應對模式，通過寬嚴相濟的遞進式風險防控體系的建立，有效提高了納稅滿意度和遵從度。

（二）我國稅收風險管理的探索與初步成效

1.推廣稅收風險管理理念，統一思想認識。20__年7月召開的全國稅收征管改革會議提出統一思想，凝聚合力，進一步深化稅收征管改革。會議指出，“以風險管理為導向，就是要把風險管理貫穿稅收征管的全過程，形成風險分析識別、等級排序、應對處理和績效評價的閉環系統，對不同稅收風險的納稅人實施差異化和遞進式的風險管理策略。”在各級領導的積極倡導和推動下，各級稅務機關通過培訓和學習，對實施稅收風險管理的戰略意義有了較普遍的認識，稅收風險管理的理念共識和組織文化初步形成，并將稅收風險管理制度建設、方案設計實踐探索列入稅收管理的工作重點并付諸實施。

2.各地稅務機關積極探索稅收風險管理模式，風險防控體系初步建立。先進稅源專業化試點地區，積極探索，大膽實踐，取得了可喜的成效。安徽國稅局搭建全省稅源監控分析平臺，開發90個行業稅收風險模型，設置了198項指標，通過模型工具進行風險識別和等級排序，對每戶納稅人自動生成風險識別報告，模型準確率在80%左右。江蘇國稅局開發并運用了集外部第三方信息數據利用為一體的稅源風險監控管理信息化綜合平臺，全面實施和推進稅收風險管理。

3.調整優化征管資源，明確稅收風險管理職責。各地稅務機關根據稅收風險管理流程和風險等級程度的不同，重新配置征管資源。把稅收風險管理職能從屬地日常稅源管理職能中分離出來，實施專業化管理。嘗試推進機構實體化、扁平化，市（地）、縣（區）級稅務機關從以行政管理職能為主向以直接承擔稅源稅基 風險監控管理為主的管理體制轉變，設置風險分析崗位、風險評估崗位等，優化了崗位設置，將最優的征管資源配置到稅收風險高發地區、行業和企業的管理，一定程度上提高了市（地）、縣（區）級稅務機關稅收風險的控管能力。比如：江蘇國稅局探索將稅源按規模劃分為大企業、中小企業和個體工商戶三類分級監管；青島國稅局將全市信息分析、市級以上重點稅源監控、高風險應對、跨區域納稅評估等任務上收到市局，強化稅源管理職能。江蘇地稅局對跨地區經營、行業跨度大、組織結構復雜的納稅人，以省、市機關為主體，建立協同管理機制，實施風險管理。

六、烏魯木齊市地稅系統開展稅收風險管理的實踐情況

20__年以來，國家稅務總局提出要樹立風險管理理念，加強對稅收風險的識別、排序，對高風險點集中力量進行處置，以最大運用有限征管資源，不斷降低納稅遵從風險、減少稅收流失。烏魯木齊市地稅局根據自治區地稅局開展稅收風險管理試點工作的要求，積極推進稅收風險管理工作，集全局之智，舉全局之力，積極助推稅收風險管理技術與業務的融合，對稅收風險管理工作進行了有益的探索和實踐。

（一）統一思想認識，找準稅收風險管理工作的切入點。

烏魯木齊市地稅局緊密聯系稅收征管工作實際，圍繞影響稅收征管工作全局的主要矛盾，充分認識風險管理理念的現實價值和戰略意義，通過引入風險管理的思想、方法、手段，來破解當前稅收管理中的瓶頸問題。在烏魯木齊市地稅系統20__年半年稅務工作會議上，市局正是提出了稅收風險管理的理念，明確了今后一個時期構建現代稅收征管體系的導向，同時提出要將稅收風險管理的理念和方法貫穿于稅收征管的全過程，統一思想、凝聚共識，積極借鑒國內、區內成功做法，勇于實踐，開創稅收征管改革的新局面。

（二）建立健全工作制度，使稅收風險管理工作規范化、標準化運行。

通過對國家稅務總局相關文件的學習和理解，結合自身稅源特點和機構設置情況，制定下發了《稅收風險管理實施意見》，制定了《稅收風險管理辦法》、《稅收風險管理績效考核辦法》等，為風險管理體系的建立奠定了理論基礎，從而引領各階段工作的順利開展，避免了工作中因無頭緒出現雜亂無章的情況，使這項探索性的新工作有章可循。同時制定了《烏魯木齊市稅收保障辦法》，明確了相關部門的協稅職責和涉稅信息交換共享機制，為稅收風險管理及時準確地獲取第三方信息提供了制度保證。

（三）開展多層次培訓，提高宣傳效果，突出實用性。

烏魯木齊市地稅局區分不同對象，開展風險 管理理論原理和實踐應用知識培訓。20__年11月，在全市局范圍內抽調綜合素質強的業務骨干，組成稅收風險管理團隊，全面深入地學習研究國內外稅收風險管理理論和實踐經驗，形成了對稅收風險管理的系統的科學認識，進一步調研實踐和深入思考；2013年3月，利用市局中心組學習的機會，舉辦了以市局領導、市局各職能科室領導和各區（縣）局領導為對象的專題講座；2013年6月，針對各區（縣）局風險管理分管領導、風險應對業務骨干，舉行了86人次的實踐應用培訓；2013年9月，針對全市稅收管理人員的稅收風險管理視頻培訓。在這些培訓和講座中，我們緊扣國內先行省市稅收風險管理的通行做法和烏魯木齊市地稅的實際情況，逐一解答了什么是稅收風險管理，為什么要實施稅收風險管理，如何來實施稅收風險管理等問題。

（四）科學規劃全面部署，逐步推進相關工作有序開展。

深化行業分析，選取試點行業。對烏魯木齊市房地產業、金融業、餐飲業等重點行業進行深入分析，掌握行業經營特點、稅源發展變化情況、涉稅難點及主要涉稅問題，形成行業專項分析報告。依據行業專項分析情況，確定房地產業為稅收風險管理試點行業。

建立行業風險指標，測算確定預警值。針對試點行業特點選取風險指標。選取了綜合稅負、收入成本彈性、毛利率和連續三年虧損等指標，并根據行業財務核算特點對指標的計算口徑做進一步的修正，測算確定預警值；建立同業稅負模型，選取樣本，對試點行業的稅負進行測算，設置預警區間。

運用多種風險識別方法，鎖定疑點企業。初步運用決策樹比對分析法、財務指標比較分析法和邏輯推理法對試點行業進行風險識別，通過綜合應用三種方法，利用稅務機關內部數據，發現可能存在的風險點，確定重點風險監控企業。

分批推送，工作銜接有序。在試點運行的基礎上，烏魯木齊市地稅局將全市的稅收風險管理工作作為一項日常工作持續開展起來。自2013年5月以來，按月篩選風險疑點戶，并逐月分批向各區（縣）局推送，實施風險應對。截至九月底，共推送5批185戶風險疑點戶，其中個體工商戶91戶，企業94戶，未清理發票5524833份。風險點包括綜合稅負和各稅稅負偏低、毛利率低于行業平均值、發票異常、個體建賬戶未進行匯算清繳、未按規定核銷發票以及百萬元以上大企業涉稅政策漏洞等。市局根據各區（縣）局的實際情況，本著不增加基層工作負擔的原則，合理安排每批風險戶的推送時間與反饋期限，使工作銜接緊密，有序進行，得到了各區（縣）局的大力支持，為今后工作的順利開展奠定了基層基礎。

實地評估，減少稅收流失。鑒于目前的稅收風險管理信息技術尚不完善，烏魯木齊市地稅局推送的風險應對形式主要是開展納稅評估。要求各區（縣）局對風險應對戶在稅務約談的基礎上，進行實地檢查。由于風險點明確，納稅評估的質量逐步提高，稅收管理人員對稅收風險管理的認識程度不斷加深。通過評估，截至9月底，前四批按期反饋評估結果的有141戶，其中：個體工商戶90戶，企業51戶（申請延期的19戶），共查實未按規定繳納稅款17287萬元，清理未驗銷發票5500910份，成績顯著。納稅評估一定程度上消減了稅收風險，并對類似征管風險點起到了防范的作用，同時有別于立案稽查的柔性執法方式，也提高了納稅人的自覺守法意識，和諧了征納關系。

抽樣復審，復審效果顯著。烏魯木齊市地稅局根據各區（縣）局的應對反饋結果，有重點地開展了兩批風險應對結果的復審工作，對風險應對過程和效果進行了及時有效地控制。組成4個復審小組，對應對程序和應對結果進行復核。截至9月底，共復審了17戶納稅評估戶，復審率達到24%。通過復審，查實增加評估稅款1378萬元（不含土地增值稅預征稅款16933.42萬元），實際入庫941萬元。復審過程嚴肅細致，市局第一時間將復審結果真實全面地向各區（縣）局通報，一方面提高各區（縣）局對風險應對工作的重視程度，避免敷衍塞責情況的發生；另一方面指出應對過程中存在的問題、解決的政策依據，以及提高征管質量的建議等。

測試軟件，提高識別質量。2013年9月1日，區局委托稅友軟件集團股份有限公司開發的新疆地稅系統稅收風險管理平臺，正式在3個試點城市運行。先進的信息技術是實施稅收風險管理的基礎，烏魯木齊市地稅局高度重視此項工作，對區局提供的34個模型一一進行本地化測試。對可用模型，構建掃描方案，實施全面風險掃描，監控掃描結果，結合人工篩選后，作為下一期的風險推送對象；對不適用模型，結合本地稅收征管實際情況，進行從指標元到模型算法的重新分析構建。在此基礎上，發揮市局人力資源的作用，努力構建新的適用性強的分析模型，并鼓勵各區（縣）局提供更加切合征管實際的分析模型，充分發揮稅收風險管理平臺強 大的分析識別功能，提高識別質量。

七、烏魯木齊市稅收風險管理實踐中存在的問題及對策

（一）存在的問題

盡管稅收風險管理在烏魯木齊實踐中取得了初步成效，但由于征管理念、經濟環境、法律制度、社會信用體系發展及計算機信息技術發展程度，導致在思想認識、理論體系、組織體系保障、資源配置、稅收風險的流程化管理、立法保障建設、基礎數據質量，風險分析監控及應用技術開發、風險的差別化有效應對等方面尚存在許多瓶頸需要破解，很多難題需要探索和研究解決。

1.稅收風險管理的理念尚未形成普遍共識，思想認識有待進一步深化。目前，在烏魯木齊的稅收征管實踐中很多工作還是遵循傳統治稅理念，不論是否存在實際稅收風險都視為有風險，不論風險等級大小都實施無差別的統一管理，征管力量偏重于事后全面的無差別控管，沒有實施差別化的針對性的服務與管理——對無風險的納稅人優化納稅服務，對風險較高的納稅人加強管理，不僅未能有效促進納稅遵從和全面控制稅收風險，反而造成了征納成本居高不下，納稅人滿意度不高，征管質量效率偏低。近年來烏魯木齊市地稅局按照“重點稅源專業化管理，一般稅源標準化管理，零散稅源社會化管理”的原則開展了稅源專業化管理工作，逐步將由納稅人發起的稅務事項交由辦稅服務廳處理，由稅務機關發起的稅收管理事項由稅務所承擔，實現管事與管戶相分離，符合“服務+執法=納稅遵從”的治稅理念。但是，在稅源專業化管理過程中沒有突出風險管理的導向作用，傳統的管理方法仍然以“責任+經驗”為主，沒有實行針對性、差別化的分類管理和服務，管理層次較低。

2.征管資源配置有待進一步優化。在機構設置、征管模式和人力資源結構上尚未樹立起 “管理有風險的納稅人，服務無風險的納稅人” 的理念。一方面，受現有機構設置、征管模式和人力資源結構等瓶頸因素影響，未能按照稅收風險管理理念和要求科學合理設置機構，明確崗位職責；沒有做到人盡其才，把適合的人放在適合的稅收風險管理崗位上，把優秀的管理人才優先配置在技術性業務性比較強的風險分析監控和稅收風險大的區域行業控管，實行征管資源的優化合理配置和有效激勵，稅務人員實施稅收風險管理的積極性和創新性不高，風險管理質效偏低。另一方面，資源配置偏重行政和業務審批事項管理，行政管理人員、政策法規人員過多，而一線稅收風險管理人員不足，尤其高層次、復合型管理人才更多處于行政管理崗位，不承擔稅收風險管理的具體職責，導致人才不足，風險分析識別和應對控制的資源配置在數量和質量上都無法滿足實際需要。

3.信息管稅對稅收風險管理的支撐力有待于進一步加大。首先，信息管稅的理念尚未形成普遍共識。很多稅務管理人員沒有從思想上認識到信息管稅的重要性，征管力量偏重于對納稅人下戶管理、實施稅務檢查或稅務稽查，缺乏廣泛利用涉稅信息對納稅人實施針對性和有效性稅收風險管理。其次，信息采集的質量不高。受制于交易信息報送義務等稅收征管立法的局限，稅務機關能采集到的信息數據質量不高，納稅人申報信息數據真實性較差。稅務機關采集信息渠道范圍狹窄，信息量不足，及時性和有效性不強。對風險分析影響至關重要的物流、資金流等信息數據無法真實取得，政府部門的第三方信息共享度不高，直接影響了稅收風險管理的工作質量。比如烏魯木齊市地稅局雖然制定了《烏魯木齊市稅收保障辦法》，但在實踐中第三方信息卻不能順利有效取得。再次，風險分析監控信息技術平臺的開發和數據集中整合水平不高，缺乏有效的整合和綜合利用。雖然目前自治區地稅局開發的稅收風險管理平臺，理論上可以完成涉稅信息的全面集中分析，但部分征管數據卻無法有效提取，比如第一分局的契稅數據，稽查局的稽查數據等；最后，由于現有的典型案例和行業風險管理模型數量不足，指導性差，缺乏科學完善的稅收風險指標和預警參數、風險權重體系，現有的相關預警參數缺乏實踐的檢驗和修正調整，應用性較差，分析識別算法單一等，直接影響了風險分析識別、風險等級測度排序的準確性和有效性，進而影響稅收風險管理的質效。目前，自治區地稅局僅提供了34個簡單模型，沒有形成完整的典型案例，也未建立起專業化的行業模型，預警參數設置不盡科學，應用性差。

