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行政論文:依法行政論文-淺談依法行政

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是黨中央確立的跨世紀治國方略。如果說依法行政是實施這一方略的核心，那么依法行政的關(guān)健是依程序法辦事。人們一般認為，法律活動的程序性是指立法和司法活動的程序性，而行政活動程序性是被排斥在外的。隨著法治進程的推進，行政程序已逐步成為人們關(guān)注的問題。行政程序與依法行政的關(guān)系如何？如何通過健全行政程序的途徑來嚴格依法行政？本文試對此作粗淺的探討。

一、重實體輕程序是當前影響依法行政的重要原因

自從黨的十一屆三中全會以來，雖然我國行政法制建設(shè)成績斐然，但它相對于我國經(jīng)濟、民事和刑事等方面的法制建設(shè)仍比較落后。這種落后最重要的表現(xiàn)就是：

（1）立法上重實體輕程序，重事后程序輕事前、事中程序。我國行政立法多只注重解決行政前的實體問題，如行政機關(guān)的權(quán)限、職責，行政相對人的權(quán)利、義務(wù)，行政行為的條件、標準等；而忽視對相應(yīng)程序上的規(guī)范，如對行政的方式、步驟、時限，行政機關(guān)的程序義務(wù)，行政相對人的程序權(quán)利等，在有關(guān)立法中很少規(guī)定。在現(xiàn)有行政程序規(guī)范中，多只是涉及監(jiān)督和救濟，如行政監(jiān)察、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)龋欢苌僖?guī)定事前、事中的程序，如行政公開、事前聽取相對人意見、向相對人說明理由、作出行政行為過程中舉行聽證等。

（2）程序概念意識淡薄。不少人認為依法行政只是依照實體法辦事，甚至片面認為行政執(zhí)法只是依照法定職權(quán)，對法定程序無關(guān)緊要；違反法定職權(quán)才是違法，違反法定程序不算違法。這些問題嚴重地影響依法行政，阻礙國家法治進程。

——造成有法難依，有法不依。黨的十一屆三中全會以來，我國制定了不少法律。可以說，一個以憲法為核心的社會主義法律體系框架已基本形成，在社會政治、經(jīng)濟、文化和其他領(lǐng)域已基本做到了有法可依。但我國的法律執(zhí)行得不是很好，人民群眾對一些地區(qū)和部門存在的有法不依，執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象反映強烈，不依法行政的現(xiàn)象普遍存在。其原因之一就是不重視行政程序法，可操作性差。以至有法難依，有法不依，法律虛置。

——有礙公民行使正當權(quán)利。依法行政不僅是對行政機關(guān)的要求，也是對公民的要求。由于行政程序的不健全，法律上雖然規(guī)定了公民的實體權(quán)利，但難以實現(xiàn)。而行政機關(guān)必須履行的義務(wù)也沒有很好履行。然而程序規(guī)范的不完善使得公民在行使權(quán)利時受到不同程度的限制；對行政機關(guān)答復(fù)時間沒明確規(guī)定，使公民不知何時實現(xiàn)其權(quán)利；對辦理條件不作界定，使公民不知怎樣實現(xiàn)其權(quán)利。由此可見，公民只有在實體上和程序上的權(quán)利才是的，才能更好依法行政。

——影響對行政行為的有效監(jiān)督，難以實現(xiàn)法律正義。依法行政是法律正義、社會正義的表現(xiàn)，由于在行政管理活動中行政機關(guān)是管理者，相對一方是被管理者，行政機關(guān)這種法定地位具有我命令你服從的特權(quán)性質(zhì)。在這種強弱不平衡的情況下，保護的重點只能是公民個人，這是正義觀念的起碼要求。由于我國還沒有建立起現(xiàn)代行政程序（其作用就是控制和約束強大的行政權(quán)），對行政自由裁量權(quán)缺乏有效監(jiān)控，因此對行政行為還算不上真正有效監(jiān)督，各種不依法行政、濫用職權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響法律正義的實現(xiàn)。例如，對各種“三亂”現(xiàn)象，從中央到地方雖然一再進行專項治理，但還沒有得到有效根治，其原因之一是程序監(jiān)督不夠力度，再如《治安管理處罰條例》雖然是我國較為完善的行政程序法，但它多只注重保持行政管理的效率，而對權(quán)力制約、防止行政權(quán)濫用和保持相對人的合法權(quán)益卻有所忽視。如為保持處罰裁決和處罰執(zhí)行的效率，規(guī)定了一系列有關(guān)的程序，包括規(guī)定對輕微違法行為的當場處罰等，然而另一方面該法對公安機關(guān)及其工作人員為進行行政處罰行使調(diào)查權(quán)、取證權(quán)、裁決權(quán)、強制執(zhí)權(quán)等都沒有規(guī)定相應(yīng)完善的制約程序，如調(diào)查權(quán)與裁決權(quán)分離、調(diào)查取證應(yīng)出示相應(yīng)的證件等。由此而經(jīng)常出現(xiàn)公安人員濫用職權(quán)、公民權(quán)利得不到保障的現(xiàn)象。

二、依法行政的關(guān)鍵是依法定程序辦事

法治的基本原則主要就是程序規(guī)則，法治的關(guān)鍵是程序問題，依法行政的核心是依程序辦事。在當代要特別強調(diào)依照法定程序辦事，按照預(yù)設(shè)的程序規(guī)則行為。

1、健全行政程序是落實依法行政的有效途徑。社會主義法制的內(nèi)涵包括有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴。違法必究。簡單說，就是有法可依，依法辦事兩大部分。現(xiàn)在大家都承認我們已制定了不少法律，無法可依的局面大為改觀，當務(wù)之急是在加強立法的同時，要花大力氣使已有的法律得到實施、遵守，即做到依法行政。如何尋找這一途徑？健全行政程序是必然選擇。因為：其一，實體不能取代程序。行政程序，是由行政行為的方式和步驟；按一定時限和順序構(gòu)成的行為過程，它包括時間和空間兩方面。空間，指行政行為的步驟、方式和形式；時間，指行政行為各步驟的時間及其相互間的順序。如果沒有程序，實體規(guī)定就等于零，是寫在紙上的無法操作的空規(guī)定。從這一意義上說，沒有程序也就沒有實體，正如沒有形式也就沒有內(nèi)容一樣。我們所頒布的大量的實體法，要使之得到落實，就必須健全程序尤其是行政程序。因為我國有80％以上的法律由行政機關(guān)來執(zhí)行，建立健全行政程序尤其重要。其二、對法律價值的評價，不能僅從實體內(nèi)容本身去評判，而更應(yīng)從程序方面去判斷。法律的價值只有在實施過程中才能得到體現(xiàn)、評價。其三、一切實體上的弊端都必須最終在程序上得到解決。例如，法律賦予稅務(wù)官員一定的減免稅實體權(quán)力，是必

要的，但它又可能給稅務(wù)官員帶來貪污受賄等弊端。要克服這些弊端不能靠削減其實體權(quán)力來解決，而必須要運用程序上的規(guī)范來解決，例如公開減免稅條件，監(jiān)督審批環(huán)節(jié)等。由此可說，行政程序法是一部行政操作法，程序的完成過程就是法治的實現(xiàn)過程，也是依法行政的具體過程。

2、健全行政程序是提高行政水平的關(guān)鍵。在行政管理的行政機關(guān)和相對人這對矛盾中，行政機關(guān)是矛盾的主要方面，它能否依法行政是主要的。如何提高依法行政的水平是現(xiàn)代管理的根本要求。行政程序是科學管理的方式和步驟的法制化，是科學性與法律性的統(tǒng)一。設(shè)置合理、科學的程序，將大大提高行政效率，保障行政行為的公正和正確。當然，行政程序法只是行政行為重要的法律，并不是要求所有行政程序都由法律規(guī)定。非普遍性行政行為可由一定范圍適用的行政程序來規(guī)范。而且行政程序具有明顯的條件導(dǎo)向性，即當具備一定條件時，依行政程序勢必會得出一定的結(jié)論。因此，行政權(quán)力如果依嚴格的要件進行，一般應(yīng)視為合理的，這樣不僅使行政決定具有合法性、相對穩(wěn)定性，而且強化了行政相對人對行政決定的服從感、認同感，從而達到提高行政效率的目的。

3、行政程序是監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的重要手段。由于現(xiàn)實生活是無限豐富、復(fù)雜、多變的，法律規(guī)定總是有限的，不能包涵、括盡一切，因而法律為行政機關(guān)賦予羈束裁量權(quán)的同時，也賦予自由裁量權(quán)，使行政機關(guān)在適用法律時針對不同情況作出不同的處理。如何對行政自由裁量權(quán)包括行政濫用職權(quán)的有效監(jiān)控，便成為依法行政的重要內(nèi)容。這需要立足于制訂科學的行政程序。行政程序一旦成為法律規(guī)范，就與法律的實體權(quán)利義務(wù)一樣，形成程序權(quán)利義務(wù)，從而對行政行為起到監(jiān)督制約作用。這種作用可表現(xiàn)在兩個方面：一是防止濫用權(quán)力。行政職權(quán)具有法定性和有限性的特點，程序規(guī)范則是維護這一特點的有力武器。每一種程序是對權(quán)力范圍、權(quán)力行使方法、行使對象的界定，超出該范圍或不按規(guī)定行使權(quán)力即屬違法。例如，《身份證條例》規(guī)定公安人員在檢查居民身份證時，必須先出示自己的工作證件，這是表明身份的程序。由于這一法律規(guī)定，被檢查身份證的公民就取得了程序權(quán)利，有權(quán)要求公安人員出示工作證件；公安人員承擔了程序義務(wù)，必須出示自己的工作證件。如果公安人員侵犯公民的程序權(quán)利，同樣是違法行為。行政訴訟法規(guī)定，可以對此提起訴訟，程序違法是構(gòu)成具體行政為被撤銷的理由，從而對公安人員依法行使權(quán)力實行有效監(jiān)督。二是防止行政機關(guān)失職。行政機關(guān)在享有某一職權(quán)的同時，就承擔了合法行使職權(quán)的義務(wù)即職責，行政機關(guān)不能放棄職權(quán)，否則就是失職。通過制訂行政程序，可使行政機關(guān)受到嚴格的監(jiān)督，不致于失職。例如法律規(guī)定行政機關(guān)對公民申請許可證或執(zhí)照的行為必須在一個月內(nèi)答復(fù)，公民就有權(quán)力要求該行政機關(guān)在一個月內(nèi)答復(fù)的程序權(quán)利，該機關(guān)就承擔了一個月答復(fù)的程序義務(wù)。如果該行政機關(guān)工作人員擅自放棄職權(quán)，不履行法定職責時，上級行政機關(guān)或權(quán)力機關(guān)將追究其失職的責任；公民也可以向人民法院提起行政訴訟。

4、健全行政程序是依法行政的重要保障。行政程序一方面為行政權(quán)力的行使設(shè)定了嚴格的規(guī)則，行政權(quán)力尤其是自由裁量權(quán)的行使被限定按事先設(shè)計好的公正合理程序進行，起到防止侵害相對人合法權(quán)益的作用。另一方面，行政程序又為公民提供了程序權(quán)利。一般來說，行政程序?qū)π姓C關(guān)來說是義務(wù)性的，而對行政相對人來說則是權(quán)利性的。例如聽證程序就是使當事人擁有聽證權(quán)，可以申辯和質(zhì)證，并有得到通知權(quán)、申請回避權(quán)、委托人權(quán)等。行政相對人通過這些程序權(quán)利來保障實體權(quán)利，從而保持了行政與相對人權(quán)利的大體平衡，公民更好依法辦事。

三、健全行政程序制度，落實依法行政

依法行政重在程序辦事，因此落實依法行政必須樹立重視行政的民主程序意識，尤其是行政人員要帶頭遵守行政程序，國家要加強行政程序立法，各級行政機關(guān)要重視程序制度建設(shè)，要根據(jù)行政事項的性質(zhì)、內(nèi)容設(shè)定一系列具體、適當?shù)某绦蛑贫龋?guī)范行政權(quán)力的運行。當前應(yīng)看重健全和執(zhí)行以下行政程序制度：

1、職能分離制度。為了加強權(quán)力制約，防止行政機關(guān)及其工作人員以權(quán)謀私、濫用權(quán)力、侵犯相對人合法權(quán)益，必須將行政機關(guān)內(nèi)部的某些相互聯(lián)系的職能加以分離，使之分屬于不同的機關(guān)或不同的工作人員掌握和行使。例如我國《行政法》就規(guī)定了兩種職能分離制度：一是辦案與決定處罰相分離；二是罰款決定的機關(guān)與收繳罰款的機關(guān)相分離。由于罰款這一行政處罰具有特殊性，極易導(dǎo)致各種形式的腐敗，因此該法規(guī)定，除個別情形外，作出罰款決定的機關(guān)不得自行收繳罰款，當事人在規(guī)定的時間內(nèi)到指定的銀行交納罰款。同時罰款必須全部上交國庫，任何行政機關(guān)和個人不得以任何形式私分和截留。這樣不僅可以防止這一領(lǐng)域內(nèi)的腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，也有利于行政決定的公正、。

2、簡易程序和普通程序分離制度。設(shè)定行政程序不僅要保障公民的權(quán)利，而且要提高行政效率，即行政程序的嚴格程度取決于行政行為影響到的相對人的權(quán)益和行政程序本身對社會公共利益的影響之間的關(guān)系。因此必須要對不同的行政行為規(guī)定嚴格程序不同的行政程序；簡易程序與普通程序。對一些影響當事人利益較少的行政行為可設(shè)定簡易程序，以有利于提高行政效率，應(yīng)付龐大復(fù)雜的行政管理。當然簡易程序下轉(zhuǎn)第32頁　上接第47頁　簡便，可以當場作出決定，但執(zhí)法者也必須出示執(zhí)法證件，填寫預(yù)定格式、編有號碼的行政決定書。

而正式嚴格的行政程序一般手續(xù)繁瑣、費用較高，國家所付出的較當事人受到保護的利益更大。因此對影響當事人利益較大的行政行為才應(yīng)設(shè)定普通程序，這一程序應(yīng)有嚴格的調(diào)查、質(zhì)證、抗辯、決定、送達等規(guī)定。普遍程序與簡易程序要相互分離，按不同條件分別適用。

3、說明理由制度。說明理由是指行政機關(guān)作出涉及相對人權(quán)益的決定、裁決、特別是作出對相對人權(quán)益不利影響的/！/決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明根據(jù)（法律、法規(guī)根據(jù)或政策根據(jù)）和理由（事實證據(jù)和有關(guān)分析說明等）。說明理由不僅是政治文明的要求，而且有利于相對人更好地理解相應(yīng)的行政行為，從而使相對人更好地理解相應(yīng)的行政行為，從而減少行政機關(guān)執(zhí)行公務(wù)的困難和阻力，以提高行政效率，保障法律和政策的順利實施，落實依法行政。

4、不單方接觸制度。行政機關(guān)某一行政事項同時對兩個或兩個以上相對人作出行政決定或行政裁決，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸（包括接受一方當事人的宴請，在家接待一方當事人的求見等）和聽取其陳述，接收其證據(jù)。不單方接觸也包括行政處罰裁決機構(gòu)就相對人違法行為作出處罰決定的過程中，不能在被處罰人不在場的情況下，單獨與調(diào)查違法行為和提出指控的行政機構(gòu)或工作人員私下商量，交換意見和討論處罰內(nèi)容。

5、聽證制度。聽證就是當面聽取相對人的意見、申述、建議，接

收其提供的證據(jù)和有關(guān)材料，并根據(jù)需要組織當事人辯論、質(zhì)證，行政機關(guān)在充分考慮到各種相關(guān)因素和權(quán)衡各種意見后再作出行政決定。

6、行政公開制度。行政公開是現(xiàn)代行政程序的重要制度之一，它包括的內(nèi)容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政決策、行政決定以及行政機關(guān)據(jù)以作出相應(yīng)決定的有關(guān)材料、行政統(tǒng)計資料、行政機關(guān)的有關(guān)工作制度、辦事程序及手續(xù)等。所有這些資料，凡事涉及相對人權(quán)利和義務(wù)并不屬于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會公開，任何公民、法人及其他組織均可依法查閱和復(fù)制。行政分開制度是行政的手段，公民行使依法權(quán)利，履行法定義務(wù)的重要條件，它可以增進公民對政府的信任，加強公民和政府之間的溝通和合作，調(diào)動公民參政的積極性；同時還有利于防止行政機關(guān)在行使職權(quán)中侵犯公民的合法權(quán)益。例如目前政府公開發(fā)行的《政報》、公開辦事制度等都是這一制度的體現(xiàn)。

除了上述幾項重要制度外，現(xiàn)行行政程序的其他制度如時效制度、實行公務(wù)公開制度、回避制度、復(fù)議制度等等，都必須引起我們的重視。只要結(jié)合實際來制定健全這些制度，依法行政就可以更好地落到實處。

行政論文:后現(xiàn)代公共行政論文

一、現(xiàn)代語境下的公共行政價值悖論

20世紀九十年代末，隨著后現(xiàn)代思潮的迅猛發(fā)展，行政環(huán)境日益錯綜復(fù)雜，現(xiàn)代公共行政理論陷入捉襟見肘的尷尬境地。對于身處后現(xiàn)代社會背景下的公共行政來說，仍然執(zhí)著于現(xiàn)代價值的結(jié)局則必定是陷入到價值危機與悖論之中。一是現(xiàn)代公共行政的價值觀對公共行政合法性基礎(chǔ)的危及。現(xiàn)代公共行政學者趨向于在研究過程中提出具有原則性或普世性的確定準則及抽象性的理論，希望它們可以指導(dǎo)所有政府的運作，放之四海而皆準。因此，現(xiàn)代價值體系在價值的社會政治意義上強調(diào)的是對原則、與基礎(chǔ)的追逐，倡導(dǎo)追求性、確定性與單一性的現(xiàn)代公共行政價值觀。但其實，價值的社會政治意義是一個多元的概念，政府的行政價值取向亦是頗為復(fù)雜。在各種相互矛盾甚至形成沖突的價值取向之間，現(xiàn)代公共行政價值觀無法達成平衡，進而會危及到公共行政的合法性基礎(chǔ)。二是對效率與公平等基本行政價值的不同理解與爭論。以機械化、程序化、形式化等工具手段為取向的效率價值在早期公共行政研究中不斷取得主導(dǎo)地位，但在其充分發(fā)揮優(yōu)勢的同時，卻不斷暴露出其缺陷，即對以平等、正義、民主和自由為目標的公平價值的損害。這兩種價值作為矛盾統(tǒng)一體相互交織在一起，引發(fā)了學者對不同歷史時期中其作用孰大孰小的激烈爭論。公共行政學的歷史發(fā)展便是一直圍繞這兩者而進行。也正是基于對基本行政價值的不同理解，學者們將公共行政學劃分為傳統(tǒng)公共行政、新公共行政與新公共管理三大歷史階段，但在闡述每一個分期的價值內(nèi)容時，在“效率”與“公平”之間仍糾纏不清，使這些基本理論流于感性認識的淺薄狀態(tài)。現(xiàn)代語境下的公共行政重視的是對回應(yīng)性的效率、公平等工具性價值的追逐，強調(diào)以實證主義、理性主義等線性的理論模型和現(xiàn)代主義的方法來進行研究，因而容易在后現(xiàn)代社會背景下陷入系列價值悖論。后現(xiàn)代公共行政的價值追求是擺脫了現(xiàn)代性統(tǒng)領(lǐng)下的工具性價值的一種升華，它以人類社會的終極關(guān)懷即對公共行政方式的需要和公共行政的根本目的作為思考的邏輯起點，以人類社會發(fā)展的終極性價值為自身追尋的價值視角。后現(xiàn)代公共行政追求的是目的性價值，以前瞻性的人的解放和社會的可持續(xù)發(fā)展與和諧進步為終極目標。

二、后現(xiàn)代公共行政價值的內(nèi)容

具體而言，后現(xiàn)代公共行政價值具有以下幾方面的內(nèi)容：及時，形而下的人性觀。形而上的人性論認為個體理所當然地具備“理性”、“非我群（we-relation）意識”，在公共行政活動當中，個體的行為動機是理性自利，行為模式是原子化的個人主義，人與人之間一般處于全然獨立的狀態(tài)，個體與他人和群體間的互動則以純粹的利益交換關(guān)系為基礎(chǔ)，且無須考慮個體對于社會的道德責任。這種對人性的誤讀壓制了人性的其它特質(zhì)，容易導(dǎo)致公共行政的單一化與黑白化。“后工業(yè)化社會的中心是服務(wù)——人的服務(wù)、職業(yè)和技術(shù)的服務(wù)，因而它的首要目標是處理人際關(guān)系（gamebetweenperson）”。因此，在后現(xiàn)代時代背景下，形而上的人性假定開始喪失解釋力，凸顯出越來越多的矛盾之處。形而下的人性觀則認為其實并不存在一個統(tǒng)一的、還原的人性論，因為社會中的個體具有多樣性與具體性的特點，因此，考察人的“價值必須建立在具體的、集體性的人類關(guān)系的基礎(chǔ)上”。形而下的人性觀是后現(xiàn)代公共行政價值體系的基石。第二，多元化參與的共同體價值取向。現(xiàn)代主義強調(diào)中心性和一元性，實施的是集中化統(tǒng)治和權(quán)力一元化獨占的態(tài)勢。而在后現(xiàn)代社會，以新的個人與社會關(guān)系為理論基礎(chǔ)的共同體取向逐漸替代了國家主義取向的地位，小型技術(shù)與小型組織倍受歡迎，各種不同于政府的分散化組織急速增加，社會、市場、第三部門等開始分享政府權(quán)力，政府行政權(quán)力日益分割或分化，形成了多元化參與的局面。后現(xiàn)代主義強調(diào)的是多元共生性，國家不再僅僅服從于某一特殊利益，政府權(quán)力日益相對化，并通過對立面之間的互參性與差異性來互相闡釋彼此的意義。后現(xiàn)代社會中的分散強調(diào)的是社會各個不同組織的自主與民主，它以共同體所有成員較大限度的參與為起點，不僅提倡要努力實現(xiàn)地方與基層民主，而且主張在日常生產(chǎn)活動中也實現(xiàn)民主，以共同體所有成員的利益共贏為落腳點，是一種是分散化的小民主。只有這樣，“人們才能將生產(chǎn)和經(jīng)濟理性置于社會需求及社會規(guī)范的控制下”，于是，“人們成為了一切重要經(jīng)濟和政治決策的參與者與執(zhí)行者”。第三，從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共能量場。公共領(lǐng)域（publicSphere）理論是現(xiàn)代主義的產(chǎn)物，它是由匯聚成公眾的私人構(gòu)成，是在國家和社會的張力場中發(fā)展起來、直接與政治權(quán)力相抵抗并且原則上向所有公民開放的社會生活領(lǐng)域，它是一個充滿公共意義并作為政治中介的理想的小型共同體。但是，隨著國家與社會的相互融合，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域不斷相互重疊，公共領(lǐng)域存在的前提和必要性也逐漸消失，公共領(lǐng)域于是就此瓦解。取代其的概念便是公共能量場（publicenergyfield）。它是后現(xiàn)代公共行政話語理論的核心概念。后現(xiàn)代公共行政認為，“場”指的是作用于情境的力的復(fù)合，而“情境”則是需求方的范疇。后現(xiàn)代公共行政認為現(xiàn)實中的公共需求具備個性化、復(fù)雜多樣2的特點，很難將其抽象為同一的本質(zhì)，所以提倡應(yīng)從本質(zhì)的抽象還原到現(xiàn)象的具體，這與現(xiàn)代公共行政通過決定論的邏輯來概括抽象的本質(zhì)的做法剛好相反。所以，“公共能量場”便是指將公共事務(wù)還原到由人的意向性控制的現(xiàn)象學的在場或目前。除“情境”外，公共能量場還涉及“語境”這一要素。現(xiàn)實中政府的政策、行為及公共產(chǎn)品均只在特定語境下才具有意義，這便要求公共行政的注意力必須指向特定語境，即具體的、真實的、生動的實踐。同時，公共行政主體表現(xiàn)出來的意向性也使其行為越來越切合情境，其話語也越來越針對特定對象與事務(wù)。

