引論：我們?yōu)槟砹?3篇拆遷管理論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。
篇1
TaoRen
(CollegeofeconomicsHuazhongNormalUniversity,Wuhan430079)
Abstract:Thispaperanalyzestheroot-causesofthephenomenathatresidents’interestisdamagedinthecourseofChineseurbanhousedemolition,andgivessomecountermeasurestosettlethisproblem.
Keywords:urbanhousedemolition;interest;tendency
隨著我國城市化進(jìn)程日益加快，房屋拆遷已成為城市建設(shè)和發(fā)展的重要活動(dòng)，而由此也引發(fā)了大量商業(yè)糾紛和社會(huì)沖突。一方面，被拆遷人出于種種考慮不愿意搬遷，或者要求獲得更為合理的補(bǔ)償；另一方面，政府則要求按照自己的藍(lán)圖建設(shè)更為美好的城市。從而，整個(gè)城市房屋拆遷過程演化成被拆遷人和城市政府、開發(fā)商的一種博弈行為，都希望從中獲得盡可能多的利益，從而使其偏好獲得最大的滿足，。
一、目前城市房屋拆遷中的利益傾向
1、拆遷補(bǔ)償評(píng)估方法不利于被拆遷人
按照《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定，被拆遷房屋價(jià)格評(píng)估的具體辦法由省、自治區(qū)和直轄市人民政府制定。在具體實(shí)施過程中，目前通行的城市房屋拆遷評(píng)估辦法是：房屋重置價(jià)加上區(qū)位基準(zhǔn)價(jià)格，即房屋的建筑成本加上土地的基準(zhǔn)價(jià)格（基準(zhǔn)地價(jià)）。
從被拆遷房屋價(jià)格評(píng)估的內(nèi)容來看，其方法為重置成本法，被拆遷人最后得到的補(bǔ)償價(jià)格是重置成本價(jià)。但是，被拆遷人為了尋找新的住房，必須利用這筆補(bǔ)償款在商品房市場(chǎng)上按照現(xiàn)行市價(jià)購買新的住房，這既包括房屋的建筑成本和土地與配套設(shè)施分?jǐn)偟某杀荆舶ǚ康禺a(chǎn)開發(fā)商的利潤和各種稅費(fèi)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)上，對(duì)于同一標(biāo)的物，現(xiàn)行市價(jià)法評(píng)估價(jià)格將遠(yuǎn)大于重置成本法評(píng)估的價(jià)格。因此，按照現(xiàn)行的評(píng)估方法，被拆遷人的利益必然受到損害。
2、拆遷補(bǔ)償評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇不利于被拆遷人
目前，在城市房屋拆遷過程中，房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)通常由拆遷人指定。這些評(píng)估機(jī)構(gòu)因與委托人存在著利益關(guān)系，在缺乏嚴(yán)密的市場(chǎng)監(jiān)督的情況下，很難保證其在房屋估價(jià)中的中立性和公正性。評(píng)估機(jī)構(gòu)為了迎合拆遷人的要求，故意壓低被拆遷人房屋的評(píng)估價(jià)格，損害被拆遷人的利益。對(duì)具有公益性質(zhì)的道路、管道等項(xiàng)目的拆遷，因政府相關(guān)部門不恰當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，往往不按照房屋實(shí)際價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，出具的評(píng)估報(bào)告帶有濃厚的行政干預(yù)行為色彩，與法律規(guī)定不符。
3、強(qiáng)制拆遷時(shí)有發(fā)生
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*作者簡(jiǎn)介：陶韌（1980—），湖北武漢人，華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2003級(jí)碩士研究生。
眾所周知近年來，由于我國家法律法規(guī)的不完善，政府在城市建設(shè)特別是大量的商業(yè)征用地審批、實(shí)施拆遷作業(yè)中大包大攬，有的地方為了順利拆遷甚至動(dòng)用警力，強(qiáng)制執(zhí)行。由此引起的政府與拆遷人的矛盾可以說已經(jīng)成為帶有普遍性的社會(huì)問題，比較典型的就是湖南嘉禾縣商貿(mào)城建設(shè)拆遷。
二、目前城市房屋拆遷中利益傾向的根源分析
1、在相關(guān)法規(guī)中被拆遷人處于弱勢(shì)地位
拆遷人與被拆遷人在拆遷過程中應(yīng)該是平等的民事主體，法律在對(duì)雙方權(quán)利、義務(wù)的設(shè)
定以及違法行為的制裁應(yīng)具有平等性，但實(shí)際上卻不是這樣。
根據(jù)《條例》第16條“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”仔細(xì)分析，此條例很大的一個(gè)缺陷就是規(guī)定強(qiáng)制拆遷合法化，在法院未作出裁決之前，可以依法先行剝奪被拆遷人的房屋使用權(quán)和所有權(quán)。它首先給被拆遷人定下的基調(diào)就是不論怎么折騰，房子肯定是要拆的，被拆遷人所能夠做的就是努力的獲得更多的補(bǔ)償；在房子拆遷與否這個(gè)對(duì)于被拆遷人來說意義重大的問題上，被拆遷人是沒有發(fā)言權(quán)的，先不說被拆遷人的權(quán)益是否受到了侵害，一開始他們的權(quán)益肯定是沒有受到保障。即使是被拆遷人為了維護(hù)自己的權(quán)益，向房屋拆遷管理部門、人民法院提出申請(qǐng)或訴訟，在制度不健全、受到政府有關(guān)部門或當(dāng)事人強(qiáng)勢(shì)干預(yù)的情況下，政府的房屋拆遷管理部門和人民法院是否能夠進(jìn)行客觀公正的判斷也存在問題。
根據(jù)《條例》第24條“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”問題的焦點(diǎn)在于“市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格”，房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估方法有很多種，目前各地方通常采用的是重置法（其不合理性前文已有論述）。其實(shí)，無論采取何種市場(chǎng)評(píng)估方法，其得出來的價(jià)格都不會(huì)是市場(chǎng)價(jià)值。從相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)知道，市場(chǎng)價(jià)值的形成需要相應(yīng)的市場(chǎng)前提：買方和賣方均完全出于自愿；具有適當(dāng)?shù)钠陂g完成交易，而不是急于出售或急于購買。在房屋拆遷過程中，由于被拆遷人一般為非自愿，而且拆遷還受到一定期限的限制，這與一般意義上的買賣交易存在著本質(zhì)上的不同。雖然拆遷人會(huì)對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償，但在被拆遷人失去了“堅(jiān)持不拆遷”的交易底線的時(shí)候，交易心理上已完全處于劣勢(shì)，所能得到的補(bǔ)償完全掌控在拆遷人手中，無論是質(zhì)與量都沒辦法和市場(chǎng)價(jià)格相提并論。
2、城市政府在拆遷過程中的“雙重角色”互相支撐
根據(jù)目前的憲法，城市土地都屬于國家所有，從技術(shù)角度考慮，實(shí)際上是由城市政府代行這種所有者權(quán)利。因此，政府在出于公共利益需要而征收土地的時(shí)候，實(shí)際上扮演著兩個(gè)角色：一方面，政府是土地所有權(quán)之人，而該土地上的居住者，僅僅擁有使用權(quán)；另一方面，政府又是公共利益的代表者。
這兩個(gè)角色合二為一，互相支撐。政府作為公共利益的代表者，為了政府認(rèn)定的公共利益而決定拆遷，同時(shí)政府又是土地所有權(quán)之者，那么，政府自然可以想什么時(shí)候拆遷就什么時(shí)候拆遷，想什么時(shí)候收回居民的土地就可以什么時(shí)候收回，因?yàn)橥恋乇緛砭褪钦械摹Ａ硪环矫妫质枪怖娴拇碚撸鳛橥恋嘏R時(shí)使用者的被拆遷人，你如果不從政府所擁有的處于拆遷范圍的國有土地上搬走，不僅侵犯了政府作為國有土地所有權(quán)人的權(quán)利，而且也損害了公共利益；而政府所擁有的強(qiáng)制力，為了捍衛(wèi)國家對(duì)于土地的所有權(quán)，更為了公共利益，當(dāng)然可以在必要的時(shí)候使用強(qiáng)制手段。如此，土地權(quán)利與政府的權(quán)力結(jié)合在一起，使得拆遷戶從一開始就處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。
正是這種制度“短路”，導(dǎo)致地方政府有能力、也有意志不顧拆遷戶的意愿而進(jìn)行拆遷，盡管已引起民眾不滿，卻仍舊以為自己的行為是完全正當(dāng)?shù)摹Ｒ鉀Q這一問題，首先應(yīng)當(dāng)區(qū)分政府在城市房屋拆遷過程中的兩個(gè)角色：作為國有土地所有權(quán)者的角色，與公共利益代表者的角色。地方政府當(dāng)然代表、并應(yīng)當(dāng)追求城市的公共利益，但是，城市國有土地的所有權(quán)，究竟由誰代表、如何行使，卻似乎值得反思。至少目前由城市政府來代表，存在嚴(yán)重利益沖突。
三、解決問題的建議
1、完善《條例》
法律的基本原則應(yīng)該是保護(hù)弱者，而不是維護(hù)強(qiáng)者的利益。保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、保護(hù)人權(quán)的條款已經(jīng)寫入了《中華人民共和國憲法》，《條例》卻是更多的考慮拆遷實(shí)施方便，而忽略了對(duì)被拆遷人的利益的保護(hù)。一方面要改變房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)委托方式，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)該由被拆遷人委托；另一方面，要改變房屋價(jià)格評(píng)估方法，采用市場(chǎng)比較法進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，要明確對(duì)違規(guī)拆遷和強(qiáng)制拆遷的處罰措施。2、政府退出開發(fā)性和商業(yè)性的拆遷
對(duì)于開發(fā)性和商業(yè)性房屋拆遷，政府完全可以不參與、不介入，由開發(fā)商與被拆遷人協(xié)商拆遷相關(guān)事宜，按照市場(chǎng)化模式操作，自行拆遷或委托具有房屋拆遷資格的單位拆遷。這樣，政府能夠從大量具體的拆遷事務(wù)中解脫出來，對(duì)整個(gè)房屋拆遷過程進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，做好專職“裁判”員角色，這對(duì)于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和維護(hù)政府形象來說，也具有重要的意義。
3、政府對(duì)公益性拆遷實(shí)行“恩恤津貼”制度
城市政府因?yàn)楣怖婕慈w城市市民的利益而進(jìn)行拆遷，這原本是沒有問題的。但對(duì)于被拆遷人來說，卻要因?yàn)楣怖娴母纳贫?dú)自承受相應(yīng)的利益損失（精神損失是肯定的，物質(zhì)損失前文已有論述），則顯得有些不公平。在我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府強(qiáng)調(diào)公共利益優(yōu)先于個(gè)體利益。如今，雖然國家經(jīng)濟(jì)體制正在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)，但是，“公共利益優(yōu)先”的理念對(duì)中國社會(huì)的影響仍然非常深刻。可以說，民眾對(duì)公共利益存在一種天然的敬畏心理。而某些城市政府正是利用公眾對(duì)政府的信任和敬畏，動(dòng)輒以公共利益為由對(duì)城市房屋進(jìn)行拆遷，卻拖欠提供補(bǔ)償或補(bǔ)償過低，以犧牲被拆遷人的利益為代價(jià)來推動(dòng)城市的發(fā)發(fā)展，由此導(dǎo)致公共利益泛化。
為了正確處理政府與被拆遷人的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，以及防止公權(quán)侵犯?jìng)€(gè)體利益，除了按照《條例》對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償外，政府還應(yīng)該對(duì)被拆遷人實(shí)行恩恤津貼，即政府額外對(duì)被拆遷人進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，在一定程度上也是表現(xiàn)政府在組織公益性拆遷時(shí)對(duì)于擾民的“歉疚”。補(bǔ)貼辦法可以按戶補(bǔ)貼，戶補(bǔ)貼數(shù)額=戶常住人口*當(dāng)?shù)?年人平均生活費(fèi)用。如此，一方面加大政府組織公益性拆遷的補(bǔ)償壓力，使其作出決策時(shí)候參與更多的理性，更好的促進(jìn)土地集約利用；另一方面也可以使被拆遷者獲得更大的滿足，感受到政府的關(guān)懷，在保持社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí),使得建設(shè)項(xiàng)目能夠順利的進(jìn)行。
參考文獻(xiàn)：
[1]葉劍平.房地產(chǎn)估價(jià)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.
