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二、按現代銀行要求，打造農業政策性銀行信貸科技支撐體系
2005年3月，總行黨委做出引進工商銀行CM2002系統的重大決策。由總行信貸管理部牽頭組織，在工行的大力支持下，經過全行上下共同努力，改造后的農發行信貸管理系統（CM2006）于2007年9月正式上線，使農發行信貸業務一舉擺脫了手工操作的落后局面，實現了信貸信息系統零的突破。2010年8月，針對CM2006系統不完全適應農發行業務特點等問題，總行信貸管理部又牽頭啟動對系統的全面升級改造，新增作業監督等九大模塊，以及無紙化辦貸等19項重要功能，于2012年9月全面上線運行，使系統對農發行信貸業務的科技支撐水平進一步提高。2013年4月全面啟動無紙化辦貸，實現從貸款受理到貸款發放的全流程無紙化。通過與工行的全面戰略合作，農發行在高起點上完成了現代銀行信貸信息科技平臺的建設，實現了信貸信息系統的跨越式發展，有力提升了農發行辦貸管貸、風險防控和經營管理水平。除CM2006系統外，信貸管理部門認真做好人民銀行征信系統、銀監會風險客戶統計系統、銀稅系統、國土資源系統等的對接及應用工作，使農發行信貸信息系統綜合管理與應用水平不斷提高，形成了具有現代農業政策性銀行特點的信貸科技支撐體系。
三、按現代銀行要求，建設信貸管理人才隊伍
截至2013年6月末，總、省、地三級行信貸管理條線從業人員共約1500余人，平均年齡不到40歲，80%以上具有本科以上學歷。信貸管理部門始終堅持以人為本，把人才隊伍視為農發行信貸管理事業的“第一要素”，堅持用現代銀行信貸文化塑造人，用現代銀行專業知識武裝人，用現代銀行激勵機制引導人，努力建設一支符合現代銀行要求的人才隊伍。一是著力培育現代銀行信貸文化，不斷豐富信貸管理專業文化理念內涵，使信貸管理從業人員牢固樹立大局意識、責任意識、風險意識、服務意識和改革意識，將合規辦貸管貸與風險防控理念貫穿業務始終。二是大力加強現代銀行專業知識培訓，建立全方位、多層次的專業人才培訓體系，充分利用網絡、衛星視頻系統、行校聯合辦學和現場培訓、在崗培訓等方式，累計舉辦培訓班3000余個，培訓人員達25萬人次，信貸管理人員專業素質得到不斷提升。三是不斷完善現代銀行激勵約束機制，制定條線考核評價方案，每年評選“信貸管理優秀單位”，同時對出現違規操作的單位實行“一票否決”，引導各級機構和各級人員切實履行自身職能，提高內部執行力。經過不懈努力，一支技術精干、作風過硬、務實高效、清正廉潔的信貸管理隊伍已經初步形成。
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關聯交易是一把雙刃劍。一方面，關聯交易將市場交易轉變為企業的內部交易，減少交易過程的不確定性，降低交易成本，提高企業資產營運效率，可以實現規模經濟、多元化經營。對企業集團來說，尤其如此?鴉另一方面，由于交易價格和交易條件由關聯方協商確定，關聯交易容易成為規避稅賦、轉移利潤或轉移資產等非法行為的擋箭牌。在我國，一些企業利用不正當關聯交易損害投資者、債權人及其他利益相關者權益的現象較為嚴重。因此，法律法規雖不禁止關聯交易，但是要求企業應當按照公正、公平的原則進行關聯交易，提高企業關聯交易的透明度，趨利避害，最大限度地避免不公平的關聯方交易發生。
在界定關聯交易之前，首先必須明確什么是關聯方。我國《企業會計準則》以列舉法的形式對關聯方進行了界定：在企業的財務和經營決策中如果一方有能力直接或間接控制、共同控制另一方或對另一方施加重大影響，本準則將其視為關聯方；如果兩方或多方同受一方控制，本準則也將其視為關聯方。其中控制指有權決定一個企業的財務和經營決策，并能據以從該企業的經營活動中獲取利益。重大影響是指對一個企業的財務和經營決策有參與決策的權力，但并不決定這些決策。關聯方的形式主要有：
母公司、子公司、受同一母公司控制的子公司之間；合營企業；聯營企業；主要投資者個人、關鍵管理人員或與其關系密切的家庭成員?鴉受主要投資者個人、關鍵管理人員或與其關系密切的家庭成員直接控制的其他企業。