（二）對現階段實施風險管理的思考和建議

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3、是防范稅收執法風險的需要。稅收風險績效評價貫穿于稅收風險管理全過程，實際上對相關工作人員工作的合法性、規范性進行全方位督查、管理，在使相關工作人員保持高度責任感的同時，也能及時發現稅收管理工作中的違規問題，使各層面稅務人員自覺遵守工作紀律、制度，堅持依法辦事、廉潔從稅。

4、是提升稅收風險管理能力和水平的需要。稅收風險管理績效評價的結果能夠全面反映各級稅務機關的稅收風險管理能力和水平，及時發現和指出在稅收風險管理方面存在的問題和不足，把握下一步工作改進和努力的方向，從而能促進更緊密地結合工作實際，采取有效措施，不斷提升稅收風險管理能力和水平。

稅收風險管理績效評價體系基本架構包括以下內容：

（一）組織機構建設。

組建專門的稅收風險管理績效評價機構作為評價主體，承擔績效評價行為的發動，在全系統建立省、市、縣稅務機關三級“績效評價機構”，專司稅收風險管理績效評價工作，該專門機構直接向本級稅收風險管理工作領導小組負責。機構人員組成可以打破現行架構，以現行征管部門或法規部門為基礎，集中具有對各稅種和分稅源管理經驗、稅收分析與規劃能力、信息化處理和管理技能的專業人員。

（二）評價制度建設。

制度建設是有效開展評價、保證其結果公平公正公開的重要條件。評價制度主要包括以下幾個方面：

1、明確評價目標。評價目標是績效評價體系運行的理由，是整個評價體系運行的指南，績效評價實質上是稅收風險管理的一部分，績效評價目標應當和稅務機關稅收風險管理目標相協調，引導全體稅務人員自覺為實現稅收風險管理戰略目標而努力。

2、明確評價對象。評價對象是績效評價行為的受體，具體指對稅收風險管理過程的監督控制和對單位部門稅收風險管理綜合水平的評價。風險管理過程指稅收風險管理各環節事項的辦理過程。評價對象不能僅限于單位部門和過程事項，還應包括處理過程事項的人。

3、明確評價內容。評價內容即考核內容，應包括兩個方面內容：一是稅收風險管理從計劃管理到監控評價全過程規章制度的執行情況的考核；二是對全流程各事項的單項成效考核和稅務機關風險管理能力和水平的考核。

4、明確評價方式。評價工作主要通過考核的方式實現，對評價對象具體的評價內容，考核方式也有所差別，必須有針對性加以明確，一般在評價方式上采取定性與定量相結合的方法，能定量考核的盡可能創建考核指標和算法，實現信息化自動考核。

5、明確評價標準。評價標準即考核標準，是評價工作的基本準繩，也是客觀評判評價對象優劣的具體參照物和對比尺度，是實施績效評價體系的前提。評價標準分為定量標準和定性標準，可采取百分制等形式體現，一經明確必須相對穩定。

6、明確評價報告。評價報告是評價工作完成后，向領導小組提交的文本文件。內容要反映評價工作目的、評價程序、評價標準、依據和評價結果分析、運用等。

（三）評價方式實現

評價方式實現采用稅收風險管理單項事項評價方式和稅收風險管理水平評價方式。

稅收風險管理單項事項評價是根據制定的考核標準對稅收風險管理各環節相關事項的辦理過程中，對制度、規范遵守情況進行監管和督察，以跟蹤管理方式及時發現稅收風險管理過程中存在的問題，促進稅收風險管理職能部門嚴格執行各項制度規范，提高稅收風險管理能力和水平。

稅收風險管理水平評價包括對單位稅收風險管理能力指數、稅收風險指標，稅收風險狀況評價分析。能力指數是單項事項評價指標的集合，風險指標是以地域進行稅收風險存在程度和分布分析，反映一個地區、一級稅務機關的稅收風險總體狀況，稅收風險狀況評價分析是對一個地區、一級稅務機關的稅收風險管理狀況進行評價，便于各級稅務機關查找原因，明確一段時期內稅收風險管理重點，實現整體稅收風險管理能力和水平的提升。

（四）評價結果運用。

稅收風險績效評價結果直接反映了稅務機關稅收風險管理能力和水平的高低，結果運用主要表現在以下三個方面：

1、發現制度規范、操作流程存在的不足。通過運用評價結果查找制度規范、操作流程本身存在的缺失和不足，及時予以完善和修改，不斷完善從計劃管理到監控評價合理規范的良性互動的閉環運行系統，逐步形成健全的稅收風險管理運行體系。

2、發現稅務執法人員存在的執法風險。通過運用評價結果發現問題責任人并按照責任追究制度進行嚴格責任追究，以提高稅收風險管理人員的責任心，同時消除執法風險，提高工作質效。

3、發現稅收管理的薄弱環節。通過運用評價結果發現稅收風險存在較高的地區、稅種、行業，發現稅收風險管理的薄弱環節，以突出稅收風險管理的重點，指導風險較大地區有效開展稅收風險管理工作，實現各級稅務機關稅收風險管理能力和水平的共同提高。

我局秉承“先試先行”的理念，依據績效評價體系理論，對實現風險管理的無障礙運轉與全過程評價進行了有效的摸索和嘗試。

（一）明確風險管理績效評價組織職能。一是風險管理領導小組對稅政征管等業務部門和風險監控部門的績效評價。二是稅政征管等業務部門和風險監控部門負責對高中低風險應對單位（稽

查局、管理分局、納服局）的績效評價。三是風險管理領導小組辦公室負責績效評價的結果進行統計匯總。（二）逐步完善風險管理績效評價制度。制定了《宜春市地方稅務局建立稅收風險管理績效評價體系創新項目實施方案》、《宜春市地稅系統稅收風險管理績效評價辦法》等一系列的制度規范，明確了評價目標、評價內容、評價方式和評價標準，逐步形成了相對完善的風險管理績效評價制度體系。

（三）牢牢抓住風險管理績效評價核心。一是抓住稅源管理風險點。二是抓住稅收執法風險點。嚴格控制風險管理績效評價過程:一是完善風險管理績效評價方法，形成縱橫交錯、相互制約的績效評價體系;二是評價到崗到人,以個人的風險管理績效推進單位的風險管理績效;三是嚴格獎懲,風險管理績效評價結果要與榮譽相掛鉤，成為促進稅收工作的有力抓手。

（四）廣泛營造風險管理績效評價氛圍。一是在評價指標建立過程中，充分聽取廣大干部的意見和建議，形成全體干部的共同奮斗目標。二是不斷適應新形勢、新任務的要求，科學設立風險管理績效評價指標。三是加大宣傳力度，特別是對納稅人的宣傳，幫助他們知曉稅源專業化改革的意義和風險管理中的做法，營造更為融洽的征納關系。

（五）初步建立風險管理評價指標體系。在評價指標建立過程中，召開專題會議，廣泛征求廣大干部的意見和建議，使風險管理績效評價指標更加科學、有效，完善風險管理績效評價措施，促進風險管理績效評價發揮更大作用。

在稅收風險管理能力全流程關鍵績效指標體系中，共設立二類評價指標18個，一類指標5個，均按標準分100分計算，指標最低得分為0分。一類指標根據其對應的二類指標得分加權計算確定。一類指標得分=∑二類評價指標得分×指標權重。

稅收風險管理能力是對某地區稅收風險管理水平的整體評價，

根據一類指標得分與一類指標權重加權計算確定。某地區稅收風險管理能力 = ∑一類指標計算得分×一類指標權重。

我局針對計劃管理、數據整備、風險分析、等級排序、風險應對和監控評價環節以及參與風險管理流程的實施主體，設計評價標準，著力構建風險管理能力評價模型，分別設置評價考核指標，科學配置權重，通過人機結合的分析方式進行公開評價，形成稅收風險管理能力綜合指數，從而實現對各級稅務機關風險管理總體情況和各部門圍繞風險管理開展的具體工作實時進行同步評價，取得了初步成效。1至6月全市共推送風險任務1907戶，己采取應對措施1881戶，風險應對率為98.63%，其中存在問題共1682戶，入庫稅款6149.51萬，風險分析識別率91.4%。逐步形成了較為規范的運行流程和操作標準，有效提升了風險管理運行效能。

今年是全省地稅系統全面規范有序、穩步推進稅收風險管理的第一年。我們在探索和實踐工作中雖取得了一定的成效和經驗，同時也面臨一些疑難和困惑。

（一）體系架構建設缺乏理論支撐。在我國，第一個稅務風險管理指導性文件是2009年5月5日總局的《大企業稅務風險管理指引（試行）》，至2014年9月12日，總局為進一步加強和規范稅收風險管理工作下發了《加強稅收風險管理工作的意見》，可見風險管理存在理念起步晚、理論尚不完善的現狀，對于構建稅源專業化模式下的稅收風險管理績效評價體系，更是缺乏科學統一的評判標準和強有力的理論基礎，在一定程度上影響了評價結果的規范評判。

（二）指標設計尚未做到科學規范

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一、風險投資在我國的發展及存在的問題

我國的風險投資事業是在改革開放以后才發展起來的。1985年，中央在關于科技體制改革的決定中明確指出：“對于變化迅速、風險較大的高科技工業可以設立創業投資給予支持”。同年初，選擇以深圳為代表的華南地域四個經濟特區作為第一批研究風險投資可行性的調研地。9月，第一家專營風險投資的全國性金融機構一一中國新技術創業投資公司(中創公司)成立，1987年全國第一家風險投資基金在深圳成立。

90年代后期，我國的風險投資事業進入一個新的階段，一批超大規模的風險投資基金開始形成。例如，經過近一年的調查與研究，中國國家科技部、深圳市科技局、深圳市投資管理公司、深圳國際信托投資公司以及國情證券有限公司聯合發起，于1997年12月決定成立“深圳科技風險投資基金”，該基金的規模為10億元。再如1998年10月28曰由中青旅股份有限公司發起創立的“北京科技風險投資股份有限公司”，其注冊資金為5億元人民幣。至1999年底，全國規模超過1億元的風險投資基金已經超過30個。

國外的風險投資資金也開始進入我國，例如，中外合資的“北京太平洋優聯風險技術創業有限公司(BPTV)”，它是美國國際數據集團所屬的美國太平洋技術風險基金會與北京市優聯科技發展公司共同創辦的。該公司擁有注冊資金1000萬美元，投資總額達3000萬美元。與此同時，我國一些企業也開始積極地引進外資，例如四通利方信息技術有限公司最初是在吸引500萬港幣種子貸金的基礎上創立的，它經過長期準備與精心挑選，終于得到美洲銀行羅世公司、華登國際投資集團、艾芬豪國際集團等三家高科技風險投資公司的650萬美元新投資。

顯然，我國的風險投資事業發展是比較快的，它在促進我國高新技術企業的創立和成長方面起到積極作用。但是，我們也看到，我國的風險投資業只經歷了較短的發展歷史，至今尚處于初始階段，還無法獨立支撐高新技術企業的發展，風險投資在發展中還存在大量的問題，其發展的主要障礙主要表現在：

1、風險投資資金來源不足。據統計，1990年我國科技成果轉化需要的資金總額為1257．3億元，而實際僅投入資金188．49億元，存在1068．8億元的缺口。

2、風險投資主體單一。目前，我國許多風險投資總會看到政府的身影，主角大多是政府，或者是帶有很明顯的行政色彩。

3、風險投資人才極度缺乏。搞風險投資既要有經驗豐富的風險資本家，又要有具備創新能力和創業管理能力的風險企業家或創業家。而我國這方面的人才還是比較匱泛的。

我國現行稅收制度不利于風險投資事業的發展

風險投資的最明顯特征，即這種投資行為具有較高的失敗率。從一些發達國家的有關數據可以看出，它的失敗率平均在50％以上。例如日本，1983年所進行的26項重要投資中，有10項最后成功了，另外16項卻失敗了。另外根據美國權威雜志《風險投資期刊》刊登的研究報告中對1969年至1985年接受了風險投資的393家風險企業進行統計表明，有6．9%的風險企業當初的投資在回收時翻了10倍，而投資收不回來的企業占60%。

正是由于風險投資具有高風險性，收益很不穩定，與傳統投資相比處于不利的地位。而我國現行的稅收制度卻不利于風險投資事業的發展，主要表現在以下方面：

1、從企業所得稅來看，主要存在兩個問題。首先，風險企業的無形資產(技術投入)投入比重大，資產更新換代的時間短，而當前折舊速度不夠快，往往是資產的自然壽命尚未到達就因為技術進步而不得不被淘汰。其次，當前的企業所得稅優惠措施重產品和企業，輕研究開發過程，但風險企業的研究開發費用往往占企業支出的相當大部分。

2、從增值稅來看，生產型的增值稅不利于鼓勵投資。接受風險投資的企業通常是高科技企業，一般都是知識密集型企業，尤其是軟件開發行業的風險企業，其產品附加值高，銷售收入也較高，但由于它消耗的原料較少，而且由于技術轉讓費不能抵扣，所以風險企業增值稅的進項稅額就低，因而事實上承受了比一股企業更高的增值稅負擔。