三、后現(xiàn)代公共行政價值影響下未來政府的特征

后現(xiàn)代公共行政的價值取向是未來政府模式的決定性因素。在后現(xiàn)代公共行政價值觀點的影響下，未來的政府將具備下述特征：一是虛擬政府。“虛擬”作為一個網(wǎng)絡(luò)世界是公民和社會組織與政府之間進行溝通的平臺。虛擬政府不僅指政府上網(wǎng)工程，它是政府職能轉(zhuǎn)換與機制、體制創(chuàng)新以及管理服務(wù)方式方法創(chuàng)新的產(chǎn)物，是指政府的組織結(jié)構(gòu)與工作方式從現(xiàn)實走向虛擬網(wǎng)絡(luò)。虛擬政府不僅要求政府的各種機構(gòu)在網(wǎng)上處理公共事務(wù)，而且要在數(shù)字平臺上構(gòu)建政府的各種機構(gòu)，政府各個部門和服務(wù)對象的各種交流也將在網(wǎng)上進行，公民與社會組織利用網(wǎng)絡(luò)，將更加深入、更加廣泛地參與到政府的管理活動中去。虛擬政府是政府與工作方式的革命性變革，將大幅度地促進政治民主和民主行政的發(fā)展．其目的不單是滿足傳統(tǒng)公共價值中效率的要求，更重要的是要建構(gòu)起一個公民和政府平等對話的平臺，建立一個有效的公共事務(wù)對話機制，促進公民和政府之間和諧關(guān)系的發(fā)展。需要注意的是，虛擬政府與電子政府是兩個不同的概念。在電子政府中，政府在政務(wù)中仍舊起著體制性的主導(dǎo)作用，而后現(xiàn)代公共行政理論則是極力拒絕“行政”的一種公共行政，它是將“持續(xù)的對話”而非“行政”作為政治的實現(xiàn)形式，而且它不再主要強調(diào)政府和公民的對話，大多數(shù)情況下成為了公民自治。虛擬政府就是達到這一目的好的對話平臺。網(wǎng)絡(luò)形式是不同于市場和等級形式的第三種類型的社會結(jié)構(gòu)。虛擬政府理念的提出，迎合了信息時代政府對后現(xiàn)代社會背景下公共決策信息瞬息萬變的要求，也符合政府從等級向網(wǎng)絡(luò)化、主義管理方式轉(zhuǎn)變的需要。二是綠色政府。現(xiàn)代性的GDP政府以“人類中心主義”為基礎(chǔ)，追求經(jīng)濟發(fā)展速度的較大化。為滿足與回應(yīng)公民日益膨脹的物質(zhì)需求，以破壞式的發(fā)展做為公共行政的目標，因而傳統(tǒng)的公共行政模式不僅不可能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，反而會危害人類自身的生存，容易引發(fā)生態(tài)危機。公共行政不能只注重經(jīng)濟、政治職能的運用與發(fā)揮，還要強化環(huán)境保護等社會職能的運用發(fā)揮。后現(xiàn)代公共行政價值觀倡導(dǎo)的是社會的可持續(xù)發(fā)展，這就是新型的綠色政府理念。綠色政府摒棄了以人為中心的價值觀，改變了該價值觀只注重物質(zhì)需要及對物質(zhì)享受的無限追求的一面，轉(zhuǎn)向注重精神需要與創(chuàng)造力發(fā)展的需要。它否定以效用或使用價值來衡量客體價值的片面性，改變了工業(yè)文化下對自然環(huán)境資源的浪費性消耗方式。綠色政府注重人與自然關(guān)系及以其為基礎(chǔ)的人與人的關(guān)系和諧，是實現(xiàn)人與自然和諧的根本途徑。綠色政府的理念不僅追求經(jīng)濟效益，也追求社會效益與生態(tài)效益，并努力追求后二種效益的和諧統(tǒng)一。綠色政府關(guān)注的價值是主客體相互滿足需要和促進主客體關(guān)系和諧的能力或創(chuàng)造力。三是前瞻政府。現(xiàn)代公共行政的價值建立在政府對公民需求的回應(yīng)性之上，也就是當公民有了公共服務(wù)的需要時，政府通過效率或者公平的方式來滿足公眾的需求。這種公共行政模式依靠的是事先制定的規(guī)則和理性來行事，這在預(yù)防行政決策失誤發(fā)生方面有一定優(yōu)勢，但對人的主動性與創(chuàng)造力卻是很大的束縛。在后現(xiàn)代公共行政背景下，操縱式的科層制開始變得支離破碎，為了適應(yīng)后現(xiàn)代社會的復(fù)雜性特征，政府必須通過取消控制，分散權(quán)力及采用靈活管理，努力建立多元決策中心等措施來建立使命驅(qū)動的前瞻政府。前瞻性政府拋棄了官僚行政中公共行政承擔被動角色的特點，積極主動地對外界刺激、社會變化及公民需求做出反應(yīng)，相應(yīng)采取社會行動，以便超前性地應(yīng)對及解決可能發(fā)生的問題。前瞻性政府摒棄了過程取向的控制機制，擺脫了公共部門眾多規(guī)章制度的束縛，消除了政府管理實質(zhì)以外的其他附著物。前瞻性政府依靠公務(wù)員的責任心與自我驅(qū)動去從事新的創(chuàng)造性工作，面對復(fù)雜性社會的需求擔當起更多責任，使政府能較大限度地釋放出潛在的能量及創(chuàng)造力，以新的工作方式更好地增進社會的整體利益。

作者：劉慧瓊 單位：廣東行政學院行政學系

行政論文:企業(yè)問責公共行政論文

一、公共行政問責與企業(yè)問責辨異

1．秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責尺度行政是面向未來以目標為導(dǎo)向一系列的塑造活動，其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動態(tài)行為。基于國家公共權(quán)力及社會組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異，行政分為公共行政、社會行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強制性為典型特征，傳統(tǒng)公共行政行為正當與否判斷之較高標準在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當性”與“合法律性”兩個技術(shù)標準，“正當性”是在政治學領(lǐng)域廣泛使用的一個模糊的概念，但“正當性”也不是一個大而無當?shù)拿~，它至少與選民同意及符合社會規(guī)律兩個變量正相關(guān)。“合法律性”是公共行政的特別強調(diào)的一個指標，也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國會的特定組織決定呈現(xiàn)出來，以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當性的行政結(jié)構(gòu)。”無法律即無行政是法教義學立場恪守的基本原則，其對于限制行政恣意、保護相對人合法權(quán)益，形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟學崇拜市場至上的一個極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作為評價、規(guī)制公共行政行為的尺度，對于創(chuàng)造一個有活力、擔當?shù)拇笳€是有所欠缺的。

2．福利國家理念下以“合理性”標準評價公共行政行為福利國家由英國W·坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導(dǎo)向的民主國家”與“權(quán)力國家”。福利國家包括混合經(jīng)濟、充分就業(yè)、收入再分配和社會福利四個方面的內(nèi)容，其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會福利。福利國家理念目的在于鞏固資本主義國家的合法性，削抵沿著資本財富增長邏輯產(chǎn)生的負面社會影響。福利國家有三種模式:自由的福利國家、社團主義福利國家、社會民主主義福利國家。自由的福利國家仍然關(guān)注限制國家行動的邊界，社團主義福利國家強調(diào)權(quán)利的平衡，社會民主主義福利國家謀求普遍的由國家提供的待遇水平。雖然各國對實踐福利國家理念有差異，但也存有基本共識，那就是國家應(yīng)該矯正市場失靈，維持社會公正、平等。福利國家理念對公共行政直接滲透的后果就是給付行政時代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標準評價判斷公共行政行為的框架，但也向行政機關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼_、適當?shù)姆?wù)。基于上述轉(zhuǎn)變，大陸法系與英美法系國家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。在大陸法系德國，對行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，通過必要性、妥當性、法益相稱性三個標準予以權(quán)衡認定行政行為是否合理。在英美法系，由于對如何正面認定行政行為的合理性存有判斷上的分歧，轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過不合理性的認定來確定合理的行政行為，凡是不屬于不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個層次，一般不合理和實質(zhì)不合理，一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素，以及行政行為發(fā)動動機不純正;實質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理為英國格林法官創(chuàng)設(shè)，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認的道德準則的行政行為。

3、公共行政應(yīng)當從過去的價值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價值和信仰問題;現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點應(yīng)當包括政府的倫理、誠信、責任等問題;有效的公共行政應(yīng)當是在主動與參與的民眾意識的系統(tǒng)中加以界定的。顯然，在上述理論看來，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)和提供的公共行政服務(wù)的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會及民眾的質(zhì)疑和批評。雖然市場化、多元主義長期以來被一些學者和官方用來解釋公權(quán)力的運作，并且被視為有效制度設(shè)計之理論依據(jù)，但是，面對現(xiàn)代社會民眾日益變化的公共行政服務(wù)需求，市場化、多元主義已經(jīng)無法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。正如弗雷里德克森教授所說，傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個問題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務(wù)，或者說在維護現(xiàn)有的服務(wù)水準下我們?nèi)绾位ㄙM最少(強調(diào)效率)而在現(xiàn)代社會，民眾需要的公共行政服務(wù)除了要求以上兩個方面之外，還要再加上另外一個更加重要的問題:公共行政提供的服務(wù)是否能夠促進社會的公平?正是社會和民眾對現(xiàn)代政府的公共行政服務(wù)中提出了這一更具正義性的價值新要求，加速了公共行政服務(wù)范式的變遷。在公共行政學學科史中，著名的西瓦(沃爾多)之爭中，西蒙主張用邏輯實證主義建立一個公共行政學的經(jīng)驗理論，也就是能使公共行政學成為一門科學，沃爾多認為公共行政學應(yīng)該關(guān)注價值問題，建立一個關(guān)于公共行政學的規(guī)范理論。“效率顯然是手段而不是終極目標，終極問題應(yīng)該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”。促進社會公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價值關(guān)懷。

4.企業(yè)問責以崗位責任為基準判斷職業(yè)行為的正當性“行政主要指國家行政，也包括非國家行政，非國家行政主要指私行政，即私人企業(yè)、組織、團體的執(zhí)行、管理活動”。企業(yè)治理的主要目標之一就是為了提高企業(yè)的績效，現(xiàn)代企業(yè)是典型的營利法人，財富增長是其首要目的。現(xiàn)代企業(yè)在逐利過程會進行許多重要的活動，“現(xiàn)代管理學之父”法國學者法約爾認為:管理活動是企業(yè)活動之一，它與技術(shù)、商業(yè)、財務(wù)、保安、會計等活動一樣，應(yīng)集中處理，并且與企業(yè)的一般活動應(yīng)當分開，獨立執(zhí)行。正因為如此，管理專業(yè)才得以發(fā)生。但是，企業(yè)內(nèi)部的行政管理著重表現(xiàn)的管理職能是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大類。由于企業(yè)治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇，企業(yè)治理的目標就是為了生存，所以無論是企業(yè)本身還是參與企業(yè)管理的股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員，在本質(zhì)上都是屬于追求經(jīng)濟效益的經(jīng)濟人，他們時刻關(guān)注的都是企業(yè)和自身的財產(chǎn)增減，其行為動機和影響其行為選擇的核心因素也當然是經(jīng)濟誘因，股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員在對企業(yè)進行管理時在本質(zhì)上要經(jīng)常考慮的也是財產(chǎn)權(quán)利(行為成本)。以財富較大化為目標的企業(yè)在私行政中表現(xiàn)出幾大特征:對目標進行清晰的陳述;對目標的實踐路徑以效率為導(dǎo)向嚴格審查;以崗位責任為行為標準測量績效產(chǎn)出;強調(diào)經(jīng)濟誘因;著重結(jié)果而非程序。所以，在企業(yè)私行政管理活動中，判斷職業(yè)行為是否正當是以崗位責任為依托的，因為崗位責任是被分解了的企業(yè)目標，是達致企業(yè)目標的不能脫漏的環(huán)節(jié)。崗位責任是否恰當、正確的履行也是測度職業(yè)行為是否正當?shù)臉藴蚀鸢浮?

二、公共行政問責與企業(yè)問責差異比較

1.必須承擔相應(yīng)的政治責任、管理責任、法律責任、績效責任、倫理責任和必要的說明解釋責任。作為一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排，責任政府就意味著要有確保政府責任實現(xiàn)的控制機制，這一機制應(yīng)當包括兩部分:一部分為外部控制機制，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等;另一部分為內(nèi)部責任控制機制，如政府內(nèi)部的行政監(jiān)察，公共行政問責也屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律、自制行為。企業(yè)問責強調(diào)行政崗位自律，更強調(diào)非行政崗位工作人員是否履行崗位責任。企業(yè)問責是指除代表國家公權(quán)力及社會組織的公共行政之外，企業(yè)內(nèi)部對企業(yè)在崗人員在其工作職責范圍內(nèi)，因不適當履行職責或者不適當作為或者不作為，貽誤工作，給公司造成不良影響和后果的行為進行責任追究的制度。企業(yè)管理活動中引入問責制，對于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強化企業(yè)實現(xiàn)整體性目標，是十分有益的。及時，企業(yè)可以利用“問責制”這支“鐵手腕”，切實改變在崗人員工作作風，增強責任感。第二，可以使企業(yè)管理更加的科學、規(guī)范、透明。以清晰陳述的崗位責任作為判斷工作人員職業(yè)行為的正當性有利于防止追究責任的隨意性，無邊無際的散漫化。第三、有利于企業(yè)文化養(yǎng)成。通過建立企業(yè)問責制，無論是廠長經(jīng)理，還是普通職工，都會更加兢兢業(yè)業(yè)，努力避免失誤的發(fā)生、損失的發(fā)生、虧損的發(fā)生。企業(yè)問責雖然也強調(diào)對企業(yè)的行政管理崗位問責，但更強調(diào)對企業(yè)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責。因為崗位責任是分解了的企業(yè)目標，企業(yè)的績效增長的關(guān)鍵依托點是技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的責任是否得到了切實履行。強調(diào)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責將使普通職工利益與企業(yè)利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團隊精神的氛圍之中，其形成的忠誠、責任意識有利于消除職工作為個體經(jīng)濟人產(chǎn)生搭便車、機會主義的不良傾向。企業(yè)常態(tài)的問責機制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員，更在于預(yù)防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀律的思考”和“有責任的思考”慎獨慎微的常態(tài)思維習慣。

2．啟動公共行政問責與企業(yè)問責的前提不同企業(yè)問責是典型的績效問責，它強調(diào)的是“有為”、“增收”，企業(yè)建立問責機制屬于標桿管理的一個環(huán)節(jié)，標桿是組織體基于行業(yè)特點、外部原因綜合考量后期盼的業(yè)績水準。而公共行政問責雖然也強調(diào)要提高績效，但由于公共行政服務(wù)的特殊性，就決定公共行政服務(wù)在進行時，除了要考量效率(較大多數(shù)人的較大幸福)之外，還要考慮促進社會公平正義等問題。正因為如此，啟動公共行政問責與企業(yè)問責前提不一樣。企業(yè)問責的實質(zhì)前提是企業(yè)管理人員或者員工在面對顧客或者消費者時，因為某些行為不當而導(dǎo)致消費者消費的減少或不滿意，從而基于企業(yè)市場份額“縮水”、財產(chǎn)減少而啟動的問責。而行政問責的實質(zhì)前提則是政府在行政管理過程中，因為某些行為導(dǎo)致社會或者民眾的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會或者民眾的合法利益，或是有損社會公平正義，從而啟動問責。所以，及時，公共行政問責的發(fā)動動機較多是因為損害了相對人的合法權(quán)益(損他);企業(yè)問責更多是因為職工職業(yè)行為損害了企業(yè)自身的成長業(yè)績。第二，企業(yè)問責中的被問責行為評價標準非常明確、清晰，即崗位責任;公共行政中被問責的行為有時可能僅僅是依據(jù)模糊的倫理性、道義性標準。第三、由于公共行政中個別職員屬于公眾人物，其在非公務(wù)期間的私人行為可能嚴重失當而被問責，但企業(yè)問責在所不問。綜上，公共行政問責啟動的標準遠遠低于企業(yè)問責標準。

3．公共行政問責與企業(yè)問責的問責依據(jù)有差異企業(yè)的問責機制是一種企業(yè)的自治行為，屬于同體問責，其沒有資格去建構(gòu)一種異體問責機制，異體問責機制只能是法定主體依照法定權(quán)限、程序完成的具有法律效力的制度建構(gòu)。作為企業(yè)自治的同體問責，其旨在建構(gòu)一種超越“違法責任”、“違紀責任”的管理機制。它以“崗位責任”作為基點，通過問責制形成一種系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)力量，發(fā)揮其對企業(yè)的整合和調(diào)節(jié)功能。正因為如此，公共行政問責與企業(yè)問責所依據(jù)的規(guī)范不同，對于規(guī)范的有效性所偏重的要素更不同。規(guī)范的有效性通常要得益于規(guī)范本身的合法性和合理性之保障。從這個方面而言，企業(yè)問責更加強調(diào)合理性，即只要問責依據(jù)的規(guī)范沒有違法法律規(guī)定即可。而行政問責則不同，合法性是進行行政問責的基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)之上它又必須要強調(diào)問責的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責的合理合法。因為二者在提供服務(wù)時，它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務(wù)的提供者通常在其職責上會有嚴格的明文規(guī)定，因為政府必須保障服務(wù)提供的穩(wěn)定性。而企業(yè)在提供服務(wù)則沒有嚴格的規(guī)定，企業(yè)通常是鼓勵盡可能創(chuàng)新服務(wù)。一方面，因為企業(yè)的服務(wù)對象較為單一，在創(chuàng)新服務(wù)方式時有較強承受失敗結(jié)果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務(wù)對象上的創(chuàng)新服務(wù)得到成功，其所能帶來的績效增長將遠大于可能造成的損失。所以企業(yè)更愿意也更敢于冒險更敢于結(jié)合企業(yè)與市場變化制訂新規(guī)范。

三、局司合一的煙草公司適用不同的問責標準

1.煙草公司政企一體的特點“局司合一”的煙草公司在我國具有獨立的特點。及時，煙草公司兼容國家煙草專賣管理和煙草企業(yè)生產(chǎn)兩種功能，它是我國在建設(shè)市場經(jīng)濟時代為保持國家對煙草這一特殊商品進行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業(yè)法人的特殊的政企合一的管理機構(gòu)。煙草公司根據(jù)國家《煙草專賣法》的授權(quán)取得煙草專賣管理權(quán)，行使煙草專賣的一般公共管理權(quán)限，同時，作為煙草生產(chǎn)性企業(yè)，其又致力于追求企業(yè)的績效增長，所以煙草公司最為顯著的特點就是其公共行政與生產(chǎn)企業(yè)的一體性。第二，在煙草公司，行使煙草專賣公共管理權(quán)限的機構(gòu)雖然與企業(yè)的各種生產(chǎn)性機構(gòu)相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持著流動的靈活性，這就是經(jīng)常所說的“一套人馬、兩塊牌子”。“一套人馬、兩塊牌子”增加了對煙草公司管理行為的辨識程序與困難，同時也可能導(dǎo)致煙草公司人員利用這種身份移位規(guī)避法律責任。

2.“局司合一”情形下適用不同的問責標準煙草系統(tǒng)實行“局司合一”，公司既是企業(yè)實體，也根據(jù)法律授權(quán)在煙草專賣事項上享有公共行政管理職權(quán)。這種組織特征決定了問責機制必須根據(jù)不同的管理事項采用不同的問責價值取向:作為企業(yè)實體，其面對的是“顧客”，采用績效問責標準，績效問責的焦點在于獲取結(jié)果而非遵循程序;在煙草專賣事項上作為具有行政主體資格的公權(quán)力享有者，其相對人是公民、法人其他組織，其首要標準采用合法性問責標準，合法性問責關(guān)注相對人程序權(quán)利與實體權(quán)利的嚴格保障。不管煙草公司內(nèi)部人員如何流動，如果關(guān)涉相對人的合法權(quán)益，且屬于執(zhí)行煙草專賣的公共行政管理行為，只要該公共行政管理行為存在合法性瑕疵、或者行政行為不合理、或者行政管理行為有悖于社會正義的實現(xiàn)，就能對該類公共行政管理行為啟動問責。對于煙草公司企業(yè)的管理活動，只有在公司人員的職業(yè)行為沒有正確、適當履行崗位責任時，才能啟動問責，從這個意義上說，公共行政啟動問責的起點要比私行政啟動問責低得多。也正是如此，執(zhí)行煙草專賣公共管理行為的公司職員除了要履行好企業(yè)崗位責任之外，更要以公共行政行為標準純潔自己的行為。