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2.強(qiáng)化各方的協(xié)調(diào)配合工作
鐵路建設(shè)項(xiàng)目是一項(xiàng)大型的、復(fù)雜的、工期較長的綜合性項(xiàng)目，尤其是涉及到與資金有關(guān)的工作時(shí)，管理上就更加復(fù)雜。在這種大型項(xiàng)目中涉及人員及部門較多，工作分配也較為復(fù)雜，因此補(bǔ)償資金要實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的管理，必須加強(qiáng)各部門之間的相互協(xié)調(diào)，做到權(quán)責(zé)分開，互相約束，共同促進(jìn)資金的科學(xué)化管理。首先，根據(jù)部門的職責(zé)范圍，征遷部門要按程序準(zhǔn)備發(fā)放材料，同時(shí)要及時(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，督促沿線各村鎮(zhèn)提供準(zhǔn)確的補(bǔ)償名單，并對(duì)需要補(bǔ)償?shù)慕痤~進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算及匯總。對(duì)各戶的補(bǔ)償情況進(jìn)行公示后，制定合理的補(bǔ)償方案，最后制定正規(guī)的通知文件，經(jīng)相關(guān)經(jīng)手人簽字確認(rèn)，遞交下一部門進(jìn)行下一環(huán)節(jié)的工作。財(cái)務(wù)部門根據(jù)相關(guān)資料對(duì)資金審批通過后，經(jīng)過一定的審批程序交由發(fā)放部門展開征地補(bǔ)償資金的發(fā)放工作，要確保補(bǔ)償資金有效發(fā)放到被征遷戶的手上。在發(fā)放后，最好建立相關(guān)交流平臺(tái)，保證資金的后續(xù)安全。總之，在整體的工作中，各部門要盡職做好各自的分內(nèi)工作，并促進(jìn)相互之間的合作，在工作中出現(xiàn)問題時(shí)，更不能相互推諉，而是要通過溝通與協(xié)調(diào)解決問題。
3.加強(qiáng)對(duì)資金支出管理和金額的控制
在資金的支出環(huán)節(jié)，要對(duì)每一筆賬目的發(fā)放進(jìn)行嚴(yán)格的控制。補(bǔ)償及安置的費(fèi)用歸被征遷戶所有，在發(fā)放時(shí)要做到“一戶一折”，并進(jìn)行細(xì)致的個(gè)人身份認(rèn)證，使資金支出落實(shí)到被征遷戶身上。在資金支出上，要嚴(yán)格謹(jǐn)記該項(xiàng)費(fèi)用是作為補(bǔ)償金發(fā)放給被征遷戶，任何部門不得擅自挪用。要嚴(yán)格規(guī)范補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的支出范圍，嚴(yán)禁擠占挪用、克扣補(bǔ)償資金，任何一筆賬目必須能夠從調(diào)查確認(rèn)到經(jīng)費(fèi)審批再到最后的發(fā)放都做到清清楚楚，保證每一筆資金的支出準(zhǔn)確無誤，對(duì)于金額上有出入的地方要及時(shí)進(jìn)行核對(duì)修正，不得存在混亂或不確定的賬目。鐵路的征遷資金數(shù)額上在最后清理概算時(shí)往往會(huì)超支很多，一方面是由于可研報(bào)告中征遷數(shù)量、單價(jià)設(shè)計(jì)深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求，與實(shí)際征遷金額相比偏低，造成實(shí)際征遷金額虛超；另一方面是因?yàn)檎鬟w單價(jià)每年存在上漲的趨勢(shì)，今年批復(fù)的單價(jià)也許到明年就偏低了，因此超支現(xiàn)象通常存在，要加強(qiáng)資金的管理，必須采取有效的資金控制政策。資金的預(yù)算與控制是相互配合、矛盾的兩個(gè)方面，解決超支問題一方面要加強(qiáng)征遷設(shè)計(jì)工作的深度與準(zhǔn)確性，在預(yù)算管理系統(tǒng)中要充分考慮資金執(zhí)行的時(shí)間差所引起的金額差異，建立動(dòng)態(tài)的審批和控制系統(tǒng)，預(yù)算管理系統(tǒng)承擔(dān)一部分即時(shí)預(yù)算額度測(cè)算的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)際金額與預(yù)算的動(dòng)態(tài)反饋；另一方面財(cái)務(wù)部門并不單單是預(yù)算的最終匯總部門，而同時(shí)應(yīng)擔(dān)任預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督職責(zé)，對(duì)于補(bǔ)償資金等支出狀況應(yīng)當(dāng)備案，并嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況認(rèn)真核實(shí)統(tǒng)一當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(作物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、房屋及相關(guān)建筑物等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等)來確定補(bǔ)償費(fèi)用，通過科學(xué)的方法對(duì)相關(guān)資金數(shù)據(jù)進(jìn)行核算。由于超支難以避免，我們要盡量去減小這一情況發(fā)生的程度，在必要的條件下應(yīng)該向上級(jí)資金管理單位反映實(shí)際的資金預(yù)算偏低情況，最終征遷補(bǔ)償資金以實(shí)際數(shù)計(jì)入投資概算。
4.建立有效的監(jiān)督機(jī)制
要實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金的有效管理與發(fā)放，還應(yīng)建立有效的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金發(fā)放的公開透明化，對(duì)資金流動(dòng)加強(qiáng)審查，一旦發(fā)現(xiàn)有挪用、擅用、克扣補(bǔ)償資金的行為，要嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行懲處。對(duì)于有問題的行為要嚴(yán)肅處理，公開曝光，通過嚴(yán)格的調(diào)查審計(jì)追究相關(guān)人員的責(zé)任，對(duì)涉嫌犯罪的，移送司法部門處理，增強(qiáng)法紀(jì)的威懾力，確保拆遷資金管理到位、使用規(guī)范。另外，要充分利用有線電視、宣傳單等手段向群眾公開資金補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)措施，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。
篇3
要做好房地產(chǎn)企業(yè)成本控制與管理，要正確認(rèn)識(shí)成本控制，理解房地產(chǎn)企業(yè)的特點(diǎn)以及房地產(chǎn)項(xiàng)目的成本構(gòu)成要素。只有這樣才能把握在房地產(chǎn)企業(yè)成本控制與管理的過程中有效的提高成本控制效率，降低企業(yè)成本，贏得最終的勝利。
（一）成本控制的含義
成本控制是企業(yè)根據(jù)一定時(shí)期預(yù)先建立的成本管理目標(biāo)，由成本控制主體在其職權(quán)范圍內(nèi)，在生產(chǎn)耗費(fèi)發(fā)生以前和成本控制過程中，對(duì)各種影響成本的因素和條件采取的一系列預(yù)防和調(diào)節(jié)措施，以保證成本管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理行為。
（二）房地產(chǎn)企業(yè)的特征
1、房地產(chǎn)企業(yè)最本質(zhì)的特征是綜合性
現(xiàn)代城市建設(shè)中的房地產(chǎn)企業(yè)要求在開發(fā)過程中堅(jiān)持“全面規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”的方針[1]，不僅對(duì)房屋的建設(shè)要有詳細(xì)的規(guī)劃，同時(shí)對(duì)周邊的公共設(shè)施也要進(jìn)行全面協(xié)調(diào)和建設(shè)。
2、房地產(chǎn)企業(yè)的建設(shè)過程具有長期性
房地產(chǎn)企業(yè)從最初的資金投入到最終的資金收回，從可行性研究報(bào)告到最后的房屋交付使用，要經(jīng)歷好幾個(gè)階段，比如決策階段，設(shè)計(jì)階段，招標(biāo)階段成本管理論文，施工階段，物業(yè)管理階段，每個(gè)階段都要耗費(fèi)一定的規(guī)劃時(shí)間，而有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)工期延后的現(xiàn)象。
3、房地產(chǎn)具有很強(qiáng)的地域性
眾所周知，房地產(chǎn)是不可移動(dòng)的，因此房地產(chǎn)商在選擇項(xiàng)目開發(fā)時(shí)，首先要考慮的便是它的地理位置，那么，房地產(chǎn)商的就必須根據(jù)市場(chǎng)需求情況以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)來進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，做出最后的判斷。
4、房地產(chǎn)企業(yè)具有很強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)性
房地產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性便是由房地產(chǎn)企業(yè)資金密度高演化而來，每個(gè)房地產(chǎn)所開發(fā)的項(xiàng)目都要耗費(fèi)巨額的資金，而籌集資金是有一定的風(fēng)險(xiǎn)，比如銀行利率的升降、匯率的變動(dòng)、政府的政策、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等等這些經(jīng)濟(jì)條件的變化都會(huì)引起資金實(shí)際數(shù)額的變動(dòng)。
（三）房地產(chǎn)企業(yè)成本構(gòu)成要素
圖一 房地產(chǎn)企業(yè)成本構(gòu)成要素圖
從當(dāng)前的房地產(chǎn)市場(chǎng)來看，構(gòu)成房地產(chǎn)企業(yè)最為重要的構(gòu)成要素有：地價(jià)、拆遷費(fèi)用、成本、稅費(fèi)、利潤這五個(gè)組成部分，要提高房地產(chǎn)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，就必需從這五個(gè)構(gòu)成要素出發(fā)，壓縮開發(fā)項(xiàng)目中的地價(jià)、拆遷費(fèi)用、成本、稅費(fèi)，同時(shí)，從企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益來看，要擴(kuò)展企業(yè)的利潤，來增強(qiáng)企業(yè)的整體實(shí)力，實(shí)現(xiàn)利潤最大化的最終目的。
二、房地產(chǎn)企業(yè)成本控制與管理的現(xiàn)狀
（一）安徽信達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的最新項(xiàng)目——信達(dá)· 水岸茗都項(xiàng)目概況
1、項(xiàng)目規(guī)劃
小區(qū)占地167.5畝，規(guī)劃建筑面積22.37萬平方米，地下建筑面積3.57萬平方米，綠地率近40％，建成后可容納近1800戶居民入住，小區(qū)配有停車位1400個(gè)，停車率近80％。小區(qū)配套設(shè)施有：社區(qū)幼兒園、五星級(jí)洗禮會(huì)所、超大露天游泳池、商業(yè)街等，十分齊全，讓你足不出戶及可滿足日常的生活、休閑、娛樂所需小論文。
2、項(xiàng)目位置
“信達(dá)· 水岸茗都”綜合住宅小區(qū)位于合肥市政務(wù)文化新區(qū)翡翠路與習(xí)友路交匯處，是安徽信達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司繼“銀杏苑”、“花樣年華”、“文景雅居”、“格蘭云天”等項(xiàng)目后又一高品質(zhì)綜合住宅小區(qū)。“信達(dá)·水岸茗都”位于新城市中心的地段，南靠十五里河環(huán)城公園，向西沿習(xí)友路步行十分鐘即可到達(dá)奧體中心成本管理論文，北距天鵝湖僅一公里之遙。優(yōu)越的大配套環(huán)境及完善的社區(qū)配套設(shè)施成就了信達(dá)·水岸茗都良好的居住氛圍，也形成了信達(dá)·水岸茗都良好的性價(jià)比，讓業(yè)主們輕松實(shí)現(xiàn)了品質(zhì)居住。
（二）房地產(chǎn)企業(yè)項(xiàng)目開發(fā)程序介紹以及階段劃分
圖二 房地產(chǎn)企業(yè)項(xiàng)目開發(fā)流程圖
根據(jù)上圖的房地產(chǎn)企業(yè)項(xiàng)目開發(fā)流程圖，我們可將房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)的整個(gè)過程劃分成如下幾個(gè)階段:決策階段、設(shè)計(jì)階段、招標(biāo)階段、實(shí)施階段、后期的物業(yè)管理階段[2]。
1、項(xiàng)目的決策階段
項(xiàng)目的決策階段是項(xiàng)目開發(fā)能否取得成功的奠基石，房地產(chǎn)所開發(fā)的項(xiàng)目經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn)初步立項(xiàng)后，轉(zhuǎn)由企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展研究室進(jìn)行可行性研究。可行性研究的目的是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化，減少或避免投資決策的失誤，提高項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。可行性研究按五個(gè)步驟進(jìn)行：（1）項(xiàng)目公司接受委托或集團(tuán)公司董事會(huì)立項(xiàng)；（2）調(diào)查研究；（3）方案選擇與優(yōu)化；（4）財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)；（5）編制可行性研究報(bào)告。
2、項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段
設(shè)計(jì)階段是房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)成本的一個(gè)重要部分，雖然它占整個(gè)開發(fā)費(fèi)用的比重只有1.4%-2%，但設(shè)計(jì)的效果以及它的可行性對(duì)整個(gè)項(xiàng)目造價(jià)的影響力能夠達(dá)到74%之大，因此，我們也可以看出設(shè)計(jì)的重要性。
3、項(xiàng)目的招標(biāo)階段
招標(biāo)前，應(yīng)嚴(yán)格審查施工單位資質(zhì)，必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地考察，避免“特級(jí)企業(yè)投標(biāo)，一級(jí)企業(yè)轉(zhuǎn)包，二級(jí)企業(yè)進(jìn)場(chǎng)”等不正常現(xiàn)象[3]。選擇價(jià)格低廉同時(shí)質(zhì)量有所保證的投標(biāo)公司。
4、項(xiàng)目的實(shí)施階段
工程建設(shè)中最讓人頭痛的事是“三超”，即概算超估算，預(yù)算超概算，結(jié)算超預(yù)算。這是長期以來都難以破解的難題[4]。這個(gè)階段的所要做的工程量大，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)些變化的因素，工程時(shí)間久，因此，這是開發(fā)項(xiàng)目成本控制的核心所在。
5、物業(yè)管理階段
物業(yè)管理基本上可以分為經(jīng)營、管理和服務(wù)三個(gè)方面，它所執(zhí)行的原則是：管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理。
（三）“信達(dá)· 水岸茗都”成本控制與管理存在的問題
1、土地成本費(fèi)用高
費(fèi)用核算項(xiàng)目
前期估算費(fèi)用（萬元）
實(shí)際發(fā)生費(fèi)用（萬元）
差額（萬元）
土地費(fèi)用
7500
8400
-900
拆遷補(bǔ)償費(fèi)用
7260
8100
-840
基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)
1420
1470
-50
各項(xiàng)建設(shè)手續(xù)費(fèi)
4988
5100
-112
規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)費(fèi)
456
425
31
小區(qū)配套設(shè)施費(fèi)
2280
2100
180
財(cái)務(wù)費(fèi)用
2660
3100
-440
管理費(fèi)用
865
645
220
銷售費(fèi)用
篇4
一、警惕行政關(guān)系的失序
經(jīng)過30多年的改革開放，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時(shí)期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展機(jī)遇，在欣喜于取得的巨大成績(jī)的同時(shí)，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂。
(一)失序與失衡
“失序”不同于行政關(guān)系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對(duì)方在行政過程中的不對(duì)等關(guān)系。“一般情況下，在實(shí)體行政法律關(guān)系中，行政主體和相對(duì)方形成行政機(jī)關(guān)為優(yōu)勢(shì)主體、相對(duì)方為弱勢(shì)主體的不對(duì)等關(guān)系；在程序法律關(guān)系和司法審查關(guān)系中，則形成另一種反向的不對(duì)等關(guān)系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，或者如果不認(rèn)可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會(huì)呈現(xiàn)出有序性。但如果行政過程的主體不認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過程會(huì)表現(xiàn)出“失序”。
在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強(qiáng)勢(shì)地位，但這種相對(duì)優(yōu)勢(shì)面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對(duì)抗，而且社會(huì)對(duì)行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了政府的公信力危機(jī)。另一方面．相對(duì)方的權(quán)利意識(shí)在不斷增強(qiáng)，維權(quán)技能在不斷提高，但現(xiàn)有制度框架內(nèi)的參與機(jī)制和維權(quán)渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達(dá)容易訴諸于極端之舉。面對(duì)越來越頻繁發(fā)生的對(duì)抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護(hù)公共秩序．往往選擇以危機(jī)管理的名義去強(qiáng)力控制。