關聯交易即指在關聯方之間發生的轉移資源或義務的事項，而不論是否收取價款。主要形式有：購買或銷售商品；購買或銷售除商品以外的其他資產，如設備、建筑物、股權等；提供或接受勞務；銷售貨物、簽訂合同；租賃；提供資金，包括現金、權益性資金或實物形式的貸款等；為獲得借款、履行買賣、勞務合同等所提供的擔保；管理方面的合同；研究與開發項目的轉移；使用商標、技術、專利等方面的許可協議；支付關鍵管理人員報酬等。
二、客戶關聯交易對銀行信貸的主要影響
（一）信貸集中性風險
目前監管部門對銀行的監管制度以及多數銀行的內部管理制度都規定了對單一客戶（包括其關聯企業）的最大貸款或授信比例，銀監會也了《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》，以控制對單一客戶信貸過度集中的風險。但在目前關聯方關系比較普遍、隱蔽、繁雜的情況下，很難區分關聯貸款，增加了控制的難度。而且我國多數銀行都實行分支行體制，分支機構遍布各地；目前銀行的客戶信息系統又不十分發達、健全，這就不可避免地發生同一銀行的分支機構與同一企業集團的關聯成員之間的交叉貸款、重復貸款現象。由于關聯企業之間經營狀況、財務狀況具有很大的同質性、關聯性，整個債務鏈十分脆弱，一家企業生產經營出現問題，就會產生“多米諾骨牌效應”，使整個企業集團的貸款安全受到影響。
（二）經營風險的傳遞
在存在關聯交易的情況下，企業的經營具有較大的不確定性。關聯企業的經營具有很大的依賴性，其資金、技術、人事等業務主要依賴于母公司，一旦母公司經營發生變化，其本身的經營也將受到很大影響。關聯企業的經營具有很大的關聯性，往往與相關聯方提供配套服務或上、下游產品，關聯交易在其經營中占很大比重。一旦關聯方發生變化，相互間的交易受到影響，其經營就會產生很大波動。
（三）財務信息不對稱風險
由于關聯交易在企業集團的業務活動中占有很大比重，因此企業可以很容易地通過關聯交易來調整、控制自己的財務狀況和經營成果，財務信息就很難做到真實、公允，具有很大可塑性。而且，目前不少企業在關聯交易的披露上都極不規范，存在很大問題。例如，不少企業在關聯方及交易的性質、形式等方面披露不細致?鴉對關聯交易的必要性、關聯交易對企業的影響等問題分析不透徹；只披露主營業務事項，不披露資金占用、資產重組、資產租賃等事項。這樣，就很難對企業財務狀況做出準確判斷，由此就影響了銀行做出信貸決策的準確性。
1．虛增資本。一是高估非現金資產的入賬價值，虛增資本。關聯企業之間的投資有時是以非現金形式投入的，在這種情況下，非現金資產的入賬價值就會影響企業資本的真實性。很多投資方在以固定資產、設備、技術、商標使用權等投資時，往往高估資產價值，從而虛增了企業的資本。二是關聯企業之間相互投資、參股，使得雙方的資產和資本都出現了虛增，影響了對企業資本實力及資產規模的正確判斷。
2．虛增資產。在進入正常的經營階段，關聯企業之司的資產重組、交易也較為頻繁。例如，有些上市公司的母公司以大大高于公允價值的價格將商標權、專利、技術及其他資產出售給上市公司，或抵償對上市公司的債務。一些企業的母公司也是通過高價向子公司出售設備、技術等，虛增了相關資產的賬面價值。
3．虛假利潤。通過關聯交易操縱利潤、粉飾財務報表是關聯企業常見的做法。關聯交易的一個重要特點是交易價格的可控性和非市場性，從而使得關聯方之間可以通過不合理的轉移定價調節利潤，改善財務狀況。一是在服務供給環節，例如上市公司以較低價格從其母公司或其他關聯方購入服務，又以較高的價格向母公司或其他關聯方出售服務，虛增了利潤。二是通過資產重組，調節利潤和財務狀況。常見的方式有：母公司通過以優質資產置換子公司的不良資產、高價購買其債權、承擔其費用或債務、支付資金占用費等，調控子公司的財務狀況和經營成果。
另外，關聯企業之間還存在著復雜的債權債務關系，彼此發生大量的應收應付賬款，可以提前或延后確認相互間的債權債務，都會影響對其財務狀況的分析與判斷。
（四）關聯公司擔保的風險
關聯公司擔保的風險主要是保證人的履約能力問題。在保證擔保情況下，借款人的保證人為其母公司或其他關聯企業，由于這些關聯方之間在生產經營以及財務等方面密切相關，因此當借款人不能償還債務時，為其擔保的關聯方也陷入困境，喪失賠償能力。
（五）破產、清算程序中侵害銀行利益的關聯交易
有很多企業在破產清算前，通過關聯交易向關聯方轉移資產、利益，使債權人的利益受到侵害。例如，破產企業在破產清算前向關聯方分配、無償轉讓資產；以較低價格向關聯方提供服務?鴉對原本沒有財產擔保的關聯方債務提供擔保；提前清償關聯方債務；放棄對關聯方的債權或怠于行使債權等。無論是哪一種形式，都會減少債權人的可分配資產。