作者：向彥高長富單位：湘西土家族苗族自治州煙草專賣局吉首大學法學與公共管理學院

行政論文:政治性社會性公共行政論文

一、社會自治公共行政價值的實現(xiàn)趨向

1.理論上看，社會管理是政府行政的重要職能之一，但隨著“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)的形成，社會將擁有許多自我管理的職能。這種自我管理體現(xiàn)在社會通過國家的社會性功能對自身事務(wù)進行有序化管理，并根據(jù)社會成員的價值得失對其自身的行為結(jié)果負責，這就是一般意義上的“社會自治”。根據(jù)不同的劃分標準，社會自治的類型也呈現(xiàn)出多樣化的特征，如我們?nèi)粘Ｕf到的村民自治、社區(qū)居民自治、社會中介與福利組織、國有企業(yè)的自主經(jīng)營、大量民營私營企業(yè)的興起等。但本文所指涉的“社會自治”不單單是部分社會成員在某一領(lǐng)域或某一方面內(nèi)的自我管理，而是指整個社會的自治狀態(tài)，它所表現(xiàn)出的是社會公眾或全員運用自我組織、自我管理、自我服務(wù)等理性化手段自覺、自主地參與到社會公共事務(wù)的運作和管理中來，為實現(xiàn)共同的公共利益和公共秩序而進行的效能化治理狀態(tài)。實際上，這種全員化的社會自治作為一種理想愿景，是公共行政發(fā)展到較高級階段的必然體現(xiàn)。而最終如何走向社會自治需要的是國家作為推動公共行政執(zhí)行的載體，為滿足公共價值的實現(xiàn)所產(chǎn)生的一個自然演進的過程，在這一過程中，國家要較大化的發(fā)揮其社會性功能。從公共行政學的視角來看，最終走向社會自治其主要的表現(xiàn)是：由于社會屬性的存在，國家對其內(nèi)生的公共事務(wù)進行管理的主體地位將最終被廣義的社會所取代，而且傳統(tǒng)意義上的以國家為載體的公共行政形式將沒有存在的意義這也是馬克思主義理論所描繪的共產(chǎn)主義社會自治的美好未來。這樣，對社會自治能力的培育將是行政改革工作的一項重要且基礎(chǔ)的工作，也是以國家為載體的公共行政為實現(xiàn)全員化的社會自治狀態(tài)所必需的手段之一。如果，我國選擇以“小政府，大社會”為行政治理范式，但“大社會”卻沒有或缺乏自治、自理的能力素養(yǎng)，“小政府”的管理模式就無法有效施行。社會一方面是作為國家存在的基礎(chǔ)，但同時它也是公眾生活得以繼續(xù)的基礎(chǔ)。但由于國家形態(tài)的變化與社會的持續(xù)化發(fā)展，勢必會形成政府積極行政與社會尋求自治的二元化格局。

2.在公共行政價值的體系框架內(nèi)，社會與公眾的利益實現(xiàn)的程度越高，那么社會走向自治的能力與需求也就越強，也就是說，公共行政價值主體（社會）的利益及需求擁有越高的被滿足程度，就表示著公共行政價值客體（國家）面向公眾所提供的服務(wù)程度越高，那么，在國家與社會二者共生的相互關(guān)系中，國家存在的必要性相對地也就越微弱。這一問題表現(xiàn)在“小政府，大社會”的行政理念中來看，就是伴隨著社會公眾自主性空間在對公共事務(wù)的執(zhí)掌方面的日趨擴大，公共行政運行的實際空間則日漸縮57小的一種變化模式。而從實現(xiàn)社會自治這一公共行政的價值趨向來分析，社會自治化程度越高則政府規(guī)模縮小的趨勢越明顯。這是因為，在能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我服務(wù)及自我引導(dǎo)的充分化社會自治的行為領(lǐng)域中，政府的實踐與行為空間就會逐漸縮減，并最終退出這些領(lǐng)域。反過來分析，當政府自動放棄政府與社會關(guān)系中某一領(lǐng)域的行為權(quán)力時，也就意味著社會獲得了這一領(lǐng)域內(nèi)的行為自主性，那么政府能力也會變小，同時社會也會變大，并使社會自治的充分實現(xiàn)具有了可能性。從公共行政實踐的現(xiàn)實關(guān)系來看，社會自治的雛形即是非政府公共組織（NGO）的興起與發(fā)展。其根源是20世紀70年代以來西方世界許多國家內(nèi)部所面臨的財政危機、信任危機和管理危機等，人們普遍不滿于政府工作的低效率和“全能式”運作，而產(chǎn)生的要求政府進行全新層面上的行政改革的浪潮，即“公共管理社會化，或稱為公共管理市場化。”

3.從世界范圍來看，非政府組織發(fā)揮著越來越大的作用，其大量的出現(xiàn)和廣范圍的興起在很大的程度上分攤著過去只屬于政府或公共行政領(lǐng)域的工作內(nèi)容。而且，公共管理社會化也在一定層面上反映著當代政府對自身職能進行不斷調(diào)整以順應(yīng)社會發(fā)展的客觀要求這一必然趨勢。由此，各國政府其統(tǒng)治職能的日漸衰弱是現(xiàn)代社會發(fā)展的一個必然趨勢，因而對社會自治的呼聲亦越來越高。但是，政府的行政習慣還不能適應(yīng)非政府組織對公共事務(wù)的普遍參與，這是受一定歷史根源與意識形態(tài)影響的結(jié)果。因此，公共行政價值實現(xiàn)的路徑選擇上，對于社會自治的價值趨向與發(fā)展要求來看，首先是要明確培育社會自治能力是形成國家與社會良性互動的關(guān)鍵所在，在此基礎(chǔ)上確定國家與社會二元化存在的可能性，形成國家與社會二分又統(tǒng)一的和諧狀態(tài)；其次是對社會輿論的確立，因為在一個充分自治的社會當中，會伴隨著社會公眾對文化的共享狀態(tài)，這也是社會力量體現(xiàn)的重要方式之一。

二、結(jié)語

因此，全員化社會自治的充分實現(xiàn)，將是普遍實現(xiàn)公共行政價值以發(fā)展公共生活的必然趨向。綜上，正義的價值觀無疑是今后社會主義政治、經(jīng)濟、文化以及社會其他各個領(lǐng)域里的改革與發(fā)展的主旋律，也是社會主義正義制度的實踐模式之靈魂所在。公共行政價值實現(xiàn)政治性與社會性的融合，以合乎正義的行為方式催生出全員化的社會自治模式是在中國實現(xiàn)公共行政價值終極目標的合理性選擇。

作者：趙桐朱遷袁佳單位：成都中醫(yī)藥大學

行政論文:社會性公共行政論文

一、合乎正義：公共行政價值的實現(xiàn)目標

對正義及其價值的追求是人類社會所共同持有的目標。正義的本質(zhì)要求在于應(yīng)得權(quán)利的實現(xiàn)，在人類文化與文明、各國政府與社會關(guān)系可能產(chǎn)生沖突的領(lǐng)域，維護正義的價值應(yīng)當作為優(yōu)先的價值選擇。以實現(xiàn)廣泛的社會正義為視角，政府行政的基本宗旨，應(yīng)是公平的分配社會范圍內(nèi)的可分配資源并注重和維護公共利益的實現(xiàn)。而私人領(lǐng)域以及私人間形成的公共領(lǐng)域，關(guān)涉到如下幾個基本層面的正義問題：其一是要求普遍培養(yǎng)公民的私人美德，以滿足正義制度的實際操作要求；其二是私人關(guān)系之間應(yīng)能體系出公平對待的要求；其三是個人行為應(yīng)符合社會生活中人們所共同追求的正義的公平要求。由此，公共行政實踐以及社會個人行為的正義與否，無疑成為了實現(xiàn)公共行政價值的關(guān)鍵所在。正義不僅是社會進步與制度發(fā)展的內(nèi)核靈魂，也是公民社會得以實現(xiàn)的普適價值之一。實際上，正義的本質(zhì)要求是社會成員均要受到公平的對待，從倫理道德層面而言，是人人得其應(yīng)得，它要求社會成員之間要相互尊重并且平等的對待各自應(yīng)得的權(quán)利。但我們?nèi)绻创x問題僅僅是從政治哲學等狹窄的視角進入，那么勢必會認為公民自身的行為、觀念與正義及正義制度的建設(shè)沒有必要的聯(lián)系，二者不存在統(tǒng)一性，但實質(zhì)上這并不單單是政府的責任，公民自身也需要以公平、正義的行為實踐來約束自己。因此，正義作為公民之間實現(xiàn)權(quán)利和承擔義務(wù)責任的一種正向關(guān)系，它不僅僅是以恩惠或賜予的形式體現(xiàn)在公共生活中的，更是每一個公民所以極力遵循的普世性準則，因此，公共行政價值的實現(xiàn)需要將廣泛社會范圍內(nèi)的普遍正義作為根本目標。目前，要實現(xiàn)公共行政價值，最本質(zhì)的要求是要實現(xiàn)正義制度的建設(shè)，要突出對社會公平的制度保障，突出對公平與效率之統(tǒng)一的追求，進而保障傳統(tǒng)價值觀與正義及公平之間的協(xié)調(diào)一致。具體說來，在未來公共行政的正義制度建設(shè)方面，需要與現(xiàn)有的意識形態(tài)更加一致，表現(xiàn)如下：其一，在利益實現(xiàn)方面，要重視社會集體利益的實現(xiàn)，并堅持社會利益與個人價值、權(quán)利保障以及對個人自由選擇的促進相結(jié)合。在社會利益與國家利益不相沖突的領(lǐng)域，提倡社會與國家利益的統(tǒng)一：當在某些領(lǐng)域內(nèi)，社會利益與國家利益產(chǎn)生了沖突，則應(yīng)以社會利益的實現(xiàn)和社會需求的滿足為前提。其二，在和諧社會的建設(shè)問題上，需要明確與正確理解“和諧”的本質(zhì)要求，即是指不同特征性的合作與協(xié)調(diào)。意指要堅持社會核心價值作為基本原則，即和諧不能建立在破壞或違背社會核心價值的基礎(chǔ)之上。“和諧社會的建立要更能夠充分體現(xiàn)出社會的公平和正義。”其三，從科學發(fā)展觀的角度來看，社會的可持續(xù)發(fā)展是正義制度在效率上的要求，如果違背了正義原則，則會顧此失彼，最終導(dǎo)致公共行政價值終極目標之一———實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展成為空想。，正義的原則要求保障公民自身權(quán)利的實現(xiàn)，進而推動社會廣義利益的實現(xiàn)，以達到人性的完善這一公共行政價值的另一終極目標，這就要求社會成員在各自領(lǐng)域內(nèi)提升其公民意識和民主素質(zhì)，保障社會成員之間相互的公平對待，從而有效地滿足個人利益，實現(xiàn)廣泛化的利益取問，并以此來推動和促成社會總體利益的實現(xiàn)，最終使公共行政值得以生成。

二、社會自治：公共行政價值的實現(xiàn)趨向

理論上看，社會管理是政府行政的重要職能之一，但隨著“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)的形成，社會將擁有許多自我管理的職能。這種自我管理體現(xiàn)在社會通過國家的社會性功能對自身事務(wù)進行有序化管理，并根據(jù)社會成員的價值得失對其自身的行為結(jié)果負責，這就是一般意義上的“社會自治”。根據(jù)不同的劃分標準，社會自治的類型也呈現(xiàn)出多樣化的特征，如我們?nèi)粘Ｕf到的村民自治、社區(qū)居民自治、社會中介與福利組織、國有企業(yè)的自主經(jīng)營、大量民營私營企業(yè)的興起等。但本文所指涉的“社會自治”不單單是部分社會成員在某一領(lǐng)域或某一方面內(nèi)的自我管理，而是指整個社會的自治狀態(tài)，它所表現(xiàn)出的是社會公眾或全員運用自我組織、自我管理、自我服務(wù)等理性化手段自覺、自主地參與到社會公共事務(wù)的運作和管理中來，為實現(xiàn)共同的公共利益和公共秩序而進行的效能化治理狀態(tài)。實際上，這種全員化的社會自治作為一種理想愿景，是公共行政發(fā)展到較高級階段的必然體現(xiàn)。而最終如何走向社會自治需要的是國家作為推動公共行政執(zhí)行的載體，為滿足公共價值的實現(xiàn)所產(chǎn)生的一個自然演進的過程，在這一過程中，國家要較大化的發(fā)揮其社會性功能。從公共行政學的視角來看，最終走向社會自治其主要的表現(xiàn)是：由于社會屬性的存在，國家對其內(nèi)生的公共事務(wù)進行管理的主體地位將最終被廣義的社會所取代，而且傳統(tǒng)意義上的以國家為載體的公共行政形式將沒有存在的意義———這也是馬克思主義理論所描繪的共產(chǎn)主義社會自治的美好未來。這樣，對社會自治能力的培育將是行政改革工作的一項重要且基礎(chǔ)的工作，也是以國家為載體的公共行政為實現(xiàn)全員化的社會自治狀態(tài)所必需的手段之一。如果，我國選擇以“小政府，大社會”為行政治理范式，但“大社會”卻沒有或缺乏自治、自理的能力素養(yǎng)，“小政府”的管理模式就無法有效施行。社會一方面是作為國家存在的基礎(chǔ)，但同時它也是公眾生活得以繼續(xù)的基礎(chǔ)。但由于國家形態(tài)的變化與社會的持續(xù)化發(fā)展，勢必會形成政府積極行政與社會尋求自治的二元化格局。在公共行政價值的體系框架內(nèi)，社會與公眾的利益實現(xiàn)的程度越高，那么社會走向自治的能力與需求也就越強，也就是說，公共行政價值主體（社會）的利益及需求擁有越高的被滿足程度，就表示著公共行政價值客體（國家）面向公眾所提供的服務(wù)程度越高，那么，在國家與社會二者共生的相互關(guān)系中，國家存在的必要性相對地也就越微弱。這一問題表現(xiàn)在“小政府，大社會”的行政理念中來看，就是伴隨著社會公眾自主性空間在對公共事務(wù)的執(zhí)掌方面的日趨擴大，公共行政運行的實際空間則日漸縮小的一種變化模式。而從實現(xiàn)社會自治這一公共行政的價值趨向來分析，社會自治化程度越高則政府規(guī)模縮小的趨勢越明顯。這是因為，在能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我服務(wù)及自我引導(dǎo)的充分化社會自治的行為領(lǐng)域中，政府的實踐與行為空間就會逐漸縮減，并最終退出這些領(lǐng)域。反過來分析，當政府自動放棄政府與社會關(guān)系中某一領(lǐng)域的行為權(quán)力時，也就意味著社會獲得了這一領(lǐng)域內(nèi)的行為自主性，那么政府能力也會變小，同時社會也會變大，并使社會自治的充分實現(xiàn)具有了可能性。從公共行政實踐的現(xiàn)實關(guān)系來看，社會自治的雛形即是非政府公共組織（NGO）的興起與發(fā)展。其根源是20世紀70年代以來西方世界許多國家內(nèi)部所面臨的財政危機、信任危機和管理危機等，人們普遍不滿于政府工作的低效率和“全能式”運作，而產(chǎn)生的要求政府進行全新層面上的行政改革的浪潮，即———“公共管理社會化，或稱為公共管理市場化。”從世界范圍來看，非政府組織發(fā)揮著越來越大的作用，其大量的出現(xiàn)和廣范圍的興起在很大的程度上分攤著過去只屬于政府或公共行政領(lǐng)域的工作內(nèi)容。而且，公共管理社會化也在一定層面上反映著當代政府對自身職能進行不斷調(diào)整以順應(yīng)社會發(fā)展的客觀要求這一必然趨勢。

三、總結(jié)

各國政府其統(tǒng)治職能的日漸衰弱是現(xiàn)代社會發(fā)展的一個必然趨勢，因而對社會自治的呼聲亦越來越高。但是，政府的行政習慣還不能適應(yīng)非政府組織對公共事務(wù)的普遍參與，這是受一定歷史根源與意識形態(tài)影響的結(jié)果。因此，公共行政價值實現(xiàn)的路徑選擇上，對于社會自治的價值趨向與發(fā)展要求來看，首先是要明確培育社會自治能力是形成國家與社會良性互動的關(guān)鍵所在，在此基礎(chǔ)上確定國家與社會二元化存在的可能性，形成國家與社會二分又統(tǒng)一的和諧狀態(tài)；其次是對社會輿論的確立，因為在一個充分自治的社會當中，會伴隨著社會公眾對文化的共享狀態(tài)，這也是社會力量體現(xiàn)的重要方式之一。因此，全員化社會自治的充分實現(xiàn)，將是普遍實現(xiàn)公共行政價值以發(fā)展公共生活的必然趨向。綜上，正義的價值觀無疑是今后社會主義政治、經(jīng)濟、文化以及社會其他各個領(lǐng)域里的改革與發(fā)展的主旋律，也是社會主義正義制度的實踐模式之靈魂所在。公共行政價值實現(xiàn)政治性與社會性的融合，以合乎正義的行為方式催生出全員化的社會自治模式是在中國實現(xiàn)公共行政價值終極目標的合理性選擇。

作者：趙桐朱遷袁佳單位：成都中醫(yī)藥大學

行政論文:代際公平公共行政論文

一、公共行政中的公平問題

公平的基本含義是正當，合乎道義或合乎情理。公平是人類長期不懈追求的一種社會價值，對社會發(fā)展進程產(chǎn)生了深刻影響。作為一種社會意識來說，公平觀念隨人類社會實踐的發(fā)展而不斷豐富和深化。它是處在不同的生產(chǎn)關(guān)系和階級關(guān)系中的個體經(jīng)濟利益和政治要求的集中反映。究其實質(zhì)，也就是個體的利益沖突問題。關(guān)于公共行政中的公平的含義，弗雷德里克森給出了具體的解釋，他認為，公共行政中的公平包含對組織設(shè)計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。從一定意義上說，公平指的是行政公正，也就是在管理國家和社會公共事務(wù)的過程中，能夠公平地行使權(quán)力，維護和實現(xiàn)社會公平正義，即運用公共權(quán)力來實現(xiàn)社會公共利益的公平。因此，公共行政中的公平強調(diào)的是政府應(yīng)當平等地向社會提供相關(guān)服務(wù)，公共管理者在決策與組織推行過程中必須承擔起屬于自身職責范圍內(nèi)的責任與義務(wù)。公共行政中的公平提倡公共行政管理進行相應(yīng)的變革，認為對公眾的要求應(yīng)當做出及時的積極回應(yīng)，而不是以滿足行政組織自身的需要為目的。公共行政中的公平還強調(diào)在公共行政的教學與研究中，應(yīng)更注重與其他學科的交叉融合以便更為有效地解決相關(guān)問題。概括而言，倡導(dǎo)公共行政的公平是要推動政治權(quán)力與社會福利轉(zhuǎn)向社會中缺乏政治及經(jīng)濟資源支持并處于劣勢的個體。公共行政中的公平不僅僅是一種政治修辭和口號，而是在社會和政治領(lǐng)域中機會、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三種。一是指分部化的公平。分部公平對于公共政策和公共行政來說非常重要。所有類型的層級制采用的均是分部公平的概念。公共服務(wù)一般來說是以分部化為基礎(chǔ)進行提供，并且主要通過分部的組織層級體系來進行。分部公平提倡的是在相同種類的個體間實施同等對待，不同種類的個體之間則處以不同的對待，亦即在不平等面前人人平等。無論是民選的官員，還是任命的公共官員，在公共政策的每一領(lǐng)域都實踐著分部化公平。第二稱為集團公平。分部化的公平是屬于個人層次上的公平，集團公平要求的則是群體之間或者次群體之間要保障公平。例如，要求婦女與男性之間同工同酬，體現(xiàn)的便是集團公平和同工同酬的分部公平。第三是機會的公平。主要包括預(yù)期公平與手段公平兩種。假設(shè)兩個人獲得某項工作的可能性相同，兩人得到該工作的機會也平等，這就是預(yù)期機會公平。如果兩人因為具備相同的天分和資格，所以他們得到工作的機會是平等的，這便是手段機會公平。亞里士多德關(guān)于平等個體應(yīng)受公平對待的觀點，便是以手段為基礎(chǔ)的機會公平的例子。不過在現(xiàn)實當中，純粹的預(yù)期公平鮮有存在。而在手段公平中，機會是由公平的規(guī)則決定。機會公平是對所有人來說，某個時代中特定的個體所重視的天分都有得到開發(fā)的公平機會。公共行政中公平的領(lǐng)域可以用實際分配的財物、服務(wù)或利益為劃分標準。對這一公平領(lǐng)域的界定可寬可窄，具體受以公共機構(gòu)的資源為基礎(chǔ)的分配及以申請人對平等的要求為基礎(chǔ)的訴求兩者的制約。公平的領(lǐng)域總是在不斷轉(zhuǎn)移、聚合或分散。對于諸如工資、工作、投資等一些領(lǐng)域來說，它們很大程度上是由市場控制，而另外一些領(lǐng)域則主要受政府控制。通常來看，那些由政府控制的領(lǐng)域追求的是公平，目的是努力糾正由市場所帶來的不公平，或是由往屆政府的政策而導(dǎo)致的不公平。政府提出的補償性不公平，目的是為了抵消分配領(lǐng)域之外但又屬于更廣泛權(quán)利要求之內(nèi)的不公平，比如失業(yè)保障、兒童撫恤及食品券等方面。公平地向社會提供服務(wù)的義務(wù)對于公共行政而言意味深長。它強化了社會公平作為公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”決定了它的公正性和正義性。社會公平已經(jīng)成為公共行動的標準。現(xiàn)代社會要實現(xiàn)社會的公平正義就是要使社會各方面的利益關(guān)系得到妥善的協(xié)調(diào)，使社會公平和正義得到切實維護，在公共行政中發(fā)揚公平正義的精神，努力平衡效率、經(jīng)濟和公平的要求。公共行政人員改善和解決問題，或在執(zhí)行政策時使用自由裁量權(quán)，以及對服務(wù)分配進行判斷時都應(yīng)當致力于實踐社會公平、公正、平等，并將其作為指導(dǎo)自身行動的指南。