在強(qiáng)制與對(duì)抗的互動(dòng)中，如果上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會(huì)以指示、批示、批評(píng)、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關(guān)系的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向相對(duì)方。在整個(gè)過程中，行政關(guān)系的調(diào)整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領(lǐng)導(dǎo)以及特定情形。
(二)行政關(guān)系失序的表現(xiàn)
以上海某些區(qū)出現(xiàn)的“釣魚式執(zhí)法”為例。在很長一段時(shí)間里，面對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的不正當(dāng)執(zhí)法方式，處于弱勢(shì)地位的相對(duì)方大多選擇忍氣吞聲，因?yàn)楸磉_(dá)訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關(guān)系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執(zhí)法手段，這也為互動(dòng)關(guān)系的逆轉(zhuǎn)埋下了伏筆。當(dāng)個(gè)別相對(duì)方選擇極端的方式表達(dá)抗議時(shí)，其他感同身受的相對(duì)方即刻予以響應(yīng)，社會(huì)公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責(zé)行政主體的公共輿論奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢(shì)地位。在該事例中，行政關(guān)系調(diào)整的直接起因是個(gè)別相對(duì)方的極端行為，而非有序的參與和表達(dá)；實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系調(diào)整的直接動(dòng)力來自于上級(jí)部門的關(guān)注，而非相關(guān)主體的協(xié)商與討論。
又比如，近年來各地的城市管理執(zhí)法工作(“城管”)普遍面臨一個(gè)三元困境：城管如何執(zhí)法，才能既維護(hù)城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其供給要依靠行政主體的強(qiáng)制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會(huì)需求；而對(duì)于小商販提供的商品和服務(wù)，社會(huì)公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務(wù)時(shí)會(huì)贊成小商販存在的合理性，而在其它時(shí)間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實(shí)踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對(duì)方的行政關(guān)系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現(xiàn)“一管就有沖突、一放就有投訴”的現(xiàn)象。如此周而復(fù)始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執(zhí)法的公信力。
如果不正視行政過程中的關(guān)鍵問題，仍然以危機(jī)管理的思維沿用個(gè)案處理的方式，行政關(guān)系將會(huì)陷入失序的境地，其表現(xiàn)就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強(qiáng)力控制，而相對(duì)方要么不參與，一旦參與就會(huì)釀成群體性事件。
二、調(diào)整行政關(guān)系的不同思路
如何防范行政關(guān)系陷于失序，既使行政主體依法行政維護(hù)公共秩序，又能切實(shí)保障相對(duì)方的權(quán)利?在相關(guān)研究中，先后出現(xiàn)過管理論、控權(quán)論和平衡論等理論。
(一)管理論
管理論主張維護(hù)行政主體的優(yōu)勢(shì)地位，認(rèn)為行政過程的有序來自于行政主體的指導(dǎo)和相對(duì)方的服從。應(yīng)該指出的是，管理論并非完全排斥對(duì)相對(duì)方權(quán)利的保障，而是將保障從屬于對(duì)行政秩序的追求。另外，也不能簡(jiǎn)單地將管理論視為行政特權(quán)的等價(jià)物。因?yàn)槿绻ㄖ蜗鄬?duì)健全，并且在行政過程之外設(shè)計(jì)了有效的利益表達(dá)機(jī)制，相對(duì)方的權(quán)益可以通過其他的渠道得到保護(hù)，那么行政主體的優(yōu)勢(shì)地位依然是面臨實(shí)質(zhì)約束的。
在實(shí)踐中，歐洲大陸一些法團(tuán)主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)享有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，管理過程中的自由裁量權(quán)受到較為廣泛的認(rèn)可。在政治運(yùn)行中，致力于維護(hù)公眾利益的組織和集團(tuán)是由國家和政府所創(chuàng)造并規(guī)范的。一方面，這些利益表達(dá)組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動(dòng)過程中享有較大的話語權(quán)。因而，行政主體在行政過程的優(yōu)勢(shì)地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關(guān)系的失衡由政治關(guān)系來調(diào)整。
(二)控權(quán)論
控權(quán)論主張限制或取消行政主體的主導(dǎo)地位，從而彰顯相對(duì)方的權(quán)利優(yōu)勢(shì)。這種理論認(rèn)為在大多數(shù)行政實(shí)踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會(huì)滋生一系列問題，比如權(quán)力濫用、腐敗、限制相對(duì)方的自由等。所以，控權(quán)論主張政府最小化，認(rèn)為大多數(shù)公共事務(wù)都可通過市場(chǎng)和私人組織得到解決。另外，控權(quán)論的基本假設(shè)是，行政過程是由各種利益集團(tuán)相互博弈的活動(dòng)所組成的，國家不具有主體性，只是一個(gè)各種勢(shì)力互爭(zhēng)雌雄的競(jìng)技場(chǎng)。
自20世紀(jì)70年代末以來，一場(chǎng)被命名為“新公共管理”的運(yùn)動(dòng)席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實(shí)踐的所有話語資源。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的基本思路就是控權(quán)論，主張公共管理的市場(chǎng)化、私有化和自由化。經(jīng)過30多年的實(shí)踐，如今人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到，這股潮流并不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對(duì)于眾多發(fā)展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場(chǎng)化和公共服務(wù)的私有化，并沒有實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)公共福利的改善，反而引發(fā)了一系列嚴(yán)重問題，比如公共服務(wù)的有效供給不足、公共服務(wù)分配結(jié)構(gòu)失衡等。
控權(quán)論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動(dòng)的主體是各種利益集團(tuán)，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監(jiān)督。主流的社會(huì)文化和法律體系都主張對(duì)公共權(quán)力保持質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的態(tài)度，因而行政主體的自由裁量權(quán)是一種被普通公眾所廣泛擔(dān)憂的存在物。如何限制行政主體的權(quán)力，確保相對(duì)方的權(quán)益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。
(三)平衡論
平衡論是中國行政法學(xué)界的創(chuàng)新，認(rèn)為無論對(duì)行政主體還是對(duì)相對(duì)方，都應(yīng)在法治原則的統(tǒng)治下加以制約和激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上，以及在制度、機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實(shí)施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權(quán)論過分強(qiáng)調(diào)行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強(qiáng)調(diào)命令、強(qiáng)制手段的作用，……主張綜合運(yùn)用行政法的各種手段：既在必要的場(chǎng)合運(yùn)用命令、強(qiáng)制手段，同時(shí)在大多數(shù)場(chǎng)合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩”。
作為一項(xiàng)本土化的創(chuàng)新，平衡論在中國行政關(guān)系的研究中得到了廣泛關(guān)注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調(diào)和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對(duì)立。從社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐來看，平衡論試圖在政府與市場(chǎng)、行政主體與相對(duì)方之間取得平衡，符合中國在轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治社會(huì)生態(tài)。
盡管平衡論的響應(yīng)者眾，但質(zhì)疑聲也不少。其中與管理實(shí)踐關(guān)聯(lián)度最高的質(zhì)疑來自于具體的平衡機(jī)制：如何既制約行政主體濫用權(quán)力(相對(duì)方濫用權(quán)利)，又激勵(lì)行政主體積極作為(相對(duì)方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細(xì)探討過公務(wù)員制度、行政指導(dǎo)等具體的平衡機(jī)制。在此，筆者著重分析參與式績(jī)效管理作為一種平衡機(jī)制。
三、參與式績(jī)效管理
要實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系的有序調(diào)整，既不能只突出行政主體的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，也不能只強(qiáng)調(diào)相對(duì)方的權(quán)利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的觀點(diǎn)。不過，行政法領(lǐng)域的研究者忽視了績(jī)效管理的平衡功能。
(一)績(jī)效管理的發(fā)展與不足
績(jī)效管理是管理實(shí)踐的重要工具，也是現(xiàn)代管理學(xué)的重要議題。比如，早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，紐約市就嘗試用現(xiàn)代方法測(cè)量和評(píng)估行政部門的績(jī)效。但是，由于行政行為具有目標(biāo)多樣性，行政過程的委托關(guān)系具有多層次性，不同行政主體的產(chǎn)出難以橫向比較，以及公共產(chǎn)品缺乏類似市場(chǎng)這樣的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，因而相比企業(yè)績(jī)效管理，政府績(jī)效管理實(shí)踐進(jìn)展更為緩慢。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，政府績(jī)效管理廣泛地采用企業(yè)績(jī)效管理的理念、方式和工具，比如顧客導(dǎo)向、平衡計(jì)分卡、績(jī)效合同、績(jī)效規(guī)劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績(jī)效管理的實(shí)踐。
近些年來，研究者逐漸認(rèn)識(shí)到，績(jī)效測(cè)評(píng)工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環(huán)境相匹配。如果政府績(jī)效問題主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足，大規(guī)模地采用績(jī)效合同，并推行公共服務(wù)的市場(chǎng)化，那么不僅不能改善公共服務(wù)的供給，反而可能導(dǎo)致公共服務(wù)“嫌貧愛富”，使公共服務(wù)喪失應(yīng)有的公益性。如果整個(gè)國家所處的階段是快速發(fā)展時(shí)期，一味地模仿其他國家的限制政府活動(dòng)范圍的績(jī)效管理方式，不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，反而會(huì)使整個(gè)社會(huì)陷于斷裂，因?yàn)檫@些國家的社會(huì)組織尚無法承接起政府轉(zhuǎn)移出的功能。
(二)參與式績(jī)效管理
自20世紀(jì)80年代以來，中國的政府績(jī)效管理先后采取過崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理、效能監(jiān)察、政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議、服務(wù)承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監(jiān)督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進(jìn)之處。比如，大多數(shù)績(jī)效管理形式都是封閉性的，沒有設(shè)計(jì)公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績(jī)效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評(píng)議政府、社會(huì)滿意度調(diào)查等。在目前中國的政府績(jī)效管理中，公眾參與最多的環(huán)節(jié)是對(duì)具體行政部門的評(píng)估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅(jiān)持“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的做法。每年年底，南京市政府向市民發(fā)放評(píng)議問卷，要求對(duì)所有的政府機(jī)關(guān)進(jìn)行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的活動(dòng)。
作為政府績(jī)效管理的一種理念，參與式績(jī)效管理主張社會(huì)公眾應(yīng)有效地參與到對(duì)政府績(jī)效的測(cè)評(píng)和管理過程。公眾參與績(jī)效管理的方式有很多種，比如對(duì)施政目標(biāo)的討論，對(duì)評(píng)估體系的建議，對(duì)具體行政主體的評(píng)估，對(duì)績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的監(jiān)督。所以，參與式績(jī)效管理并不僅僅局限于“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的形式。從行政關(guān)系的有效調(diào)整角度看，公眾對(duì)具體行政主體的評(píng)測(cè)僅僅是一個(gè)起點(diǎn)，并沒有窮盡參與式績(jī)效管理的內(nèi)涵。
如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評(píng)測(cè)失去了基本的信息基礎(chǔ)，只能依據(jù)感性認(rèn)識(shí)．不僅不利于行政主體改進(jìn)工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導(dǎo)致直接提供公共服務(wù)的部門普遍得分較低，而主要服務(wù)于政府內(nèi)部的部門得分較高。南京市2001年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產(chǎn)局、市容局、市規(guī)劃局等；北京市2003年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分最高的部門是市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設(shè)委、市城管執(zhí)法局、市政管理委、市規(guī)劃局等；昆明市2008年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分第一的部門是市政協(xié)辦公廳，得分最低的部門分別是市規(guī)劃局、市城管局、市建設(shè)局等。
由于各個(gè)行政主體的工作難以進(jìn)行簡(jiǎn)單的橫向比較，因而群眾的評(píng)議大多數(shù)只能作為評(píng)估各個(gè)部門實(shí)際工作的參考材料，這就引發(fā)了一個(gè)如何對(duì)群眾評(píng)議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據(jù)群眾評(píng)議結(jié)果調(diào)整了幾個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)班子，就會(huì)面臨“群眾感知是否為充分統(tǒng)計(jì)量”的問題，畢竟各個(gè)部門的法定職責(zé)對(duì)群眾感知有直接影響。但如果不對(duì)群眾評(píng)議結(jié)果做出積極反饋，那么群眾對(duì)評(píng)議活動(dòng)的參議熱情就會(huì)快速消退，從而使評(píng)議活動(dòng)陷入名存實(shí)亡的尷尬處境。
所以，參與式績(jī)效管理不是簡(jiǎn)單地將公眾動(dòng)員起來定期為行政主體給出評(píng)測(cè)分?jǐn)?shù)，而是包括目標(biāo)設(shè)定、體系設(shè)計(jì)、信息生產(chǎn)、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)的全過程參與。那么，為什么說參與式績(jī)效管理有助于行政關(guān)系的有序調(diào)整?