（六）關聯企業重組中的道德風險
通過關聯企業之間的資產、債務重組及各種形式的改制，蓄意逃廢債務，在實踐中也屢見不鮮。常見的形式有：通過破產逃廢債務?鴉通過企業分立，將債務留在原企業，懸空債務；抽逃優質資產、資金組建新的企業，將不良資產留給原企業，并由其承擔債務，達到“金蟬脫殼”的目的。
三、防范客戶關聯交易風險的對策建議
（一）了解關聯方關系、關聯交易及其影響，降低信息不對稱風險
第一，理清關聯方關系。我國《企業會計準則》規定，在存在控制關系的情況下，關聯方如為企業，無論他們之間有無交易，都應當在會計報表附注披露以下事項：企業的經濟性質或類型、名稱、法定代表人、注冊地址、注冊資本及其變化?鴉企業的主管業務所持股份或權益及其變化。但有些企業并不按規定披露關聯方關系的有關內容。為此，要通過多種途徑了解關聯方關系，如注冊會計師出具的審計報告；企業會計報表附注；企業的合同、章程；企業業務往來的合同、協議、交易信息；要求企業提供關聯關系的資料等。同時要對企業所在的企業集團的經營、財務狀況進行總體的調查了解，以分析整個企業集團的經營風險、關聯企業的擔保能力等。另外，要注意收集、保存關聯企業的資產、賬號、股權分布、法定地址等情況，以便將來因企業違約引訟時，采取快速的資產保全行動。
第二，了解關聯交易的實質及影響，認清企業財務及經營狀況的真實面目。首先要了解關聯交易的性質及目的，分清正常的關聯交易還是非正常的關聯交易，交易的目的是什么，是否存在套取貸款、轉移資產、逃廢債務等侵害債權人利益的行為。其次是對關聯交易的具體情況及影響進行調查了解，例如交易的金額或比例、定價政策等。最后是運用關于關聯交易會計處理的有關規定和做法，對企業的業務收入、利潤、資產、資本等進行重估，擠干水分。
（二）在企業破產、重組過程中保全債權，防范企業的道德風險
一是要加強貸后檢查工作，了解關聯企業資產、債務重組動態。尤其要關注企業重組、破產、清算等方面的法律公告，及時申報債權。二是依法參與借款人在兼并、破產、改制過程中的債務重組，參加破產企業的清算、處置工作，最大限度保全銀行的債權，防止借款人借改制、重組之機逃廢債務。三是在借款人合并、兼并、分立、合資、聯營前，應要求其清償債務、提供擔保、或由變更后的主體簽訂新的借款協議，落實貸款本息償還事宜。四是充分運用《合同法》、《擔保法》等有關債的保全制度，依法行使撤銷權、代位求償權，阻止借款人放棄債權或無償、低價轉讓債權、財產等有損債權人利益的行為，恢復借款人的償債能力。五是對于在借貸活動中通過違規關聯交易騙取貸款、逃廢銀行債務等造成貸款重大經濟損失的借款人，要及時提起民事或刑事訴訟，借助司法、執法部門的力量盡量挽回損失，打擊逃廢銀行債務的違法、犯罪行為。
（三）規范關聯公司擔保業務，確保擔保的法律效力
首先，應通過貸前調查、核保等過程，來確定是否存在關聯方關系，是否存在相互擔保的行為。對于確屬關聯擔保、尤其是公司為股東擔保的，則要審慎處理。關聯擔保雖有一定缺陷，如不能避免多米諾骨牌效應等，但其最大好處是可以防止關聯企業之間通過轉移資產、利潤來逃避債務。因此，在具體實務中還是可以接受關聯擔保的。一般情況下應要求企業較高層次的控股公司（至少是母公司）來提供擔保。
其次要嚴格按有關法律規定辦理各種擔保手續，落實擔保合同的法律效力。要審查擔保是否經公司董事會授權、公司章程是否明確規定董事會有權決定對外擔保，擔保是否經公司的最高權力機構如股東大會等決議通過，簡言之，就是擔保是否經合法授權。審查股東大會或董事會決議的合法性，擔保決議是否由符合法定人數的股東或董事表決通過。為避免欺詐行為，應要求擔保人出具附股東或董事簽名、且印章齊全的決議，必要時送律師、公證機關予以見證或公證。對于涉外擔保，如外資企業與其母公司之間的擔保，還需要了解相關國家的法律規定，必要時由擔保人所在國家有關部門批準。