二、公共行政中的代際

公平公共行政中的公平問題不僅應(yīng)著眼于當代，同時也應(yīng)當考慮到后代的利益公平即代際公平問題。無論是從倫理，還是從現(xiàn)代哲學的角度來看，人們都一致贊同代際正義、平等和公正。正如羅爾斯所說，不同代的人應(yīng)該與同代的人一樣，彼此間承當義務(wù)和責任。許多政策問題均涉及公平和平等概念，這些問題既涉及目前一代人中不同群體之間的公平性，又涉及當代人與后代之間的公平問題，即代際問題。代際公平指在場的現(xiàn)世代的個體與不在場的未來世代的個體之間的公平，其實質(zhì)是一種有關(guān)利益或者負擔在現(xiàn)在和未來世代之間的分配正義問題。美國當代著名政治哲學家和倫理家羅爾斯從原初狀態(tài)的假設(shè)出發(fā)，從契約論的角度論證了代際正義的可能性。羅爾斯認為，正義的及時原則也即個體最基本的原則是自由平等;第二個原則包括公平的機會平等及差別原則。只有同時具備這兩大原則，社會才擁有較大程度上的公平與正義。原初狀態(tài)下的個體具有理性反思且選擇平衡和諧的原則的能力，他們傾向選擇正義儲存原則。原初狀態(tài)下的個體其實處于一種無知之幕的狀態(tài)之中。無知之幕能夠確保各代平等參與，賦予不在場的各代人以權(quán)利和尊嚴，同時限制在場的各代人的利己選擇。羅爾斯認為，代際公平便是在該無知之幕和原初狀態(tài)中所選擇的標準。在無知之幕指導(dǎo)下，個體可能且應(yīng)選擇差別原則及作為公平的正義原則，用以指揮自身的道德與倫理判斷。這樣，代際公平就成為可能。弗雷德里克森認為，有充足的理由將后代的公平視為社會公平的一個領(lǐng)域，該觀點可追溯至最古老的倫理和道德宣言，當代許多思想家也提出應(yīng)關(guān)注后代的利益。代際之間的社會公平的邏輯是以集團為基礎(chǔ)。后代作為一個集團，也是權(quán)利主張的一個適當領(lǐng)域，而且是現(xiàn)世資源分配的一個合適的領(lǐng)域，差別之處就在于這些權(quán)利觀點是由現(xiàn)代人代表后代人而提出。現(xiàn)世代的人既享受利益，同時又得承擔成本；近期后代也是如此，盡管其享受的利益超過其成本。如果資本的投資比較明智，遠期后代也將受益，而其所承擔的責任僅僅是支付維持的成本。代際公平問題在我們周圍比比皆是。每一代人不僅有義務(wù)保持文化和文明成果，完好無損地維持已經(jīng)建立的正義制度，而且還要為其后代積累資本。例如，目前天然資源快速耗竭、不少物種的生存受到威脅、環(huán)境污染遍布全球，由此而倡導(dǎo)的環(huán)保運動的主要動力便是為后代保護地球資源。如今，我們對有害廢棄物、農(nóng)藥的過度使用、掠奪性開采、地下水枯竭及其他生態(tài)問題可能導(dǎo)致的后果有了更多的了解。這些了解及其對后代可能產(chǎn)生影響的如實估算，都會對政策的制定產(chǎn)生很大的影響。當政策制定者們認識到這些政策問題既是現(xiàn)世的問題，又是代際之間的問題時，便會努力尋求找到在某種程度上對雙方均最為有利的結(jié)果，盡力采用及實施有利于代際社會公平的政策，也就是制定的那些政策對后代不會產(chǎn)生消極的影響，不會導(dǎo)致代際不公平的產(chǎn)生。弗雷德里克森認為，考慮后代人的利益是公共行政的一種責任，也是公共行政精神的體現(xiàn)。因此，無論是環(huán)境資源還是道德和倫理責任方面，還是政策體制方面來說，我們都要為代際之間的社會公平承擔責任，留給后代的均不應(yīng)該是更糟，而必須是在自己所知的基礎(chǔ)上盡可能地做得更好。影響后代的大多數(shù)分配問題來源于私人市場交易，而在該交易中，后代的利益被嚴重損害。因而，缺乏代際公平其實是市場失靈的表現(xiàn)。政府應(yīng)當通過公共政策來對市場進行干預(yù)，實行有利于后代利益的管制，盡可能地運用現(xiàn)有所有資源達到效果。依據(jù)公共行政的精神，考慮后代人的利益，維持代際公平是公共行政的一種責任。

作者：劉慧瓊單位：廣東行政學院

行政論文:管理機制工商行政論文

一、企業(yè)信用的市場訴求與管理機制

（一）市場訴求

信息不對稱和市場機會主義假設(shè)信息均勻分布、交易雙方相互對稱，并且每一次交易都能做到計算，那么，信用就不是市場所必需的。但在現(xiàn)實生活中，許多商品不是新古典經(jīng)濟學所描述的“搜尋品”，即在購買過程中消費者就可以確定其質(zhì)量，而是只能等到試用一段時間才能知悉其質(zhì)量，即“經(jīng)驗品”,有的甚至在使用一段時間后仍不能確定商品的質(zhì)量，即“信任品”。更甚者，在交易前，買家充其量只能對商品進行所謂的“代表性”考察。而這種考核結(jié)果會導(dǎo)致賣家有意或者無意地為改進“代表性”而忽視甚至降低商品的質(zhì)量。正是由于市場存在信息不和信息不對稱，交易就變得“復(fù)雜”起來。逆向選擇和道德風險是在信息不和信息不對稱時，交易主體的“不老實”行為，即市場機會主義。逆向選擇是在簽約或交易之前，由于信息分布不均和不對稱，導(dǎo)致交易者無法獲取市場真實信息放棄“正確”而選擇“錯誤”，即“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。道德風險是在契約簽訂之后，在履約過程中交易主體不按照約定的條款或者在條款并未明確規(guī)定的情況下盡量從自身利益出發(fā)來行事。依據(jù)交易雙方信息不和不對稱所發(fā)生的內(nèi)容和時間兩個維度，大致可以分為三種類型：一是隱藏知識的逆向選擇，即在簽約前由于信息擁有不均和不對稱而放棄“正確”選擇“錯誤”現(xiàn)象；二是隱藏行動的道德風險，即簽約后人選擇了委托人不能直接觀測的并給其帶來損失的行為；三是隱藏知識的道德風險，即簽約后人不向委托人報告不能直接觀測的并給其帶來損失的契約未窮盡的或發(fā)生變化的信息，甚至與“客戶”共謀，共同侵害委托人利益的行為。

（二）信用自我管理機制

重復(fù)博弈、聲譽機制和合作機制

1.重復(fù)博弈

該定理認為，在無限次重復(fù)博弈中，會出現(xiàn)對雙方均有利的合作均衡。在經(jīng)典“信任博弈”例子中，博弈者A和B，如果A會選擇一開始就不信任，雙方都獲得0收益，如果A選擇信任，可能受損，也可能獲益，在此情況下，B為了獲得利益可能會采取可置信的保障，比如進行抵押，與A簽訂一個強制合約，使得違約的懲罰金超過B欺騙的租金等。另一個解決途徑就是增加交易次數(shù)。只要未來的合作交易貼現(xiàn)不低于即期違約的租金，則交易雙方的信用關(guān)系就會產(chǎn)生。

2.聲譽機制

四位經(jīng)濟學家（Kreps，Milgrom，RobertandWilsons）將不信息引入重復(fù)博弈，建立了聲譽模型，即著名KMRW定理。定理的解釋是，每一個參與人盡管在選擇合作時可能會面臨被對手出賣的風險，但是如果不合作則暴露了自己的類型，從而失去長期合作收益的可能（如果對方是合作類型的話）。因此，如果博弈重復(fù)次數(shù)足夠多的話，出于對未來收益的考慮，每一個參與人都會盡量樹立自己合作的良好聲譽（即使本質(zhì)上是非合作類型的），以獲得對手同樣的回報。3.合作機制。有學者提出的合作機制演化研究認為，凡是具有善良性和寬容性的個體合作性較強。“針鋒相對”的個體則集中了善良和寬容的特征，善良性防止他陷入非合作的麻煩中，對對方背叛的報復(fù)則保障了對方背叛行為的謹慎性；寬容性則有助于在對方背叛后重新開始合作，而簡單清晰的規(guī)則更易于被人理解，從而導(dǎo)出長期的合作。另有學者提出了集體穩(wěn)定策略，即假設(shè)存在一個全部采取某一個特定策略的群體和一個采用不同策略的變異個體。如果這個變異個體能得到比群體中的個體更多的收益，則這個變異策略就能入侵這個群體。而如果一個群體的策略是不能被入侵的，則就是一個集體穩(wěn)定的策略。信任與合作的戰(zhàn)略只有在長期的交互關(guān)系中才能成為集體穩(wěn)定策略。

（三）信用外部管理機制

雙邊信用管理機制、第三方信用管理機制和匿名社會的非人格信用管理機制

1.雙邊信用管理機制

有學者在對中世紀熱那亞商人遠程貿(mào)易研究中發(fā)現(xiàn)，在熱那亞商業(yè)社會，商人一般會讓人其地中海沿岸的遠程貿(mào)易，若商誠實履行貿(mào)易，則獲得合作剩余，而若選擇欺騙，則商人損失了的貨物，但終止關(guān)系。熱那亞商人普遍會支付較高的傭金或工資，使得人對未來繼續(xù)合作的預(yù)期收入貼現(xiàn)超過了其背叛所得，因此，遠程貿(mào)易制度在中世紀地中海沿岸的商業(yè)往來中得到普遍推廣，商人間長期交易關(guān)系的確立有助于建立“雙邊聲譽機制”。據(jù)學者考證，熱那亞的商業(yè)人一般為貧窮和低收入階層人群，優(yōu)厚的傭金使得他們可以經(jīng)過若干時間的誠實而上升到中收入階層，這種社會階層的流動構(gòu)成了社會縱向的緊密結(jié)合和“文化信任”的形成。

2.第三方信用管理機制

第三方信用管理機制就是一種俱樂部制度，或者說是一個多邊互惠體系。體系外具有排他性，盡管俱樂部體制對于成員沒有強制的約束，但是一旦發(fā)現(xiàn)成員的背叛行為，將使得俱樂部所有成員迅速知曉而將其排除在整個俱樂部之外，停止與這個成員交易。這種俱樂部“放逐”行為能保障俱樂部仲裁結(jié)果的有效實施。這些俱樂部組織形式的第三方信用保障機制能使成員間保持信息高度流通，從而大幅度降低交易的信息不對稱。

3.匿名社會的非人格信用管理機制

熟人間或俱樂部式的信用保障的根本點在于長期穩(wěn)定的交易，因此，交易秩序必須封閉于一個特定的群體之內(nèi)。而在現(xiàn)代匿名社會中，非穩(wěn)定交易是常態(tài)，信息不和不對稱尤為突出，外部性普遍存在。在存在外部性的世界里，容易產(chǎn)生“公共地悲劇”，即個體利用自身信息與行為優(yōu)勢占有公共領(lǐng)域的剩余；“搭便車”，即個體不付出成本只獲取集體收益；“囚徒困境”，即在信息不對稱博弈中，參與人的自利行為會導(dǎo)致非合作的“納什均衡”等現(xiàn)象，以及簽約人對合約簽訂后的可執(zhí)行性和執(zhí)行結(jié)果的機會主義預(yù)期，執(zhí)行過程的難以監(jiān)督會導(dǎo)致簽約人行為的扭曲。因此，用于熟人社會的信用機制不能解決匿名社會里的所有市場外部性問題，信用關(guān)系很大程度上依賴于非人格的制度與法律框架。專家系統(tǒng)、正式制度、司法系統(tǒng)都是匿名社會非人格化的信用管理機制。

（四）政府信用管理機制

降低信息成本和改變信用預(yù)期從廣義上理解，正式制度、司法系統(tǒng)都屬于政府信用管理的范疇，而狹義的政府信用管理主要是針對市場信用問題政府進行直接干預(yù)，即政府信用管制。西方學者認為需要政府信用管制是因為：一是消費者雖然可以通過諸如民事法庭判決獲得補償，但不足以彌補損失，社會總成本高于政府管制代價。二是消費者不可能輕易地對搜索到的信息作出評價，而犯錯誤的代價很高，如某種藥物的潛在效力與安全，某一特定的航線安全性。三是市場供給方不能提供所需要的信息。而政府在市場信息不對稱的情況下具有降低得到信息成本的規(guī)模效益。政府信用監(jiān)管的基本原理是在企業(yè)信用雙方（或各方）博弈矩陣中嵌入政府博弈變量，以第三方或者以博弈對手身份參與博弈，并以盡可能低的政府成本改變企業(yè)間一般信用博弈的參與者預(yù)期，從而減少信用風險發(fā)生。有學者認為：及時，如果政府擁有更多的企業(yè)信用信息并對外公布，將有利于消除市場交易主體之間的信息不對稱，從而減少“逆向選擇”。第二，如果政府對企業(yè)失信行為處罰力度足夠大，企業(yè)將消除失信的動機，從而克服“道德風險”。第三，如果政府能提高發(fā)現(xiàn)企業(yè)失信的能力，企業(yè)失信的概率將降低。第四，如果企業(yè)失信收益越高，其失信概率越大，政府對其監(jiān)管的力度也應(yīng)加大。第五，如果加大對政府機關(guān)及其工作企業(yè)信用失職瀆職的責任追究，將有利于降低企業(yè)失信概率。

二、工商行政管理企業(yè)信用監(jiān)管的工作重點

工商部門是負責市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府管理部門，承擔著市場主體準入資格認定、維護公平競爭市場秩序和保護消費者合法權(quán)益等職責。隨著市場逐步在資源配置中起決定性作用，企業(yè)信用與信用監(jiān)管地位日益顯現(xiàn)。工商部門作為政府市場監(jiān)管主要部門，信用監(jiān)管貫穿整個工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管過程，其監(jiān)管重點包括：

（一）不斷建立健全企業(yè)信用管理法律、法規(guī)和規(guī)章從建設(shè)法治信用出發(fā)

不斷完善《公司法》、《個人獨資企業(yè)法》、《合資企業(yè)法》、《反不正當競爭法》和《消費者權(quán)益保護法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，明確工商部門在企業(yè)信用監(jiān)管中的內(nèi)容和責任，將企業(yè)信用監(jiān)管納入法治軌道，從制度上保障企業(yè)信用管理有法可依、違法必究和執(zhí)法必嚴，提高工商部門企業(yè)信用監(jiān)管的地位與，從而引導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)營活動中改變信用成本預(yù)期，減少市場機會主義發(fā)生，為構(gòu)建良好的市場秩序創(chuàng)造條件。

（二）充分發(fā)揮市場主體（企業(yè)）信用信息公示系統(tǒng)的功能進一步完善與政府其他部門

社會團體和其他社會組織對接的信息互聯(lián)互通渠道，提升數(shù)據(jù)交換質(zhì)量，提高數(shù)據(jù)交換效率，盡快將企業(yè)經(jīng)濟戶口數(shù)據(jù)庫提升為企業(yè)信用信息公共數(shù)據(jù)庫。開展企業(yè)公示信息科學研究，探索企業(yè)信用數(shù)據(jù)變量間的影響路徑、相關(guān)關(guān)系和因果關(guān)系，提升企業(yè)信用信息公示的針對性和有效性，增強政府企業(yè)信用信息的性，充分發(fā)揮企業(yè)信用信息的規(guī)模效應(yīng)，擴大企業(yè)信用信息的社會應(yīng)用，較大限度地緩解市場信用信息不對稱現(xiàn)象。

（三）充分發(fā)揮企業(yè)信用自我管理約束機制指導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)組織建立信用管理組織

健全信用管理體系，注重企業(yè)聲譽或信譽，開展信用自我評價、行業(yè)評價活動，主動維護企業(yè)或行業(yè)整體信譽。積極培育企業(yè)信用服務(wù)組織，積極開展企業(yè)信用調(diào)查服務(wù)（專項服務(wù)）和第三方企業(yè)信用評價活動，定期區(qū)域市場信用評價指數(shù)；制定企業(yè)信用獎勵政策，積極探索企業(yè)信用積分制度以及信用資產(chǎn)管理制度，賦予誠實守信企業(yè)更多的信用資產(chǎn)。

（四）積極探索政府信用監(jiān)管和行政執(zhí)法方法充分運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)處理等現(xiàn)代科學技術(shù)

研究政府企業(yè)信用監(jiān)管方法、路徑和載體。不斷完善企業(yè)信用分類監(jiān)管、信用黑名單制度、信用違法抄告制度、企業(yè)法定代表人和高管的信用監(jiān)管方法和工具，逐步提升政府企業(yè)信用監(jiān)管的績效水平。密切注視企業(yè)信用發(fā)展方向，建立企業(yè)信用預(yù)警機制，實施企業(yè)信用動態(tài)監(jiān)管。

作者：汪基強單位：浙江省市場監(jiān)管研究中心

行政論文:市場監(jiān)管工商行政論文

一、工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)面臨的新形勢

近兩年來，工商和市場監(jiān)管部門進入新一輪的改革發(fā)展期。商事制度改革、職能劃轉(zhuǎn)、體制調(diào)整等改革措施的相繼出臺，不可避免地對原有的監(jiān)管執(zhí)法體制、機制和工作模式產(chǎn)生沖擊，對推進法治工商建設(shè)、維護監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)一提出新挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在三個方面。

（一）商事制度改革對工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)提出新要求

商事制度改革實施以來，各項工作穩(wěn)步推進，市場主體活力大大激發(fā)，改革紅利進一步釋放，改革的政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。但與改革要求相比，還存在一定差距，需要通過法治建設(shè)，不斷推進改革深入開展。一是進一步細化、完善和落實商事制度改革的有關(guān)配套制度。二是加緊推進“先證后照”改為“先照后證”。一方面，根據(jù)市場監(jiān)管實際，會同有關(guān)部門梳理前置變后置的許可事項，提出修改法律、法規(guī)和規(guī)章的建議；另一方面，針對監(jiān)管職責不清等問題，推進厘清部門監(jiān)管職責，細化落實“誰審批、誰監(jiān)管”和行業(yè)歸口管理原則，合理劃分監(jiān)管法律責任。三是按照“嚴管”的要求，加強市場監(jiān)管。一方面，完善登記后續(xù)監(jiān)管措施，建立健全行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管、綜合監(jiān)管相協(xié)調(diào)的市場監(jiān)管機制；另一方面，亟須加緊制訂完善信用公示、信息共享、信用約束、社會共治等方面的法規(guī)規(guī)章，加強對各類市場主體經(jīng)營行為的信用監(jiān)管，形成“一處失信、處處受限”的監(jiān)管效應(yīng)，推動建立統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系。

（二）分級管理領(lǐng)導(dǎo)體制對工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)

提出新課題按照中央要求，陜西、山東、安徽、浙江等省工商和市場監(jiān)管部門已完成領(lǐng)導(dǎo)體制分級管理，廣東、江西等地正在實施分級管理。分級管理有利于地方政府統(tǒng)一調(diào)度協(xié)調(diào)執(zhí)法力量，也有利于工商和市場監(jiān)管部門與地方各部門之間開展執(zhí)法協(xié)作，提升執(zhí)法效能。但分級管理之后，工商行政管理和市場監(jiān)管工作也會面臨一些亟須解決的新問題：一是如何避免地方保護主義，促進地方經(jīng)濟健康發(fā)展。二是如何進一步完善管理手段，確保上級部門對下級部門執(zhí)法工作的組織指揮、協(xié)調(diào)督辦、業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度，保持工商行政管理和市場監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范性和統(tǒng)一性。三是如何加強工商和市場監(jiān)管部門的執(zhí)法保障力度。由于經(jīng)濟發(fā)展情況不同，部分地區(qū)出于經(jīng)濟壓力，對工商和市場監(jiān)管部門的保障和支持力度較之垂管前有所下降，例如，有的地方分級管理后的人均業(yè)務(wù)經(jīng)費不到省以下垂管時期的1/4，需要研究解決如何保障執(zhí)法隊伍建設(shè)、執(zhí)法設(shè)備更新、信息化建設(shè)等問題。有的地方需要進一步探索根據(jù)車改政策要求，保障辦案用車的相關(guān)辦法。四是為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，部分工商和市場監(jiān)管部門承擔的非職能工作顯著增加，如市容整治、招商引資、衛(wèi)生創(chuàng)建、社會治安綜合治理等，使基層執(zhí)法力量更顯不足。

（三）部分省市機構(gòu)合并使工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)

面臨新挑戰(zhàn)2013年以來，安徽、浙江、天津、深圳等省市工商和市場監(jiān)管部門在分級管理的基礎(chǔ)上，進行了基層機構(gòu)合并改革，吉林、遼寧、上海等地也正在推進相關(guān)工作。截至目前，各地合并情況并不統(tǒng)一，有的地方工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三家合并，有的地方工商、食藥兩家合并；有的省級局以下合并，有的地市局以下合并，有的只有縣級局合并等。執(zhí)法機構(gòu)合并有利于地方政府整合有限的執(zhí)法力量和執(zhí)法資源，切實承擔起對食品安全負總責的責任，但同時也增加了工商行政管理和市場監(jiān)管執(zhí)法的難度。一是基層執(zhí)法的壓力和風險增大。部分地方由于質(zhì)監(jiān)、食藥幾乎沒有基層派出機構(gòu)，機構(gòu)合并后的市場監(jiān)管所多是以基層工商所為基礎(chǔ)建立的，基層所執(zhí)法人員編制沒有增加或者增加較少，但承擔的業(yè)務(wù)量卻大幅增加。此外，部分執(zhí)法工作，如食品藥品監(jiān)管、特種設(shè)備監(jiān)管等，還具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性。基層執(zhí)法力量既難以承擔繁重的監(jiān)管工作，也難以很快適應(yīng)新的監(jiān)管業(yè)務(wù)，監(jiān)管執(zhí)法壓力和風險顯著增加。二是基層執(zhí)法的重點轉(zhuǎn)移。因食品安全、生產(chǎn)安全（特種設(shè)備）等工作受到領(lǐng)導(dǎo)重視、社會關(guān)注度較高，考核中實行一票否決，而打擊商標侵權(quán)，治理違法廣告，反不正當競爭等行政執(zhí)法工作沒有硬性指標，因此，部分地區(qū)的監(jiān)管執(zhí)法重點開始向食品安全、特種設(shè)備監(jiān)管傾斜，這對工商行政管理和市場監(jiān)管日常監(jiān)管有一定影響。三是行政執(zhí)法證、制服、執(zhí)法文書和執(zhí)法程序尚不統(tǒng)一。執(zhí)法機構(gòu)合并之前，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥均有獨立的執(zhí)法證、制服、執(zhí)法文書和執(zhí)法程序。基層機構(gòu)合并之后，部分地方統(tǒng)一了執(zhí)法證以及執(zhí)法文書，部分地方正在探索統(tǒng)一執(zhí)法程序，多數(shù)地方還是根據(jù)辦理案件的類型分別適用辦案程序，這些問題需要進一步研究解決辦法。

二、以改革創(chuàng)新精神推進工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)

工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)是一項長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分步實施，又要分清輕重緩解、突出重點。當前，解決好法治建設(shè)面臨的新情況、新問題，要重點做好以下四項工作。