3、從個人所得稅來看，沒有年度抵扣制度，不利于發揮風險資金提供者的積極性。對于投資者來說，他們進行投資必然希望獲得一個較高的收益，而風險投資者的收益具有很高的不確定性，有的年度可能會獲得很高的收益，而有的年度則一無所獲，甚至要承受較大的虧損。而個人所得稅是累進的，并且沒有虧損前轉或后轉的條款，顯然這非常不利于風險投資者的經營，在他們獲得較高收益時，他們要承受較高的個人所得稅邊際稅率，在虧損時則只能完全自己消化，而虧損的情形對于風險投資者來說又是經常發生的。而且，國家對高科技企業有一定的稅收優惠政策，對高科技企業的投資者卻沒有所得稅方面的優惠。

二、我國應該制定促進風險投資事業的稅收政策

從理論上講，稅收政策的制定者在設計稅收制度時，必須考慮稅收的兩個基本原則，即公平原則與效率原則。筆者認為，從稅收原則的角度出發，我國應該制定促進風險投資的稅收政策，它既有必要性又有現實可能性。

前面已經討論，風險投資由于它獨有的特征，使得它在稅收負擔方面與傳統投資相比處于不利的地位，即處于劣勢地位。而通過對它實行稅收上的優惠政策，讓政府也分擔部分投資風險，這顯然可以降低風險投貿的風險程度，從而使風險投資的競爭條件有所改善，使之與其他類型的投資處于相對公平的競爭環境下。從這個意義上說，對風險投資實施稅收激勵措施具有必要性，它有利于維護稅收的公平原則。

稅收效率原則要求稅收制度的設計應該有利于提高資源在全社會配置的效率，從而提高整個社會的經濟效率，即通過稅收的征收，引導或促使資源從低效率部門流向高效率部門，并促進人們更有效地利用現有資源，積極探索開發新資源，以此提高全社會的勞動生產率，促進社會的進步。對風險投資實施優惠的稅收政策，可以促進風險資金的形成，推動對高科技企業的投入，加快高技術成果的轉化，從而可以把資金引導到效率更高的部門，提高整個社會的效益和效率，帶動整個國民經濟的發展。所以，從稅收效率的原則來看，對風險投資實施稅收激勵措施是可行的。

三、我國促進風險投資的稅收政策措施選擇

既然對風險投資實行稅收優惠政策既有必要性，又是切實可行的，那么，我們究竟應該采取什么樣的稅收激勵措施呢?筆者認為，可以從以下三方面著手：

首先，企業所得稅應當給予風險投資適當的優惠。企業所得稅是對企業生產經營所得和其它所得依法征收的一種稅，它直接關系到企業凈收益的多少，影響著企業生產經營活動的最終結果。風險投資是一種高風險的投資活動，其收益也具有不確定性，因此，在對風險投資適當給予企業所得稅上的優惠時，可以采取以下措施：1、允許接受風險投資資金的企業在計提折舊時采取加速折舊的方法。高新技術生產部門是風險投資的主要對象之一，它們所采用的生產設備及技術更新速度大大高于傳統生產部門，經常在它們的自然壽命結束之前就不得不被淘汰，因而，對于這類資產應當采取加速折舊的方法計提折舊，以支持其技術發展。2、允許把風險投資的損失直接用于抵減其他投資的資本利得。風險投資發生虧損的情況是很常見的，這項措施可以直接降低風險投資的風險，有利于增強風險投資者進行投資的愿望和信心。3、對風險投資者實行再投貿減免。也即如果風險投資者把從其風險投資中取得的收益再用于風險投資，則這部分收益應當免征所得稅。從理論上說，這項措施可以促進新風險投資行為的發生，加速風險投資資金積累。4、適當降低風險投資企業的所得稅邊際稅率，或者實行所得稅的適當減免。這是最直接的措施，也是最有效的措施，許多國家已經實際采取了該項措施，例加瑞典的稅收改革之一就是實行企業所得稅的減免，其減免總額達到股東所獲股利的70％，減免額最高達到70萬克郎。這樣做可以鼓勵小企業支付股利，從而促進小企業的股票交易，增加小企業吸引權益資本的可能性。

其次，結合風險投資企業及被投資企業的特征，應當改革當前增值稅的征稅方法，即由生產型增值稅改革為消費型增值稅。生產型增值稅不允許把購入固定資產所含增值稅額作為進項稅額去抵扣當期的銷項稅額；收入型增值稅則允許隨著固定資產的使用而分次把其所含增值稅額納入進項稅額進行抵扣；而消費型增值稅則允許把購入固定資產所含增值稅額一次性地用于抵減當期銷項稅額。顯然，消費型增值稅對于新企業和生產設備更新速度快的企業來說是一個有利條件。這也有利于扶持風險投資的發展，因為風險投資企業大多投資于那些高技術產業，相對而言，它們所投資的企業一般都是比較年輕的企業。由此可見，實行消費型增值稅可以促進接受風險投資的企業加速生產設備更新，提高產品的技術含量，從而鼓勵風險投資行為的發生。

再次，促進風險投資行為還要注意發揮風險投資資金提供者和管理者的積極性，這主要從個人所得稅上入手。為了確保風險投資者不至于在稅收上處于劣勢，可以采取一種求平均的方式，即對于投資于風險行業所取得的收益，在每年年末按其實際收益適用稅率預交個人所得稅，然后按照一定的期限(例如5年)確定該期限內每年的平均收益，并根據這個平均收益選擇適用的邊際稅率．按照該稅率計算出風險投資者在此期限內(投資期限內)應該繳納的稅款。假設該稅為B、而投資者實際已繳納的稅款為A，比較B與A，以此來決定是否應當對投資者退稅或補征稅款，若B大于A，則應當對其退稅，反之則應當補稅。而對于投資管理者，從某種意義上說，他們其實也在進行投資，只不過他們所提供的不是貨幣資金，而是人力資本，他們代表了一種先進的管理理念，體現了管理技能與資金的結合，世界上大多數國家都是對其進行扶持的，因此，對他們的個人所得也應該適當照顧，給予一定的稅收優惠，以促進他們更好地進行風險運營，具體采取的措施可以是提高他們的免征額，或者專門為他們制定一個減稅條款，降低其所得適用的邊際稅率。

四、對促進風險投資稅收政策措施的效應分析

那么，對風險投資實施稅收優惠，將會產生什么樣的結果呢?我們不妨以個人所得稅為例來分析一下實施這些稅收優惠措施的效應。

我們現在假設有一個風險投資者，其擁有的資金總額為Q，市場利率為r，稅率為t，他們可以投資于三個方案，其投資項目稅前收益的概率分布情況如表1：

────┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──

收益率│-2r│-r│0│r│2r│5r│6r

投資│││││││

────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──

A│0│0│0│100%│0│0│0

────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──

B│0│15%│20%│25%│40%│0│0

────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──

C│20%│40%│0│0│5%│15%│15%

────┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──

A方案相當于進行儲蓄，B方案是一般性的投資方案，而c具有風險投資的特性。該投資者投資于A，B，c方案，稅前收益的期望值都為r，(A方案顯然是r，而對于B方案，為：

-r×15％＋O×20%＋r×35％+2r×40％＝r，對于C方案，為：一2r×20％十(-r)×40%十O×O十r×5％十2r×5％十5r×15%十6×15%＝r)

可以看出，這三種投資方案的稅前預期收益率相等，但我們接著再考慮稅后的情況，則會發現c方案將處于很不利的地位。由于現行個人所得稅一般沒有虧損后延的做法，所以這三種方案的納稅情況加下表2：

從表2可以看出，投資于方案A，該投資者預期繳納的稅收頗為Qrt，投資于方案B，該投資者預期繳納的稅額為Q(O．35rt+O．8rt)，而投資于C方案，預期繳納的稅額為Q(O．O5+O．1+O．75＋O．9)rt＝1．8Qrt。顯然，C方案明顯處于不利的競爭地位，而且，如果我們注意到絕大多數國家奉行的都是累進的個人所得稅制。則這種稅收上的不利地位將會更加突出。如果不給予其一定的稅收方面的優惠。顯然，任何理性的投資者都會把資金從這種方案撤出，造成大量類似c方案的投資項目不能獲得足夠的資金，不利于新興企業的成長與發展。

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（一）風險意識薄弱在我國國有企業生產經營過程中，稅收風險管理工作質量的好壞與企業的經濟效益有著密切的關聯。而在當今社會發展形勢下，我國國有企業片面的追求企業的經濟效益，而忽視了企業生產經營過程中的風險，在企業的稅收管理工作當中，對風險的認識不足，從而導致了企業的稅收工作脫離實際，不能保障企業的經濟效益。

（二）缺乏專業的人才隨著我國社會的進步與發展，社會對全面型、復合型、專業性的人才需求越來越迫切，專業的、優秀的人才在我國當前社會發展過程中有著至關重要的作用。然而在我國當前國有企業稅收風險管理中，缺乏專業的稅務管理人員，缺乏相應的專職機構、專業人員，稅務管理人員素質低下，企業的稅收管理工作基本依靠基層稅務機關的現有人員根據以往的經驗，摸索著實施風險管理措施，這種風險管理措施已經不能適應當前快速發展的社會的需求了。

（三）稅務風險管理信息化水平低隨著全球經濟一體化的發展，我國國有企業規模不斷擴大，國有企業的規模的擴大，其經營范圍也在不斷增加，在我國當前國有企業發展過程中已經形成了規模性的發展趨勢，國有企業分布廣泛，給稅務部門的管理帶來了很大的困難。當前，我國稅務機關在征收稅務的時候，由于信息化水平低，導致稅收信息共享率低，從而出現重收、漏收的現象。同時在我國稅務管理工作中，電子檔案及風險評估系統的開發水平及整合水平不高，有效的信息資源未能得以充分利用，信息缺乏指導性或針對性，從而導致我國國有企業稅收風險管理水平低下。

（四）稅收風險管理體制不完善稅收是我國財政收入的主要來源，而國有企業作為我國經濟發展中的重要組成部分，國有企業的稅收風險管理工作質量的好壞直接關系到國有企業的經濟效益，進而影響到我國財政收入。在我國國有企業稅收風險管理工作中，首先是沒有建立標準的風險體系，不能對企業生產經營過程中的風險指標進行確認，許多國有企業的稅務機關的風險管理主要是以指標為主，對稅收風險管理模式的研究不夠深入。其次就是國有企業的稅收風險評估機制不夠完善，企業稅收風險評估的標準、程序缺乏實際操作，風險管理結果應用水平較低，互動協調機制有待進一步加強。

三、提高我國國有企業稅收風險管理的措施

（一）強化稅收風險管理意識在這個競爭激烈的市場環境下，國有企業作為我國市場經濟中的一部分，其在市場經濟活動中面臨著較大的風險。國有企業的稅收工作與其自身的經濟效益密切相連。國有企業要想取得經濟效益，就必須認識到稅收風險管理工作的重要性。首先強化領導稅收風險管理意識。在企業管理層中，加強管理層人員的稅收風險管理意識，從而保障企業內部的稅收風險管理工作的順利開展，其次，要加強稅收風險管理工作人員的風險管理意識，提高他們工作的責任心和責任意識，只有在企業內部樹立其稅收風險管理意識，才能進一步保障企業的健康發展。

（二）加大專業人才的培養隨著社會的進步與發展，社會競爭已經演變為科技與人才之間的較量，專業的技術人才在這個社會發展過程中的作用越來越突出。在我國國有企業稅收風險管理工作中，企業要想促進其自身的健康發展，保障企業的經濟效益，就必須價錢稅收風險管理方面的人才的培養。首先，加強企業內部稅收風險管理工作人員的專業技術能培養，不僅要注重專業知識的培養，同時還要加強他們專業素質的培養，可以安排他們出國深造，從而為企業的稅收風險管理工作提供保障。其次，國有企業要擴寬企業人才招收渠道，讓外面優秀的人才走進來，同時加強與企業國有企業的聯系，建立互聯平臺，通過互助學習的方式來極強彼此企業的稅收風險管理。

（三）建立信息化的稅收風險管理系統在這個科技不斷發展社會當中，以計算機為核心的應用技術已經得到了廣泛的應用。在我國國有企業的稅收風險管理工作中，利用計算機信息技術，建立統一的稅收風險管理系統，利用信息采集系統，可以對企業的風險進行測試，也便于企業進行自查。在風險評估系統中，將收集到的關于企業的財務和稅務數據，錄入系統進行評估。在審計稽查系統中，也可以采集審計數據、處理企業的無紙化賬務信息、錄入審計底稿等，從而提高稅收風險管理效率，促進國有企業的發展。

（四）完善稅收風險管理體制在這個競爭激烈的市場環境下，國有企業的稅收風險管理直接影響到其自身的經濟效益。在市場經濟體制下，有競爭，必然會有風險，我國國有企業要想在這個競爭激烈的市場環境下穩步發展，就必須強化風險管理，完善稅收風險管理體制。首先，建立風險識別體系，全面掌握企業的生產經營狀態，從而有效地降低企業的生產經營風險。其次，建立科學的風險指標評估體系，制定風險等級評定，完善風險預警機制，確認企業稅收風險管理工作中面臨的風險，加強規章制度體系建設的完善。一方面，以企業風險管理的整合框架為準繩，制定完善的企業內部風險管理制度；另一方面，需要對現行管理制度的清理、修改、補充和廢止，及時發現并彌補制度設計和執行上的缺陷，不斷完善制度體系。最后，建立責任制、獎懲制，通過這種方式來提高稅收風險管理工作人員的工作責任心和積極性，從而提高國有企業的稅收風險管理，保障國有企業的健康發展。

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筆者認為，稅收風險管理是指稅務機關圍繞總體稅收管理目標，通過在稅務管理的各個環節中執行風險管理的基本流程，建立健全風險管理體系和內部控制系統，從而為實現稅收管理的目標提供合理保證的過程和方法。其基本流程：收集風險管理信息——風險評估——提出和實施風險管理解決方案——風險管理的監督與改進。稅收風險管理的核心內容是包含風險識別、風險分析、風險評價在內的稅收風險評估。