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提高數據質量管理的可行性分析。現行貿易信貸報告制度從制度框架、系統支持方面及日常業務管理上為進一步提高數據質量提供了有力保障。貿易信貸報告制度的建立，為外匯局加強數據質量管理提供了制度保障，外匯局可依據貨物貿易外匯管理政策規定，開展相關工作以提升數據質量。新的貨物貿易外匯監測系統以及貿易信貸報告相關功能模塊的應用，為外匯局開展數據質量管理提供了系統支持。現行日常管理模式的建立為外匯局實施有效的數據管理提供了機制保障。強化監測機制的可行性分析。現行貿易信貸報告制度從監測制度框架、系統支持及制度建設上為進一步強化非現場監測管理提供了有力保障。貨物貿易外匯管理改革后，外匯管理建立了一套自上而下、自下而上的監測分析框架，將非現場監測分析視為貨物貿易外匯管理的核心工作。這種非現場監測框架的建立，為外匯管理部門開展貿易信貸監測分析提供了機制保障。監測系統從基礎數據、監測指標等方面為貿易信貸監測提供了技術支持，設置了貿易信貸從宏觀到微觀層面的監測體系。制度建設上，建立了綜合分析工作制度、貿易信貸非現場監測指導意見、貿易外匯收支非現場監測實施指導意見等。創新管理手段的可行性分析。從管理效果、宏觀環境、法律條件方面分析，對中長期貿易信貸規模進行管制、必要時輔以行政干預，在當前宏觀環境等條件下暫不具可行性，但可將其作為應急預案措施，結合外匯管理改革進程及宏觀環境變化，適時啟用。調整貿易信貸報告方式和范圍的可行性分析。通過對2012年8月至2013年7月全國預收預付及北京、大連、煙臺、武漢、重慶、西安、內蒙古七省市延收延付義務性報告的實證檢驗，90%以上的企業年報告任務在100筆以內，只有個別企業年報告任務超過1000筆。綜合考慮，調整報告方式、對大型企業采取總量報告模式暫不具備可行性。鑒此，可以考慮待提高數據質量的措施實施，且貿易信貸數據整體質量進一步完善后，再進行實證檢驗，然后根據實證分析結果再行確定該措施是否可行。通過對優化后貿易信貸管理措施的可行性分析，可以得出以下結論：一是通過制度建設提升貿易信貸數據質量管理和豐富貿易信貸非現場監測體系是目前最切實可行的優化措施；二是對中長期貿易信貸實行規模管理雖然不存在法律障礙，然而在政府簡政放權的改革背景下，目前不具備實施的外部條件，但可以將其納入應急預案進行規劃，從而實現宏觀審慎監管；三是就調整貿易信貸報告方式和范圍來說，由于調整所產生的收益和投入成本及風險不成正比，目前暫不具備可行性，可以在貿易信貸基礎數據完善后，通過進一步實證檢驗后再行確定。
三、具體實施方案 主要采取分階段、分步驟、分重點的方式有序推進和實施各項優化措施。短期內應以提升數據質量、完善指標體系、優化監測流程、加強應急管理為重點，進一步提升貿易信貸管理的有效性，為后續監管機制的優化奠定基礎；中長期來看，應逐步構建宏觀審慎監管框架，不斷完善監測指標綜合利用體系建設，進一步加強對微觀主體的行為研究。
四、短期政策措施優化目標
以提升數據質量為重點，完善報告制度。總體思路是：通過建立數據質量管理平臺，設立數據綜合校驗機制，建立數據質量敏感企業樣本庫和建立動態評估機制等方法，改進數據質量，最大限度地規避企業制度性因素以外的錯報情況。具體措施包括：一是構建數據綜合校驗機制，包括通過宏觀經濟趨勢指標、進出口/外債/銀行收付匯等宏觀數據進行宏觀校驗的機制，通過行業平均數值比對、企業歷史數據比對、輔助統計信息準確申報校驗以及不同系統間數據比對等方面進行中觀校驗的機制，以及通過財務指標邏輯印證、財務指標替代印證、財務指標延展印證、財務指標關聯印證等方面進行微觀校驗的機制。二是建立數據質量敏感企業樣本庫。可選取現場核查中發現的下述類型企業，建立樣本庫進行跟蹤分析，鎖定報告行為特征，為后續實施差異化管理措施提供依據：（1）貿易信貸報告差錯或漏報金額和比例達到一定規模以上的企業；（2）報告單筆金額和期限極值企業；（3）未通過檢驗的企業；（4）頻繁調整、刪除、修改報告的企業。三是建立貿易信貸數據動態評估機制。將數據校驗機制與綜合分析、非現場監測、現場核查相結合，一方面在宏觀分析中判斷貿易信貸趨勢，借助敏感企業樣本庫及時采取主動干預措施，避免對跨境收支造成沖擊；另一方面在微觀主體監測過程中用于對單個主體報告業務的核實判斷。在上述基礎上，定期總結地區、行業、企業數據質量改善情況，形成對貿易信貸數據定量、定期、定性相結合的綜合評價機制。以完善監測指標為重點，提升監測效率。總體思路是：將綜合分析模塊已有的監測指標移植到針對具體微觀企業的監測，以確保監管體系一致性；同時，在監測系統相關環節進行改造，增設相關指標。