（一）加強法律法規(guī)規(guī)章的立改廢釋工作

完善工商行政管理和市場監(jiān)管法律法規(guī)制度體系黨的十八屆四中全會強調(diào)，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。工商行政管理、市場監(jiān)管法律法規(guī)和制度體系，是中國特色社會主義法律體系重要組成，是中國特色社會主義法治體系的重要基礎(chǔ)，必須按黨中央的要求，不斷加以完善。一是保持工商行政管理、市場監(jiān)管法律法規(guī)和制度體系的開放性、動態(tài)性、發(fā)展性。經(jīng)過全系統(tǒng)的共同努力，目前已基本形成工商行政管理、市場監(jiān)管法律法規(guī)和制度體系，但隨著改革的不斷深入、執(zhí)法實踐的不斷變化，作為上層建筑的法律法規(guī)和制度體系，必然出現(xiàn)不適應(yīng)社會發(fā)展的新情況，需要應(yīng)時而動，與有關(guān)立法機關(guān)積極協(xié)調(diào)，通過立改廢釋保障法律法規(guī)和制度體系與時俱進。下一步，總局法規(guī)司將積極配合人大法工委做好《廣告法》修訂審議工作，做好《廣告法》配套規(guī)章制定工作；積極配合國務(wù)院法制辦做好《無照經(jīng)營查處取締辦法》修改工作；積極推動《反不正當競爭法》修訂進程；積極配合有關(guān)司局做好《禁止傳銷條例》等法律法規(guī)的立法調(diào)研工作。二是做好立法協(xié)調(diào)工作。將按時保質(zhì)保量辦理好立法協(xié)調(diào)文件；積極參加國務(wù)院法制辦、有關(guān)部委（單位）和有關(guān)業(yè)務(wù)司局組織召開的立法協(xié)調(diào)會議；立足職能，著眼大局，在法治原則和工商實踐的結(jié)合點上下功夫；加強與各業(yè)務(wù)司局、國務(wù)院法制辦有關(guān)司局、有關(guān)部門法制機構(gòu)立法工作層面的日常溝通，營造內(nèi)和外順的工作環(huán)境。三是堅持科學、民主立法。按照四中全會的要求，充分發(fā)揮法制機構(gòu)在立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議中的積極作用。完善立法項目征集和論證制度、立法調(diào)研制度、專家論證制度、立法后評估制度等已被證實的、行之有效的基本制度。聽取法制基層聯(lián)系點代表基層的意見建議，有效發(fā)揮基層聯(lián)系點在立法中的作用。探索工商和市場監(jiān)管部門主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式。建立工商行政管理、市場監(jiān)管機關(guān)和社會公眾的溝通機制，發(fā)揮人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。拓寬公民有序參與立法途徑，建立健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。

（二）深入推進依法行政

推動工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)黨的十八屆四中全會指出，法律的生命力在于實施，法律的也在于實施。我們將認真領(lǐng)會這一精神，按照張茅同志在總局貫徹落實四中全會電視電話會議上的要求，進一步加強依法行政工作。一是依法履行職能。按照法定職責必須為、法無授權(quán)不可為的精神，根據(jù)商事制度改革、職能劃轉(zhuǎn)等新情況，及時梳理執(zhí)法依據(jù)，明確職能權(quán)限，做到不缺位、不越位、不錯位，堅決糾正不作為、亂作為。二是健全依法決策機制。推行法律顧問制度，建立法制機構(gòu)人員為主體、專家和律師參加的法律顧問隊伍，保障法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。三是深化工商行政管理和市場監(jiān)管執(zhí)法體制改革。嚴格執(zhí)行《工商行政管理執(zhí)法證管理辦法》，實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。認真貫徹落實總局、公安部、較高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強工商行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合工作若干問題的意見》，進一步健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。四是堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。抓好《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規(guī)定》的貫徹落實工作。推進《工商行政管理機關(guān)正確行使自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》的貫徹落實，建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。五是加強執(zhí)法監(jiān)督。盡快完善《工商行政管理機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》，加強對普遍性執(zhí)法問題的監(jiān)督力度，加強個案監(jiān)督中的糾錯力度，切實維護市場監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性、性和有效性。在做好案件核審、聽證、復(fù)議、執(zhí)法過錯責任追究等監(jiān)督制度落實的基礎(chǔ)上，研究強化行政執(zhí)法監(jiān)督的新思路、新措施、新方式，保障工商行政管理和市場監(jiān)管機關(guān)依法履行職責。發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督功能，著力對復(fù)議中帶有普遍性的熱點難點問題加以深入研究，提出解決辦法。開展行政處罰案卷評查工作，引導(dǎo)各級工商行政管理和市場監(jiān)管機關(guān)對本機關(guān)的案卷、上級機關(guān)對下級機關(guān)的案卷開展定期評查，科學評估案件質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)存在的普遍性問題和容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，有針對性地提出改進意見，主動防范行政執(zhí)法風險。

（三）加強法治宣傳教育

營造工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)的良好氛圍黨的十八屆四中全會指出，法律的源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。這是法律發(fā)揮作用的深厚土壤。但擁護和信仰不會自發(fā)產(chǎn)生，須依賴富有成效的法治宣傳教育。下一步，我們將繼續(xù)以弘揚社會主義法治精神、建設(shè)社會主義法治文化為己任，著力做好六個方面的工作。一是增強憲法意識、加強憲法實施、樹立憲法。將每年的12月4日即國家憲法日所在的12月及時周（即12月1日至6日）定為全系統(tǒng)憲法宣傳周，在全系統(tǒng)普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。二是促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。嚴格執(zhí)行《工商行政管理執(zhí)法證管理辦法》，實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)工商行政管理執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。三是創(chuàng)新普法宣傳手段，建立常態(tài)化的普法教育機制。按照國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制要求，擬建立工商行政管理和市場監(jiān)管系統(tǒng)法制專家型人才庫制度。四是加強法治隊伍建設(shè)，為工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)提供有力的組織和人才保障。舉辦全系統(tǒng)法制工作基層聯(lián)系點培訓班，爭取用2年時間，將180個基層聯(lián)系點分管法制負責人和法制機構(gòu)負責人輪訓一遍。五是積極推進工商行政管理和市場監(jiān)管機關(guān)法律顧問制度。建立法制機構(gòu)主要負責同志為總法律顧問、法制機構(gòu)工作人員為主體、部分專家和律師參加的法律顧問隊伍，保障法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。六是強化基層法治建設(shè)。完善全國工商行政管理和市場監(jiān)管基層法制工作聯(lián)系點制度，重視加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，強化基層法治隊伍，建立健全重心下移、力量下沉的法治工作機制。

作者：姜天波單位：國家工商總局法規(guī)司司長

行政論文:行政服務(wù)公共行政論文

1調(diào)研對象簡介及調(diào)研方法

1.1調(diào)研對象簡介

該區(qū)縣一級行政服務(wù)中心面積3864m2，擁有行政審批、信息咨詢、資源配置、公共服務(wù)等服務(wù)，目前共有30家單位進駐，設(shè)辦事窗口168個，包含進出境辦理業(yè)務(wù)、國稅局等具體窗口設(shè)置。

1.2影響行政服務(wù)中心人員荷載的主要因素

為了做好充分準備，在正式實施調(diào)研之前，筆者到現(xiàn)場與該行政服務(wù)中心的負責人、大廳的工作人員進行了座談、了解了歷史數(shù)據(jù)，并對現(xiàn)場的出入口進行了統(tǒng)計以便制定周密的調(diào)研方案。影響行政服務(wù)中心人員荷載的因素有:(1)行政服務(wù)中心的級別，由于具體工作被區(qū)縣或地市一級行政服務(wù)中心分擔，因此直轄市、省一級的行政服務(wù)中心，人員往往相對較小。(2)行政服務(wù)中心的工作范圍，具備出入境業(yè)務(wù)、工商業(yè)務(wù)時，人員荷載會激增，其他窗口的人流量則較低。(3)周期性特點較強。在1年中，春季(3月份)辦理出入境的人數(shù)、年底(11月份)工商稅務(wù)辦理的人數(shù)都會形成年高峰期;在一周中，由于各單位工作的安排，一般在周一、周五會形成周高峰期;在1天中，由于交通的因素，在上午10點半、下午2點左右會形成日高峰期。

1.3人員荷載調(diào)研方法

目前，雖然有一些可以用于人員調(diào)研的自動計數(shù)設(shè)備及軟件，但是由于行政服務(wù)中心建筑的特殊性，以及設(shè)備自身的缺陷，在調(diào)研中仍舊采用常規(guī)的方法進行。獲得建筑物人員荷載，可以采用兩種方法。調(diào)研時，為了提高調(diào)研的精度，同時采用了上述兩種方法進行。將整個調(diào)研團隊分成兩個小隊:一隊為固定崗位，設(shè)置在所有的出入口，包括首層的主出入口，以及其他各樓層的樓梯口、扶梯口、電梯口，每個人持兩個計數(shù)器分別清點進出人數(shù)，每隔5min記錄一次數(shù)據(jù)，關(guān)鍵位置設(shè)兩人計數(shù)，結(jié)果按照平均值處理;另一隊為流動崗，每半點、整點統(tǒng)一清點區(qū)內(nèi)人數(shù)，人員密集的出入境區(qū)同時設(shè)置3～4人劃區(qū)統(tǒng)計，每次清點持續(xù)約5min。

2調(diào)研數(shù)據(jù)

2.1現(xiàn)場照片可見，各區(qū)域的人員荷載差別較大，一些區(qū)域摩肩接踵，而另一些區(qū)域則門可羅雀。

2.2人員荷載統(tǒng)計數(shù)據(jù)

為采用出入差值法、經(jīng)過數(shù)據(jù)處理后，所獲得的政務(wù)服務(wù)中心全天累積進出人數(shù)的曲線。曲線清晰地展示了:大部分時間流出曲線略低于流入曲線，差值就是滯留于區(qū)域內(nèi)的人員;流出曲線滯后于流入曲線達到穩(wěn)定段，滯后的時間可看作人員的停留時間。注意，由于中午存在午休，需要關(guān)門、清場，因此曲線的中午段存在一個平臺期。

2.3人均占地面積

為分區(qū)域的人均占地面積對時間的波動曲線。3層出入境區(qū)域的人均占地面積值明顯低于其他區(qū)域，其換算出的人員荷載值或者人員密度值也將遠大于其他區(qū)域。另外，圖中可以看到上午自10點開始、下午自13點30分開始，各區(qū)域人數(shù)逐步達到峰值。

3調(diào)研結(jié)論

在以往的人員荷載調(diào)研中，往往以得出所研究對象的人員密度值作為調(diào)研的目標。但是通過調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，對于政務(wù)中心類建筑，人員的密度值大小并不能正確反映出其人員荷載的高低。來窗口辦事的人員，一般會選擇就近的區(qū)域等候辦理。等候區(qū)的大小，并非根據(jù)窗口的辦事人員多少劃定，而是根據(jù)行政服務(wù)中心公共大廳的建筑面積、布局情況確定。例如，某區(qū)級行政服務(wù)大廳，將發(fā)改委、園林局、住建委、規(guī)劃分局、城管局、環(huán)保局、國土分局、工商、臨時、消防等窗口設(shè)置在3層某房間內(nèi)，其中等候區(qū)面積87m2、僅設(shè)置一排等候座椅，其密度能夠達到0.27人/m2(人均占地面積3.7m2)，但是本行政服務(wù)中心4層大廳面積達到404m2、密度僅0.097人/m2(人均占地面積10.4m2)。實際上，這兩個區(qū)級政務(wù)中心的這一區(qū)域設(shè)置的窗口類似，人員荷載均較低，但是由于其房間面積差了3.6倍，人員密度(人均占地面積)差了將近3倍。有鑒于此，應(yīng)當尋找一個能夠客觀反映人員荷載的指標。鑒于各行政服務(wù)中心的面積條件有較大不同，因此該指標不應(yīng)包括面積指標;來行政服務(wù)中心辦事的人，目標非常明確，均會在目標窗口附近等候，因此該指標應(yīng)當體現(xiàn)窗口的吸引力。綜合上述考慮，筆者提出一個表征人員荷載的指標———窗口瞬時吸引人數(shù)，本項目各層、各區(qū)域的窗口瞬時吸引人數(shù)指標。在各種窗口類型中，出入境屬于吸引力特別強的窗口，因此將出入境區(qū)域單獨進行統(tǒng)計，在本行政服務(wù)中心里出入境區(qū)每個窗口的瞬時吸引人數(shù)達到23.6人;工商業(yè)務(wù)辦理窗口，也是屬于吸引力相對較強的窗口，也單獨進行了統(tǒng)計，其每個窗口的瞬時吸引人數(shù)達到4.8人;其他區(qū)域的窗口，則屬于吸引力較低的窗口，每個窗口的瞬時吸引人數(shù)從4.4～1.7人。

4結(jié)束語

公共行政服務(wù)中心是一種新出現(xiàn)的特殊的類型的公共建筑，與辦公建筑存在著顯著差別，在進行建筑設(shè)計時沒有合適的規(guī)范可以依據(jù)。筆者通過實際調(diào)研現(xiàn)有投入運行的公共行政服務(wù)中心的人員荷載，找到其規(guī)律性，以提出可供建筑設(shè)計所依據(jù)的指標。通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，不同的窗口屬性，對人流的吸引力有顯著差別，因此應(yīng)當依據(jù)窗口的屬性不同而分別給予適當?shù)牡群騾^(qū)域、設(shè)計疏散寬度。人員荷載值是消防設(shè)計的一項重要基礎(chǔ)參數(shù)，不同的建筑物有著不同的指標參數(shù)。隨著社會的發(fā)展，新的建筑形式會不斷涌現(xiàn)，原有規(guī)范總是會呈現(xiàn)難以涵蓋的情況。這就要求消防工作者本著實事求是的精神，踏踏實實地進行一些基礎(chǔ)的調(diào)研工作，為規(guī)范的完善提供充分的事實依據(jù)。

作者：雷海英肖澤南禹洪單位：北京市消防總隊中國建筑科學研究院建筑防火研究所北京建筑大學電信學院

行政論文:公民公共行政論文

一、公民參與公共行政的推動力

1、市場經(jīng)濟發(fā)展提供了根本動力

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代，公民的一切生活資料都有政府來調(diào)撥和統(tǒng)籌，“服從組織安排”是公民的普遍政治思想。改革開放以來，市場經(jīng)濟得以建立和快速發(fā)展，經(jīng)濟的快速發(fā)展也帶來了公民利益需求的多樣化，也出現(xiàn)了代表不同利益的群體，因為涉及到自身利益，他們對政府的政策法規(guī)也較為關(guān)注。于此同時，傳統(tǒng)政府管理體制的變革也為公民政治參與提供了基礎(chǔ)。此外，健全的法制環(huán)境也為公民參與提供了法律保障。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的法制環(huán)境也不斷完善，公民的權(quán)利與利益也受到法律的保護。

2、政治現(xiàn)代化提出了公民參與行政管理的需求

政治現(xiàn)代化已經(jīng)被社會普遍接受，其本質(zhì)就是國家權(quán)力的化和公民參與的擴大化。從民主角度看，公民的民主意識不斷增強，也越來越意識到自己在公共行政中的主體地位，并且公民也會向政府充分表達自己的需求和意愿，以期公共行政能充分滿足自己的需求和利益。而從法制角度看，公民在遵守法律法規(guī)及各項政策法令時，也必然會通過多種方式來維護自身的合法權(quán)力和利益，這其中也包括對公共行政施加影響，以使各項政策能夠?qū)ψ约河欣？梢钥闯觯维F(xiàn)代化也提出了公民參與公共行政的要求。

3、部分公民思想意識的崛起激發(fā)了公民參與公共行政的想法

在當今社會，隨著社會的發(fā)展，人們越來越重視教育。教育事業(yè)的不斷發(fā)展，為我們的社會輸送了很多社會精英。因此，社會中成員的整體素質(zhì)得到了很大程度的提高。這些成員大多接受過高等教育，因此，他們的思想觀念變得比較先進、開放與民主，因此便提出了主動參與公共行政的意愿，為維護自身的合法權(quán)益開辟一種新的參與方式。

二、公共行政中公民的參與

隨著社會的不斷發(fā)展，我們逐步進入了民主社會，接受民主政府的領(lǐng)導(dǎo)。在民主政府里，政府與公民之間的關(guān)系不再像以前那樣，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，公民參與公共行政事業(yè)是一種被動參與，公民在公共行政的關(guān)系中處于一種劣勢的地位。現(xiàn)如今，公民的主動參與成為了公共行政中必要的條件。在不同的社會制度下，公民的這種主動參與便有了不一樣的內(nèi)涵。但是在目前的社會制度下，政府及一些相關(guān)的政策法規(guī)并沒有真正為公民提供適當參與的空間，從而使得目前的公民參與只是一種形式或是間接的參與，而沒有變成公民的實質(zhì)權(quán)利，公民也沒有真正享受到主人翁一般的待遇。公共行政中公民真正的參與過程應(yīng)該是由公民與行政人員一起投入公共行政事業(yè)當中，以公共利益為目標在團體與私人利益之外的共同合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，公民與公共行政這兩者之間應(yīng)該是一種合作的關(guān)系。在這種合作的基礎(chǔ)上，行政人員與公民首先要改變傳統(tǒng)的參與狀態(tài)，公共行政人員應(yīng)該改變以往的行政管理者思想，要樹立人民公仆的形象，盡心盡力為公民做好服務(wù)工作。而公民也應(yīng)該改變以往被領(lǐng)導(dǎo)、被管理的心態(tài)，在對待一些公共行政工作上要主動參與其中，并維護自身的合法權(quán)益。只有這樣重新思考行政人員和公民這二者的基本角色及彼此間的關(guān)系，才可能進行有效的公民參與，從而促進公共行政事業(yè)朝著更好的方向發(fā)展。

三、公民參與公共行政的兩種模式之間的比較縱觀

公共行政發(fā)展中，公民參與其中主要有兩種模式：一種是直接參與，另一種是間接參與。直接參與是一種真實參與的過程，是一種基于公民個人意愿的深入而持續(xù)的參與行政的過程，以便通過公民對一些行政決策或者行政服務(wù)的參與了解，發(fā)表個人的意見和建議，從而可以影響某種行政行為或政策情境。在以往的一些行政學研究中就曾經(jīng)假設(shè)過：公共行政與界定形成社群及社群中的公民角色與地位，具有最直接的關(guān)聯(lián)性。而事實上，公共行政學科的最初目的，就在于幫助協(xié)調(diào)統(tǒng)治與權(quán)力之間的關(guān)系，以及公共行政部門如何更好地開展工作，公民如何參與公共行政管理，更好地維護自身的合法權(quán)益等問題。因此，在開展公共行政的過程中，由于公共行政人員和公民對于自身的權(quán)益認識不清，所以才導(dǎo)致了公共行政一些角色、權(quán)益的錯位。但是，隨著社會的發(fā)展，公民的民主意識逐漸增強，公共行政的服務(wù)理念也逐漸增強了。于是，公民開始逐漸地轉(zhuǎn)變自己的思想，希望能夠直接參與進公共行政過程之中，也希望把自己最真實的想法反映在公共行政過程中，也需要有足夠充足的時間去進行相關(guān)信息的了解。而隨著社會民主化程度的提高，行政人員的職責逐漸由以前的領(lǐng)導(dǎo)者變成了服務(wù)者。他們的職責變成了幫助、協(xié)調(diào)民眾認識問題真相、在作出一些決策時，通過開展聽證會等方式，以維護民眾的權(quán)益為前提，與民眾共同做出決定。事后，對于一些決策的制定、落實情況，也需要公民對其進行反饋，以利于公共行政單位下次的決策更加明智。從以上對于行政人員與公民之間職能、關(guān)系的轉(zhuǎn)變，我們了解到，這兩者在參與的過程中是合作的伙伴關(guān)系。兩者之間的相互協(xié)調(diào)才更能促進公共行政事業(yè)的發(fā)展。但在二者協(xié)調(diào)的過程中，也難免出現(xiàn)一些人對于這個問題的質(zhì)疑。比如：政府較之以前在決策的過程中增加了公民參與的程序，會不會因此而增加行政人員的負擔，增加公共行政事業(yè)單位的開支。答案是否定的。不僅不會增加負擔，反而會使社會朝著更好的方向發(fā)展，公民也會生活得更加有尊嚴。在傳統(tǒng)的公共行政參與中，公民只是一個傾聽者，沒有判斷權(quán)，也沒有決策權(quán)，對于的決定公民也無權(quán)進行干涉，無權(quán)表達自己的看法。但是在直接參與模式中，公民改變了以往的思維模式，在這樣的過程中，不只是作出判斷還要直接參與決策的過程，從另一方面來說沒有增加行政人員的負擔，事實上反而分擔了行政人員的繁瑣工作，也使得公共政策的質(zhì)量變得更高，從而最終獲得雙贏的局面。這樣一種直接參與的模式最為重要的是，通過這樣的決策程序，決策的結(jié)果是真正具有公共意義的，是符合普通公民極大的意愿的。行政人員在上述這兩種直接和間接參與模式中，實際上均扮演著中介的角色，行政人員連接著公民與行政組織，并對這兩者進行組織協(xié)調(diào)。但這兩種模式較大的不同在于，傳統(tǒng)的間接參與模式是由先前已經(jīng)存在的行政管理制度和程序來決定的，這都是根據(jù)除公民以外，其他因素來決定的，因而不具有公共效益，公民也無法參與其中。相對而言，直接參與的模式是直接由公民與行政人員一起來組織議題，了解議題內(nèi)容，分析如何解決等問題，公共行政組織提供給公民有效的廣泛的參與空間。

四、實現(xiàn)公民參與公共行政的途徑

公民參與公共行政，不是單方面因素就可以實現(xiàn)的，這需要政府與公民雙方的共同努力和社會氛圍的營造才能實現(xiàn)。因此，為實現(xiàn)公民參與公共行政就需要從政府、公民、社會等方面進行思考，研究出有效的途徑來提高公民參與公共行政的積極性和參與度，從而使整個社會朝著更加健康的方向發(fā)展。

1、政府推動公民參與公共行政

政府在轉(zhuǎn)變公共行政的價值取向方面負有重要的責任，政府的參與將會有效推動公民參與公共行政。這其中，包括：

（1）由以效率為中心向以公民為中心轉(zhuǎn)變。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和社會事務(wù)的復(fù)雜化，傳統(tǒng)的公共行政體制無法滿足要求，出現(xiàn)機構(gòu)臃腫、效率低下等問題，且對行政效率的片面追求也破壞了社會公平，且公民權(quán)利無法得到有效保障。因此，為促進公民參與公共行政，政府需要以公民為中心，以公民的需求和利益為根本點，重視對公民權(quán)利的維護。