二、目前風險管理理論在稅源管理中運用現狀及不足

在日常稅源管理實踐中，有許多管理方式已無形中引入了風險管理理論。如我國在納稅評估、涉外稅收審計中所做的工作已具有風險管理的特性。再如建立稅收分析、納稅評估、稅源監控和稅務稽查的良性互動機制，也是防范稅收風險所采取的一項組織協調措施。還有基層稅源管理部門在稅源管理中建立稅負、物能耗指標、成本構成指標等預警體系，加強稅源監控。這些做法的目的是為了防范稅收風險，具有稅收風險管理雛形。但與風險管理理論要求，不管在形式上，還是在內容上還存在著很大差距。

（一）風險管理意識不足。就納稅人而言，在實現自己利益最大化的“道路”上，往往采取不計較任何風險希望以最快的方式獲得回報，以僥幸的心態對待稅收風險。而稅務機關在風險意識上，則過多地從規避執法責任方面考慮稅收風險，錯誤地把規避執法責任作為稅收風險管理的目標，沒有將實現稅收管理目標，即最大限度地實現稅收征收率的最大化，減少稅收流失作為稅收風險管理的目標。在這種認識的指導下，稅收風險管理重點放在對內監控上，而對納稅人沒有建立一個長期防范稅收風險策略，對稅收風險缺乏系統地、定時地評估，缺少積極主動的風險管理機制，不能從根本上防范風險以及其所帶來的損失。以致重大偷稅騙稅、虛開增值稅專用發票、行業性或地區性稅收流失，以及稅務機關和稅務人員重大工作失職等案件不能得到有效遏制。

（二）沒有建立與稅收風險管理相適應的風險信息收集標準及傳遞渠道。當前稅收機關掌握的納稅人信息是基于納稅人在自行申報的基礎上形成的稅收管理信息，這是稅收管理信息的主要來源，這些信息只反映納稅人基本生產經營情況，由于部分小企業財務核算水平低，財務信息“失真”、不完整。同時稅務機關基于減輕納稅人負擔的考慮，沒有建立旨在實施稅收風險管理的信息收集標準和制度，實施稅收風險管理基礎尚未建立。基層稅源管理部門要想實施稅收風險管理，就必須花大量的人力和時間去采集和核實信息，由于稅源管理中管戶多人手少的矛盾較為突出，即使實施稅收風險管理也是局部的、短期的、缺乏全面性和長效性。

（三）沒有建立完善稅收風險管理預警系統。要進行稅源管理風險評估必須要有“參照物”和分析模型，也就是預警系統。要對稅收風險進行因素分析，系統的梳理稅收的風險要素、風險環節、風險行業、風險區域、風險時期和風險來源，找準風險控制點，就必須要建立預警機制和預警指標體系，提高風險評估和認定的準確性，才能使稅源管理部門和稅收管理員對稅收風險實施有效的控制，卓有成效地開展稅收分析、納稅評估工作，以提高稅收風險預警與控制能力。而目前尚未建立一套有效、完整的風險管理預警系統。

（四）稅收風險管理職能過于分散不利于風險管理。現行的稅收征管理模式是一種建立在專業化管理基礎上的分權管理體制，雖然經過幾次征管理改革，建立以縣（區）局實體化為基礎的稅源管理體制，實現了縣局集中征收，稅源管理權分散在各個職能分局（部門），由于配合、聯動不夠，未形成稅源管理一體化與集中的稅收風險管理職能體系，難以集中優勢重點加強對重點風險點的管理，很難達到的分類管理目的。

三、如何在稅源管理中運用風險管理理論

要將風險管理理論運用到稅源管理中，按照稅源管理的特點和業務流程，應建立健全稅收風險管理的基本流程和內部控制體系，建立稅收風險管理預警和雙向控制機制。

（一）建立健全稅收風險管理流程。稅收風險管理的基本流程主要包括：收集風險管理信息、進行風險評估、提出和實施風險管理解決方案、風險管理的監督與改進。稅收風險管理的核心內容是包含風險識別、風險估測、風險評價在內的稅收風險評估。

1、風險管理信息收集或采集。信息是實施風險管理的前提和基礎，沒有信息也就無法作出稅收風險評估，不完整或失真的稅收信息直接影響稅收風險管理的效率。稅收風險評估的第一步工作是根據稅收風險管理業務需求對納稅人有關信息進行采集，信息來源于外部和內部，對收集的信息要充分利用現有的數據平臺，實現信息共享。（1）收集內部信息。主要是企業申報信息和稅收管理員管理過程中收集和采集的信息。（2）收集外部信息。主要是與納稅有關部門的信息，如海關、銀行、地稅、工商以及其他經濟管理職能部門。（3）收集風險管理典型案例。主要是由于風險失控導致稅收流失的案例以及通過風險管理減少稅收流失的案例，通過典型案例，收集稅收風險管理的重點。

2、風險評估。風險評估包括風險辯識、風險分析、風險評估三個步驟，這是稅收風險管理的核心環節，應設立專門機構負責。主要是稅務機關稅源管理部門和風險評估人員對收集的信息進行篩選、提煉、對比、分類、組合，進行風險評估。風險辨識是指查找納稅人各業務單元、各項重要生產經營活動及其重要業務流程中有無風險，有哪些風險。風險分析是對辨識出的風險及其特征進行明確的定義描述，分析和描述風險發生可能性的高低、風險發生的條件。風險評價是對稅收管理實現目標的影響程度、風險的價值等。進行風險辨識、分析、評價，應將定性與定量方法相結合。定性方法可采用集體討論、專家咨詢、政策分析、行業標桿比較和調查研究等。定量方法可采用統計推論、計算機模擬等。在進行稅收風險評估時，應統一制定各風險的度量單位和風險度量模型，并通過測試等方法，確保評估系統的假設前提、參數、數據來源和定量評估程序的合理性和準確性。同時還要根據環境的變化，定期對假設前提和參數進行復核和修改，并將定量評估系統的估算結果與實際效果對比，據此對有關參數進行調整和改進。

3、制定解決方案。根據稅收風險評估發現的風險，制定出相應的稅收管理措施及應對解決方法。方案一般應包括風險解決的具體目標，所需的組織領導，所涉及的管理及業務流程，所需的條件、手段等資源，風險事件發生前、中、后所采取的具體應對措施以及風險管理工具。

4、風險管理的監督與改進。稅務風險管理職能部門應定期對各部門和業務單位風險管理工作實施情況和有效性進行檢查和檢驗，對部門和業務單位的風險管理解決方案進行評價，提出調整或改進建議，出具評價和建議報告。稅源管理部門應依托現有的信息化條件建立貫穿于整個風險管理基本流程，連接上下級、各部門和業務單位的風險管理信息溝通渠道，確保信息溝通的及時、準確、完整，為風險管理監督與改進奠定基礎。

（二）建立完善稅收管理內部控制制度。總局在2001年依法治稅工作會議上提出：“內外并舉，重在治內，以內促外”的依法治稅指導思想，推進依法治稅是稅務部門長期抓好的重點工作。重在治內就必須要建立嚴格的內部控制措施，這與風險管理要求是一致的。一是建立內控崗位授權制度。對內控所涉及的各崗位明確規定授權的對象、條件、范圍和額度等，任何組織和個人不得超越授權做出風險性決定；二是建立內控報告制度。明確規定報告人與接受報告人，報告的時間、內容、頻率、傳遞路線、負責處理報告的部門和人員等；三是建立內控批準制度。對內控所涉及的重要事項，明確規定批準的程序、條件、范圍和額度、必備文件以及有權批準的部門和人員及其相應責任；四是建立內控責任制度。按照權利、義務和責任相統一的原則，明確規定各有關部門和業務單位、崗位、人員應負的責任和獎懲制度；五是建立內控審計檢查制度。結合內控的有關要求、方法、標準與流程，明確規定審計檢查的對象、內容、方式和負責審計檢查的部門等；六是建立內控考核評價制度。把各業務單位風險管理執行情況與績效薪酬掛鉤；七是建立重大風險預警制度。對重大風險進行持續不斷的監測，及時預警信息，制定應急預案，并根據情況變化調整控制措施；八是建立重要崗位權力制衡制度，明確規定不相容職責的分離，對內控所涉及的重要崗位可設置一崗雙人、雙職、雙責，相互制約，明確該崗位的上級部門或人員對其應采取的監督措施和應負的監督責任，將該崗位作為內部審計的重點等。①

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唯物辯證法原理告訴我們，事物的聯系和發展是一個有機的整體。整體和部分的關系是：兩者相互依存。整體是由部分組成的，離開部分就不存在整體。整體也不是各個部分的簡單相加，而是按一定聯系或關系結合在一起的，整體不等于部分的總和，優化的系統整體大于部分的總和。整體和部分相互作用。一方面，整體對部分起支配、決定作用，協調各部分向著統一的方向發展。另一方面，各個部分也有其相對獨立性，反作用于整體，部分的變化也會影響整體的變化。正確處理整體和部分的關系，就必須分析和解決問題時著眼于整體，要求局部服從整體，反對片面強調局部、以局部利益損害整體利益的分散主義和個體主義。在稅收工作實踐中，我們要把社會管理與稅收風險管理結合起來，立足社會管理整體、統籌兼顧稅收風險管理，才能使稅收事業不斷取得新的發展。

同時，從事物矛盾的存在看，唯物辯證法認為，矛盾存在于一切事物中，即事事有矛盾；矛盾貫穿于每一個事物發展過程的始終，即時時有矛盾，這就是矛盾的普遍性。世界上的事物雖然都有矛盾，但是每一個事物的具體矛盾又各有其特點，即矛盾的特殊性。因為矛盾具有特殊性，所以要采取不同的方法解決不同的矛盾。

近些年來，稅務機關在加強和創新稅收風險管理工作中不斷運用社會管理中的理念和方法持續加強和改進稅收風險管理工作。通過相關部門和社會各界全方位的聯系，建立完善的稅收風險管理立體交叉網絡，實現治稅信息的及時傳遞與交換。其目的是進一步加強稅源監控，提高稅收管理質量，實現稅款征收工作法制化、規范化，最大限度地減少各種稅收流失，確保財政收入穩步增長。如對個體戶的電子定稅、社會監督等多種方式的核定征收管理、委托代征管理、網格化管理等；對大企業和重點稅源企業的稅收問卷調查、自查管理、審計和評估、稅務稽查管理；搭建與第三方聯動協作機制，加強對非居民企業稅源管理等等，無不體現以社會資源，用社會力量加強對納稅人的服務與管理。體現出社會管理的普遍性與稅收風險管理的特殊性的有機結合。現在，困擾稅企雙方多年的金稅三期征管系統已在重慶國地稅上線單軌運行，主要含有核心征管（含出口退稅）、個人稅收管理系統的綜合征管功能，決策支持系統的統一數據集成平臺、會計核算、數據查詢、分析、監控等核算、分析功能；并成功實現了與金稅二期保留的防偽稅控、貨運發票、財稅庫銀TIPS（升級到全國集中模式）等系統，以及網絡發票、自助辦稅終端、電子申報（含網絡、IC卡）等重慶本地特色應用系統的集成銜接（新舊應用系統共33個）。可充分運用現代信息管稅手段對來自征納雙方尤其是第三方涉稅信息實行多角度、多維度、全方位稅收監控。可以說，人們特別是征納雙方所期待的金稅三期主要征管系統已初露端倪。它具有全國應用大集中、國地稅統一版本、數據標準口徑統一規范等特點，為實現全國統一執法、統一征管數據監控、統一納稅服務、統一管理決策奠定了堅實基礎。當然，金稅三期工程是具有重要戰略地位的國家級電子政務工程，在稅收信息化建設中處于承前啟后的重要地位。可以想像，此工程建成后，將進一步推動稅收風險管理融入社會管理的大格局。同時，為優化納稅服務，提高征管質效，構建現代化的稅收征管體系，推動稅收事業的科學發展，提供強有力的信息技術保障。

二、稅收風險管理是社會管理創新的重要組成部分

社會管理創新是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。而創新稅收風險管理是指稅務機關通過先進的風險管理理論和技術手段，預測、識別和評估稅收風險，根據不同的稅收風險制定不同的管理戰略，并通過合理的服務和管理措施規避或防范稅收風險，以提高稅法遵從度和稅收征收率。其實質就是借鑒社會管理理論和一般風險管理理論，建立健全科學、嚴密、有效的稅收風險管理體系，對潛在的稅收風險進行確認并實施有效的控制，變事后處理為事前、事中的預警控制，科學地監測和有效地防范、化解稅收風險，實現稅收管理效能的最大化，不斷提高稅收管理的水平和質量。融整體于部分之中，集共性于個性之中。具體來說：

首先，稅務機關和稅務干部要積極參與完善社會管理格局，優化稅務部門社會管理和服務職能。維護群眾合法權益，努力改進和優化納稅服務，持續構建和諧的稅收征納關系。緊密聯系稅務部門實際解決當前社會管理中存在的突出問題。因為和諧的稅收征納關系是和諧社會建設的重要組成部分，也是稅收風險管理部分融入社會管理整體的具體體現。

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稅務機關角度對現實條件下大企業稅收風險管理路徑的思考

2009年國家稅務總局大企業稅收管理司在《大企業稅務風險管理指引（試行）》中將稅務風險管理的主要目標包括：稅務規劃具有合理的商業目的，并符合稅收法律法規；經營決策和日常經營活動考慮稅收因素的影響，符合稅收法律法規；對稅務事項的會計處理符合相關會計制度或準則以及相關法律法規；納稅申報和稅款繳納符合相關法律法規；稅務登記、賬簿憑證管理、稅務檔案管理以及稅務數據的準備和報備等涉稅事項符合相關法律法規。從國際經驗看，稅收風險管理技術層面上已經形成較為成熟的模型，值得借鑒。筆者認為,現實條件下，大企業稅收風險管理的路徑實現應該分四步：風險采集識別———風險排序分析———風險應對處理———風險反饋評價。