具體措施包括：一是在微觀企業監測指標中增加債務類貿易信貸余額、債權類貿易信貸余額指標及比率指標；二是增加債權債務期限結構分析指標，增設中長期債務類貿易信貸余額、債權類貿易信貸余額及比率指標。本文采用抽樣調查法，對新增指標的平穩性及可用性進行了實證分析。結論如下：從全口徑債權指標分布分析來看，微觀主體債權余額具有分布穩定、金額集中等特征。大部分企業集中在小金額區間，隨著金額的擴大，企業數量呈現急劇下降。從監管實際情況來看，理想期望值應為0，即企業不存在貿易信貸資金流出，而金額增加意味著資金流出規模擴大，因此適宜通過設定單邊閾值進行監測，以體現“抓大放小”的管理原則。從微觀主體的債權余額比率指標看，同樣具有穩定、集中的分布。指標取值范圍應為[0，+∞]，下限表示企業不存在貿易信貸資金流出，上限表示企業上期發生債權類貿易信貸，而當期既無資金或貨物流出，也無債權類貿易信貸注銷，貿易信貸債權余額保持穩定。從管理意義上來看，應重點關注比率持續擴大的情況，因為其意味著流出規模的不斷增長。在具體操作層面可根據“抓大放小”的原則，搭配債權余額指標共同使用。從全口徑債務指標分布分析來看,微觀主體債務余額指標同樣具有分布上的穩定性。
從管理意義上來看，理論上的期望值為0，表明企業債務類貿易信貸均在當期完成，而債務余額增長意味著微觀主體通過貿易信貸渠道流入資金規模增長，因此可以通過設置單邊閾值對企業大額貿易信貸流入進行監測。債務余額比率同樣具有時間和空間上的穩定性，其管理意義和使用也與債權余額比率存在較大的相似性。從中長期指標來看，微觀企業的中長期債權余額分布管理期望值應為0，而金額相對集中則有利于日常監測和分析，通過設定單邊閾值，能夠有效識別異常企業。中長期債權余額比率的取值范圍應為[0，1]，0值表明微觀主體不存在中長期預付及延收，1值表示微觀主體預付及延收全部為中長期。從管理目標來看，新的優化方案提出加強貿易信貸管理，因此管理期望值應為0。從實際測算結果來看，數據分布符合理論分析，剔除無貿易信貸業務的企業后，從各區間企業分布來看，82.7%的企業不存在中長期預付及延收貿易信貸，剩余企業中主要集中在[0.9，1）及10%以內兩個區間。根據期望值及分布，相關指標適合設置單邊閾值。從中長期債務指標分布來看，樣本地區98.4%的企業該項指標為0，略低于中長期債權指標測算結果；剔除0值企業后，中長期債務指標分布與中長期債權指標類似，同樣呈現U型分布，同時具有時間及空間上的穩定性。中長期債務余額比率分布分析顯示，樣本地區73.1%的企業中長期債務余額比率為0，剩余企業中主要集中在90%至100%區間內。而在指標內涵及管理意義上，中長期債務余額比率與中長期債權余額比例較為相似，可通過設置單邊閾值對異常企業進行篩選。通過對新增指標統計規律性的分析，初步驗證了指標在實踐中的可行性：一是各新增指標均具有統計上的規律性，且在時間和空間上保持相對穩定；數據集中度相對較好，多呈現U型和L型分布，在實踐中通過設置單邊閾值，能夠實現“抓大放小”，有利于日常監測和分析。二是不同地區差異性顯著，因此在指標設置上應允許各地根據實際情況進行相應的調整，以適應特定經濟環境的變化，避免企業篩選數量出現過多或過少的情況。以優化監測流程為重點，提升監測效果。總體思路是：改變過去單純核查貿易信貸真實性的逐筆監管模式，通過將貿易信貸監測核查與貿易收支形勢緊密結合，提升監測核查對防范異常資金跨境流動的效果。具體優化后的貿易信貸監測核查流程包含以下三方面：一是選擇貿易信貸重點監管方向。若分析顯示外匯收支未呈現明顯的流出入時，對貿易信貸的管理以日常監管為主；若分析顯示外匯收支流出入情況較嚴重時，則根據收支流出入方向，選擇貿易信貸重點監管方向。二是選擇貿易信貸監管重點企業。將貿易信貸重點監測方向由中觀層面落實到具體微觀企業。通過對地區、行業等中觀層面的監測分析，尋找貿易信貸監管重點企業。三是對重點監測企業實施分類，結合現有分類措施對貿易信貸規模實施管理，以實現對外匯收支形勢的調控。在監測分析的對象上，可根據行業的特點實行差異化監管。以加強應急管理為重點，完善風險防范。總體思路是：以建立貿易信貸應急管理機制作為現行管理體系的補充，以有效應對突發性外匯收支波動，防范管理風險。具體而言，應急管理啟動的條件基礎是貿易信貸收支流動和存量是否處于“宏觀容忍度”以內。