（2）由追求部門利益向追求公共利益轉(zhuǎn)變。公民參與公共行政實際也是公民與政府進行溝通、協(xié)調(diào)、合作的過程，而公民對政府的信賴和信心是建立在政府關(guān)注公共利益這一前提下的。只有滿足這一前提，公民才有可能積極地參與到公共行政中。

（3）逐步完善公民參與公共行政的制度。目前，我國的各項制度仍有待進一步完善。為推進公民參與公共行政，必須加強公民參與的制度建設(shè)。即，在尊重公民權(quán)利的前提下，建立必要的法律法規(guī)，從法律上明確公民參與的范圍、內(nèi)容、方式等，并對可能發(fā)生的例外情況進行約束和控制，做到有法可依，用法律來規(guī)范公民參與公共行政。此外，還有建立完善的信息公開渠道和政策，以保障信息透明。

（4）提高公共服務(wù)部門員工對于公民參與的積極性。在公共行政部門中也會存在很多有理想有抱負的工作人員。但是他們一直處于那種先前的行政程序之中，所以他們的思維也開始變得固化了。對于公民參與公共行政變得一臉漠然。這時便需要提高這些員工的積極性和參與度，使他們了解公民的參與式管理不僅不會對他們造成負擔，反而會減輕他們的負擔。這是一種更為開放合理的公共行政治理方式，在這種方式的指導(dǎo)下，它會使單位更加注重人性的價值。

（5）充分發(fā)揮官員的積極作用。對于公民參與公共行政事業(yè)，在一些大中城市，公民的參與意識比較強，而在一些基層，公民的這種意識便相對缺乏。這時便需要這些官員對公民進行很好的解釋和積極地引導(dǎo)，使他們了解自身的權(quán)益，提高他們公共行政的參與度。相信有官員的介入，公民在這方面的意識會得到很大程度的提高。

（6）通過多種形式來提高公民在公共行政中的參與度。公共行政部門可以通過公民在網(wǎng)上網(wǎng)下的投票、民主對話、座談會等新型形式實現(xiàn)公民參與公共行政，調(diào)動公民行政參與的積極性。

2、通過公民自身的努力來推動公民參與公共行政公民作為

公共行政另外一個主體，對于參與公共行政具有關(guān)鍵性的作用。公民可以通過以下幾種方式來努力推進公民參與公共行政：

（1）培育公民的參與意識。在這方面，公民可以通過社區(qū)工作來培育公民的民主意識和參與意識。在參與社區(qū)工作的過程中，公民會去關(guān)心、參與社區(qū)范圍內(nèi)的公共管理，并在這個過程中提高參與意識，并逐步內(nèi)化成為公民的責任。

（2）提高公民的參與能力。在這方面，可以利用非政府組織來提高公民的參與能力。利用非政府組織，將公民由社區(qū)關(guān)系擴大到社會環(huán)境中，并促使公民主動參與公共事務(wù)，追求社會公共利益。在這個過程中，利于公民提高對組織運作的認識，并逐步提高公民參與的能力。

（3）培育公民參與的政治文化。通過培育公民參與的政治文化，加強對公民的政治教育，逐步增強公民的主體意識、權(quán)利意識、民主意識、平等意識、法制意識等，以有效引導(dǎo)公民主動參與公共行政。

3、社會需要營造公民主動參與公共行政相關(guān)的社會氛圍

在社會這樣一個大的背景下，需要社會開展各種形式的有利于激發(fā)公民參與度的活動，也可以組織相關(guān)的志愿者和服務(wù)小分隊對這樣的理念進行宣傳指導(dǎo)，并進行相關(guān)方面耐心細致的指導(dǎo)。在當今民主化的社會中，公共行政與公民具有十分緊密的關(guān)系。公共行政事業(yè)的開展需要公民的廣泛參與，也需要公民對公共行政的決策提出合理的意見和建議。反過來，通過公民參與的公共行政也會因公民的意見和建議而進行相關(guān)方面的調(diào)整，從而制定出更加有利于公民的決策，促進社會更加健康的發(fā)展。

作者：韓曉旭單位：湘潭大學

行政論文:憲政主義公共行政論文

一、反理性主義的興起

作為憲政主義途徑的公共行政學20世紀60年代～70年代，西方社會逐漸步入后工業(yè)社會和風險社會，自然、社會問題日益凸顯。一場旨在“否定”、“破壞”、“消解”、“顛覆”現(xiàn)存的一切觀念、價值、制度的激進的后現(xiàn)代主義思潮產(chǎn)生。后現(xiàn)代主義的哲學家和思想家紛紛對傳統(tǒng)理性觀念展開了深刻的批判，一場反理性主義的思潮逐漸形成。反理性主義的重要代表人物霍克海默和阿道爾諾認為，“從進步思想最廣泛的意義來看，歷來啟蒙的目的都是使人們擺脫恐懼，成為主人。但是受到啟蒙的世界卻充滿著巨大的不幸”。反理性主義者往往把理性與極權(quán)和壓迫聯(lián)系在一起，他們主張意義非確定性、價值非單一性、知識非統(tǒng)一性，使得其對理性主義的顛覆也逐漸從認識領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到政治和社會領(lǐng)域。這些都促使人們對政治和社會領(lǐng)域的價值和信仰進行重新認識。公共行政學的憲政主義途徑是指“以自由主義為哲學基礎(chǔ)”，主張進行憲政體制改革，以限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利和自由為目標，從而更好地將經(jīng)濟價值和人本價值有機結(jié)合起來的重要的公共行政理論范式。該途徑最早可追溯到美國開國元勛杰斐遜的“主權(quán)在民”、“自由平等”和“三權(quán)分立，分權(quán)制衡”思想，中間經(jīng)過沃爾多、弗雷德里克森、奧斯特羅姆、庫珀、登哈特以及布坎南等學者的發(fā)展，逐漸發(fā)展和成熟起來，其中新公共行政學派、公共選擇學派和新公共服務(wù)學派將憲政主義的研究推向了公共行政學理論研究的中心舞臺。杰斐遜的憲政思想主要包含在《聯(lián)邦黨人文集》和《杰斐遜選集》等書稿里，他主張“一切人都是生而平等的，造物主賦予了他某些固有的和不可剝奪的權(quán)利，其中包括生存、自由和追求幸福。為了鞏固這些權(quán)利，在人們中建立了政府，政府的正當權(quán)力來自被統(tǒng)治者的同意；無論什么時候一個政府破壞了這些目的，人民就有權(quán)改變這個政府或把它廢除，并成立新的政府”。另外，杰斐遜考慮到官僚制政府的有限理性和權(quán)力膨脹，提出要通過三權(quán)分立、人民參政議政、人民監(jiān)督、依法行政來規(guī)范和限制政府權(quán)力，保障公民的民主權(quán)利，這些都奠定了美國公共行政憲政主義理論的思想基礎(chǔ)。作為當代民主行政理論的先驅(qū)，德懷特?沃爾多對傳統(tǒng)政治—行政二分法和官僚制進行了無情的批判，對公共性進行了系統(tǒng)詮釋，將民主、公平和正義納入公共行政范疇，認為“公共行政既是一種倫理道德，又是一種意識形態(tài)”。以弗雷德里克森為代表的新公共行政學派主張將社會公平、民主等一系列價值規(guī)范引入公共行政中來，以彌補傳統(tǒng)公共行政過度強調(diào)技術(shù)和工具理性所帶來的人文關(guān)懷的缺失。布坎南在分析官僚制理性缺陷和政府失敗的原因、表現(xiàn)后，提出了通過立憲改革克服政府失敗的改革路徑。作為印第安納學派創(chuàng)始人的文森特?奧斯特羅姆對美國主流公共行政思想進行了反思，并分析了美國公共行政的憲法危機，主張在官僚制的基礎(chǔ)上引入民主行政的理念。在《新公共服務(wù)》、《公共組織理論》等著作中，登哈特對當時盛極一時的新公共管理運動進行了批判性反思，認為管理主義和新管理主義對社會公平、正義、公民精神、民主、參與、回應(yīng)等憲政價值帶來損害，公共行政的根本目的是服務(wù)而不是掌舵。在繼承了民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義與新公共行政學理論的憲政主義基本觀點的基礎(chǔ)上，登哈特夫婦就公共利益、責任、公民權(quán)等理念對傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論進行了揚棄，提出了自己的一整套“新公共服務(wù)”憲政思想。作為公共行政學憲政主義途徑的一個里程碑，以登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)學派無論在理論方面還是在實踐方面，都代表了當代西方公共行政憲政主義的較高水平。作為公共行政學科發(fā)展進程中的一股重要思想潮流，公共行政的憲政主義對于技術(shù)理性和工具理性進行了無情的批判，具有較為濃重的反理性主義色彩。無論是方法論方面，還是理論知識框架方面，公共行政的憲政主義都對公共行政學科的發(fā)展意義重大。另外，公共行政的憲政主義的公平正義、有限政府、人民主權(quán)、行政道德等理念，無疑對于工具和效率理性導(dǎo)向的公共行政學注入了新的元素。然而，我們還需看到憲政主義存在的一些問題，如過度強調(diào)政治價值而忽視行政效率，過度強調(diào)規(guī)范取向而缺乏實際操作性，過度強調(diào)統(tǒng)一的價值觀而忽視公共行政的其他價值觀等。總體來說，憲政主義途徑下的公共行政學基本上處于一種“有政治而無行政”和“有政府而無社會”的公共行政學科批判反思時期。

二、公共理性主義的復(fù)興

作為社會建構(gòu)主義途徑的公共行政學公共理性作為當代西方政治哲學的重要概念最早由康德提出。他認為，作為理性的存在者，人應(yīng)該有權(quán)利“公開運用自己理性的自由”，“每個人在任何有關(guān)良心的事務(wù)上都能自由地運用自身所固有的理性”。隨后，羅爾斯對其進行了發(fā)展，他將公共理性定義為“公民在有關(guān)憲法根本和基本正義問題的公共論壇上所使用的推理理性”，它有利于形成所謂的重疊共識，繼而促進社會穩(wěn)定。公共理性的論壇可以成為“一個公共權(quán)力與普通公民、各種政治與非政治團體之間進行公共協(xié)商的公共領(lǐng)域”，各主體為了公共利益而對話、協(xié)商、妥協(xié)和談判，理解和寬容他者成為公民的重要品質(zhì)。“作為公共領(lǐng)域中的現(xiàn)代公共理性應(yīng)成為溝通、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一工具理性與價值理性，個人理性與國家（政府）理性，大眾理性與精英理性的中介與橋梁。”公共理性體現(xiàn)了社會行為主義主體在公共領(lǐng)域里行為理性的公共化。作為對公共行政理性建構(gòu)途徑（特別是技術(shù)———工具理性建構(gòu)的官僚體系）的一種反思和重構(gòu)，公共行政的社會建構(gòu)途徑很好地回應(yīng)了復(fù)雜多變的社會現(xiàn)實和日益多元價值沖突以及日益高漲的公平正義訴求，“指向了在公共生活場域中行動的主體、主體體驗及其賦予現(xiàn)實的意義，強調(diào)主體間關(guān)系的價值，強調(diào)認識政府組織內(nèi)外的主體間關(guān)系，強調(diào)發(fā)揮行政官員追求實質(zhì)理性和人文關(guān)懷的主體責任，是社會建構(gòu)的公共行政大廈的話語基礎(chǔ)”。社會建構(gòu)意味著公共行政要對社會、環(huán)境與公民開放，這與傳統(tǒng)公共行政對于確定性的追求大為不同。社會建構(gòu)主義認為，社會問題不是客觀存在的，而是被人們主觀的思想所建構(gòu)的。作為公共行政社會建構(gòu)途徑的奠基者，全中燮教授明確指出，對公共行政理性建構(gòu)模式的批判是公共行政社會建構(gòu)模式的邏輯起點，必須重新建構(gòu)公共行政的話語體系，發(fā)展公共行政的價值精神。社會建構(gòu)思想的核心是“支持組織成員的自我治理能力，即通過互動來維持社會（和組織）秩序的能力”，“社會建構(gòu)本身是一個學習的過程，在這個過程中，組織成員持續(xù)參與著思想和經(jīng)驗的共享，這樣，他們能更好地理解他人的觀點”。很顯然，社會建構(gòu)思想的一些觀點與公共理性主義十分契合，如協(xié)商對話、社會學習、共識民主、社會價值、公共利益等。從某種程度來說，“在社會建構(gòu)的公共行政理論中，社會過程構(gòu)成了建構(gòu)公共行政理論的出發(fā)點，沒有社會過程生動的實踐和過程，就沒有公共行政理論的生長”。在社會建構(gòu)的公共行政理論看來，社會建構(gòu)的過程本身就有自身價值，最終建構(gòu)的政策、決策或意見是政府與社會主體在公共領(lǐng)域互動、對話和建構(gòu)的過程（參見圖1），從而形成公共行政交往互動的行動場景，滿足不同主體的發(fā)展需要，實現(xiàn)民主的公共治理愿景。20世紀60年代以來，面對復(fù)雜多變的社會問題，全球公民社會的崛起，以及官僚理性對人文關(guān)懷的缺失，社會建構(gòu)被作為一種結(jié)構(gòu)社會問題和重建公共行政學科的重要嘗試被引入公共行政學科研究中來。公共行政的社會建構(gòu)途徑意味著官僚制獨白式的敘述將被多元主體間的互動對話所取代，傳統(tǒng)的政府單中心的管理結(jié)構(gòu)被社會多中心的治理主體結(jié)構(gòu)所取代，參與、協(xié)商、互動和學習成為社會主體活動的主要方式，公共性和社會性成為公共行政的重要品質(zhì)，社會治理逐漸走向合作治理。另一方面，我們必須看到社會建構(gòu)主義途徑的哲學根基和理論基礎(chǔ)并不扎實，只是一種新的“構(gòu)成主義”，主體間的建構(gòu)和對話的前提是他們都必須有合作的意念。

三、結(jié)語

理性主義作為當代哲學和自然科學里的一股重要社會思潮，無論對于科學還是社會影響都十分巨大。公共行政學作為一門興起時間較晚的社會科學學科，也難以擺脫理性主義的影響。換句話說，公共行政學科是在吸收和批判理性主義思潮部分內(nèi)容的基礎(chǔ)上成長起來的。隨著社會民主化進程加速和社會文明程度的提升，人們在社會公平正義、平等自由、公共利益等基本價值方面逐漸達成一定的共識。社會治理應(yīng)該是公平與效率、民主與、個人與社會、自由與平等的有機統(tǒng)一。單純的理性和單純的公共性都無法很好地回答一些現(xiàn)實的基本問題，唯有一種折中多方主體利益和價值的公共理性成為最接近現(xiàn)實的選擇。理性、反理性和公共理性三次理性范式的變遷顯示出人類認識和理解世界的能力顯著增強，而管理主義、憲政主義和社會建構(gòu)主義三種途徑的相繼出現(xiàn)也表明了公共行政學科自我反思和成長的過程。總之，公共行政學科的未來成長必須積極吸收和借鑒其他學科的有益成果，夯實自己學科的理論基礎(chǔ)，發(fā)掘自身發(fā)展的潛力，推動本學科持續(xù)健康發(fā)展。

作者：王連偉單位：中國人民大學

行政論文:市場經(jīng)濟公共行政論文

一、公民參與公共行政的推動力

1、市場經(jīng)濟發(fā)展

提供了根本動力在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代，公民的一切生活資料都有政府來調(diào)撥和統(tǒng)籌，“服從組織安排”是公民的普遍政治思想。改革開放以來，市場經(jīng)濟得以建立和快速發(fā)展，經(jīng)濟的快速發(fā)展也帶來了公民利益需求的多樣化，也出現(xiàn)了代表不同利益的群體，因為涉及到自身利益，他們對政府的政策法規(guī)也較為關(guān)注。于此同時，傳統(tǒng)政府管理體制的變革也為公民政治參與提供了基礎(chǔ)。此外，健全的法制環(huán)境也為公民參與提供了法律保障。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的法制環(huán)境也不斷完善，公民的權(quán)利與利益也受到法律的保護。

2、政治現(xiàn)代化

提出了公民參與行政管理的需求政治現(xiàn)代化已經(jīng)被社會普遍接受，其本質(zhì)就是國家權(quán)力的化和公民參與的擴大化。從民主角度看，公民的民主意識不斷增強，也越來越意識到自己在公共行政中的主體地位，并且公民也會向政府充分表達自己的需求和意愿，以期公共行政能充分滿足自己的需求和利益。而從法制角度看，公民在遵守法律法規(guī)及各項政策法令時，也必然會通過多種方式來維護自身的合法權(quán)力和利益，這其中也包括對公共行政施加影響，以使各項政策能夠?qū)ψ约河欣？梢钥闯觯维F(xiàn)代化也提出了公民參與公共行政的要求。

3、部分公民思想意識的崛起

激發(fā)了公民參與公共行政的想法在當今社會，隨著社會的發(fā)展，人們越來越重視教育。教育事業(yè)的不斷發(fā)展，為我們的社會輸送了很多社會精英。因此，社會中成員的整體素質(zhì)得到了很大程度的提高。這些成員大多接受過高等教育，因此，他們的思想觀念變得比較先進、開放與民主，因此便提出了主動參與公共行政的意愿，為維護自身的合法權(quán)益開辟一種新的參與方式。

二、公共行政中公民的參與

隨著社會的不斷發(fā)展，我們逐步進入了民主社會，接受民主政府的領(lǐng)導(dǎo)。在民主政府里，政府與公民之間的關(guān)系不再像以前那樣，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，公民參與公共行政事業(yè)是一種被動參與，公民在公共行政的關(guān)系中處于一種劣勢的地位。現(xiàn)如今，公民的主動參與成為了公共行政中必要的條件。在不同的社會制度下，公民的這種主動參與便有了不一樣的內(nèi)涵。但是在目前的社會制度下，政府及一些相關(guān)的政策法規(guī)并沒有真正為公民提供適當參與的空間，從而使得目前的公民參與只是一種形式或是間接的參與，而沒有變成公民的實質(zhì)權(quán)利，公民也沒有真正享受到主人翁一般的待遇。公共行政中公民真正的參與過程應(yīng)該是由公民與行政人員一起投入公共行政事業(yè)當中，以公共利益為目標在團體與私人利益之外的共同合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，公民與公共行政這兩者之間應(yīng)該是一種合作的關(guān)系。在這種合作的基礎(chǔ)上，行政人員與公民首先要改變傳統(tǒng)的參與狀態(tài)，公共行政人員應(yīng)該改變以往的行政管理者思想，要樹立人民公仆的形象，盡心盡力為公民做好服務(wù)工作。而公民也應(yīng)該改變以往被領(lǐng)導(dǎo)、被管理的心態(tài)，在對待一些公共行政工作上要主動參與其中，并維護自身的合法權(quán)益。只有這樣重新思考行政人員和公民這二者的基本角色及彼此間的關(guān)系，才可能進行有效的公民參與，從而促進公共行政事業(yè)朝著更好的方向發(fā)展。

三、公民參與公共行政的兩種模式之間的比較縱觀

公共行政發(fā)展中，公民參與其中主要有兩種模式：一種是直接參與，另一種是間接參與。直接參與是一種真實參與的過程，是一種基于公民個人意愿的深入而持續(xù)的參與行政的過程，以便通過公民對一些行政決策或者行政服務(wù)的參與了解，發(fā)表個人的意見和建議，從而可以影響某種行政行為或政策情境。在以往的一些行政學研究中就曾經(jīng)假設(shè)過：公共行政與界定形成社群及社群中的公民角色與地位，具有最直接的關(guān)聯(lián)性。而事實上，公共行政學科的最初目的，就在于幫助協(xié)調(diào)統(tǒng)治與權(quán)力之間的關(guān)系，以及公共行政部門如何更好地開展工作，公民如何參與公共行政管理，更好地維護自身的合法權(quán)益等問題。因此，在開展公共行政的過程中，由于公共行政人員和公民對于自身的權(quán)益認識不清，所以才導(dǎo)致了公共行政一些角色、權(quán)益的錯位。但是，隨著社會的發(fā)展，公民的民主意識逐漸增強，公共行政的服務(wù)理念也逐漸增強了。于是，公民開始逐漸地轉(zhuǎn)變自己的思想，希望能夠直接參與進公共行政過程之中，也希望把自己最真實的想法反映在公共行政過程中，也需要有足夠充足的時間去進行相關(guān)信息的了解。而隨著社會民主化程度的提高，行政人員的職責逐漸由以前的領(lǐng)導(dǎo)者變成了服務(wù)者。他們的職責變成了幫助、協(xié)調(diào)民眾認識問題真相、在作出一些決策時，通過開展聽證會等方式，以維護民眾的權(quán)益為前提，與民眾共同做出決定。事后，對于一些決策的制定、落實情況，也需要公民對其進行反饋，以利于公共行政單位下次的決策更加明智。從以上對于行政人員與公民之間職能、關(guān)系的轉(zhuǎn)變，我們了解到，這兩者在參與的過程中是合作的伙伴關(guān)系。兩者之間的相互協(xié)調(diào)才更能促進公共行政事業(yè)的發(fā)展。但在二者協(xié)調(diào)的過程中，也難免出現(xiàn)一些人對于這個問題的質(zhì)疑。比如：政府較之以前在決策的過程中增加了公民參與的程序，會不會因此而增加行政人員的負擔，增加公共行政事業(yè)單位的開支。答案是否定的。不僅不會增加負擔，反而會使社會朝著更好的方向發(fā)展，公民也會生活得更加有尊嚴。在傳統(tǒng)的公共行政參與中，公民只是一個傾聽者，沒有判斷權(quán)，也沒有決策權(quán)，對于的決定公民也無權(quán)進行干涉，無權(quán)表達自己的看法。但是在直接參與模式中，公民改變了以往的思維模式，在這樣的過程中，不只是作出判斷還要直接參與決策的過程，從另一方面來說沒有增加行政人員的負擔，事實上反而分擔了行政人員的繁瑣工作，也使得公共政策的質(zhì)量變得更高，從而最終獲得雙贏的局面。這樣一種直接參與的模式最為重要的是，通過這樣的決策程序，決策的結(jié)果是真正具有公共意義的，是符合普通公民極大的意愿的。行政人員在上述這兩種直接和間接參與模式中，實際上均扮演著中介的角色，行政人員連接著公民與行政組織，并對這兩者進行組織協(xié)調(diào)。但這兩種模式較大的不同在于，傳統(tǒng)的間接參與模式是由先前已經(jīng)存在的行政管理制度和程序來決定的，這都是根據(jù)除公民以外，其他因素來決定的，因而不具有公共效益，公民也無法參與其中。相對而言，直接參與的模式是直接由公民與行政人員一起來組織議題，了解議題內(nèi)容，分析如何解決等問題，公共行政組織提供給公民有效的廣泛的參與空間。