(三)參與式績(jī)效管理促進(jìn)行政關(guān)系的調(diào)整
1．參與式績(jī)效管理對(duì)行政主體而言，既是控制機(jī)制，又是激勵(lì)機(jī)制。績(jī)效目標(biāo)為行政主體的管理行為設(shè)定了目標(biāo)，指標(biāo)體系則引導(dǎo)行政主體按照預(yù)定方向?qū)嵤┕芾怼Ｈ绻姷暮侠碓V求能夠被納入到政府績(jī)效管理體系中，行政主體的管理行為對(duì)公眾需求的回應(yīng)度就大大提高。不過，應(yīng)該指出的是，行政主體的管理目標(biāo)應(yīng)該融合公眾需求和部門法定職責(zé)，即行政主體在開放性條件下保持相對(duì)的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達(dá)有其內(nèi)在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應(yīng)該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會(huì)公共利益。
在具體操作上，可以根據(jù)脆弱性和敏感度的強(qiáng)弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對(duì)應(yīng)的公眾參與形式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽證會(huì)。如果某一公共問題的敏感度強(qiáng)但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會(huì)。這樣既可以節(jié)約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關(guān)系的矛盾控制在一定范圍之內(nèi)。這一類管理行為包括價(jià)格管制、區(qū)域性的環(huán)境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強(qiáng)，就必須預(yù)先準(zhǔn)備好公眾廣泛和深度參與的方案，因?yàn)檫@一類問題往往是引發(fā)行政關(guān)系失序的主要領(lǐng)域。這一類管理問題主要涉及社會(huì)治安、動(dòng)拆遷、民生問題等。所以，對(duì)于公眾參與，行政主體應(yīng)該在開放性條件下保持相對(duì)的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動(dòng)建立有效的利益合成機(jī)制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績(jī)效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。
2．對(duì)相對(duì)方而言，參與式績(jī)效管理既是控制機(jī)制，又是激勵(lì)機(jī)制。通過設(shè)定相應(yīng)的渠道，將公眾訴求的表達(dá)引導(dǎo)到討論績(jī)效目標(biāo)和監(jiān)督績(jī)效結(jié)果等方面，使公眾參與呈現(xiàn)出有序性。
篇5
在大型項(xiàng)目建設(shè)中，為了使各子項(xiàng)目以及外部影響因素同時(shí)達(dá)到預(yù)期的目的，需要對(duì)工程項(xiàng)目集的管理理論和方法進(jìn)行創(chuàng)新。王國慶和黃鈞研究南水北調(diào)中線工程項(xiàng)目群的建設(shè)管理問題，提出了“同步達(dá)效”的概念。[1]2011年7月29日，河南省南水北調(diào)辦公室在鄭州組織召開河南省南水北調(diào)配套工程工作會(huì)議，要求各級(jí)各有關(guān)部門要又好又快地推進(jìn)配套工程建設(shè)，以確保與主體工程“同步建成、同步通水、同步達(dá)效”。
“同步達(dá)效”是在工程建設(shè)管理中提出的概念，其基本思想可以被整個(gè)管理學(xué)所借鑒和吸收，在對(duì)大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目建設(shè)或完成某項(xiàng)使命實(shí)施績(jī)效管理時(shí)，特別是針對(duì)社會(huì)復(fù)雜系統(tǒng)和組織復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行績(jī)效管理時(shí)，很有必要引入這一思想和方法。 “復(fù)雜系統(tǒng)”是指通過對(duì)一個(gè)系統(tǒng)的分量部分（子系統(tǒng)）性能的了解，不能對(duì)系統(tǒng)的性能作出完全的解釋，這樣的系統(tǒng)稱為“復(fù)雜系統(tǒng)”。用通俗一點(diǎn)的說法，對(duì)于復(fù)雜系統(tǒng)，整體的性質(zhì)不等于部分性能之和，即系統(tǒng)整體與部分之間的關(guān)系不是一種線性關(guān)系。[2]大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目可以看作是復(fù)雜系統(tǒng)，系統(tǒng)本身及其子系統(tǒng)與周圍的環(huán)境有物質(zhì)的交換、能量的交換和信息的轉(zhuǎn)換。系統(tǒng)中子系統(tǒng)的種類繁多，子系統(tǒng)之間有交互作用，具有開放性、復(fù)雜性和層次性的特征。[3]大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目的績(jī)效管理是一個(gè)系統(tǒng)工程。其中，公共服務(wù)績(jī)效對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公眾需求滿足程度的同步性問題，項(xiàng)目建設(shè)中在完成某項(xiàng)使命時(shí)各部門、各子項(xiàng)目之間績(jī)效的同步性問題，同一任務(wù)在其實(shí)施的各階段銜接的問題等，都存在這方面的要求。本文以南水北調(diào)中線工程河南段項(xiàng)目集為例，把“同步達(dá)效”的概念引入大型項(xiàng)目的績(jī)效管理研究中，重點(diǎn)分析同步達(dá)效的特征、實(shí)現(xiàn)條件等，力求豐富關(guān)于績(jī)效管理理論的研究。
一、同步達(dá)效的內(nèi)涵及基本原理
績(jī)效管理是一個(gè)包含績(jī)效計(jì)劃與實(shí)施、績(jī)效考核、績(jī)效反饋與改進(jìn)等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)過程。Bernardin給績(jī)效做出定義，認(rèn)為績(jī)效是對(duì)在特定的時(shí)間內(nèi)、由特定的工作職能或活動(dòng)所創(chuàng)造的產(chǎn)出的記錄或工作的結(jié)果。[4]Bredrup 認(rèn)為績(jī)效管理由計(jì)劃、改進(jìn)和考查三者組成。[5]周志忍從系統(tǒng)工程、動(dòng)態(tài)過程和人力資源開發(fā)手段三種意義上界定了績(jī)效管理的概念，認(rèn)為績(jī)效管理是為實(shí)現(xiàn)所期望的結(jié)果而實(shí)施的由一系列管理機(jī)制和技術(shù)構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)，是由戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計(jì)劃、持續(xù)性績(jī)效管理、績(jī)效報(bào)告和信息利用等環(huán)節(jié)構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程，是圍繞組織績(jī)效提高這一目標(biāo)而實(shí)施的人力資源管理的原則和技術(shù)。[6]陳麗研究了基于共同價(jià)值的多維度組織的協(xié)同管理問題，分析構(gòu)建了基于共同價(jià)值的多維度組織績(jī)效協(xié)同管理體系。[7]高小平結(jié)合我國的實(shí)際提出，中國績(jī)效管理是一種“通過創(chuàng)新，創(chuàng)造績(jī)效”的創(chuàng)效式績(jī)效管理，主要通過體制性創(chuàng)效、機(jī)制性創(chuàng)效、功能性創(chuàng)效和輔創(chuàng)效，還有對(duì)這些行為的評(píng)價(jià)與管理，從而實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的創(chuàng)效化和行政管理的高效化。[8]這些研究成果表明，績(jī)效管理內(nèi)在地存在著“同步達(dá)效”所需要的“結(jié)果”、“協(xié)同”等元素，可以說，績(jī)效管理的理論和實(shí)踐對(duì)“同步達(dá)效”已經(jīng)達(dá)到了呼之欲出的境地。
（一）同步達(dá)效的概念
同步達(dá)效是指通過系統(tǒng)的各要素、層次和子系統(tǒng)之間的協(xié)同配合，使系統(tǒng)的整體功能達(dá)到最優(yōu)的狀態(tài)。具體到工程或項(xiàng)目而言，是指工程或項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)和部門都達(dá)到了計(jì)劃要求的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。
（二）同步達(dá)效的基本原理
1.短板原理。“短板原理”又稱“木桶原理”，即木桶的盛水量是由箍成木桶的木板共同決定，并受最短的木板所限制的，最短木板是木桶盛水量的“限制性因素”，起到了支配和決定的作用。在一個(gè)系統(tǒng)中，“限制性因素”決定是否能夠?qū)崿F(xiàn)整體功能的最大化。具體到一項(xiàng)工程和項(xiàng)目的管理中，往往效率最低，分配資源最少的部門決定工程是否能夠最終按時(shí)達(dá)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效的最優(yōu)化。因此，同步達(dá)效要求注意“限制性因素”的選擇，做到資源分配的合理性，部門績(jī)效的同步性，通過互動(dòng)協(xié)作，適當(dāng)突出對(duì)“限制性因素”的管理，使系統(tǒng)各部分均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)組織整體的最優(yōu)績(jī)效。
2.役使原理。役使原理指出，系統(tǒng)演化過程中，在接近狀態(tài)變化的臨界點(diǎn)時(shí)，“快變量”由于變化太快，以致未對(duì)系統(tǒng)施加影響就消失或變化了，而極少數(shù)“慢變量”變化相對(duì)緩慢，成為支配和主宰系統(tǒng)演化的序參量。序參量由子系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同產(chǎn)生出來，同時(shí)它又支配子系統(tǒng)，子系統(tǒng)伺服于序參量、序參量協(xié)同合作形成有序的宏觀結(jié)構(gòu)。具體到一個(gè)工程而言，進(jìn)度最慢的部門或項(xiàng)目決定著系統(tǒng)的進(jìn)度。同步達(dá)效力圖克服部門間效率的不同步問題，以保證工程整體按照理想狀態(tài)進(jìn)展。
3.個(gè)體理性和集體理性統(tǒng)一原理。“囚徒困境”的占優(yōu)策略均衡揭示出個(gè)人理性和集體理性間的沖突和矛盾。反映在一項(xiàng)工程項(xiàng)目中，各部門按著各自利益最大化的方向發(fā)展導(dǎo)致組織整體績(jī)效的偏離。同步達(dá)效重視組織各部門間的相互影響，具體到管理活動(dòng)中，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、財(cái)務(wù)、研發(fā)、后勤等部門間的互動(dòng)溝通、協(xié)同運(yùn)作，避免因各自為己而造成部門間的相互制肘，減少因缺乏互動(dòng)性而產(chǎn)生的內(nèi)耗，實(shí)現(xiàn)甚至倍增整體績(jī)效。
二、同步達(dá)效的主要特征
同步達(dá)效是運(yùn)用系統(tǒng)論、控制論、協(xié)同學(xué)和管理學(xué)等理論的基本思想和方法，通過研究管理系統(tǒng)中各個(gè)對(duì)象、要素的活動(dòng)規(guī)律，以達(dá)到對(duì)其實(shí)施協(xié)同管理目的的一種理論。目的是通過協(xié)調(diào)各部分目標(biāo)達(dá)成的效率，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的整體功能效應(yīng)最大化。與傳統(tǒng)的部門管理活動(dòng)相比，同步達(dá)效強(qiáng)調(diào)協(xié)同的思想，具有互動(dòng)性、協(xié)調(diào)性、同幅性等特點(diǎn)，在處理問題的方法以及看待問題的視角上也有很大的不同之處。同步達(dá)效試圖使系統(tǒng)達(dá)到“自組織”，“自學(xué)習(xí)”和“自協(xié)調(diào)”，構(gòu)造學(xué)習(xí)型組織，以適應(yīng)當(dāng)前知識(shí)型社會(huì)和迅猛發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)現(xiàn)代管理提出的要求。其特征具體表現(xiàn)為：
第一，互動(dòng)性。隨著社會(huì)交流與合作的日益頻繁，管理環(huán)境的日益復(fù)雜，管理系統(tǒng)已經(jīng)不可能按照簡(jiǎn)單機(jī)械的分工活動(dòng)來運(yùn)行，或只通過各部門相互獨(dú)立的工作來實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的目標(biāo)，而是需要各種管理要素的互動(dòng)溝通。只有這樣才能有效消除阻礙目標(biāo)達(dá)成的消極性沖突，形成和諧的分工合作機(jī)制、建立起相互促進(jìn)的目標(biāo)達(dá)成氛圍，加強(qiáng)各要素的目標(biāo)達(dá)成效果從而更好地實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)效應(yīng)。
第二，協(xié)調(diào)性。“同步達(dá)效”管理歸根到底就是協(xié)調(diào)組織各部分的行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)。傳統(tǒng)的管理活動(dòng)注重專業(yè)分工、部門分離，因此，各部門之間缺少互動(dòng)協(xié)調(diào)。同步達(dá)效力圖打破僵化的科層界限，加強(qiáng)部門間的互動(dòng)和協(xié)作，達(dá)到個(gè)體理性和集體理性的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的管理活動(dòng)只重視對(duì)組織所需資源的尋求，卻忽視了對(duì)動(dòng)態(tài)環(huán)境的考慮，從而缺乏對(duì)動(dòng)態(tài)環(huán)境作出及時(shí)反應(yīng)的能力。同步達(dá)效的協(xié)調(diào)性則包括了系統(tǒng)與環(huán)境的互動(dòng)與協(xié)調(diào)，更加重視與利益相關(guān)者的適應(yīng)性調(diào)整。
第三，同幅性。“同步達(dá)效”強(qiáng)調(diào)組織運(yùn)行時(shí)系統(tǒng)各部分在時(shí)間、空間和速度上的同幅性，即要求各要素遵循共同的時(shí)間參照系，在空間里合理布局，在速度和力度上張馳有度、松緊銜接。如準(zhǔn)時(shí)生產(chǎn)制中要求前后相鄰工序在時(shí)間上要平行同幅進(jìn)行，并且前后相鄰工序的生產(chǎn)率要相等或接近。具體到工程項(xiàng)目集而言，同幅性要求避免各部門的無序運(yùn)行，促進(jìn)了系統(tǒng)形成協(xié)調(diào)一致的整體運(yùn)動(dòng)，從而達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
三、同步達(dá)效的實(shí)現(xiàn)條件
在組織系統(tǒng)的實(shí)際管理活動(dòng)中，時(shí)常會(huì)存在不注重對(duì)組織系統(tǒng)中 “短板”的管理，忽視“快變量”和“慢變量”之間的協(xié)同，缺乏對(duì)各子系統(tǒng)間進(jìn)行有效的溝通協(xié)調(diào)等問題，這些都會(huì)阻礙整體績(jī)效最大化的實(shí)現(xiàn)。因此，要實(shí)現(xiàn)同步達(dá)效就需要從管理結(jié)構(gòu)、管理過程、加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)三個(gè)方面創(chuàng)造條件。
（一）管理結(jié)構(gòu)上的協(xié)同銜接