1.采集稅收風險管理信息稅收風險管理的初始信息包括外部環境信息和內部信息。其中，外部環境信息是大企業經營的重要前提，應該收集國家的宏觀經濟政策（金融、財政、投資等）和相關產業政策，大企業涉及的重要稅種的法律法規和規范性文件。內部信息包括公司市場經營、融資、投資、成本控制的各個方面。這是實施大企業稅收風險全面管理的基礎和前提。

2.分析歸納風險指標情形稅收風險管理部門應該針對大企業內外部的相關信息，組織開展大企業風險典型識別調研，對銷售環節、資產管理、成本費用、物資采購等重要環節的常見稅收風險點進行歸納和總結，積極探索企業風險特征、風險表現及識別方法等，并按集團、區域特點等分類歸納整理稅收風險點，建立多維度的大企業風險模型，形成稅收風險特征庫和案源庫。

3.實施稅收風險應對處理稅收風險的識別和評估是由稅務機關風險應對人員通過調查了解大企業稅收風險內部控制制度的建立和實施情況并對各環節存在的稅收風險進行評價，對稅收風險內部控制制度的有效性作出評判，估計稅收風險點轉化為風險的可能性，對稅收風險點實際運行的評價以及出具評價意見和結果。風險應對人員重點檢查大企業稅收風險內部控制的崗位設置、內部控制所生成的文件和記錄，觀察各稅收風險管理崗位的業務開展活動。必要時，風險應對人員可以選擇某些崗位具有代表性的交易事項進行跟蹤，以驗證這些崗位工作人員的實際工作狀況，從而全面研判稅收風險實質所在。

4.對稅收風險的評估反饋根據以上應對評估過程，稅收風險管理部門對大企業稅收風險發生可能性的高低、風險對稅收風險管理目標的影響程度進行定性和定量的評估，并得出評估結果。幫助大企業從稅收角度了解自身條件和所處的環境，確定風險規避和風險控制的總體策略。檢驗前三步驟運行是否適當、正確，并且指導以后的風險應對處理，實現大企業稅收風險管理的良性發展。

大企業發展角度對現實條件下企業稅收風險控制策略的思考

大企業要結合自身的組織結構特點，引入科學的風險評估和防范體系，通過稅收風險內部控制制度的建立，有針對性地制定重大事項涉稅風險解決策略。

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（China University of Mining，Xuzhou 221000，China）

摘要：風險是指未來的不確定性。風險管理理論是研究風險發生規律和風險控制的理論，它綜合運用各種風險分析手段、工具，對各種可能出現的風險進行分析預測，并在此基礎上優化各種風險管理技術，制定風險防范措施，對風險實施有效控制，使風險和危害降低到最小程度，達到最大限度的管理效能。

Abstract: Risk is the uncertainty about the future. Risk management theory is to study the law of the occurrence of risk and risk control. It combines various risk analysis methods and tools to analyze and forecast a variety of possible risk, and on this basis to optimize various risk management techniques, develop risk preventive measures, and effectively control risk, so as to minimize risk and harm and achieve maximum management efficiency.

關鍵詞： 風險 稅收風險 企業集團

Key words: risk；tax risk；enterprise group

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）32-0128-02

0引言

稅務機關在代表國家組織稅收收入過程中，由于各種因素的不確定性也會有造成稅收損失的可能性，即稅收風險。那么如何識別并防范這種風險呢？筆者分析如下：

1什么是稅收風險管理

1.1 稅收風險管理的概念稅收風險是指國家在組織稅收收入過程中，由于稅收制度和征稅手段本身的缺陷以及各種經濟因素的不確定性造成稅收損失的可能性。稅收風險管理是指稅務機關運用風險管理的理念和方法，合理配置管理資源，通過風險分析識別，風險等級排序，風險應對處理，以及過程監控、績效評估等措施，不斷提高納稅遵從度的過程和方法。稅收風險主要由三個方面形成：一是經濟活動的復雜性和法規、政策的規范性和普遍性之間的矛盾，造成法規或政策、特別是稅收法規和政策不能對每種情況進行明確規定，致使其存在一些缺陷或漏洞，形成法規層面的風險，可稱之為政策風險；二是由于稅務人員的執法能力、政策理解偏差、信息缺失，或者執法人員不作為以及內外勾結違法等等情況，造成執法層面的風險，稱之為執法風險；三是由于納稅人對政策認識不足、工作疏漏等情況造成無意不遵從，或納稅人利用自身信息優勢等不正當方式惡意不遵從，形成納稅遵從風險。稅收風險管理的基本流程：收集風險管理信息――風險評估――提出和實施風險管理解決方案――風險管理的監督與改進。稅收風險管理的核心內容是包含風險識別、風險分析、風險評價在內的稅收風險評估。

1.2 稅收風險管理和稅務風險管理稅務風險，指未來的不確定性對企業實現其經營目標的影響。企業稅務風險主要包括兩方面，一方面是企業的納稅行為不符合稅收法律法規的規定，應納稅而未納稅、少納稅，從而面臨補稅、罰款、加收滯納金、刑罰處罰以及聲譽損害等風險；另一方面是企業經營行為適用稅法不準確，沒有用足有關優惠政策，多繳納了稅款，承擔了不必要稅收負擔。稅務風險管理是企業為避免其因未遵循稅法可能遭受的法律制裁、財務損失、聲譽損害和承擔不必要的稅收負擔等風險而采取的風險識別、評估、防范、控制等行為的管理過程。稅務風險管理的基本流程：確定企業稅務風險管理目標，建立企業稅務風險管理機制――風險識別、評估――風險應對――評估、反饋和改進稅務風險管理機制。不難看出，二者最大的區別在于主體不同：稅收風險的主體是國家，風險造成的結果是國家稅款的流失。稅務風險的主體是企業，風險造成的結果一是由于少繳稅款而受到罰款處罰聲譽損害等，二是由于多繳了稅款而造成企業資金的流失。二者目標相同，都是綜合運用各種風險分析手段、工具，對各種可能出現的風險進行分析預測，并在此基礎上優化各種風險管理技術，制定風險防范措施，對風險實施有效控制，使風險和危害降低到最小程度，達到最大限度的管理效能。

2稅收風險管理的現狀

稅收風險管理是稅務機關以納稅遵從最大化為目標，利用征管資源，以有效方式進行風險目標規劃、識別排序、應對處理和績效考評，根據風險等級高低合理配置征管資源，以不斷降低納稅遵從風險、減少稅收流失的過程。在稅收風險管理工作循環中，風險識別是風險管理的起始點，也是提高風險管理針對性和效率的關鍵，風險識別對稅收風險管理的重要性不言而喻。稅收風險識別是在數據集中等稅收信息化建設成果基礎上，圍繞稅收風險管理目標，應用相關學科的原理和科學合理的方法、模型以及指標體系，利用稅收系統內部以及其他第三方的各種涉稅數據，從稅收經濟運行結果入手，深入研究，探索規律，尋找、發現可能存在稅收風險點，幫助科學決策，指導稅收征管工作的分析活動。以江蘇省國稅局為例，目前省級風險特征庫中包含104個風險特征指標,其中基礎風險指標15個，動態風險指標89個，以省局風險特征庫為基礎，根據各地區納稅人產業分布結構狀況，及遵從風險發生的主要特點，各省轄市也建立了本地區的市級風險特征庫；這些風險特征指標具有一定的通用性，能夠識別出一般企業在生產經營、納稅申報過程中存在的風險信息，并根據不同的稅收風險度劃分風險等級，從而開展相應的風險應對，取得了很大的成效。

3針對企業集團，現行稅收風險識別方法的局限性

企業集團是指一些企業為了適應市場經營環境和企業內部組織的變化，組建以母子公司為主體，以資產、產品技術等為紐帶，母公司通過投資及生產經營協作等多種方式，與眾多具有相對獨立性的企事業法人共同組成的經濟聯合體。企業集團，以資本為主要聯結紐帶，以集團章程為共同行為規范，企業集團的組建，不受所有制性質、地域和行業的限制。企業集團一般具有以下特點：①必須有一個實力強大，具有投資中心功能的集團核心。②必須有多層次的組織結構。除核心企業外，還有緊密層企業、半緊密層企業和松散層企業。③企業集團的核心企業與其他成員企業之間，要通過資產和生產經營的紐帶組成一個有機的整體。④企業集團的核心企業和其他成員企業，各自都具有法人資格。

從稅收管理的角度分析，企業集團的經營管理方式與手段日益科學化、現代化和專業化，其集團規模日益擴大化，一般是跨地區多元化經營，員工多，業務量大，經營管理復雜，涉及大量繁雜的稅法問題和會計處理問題，一般稅務干部在管理這類企業時，會面臨“管不了”或 “管的粗”的問題。借用現行的風險管理理念，通過一般的風險特征指標、數據模型等工具，能識別單一企業的風險特征，但在管理企業集團時，僅僅依靠風險指標進行風險識別就具有一定的局限性，無法識別出企業集團整體的風險信息，表現在：①企業集團內部關聯交易頻繁，按照交易類型分為有形資產的購銷或轉讓，有形資產的使用，無形資產的轉讓和使用，融通資金，提供勞務等，這些關聯交易，價格是否按照獨立交易原則進行制定，企業之間是否通過人為轉移利潤，偷逃轉移稅款等風險，通過風險特征庫無法進行風險識別。②企業集團組織架構復雜，內部成員企業經常新成立或注銷，企業成立或者注銷原因或目的是什么？是否存在納稅籌劃稅款流失等風險，運用風險特征庫無法識別。③企業集團一般都會有專門的稅收籌劃方案，充分利用稅收優惠政策合理避稅。企業是否存在變相利用國家政策偷逃稅款，或者重復享受稅收優惠政策等風險，如利用集團內企業間稅率差別轉移利潤、偷逃稅款，此類風險運用現有的風險特征庫無法識別。④企業集團的重大事項較多，合并、分立、改組改制、股權轉讓、債務重組、資產評估以及接受非貨幣性資產捐贈等事項頻發，企業一般不會主動告知稅務機關其涉稅信息的變動情況，傳遞到稅務機關的信息也往往存在嚴重失真現象，單純運用風險特征庫亦無法識別。

4加強企業集團稅收風險管理探討

針對現行稅收風險識別方法對于企業集團管理的局限性，以及企業集團稅源管理的特點，可以總結出對企業集團的風險識別途徑應是多元的，除了依據計算機的數據比對，還要靠“專家型”人才職業經驗的判斷，既有上級機關識別的稅收風險點，又要有一線管理人員管理經驗反饋的。特別是大型企業集團稅收風險識別不能局限于對系統數據的分析，著重要加強人工經驗的識別。人工經驗識別和機器識別相結合，二者互相補充、互相驗證、互相提高。依靠機器識別要構建專門的適用于企業集團的風險管理模型，采集交易價格、相互間合作關系變更等信息；嚴格集團企業管理，加強關聯交易監控，具體如下：

4.1 加強宏觀稅收風險識別。充分應用稅收風險能力估算這一宏觀稅收風險識別方法，采取自上而下估算法，利用GDP等宏觀統計數據、根據稅收政策、應用稅收經濟學、統計學和國民經濟核算等學科相關原理、模型和方法估算企業集團稅收能力，與實現的稅收收入數據比較，查找可能存在的風險及其變動趨勢。

4.2 配備高素質、責任心強的“專家型”稅務管理干部。企業集團內會計人員財務水平都較高，財務制度健全，如果稅務干部沒有高度的責任心，高水平的專業技能，日常管理中是很難發現問題的。應配備注冊稅務師、注冊會計師等“專家型”人才，工作方式上以團隊式為主、知識結構上以跨學科、跨行業的復合型為主。

4.3 對大企業的管理在理念上要以事前預防和事中及時發現為主、在內容上以所得稅和國際稅收為主、在手段上以優化服務和強化企業內控為主。

①加強組織結構監控。通過編制企業集團組織結構圖，全面了解企業集團相關組織結構及股權結構，各關聯方適用的稅種、稅率及相應可享受的稅收優惠，如有組織結構變更的情況，了解變更的原因與目的，是否存在納稅籌劃等，從而有針對性的開展反避稅調查。②加強對關聯交易的監控。在關聯交易確認的基礎上，檢查的重點是關聯交易對財務狀況和經營成果的影響。主要檢查關聯企業間的購銷業務、融資活動、勞務供應情況以及擔保、抵押業務，對高新技術企業、免稅企業、彌補虧損期企業，如果發現其某一時期利潤水平明顯提高時，應注意檢查有無從關聯企業轉入利潤的可能。嚴格按照《特別納稅調整實施辦法》，監控關聯交易的業務流程，包括各個環節的信息流、物流和資金流，與非關聯交易業務流程的異同等。③建議加強對其稅務風險內控體系的測試。總局2009了《大企業稅務風險管理指引（試行）》，建議大企業建立健全和有效實施稅務風險內控制度，作為稅務機關應按照本指引的要求，在實施測試工作的基礎上對企業建立與實施稅務風險內控制度的有效性發表意見。對其稅務風險內控制度有效性發表意見，在對企業稅務風險控制能力深入了解及客觀評價的基礎上，確定有針對性的稅收管理措施。④建議加強延伸管理。新《企業所得稅法》實行國際上通行的法人所得稅制，允許企業集團匯總納稅或者合并納稅，那么對企業集團匯總納稅或者合并納稅的真實性和合理性審核就提出了更高的要求。對實行匯總納稅或者合并納稅的企業集團的分支機構或子公司進行“延伸管理”，重點監控其關聯交易情況，防范關聯企業稅收轉移。

參考文獻：

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[2]《中央企業全面風險管理指引》（國務院國有資產監督管理委員會）.