四、實現(xiàn)公民參與公共行政的途徑

公民參與公共行政，不是單方面因素就可以實現(xiàn)的，這需要政府與公民雙方的共同努力和社會氛圍的營造才能實現(xiàn)。因此，為實現(xiàn)公民參與公共行政就需要從政府、公民、社會等方面進行思考，研究出有效的途徑來提高公民參與公共行政的積極性和參與度，從而使整個社會朝著更加健康的方向發(fā)展。

1、政府推動公民參與公共行政政府在轉(zhuǎn)變

公共行政的價值取向方面負有重要的責任，政府的參與將會有效推動公民參與公共行政。這其中，包括：（1）由以效率為中心向以公民為中心轉(zhuǎn)變。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和社會事務(wù)的復(fù)雜化，傳統(tǒng)的公共行政體制無法滿足要求，出現(xiàn)機構(gòu)臃腫、效率低下等問題，且對行政效率的片面追求也破壞了社會公平，且公民權(quán)利無法得到有效保障。因此，為促進公民參與公共行政，政府需要以公民為中心，以公民的需求和利益為根本點，重視對公民權(quán)利的維護。（2）由追求部門利益向追求公共利益轉(zhuǎn)變。公民參與公共行政實際也是公民與政府進行溝通、協(xié)調(diào)、合作的過程，而公民對政府的信賴和信心是建立在政府關(guān)注公共利益這一前提下的。只有滿足這一前提，公民才有可能積極地參與到公共行政中。（3）逐步完善公民參與公共行政的制度。目前，我國的各項制度仍有待進一步完善。為推進公民參與公共行政，必須加強公民參與的制度建設(shè)。即，在尊重公民權(quán)利的前提下，建立必要的法律法規(guī)，從法律上明確公民參與的范圍、內(nèi)容、方式等，并對可能發(fā)生的例外情況進行約束和控制，做到有法可依，用法律來規(guī)范公民參與公共行政。此外，還有建立完善的信息公開渠道和政策，以保障信息透明。（4）提高公共服務(wù)部門員工對于公民參與的積極性。在公共行政部門中也會存在很多有理想有抱負的工作人員。但是他們一直處于那種先前的行政程序之中，所以他們的思維也開始變得固化了。對于公民參與公共行政變得一臉漠然。這時便需要提高這些員工的積極性和參與度，使他們了解公民的參與式管理不僅不會對他們造成負擔，反而會減輕他們的負擔。這是一種更為開放合理的公共行政治理方式，在這種方式的指導(dǎo)下，它會使單位更加注重人性的價值。（5）充分發(fā)揮官員的積極作用。對于公民參與公共行政事業(yè)，在一些大中城市，公民的參與意識比較強，而在一些基層，公民的這種意識便相對缺乏。這時便需要這些官員對公民進行很好的解釋和積極地引導(dǎo)，使他們了解自身的權(quán)益，提高他們公共行政的參與度。相信有官員的介入，公民在這方面的意識會得到很大程度的提高。（6）通過多種形式來提高公民在公共行政中的參與度。公共行政部門可以通過公民在網(wǎng)上網(wǎng)下的投票、民主對話、座談會等新型形式實現(xiàn)公民參與公共行政，調(diào)動公民行政參與的積極性。

2、通過公民自身的努力來推動公民參與

公共行政公民作為公共行政另外一個主體，對于參與公共行政具有關(guān)鍵性的作用。公民可以通過以下幾種方式來努力推進公民參與公共行政：（1）培育公民的參與意識。在這方面，公民可以通過社區(qū)工作來培育公民的民主意識和參與意識。在參與社區(qū)工作的過程中，公民會去關(guān)心、參與社區(qū)范圍內(nèi)的公共管理，并在這個過程中提高參與意識，并逐步內(nèi)化成為公民的責任。（2）提高公民的參與能力。在這方面，可以利用非政府組織來提高公民的參與能力。利用非政府組織，將公民由社區(qū)關(guān)系擴大到社會環(huán)境中，并促使公民主動參與公共事務(wù)，追求社會公共利益。在這個過程中，利于公民提高對組織運作的認識，并逐步提高公民參與的能力。（3）培育公民參與的政治文化。通過培育公民參與的政治文化，加強對公民的政治教育，逐步增強公民的主體意識、權(quán)利意識、民主意識、平等意識、法制意識等，以有效引導(dǎo)公民主動參與公共行政。

3、社會需要營造公民主動參與

公共行政相關(guān)的社會氛圍在社會這樣一個大的背景下，需要社會開展各種形式的有利于激發(fā)公民參與度的活動，也可以組織相關(guān)的志愿者和服務(wù)小分隊對這樣的理念進行宣傳指導(dǎo)，并進行相關(guān)方面耐心細致的指導(dǎo)。在當今民主化的社會中，公共行政與公民具有十分緊密的關(guān)系。公共行政事業(yè)的開展需要公民的廣泛參與，也需要公民對公共行政的決策提出合理的意見和建議。反過來，通過公民參與的公共行政也會因公民的意見和建議而進行相關(guān)方面的調(diào)整，從而制定出更加有利于公民的決策，促進社會更加健康的發(fā)展。

作者：韓曉旭單位：公安部管理干部學院

行政論文:人員荷載公共行政論文

1調(diào)研對象簡介及調(diào)研方法

1.1調(diào)研對象簡介

該區(qū)縣一級行政服務(wù)中心面積3864m2，擁有行政審批、信息咨詢、資源配置、公共服務(wù)等服務(wù)，目前共有30家單位進駐，設(shè)辦事窗口168個，包含進出境辦理業(yè)務(wù)。

1.2影響行政服務(wù)中心人員荷載的主要因素

為了做好充分準備，在正式實施調(diào)研之前，筆者到現(xiàn)場與該行政服務(wù)中心的負責人、大廳的工作人員進行了座談、了解了歷史數(shù)據(jù)，并對現(xiàn)場的出入口進行了統(tǒng)計以便制定周密的調(diào)研方案。影響行政服務(wù)中心人員荷載的因素有:(1)行政服務(wù)中心的級別，由于具體工作被區(qū)縣或地市一級行政服務(wù)中心分擔，因此直轄市、省一級的行政服務(wù)中心，人員往往相對較小。(2)行政服務(wù)中心的工作范圍，具備出入境業(yè)務(wù)、工商業(yè)務(wù)時，人員荷載會激增，其他窗口的人流量則較低。(3)周期性特點較強。在1年中，春季(3月份)辦理出入境的人數(shù)、年底(11月份)工商稅務(wù)辦理的人數(shù)都會形成年高峰期;在一周中，由于各單位工作的安排，一般在周一、周五會形成周高峰期;在1天中，由于交通的因素，在上午10點半、下午2點左右會形成日高峰期。

1.3人員荷載調(diào)研方法

目前，雖然有一些可以用于人員調(diào)研的自動計數(shù)設(shè)備及軟件，但是由于行政服務(wù)中心建筑的特殊性，以及設(shè)備自身的缺陷，在調(diào)研中仍舊采用常規(guī)的方法進行。獲得建筑物人員荷載，可以采用兩種方法，調(diào)研時，為了提高調(diào)研的精度，同時采用了上述兩種方法進行。將整個調(diào)研團隊分成兩個小隊:一隊為固定崗位，設(shè)置在所有的出入口，包括首層的主出入口，以及其他各樓層的樓梯口、扶梯口、電梯口，每個人持兩個計數(shù)器分別清點進出人數(shù)，每隔5min記錄一次數(shù)據(jù)，關(guān)鍵位置設(shè)兩人計數(shù)，結(jié)果按照平均值處理;另一隊為流動崗，每半點、整點統(tǒng)一清點區(qū)內(nèi)人數(shù)，人員密集的出入境區(qū)同時設(shè)置3～4人劃區(qū)統(tǒng)計，每次清點持續(xù)約5min。

2調(diào)研數(shù)據(jù)

2.1現(xiàn)場照片

現(xiàn)場照片可見，各區(qū)域的人員荷載差別較大，一些區(qū)域摩肩接踵，而另一些區(qū)域則門可羅雀。

2.2人員荷載統(tǒng)計數(shù)據(jù)

為采用出入差值法、經(jīng)過數(shù)據(jù)處理后，所獲得的政務(wù)服務(wù)中心全天累積進出人數(shù)的曲線。曲線清晰地展示了:大部分時間流出曲線略低于流入曲線，差值就是滯留于區(qū)域內(nèi)的人員;流出曲線滯后于流入曲線達到穩(wěn)定段，滯后的時間可看作人員的停留時間。注意，由于中午存在午休，需要關(guān)門、清場，因此曲線的中午段存在一個平臺期。

2.3人均占地面積

為分區(qū)域的人均占地面積對時間的波動曲線。3層出入境區(qū)域的人均占地面積值明顯低于其他區(qū)域，其換算出的人員荷載值或者人員密度值也將遠大于其他區(qū)域。另外，圖中可以看到上午自10點開始、下午自13點30分開始，各區(qū)域人數(shù)逐步達到峰值。

3調(diào)研結(jié)論

在以往的人員荷載調(diào)研中，往往以得出所研究對象的人員密度值作為調(diào)研的目標。但是通過調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，對于政務(wù)中心類建筑，人員的密度值大小并不能正確反映出其人員荷載的高低。來窗口辦事的人員，一般會選擇就近的區(qū)域等候辦理。等候區(qū)的大小，并非根據(jù)窗口的辦事人員多少劃定，而是根據(jù)行政服務(wù)中心公共大廳的建筑面積、布局情況確定。例如，某區(qū)級行政服務(wù)大廳，將發(fā)改委、園林局、住建委、規(guī)劃分局、城管局、環(huán)保局、國土分局、工商、臨時、消防等窗口設(shè)置在3層某房間內(nèi)，其中等候區(qū)面積87m2、僅設(shè)置一排等候座椅，其密度能夠達到0.27人/m2(人均占地面積3.7m2)，但是本行政服務(wù)中心4層大廳面積達到404m2、密度僅0.097人/m2(人均占地面積10.4m2)。實際上，這兩個區(qū)級政務(wù)中心的這一區(qū)域設(shè)置的窗口類似，人員荷載均較低，但是由于其房間面積差了3.6倍，人員密度(人均占地面積)差了將近3倍。有鑒于此，應(yīng)當尋找一個能夠客觀反映人員荷載的指標。鑒于各行政服務(wù)中心的面積條件有較大不同，因此該指標不應(yīng)包括面積指標;來行政服務(wù)中心辦事的人，目標非常明確，均會在目標窗口附近等候，因此該指標應(yīng)當體現(xiàn)窗口的吸引力。綜合上述考慮，筆者提出一個表征人員荷載的指標———窗口瞬時吸引人數(shù)，本項目各層、各區(qū)域的窗口瞬時吸引人數(shù)指標參。在各種窗口類型中，出入境屬于吸引力特別強的窗口，因此將出入境區(qū)域單獨進行統(tǒng)計，在本行政服務(wù)中心里出入境區(qū)每個窗口的瞬時吸引人數(shù)達到23.6人;工商業(yè)務(wù)辦理窗口，也是屬于吸引力相對較強的窗口，也單獨進行了統(tǒng)計，其每個窗口的瞬時吸引人數(shù)達到4.8人;其他區(qū)域的窗口，則屬于吸引力較低的窗口，每個窗口的瞬時吸引人數(shù)從4.4～1.7人。

4結(jié)束語

公共行政服務(wù)中心是一種新出現(xiàn)的特殊的類型的公共建筑，與辦公建筑存在著顯著差別，在進行建筑設(shè)計時沒有合適的規(guī)范可以依據(jù)。筆者通過實際調(diào)研現(xiàn)有投入運行的公共行政服務(wù)中心的人員荷載，找到其規(guī)律性，以提出可供建筑設(shè)計所依據(jù)的指標。通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，不同的窗口屬性，對人流的吸引力有顯著差別，因此應(yīng)當依據(jù)窗口的屬性不同而分別給予適當?shù)牡群騾^(qū)域、設(shè)計疏散寬度。人員荷載值是消防設(shè)計的一項重要基礎(chǔ)參數(shù)，不同的建筑物有著不同的指標參數(shù)。隨著社會的發(fā)展，新的建筑形式會不斷涌現(xiàn)，原有規(guī)范總是會呈現(xiàn)難以涵蓋的情況。這就要求消防工作者本著實事求是的精神，踏踏實實地進行一些基礎(chǔ)的調(diào)研工作，為規(guī)范的完善提供充分的事實依據(jù)。

作者：雷海英肖澤南禹洪單位：北京市消防總隊中國建筑科學研究院建筑防火研究所

行政論文:社會建構(gòu)主義公共行政論文

一、理性主義的濫觴

作為管理主義途徑的公共行政學公共行政學的管理主義途徑指“建立在實證主義哲學方法論基礎(chǔ)之上，主張把經(jīng)濟學與企業(yè)管理的理論方法引入政府管理領(lǐng)域，以提高政府效率的一套理念、方法與模式”。它最早萌芽于美國建國元勛漢密爾頓提出的集權(quán)型公共行政思想，形成于傳統(tǒng)公共行政學時期，發(fā)展于行為主義與技治主義合流時期，到新公共管理階段達到鼎盛時期。理性主義作為當代西方哲學和自然科學的重要思潮往往與經(jīng)驗主義相對，體現(xiàn)了人類認識和改造自然界與社會的一種能力。社會科學中理性與其在哲學和自然科學中的意思有所差別，它主要是一種趨利避害的思維方式和行為模式。公共行政中的理性主義可以從理論和實踐兩個層面加以理解。正是對理性主義在理論上的過分推崇和實踐中的盲目遵從，使得公共行政學走向了一種有管理而無行政的道路，即管理主義途徑。從某種意義上來說，公共行政學科最初是人們理性設(shè)計的產(chǎn)物。伍德羅?威爾遜于1887年創(chuàng)立公共行政學時就主張通過理性的制度設(shè)計將政治與行政分開來抵制政黨分肥制對行政領(lǐng)域的侵蝕。古德諾更為直接地將政治定義為國家意志的表達，行政只負責國家意志的執(zhí)行。科學、效率、效益和技術(shù)合理性等價值成為一個高效合理的政府管理模式的行為準則。馬克斯?韋伯創(chuàng)立的分層節(jié)制、集權(quán)統(tǒng)一、上下負責的官僚制更是將“政治—行政”二分法運用到實踐中去，排除了價值因素而強調(diào)非人格化的純粹理性。隨后，泰勒、懷特、魏勞比、古利克等管理學家和行政學者也紛紛將一些科學管理的方法和原則引入公共行政研究中，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政學的理性主義傳統(tǒng)。隨著行為主義的興起和發(fā)展，一些行政學者將行為主義引入公共行政研究中，主張通過研究行政行為來觀察和認識行政現(xiàn)象，公共行政學由此進入到技術(shù)宰制一切的技治時期。西蒙在《行政行為》一書中提出了理性行政模型，嘗試著建立起一套以實證主義和工具理性為基礎(chǔ)的完整的行政組織理論。他把理性簡單地等同于效率，認為理性的行為對于實現(xiàn)組織目標意義重大。20世紀70年代末以來，少數(shù)西方發(fā)達國家紛紛進入后工業(yè)社會，風險社會的特征愈發(fā)明顯。

面對全球化競爭、政府財政赤字、民眾怨言、私營部門的示范性效應(yīng)等一系列外部因素的挑戰(zhàn)，作為現(xiàn)代社會產(chǎn)物的傳統(tǒng)官僚體制日益僵化和缺乏適應(yīng)力。一場以市場和顧客為導(dǎo)向，以生產(chǎn)力和效率為驅(qū)動，主張學習和借鑒私營部門先進管理技術(shù)和方法，全力打造企業(yè)家型政府的新公共管理運動迅速在全球范圍內(nèi)流行開來。從撒切爾改革、施羅德改革、里根改革，到新西蘭和澳大利亞的公司化改革，逐漸形成了新公共管理運動的總體框架和基本理念。作為新公共管理運動的理論基礎(chǔ)之一，公共選擇理論是理性主義與經(jīng)濟學理論的有機結(jié)合，認為不論是個體還是政府部門都是理性經(jīng)濟的，都按照一套嚴格的成本收益分析邏輯，做出對自己最有利的選擇。新公共管理運動不加選擇地將私營部門的一些技術(shù)和方法運用到公共部門，是一種典型的“經(jīng)濟學帝國主義”和“新泰勒主義”，這些日后備受詬病。從某種程度上說，新公共管理運動標志著公共行政學領(lǐng)域中的管理主義思潮達到了頂峰。總體看來，作為公共行政學科中的一股重要思潮，管理主義途徑自始至終都深深地烙上了理性主義的印記。從傳統(tǒng)公共行政學的行政理性，到新公共管理學的技術(shù)理性和經(jīng)濟理性，公共行政學科先后經(jīng)歷了從脫離政治學科到成為一門獨立的學科，再到發(fā)展壯大成為一門經(jīng)世致用的實用性學科。但同時我們應(yīng)該注意到，正是這種理性主義導(dǎo)向，使得公共行政學自形成以來就忽視了公平、正義、平等、公共性等社會基本倫理價值，而這些恰恰是公共行政學區(qū)別于其他私營部門管理和保持學科內(nèi)外部自我認同的基本構(gòu)成要素。概括說來，管理主義途徑下的公共行政學只是處于一種“有管理而無行政”和“有理性而無價值”的公共行政學科初始探索時期。

二、反理性主義的興起

作為憲政主義途徑的公共行政學20世紀60年代～70年代，西方社會逐漸步入后工業(yè)社會和風險社會，自然、社會問題日益凸顯。一場旨在“否定”、“破壞”、“消解”、“顛覆”現(xiàn)存的一切觀念、價值、制度的激進的后現(xiàn)代主義思潮產(chǎn)生。后現(xiàn)代主義的哲學家和思想家紛紛對傳統(tǒng)理性觀念展開了深刻的批判，一場反理性主義的思潮逐漸形成。反理性主義的重要代表人物霍克海默和阿道爾諾認為，“從進步思想最廣泛的意義來看，歷來啟蒙的目的都是使人們擺脫恐懼，成為主人。但是受到啟蒙的世界卻充滿著巨大的不幸”。反理性主義者往往把理性與極權(quán)和壓迫聯(lián)系在一起，他們主張意義非確定性、價值非單一性、知識非統(tǒng)一性，使得其對理性主義的顛覆也逐漸從認識領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到政治和社會領(lǐng)域。這些都促使人們對政治和社會領(lǐng)域的價值和信仰進行重新認識。公共行政學的憲政主義途徑是指“以自由主義為哲學基礎(chǔ)”，主張進行憲政體制改革，以限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利和自由為目標，從而更好地將經(jīng)濟價值和人本價值有機結(jié)合起來的重要的公共行政理論范式。該途徑最早可追溯到美國開國元勛杰斐遜的“主權(quán)在民”、“自由平等”和“三權(quán)分立，分權(quán)制衡”思想，中間經(jīng)過沃爾多、弗雷德里克森、奧斯特羅姆、庫珀、登哈特以及布坎南等學者的發(fā)展，逐漸發(fā)展和成熟起來，其中新公共行政學派、公共選擇學派和新公共服務(wù)學派將憲政主義的研究推向了公共行政學理論研究的中心舞臺。杰斐遜的憲政思想主要包含在《聯(lián)邦黨人文集》和《杰斐遜選集》等書稿里，他主張“一切人都是生而平等的，造物主賦予了他某些固有的和不可剝奪的權(quán)利，其中包括生存、自由和追求幸福。為了鞏固這些權(quán)利，在人們中建立了政府，政府的正當權(quán)力來自被統(tǒng)治者的同意；無論什么時候一個政府破壞了這些目的，人民就有權(quán)改變這個政府或把它廢除，并成立新的政府”。另外，杰斐遜考慮到官僚制政府的有限理性和權(quán)力膨脹，提出要通過三權(quán)分立、人民參政議政、人民監(jiān)督、依法行政來規(guī)范和限制政府權(quán)力，保障公民的民主權(quán)利，這些都奠定了美國公共行政憲政主義理論的思想基礎(chǔ)。

作為當代民主行政理論的先驅(qū)，德懷特?沃爾多對傳統(tǒng)政治—行政二分法和官僚制進行了無情的批判，對公共性進行了系統(tǒng)詮釋，將民主、公平和正義納入公共行政范疇，認為“公共行政既是一種倫理道德，又是一種意識形態(tài)”。以弗雷德里克森為代表的新公共行政學派主張將社會公平、民主等一系列價值規(guī)范引入公共行政中來，以彌補傳統(tǒng)公共行政過度強調(diào)技術(shù)和工具理性所帶來的人文關(guān)懷的缺失。布坎南在分析官僚制理性缺陷和政府失敗的原因、表現(xiàn)后，提出了通過立憲改革克服政府失敗的改革路徑。作為印第安納學派創(chuàng)始人的文森特?奧斯特羅姆對美國主流公共行政思想進行了反思，并分析了美國公共行政的憲法危機，主張在官僚制的基礎(chǔ)上引入民主行政的理念。在《新公共服務(wù)》、《公共組織理論》等著作中，登哈特對當時盛極一時的新公共管理運動進行了批判性反思，認為管理主義和新管理主義對社會公平、正義、公民精神、民主、參與、回應(yīng)等憲政價值帶來損害，公共行政的根本目的是服務(wù)而不是掌舵。在繼承了民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義與新公共行政學理論的憲政主義基本觀點的基礎(chǔ)上，登哈特夫婦就公共利益、責任、公民權(quán)等理念對傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論進行了揚棄，提出了自己的一整套“新公共服務(wù)”憲政思想。作為公共行政學憲政主義途徑的一個里程碑，以登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)學派無論在理論方面還是在實踐方面，都代表了當代西方公共行政憲政主義的較高水平。作為公共行政學科發(fā)展進程中的一股重要思想潮流，公共行政的憲政主義對于技術(shù)理性和工具理性進行了無情的批判，具有較為濃重的反理性主義色彩。無論是方法論方面，還是理論知識框架方面，公共行政的憲政主義都對公共行政學科的發(fā)展意義重大。另外，公共行政的憲政主義的公平正義、有限政府、人民主權(quán)、行政道德等理念，無疑對于工具和效率理性導(dǎo)向的公共行政學注入了新的元素。然而，我們還需看到憲政主義存在的一些問題，如過度強調(diào)政治價值而忽視行政效率，過度強調(diào)規(guī)范取向而缺乏實際操作性，過度強調(diào)統(tǒng)一的價值觀而忽視公共行政的其他價值觀等。總體來說，憲政主義途徑下的公共行政學基本上處于一種“有政治而無行政”和“有政府而無社會”的公共行政學科批判反思時期。