而容忍度的判斷標準，應依據貿易信貸宏觀風險監測指標體系下各項指標的測算結果臨界值而定。可將貿易信貸應急預案的啟動實施與跨境資金流動應急預案相結合，即根據總體收支的變動情況，判斷貿易信貸業務相應的風險區間，進而確定應急管理措施實施的力度。根據措施實施難易程度，應急管理措施大致可分為四類：一是窗口指導措施，指由監管部門約請被監管對象（包括金融機構和敏感性企業）宣傳當前政策意圖和管理目標要求，并提出具體化改進意見，引導市場主體順應外匯管理目標，合理控制其貿易信貸規模。二是規模型管理手段。主要是考慮在一定期限內對企業貿易信貸規模、比例或期限進行總量限制，以推動主體將貿易信貸流入或流出控制在合理水平。三是審批型管理措施。四是市場化調節手段。根據貿易信貸對利率、匯率反應靈敏的特點，運用資金價格、成本等市場化工具，主動對影響國際收支平衡的貿易信貸（貿易融資）行為進行利益引導或預期引導。實際操作中，各項應急措施均可能存在利弊。對此，應著重把握其管理目標實現的時限要求和效果要求。
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小額信貸作為一種有效的扶貧和金融發展的手段，最早于20世紀70年代中后期在孟加拉國出現，隨后以其成功的經驗和遠大的發展前途在全球尤其廣大發展中國家得以推廣和實踐。鑒于小額信貸在扶貧和經濟發展進程中的巨大作用，聯合國把2005年定為世界小額信貸年，而孟加拉國的格萊珉銀行(GrameenBank，簡稱GB)的創始人尤努斯(Yanus)教授榮獲2006年的諾貝爾和平獎。這也充分證明了國際社會對小額信貸在扶貧進程中所起作用的高度重視和充分肯定。同時，小額信貸自創立以來，受到了窮人的熱烈歡迎，迅速推廣到亞洲、非洲和拉丁美洲的許多發展中國家，成為一種非常有效的扶貧方式。小額信貸經過幾十年的發展演化經歷了四個階段：從20世紀70年代的農戶小額貸款發展到80年代微型企業的小額貸款，進一步發展到90年代追求商業可持續發展和貸款覆蓋率為目標的小額貸款，目前，多元化模式的小額信貸正逐步融入金融體系。小額信貸這一概念也已大大拓展，由原來的高利率無擔保小額貸款(micro—credit)發展成為涵蓋存款、貸款、匯兌、保險、住房金融、小額租賃等多種金融服務的微型金融(micro-Finance)。國際小額信貸正迅速向商業化、金融化和正規化方向發展。
中國小額信貸的發展1999年以前主要是由政府扶貧辦下設的扶貧社農行扶貧貼息貸款；1999年后改由農行直接發放到農戶。政府主導的小額信貸從大規模的推廣到目前的業務大量萎縮，經歷了一個大起大落的過程。但在國際小額信貸發展和深化我國農村金融體制改革的背景下，小額信貸發展出現了新的轉機。在2007年全國金融工作會議上，總理指出：推進農村金融組織創新，適度調整和放寬農村地區金融機構準入政策，降低準入門檻，鼓勵和支持發展適合農村需求特點的多種所有制金融組織，積極培育多種形式的小額信貸組織。發展小額信貸，特別是商業小額信貸成為今后我國農村金融改革的重點之一。而目前，中國從事小額信貸的主要有以下機構：國際發展機構和非政府組織資助的小額信貸項目、政府主導的小額信貸扶貧項目(一般由農行、扶貧辦及扶貧社操作)和農村信用社的小額信貸業務。非政府組織、政府主導的小額信貸扶貧項目均是單一項目型模式，資金主要依靠外部供給，不具備持續性。小額信貸從業人員多為兼職，小額信貸經營沒有組織機構的保證，在管理機制上無法創新，只是在形式上照搬了國際上的做法。因此，目前中國小額信貸發展還存在諸多問題。
二、國際小額信貸的成功經驗
小額信貸從20世紀80年代以來，在亞洲、南美和非洲等許多國家和地區得到了廣泛推廣，在解決微小企業和貧困農戶融資問題上取得了成功，小額信貸成功的國際經驗值得我們借鑒和推廣。
(一)支持小額信貸的發展是各國政府的共識。實踐表明，制定出合理有效的政策，并給予法律保障是促進小額信貸發展不可缺少的條件。世界各國特別是發展中國家，對小額信貸大多采取了鼓勵發展的政策和支持手段。孟加拉政府一直向格萊珉鄉村銀行提供資金支持，即以4％－5％的利息提供的貸款累計超過50億達卡。法律支持是允許銀行以非政府組織的形式從事金融活動，政策支持是對銀行提供免稅的優惠政策。