同步達(dá)效強(qiáng)調(diào)組織系統(tǒng)中的各要素間、要素與子系統(tǒng)間、各子系統(tǒng)間、系統(tǒng)與環(huán)境間的互動(dòng)與協(xié)作，強(qiáng)調(diào)通過組織系統(tǒng)各部分的協(xié)調(diào)合作，最終實(shí)現(xiàn)整體績(jī)效最大化。體現(xiàn)在管理結(jié)構(gòu)上，主要需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是空間橫向環(huán)節(jié)的協(xié)同，二是時(shí)間縱向?qū)哟蔚你暯印？臻g上的同步性要求各要素之間的協(xié)調(diào)配合，就好比交響樂隊(duì)，必須有弦樂、器樂和打擊樂等不同部分協(xié)調(diào)演奏，才能產(chǎn)生出美妙的樂章。[9]時(shí)間上的同步性要求各要素之間的順次銜接，就好比接力比賽，要求團(tuán)隊(duì)的每位成員在依次完成個(gè)人負(fù)責(zé)的一段賽程后，相互合作，配合默契，進(jìn)行接力棒的傳遞，獲得比賽最終勝利。
（二）管理過程中的同步可控
從管理過程看，同步達(dá)效強(qiáng)調(diào)各環(huán)節(jié)的先后協(xié)調(diào)，控制縫隙和時(shí)間差；在同一環(huán)節(jié)上，要求各子系統(tǒng)同步協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)速度的可控性和同步性。速度的可控性主要是指各要素之間保持最合適的進(jìn)度，就好比在接力比賽中，順利的交接棒是取得好成績(jī)的前提條件。優(yōu)秀的接力跑運(yùn)動(dòng)員會(huì)在交接棒的瞬間，恰好達(dá)到在接力區(qū)的最高速度，然后跑出接力區(qū)，一直到把接力棒交到下一名運(yùn)動(dòng)員的手中，這樣環(huán)環(huán)相扣，最終沖刺到終點(diǎn)。所謂同步性，不是時(shí)間上的機(jī)械統(tǒng)一，而是各子系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)作，并且要特別注重起關(guān)鍵作用但在系統(tǒng)中往往占弱勢(shì)地位的“限制性因素”，就如同在接力比賽的隊(duì)伍中，如何合理安排速度最慢的那個(gè)選手的賽位，對(duì)比賽至關(guān)重要。同理，在“田忌賽馬”這個(gè)經(jīng)典案例里也講到，先用下等馬對(duì)上等馬，又用上等馬對(duì)中等馬，再用中等馬對(duì)下等馬，這樣就以兩勝一負(fù)取得總體好成績(jī)。
（三）加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通機(jī)制的建設(shè)
實(shí)現(xiàn)同步達(dá)效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制是指可以使各子系統(tǒng)或要素能更好的產(chǎn)生協(xié)同作用從而促進(jìn)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)整體績(jī)效最大化的一切交流或溝通方式。這是組織系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)同步達(dá)效的基礎(chǔ)，本文主要從以下兩個(gè)方面進(jìn)行分析。
1.協(xié)調(diào)過程中的管理成本和利益分配
從成本角度看，同步達(dá)效要求組織系統(tǒng)中各要素和子系統(tǒng)的協(xié)同成本要小于實(shí)現(xiàn)整體績(jī)效最大化所帶來的收益。協(xié)調(diào)成本過高，則不符合同步達(dá)效的內(nèi)涵和要求。猶如在接力比賽中，過長的交接棒時(shí)間或者交接棒時(shí)出現(xiàn)失誤都會(huì)使比賽失利。
組織系統(tǒng)內(nèi)的人力、財(cái)力、物力、時(shí)間、技術(shù)、信息等資源的供給是有限的，因?yàn)橘Y源是稀缺的。從利益分配角度看，同步達(dá)效強(qiáng)調(diào)按照組織系統(tǒng)中各要素和子系統(tǒng)對(duì)實(shí)現(xiàn)同步達(dá)效所起作用的重要性或“貢獻(xiàn)”大小進(jìn)行利益的合理分配。不合理的利益分配可能導(dǎo)致沖突的產(chǎn)生，從而影響整體績(jī)效最大化的實(shí)現(xiàn)。在協(xié)調(diào)溝通的過程中，還應(yīng)注意個(gè)體目標(biāo)和整體目標(biāo)的統(tǒng)一，凡是不利于整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的個(gè)體行為都應(yīng)被避免。合理的利益分配機(jī)制既是持續(xù)實(shí)現(xiàn)同步達(dá)效的必要物質(zhì)條件。
2.構(gòu)建信息溝通平臺(tái)
為了優(yōu)化信息溝通的內(nèi)容，解決溝通不暢，反饋不對(duì)稱等問題，系統(tǒng)與外部環(huán)境間、各子系統(tǒng)間、子系統(tǒng)內(nèi)部可以構(gòu)建信息溝通平臺(tái)。如我國政府在行政管理中，常常啟用“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的機(jī)制，屬于任務(wù)性組織的性質(zhì)，它在實(shí)踐中被證明是有效的。一類是常設(shè)性領(lǐng)導(dǎo)小組，如“中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組”等。另一類是臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)小組，如在南水北調(diào)中線工程河南段項(xiàng)目集建設(shè)中成立的“河南省南水北調(diào)工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”。這類組織一般是為了推動(dòng)某項(xiàng)重大公共政策而設(shè)立。[10]這種機(jī)制可以看作是促進(jìn)系統(tǒng)溝通交流的平臺(tái)，起到“上情下達(dá)”、“下情上達(dá)”的作用，增進(jìn)各方面的協(xié)調(diào)，指導(dǎo)和監(jiān)督大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目的建設(shè)，減少執(zhí)行摩擦成本的作用，同時(shí)也可以監(jiān)督指導(dǎo)各子系統(tǒng)和要素的運(yùn)行，促進(jìn)同步達(dá)效的實(shí)現(xiàn)。
四、同步達(dá)效的協(xié)同分析框架
大型項(xiàng)目績(jī)效管理的同步達(dá)效問題是一個(gè)龐大、復(fù)雜的巨系統(tǒng)，涉及眾多部門、眾多利益群體、眾多領(lǐng)域。本文從系統(tǒng)論的角度，應(yīng)用WSR（物理—事理—人理）系統(tǒng)方法論，將大型項(xiàng)目系統(tǒng)進(jìn)行條理化、層次化，化繁為簡(jiǎn)，并融入?yún)f(xié)同的思想，構(gòu)建同步達(dá)效的WSR理論協(xié)同分析框架。
（一）WSR系統(tǒng)方法論原理
物理-事理-人理系統(tǒng)方法論（Wuli-Shili-Renli System Approach，簡(jiǎn)稱WSR方法論）是由顧基發(fā)教授與朱志昌博士在1994年提出的一種軟系統(tǒng)方法論，在觀察分析帶復(fù)雜特性的系統(tǒng)時(shí)，具有獨(dú)特的中國傳統(tǒng)哲學(xué)思辨性，既是一種東方系統(tǒng)方法論，也是解決復(fù)雜系統(tǒng)問題的工具。[11]
WSR方法論認(rèn)為，社會(huì)事態(tài)由物、事、人組成。任何處理這類事態(tài)的項(xiàng)目都應(yīng)從機(jī)能整體性的角度考慮物理、事理、人理這三個(gè)要素。[12] 物理主要涉及物質(zhì)運(yùn)動(dòng)的機(jī)理，通常用到科學(xué)方面的知識(shí)，主要回答“物”是什么的問題，需要的是真實(shí)性。事理是做事的道理，主要解決如何去安排這些物，通常用到管理方面的知識(shí)，主要回答怎樣去做的問題。人理是做人的道理，處理任何事物都離不開人去做，以及由人來判斷這些事和物是否得當(dāng)，通常要用到人文社會(huì)科學(xué)的內(nèi)容，主要回答應(yīng)當(dāng)如何做的問題。 [13]
（二）同步達(dá)效的WSR理論協(xié)同分析框架
大型項(xiàng)目建設(shè)涉及到規(guī)劃研究、調(diào)查分析、選擇方案、建設(shè)過程中具體科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用、運(yùn)營時(shí)各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)等。大型項(xiàng)目的同步達(dá)效強(qiáng)調(diào)整個(gè)過程中物、事、人的相互作用、相互依存關(guān)系，通過有機(jī)地協(xié)調(diào)系統(tǒng)各部分，進(jìn)而達(dá)到整體績(jī)效最大化的目標(biāo)。
1.WSR三維分析模型
基于上文闡述的WSR系統(tǒng)方法論的原理，對(duì)大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目從物理-事理-人理三個(gè)維度進(jìn)行分析。項(xiàng)目對(duì)資金投入的要求，融資進(jìn)度的規(guī)劃、施工建設(shè)中各風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)測(cè)等方面的數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)采集及統(tǒng)計(jì)過程看成物理，因?yàn)橥ㄟ^具體的數(shù)據(jù)收集和調(diào)查研究，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行成本-收益的可行性分析，回答了該項(xiàng)目的“物”是什么，是否有必要進(jìn)行建設(shè)的問題；具體到工程建設(shè)中，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和管理方法解決施工過程中的技術(shù)難題，提高勞動(dòng)效率，可以看作是事理，即通過管理科學(xué)等“硬”技術(shù)回答了怎么去做的問題；那么如何保證項(xiàng)目建成后最大化發(fā)揮公共服務(wù)績(jī)效，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以看成人理，這個(gè)層面主要涉及到?jīng)Q策者，執(zhí)行者和其他利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)問題，需要運(yùn)用人文社會(huì)科學(xué)方面的“軟”技術(shù)解決最好怎么做的問題。圖1為WSR三維分析模型：
圖1WSR三維分析模型2.WSR系統(tǒng)分析矩陣
按WSR系統(tǒng)方法論的思想，將大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目系統(tǒng)條理化和層次化，從物理-事理-人理三個(gè)維度對(duì)各子系統(tǒng)和元素進(jìn)行分析，具體過程可用矩陣加以描述：
（1）劃分系統(tǒng)項(xiàng)目集
將大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目系統(tǒng)按一定規(guī)則劃分成n個(gè)子系統(tǒng)，如按工程進(jìn)度順序，南水北調(diào)中線工程可以劃分為規(guī)劃期，建設(shè)期和運(yùn)營期三個(gè)階段。設(shè)項(xiàng)目系統(tǒng)集為A：
A=（a1，a2，a3，……an） ai是系統(tǒng)的第i個(gè)子系統(tǒng)
（2）確定維度分析矩陣
根據(jù)對(duì)大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目“物理”、“事理”、“人理”的初步分析，結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況和具體環(huán)境，采用德爾菲法從物理-事理-人理三個(gè)維度確定影響子系統(tǒng)的變量，用維度分析矩陣加以描述，用B表示：
B=（bij）3xm=b11b12b13…b1m
b21b22b23…b2m
b31b32b33…b3m
B中的元素bij（i=1，2，3；j=1，2，……，m）表示從“物理”、“事理”、“人理”不同維度著眼，對(duì)系統(tǒng)A的子系統(tǒng)ai產(chǎn)生影響的變動(dòng)因素，比如項(xiàng)目資金量，政策法規(guī)的變動(dòng)，施工設(shè)備與技術(shù)的改良等。
（3）構(gòu)建系統(tǒng)分析矩陣
由上述A和B，大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目R可以用矩陣的形式表示為：
R=（a1Ba2B…anB）T
其中，aiB表示經(jīng)過WSR系統(tǒng)分析的大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目R的第i個(gè)子系統(tǒng)；aibij表示第i個(gè)子系統(tǒng)中，從物理-事理-人理三個(gè)維度中某個(gè)維度著眼分析的第j個(gè)元素。
3.同步達(dá)效的分析思路和框架
應(yīng)用WSR（物理—事理—人理）系統(tǒng)方法論，將大型專項(xiàng)行政項(xiàng)目系統(tǒng)進(jìn)行條理化、層次化，確定項(xiàng)目R的子系統(tǒng)aiB和第i個(gè)子系統(tǒng)中的元素aibij。要實(shí)現(xiàn)組織系統(tǒng)的同步達(dá)效，需要aiB和ajB之間，aibii和aibij之間，aibij和ajbji之間的互動(dòng)與協(xié)作，提高元素間的協(xié)同性，增進(jìn)信息交流，消除負(fù)面沖突。還應(yīng)針對(duì)組織系統(tǒng)層面和子系統(tǒng)層面的“短板”和“慢變量” aiB或者aibij進(jìn)行管理，以保證管理結(jié)構(gòu)上的協(xié)同銜接和管理過程中的同步可控。分析框架如圖2：
五、南水北調(diào)中線工程河南段項(xiàng)目集同步達(dá)效分析
南水北調(diào)中線工程由漢江中上游的丹江口水庫引水，全長1432公里，其中在河南境內(nèi)731公里，途經(jīng)南陽、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、安陽，總投資776.41億元。為了使南水北調(diào)水資源在水源地之一的河南省充分發(fā)揮其效益，更好地促進(jìn)流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，項(xiàng)目集需要運(yùn)用同步達(dá)效的管理方法。這里對(duì)南水北調(diào)中線工程河南段項(xiàng)目集如何實(shí)現(xiàn)同步達(dá)效進(jìn)行分析。
（一）南水北調(diào)中線工程河南段項(xiàng)目集同步達(dá)效的目標(biāo)
南水北調(diào)中線工程河南段項(xiàng)目集同步達(dá)效的目標(biāo)就是按照南水北調(diào)工程規(guī)劃、協(xié)調(diào)進(jìn)度建設(shè)要求，主體工程、配套工程及管網(wǎng)工程，各個(gè)工程階段和各個(gè)利益相關(guān)者有效合作，使建成后的供水負(fù)荷與設(shè)計(jì)供水量、實(shí)際用水相當(dāng)，滿足工程設(shè)計(jì)時(shí)的預(yù)期要求，水質(zhì)符合要求，保證水資源的充分利用，使整體工程效益最大化，充分發(fā)揮社會(huì)效益，經(jīng)濟(jì)效益及生態(tài)效益。
（二）同步達(dá)效的WSR理論協(xié)同分析
1.同步達(dá)效的系統(tǒng)性分析
南水北調(diào)中線工程河南段項(xiàng)目集可以劃分為三個(gè)時(shí)期：規(guī)劃期（Planning period）、建設(shè)期（Construction period）、運(yùn)營期（Operation period）。本文研究認(rèn)為，該工程項(xiàng)目集劃分的三個(gè)時(shí)期屬于系統(tǒng)的三個(gè)子系統(tǒng)，即系統(tǒng)項(xiàng)目集A=（ap，ac，ao）。從物理-事理-人理三個(gè)維度進(jìn)行分析，各時(shí)期中涉及具體數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計(jì)分析的活動(dòng)屬于“物理”方面，如工程方案的調(diào)研，項(xiàng)目可行性分析等；具體工程的開工建設(shè)可以看作是“事理”方面，如施工過程中妥善解決讓膨脹土遇水不軟等技術(shù)難題；而建成通水后，保證水資源能賣出去、被利用好，最大限度的促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等問題則涉及到“人理”的方面。系統(tǒng)整體績(jī)效與其各時(shí)期子系統(tǒng)之間的關(guān)系可以用下面的函數(shù)表示：