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我國目前的稅收風險防范尚處于起步階段，但發展迅速。國家稅務總局在“十二五”規劃中已經明確把加強稅收風險管理作為稅收管理的主要發展方向之一，“以科學的風險管理理論為基礎，以現代信息技術為支持的稅收風險管理，可以進一步落實稅收征管的科學化、專業化、精細化管理，加強稅源監控、防止稅款流失”。

武漢市地稅局敏銳地意識到稅收風險管理是提升征管質量、提高納稅人稅法遵從度的有效手段。因此，市局黨組果斷決策，于20__年元月組建了武漢市稅收風險防范指揮中心，市局局長任指揮長，市局副局長任副指揮長。

經過兩年多的探索實踐，新組建的武漢市稅收風險防范指揮中心在稅收風險防范實踐中大膽嘗試，勇于實踐、勇于探索、勇于創新，取得了良好成效，為進一步深化武漢市地稅稅收征管改革闖出了一條新路。武漢市稅收風險防范指揮中心以風險規劃—分析識別—等級排序—應對處理—監控評估為主要流程環節的稅收遵從風險控管體系基本確立，風險分析識別、等級排序、分級應對、績效評價諸環節的邏輯關系得到進一步明確，并通過制定各類規章制度予以固化，為稅收風險防范提供了重要保障。

（一）成立機構，打牢風險防范的關鍵點。在稅收風險防范過程中，武漢市地稅局稅收風險防范指揮中心設置了綜合管理崗、風險信息管理崗、風險分析識別崗和風險應對實施崗，對各崗位的職責進行明確，確保了崗位人員各司其職、各盡其責。同時，按照單項性稅收風險的管理、系統性稅收風險的管理、涉稅情報信息類稅收風險的管理、依申請或依職權辦理涉稅事項風險的管理進行分類，制定了啟動、辦理、處理、反饋的工作流程，為稅收風險防范夯實了現實基礎。

同時，打造“一個體系”，全面推進風險管理的制度建設。行政執法崗責體系是征管改革的重要內容，充分體現了以風險管理為導向的突出作用。今年，在新的崗責體系應用推廣過程中，武漢市地稅局將風險管理貫穿于整個崗責體系之中，修訂了《風險管理辦法》，按風險類別分級、分類、過濾、篩選、排序、推送和應對，出臺了《武漢市地稅局關于進一步完善征管與稽查協作工作規范的通知》文件，進一步理順了與市局各處室、重點辦、零散辦、評估辦和稽查局的關系。通過組織專班到各基層單位調研，認真聽取基層一線的意見和建議，歸類整理并認真回復，優化風險管理系統與行政執法崗責平臺的數據共享和傳遞，推動了風險管理與行政執法的有效融合。

（二）進行風險分級，打牢風險防范的參照點。武漢市地稅局在按照規模、行業、事項對稅源進行分類的同時，又引入稅收風險的大小這個參照系，科學確定一級、二級、三級稅源戶，將有限的征管資源應用到稅收風險最大的納稅人上。并根據稅收征管程序和風險管理流程，將稅源管理職責在不同層級、不同部門和不同崗位之間進行合理分工，重構稅源管理崗責體系，從而形成以規模管理、行業管理和風險管理為特點的稅源分類模式。如2013年以行業管理為突破，以分級分類推送為重點，初步建立了房地產行業稅收風險指標體系，探索性開展了行業性的風險防范工作。通過數據生成、風險等級排序，優選生成了81戶房地產涉稅風險企業，并推送至市局納稅評估辦公室，建立了房地產行業的風險等級排序、風險分級應對的行業性風險管理機制。通過市局評估辦的評估任務審核，共計查補81戶房地產涉稅風險企業地方稅費1.3億元。

（三）搭建平臺，打牢風險防范的支撐點。緊緊依托湖北省地稅局稅費征管核心軟件，搭建市局、區局、稅務所（辦稅服務廳）三級應用平臺，發揮信息技術在稅源專業化管理過程中的支撐作用。他們自主研發的稅源專業化管理子系統，其主要內容涵蓋了涉稅事項的前置辦理、日常稅源管理、涉稅基礎資料信息等方面，并與減免稅、行政處罰等稅收管理業務進行了有效對接，從而形成了以涉稅事項管理為基礎的稅源專業化管理信息流。行政崗責執法平臺，以風險管理為導向，以稅源專業化管理為基礎，以閉環管理為目標，全面梳理崗位職責和流程，建立起涵蓋涉稅事項前置辦理、“先辦后審”事項任務分級推送、日常稅源管理、電子征管資料、行政執法文書的應用平臺，并與風險管理平臺對接，形成了以涉稅事項管理為基礎的稅源專業化管理信息流。挖掘梳理了稅源管理過程中可能存在的78個風險點指標，通過稅收風

險特征庫與原始基礎數據庫的標準化篩選，實現了稅收風險數據的自動化、定時化生成，并將全市各級稅收風險管理部門的日常風險應對，全部納入到了管理系統中，實現了風險管理的全程信息化，完善了稅收風險防范評價體系和應用體系。

（四）建立機制，打牢風險防范的著力點。武漢地稅通過制定《稅收風險防范管理實務手冊》、《稅收風險防范指揮中心工作方案》以及《稅收風險管理實施辦法》等風險管理制度體系，建立分級分類處理機制，對于稅收風險大、對稅源影響大的數據，在系統中直接推送至稽查部門進行應對；對于帶有行業性、普遍性的稅收風險數據，在系統中直接推送至納稅評估部門進行應對；對于風險較小，帶有一般性或個體性的基礎性風險數據，在系統中直接推送至基層稅源管理崗位應對。系統在相應數據推送至對應部門應對后，實現對應對處理結果的自動統計匯總，為下一步的管理決策提供依據，形成了風險管理信息化的完整鏈條。比如，針對個人所得稅自行申報管理，通過年所得12萬元以上個人所得稅自行納稅申報的風險識別和比對，共計核實應補稅人數1706人，補繳個人所得稅1309萬元。針對企業所得稅核定征收管理，通過對企業報送的財務會計報表及企業所得稅核定征收申報表的深入分析，預先設定報表間的邏輯公式條件，通過系統進行批量數據篩查，共計推送企業所得稅核定征收風險668戶，共計880條數據，核實應補繳企業所得稅戶341戶，共計補繳企業所得稅1515萬元。

同時，抓好市局、區局、稅務所“三級聯動”，嚴格把關風險防控的管理質效。在風險任務推送環節，緊密聯合市局各業務處室，優選風險事項，嚴控風險總量，著力抓好市局、區局、稅務所的“三級聯動”機制。在市局層面，做好風險事項的分析、推送和考核工作，與各業務處室緊密合作，確保風險事項一個出口、績效考核一個標準。一是在任務分析階段，人工對風險數據進行關聯性分析，盡可能將風險任務的誤傷性降到最低程度，并明確稅收風險防范中心與各業務處室的考核職責和范圍，嚴格把控任務總量，實現風險任務過濾式推送。二是嘗試在某一時期，將同一納稅人的不同風險在系統中進行匯總，實施風險任務的捆綁式推送，減輕基層和納稅人負擔。三是嚴格把控風險推送的完成時間，實現風險任務的均衡式推送，避免基層在某一時期內超負荷運轉。在區局層面，抓好部門之間的銜接配合。在風險任務推送時，各區局稅收風險防范中心明確工作任務，明晰各部門職責，分工協調配合，嚴把質量關和考核標準。在稅務所層面，抓好把關責任人。風險任務推送至稅務所后，在風險管理系統中可按照各稅務所責任人的分工，預先在系統內明確風險任務回復的審核人，由系統進行連帶鎖定，在回復事項時把好質量關，建立了風險任務在市局、區局、稅務所的“三級聯動”機制。

（五）實現“五大功能”，著力構建稅收情報的聚集點。今年以來，為解決征納雙方信息不對稱問題，提高稅收征管的科學化水平，武漢市地稅局黨組高度重視，從戰略高度出發，決定在稅收風險防范指揮中心的基礎上，籌建武漢市地稅局稅收情報中心，全面發揮“五大中心”功能（即文獻中心、期刊中心、數據中心、情報分析中心、稅收風險防范指揮中心）。于2013年10月21日召開了稅收情報中心的模擬運行匯報會，相關的稅收情報分析工作已按照預定計劃開展。作為稅收情報中心重要組成部分的湖北省數字圖書館武漢地稅分館已建立，通過匯集全國一流的稅收專業數字圖書資源，將實現圖書期刊借閱、數字圖書閱覽等功能，并承擔涉稅數據管理、稅收理論調研等多項工作。稅收情報中心的建立，將實現從情報分析到風險應對的全面升級和創新，為風險管理邁向新臺階打下堅實的基礎。

以風險推送為紐帶，分級管理、人機結合、信息管稅，實現過程控制的最優化

武漢市地稅局將風險管理的流程確定為稅收風險特征庫建設、數據審計、風險識別、風險評估、風險推送、風險應對處理、風險決策分析和績效考核八個環節，并以風險推送管理作為稅收征管工作縱向互動、橫向聯動、內外協動運行機制的紐帶。

一是稅收風險防范管理流程化。通過稅收風險防范管理平臺，對內部、外部涉稅數據開展稅收風險防范指標分析、數據挖掘和數據評估，生成稅收風險納稅人信息，對相關信息進行分級分類處理，建立指定稅收風險各指標專項管理流程。全市地稅系統以風險任務工作流的形式，按照市局稅收風險防范指揮中心市局相關處室區局（市直屬局或市稽查局）區局各科、稅務所（市直屬局和市稽查局相關業務處室）相應管理崗位操作人員的推送流程，從上至下進行稅收風險防范任務數據的分層解剖，通過風險防范管理平臺與稅費保障系統、稅收清結評審系統和稅收征稽協作系統的工作任務流轉，系統開展納稅評估、涉稅調查（檢查）、催報催繳和稅務稽查等稅收管理工作。同時，市局各級風險管理部門對稅收風險防范工作任務流轉及其反饋信息進行跟蹤，全程監控稅收風險任務的處理流程和處理結果，及時統計和匯總稅收風險防范任務的處理情況，從而形成風險防范、日常管理、納稅評估和稅務稽查的整體聯動，全程監控。

同時，在風險管理工作中，著力抓好內部、外部信息的比對分析。通過數據的挖掘比對，實現風險管理的全方位監控。一是做好內部現有的各子系統內部數據的關聯性結合，通過深入挖掘內部數據之間的邏輯比對分析，查找風險事項，加強風險管理。二是做好外部信息數據與內部信息數據的對比性結合，加大對外部信息的監控力度，實現風險管理向外部延伸。一方面，加強對來自政府其他部門的第三方信息的篩查比對，強化對風險事項的監管。通過取得的土地登記主管部門的第三方信息，對全市共計356條新增土地登記信息，開展了土地登記基礎信息的核實及補充錄入工作，全市共計補錄相關土地登記信息356條，補錄土地面積825萬平方米，補繳土地使用稅5392萬元；通過從省公安交管部門取得的車輛登記第三方信息，與全市保險機構代收代繳的車船使用稅信息進行比對，共計導入車輛信息近96萬條，分析識別比對13.33萬條，比對不一致12萬條，核查補繳車船稅1076萬元。另一方面，加強對來自新聞、報刊、網絡等媒體的新聞媒介類信息的信息監控，并以《風險信息專報》的形式，實現風險任務網上全電子化推送，及時進行跟蹤監控，強化風險管理。截至2013年11月底，已編報了《風險信息專報》12期，共計推送風險任務602條，累計查補各類稅款2.4億元。

二是稅收風險分類管理層級化。對全系統的稅收風險識別在操作層面分為市、區兩級進行。市局主要針對全局性的、方向性的風險進行操作，對全市風險數據的完整性、邏輯合理性進行審核，建立統一的后臺技術支撐， 確定風險數據的等級、類別、規模、推送應對的部門以及處理方式，確定市級風險數據的推送方式、頻率及各環節完成時限，并運用風險防范管理系統推送至相應部門進行處理。市局下屬各區局建立區級風險管理模式，側重對從市局流轉的風險具體應對，結合區局自身管理需要設置的稅收風險點，并進行風險處理。同時，按照市、區兩級風險管理的界限，建立區級風險指標和任務數據的產生機制、處理機制，應用系統開展區級稅收風險基礎數據的分析，設計區局風險管理任務模板，將分析結果納入風險管理平臺，生成風險待辦任務，并在網上流轉，與納稅評審系統進行對接，通過具體應對處理形成上下聯動，建立較為完善的風險防控體系。

三是風險推送預警信息化。每個風險管理任務流轉環節，市局都確定了風險管理的采用系統自動預警提示和手機短信提醒兩種方式，風險責任處理人只要登錄系統，就可以及時查看到最新需要處理的風險信息，即使不在電腦旁，也能通過短信查看消息，以便及時處理。對于機考類稅收風險指標，稅收風險管理平臺將直接對風險應對情況進行審核，自動計算工作進度，以此作為下一步考核依據；對于公示類稅收風險，各應對部門需在規定時間內，將風險應對情況人工輸入風險管理平臺，平臺將自動匯總人工反饋的處理情況，由相關業務部門負責審核完成情況，給予最終評定。

四是風險應對考核標準化。他們將風險防范工作納入全市績效考核，以稅收風險管理平臺為依托，市局稅收風險防范中心按月依據風險指標的特性，將當月生成的風險數據分成機考類風險指標、人機結合類風險指標以及突發性風險指標三種。凡是能夠通過系統生成的結果，一律以系統數據為準，不得采用人工數據代替，保證每一條風險應對記錄都有跡可循、有案可查。在此基礎上，系統對每條風險數據的應對完整性和及時性都做及時審核，確保稅收風險得到及時有效化解，風險應對真正落到實處。今年，市局稅收風險防范指揮中心共計推送各類風險任務23.10萬條，通過風險事項的核查，累計查補各類稅款已達4.65億元，并已全部入庫。

以風險管理為重點，分層響應、差別應對、考核評估，實現征管機制的最優化

對不同的風險等級的納稅人采取不同的應對措施，實施差別化管理，是風險管理的重點，也是稅源專業化管理的核心。為此，武漢市地稅局分級分類進行了稅源的科學化管理。

第一，多層面監控重點稅源。一級稅源戶由市局重點稅源辦公室和市局直屬局直接管理，二級、三級稅源戶按照“規模+行業”模式，由區局重點稅源辦、重點稅源稅務所與行業管理所實施重點稅源集約化管理。利用重點稅源管理平臺，實行按月跟蹤調查、審核、分析，市局、區局、科所“三級聯動”，作為重點稅源管理的實體，實時全面監控重點稅源企業生產經營和稅源稅收狀況，實現重點稅源監控由管戶為主向管事分崗管理為主轉變。2013年，納入市局三級重點稅源管理的企業共有3898戶，占全市企業登記戶的2.17%，入庫稅款488億元，占當年全市地稅稅收收入的68.40%。

第二，多方式監控一般稅源。對重點稅源、零散稅源以外的一般稅源，按照屬地、分事項團隊化、協作化管理的要求，從提高稅源監控精準度入手，由一般稅源所實行專業化分工、團隊化管理、流程化控制、優質化服務，變單兵式為團隊流程化。各區地稅局除重點稅源所外，其他稅務所為一般稅源稅務所，將管戶與管事相協同，按管理環節和事項，進行專業化崗位分工管理。構建以管事為主、管戶為輔的分事項、分崗位專業化管理格局。在一般稅源所內，按地段分類管理，實行屬地與分類管理相結合，以管事為主，努力把稅源監控管理做精、做細，促進管理水平和收入水平的提高。

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[3]UK HM Revenue and Customs. Corporate GovernanceA Boardroom Perspective[R]. DECD，Paris，2006.