馬來西亞政府的支持表現在宏觀政策和財務兩個方面。AIM在1986年發起時是一個非政府、非贏利的研究性項目，到1997年，該機構已經在馬來西亞13個州建立了35個營業所。AIM從1986年建立到1995年，馬來西亞政府為該機構無償提供了2700多億吉林特的財政撥款，以作為機構運行費。目前，AIM規模和影響僅次于孟加拉國的鄉村銀行。
(二)選擇適合國情的發展模式是各國的基本做法。目前，世界各國的小額信貸存在多種模式，主要包括非政府組織模式、正規金融機構模式、金融機構和非政府組織緊密聯系模式、社區合作銀行模式、村銀行模式和國家級小額信貸批發基金模式等。選擇適合自己國情的小額信貸發展模式是各國的基本做法。而各國在選擇小額信貸發展模式時，均充分考慮到本國的政治模式、經濟體制、金融發展狀況等國情。
孟加拉國是世界上最貧窮且人口密度最高的國家之一，全國一半人口生活在貧困線以下，超過半數的人是文盲。多年來，各國政府和國際組織每年給孟加拉國的各種低息貸款和捐贈達20億美元，但這些項目成功率極低。由于孟加拉國的金融實力有限，無力支持廣大的農村地區，這樣民間自發的非政府組織模式就成為孟加拉國小額信貸的主導模式。格萊珉鄉村銀行模式是一種非政府組織從事小額信貸的例子。它的資金來源主要有兩方面：一是利息收入。孟加拉鄉村銀行堅持股份制私有化經營。通過自身運營來解決資金問題，擺脫了受制于政府和國際援助的情況，保持了自主經營權，這樣就能靈活地進行組織和信貸產品的創新，為農民提供更好的信貸服務。二是來源于孟加拉的小額信貸批發機構。具有合法非營利公司身份的孟加拉農村就業支持基金(PKSF)成立于1990年。該機構以扶貧為目的，通過扶持和資助小額信貸組織來實現其社會目標。通過與小額信貸組織建立伙伴關系，提供資金和技術支持，再由這些小額信貸組織向農民提供貸款來間接實現扶貧目標。它的成功是以良性的資金運作為支撐，還得益于正確的市場定位和批發機構的扶持。
在許多發展中國家，民間金融發展不足，這樣政府就成為小額信貸的發展主體，他們大多選擇了正規金融機構的小額信貸模式。印尼人民銀行小額信貸部(BRI-UD)是正規金融機構從事小額信貸的模式，其下設地區人民銀行、基層銀行和獨立營業中心。獨立營業中心是基本的經營單位，實行獨立核算，可以自主決定貸款規模、期限和抵押，執行貸款發放與回收。機構內部建立激勵機制。2003年11月，BRI在印尼成功上市，并同時在美國證券柜臺交易市場掛牌交易，迄今為止，已成為世界上最大和最具盈利能力的小額信貸網絡。
(三)高利差是國際小額貸款的共同特點。嚴重信息不對稱、缺乏可抵押物、特質性成本與風險、非生產性惜貸這四種特殊性而產生的高成本，是小額貸款機構在農村發放貸款面臨的主要問題，這也使其難以獲利。地方性金融機構往往因資金不足或為保證貸款償還率，不能給當地提供廣泛的金融服務。印尼政府在1983年6月實施了利率市場化改革，BRI可以自主制定利率。同時，BRI
低利率可以幫助窮人獲得貸款的觀念已經被多年的實踐證明是不可行的。這不但不能實現財務的可持續性，還會給貪污、尋租以可乘之機。印尼實行利率市場化政策的貸款年利率通常在20％-40％，孟加拉鄉村銀行貸款的年利率在20％左右，玻利維亞陽光銀行的貸款年利率通常是47.5-50.5％。小額信貸運作成功的一些國家的現實表明，高利率貸款的需求極為旺盛，這也說明在資金稀缺的農村地區資本的可得性比低利率更重要。而且，貸款利率較高，使得較富裕的非目標群體不會產生排擠目標群體的動機，這樣，低收入者和中小企業才會有機會獲得貸款。同時，高利率足以覆蓋成本，獲得較高的利潤，這也是印尼BRI村銀行很好地實現了財務可持續性的根本原因。
(四)商業化運作是國際小額信貸機構的普遍選擇。小額信貸商業化(commercializationofmicrofi-nance)，指小額信貸機構以市場為基礎，進行商業化的運作與管理以達到可持續發展的趨勢。中國長期以來傳統觀念認為，小額信貸是一種具有福利性質的扶貧工具，不可能成為可持續發展的產業，更不用說盈利了，隱含于這種看法背后的觀點是：小額信貸以國際機構援助或軟貸款為資金來源，為了保持小額信貸業務進行，要有源源不斷的捐助資金的注入。而依賴慈善資金的不斷注入是不可能的，因而小額信貸進一步擴張的前景是極為有限的。但是，一些國家的小額信貸通過商業化運營為事實，改變了人們的理念。小額信貸機構作為獨立的信貸主體，能夠創造足夠收入，以彌補資金成本和其他相關成本，包括填補因呆賬造成的損失。在這一方面，孟加拉、印尼及拉美的小額信貸起到了示范作用。