f（U）=f（P，C，O）
P，C，O是項(xiàng)目集規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營三個(gè)時(shí)期，各個(gè)時(shí)期中分屬不同維度，發(fā)揮作用的職能部門、開工運(yùn)行的具體項(xiàng)目工程等則可以看作是每個(gè)子系統(tǒng)中的元素。從管理結(jié)構(gòu)和管理過程上看，對(duì)各時(shí)期進(jìn)行統(tǒng)籌管理時(shí)，需要實(shí)現(xiàn)子系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)配合，在時(shí)間上保證各時(shí)期縱向?qū)哟蔚你暯樱痪蛦蝹€(gè)時(shí)期而言，需要充分調(diào)動(dòng)各時(shí)期部門的積極性，在空間上保證橫向環(huán)節(jié)的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)每個(gè)階段的預(yù)期目標(biāo)，使子系統(tǒng)內(nèi)各要素間達(dá)到速度的可控性和同步性，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目集f（U）的最大化。
南水北調(diào)中線工程河南段主要由中線主體工程、分水口門以下至城市水廠以前供水配套工程、城市水廠及管網(wǎng)工程三部分組成（簡(jiǎn)稱為主體、配套及管網(wǎng)三部分工程）。這三部分工程以“項(xiàng)目群”的形態(tài)出現(xiàn)，屬于復(fù)雜的巨系統(tǒng)。其中主體工程由國家負(fù)責(zé)投資，配套工程由河南省南水北調(diào)作為責(zé)任主體，配套供水線路總長998.5km，涉及l(fā)1個(gè)省轄市，57個(gè)縣，涉及面廣，協(xié)調(diào)量大，工作任務(wù)重，而管網(wǎng)工程則是省轄市作為責(zé)任主體。[14]南水北調(diào)中線工程河南段項(xiàng)目集要實(shí)現(xiàn)同步達(dá)效，不僅要求主體工程、配套工程以及管網(wǎng)工程各項(xiàng)目順利達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還要求每部分工程需要按照南水北調(diào)工程規(guī)劃，協(xié)調(diào)進(jìn)度進(jìn)行建設(shè)。配套工程的順利推進(jìn)保證了主體工程按時(shí)建成通水，管網(wǎng)工程達(dá)到工程設(shè)計(jì)對(duì)供水負(fù)荷與實(shí)際用水的預(yù)期要求，確保水資源的充分利用，使工程整體效益最大化。
2.工程中“短板”和“慢變量”的管理
系統(tǒng)中的“短板”和“慢變量”是指決定系統(tǒng)是否能夠?qū)崿F(xiàn)整體功能最大化的關(guān)鍵因素。同時(shí)，往往因?yàn)槠湫в脤?shí)現(xiàn)的延時(shí)性和對(duì)主體因素的輔而被人忽略。具體到該工程項(xiàng)目集而言，從宏觀層面分析，運(yùn)營期是整個(gè)工程項(xiàng)目集的“短板”和“慢變量”，直接關(guān)系到建成通水后水資源能不能被利用好、能不能賣出去、能不能對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成有利的功效等問題。這恰恰是工程項(xiàng)目集實(shí)現(xiàn)同步達(dá)效的內(nèi)在要求，因此，不能因?yàn)榻ㄔO(shè)期花費(fèi)大量人力物力而放松對(duì)運(yùn)營期的管理。微觀層面的分析，具體以對(duì)規(guī)劃期的“短板”和“慢變量”的管理為例。
（1）運(yùn)營期的管理。工程建成后，河南省受水區(qū)將出現(xiàn)引丹水與當(dāng)?shù)氐乇硭⒌叵滤榷嗨⒂谩⒙?lián)合調(diào)度的局面。為保證工程運(yùn)營期水資源的合理開發(fā)、有效利用、保障供水配套工程良性運(yùn)行，應(yīng)該完善政策體系，加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，制定受水區(qū)地下水控制開采管理辦法等，形成一個(gè)由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)控、用水戶參與的供需水管理體系，促進(jìn)受水區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，主要需注意水價(jià)控制的問題和建立水權(quán)交易市場(chǎng)。
水資源是具有自然壟斷性質(zhì)的商品，政府應(yīng)通過立法，建立合適的體制和提供有效的經(jīng)濟(jì)手段，保證市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的能力。南水北調(diào)水資源的成本主要包括3 個(gè)部分： 資源水價(jià)（ 水資源費(fèi)） 、工程水價(jià)、環(huán)境水價(jià)（ 污水處理費(fèi)） [15]。水價(jià)制定時(shí)既要考慮成本問題，又要考慮居民、企事業(yè)單位的承受力問題。具體來說，水資源價(jià)格的制定應(yīng)遵循以下四個(gè)原則：公平性和平等性原則，水資源高效配置性原則，成本回收性原則和可持續(xù)發(fā)展性原則 [16]。
水權(quán)交易問題是工程建成通水后水資源交易市場(chǎng)的核心問題。由于水資源的所有權(quán)是國家的，水的所有權(quán)與使用權(quán)是分離的，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，水權(quán)更多地是指使用權(quán)。南水北調(diào)中線工程建成后，河南各個(gè)地市會(huì)被分配大約整個(gè)工程的1/3的水量——37.6億立方米。這些水被分配到沿線的一些縣市中。雖然規(guī)劃時(shí)各個(gè)縣市都上報(bào)了用水量，但是考慮到各個(gè)縣市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、水資源的貧富情況等，可能會(huì)出現(xiàn)某些時(shí)間某些縣市不想用引來的水，有些縣市可能還缺水。按照目前的管理模式，不論這些縣市用水與否、用水多少，都要支付工程水價(jià)——大約每噸一元多。這會(huì)對(duì)不用或用水量比設(shè)計(jì)水量小的縣市造成了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和水資源的浪費(fèi)。所以建議建立南水北調(diào)中線工程的水權(quán)交易市場(chǎng)，使得工程引水的使用權(quán)可以交易——不僅在河南內(nèi)部，還可以考慮跨省交易，如河北、天津、北京等地。
（2）規(guī)劃期的管理。在規(guī)劃期中，需要充分考慮項(xiàng)目資金、設(shè)計(jì)施工、拆遷移民和政治環(huán)境等方面可能存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)。在工程項(xiàng)目的規(guī)劃管理中，一般假設(shè)資金供應(yīng)是充足的，河南段項(xiàng)目建設(shè)資金主要來源于國家財(cái)政撥款（20%）、省財(cái)政配套資金（20%）、南水北調(diào)基金（40%）和商業(yè)貸款（20%）。此外，項(xiàng)目設(shè)計(jì)是規(guī)劃期的核心內(nèi)容。因此，在制定工程規(guī)劃時(shí)除充分考慮工程設(shè)計(jì)施工計(jì)劃和合理安排融資進(jìn)度外，還應(yīng)特別注意工程建設(shè)所帶來的移民拆遷和對(duì)政治環(huán)境的影響的問題，這是規(guī)劃期管理的“短板”和序變量，處理不好，不僅影響工程項(xiàng)目集同步達(dá)效的實(shí)現(xiàn)，還可能會(huì)引起。
中線工程于2003年開建，位于長江最大支流——漢江之上的丹江口庫區(qū)是其水源地，因此庫區(qū)移民安置成為了整個(gè)工程的重要組成部分之一。此次移民涉及遷動(dòng)安置的人員約32.8萬人，其中23萬人需要外遷。拆遷和移民是一項(xiàng)復(fù)雜工程，涉及相關(guān)政策的落實(shí)和資金的調(diào)配，拆遷過程中沖突的溝通，庫區(qū)移民與遷入地區(qū)居民和環(huán)境矛盾的調(diào)解等一系列問題。此外，由于拆遷和移民問題的復(fù)雜性對(duì)工程施工進(jìn)度有一定的影響，因此，也需要在規(guī)劃中做出相應(yīng)解決預(yù)案。
南水北調(diào)工程不僅影響到供水區(qū)和受水區(qū)居民的日常生活，還會(huì)對(duì)相關(guān)區(qū)域的政治和環(huán)境產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，在工程項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的同時(shí)，還要推進(jìn)配套政策、法律法規(guī)的制定和實(shí)施，通過對(duì)各種水源的使用從立法高度加以科學(xué)的規(guī)劃，使其社會(huì)效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)最大化。如加快地下水控制開采專項(xiàng)法律法規(guī)建設(shè)，改變專項(xiàng)法律法規(guī)缺位的現(xiàn)狀；依法實(shí)施統(tǒng)一管理，改變地下水部門分割、多頭管理的現(xiàn)狀；嚴(yán)格實(shí)施取水許可制度，依法加強(qiáng)取用地下水的源頭管理；加強(qiáng)節(jié)水措施的落實(shí)，提高受水區(qū)水資源利用效率，減少受水區(qū)水資源的消耗；加強(qiáng)普法和執(zhí)法工作，營造學(xué)法、用法、嚴(yán)格執(zhí)法的法律環(huán)境；加強(qiáng)對(duì)工程附近的工廠排污、城市建設(shè)、工業(yè)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的法律規(guī)定，避免對(duì)引水的水質(zhì)造成破壞等。
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篇6
環(huán)境問題日益成為全世界高度關(guān)注的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略問題。因環(huán)境污染問題導(dǎo)致的糾紛和沖突數(shù)量也在逐年增加，環(huán)境污染、勞資糾紛、違法征地拆遷所引發(fā)的已構(gòu)成影響我國社會(huì)穩(wěn)定的三大因素，成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已步入新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，探索綠色生態(tài)發(fā)展的新路子已成為國家戰(zhàn)略之一。環(huán)境屬于集體消費(fèi)品，任何人無法獨(dú)享，單純依靠政府治理和企業(yè)自發(fā)的環(huán)境保護(hù)模式已不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的最大化。公眾是環(huán)境問題的利益相關(guān)者和最終承受者。①環(huán)境問題的嚴(yán)重性、環(huán)境公益的特殊性以及公民訴訟在各國的成功實(shí)踐，使公眾成為環(huán)境公益訴訟的原告資格有了現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)踐基礎(chǔ)。
“公眾”的概念及內(nèi)涵
“公眾”是一個(gè)抽象的群體性概念，與“個(gè)人”相比一般指社會(huì)上的多數(shù)人。我國立法對(duì)“公眾”界定模糊，以《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》）為例，有“公眾”（《環(huán)保法》第一條）、“一切單位和個(gè)人”（《環(huán)保法》第六條）、“公民”（《環(huán)保法》第三十八條），“公民、法人和其他組織”（《環(huán)保法》第三十六、五十三、五十七條）、“社會(huì)組織”（《環(huán)保法》第五十八條）等不同規(guī)定。立法語言應(yīng)是準(zhǔn)確而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模迩甯拍钍钦_理解和適用法律的前提，如未在立法中使用統(tǒng)一規(guī)范用語，至少應(yīng)作出相應(yīng)的立法解釋。1998年歐盟經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在《公眾在環(huán)境事務(wù)中的知情權(quán)、參與決策權(quán)和獲得司法救濟(jì)權(quán)的國際公約》中第二條第4項(xiàng)指出：“公眾是指一個(gè)或多個(gè)自然人或法人，以及按照國家立法或?qū)嵺`兼指這種自然人或法人的協(xié)會(huì)組織或團(tuán)體”。按此規(guī)定，“公眾”的范圍應(yīng)包括自然人、法人和其他組織。要取得環(huán)境公益訴訟原告資格，“公眾”必須是受環(huán)境侵害行為直接影響或間接影響或與環(huán)境事務(wù)感興趣的人或組織。基于此，文章討論的“公眾”是排除國家環(huán)保機(jī)關(guān)在外的，以公民、環(huán)保組織為主體的、不特定多數(shù)人的一個(gè)動(dòng)態(tài)集合體。
公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資格的正當(dāng)性分析
公眾可以作為環(huán)境公益訴訟原告的正當(dāng)性源于其存在的理論基礎(chǔ)和價(jià)值意義。“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個(gè)核心問題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)”。②環(huán)境權(quán)理論的提出和發(fā)展為公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資格提供了權(quán)利來源基礎(chǔ)。所謂環(huán)境權(quán)，是指公眾享有的在健康、舒適和優(yōu)美的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。③環(huán)境權(quán)是20世紀(jì)60年代環(huán)境危機(jī)和環(huán)境運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，由“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”、“公共信托理論”發(fā)展而來，作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利在以美國為代表的很多國家予以法律認(rèn)可，并得到國際公約的確認(rèn)和保護(hù)。環(huán)境權(quán)理論的提出者美國的薩克斯教授認(rèn)為，公民將大氣、水和陽光等公共環(huán)境資源信托給國家管理和保護(hù)，國家和公民之間是委托關(guān)系；如果公共環(huán)境財(cái)產(chǎn)受損，作為共有人的公眾有權(quán)提訟。④
我國法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界圍繞著環(huán)境權(quán)的性質(zhì)、主體、內(nèi)涵、救濟(jì)方式等內(nèi)容也進(jìn)行了深入研究和探索，在環(huán)境權(quán)的性質(zhì)探討上形成了法律特定權(quán)利說、人類環(huán)境權(quán)說、人權(quán)說、物權(quán)說、精神美感說等不同的學(xué)說觀點(diǎn)。⑤盡管理論和司法實(shí)務(wù)界存在不同的聲音，但認(rèn)為環(huán)境權(quán)應(yīng)區(qū)別于我國環(huán)境資源法中的各種權(quán)利或權(quán)益，并不是這些權(quán)利或權(quán)益的簡(jiǎn)單疊加或概括，而是自然人或公民的一種基本權(quán)利，已成為學(xué)界的主流觀點(diǎn)。