[4]財經網：報告稱中小企業未來面臨融資難和稅負重兩大挑戰，.

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[8]南方周末網：科技部官員稱五成高新技術企業資格造假，.

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（一）國外研究情況

美國頒布的薩班斯法案[1]是首部對稅務風險管理提出全面具體要求的研究。2004年，美國COSO委員會在此基礎上提出了《企業風險管理整合框架》，定義了企業風險管理內涵。

澳大利亞的學者Michael Carmody （2003）[2]認為，稅務風險來源于外部和內部的不確定性因素。由于外部因素的無法控制性，稅務風險管理實際上就是企業對內部因素的控制，即以規范納稅行為、降低稅收風險為目的，合理安排經營活動或者個人事務活動。

厄爾（Erle，2007）[3]指出，稅務風險管理是公司治理體系的重要組成部分。在經濟形勢日益復雜的情況下，所有利益相關者為實現公司可持續發展的價值，應該選擇更具長遠意義的最佳策略，即進行有效的稅務風險管理。

（二）國內研究情況

范忠山、邱引珠（2002）[4]認為，稅務風險管理是以獲取“節稅”收益為目的，以事先籌劃、事中控制、事后審閱為手段，合法有效地安排財務活動。

金道強（2005）[5]認為，構建稅務風險管理系統是企業防范稅務風險的主要措施。一套完整的稅務風險管理系統應該包括：風險甄別系統、風險預警系統、風險決策系統、風險規避系統和風險監控系統。

張曉（2010）[6]認為，企業在選取適用稅法時，可能導致未用足相關優惠政策而承擔了不必要的稅收負擔；同時可能存在著納稅行為不到位等情況，對公司財務或形象方面造成不良影響。

（三）稅務風險管理定義及基本方法

通過研究國內外稅務風險管理理論，結合實際情況將稅務風險管理定義為：圍繞稅務風險管理總體目標，通過管理的基本流程，培育良好的稅務風險管理意識，完善稅務風險管理體系，從而保證稅務風險管理有效實施的過程和方法。

經過長期實踐，G公司總結提煉形成了“識別――評估――應對――監督”閉環式稅務風險管理基本方法。其中，識別是指辨識實際情況中面臨的主要稅務風險。評估是指利用稅務風險發生的可能性和損失度衡量關鍵風險。應對是指根據決策主體對稅務風險的承受能力而制定的管理策略。監督是指風險動態管理過程中的自我評估機制。

二、稅務風險管理理論在公司的創新發展――專項稅務風險管控

近年來，G公司借鑒國內外稅務風險管理理論，結合自身實踐，總結提煉了具有電網企業特色的稅務風險管理理論及方法。

（一）專項稅務風險管控內涵與特征

專項稅務風險管控是以稅務風險評估結果為參考，以“重點稅種、高風險領域、新興業務”為核心，開展的一系列稅務風險治理活動。

專項稅務風險管控具有四大特點。一是重點突出，針對重要稅種及涉稅業務，從納稅復雜程度、稅務處罰情況等角度，開展多層次、全方位專項治理。二是深度管控，聚焦至某個具體稅務風險，針對具體風險成因，深入分析并制定解決措施。三是動態評估，依據上一年度的評估結果，結合內外部審計等發現的問題，確定管控重點。四是成本節約，在稅務風險管理基礎工作良好的情況下，有的放矢地開展專項稅務風險管控。

（二）專項稅務風險管控基本方法

在專項稅務風險識別階段，按照“重點稅種、高風險領域、新興業務”這一標準，判斷是否為專項稅務風險。其中，重點稅種是從納稅規模、稅法復雜程度等角度予以衡量；高風險領域是指近三年來內外部審計結果、稅務機關檢查等方面發現的風險等級偏高的稅務風險；新興業務是指公司新進入的行業、新成立的公司等。

稅務風險評估方法采用風險衡量基本模型，即稅務風險=影響程度*發生的可能性，予以度量。比如，G公司編制《年度全面風險管理報告》即是一次定期的全面稅務風險評估。

在專項稅務風險應對階段，由管理層采取各種措施減少專項稅務風險事件發生的可能性，或者將可能的損失控制在一定范圍內，以避免在專項稅務風險事件發生時帶來的難以承擔的損失。比如，G公司編制了《增值稅實用手冊》具體指導風險應對措施。

專項稅務風險監督是指對風險進行定期的監控和檢查。專項稅務風險監控和檢查應至少包括以下內容：風險評估所依據的假定；風險評估的結果符合實際經驗等。比如，年度稅務工作自查中增加了對研發費加計扣除、客戶用電工程集中資金涉稅問題的檢查，以評估專項稅務風險管控的實施效果。

三、專項稅務風險管控在公司的實踐應用

2014年度，G公司按照專項稅務風險管控的有關理論，在已識別的稅務風險基礎上，判斷形成包括增值稅涉稅業務操作風險、企業所得稅研發費加計扣除風險等6項專項稅務風險，并針對性地開展了專項治理工作，取得了顯著成效。下面以增值稅涉稅業務操作風險為例。

在專項稅務風險識別階段，集中研討專家，采用流程分析等識別方法，以管控標準流程圖為依托，結合增值稅相關法律法規及操作失誤，識別風險點；結合往年外部審計等情況中發現的問題，識別稅務風險。

在專項稅務風險評估階段，以稅務風險發生的影響程度及可能性為維度。將風險發生的可能性依據該類風險發生的頻率定量分為5個等級，如該類風險可能每五年以上發生一次，則將風險等級定為1級；每月可能發生一次，則定為5級。再按實際風險損失情況將風險損失度分為聲譽損失和直接經濟損失，每類按損失嚴重程度具體劃分為5個等級，如風險損失造成三年以上七年以下有期徒刑或造成直接經濟損失一萬元以上五億元以下的，定為3級風險。

在專項風險應對階段，G公司主要通過制定《增值稅實用手冊》、開展培訓進行事前風險預防。《實用手冊》本著“從基礎到實務，從一般到個別”的理念，循序漸進的介紹了增值稅工作實務。同時廣泛宣貫了增值稅納稅規范，促進了增值稅業務的規范化操作。業務培訓提升了涉稅人員風險管控意識，強調關鍵涉稅業務環節，推動涉稅管理“業務”“財務”聯動，實現管理端口向業務部門前移。

專項稅務風險監督可分為兩種方式。一是與內控評價與風險評估工作相結合。2014年11月中旬，G公司正式將檢查增值稅涉稅業務操作風險管控措施是否有效執行，風險管控效果是否顯著良好納入至內控評價與風險評估工作之中。二是與財務稽核工作相結合。2014年9月，G公司將增值稅涉稅業務操作風險管控情況作為財務稽核工作檢點，重點檢查供電公司增值稅涉稅業務操作風險管控情況。

四、專項稅務風險管控的發展方向

基于前期理論研究和具體實踐，公司后續將專項稅務風險管控的發展方向定位于風險數量化、預警系統化。在風險識別的方法上，改進傳統的經驗判斷方法，采用風險數量化方式，避免風險遺漏或判定不準確的情況。在稅務風險的管控方式上，逐步實現系統化預警，真正實現在線監控、在線預警，保證更為及時和準確的識別風險，查找風險來源。

在此基礎上，立足集團化管控角度，以風險管理為導向，研究形成適用于公司未來發展的稅務風險管控基本方法及主要工具。

參考文獻：

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[4]范中山，邱引珠：企業稅務風險與化解[M].對外經濟貿易大學出版社，2002.

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2.較為注重顯性風險管理，對隱性風險管理重視不夠。

第一，在業務發展導向上，注重規模和速度，強調業務增長量，忽視保險發展的質。由于我國保險公司分支機構的設立主要是根據保費收入增加額為依據的，保險法規和保儉監管部門對保險費地位的過份強調在一定程度上導致商業保險公司把保費的追逐作為主要經營目標。保險公司在實際展業中，重保費，輕理賠；在保險市場競爭中，以保險價格進行惡性競爭，盲目承保、劣質承保并存；在保險險種開發上，以占取市場份額作為主要手段，對保險產品風險的管理控制重視不足。

第二，在保險發展導向上，某些方面還存在著保險決策和保險經營中的短期行為，對保險業發展及保險公司發展戰略長遠性研究不夠；在公眾對保險的信任度方面，保險業未能充分重視惡性競爭、保險中介制度混亂、保險欺騙對社會公眾產生不度影響；在制度法律建設方面，對保險發展的制度環境和法律基礎建設重視不夠，一方面表現在保險法在某些方面存在著缺陷與不足，另一方面保險法已不能完全適應開放條件下保險業的發展，一個有效的保險法律體系還未基本形成；在保險文化建設方面，保險公司文化建設滯后，保險文化傳播缺乏創新，保險公司的形象度和美譽度構建急需加強。

3.較為注重內生風險管理，忽視外生風險管理。

第一，部分保險公司不重視對公眾信任風險的管理。

第二，對保險開放、民族保險安全的風險重視不夠。在加入WTO的背景下，如何有效地對中國保險市場進一步開放中的各種風險進行管理研究不足，忽視中國保險業發展過程中的內在的根本制約。

第三，部分保險公司較為重視公司內部風險管理，而對保險同業的規范競爭、有序競業的風險管理重視不夠，保險同業組織的作用還相當有限。

第四，對保險中介組織的風險管理力度不夠。部分保險公司無視保險中介的有關法律規定，不顧中介機構經營資格、業務水平、職業道德狀況等條件進行中介展業，表明保險公司對中介組織風險管理與保險公司自身的規范經營都應加強。

第五，缺乏對保險欺騙進行風險管理的有效手段，保險欺騙給保險公司造成的損失日趨加大，在中國保險理念不強、法律意識淡薄的國度里對保險欺騙的風險管理需在制度完善和技術創新上加大力度。

4.未能建立起有效的風險管理信息系統，風險管理決策缺乏依據。

保險經營是在大量可保風險前提下運用大數法則對可保風險進行分散，各類風險數據、損失數據是保險經營的數理基礎，在相當程度上也可以說，風險數據、損失數據是保險經營的保險資源。保險經營依據這些保險資源從事保險展業，通過展業擴充豐富這類資源提高保險經營水平和展業范圍。因此，在理論和實踐中都要求保險公司（包括社會）建立一個完整的信息系統對這類保險資源進行保護、開發和利用。我國相當部分保險公司有效的風險信息系統都未能建立，這將可能導致保險經營決策缺乏合理依據，使保險經營缺乏合理的數理基礎。從某種程度上，這將可能導致道德風險和逆選擇的增加。

5.風險管理理論滯后，風險管理人才不足。

在我國，風險管理理論發展滯后，風險管理人才不足已是一個不爭的事實。保險風險管理既包括風險投資、保險購買和管理、安全、賠償金管理、索賠管理，又包括公共關系、市場服務、培訓員工、提供法律咨詢等內容；既包括對保險公司的硬件失誤風險和軟件失誤風險的管理，又包括組織性失誤風險和人的失誤風險的管理；既包括保險公司內部風險管理，又包括保險業風險管理；既包括保險經營顯性風險的管理，又包括保險經營隱性風險的管理。只有建立起全面的風險管理觀，才能推動和實現保險業有效的風險管理。

二、目前風險管理狀況對中國保險業發展的影響

1.保險業風險管理及保險經營風險管理弱化在相當程度上影響保險業的可持續發展基礎；

近年來40％的保費增長率是在粗放型經營模式下，在風險管理未能有效實施的情況下實現的，在這種經營模式下，重視保費增長速度與資產負債管理重視不夠并存，保險公司總資產增加與凈資產減少同在，保險市場規模擴大與保險業務的利潤水平逐步降低并舉，增加保費的快速增長與較多風險的累積相隨，這不僅有悖于保險業風險承擔、風險分散的宗旨，而且大大影響保險業可持續發展的基礎。