三、發展中國小額信貸的政策取向
(一)建立與完善激勵約束機制。要成為一個成功的小額信貸機構，從機構內部因素看，建立明確的員工業績考核、激勵懲罰制度，加強對小額信貸機構從業人員職業道德教育和專業知識培訓，提高這些人員的綜合素質是非常重要的。成功的小額信貸機構都有一套完整的以業績考核為中心的激勵約束機制，業績水平直接決定著員工的收入層次，從而在員工之間形成較強的相互競爭關系。這些激勵約束機制的成功主要基于兩點。一是這些國家普遍較小、監管半徑短，日常層級監督與跨級巡視監督所形成的密集而交叉的監督體系，具有較強的組織保證作用。二是高度重視商業可持續利益的約束作用。如BRI規定，村銀行設立后若18個月內不能最利，則必須關閉或轉移到其他地區；孟加拉鄉村銀行則強調總部不對新設分行提供資金，新設分行必須一年內即能盈利。
(二)給予民間小額信貸機構更多的政策空間。需要改變對小額信貸定性和定位的認識，明確小額信貸的金融屬性和功能，從金融深化和金融市場發展的角度，重新審視和考慮小額信貸發展的意義。建議給予小額信貸機構更多的政策空間。第一，使小額信貸機構合法化。純粹的公益性小額信貸機構允許在民政部門注冊；商業性的小額信貸機構允許在工商行政管理部門注冊。第二，人民銀行確定利率上限，在此基礎上對商業性小額信貸機構給予更大幅度的定價權。第三，適當放寬小額信貸機構的融資渠道，在堅持本地“只存不貸”的原則下，采用多種方式鼓勵小額信貸健康發展。第四，在稅收方面給予優惠，通過稅收減免或稅收返還等政策，保證小額信貸機構可持續發展。另外，目前中國貸款損失核銷制度缺乏靈活性，與小額信貸業務金額小、筆數多的特點不相適應。由于無法及時核銷損失，使得銀行在不良貸款“雙降”考核機制下，對開展小額信貸業務心存顧慮。監管、財稅部門應研究完善支持小額信貸業務發展的配套政策，如允許銀行業金融機構對小企業貸款損失按一定比例稅前核銷，建立小企業貸款風險補償專項基金等。
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第一，經濟處在經濟周期的不同位置和經濟增長的不同階段，對信貸資金的需求有所不同。在經濟周期的上升階段，信貸需求增加。每一輪經濟快速增長之前，投資開始加速，物價開始回升，貨幣供應量和銀行信貸資金也開始高增長。近年來，新一輪經濟周期的上升階段正值我國進入資本密集型增長階段，不僅是傳統的重化學工業，而且新興產業和技術的不斷出現，也使得企業和社會對資金的需求越來越大，資本深化不斷推進，創造單位GDP需要的資金存量增加，一定速度的經濟增長客觀上需要更多的資金供給。
第二，我國直接融資比重過低，導致企業融資高度依賴信貸資金。直接融資和間接融資的比例在發達市場經濟國家已達到1∶1左右，我國直接融資比例長期較低，融資結構以間接融資為主。貸款在全部非金融機構的融資中占近80%的比重，在企業融資中占90%左右，企業長期資金需求絕大部分通過銀行中長期貸款來滿足。
第三，政府國債投資和外商直接投資進一步增長，客觀上需要銀行配套資金，從而導致信貸資金需求的增長。以國債投資為例，1998～2002年我國共發行長期建設國債6600億元，銀行配套貸款1.32萬億元，銀行配套貸款是長期建設國債的2倍。也就是說，1000億元的國債投資需要2000億元的銀行配套貸款。
第四，商業銀行不良資產比例降低后，信貸擴張具有內在動力。國有獨資商業銀行股份制改造和農村信用合作社改革中，加強了對商業銀行不良貸款比例和余額持續“雙降”的考核，商業銀行紛紛采用新增貸款的方式稀釋不良貸款。與此同時，商業銀行上市的沖動，也有力地推動了貸款投放。另外，商業銀行出于控制信貸風險考慮并受制于投資渠道狹窄，也偏好于發放中長期貸款。而我國目前在商業銀行資產運用方面的限制較多，主要限于貸款業務，其他可投資產品較少，因此，銀行體系的大量資金也不得不投向中長期貸款。
對固定資產投資加強信貸政策引導的必要性
由于投資與貨幣供給和信貸增長之間的內在聯系，特別是在我國投資對信貸資金依賴程度較高的情況下，投資過熱往往伴隨著信貸過熱。信貸過熱之后往往形成大量不良資產，導致信貸緊縮，經濟增長速度大幅度回落。為了避免投資過熱及其產生的嚴重后果，就需要對信貸政策進行積極引導，促使投資總量保持在合理的限度內，投資結構不斷優化。