環(huán)境權(quán)作為一種新型人權(quán)，包括環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和司法請(qǐng)求權(quán)等具體權(quán)利。事實(shí)上我國憲法有環(huán)境權(quán)的宣示性規(guī)定（如憲法第二、九、二十六、四十一條），環(huán)保法（如第六、五十三、五十七條）和相關(guān)單行法（如《大氣污染防治法》第一條，《水污染防治法》第十條）也有環(huán)境權(quán)的隱性規(guī)定，這為環(huán)境權(quán)的存在提供了立法支撐。環(huán)境權(quán)之于環(huán)境公益訴訟，是“權(quán)利”與“權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑”的關(guān)系，有權(quán)利必有救濟(jì)。因此，“在環(huán)境污染的情況下，任何公民都可以以自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害為由提訟，參與到環(huán)境保護(hù)的行列中來”。⑥
公眾作為環(huán)境公益訴訟的原告資格亦具有十分重要的價(jià)值意義。一方面，公眾提起環(huán)境公益訴訟，是公眾參與原則的必然要求，是環(huán)境民主的有力體現(xiàn)。公眾參與原則作為一種政治民主，被譽(yù)為“21世紀(jì)最為廣泛的社會(huì)行動(dòng)和熱門的政治話語”，被廣泛地運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)中，已成為包括我國在內(nèi)的各國環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。公眾提起公益訴訟，救濟(jì)受損或可能受損的環(huán)境利益，不僅是公眾參與的法律保護(hù)手段，而且還拓展了公眾參與的表現(xiàn)形式。在我國傳統(tǒng)的“大政府、小社會(huì)”治理模式下，政府決策部門出于各種利益考量，在行使公權(quán)力的過程中不愿或很少與公眾進(jìn)行充分溝通，導(dǎo)致公眾特別是弱勢(shì)群體的環(huán)境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。⑦當(dāng)公眾的環(huán)境利益得不到體制內(nèi)的保障時(shí)，公眾就有可能采取體制外的集體抗?fàn)幍男问綄で蠼鉀Q路徑，甚至采取打砸、圍攻政府等非理，增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。司法是維護(hù)環(huán)境正義的最后和最有力防線，要把公眾參與環(huán)境法治從紙面落實(shí)到實(shí)踐。
另一方面，公眾被賦予環(huán)境公益訴訟原告資格，是對(duì)法律規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟原告資格的有益補(bǔ)充。2012年修訂的新《民事訴訟法》和2015年1月1日生效的新《環(huán)保法》使環(huán)境公益訴訟制度在從幕后走上前臺(tái)，并且肯定了環(huán)保組織原告資格地位。《環(huán)保法》第五十八條對(duì)環(huán)保組織成為公益訴訟原告條件比較苛刻，在要求不牟取訴訟經(jīng)濟(jì)利益作為前提下，又設(shè)定登記級(jí)別為地級(jí)市以上人民政府民政部門，并專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的限制性規(guī)定。據(jù)民政部的《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截止2014年全國有生態(tài)環(huán)境類社會(huì)組織6964個(gè)，但符合法定條件享有環(huán)境公益訴權(quán)的環(huán)保組織不超過300家⑧。在政策、制度、數(shù)量、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)等軟硬因素的制約下，僅靠整體發(fā)育不良的環(huán)保組織擔(dān)當(dāng)起繁重的環(huán)境公益訴訟，顯然無法實(shí)現(xiàn)立法的初衷。雖然理論和司法實(shí)踐中不乏行政機(jī)關(guān)和檢察院提起公益訴訟的有益嘗試，但礙于行政機(jī)關(guān)與檢察院特殊的職能地位以及于法無據(jù)，到目前為止，行政機(jī)關(guān)和檢察院的公益訴訟原告資格僅限于地方的司法實(shí)踐而沒有廣泛展開。公眾作為公益訴訟原告資格，在一定程度上可以緩解環(huán)保組織的壓力，落實(shí)檢察機(jī)關(guān)支持制度。
公眾提起環(huán)境公益訴訟的法律障礙與現(xiàn)實(shí)困難
現(xiàn)有立法尚未明確公眾能夠提起環(huán)境公益訴訟。《民事訴訟法》第五十五條和《環(huán)保法》第五十八條雖然從立法上確認(rèn)了我國環(huán)境公益訴訟法律地位，但這兩個(gè)條款直接將公民作為環(huán)境公益訴訟主體資格排除在外。《環(huán)保法》第六條雖有規(guī)定公眾有對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利，但公眾提訟能否理解為“檢舉和控告權(quán)”尚存爭(zhēng)議。雖然地方立法和司法實(shí)踐不乏公民環(huán)境訴訟資格試點(diǎn)探索，如海南省2011年7月制定的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》就規(guī)定了公民享有環(huán)境公益訴訟資格。但地方立法法律位階的低層次性和適用范圍的有限性，會(huì)導(dǎo)致同一案件由于認(rèn)定法律依據(jù)不同而產(chǎn)生不同的法律后果，在一定程度有損司法的權(quán)威性。
公眾提起公益訴訟面臨重重現(xiàn)實(shí)困難。一方面，公眾的知情權(quán)得不到充分保障。公眾參與環(huán)境保護(hù)有效性首要前提環(huán)境信息獲取保障。雖然《環(huán)保法》第五章對(duì)信息公開與公眾參與作出了專章規(guī)定，第五十三條亦明確了對(duì)公眾的環(huán)境信息權(quán)，但公眾獲取環(huán)境信息的渠道并不暢通，存在獲取方式被動(dòng)、有效信息有限、獲取時(shí)間滯后性等問題。大連、廈門、昆明、番禺等地發(fā)生的一系列影響較大的環(huán)境，主要還是由環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段信息公開不透明所致。
另一方面，公眾提訟缺乏相應(yīng)的制度保障。我國現(xiàn)行立法已明確非政府環(huán)保組織是當(dāng)前環(huán)境司法公眾參與的主體。非政府環(huán)保組織先天發(fā)育不良且符合條件的數(shù)量有限，面對(duì)繁雜程序、高昂的訴訟成本、冗長的訴訟時(shí)間、政府保護(hù)主義下的生存壓力等多重困難，公益訴訟舉步維艱。司法實(shí)踐中，由環(huán)保組織提起的公益訴訟獲得勝訴的案件較行政機(jī)關(guān)和檢察院提起的公益訴訟少之又少，⑨也從側(cè)面反映環(huán)保組織提起公益訴訟成效的有限性，僅靠公益性環(huán)保組織來挑起環(huán)境公益訴訟的大梁，顯然是力不從心的。此外，因環(huán)境問題所具有的專業(yè)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)所決定的環(huán)境公益訴訟成本高、舉證難等門檻，公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟就更加鮮見了。
環(huán)境公益訴訟公眾原告資格的制度設(shè)計(jì)和路徑探討
立法上明確公民的環(huán)境權(quán)。中國環(huán)境資源法學(xué)會(huì)會(huì)長蔡守秋教授提出，公民的環(huán)境權(quán)作為一種基本人權(quán)、原權(quán)、、對(duì)世權(quán)、不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，要從立法上予以創(chuàng)設(shè)。⑩而且，“傳統(tǒng)法學(xué)理論囿于體系問題無法適應(yīng)環(huán)境侵害這一現(xiàn)代社會(huì)的新興問題，惟有突破藩籬，另辟蹊徑，創(chuàng)設(shè)環(huán)境權(quán)以滿足需要。”可見立法上確立公民環(huán)境權(quán)，不僅是環(huán)境法理論界的主流觀點(diǎn)，也是解決我國環(huán)境危機(jī)、實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。在憲法上確立起環(huán)境權(quán)的法律地位后，有必要對(duì)環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境單行法、其他專門立法進(jìn)行相應(yīng)的修改，對(duì)環(huán)境權(quán)的屬性、權(quán)利構(gòu)成、形態(tài)類型、救濟(jì)和保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)一步規(guī)范和探討。當(dāng)然，立法上確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)，并不意味著公眾的環(huán)境利益就能得到充分保障，因?yàn)闄?quán)利救濟(jì)和維權(quán)途徑能否得到法律保障才是關(guān)鍵。因此，還必須就環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)形成一個(gè)保障體系，其中，公益訴訟是最主要且有力的保障途徑。
適度擴(kuò)張?jiān)嬖V訟資格。公民環(huán)境訴訟的立法始于美國1970年的《清潔空氣法》，該法確認(rèn)了“任何人”的環(huán)境訴訟資格。公民訴訟原告資格范圍非常廣泛，包括公民個(gè)人、非政府環(huán)保組織、檢察官、聯(lián)邦、州和城市。公民環(huán)境訴權(quán)的相關(guān)規(guī)定，極大地激起了美國公眾環(huán)境保護(hù)的熱情，有效地推動(dòng)了美國公民訴訟的深入發(fā)展。公益訴訟原告資格的擴(kuò)張已成為國際訴訟法主流趨勢(shì)，也是我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的現(xiàn)實(shí)需求。作為維護(hù)公眾環(huán)境公益的特殊訴訟，對(duì)原告資格的要求應(yīng)突破傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系”，擴(kuò)展到“有利害關(guān)系”或可能“有利害關(guān)系”，即存在污染破壞的違法行為，已經(jīng)或即將影響公共環(huán)境利益，公眾都可提訟。因考慮訴訟經(jīng)濟(jì)和濫用訴權(quán)等因素而否認(rèn)公民環(huán)境公益訴訟原告資格，是舍本逐末的做法。根據(jù)我國實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，建立以公眾（包括公民個(gè)人、環(huán)保組織）為第一順位，檢察院為第二順位的環(huán)境公益訴訟主體是比較可行的。需要說明的是，環(huán)境公益原告資格的范圍是排除環(huán)境行政部門在外的。因?yàn)榉梢奄x予環(huán)保部門的行政管理和監(jiān)督權(quán)，賦予其公益訴訟有可能造成其在環(huán)境處理問題上拖延，有將本應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任推卸給法院之嫌。雖然環(huán)保部門不適宜作為公益訴訟原告，但可以作為支持人參加到環(huán)境訴訟中來。
建立起公益訴訟的司法保障機(jī)制。基于環(huán)境破壞存在時(shí)間上的長期性、損害范圍的廣泛性、損害認(rèn)定的專業(yè)性、技術(shù)性等現(xiàn)實(shí)障礙，公眾提起公益訴訟具有一定難度。因此，為鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，應(yīng)在訴訟制度上提供相關(guān)的司法保障。可借鑒域內(nèi)外成熟做法，采取以下措施：一是建立專門的環(huán)保訴訟法庭，如貴州省仁懷市人民法院環(huán)保法庭，貴陽清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭等。同時(shí)，適當(dāng)減（免）原告預(yù)交訴訟費(fèi)用，勝訴則由被告支付相關(guān)訴訟費(fèi)用，結(jié)合環(huán)境保護(hù)法第十一條規(guī)定，對(duì)提起環(huán)境公益并勝訴的原告，給予物質(zhì)和精神上的適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，如用環(huán)境損害處罰金的一部分補(bǔ)償訴訟成本、建議人民政府或有關(guān)部門給予政策減免、頒發(fā)環(huán)境保護(hù)公益之星證書等。二是合理分配公眾在訴訟中舉證責(zé)任。應(yīng)將我國在環(huán)境侵權(quán)訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則擴(kuò)大到環(huán)境公益訴訟，并明確原告、被告的舉證責(zé)任范圍。
適當(dāng)限制公眾環(huán)境公益訴權(quán)。盡管有學(xué)者認(rèn)為基于我國缺少訴訟傳統(tǒng)等原因，賦予公眾環(huán)境公益訴權(quán)并不會(huì)導(dǎo)致“濫訴”，但筆者認(rèn)為公眾提起環(huán)境公益訴訟是一把“雙刃劍”，在鼓勵(lì)公眾訴訟的同時(shí)，并不能排除個(gè)別人利用公益之名圖私利之實(shí)而濫用訴權(quán)，即便在公民法治意識(shí)強(qiáng)、公民訴訟最發(fā)達(dá)的美國，也有對(duì)公民行使訴權(quán)的限制。因此有必要適當(dāng)限制公眾的環(huán)境公益訴權(quán)。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)可以設(shè)置訴前前置通知程序。即規(guī)定公眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害事實(shí)，提訟之前一段時(shí)間，比如30天，須先將預(yù)的通知告訴環(huán)保部門或違法者本人，由環(huán)境部門做出行政處理或違法者采取補(bǔ)救措施；通告期滿后，環(huán)保部門或違法者未采取有效措施的，公民才能提訟。前置程序的設(shè)置，既是我國現(xiàn)行環(huán)保法關(guān)于公眾“檢舉”“控告”權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也與我國環(huán)境治理偏向行政手段的理念相符，同時(shí)對(duì)政府和環(huán)保部門依法行政起到監(jiān)督作用，對(duì)環(huán)境違法者起到震懾作用。
（作者單位：海口經(jīng)濟(jì)學(xué)院公共課部；本文系海南省2016年哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“海南國際旅游島背景下公眾參與環(huán)境法治創(chuàng)新研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：HNSK（YB）16-76）
【注釋】
①史玉成：“環(huán)境保護(hù)公眾參與的理念更新與制度重構(gòu)―對(duì)完善我國環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度的思考”，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2008年第3期。
②蔡守秋：“環(huán)境權(quán)初探”，《中國社會(huì)科學(xué)》，1982年第3期。
③呂忠梅：“環(huán)境公眾參與制度完善的路徑思考”，《環(huán)境保護(hù)》，2013年第23期。
④陳泉生：“環(huán)境時(shí)代與憲法環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)”，《福州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2001年第11期。
⑤張莉明：“環(huán)境民事公益訴權(quán)研究―理論分析與制度設(shè)計(jì)”，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015年。
⑥鄧一峰：《環(huán)境訴訟制度研究》，北京：中國法制出版社，2008年，第235～236頁。
⑦朱謙：“環(huán)境民利構(gòu)造的價(jià)值分析”，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2007年第9期。
⑧金煜：“300余家社會(huì)組織可提環(huán)保公益訴訟”，《新京報(bào)》，2014年4月25日。
⑨沈婭云：“公民環(huán)境民事公益訴訟原告條件研究”，《法制博覽》，2014年第6期。
⑩蔡守秋：“從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟”，《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第11期。