2.保險經營風險管理功能弱化將不利于深化社會公眾對保險的信任，保險信任和保險信心是各國保險業發展的生命力所在。

近現代保險發展的共同基礎是社會公眾對保險業的信心和信任，這是決定保險需求的根本因素，因為信心和信任是保險理念培育的良性土壤。因此，保險公司必須建立真正地為社會公眾分散風險、為社會公眾提供各種風險管理服務的經營理念，真正地實現保險經營與保險風險管理的融合，以增強和鞏固社會公眾對保險業的信心。特別是在目前風險分散途徑多樣化的情形下，增強社會公眾對保險業的信任和信心對現代保險業發展具有決定性的意義。

3.保險經營風險管理的弱化將使中國保險業在國際保險市場中缺乏競爭力，導致中國保險業在對外開放和加入WTO中處于更加不利的局面。

從中國民族保險發展歷史可以看到，中國民族保險業是在中國本身缺乏商業保險理念和商業保險技術機制、在國外保險公司對中國保險市場進行掠奪和控制的不利條件下產生和發展起來的，這種特定的歷史路徑制約了中國現代保險業的發展。因此，在中國民族保險實力不足、現代民族保險發展缺乏一定制度環境和制度基礎的條件下，民族保險業更應注重自身的穩健發展，大力加強保險發展的制度建設，培植保險理念。惟有如此，才有可能實現民族保險發展從量的增加到質的升華，增強民族保險業自身在國際保險市場的競爭力，逐步有序地實現保險的國際化。

三、對策

1.實現保險經營方式的根本轉變，制定穩健的保險產業發展政策，為中國保險業風險管理構建良好的宏觀環境。

保險業發展要實現根本性突破首先必須實現從粗放型經營方式到集約型經營方式的根本轉變，只有這樣，才能從根本上走出重速度、輕質量的惡性循環，把保險發展引上穩健、健康的軌道，進而逐步增強民族保險業的綜合實力。也只有在經營方式根本轉變的前提下，才可能制定出穩健的保險產業發展政策。

穩健的保險產業發展政策是中國民族保險業發展的基本戰略前提。首先保險產業政策必須建立在中國特定的政治經濟和人文背景上，只有在這種根基上培植公眾的保險意識，構造保險制度環境，完善保險法律制度，開發保險資源潛力，滿足公眾的保險需求，才能走出一條適合中國國情的保險業發展道路。其次，保險產業政策必須體現可持續發展性，堅持可持續發展性，才能有效地開發中國潛在的保險資源，才能實現重速度、輕質量的粗放型經營方式到集約型經營方式的根本轉變；只有堅持可持續發展戰略，才能真正實現保險業本身的宗旨；只有堅持保險業的可持續發展，才能逐步樹立和增強公眾對保險的信任感。再次，中國的保險產業發展政策，必須把戰略管理、經營管理和風險管理融于一體，政府應以較高的戰略眼光來發展保險業，保險業在社會政治經濟中的特殊地位要求政府對保險業實行低稅政策，改變目前中國保險業稅負較重的局面，對一些投資型產品的開發可考慮稅收優惠或遞延稅收政策，對外資保險公司的稅收政策應考慮到有利于民族保險業的發展和中外保險企業的公平競爭；保險業應堅持經營管理和風險管理相結合，實現保險真正地為社會經濟、社會公眾服務宗旨；保險產業政策還必須考慮到中國經濟發展的不平衡狀況，在一定程度上可考慮建立區域性的保險產業政策與統一的保險產業政策相結合的保險產業政策體系。

2.培植健全的保險意識，完善保險法律制度基礎，為中國保險業風險管理提供制度支持。保險風險管理不僅僅是一種風險識別、衡量、控制、融資的技術方法，還在于風險管理制度是一種保險制度安排，提供對風險管理的制度支持是十分必要的。培植健全的保險意識是構建中國保險制度基礎的一個永恒主題，保險意識的培植一方面需要保險公司規范的經營作風、良好的社會形象的凝聚力和輻射力來實現，另一方面，社會各界對保險意識的傳播也有利于保險意識的培植和增強。

法律是風險管理的制度基礎，保險法律制度完善程度決定風險管理水平高低及其績效大小。目前應著手解決保險發展與保險立法滯后的矛盾，彌補《保險法》中的缺陷和不足，同時抓緊時間構建完整有效的中國保險法體系（包括《保險業法》、《保險合同法》、《外資保險公司市場進入與監管條例》等）。

3.實施全方位風險管理制度，強化社會風險管理理念，是中國保險業風險管理的重點。

保險經營方式的轉變、保險法律制度的構建不可能一蹴而就，在中國的特殊體制背景下，保險經營方式轉變、保險法律制度構建應與保險業全主位風險管理實施同步進行。中國保險業全方位風險管理包括對物的風險、行為風險與心理風險管理、制度風險與人的風險的管理、顯性風險與隱性風險的管理、內生風險與外生風險的管理、風險信息管理系統與風險預警系統的管理等。

篇13

2.較為注重顯性風險管理，對隱性風險管理重視不夠。

第一，在業務發展導向上，注重規模和速度，強調業務增長量，忽視保險發展的質。由于我國保險公司分支機構的設立主要是根據保費收入增加額為依據的，保險法規和保儉監管部門對保險費地位的過份強調在一定程度上導致商業保險公司把保費的追逐作為主要經營目標。保險公司在實際展業中，重保費，輕理賠；在保險市場競爭中，以保險價格進行惡性競爭，盲目承保、劣質承保并存；在保險險種開發上，以占取市場份額作為主要手段，對保險產品風險的管理控制重視不足。

第二，在保險發展導向上，某些方面還存在著保險決策和保險經營中的短期行為，對保險業發展及保險公司發展戰略長遠性不夠；在公眾對保險的信任度方面，保險業未能充分重視惡性競爭、保險中介制度混亂、保險欺騙對公眾產生不度；在制度建設方面，對保險發展的制度環境和法律基礎建設重視不夠，一方面表現在保險法在某些方面存在著缺陷與不足，另一方面保險法已不能完全適應開放條件下保險業的發展，一個有效的保險法律體系還未基本形成；在保險文化建設方面，保險公司文化建設滯后，保險文化傳播缺乏創新，保險公司的形象度和美譽度構建急需加強。

3.較為注重內生風險管理，忽視外生風險管理。

第一，部分保險公司不重視對公眾信任風險的管理。

第二，對保險開放、民族保險安全的風險重視不夠。在加入WTO的背景下，如何有效地對中國保險市場進一步開放中的各種風險進行管理研究不足，忽視中國保險業發展過程中的內在的根本制約。

第三，部分保險公司較為重視公司內部風險管理，而對保險同業的規范競爭、有序競業的風險管理重視不夠，保險同業組織的作用還相當有限。

第四，對保險中介組織的風險管理力度不夠。部分保險公司無視保險中介的有關法律規定，不顧中介機構經營資格、業務水平、職業道德狀況等條件進行中介展業，表明保險公司對中介組織風險管理與保險公司自身的規范經營都應加強。

第五，缺乏對保險欺騙進行風險管理的有效手段，保險欺騙給保險公司造成的損失日趨加大，在中國保險理念不強、法律意識淡薄的國度里對保險欺騙的風險管理需在制度完善和技術創新上加大力度。

4.未能建立起有效的風險管理信息系統，風險管理決策缺乏依據。

保險經營是在大量可保風險前提下運用大數法則對可保風險進行分散，各類風險數據、損失數據是保險經營的數理基礎，在相當程度上也可以說，風險數據、損失數據是保險經營的保險資源。保險經營依據這些保險資源從事保險展業，通過展業擴充豐富這類資源提高保險經營水平和展業范圍。因此，在和實踐中都要求保險公司（包括社會）建立一個完整的信息系統對這類保險資源進行保護、開發和利用。我國相當部分保險公司有效的風險信息系統都未能建立，這將可能導致保險經營決策缺乏合理依據，使保險經營缺乏合理的數理基礎。從某種程度上，這將可能導致道德風險和逆選擇的增加。

5.風險管理理論滯后，風險管理人才不足。

在我國，風險管理理論發展滯后，風險管理人才不足已是一個不爭的事實。保險風險管理既包括風險投資、保險購買和管理、安全、賠償金管理、索賠管理，又包括公共關系、市場服務、培訓員工、提供法律咨詢等內容；既包括對保險公司的硬件失誤風險和軟件失誤風險的管理，又包括組織性失誤風險和人的失誤風險的管理；既包括保險公司內部風險管理，又包括保險業風險管理；既包括保險經營顯性風險的管理，又包括保險經營隱性風險的管理。只有建立起全面的風險管理觀，才能推動和實現保險業有效的風險管理。

二、目前風險管理狀況對中國保險業發展的影響

1.保險業風險管理及保險經營風險管理弱化在相當程度上影響保險業的可持續發展基礎；

近年來40％的保費增長率是在粗放型經營模式下，在風險管理未能有效實施的情況下實現的，在這種經營模式下，重視保費增長速度與資產負債管理重視不夠并存，保險公司總資產增加與凈資產減少同在，保險市場規模擴大與保險業務的利潤水平逐步降低并舉，增加保費的快速增長與較多風險的累積相隨，這不僅有悖于保險業風險承擔、風險分散的宗旨，而且大大影響保險業可持續發展的基礎。

2.保險經營風險管理功能弱化將不利于深化社會公眾對保險的信任，保險信任和保險信心是各國保險業發展的生命力所在。

近保險發展的共同基礎是社會公眾對保險業的信心和信任，這是決定保險需求的根本因素，因為信心和信任是保險理念培育的良性土壤。因此，保險公司必須建立真正地為社會公眾分散風險、為社會公眾提供各種風險管理服務的經營理念，真正地實現保險經營與保險風險管理的融合，以增強和鞏固社會公眾對保險業的信心。特別是在目前風險分散途徑多樣化的情形下，增強社會公眾對保險業的信任和信心對現代保險業發展具有決定性的意義。

3.保險經營風險管理的弱化將使保險業在國際保險市場中缺乏競爭力，導致中國保險業在對外開放和加入WTO中處于更加不利的局面。

從中國民族保險可以看到，中國民族保險業是在中國本身缺乏商業保險理念和商業保險技術機制、在國外保險公司對中國保險市場進行掠奪和控制的不利條件下產生和發展起來的，這種特定的歷史路徑制約了中國保險業的發展。因此，在中國民族保險實力不足、現代民族保險發展缺乏一定制度環境和制度基礎的條件下，民族保險業更應注重自身的穩健發展，大力加強保險發展的制度建設，培植保險理念。惟有如此，才有可能實現民族保險發展從量的增加到質的升華，增強民族保險業自身在國際保險市場的競爭力，逐步有序地實現保險的國際化。

三、對策

1.實現保險經營方式的根本轉變，制定穩健的保險產業發展政策，為中國保險業風險管理構建良好的宏觀環境。

保險業發展要實現根本性突破首先必須實現從粗放型經營方式到集約型經營方式的根本轉變，只有這樣，才能從根本上走出重速度、輕質量的惡性循環，把保險發展引上穩健、健康的軌道，進而逐步增強民族保險業的綜合實力。也只有在經營方式根本轉變的前提下，才可能制定出穩健的保險產業發展政策。

穩健的保險產業發展政策是中國民族保險業發展的基本戰略前提。首先保險產業政策必須建立在中國特定的和人文背景上，只有在這種根基上培植公眾的保險意識，構造保險制度環境，完善保險制度，開發保險資源潛力，滿足公眾的保險需求，才能走出一條適合中國國情的保險業發展道路。其次，保險產業政策必須體現可持續發展性，堅持可持續發展性，才能有效地開發中國潛在的保險資源，才能實現重速度、輕質量的粗放型經營方式到集約型經營方式的根本轉變；只有堅持可持續發展戰略，才能真正實現保險業本身的宗旨；只有堅持保險業的可持續發展，才能逐步樹立和增強公眾對保險的信任感。再次，中國的保險產業發展政策，必須把戰略管理、經營管理和風險管理融于一體，政府應以較高的戰略眼光來發展保險業，保險業在政治經濟中的特殊地位要求政府對保險業實行低稅政策，改變中國保險業稅負較重的局面，對一些投資型產品的開發可考慮稅收優惠或遞延稅收政策，對外資保險公司的稅收政策應考慮到有利于民族保險業的發展和中外保險的公平競爭；保險業應堅持經營管理和風險管理相結合，實現保險真正地為社會經濟、社會公眾服務宗旨；保險產業政策還必須考慮到中國經濟發展的不平衡狀況，在一定程度上可考慮建立區域性的保險產業政策與統一的保險產業政策相結合的保險產業政策體系。

2.培植健全的保險意識，完善保險法律制度基礎，為中國保險業風險管理提供制度支持。

保險風險管理不僅僅是一種風險識別、衡量、控制、融資的技術，還在于風險管理制度是一種保險制度安排，提供對風險管理的制度支持是十分必要的。培植健全的保險意識是構建中國保險制度基礎的一個永恒主題，保險意識的培植一方面需要保險公司規范的經營作風、良好的社會形象的凝聚力和輻射力來實現，另一方面，社會各界對保險意識的傳播也有利于保險意識的培植和增強。

法律是風險管理的制度基礎，保險法律制度完善程度決定風險管理水平高低及其績效大小。目前應著手解決保險發展與保險立法滯后的矛盾，彌補《保險法》中的缺陷和不足，同時抓緊時間構建完整有效的中國保險法體系（包括《保險業法》、《保險合同法》、《外資保險公司市場進入與監管條例》等）。

3.實施全方位風險管理制度，強化社會風險管理理念，是中國保險業風險管理的重點。

保險經營方式的轉變、保險法律制度的構建不可能一蹴而就，在中國的特殊體制背景下，保險經營方式轉變、保險法律制度構建應與保險業全主位風險管理實施同步進行。中國保險業全方位風險管理包括對物的風險、行為風險與心理風險管理、制度風險與人的風險的管理、顯性風險與隱性風險的管理、內生風險與外生風險的管理、風險信息管理系統與風險預警系統的管理等。