陳泉生：《環(huán)境法原理》，北京：法律出版社，1997年，第98～102頁。
篇7
2、重點(diǎn)工程進(jìn)展順利。縣青少年活動(dòng)中心、*縣中學(xué)學(xué)生公寓樓、*縣第二中學(xué)一期校建工程8月底全面竣工，今秋開學(xué)已投入使用；*縣第二中學(xué)二期校建工程，目前已進(jìn)入掃尾階段，可望年底交付使用；*縣第二初中綜合樓已完成規(guī)劃設(shè)計(jì)和地質(zhì)勘測(cè)等前期準(zhǔn)備工作，*中巷拓寬改造工程現(xiàn)也初步達(dá)成拆遷協(xié)議。
二、學(xué)校管理得到加強(qiáng)
1、加大了監(jiān)控矯正力度。針對(duì)全縣中小學(xué)管理方面存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，縣局組織力量扎實(shí)開展了“常規(guī)管理百校行”、“常規(guī)教學(xué)一日查”和“遠(yuǎn)程教育管理應(yīng)用百校行”活動(dòng)。檢查組采取不打招呼、隨機(jī)抽查的方式，針對(duì)性地進(jìn)入學(xué)校，深入課堂，發(fā)現(xiàn)問題，現(xiàn)場(chǎng)剖析，強(qiáng)力矯正，有力地規(guī)范和加強(qiáng)了過程管理。一年來，三個(gè)檢查組深入學(xué)校180所，走訪師生700多人次，召開座談會(huì)60余場(chǎng)次，聽評(píng)課285節(jié)次，編發(fā)專題通報(bào)31期，責(zé)令管理混亂的8所學(xué)校和嚴(yán)重違規(guī)的16名校長、教師遞交了書面檢查和整改匯報(bào)，并對(duì)其進(jìn)行了追蹤復(fù)查，督促其整改提高。
2、學(xué)習(xí)借鑒了外地先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。4月下旬，縣局組織全縣學(xué)區(qū)校長和部分管理、教研人員參加了市局舉辦的“創(chuàng)新教學(xué)管理論壇”，聽取了江蘇洋思中學(xué)蔡林森等六名專家的專題講座，使與會(huì)者更新了管理理念，激活了管理思路。
3、加強(qiáng)了高中管理和指導(dǎo)。一是縣局領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)相關(guān)人員多次深入*中、二中檢查調(diào)研，指導(dǎo)督促這兩所高中理清了辦學(xué)思路，糾正了兩所高中在教育教學(xué)工作中的偏差，增強(qiáng)了學(xué)校管理的針對(duì)性。二是組織部分高三教師先后5次參加了省市高考信息會(huì)和高考復(fù)課專題講座，邀請(qǐng)國家考試管理中心專家相陽和本縣名師馮耀宗為3所高中師生作了高考復(fù)課報(bào)告10場(chǎng)次，聽講師生達(dá)2000多人次。三是組織了*中、二中高一聯(lián)考，加強(qiáng)了兩所高中之間的競(jìng)爭(zhēng)和交流。四是在督促指導(dǎo)三所高中分別召開高考復(fù)課安排會(huì)的基礎(chǔ)上，縣局召開了全縣高考復(fù)課工作會(huì)，制定了《關(guān)于20*年高考復(fù)課工作的安排意見》，提出了加強(qiáng)和改進(jìn)高三復(fù)課工作的措施和要求。五是調(diào)整充實(shí)了縣局高中管理領(lǐng)導(dǎo)小組力量，加大了對(duì)高中教學(xué)工作的管理和指導(dǎo)力度。
4、強(qiáng)化了質(zhì)量管理措施。一是縣局主要領(lǐng)導(dǎo)先后三次深入*中專題調(diào)研，召開了學(xué)生、教師和管理人員三個(gè)層次的座談會(huì)，發(fā)放了意見征詢書,征求了提高教育質(zhì)量的意見和建議。二是10月中旬邀請(qǐng)部分縣人大、縣政協(xié)代表和委員，老干部、老教師代表和部分中小學(xué)校長，召開了提高教育質(zhì)量座談會(huì)，商討了提高全縣中小學(xué)教育質(zhì)量的措施和辦法。三是在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，縣局制定了《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校管理提高教育質(zhì)量的實(shí)施意見》，提出了加強(qiáng)學(xué)校管理、提高教育質(zhì)量的16項(xiàng)具體措施。四是縣局主要領(lǐng)導(dǎo)和主管領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)相關(guān)人員，對(duì)全縣中小學(xué)抓管理、抓質(zhì)量情況進(jìn)行了專項(xiàng)督查，現(xiàn)場(chǎng)做了指導(dǎo),提出了改進(jìn)的要求。
三、隊(duì)伍建設(shè)成效顯著
1、充實(shí)了校長和教師隊(duì)伍。一是調(diào)整充實(shí)了部分工作滯后或有嚴(yán)重失誤的校區(qū)校長，提拔任用了一批年富力強(qiáng)的中青年校長，增強(qiáng)了校長隊(duì)伍活力。二是公開聘任了一批中小學(xué)教師。縣局采取查閱檔案與公開試講相結(jié)合的辦法，擇優(yōu)錄用了57名師范類本科畢業(yè)生；采用公開考試的方式，從986名大中專畢業(yè)生和在職代課教師中擇優(yōu)聘用了277名新任教師，有效緩解了中小學(xué)教師嚴(yán)重短缺的突出問題。三是對(duì)新聘人員實(shí)行合同制管理，引入了新的人事管理機(jī)制，為加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)、挖掘教師工作潛能探索出了一條新路子。
2、切實(shí)加強(qiáng)了師德教育。一是扎實(shí)開展了師德警示教育和職業(yè)行為規(guī)范教育，充分利用暑期校長會(huì)和教師學(xué)習(xí)會(huì)，組織教師觀看了師德啟示錄光盤，開展了師德征文演講活動(dòng)，表彰了一批師德先進(jìn)個(gè)人，有效地規(guī)范了教師育人行為，極大地促進(jìn)了師德建設(shè)。二是深入開展紀(jì)律作風(fēng)整頓活動(dòng)。10月13日縣局召開了全系統(tǒng)整頓作風(fēng)、加強(qiáng)管理、提高質(zhì)量動(dòng)員大會(huì)，專門安排部署了紀(jì)律作風(fēng)整頓活動(dòng)，并出臺(tái)了《加強(qiáng)教職工管理工作的有關(guān)規(guī)定》。通過為期半月的“八查八糾”整改活動(dòng)，有效解決了紀(jì)律作風(fēng)和師德師風(fēng)方面存在的突出問題，并對(duì)紀(jì)律作風(fēng)方面有違規(guī)行為的4名責(zé)任人進(jìn)行了嚴(yán)肅處理。
3、狠抓了各級(jí)各類提高培訓(xùn)。一是先后選派15名中小學(xué)校長參加了省市舉辦的各類校長培訓(xùn)班培訓(xùn)，組織2800多名中小學(xué)教師參加了省、市、縣三級(jí)舉辦的課改、遠(yuǎn)教、計(jì)算機(jī)、英語培訓(xùn)和繼續(xù)教育培訓(xùn)，嚴(yán)明了培訓(xùn)紀(jì)律，加大了督查力度，有效地增強(qiáng)了兩支隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。二是7月初對(duì)新聘教師進(jìn)行了為期3天的崗前培訓(xùn)，并進(jìn)行了嚴(yán)格考試和考核。三是采取學(xué)歷達(dá)標(biāo)緊逼戰(zhàn)略，督促支持教師參加學(xué)歷提高培訓(xùn)，目前全縣有80名教師在師范院校離職進(jìn)修，有325名教師參加了師范院校組織的函授學(xué)習(xí)。
4、扎實(shí)開展了業(yè)務(wù)技能競(jìng)賽活動(dòng)。縣局先后舉辦了中小學(xué)教師教學(xué)基本功與技能大賽、中小學(xué)教師優(yōu)秀課件展評(píng)、教學(xué)能手與教學(xué)新秀評(píng)賽等活動(dòng)，2820余名教師參與了活動(dòng)，240人獲等級(jí)獎(jiǎng)，47名教師被命名為縣級(jí)教學(xué)能手，27名新任教師被評(píng)為縣級(jí)教學(xué)新秀。
四、素質(zhì)教育穩(wěn)步推進(jìn)
1、德育工作日趨實(shí)在。一是德育活動(dòng)開展扎實(shí)。圍繞社會(huì)主義榮辱觀教育這一嶄新主題，縣局先后組織全縣中小學(xué)生開展了文明禮儀引導(dǎo)教育、“紅色之旅”征文演講、“八榮八恥”學(xué)習(xí)實(shí)踐、“拒絕，遠(yuǎn)離網(wǎng)吧”簽名、“熱愛科學(xué)，立志成才”和“共建綠色家園”征文等系列德育實(shí)踐活動(dòng)，有效地提高了廣大中小學(xué)生的道德素質(zhì)和文明修養(yǎng)。新民、龍高、西坡、底店等中學(xué)，香廟、義門等學(xué)區(qū)，城關(guān)、實(shí)驗(yàn)等小學(xué)扎實(shí)開展了“文明禮儀進(jìn)校園，爭(zhēng)做文明小主人”競(jìng)賽活動(dòng)，北極中學(xué)、新民中學(xué)、職教中心、縣幼兒園成功舉辦了校園文化藝術(shù)節(jié)，開展了各類體育比賽和藝術(shù)展演活動(dòng)，*縣中學(xué)、第二中學(xué)、城關(guān)中學(xué)等學(xué)校組織師生聯(lián)手參加縣上開展的“四項(xiàng)教育”知識(shí)競(jìng)賽，教師代表隊(duì)和學(xué)生代表隊(duì)均獲一等獎(jiǎng)，縣局獲組織獎(jiǎng)。這些活動(dòng)的開展，豐富了校園文化生活，陶冶了學(xué)生情操，增強(qiáng)了學(xué)生綜合素質(zhì)。二是進(jìn)一步加強(qiáng)了法制安全教育。在全面拓展德育實(shí)踐活動(dòng)的基礎(chǔ)上，各校區(qū)普遍采取靈活多樣的形式，充分發(fā)揮法制副校長的職能作用，定期舉辦法制安全講座，經(jīng)常開展法制、安全主題班團(tuán)隊(duì)活動(dòng)。一年來，全縣中小學(xué)累計(jì)舉辦法制、安全講座180多場(chǎng)次，知識(shí)競(jìng)賽20多場(chǎng)次，主題演講30多場(chǎng)次，有力地增強(qiáng)了學(xué)生的法制安全意識(shí)。三是加大了協(xié)調(diào)力度，努力促成了多方聯(lián)動(dòng)的育人機(jī)制。一年來，縣教育局與文化、公安、工商等部門聯(lián)手協(xié)作，依法取締了黑網(wǎng)吧及違規(guī)經(jīng)營攤點(diǎn)和門店40多個(gè)，優(yōu)化了育人環(huán)境；密切配合縣關(guān)工委開展了爭(zhēng)創(chuàng)“新三好”競(jìng)賽活動(dòng)，評(píng)選表彰了1001名“新三好”學(xué)生；取得縣交警大隊(duì)的支持，加強(qiáng)了中小學(xué)交通安全教育，召開了中小學(xué)交通安全工作聯(lián)席會(huì)議，舉辦了交通安全知識(shí)講座、安全圖片巡回展等系列安全教育活動(dòng)，增強(qiáng)了學(xué)生交通安全意識(shí)。
2、課改工作有所突破。一是校本課程開發(fā)得到規(guī)范。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，縣局制定下發(fā)了《*縣中小學(xué)校本課程開發(fā)指南》，有力地規(guī)范并激活了校本課程開發(fā)。城關(guān)小學(xué)、北極中學(xué)等相當(dāng)一部分學(xué)校開發(fā)的校本課程貼近生活，自成體系，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性。二是課改教學(xué)骨干體系初具規(guī)模。目前，全縣已涌現(xiàn)出課改示范學(xué)校8所，課改教學(xué)骨干教師30多名，有教學(xué)成果的專兼職教研員20多名，發(fā)表課改論文、教學(xué)案例50多篇。三是課改特色學(xué)校創(chuàng)建工作進(jìn)展順利。城關(guān)小學(xué)的“雙層并進(jìn)，合作研練”校本培訓(xùn)模式實(shí)施順利；義門學(xué)區(qū)的“五動(dòng)”管理策略和“雙層三級(jí)”校本教研模式富有成效，全縣多數(shù)中小學(xué)在課改特色創(chuàng)建工作中邁出了新步子。
3、教育科研明顯加強(qiáng)。一是加強(qiáng)了科研課題管理，對(duì)市、縣兩級(jí)科研課題進(jìn)行了專項(xiàng)評(píng)估驗(yàn)收，批結(jié)縣級(jí)課題14個(gè)，申報(bào)市級(jí)課題3個(gè)。二是廣泛開展了以“講課標(biāo)、講教材、講教法”為主要內(nèi)容的“三講”系列教研指導(dǎo)活動(dòng)，有效克服了校本教研空泛不實(shí)的難題。三是狠抓了學(xué)科“改薄”提高工作，縣教研室和大部分校區(qū)均分別制定了英語、物理、生物、計(jì)算機(jī)等薄弱學(xué)科“改薄”提高措施，加大了實(shí)施和督查力度。四是重視了中高考復(fù)課研討，先后召開了中高考復(fù)課研討會(huì)和中考復(fù)課現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，并對(duì)兩次中考模考進(jìn)行了分析、反饋。
4、高中招生制度改革不斷深化。一是高中招生規(guī)模明顯加大。今年共為四所高中錄取新生3250名，錄取率由去年的57.3%提升為62%，增長了4.7個(gè)百分點(diǎn)。二是進(jìn)一步完善了招生錄取辦法，繼續(xù)實(shí)行綜合等第制度，更加注重了學(xué)生的綜合素質(zhì)和平時(shí)表現(xiàn)。
五、骨干體系創(chuàng)建成績(jī)顯著
*年，我縣在“多門類創(chuàng)建，高標(biāo)準(zhǔn)迎驗(yàn)”的骨干體系創(chuàng)建思想指導(dǎo)下，各創(chuàng)建學(xué)校進(jìn)一步更新辦學(xué)理念，改善辦學(xué)條件，強(qiáng)化管理措施，較好地完成市一級(jí)的創(chuàng)建任務(wù)。經(jīng)市教育局評(píng)估驗(yàn)收，永樂中學(xué)被命為市級(jí)示范初級(jí)中學(xué)，城關(guān)中學(xué)、車家莊中學(xué)被命名為市級(jí)依法治校示范學(xué)校，*縣中學(xué)、新民中學(xué)等5所學(xué)校被命名為學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)示范學(xué)校，為我縣實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)縣目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。
六、教育宣傳力度加大
召開了全縣教育新聞宣傳工作會(huì)議，制定印發(fā)了《*縣教育局教育宣傳工作管理辦法》，邀請(qǐng)《咸陽日?qǐng)?bào)》文藝部主任王永杰來我縣辦教育宣傳通訊員作了寫作培訓(xùn)。各校區(qū)都成立了教育新聞宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了教育宣傳通訊員隊(duì)伍。截至目前我縣已在市級(jí)以上教育報(bào)刊發(fā)表新聞稿件75篇，廣泛宣傳了我縣教育所取得的豐碩成果，為樹立*縣教育新形象、推動(dòng)教育改革的不斷深化營造了良好的輿論氛圍。
七、遠(yuǎn)教、職教、幼教工作邁上新臺(tái)階
1、遠(yuǎn)程教育工作成效明顯。一是縣電教中心組織技術(shù)人員巡回服務(wù)基層學(xué)校，現(xiàn)場(chǎng)處理故障230多次，維修設(shè)備600多臺(tái)（件），現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)管理人員700多人次。二是組織師生參加了中小學(xué)教師現(xiàn)代教育技術(shù)成果評(píng)選和全國中小學(xué)信息技術(shù)創(chuàng)新與實(shí)踐活動(dòng)，我縣選送的47件教師作品均獲市級(jí)獎(jiǎng)，7人次獲省級(jí)三等獎(jiǎng)。三是在省教育廳開展的“陜西省農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育應(yīng)用網(wǎng)上百縣行”活動(dòng)中，我縣上傳網(wǎng)頁、電子報(bào)刊8件，課件制作10件，教學(xué)設(shè)計(jì)20件，圖片資料40幅，文本資料15篇，充分展示了我縣教育風(fēng)采。四是在漢中召開的全省電教中學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，我縣介紹了經(jīng)驗(yàn)，縣電教中心順利通過了市局組織的電教中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作檢查驗(yàn)收，并得到檢查組高度評(píng)價(jià)。五是順利開通了*縣教育網(wǎng)，制定了《*縣教育網(wǎng)信息管理辦法》，為宣傳*縣教育發(fā)展和教師學(xué)習(xí)交流打造了廣闊的信息平臺(tái)。