三、公共理性主義的復(fù)興

作為社會建構(gòu)主義途徑的公共行政學公共理性作為當代西方政治哲學的重要概念最早由康德提出。他認為，作為理性的存在者，人應(yīng)該有權(quán)利“公開運用自己理性的自由”，“每個人在任何有關(guān)良心的事務(wù)上都能自由地運用自身所固有的理性”。隨后，羅爾斯對其進行了發(fā)展，他將公共理性定義為“公民在有關(guān)憲法根本和基本正義問題的公共論壇上所使用的推理理性”，它有利于形成所謂的重疊共識，繼而促進社會穩(wěn)定。公共理性的論壇可以成為“一個公共權(quán)力與普通公民、各種政治與非政治團體之間進行公共協(xié)商的公共領(lǐng)域”，各主體為了公共利益而對話、協(xié)商、妥協(xié)和談判，理解和寬容他者成為公民的重要品質(zhì)。“作為公共領(lǐng)域中的現(xiàn)代公共理性應(yīng)成為溝通、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一工具理性與價值理性，個人理性與國家（政府）理性，大眾理性與精英理性的中介與橋梁。”公共理性體現(xiàn)了社會行為主義主體在公共領(lǐng)域里行為理性的公共化。作為對公共行政理性建構(gòu)途徑（特別是技術(shù)———工具理性建構(gòu)的官僚體系）的一種反思和重構(gòu)，公共行政的社會建構(gòu)途徑很好地回應(yīng)了復(fù)雜多變的社會現(xiàn)實和日益多元價值沖突以及日益高漲的公平正義訴求，“指向了在公共生活場域中行動的主體、主體體驗及其賦予現(xiàn)實的意義，強調(diào)主體間關(guān)系的價值，強調(diào)認識政府組織內(nèi)外的主體間關(guān)系，強調(diào)發(fā)揮行政官員追求實質(zhì)理性和人文關(guān)懷的主體責任，是社會建構(gòu)的公共行政大廈的話語基礎(chǔ)”。社會建構(gòu)意味著公共行政要對社會、環(huán)境與公民開放，這與傳統(tǒng)公共行政對于確定性的追求大為不同。社會建構(gòu)主義認為，社會問題不是客觀存在的，而是被人們主觀的思想所建構(gòu)的。作為公共行政社會建構(gòu)途徑的奠基者，全中燮教授明確指出，對公共行政理性建構(gòu)模式的批判是公共行政社會建構(gòu)模式的邏輯起點，必須重新建構(gòu)公共行政的話語體系，發(fā)展公共行政的價值精神。社會建構(gòu)思想的核心是“支持組織成員的自我治理能力，即通過互動來維持社會（和組織）秩序的能力”，“社會建構(gòu)本身是一個學習的過程，在這個過程中，組織成員持續(xù)參與著思想和經(jīng)驗的共享，這樣，他們能更好地理解他人的觀點”。很顯然，社會建構(gòu)思想的一些觀點與公共理性主義十分契合，如協(xié)商對話、社會學習、共識民主、社會價值、公共利益等。從某種程度來說，“在社會建構(gòu)的公共行政理論中，社會過程構(gòu)成了建構(gòu)公共行政理論的出發(fā)點，沒有社會過程生動的實踐和過程，就沒有公共行政理論的生長”。在社會建構(gòu)的公共行政理論看來，社會建構(gòu)的過程本身就有自身價值，最終建構(gòu)的政策、決策或意見是政府與社會主體在公共領(lǐng)域互動、對話和建構(gòu)的過程，從而形成公共行政交往互動的行動場景，滿足不同主體的發(fā)展需要，實現(xiàn)民主的公共治理愿景。

20世紀60年代以來，面對復(fù)雜多變的社會問題，全球公民社會的崛起，以及官僚理性對人文關(guān)懷的缺失，社會建構(gòu)被作為一種結(jié)構(gòu)社會問題和重建公共行政學科的重要嘗試被引入公共行政學科研究中來。公共行政的社會建構(gòu)途徑意味著官僚制獨白式的敘述將被多元主體間的互動對話所取代，傳統(tǒng)的政府單中心的管理結(jié)構(gòu)被社會多中心的治理主體結(jié)構(gòu)所取代，參與、協(xié)商、互動和學習成為社會主體活動的主要方式，公共性和社會性成為公共行政的重要品質(zhì)，社會治理逐漸走向合作治理。另一方面，我們必須看到社會建構(gòu)主義途徑的哲學根基和理論基礎(chǔ)并不扎實，只是一種新的“構(gòu)成主義”，主體間的建構(gòu)和對話的前提是他們都必須有合作的意念。

四、結(jié)語

理性主義作為當代哲學和自然科學里的一股重要社會思潮，無論對于科學還是社會影響都十分巨大。公共行政學作為一門興起時間較晚的社會科學學科，也難以擺脫理性主義的影響。換句話說，公共行政學科是在吸收和批判理性主義思潮部分內(nèi)容的基礎(chǔ)上成長起來的。隨著社會民主化進程加速和社會文明程度的提升，人們在社會公平正義、平等自由、公共利益等基本價值方面逐漸達成一定的共識。社會治理應(yīng)該是公平與效率、民主與、個人與社會、自由與平等的有機統(tǒng)一。單純的理性和單純的公共性都無法很好地回答一些現(xiàn)實的基本問題，唯有一種折中多方主體利益和價值的公共理性成為最接近現(xiàn)實的選擇。理性、反理性和公共理性三次理性范式的變遷顯示出人類認識和理解世界的能力顯著增強，而管理主義、憲政主義和社會建構(gòu)主義三種途徑的相繼出現(xiàn)也表明了公共行政學科自我反思和成長的過程。總之，公共行政學科的未來成長必須積極吸收和借鑒其他學科的有益成果，夯實自己學科的理論基礎(chǔ)，發(fā)掘自身發(fā)展的潛力，推動本學科持續(xù)健康發(fā)展。

作者：王連偉單位：中國人民大學

行政論文:煙草系統(tǒng)公共行政論文

一、中國傳統(tǒng)官吏考核制度的啟迪

①朝廷對官吏的考察分為肯定獎賞與否定懲罰兩方面。對京官的肯定獎賞考核方法如下。京察分為三等:一等為稱職;二等為勤職;三等為供職。對于如何確定等級，朝廷定有四格，及時格曰守，第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。及時格“守”的標準有三:有清、有謹、有平;第二格“才”標準有二:有長，有平;第三格“政”的標準是有平、有勤;第四格“年”的標準包括有青、有壯、有康。守清、才長、政勤、年或青或壯或健為稱職，列為一等;守謹、才長、政平或政勤、才平、年或青或壯或健為勤職，列為二等。守謹、才平、政平，或者才長、政勤、守平為供職，列為三等。清朝對官吏的問責懲處以“六法”為規(guī)范標準。“凡入于六法者，則劾”。六法，一曰不謹，二曰疲軟無為，三曰浮躁，四曰才力不及，五曰年老，六曰有疾。不謹者、疲軟無為者革職，浮躁者降三級調(diào)用，才力不及者降二級調(diào)用，年老，有疾者休致。當然，清代也非常強調(diào)其他法律責任與績效問責的的分界，“凡官，貪者、酷者則特參，不入于六法”。亦即，對于官吏觸犯刑律的不法行為，不適用“六法”作為問責懲處的依據(jù)。清代官吏肯定獎賞及問責懲戒考核制度之基本指導(dǎo)思想重在“有功、有為”，其與現(xiàn)代公共行政問責的評價標準有差異，但與現(xiàn)代企業(yè)的崗位績效問責指導(dǎo)思想切合甚近。

二、公共行政問責與企業(yè)問責辨異

(一)公共行政行為被問責的基本標準變遷

1．秩序行政理念下以“合法性”作為公共行政問責尺度行政是面向未來以目標為導(dǎo)向一系列的塑造活動，其呈現(xiàn)為管理、協(xié)調(diào)、自律、監(jiān)督等各種制度化的組織形態(tài)與動態(tài)行為。基于國家公共權(quán)力及社會組織以及一般企事業(yè)單位的主體身份差異，行政分為公共行政、社會行政、私行政三種類型。傳統(tǒng)的公共行政以高權(quán)性、單方性、強制性為典型特征，傳統(tǒng)公共行政行為正當與否判斷之較高標準在于“合法性”。行政行為之“合法性”的內(nèi)涵兼具“正當性”與“合法律性”兩個技術(shù)標準，“正當性”是在政治學領(lǐng)域廣泛使用的一個模糊的概念，但“正當性”也不是一個大而無當?shù)拿~，它至少與選民同意及符合社會規(guī)律兩個變量正相關(guān)。“合法律性”是公共行政的特別強調(diào)的一個指標，也就是無法律即無行政。公共行政行為的“合法律性”旨在追求法律對行政的控制，無法律即無行政使法律“直接地將國會的特定組織決定呈現(xiàn)出來，以及間接地創(chuàng)設(shè)可以持續(xù)產(chǎn)生民主正當性的行政結(jié)構(gòu)。”②無法律即無行政是法教義學立場恪守的基本原則，其對于限制行政恣意、保護相對人合法權(quán)益，形成穩(wěn)定、法律致力追求的秩序形態(tài)具有重要作用。但片面強調(diào)公共行政的“合法性”是古典經(jīng)濟學崇拜市場至上的一個極端，只是打造有限政府、守夜政府的理論武器，單純以“合法律性”作為評價、規(guī)制公共行政行為的尺度，對于創(chuàng)造一個有活力、擔當?shù)拇笳€是有所欠缺的。2．福利國家理念下以“合理性”標準評價公共行政行為福利國家由英國W?坦普爾在《公民與教徒》中用以區(qū)別“福利導(dǎo)向的民主國家”與“權(quán)力國家”。福利國家包括混合經(jīng)濟、充分就業(yè)、收入再分配和社會福利四個方面的內(nèi)容，其中的關(guān)鍵內(nèi)容是社會福利。福利國家理念目的在于鞏固資本主義國家的合法性，削抵沿著資本財富增長邏輯產(chǎn)生的負面社會影響。福利國家有三種模式:自由的福利國家、社團主義福利國家、社會民主主義福利國家。自由的福利國家仍然關(guān)注限制國家行動的邊界，社團主義福利國家強調(diào)權(quán)利的平衡，社會民主主義福利國家謀求普遍的由國家提供的待遇水平。雖然各國對實踐福利國家理念有差異，但也存有基本共識，那就是國家應(yīng)該矯正市場失靈，維持社會公正、平等。福利國家理念對公共行政直接滲透的后果就是給付行政時代的盛行。給付行政突破了傳統(tǒng)以“合法性”標準評價判斷公共行政行為的框架，但也向行政機關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)，那就是在資源稀缺的基本前提下行政機關(guān)如何為公眾提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼_、適當?shù)姆?wù)。基于上述轉(zhuǎn)變，大陸法系與英美法系國家的司法審查由僵硬的“合法性”審查范圍延伸到行政裁量權(quán)“合理性”審查范圍。在大陸法系德國，對行政行為合理性的審查主要適用“三階理論”，即比例原則，通過必要性、妥當性、法益相稱性三個標準予以權(quán)衡認定行政行為是否合理。在英美法系，由于對如何正面認定行政行為的合理性存有判斷上的分歧，轉(zhuǎn)而依靠反面排除即通過不合理性的認定來確定合理的行政行為，凡是不屬于不合理的，就是合理的。具體而言，不合理包括兩個層次，一般不合理和實質(zhì)不合理，一般不合理又主要指不相關(guān)考慮和不考慮相關(guān)因素，以及行政行為發(fā)動動機不純正;實質(zhì)不合理則指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理為英國格林法官創(chuàng)設(shè)，是指明顯荒謬的，極其違反邏輯或公認的道德準則的行政行為。3．新公共行政理念下強調(diào)公共行政行為的規(guī)范價值新公共行政認為應(yīng)當建立受益者導(dǎo)向的公共行政，公共行政的正當性是建立在滿足相對人需求和利益的基礎(chǔ)之上的，因此，公共行政的存在目的除了要關(guān)注和促進一般公共利益的實現(xiàn)之外，同時更要關(guān)注少數(shù)族群和弱勢群體的利益保護。簡言之，公共行政就是要關(guān)注和致力于實現(xiàn)社會的公平和正義。根據(jù)弗雷里德克森教授和馬苪尼教授的觀點，新時期的公共行政應(yīng)當注重以下幾個方面的問題:1、公共行政的研究重點應(yīng)當從傳統(tǒng)的強調(diào)重視行政機關(guān)的管理轉(zhuǎn)移到政策的議題和政策的建議;2、公共行政應(yīng)當從單純的重視效率和經(jīng)濟因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暽鐣墓胶驼x;3、公共行政應(yīng)當從過去的價值中立轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共行政的價值和信仰問題;4、現(xiàn)代公共行政關(guān)注的重點應(yīng)當包括政府的倫理、誠信、責任等問題;5、有效的公共行政應(yīng)當是在主動與參與的民眾意識的系統(tǒng)中加以界定的。③顯然，在上述理論看來，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)和提供的公共行政服務(wù)的理性模型的正確性和官僚模型的有用性已經(jīng)受到了社會及民眾的質(zhì)疑和批評。雖然市場化、多元主義長期以來被一些學者和官方用來解釋公權(quán)力的運作，并且被視為有效制度設(shè)計之理論依據(jù)，但是，面對現(xiàn)代社會民眾日益變化的公共行政服務(wù)需求，市場化、多元主義已經(jīng)無法成為注釋公共行政的理論依據(jù)。正如弗雷里德克森教授所說，傳統(tǒng)的或者古典的公共行政追求兩個問題的答案:我們?nèi)绾我袁F(xiàn)有的有限資源提供更多更好的服務(wù)，或者說在維護現(xiàn)有的服務(wù)水準下我們?nèi)绾位ㄙM最少(強調(diào)效率)④而在現(xiàn)代社會，民眾需要的公共行政服務(wù)除了要求以上兩個方面之外，還要再加上另外一個更加重要的問題:公共行政提供的服務(wù)是否能夠促進社會的公平?正是社會和民眾對現(xiàn)代政府的公共行政服務(wù)中提出了這一更具正義性的價值新要求，加速了公共行政服務(wù)范式的變遷。在公共行政學學科史中，著名的西———瓦(沃爾多)之爭中，西蒙主張用邏輯實證主義建立一個公共行政學的經(jīng)驗理論，也就是能使公共行政學成為一門科學，沃爾多認為公共行政學應(yīng)該關(guān)注價值問題，建立一個關(guān)于公共行政學的規(guī)范理論。“效率顯然是手段而不是終極目標，終極問題應(yīng)該是“為何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促進社會公平正義顯然體現(xiàn)了公共行政的規(guī)范價值關(guān)懷。

(二)企業(yè)問責以崗位責任為基準判斷職業(yè)行為的正當性

“行政主要指國家行政，也包括非國家行政，非國家行政主要指私行政，即私人企業(yè)、組織、團體的執(zhí)行、管理活動”。⑥企業(yè)治理的主要目標之一就是為了提高企業(yè)的績效，現(xiàn)代企業(yè)是典型的營利法人，財富增長是其首要目的。現(xiàn)代企業(yè)在逐利過程會進行許多重要的活動，“現(xiàn)代管理學之父”———法國學者法約爾認為:管理活動是企業(yè)活動之一，它與技術(shù)、商業(yè)、財務(wù)、保安、會計等活動一樣，應(yīng)集中處理，并且與企業(yè)的一般活動應(yīng)當分開，獨立執(zhí)行。⑦正因為如此，管理專業(yè)才得以發(fā)生。但是，企業(yè)內(nèi)部的行政管理著重表現(xiàn)的管理職能是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大類。由于企業(yè)治理在法律范疇上屬于典型的私法范疇，企業(yè)治理的目標就是為了生存，所以無論是企業(yè)本身還是參與企業(yè)管理的股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員，在本質(zhì)上都是屬于追求經(jīng)濟效益的經(jīng)濟人，他們時刻關(guān)注的都是企業(yè)和自身的財產(chǎn)增減，其行為動機和影響其行為選擇的核心因素也當然是經(jīng)濟誘因，股東、董事、監(jiān)事、經(jīng)歷以及高級管理人員在對企業(yè)進行管理時在本質(zhì)上要經(jīng)常考慮的也是財產(chǎn)權(quán)利(行為成本)。⑧以財富較大化為目標的企業(yè)在私行政中表現(xiàn)出幾大特征:對目標進行清晰的陳述;對目標的實踐路徑以效率為導(dǎo)向嚴格審查;以崗位責任為行為標準測量績效產(chǎn)出;強調(diào)經(jīng)濟誘因;著重結(jié)果而非程序。所以，在企業(yè)私行政管理活動中，判斷職業(yè)行為是否正當是以崗位責任為依托的，因為崗位責任是被分解了的企業(yè)目標，是達致企業(yè)目標的不能脫漏的環(huán)節(jié)。崗位責任是否恰當、正確的履行也是測度職業(yè)行為是否正當?shù)臉藴蚀鸢浮?

(三)公共行政問責與企業(yè)問責差異比較

1．公共行政問責與企業(yè)問責指向?qū)ο蟛煌?

(1)公共行政問責是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部自律機制。什么是問責?《聯(lián)合國反腐公約》表述“問責制”適用“account-ability”一詞，其形容詞形式為“accountable”。《牛津簡明英語詞典》(第九版)對“accountable”的解釋是:“responsible，requoredtoaccountforone＇sconduct，”意思是指“在法律或者道義上應(yīng)負責任的，被要求對其性能更為負責任的”。⑨可見問責就是指追究責任和承擔責任。歐文．E．休斯認為:“責任制最基本的含義就是以其他人或者其他團體名義行動的人要對該其他人或者團體回報并對他們承擔責任。換句話說，這是一種委托人———人的關(guān)系。在這種關(guān)系中，人代表委托人的利益執(zhí)行任務(wù)并向委托人回報他們的完成情況。”⑩根據(jù)利益博弈理論，在等級制關(guān)系中或者在委托關(guān)系中必須建立一定類型的責任機制，以確保被授權(quán)人的行為最終符合授權(quán)人的期望。公共行政問責是打造責任政府的基本手段。責任政府，是指政府只有在真正履行其責任時才是合法的政府。責任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排。11作為民主政治時代的產(chǎn)物，責任政府是一種最基本的民主政治價值理念，責任政府的理念要求現(xiàn)代政府必須做到:1．積極回應(yīng)社會和民眾的要求并盡可能加以滿足;2．必須積極履行其社會義務(wù)和職責;3．必須承擔相應(yīng)的政治責任、管理責任、法律責任、績效責任、倫理責任和必要的說明解釋責任。作為一種對政府公共行政管理進行民主控制的制度安排，責任政府就意味著要有確保政府責任實現(xiàn)的控制機制，這一機制應(yīng)當包括兩部分:一部分為外部控制機制，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等;另一部分為內(nèi)部責任控制機制，如政府內(nèi)部的行政監(jiān)察，公共行政問責也屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自律、自制行為。(2)企業(yè)問責強調(diào)行政崗位自律，更強調(diào)非行政崗位工作人員是否履行崗位責任。企業(yè)問責是指除代表國家公權(quán)力及社會組織的公共行政之外，企業(yè)內(nèi)部對企業(yè)在崗人員在其工作職責范圍內(nèi)，因不適當履行職責或者不適當作為或者不作為，貽誤工作，給公司造成不良影響和后果的行為進行責任追究的制度。企業(yè)管理活動中引入問責制，對于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強化企業(yè)實現(xiàn)整體性目標，是十分有益的。及時，企業(yè)可以利用“問責制”這支“鐵手腕”，切實改變在崗人員工作作風，增強責任感。第二，可以使企業(yè)管理更加的科學、規(guī)范、透明。以清晰陳述的崗位責任作為判斷工作人員職業(yè)行為的正當性有利于防止追究責任的隨意性，無邊無際的散漫化。第三、有利于企業(yè)文化養(yǎng)成。通過建立企業(yè)問責制，無論是廠長經(jīng)理，還是普通職工，都會更加兢兢業(yè)業(yè)，努力避免失誤的發(fā)生、損失的發(fā)生、虧損的發(fā)生。企業(yè)問責雖然也強調(diào)對企業(yè)的行政管理崗位問責，但更強調(diào)對企業(yè)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責。因為崗位責任是分解了的企業(yè)目標，企業(yè)的績效增長的關(guān)鍵依托點是技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的責任是否得到了切實履行。強調(diào)技術(shù)崗位、生產(chǎn)崗位的問責將使普通職工利益與企業(yè)利益一致化，形成職工“組織化”的倫理人格。普通職工融入追求社群主義、團隊精神的氛圍之中，其形成的忠誠、責任意識有利于消除職工作為個體經(jīng)濟人產(chǎn)生搭便車、機會主義的不良傾向。企業(yè)常態(tài)的問責機制根本目的不在于懲戒行政崗位工作人員，更在于預(yù)防、教育一般職工。從而在普通職工中也形成“有紀律的思考”和“有責任的思考”慎獨慎微的常態(tài)思維習慣。

2．啟動公共行政問責與企業(yè)問責的前提不同

企業(yè)問責是典型的績效問責，它強調(diào)的是“有為”、“增收”，企業(yè)建立問責機制屬于標桿管理的一個環(huán)節(jié)，標桿是組織體基于行業(yè)特點、外部原因綜合考量后期盼的業(yè)績水準。而公共行政問責雖然也強調(diào)要提高績效，但由于公共行政服務(wù)的特殊性，就決定公共行政服務(wù)在進行時，除了要考量效率(較大多數(shù)人的較大幸福)之外，還要考慮促進社會公平正義等問題。正因為如此，啟動公共行政問責與企業(yè)問責前提不一樣。企業(yè)問責的實質(zhì)前提是企業(yè)管理人員或者員工在面對顧客或者消費者時，因為某些行為不當而導(dǎo)致消費者消費的減少或不滿意，從而基于企業(yè)市場份額“縮水”、財產(chǎn)減少而啟動的問責。而行政問責的實質(zhì)前提則是政府在行政管理過程中，因為某些行為導(dǎo)致社會或者民眾的需求沒有得到滿足，甚至是損害了社會或者民眾的合法利益，或是有損社會公平正義，從而啟動問責。所以，及時，公共行政問責的發(fā)動動機較多是因為損害了相對人的合法權(quán)益(損他);企業(yè)問責更多是因為職工職業(yè)行為損害了企業(yè)自身的成長業(yè)績。第二，企業(yè)問責中的被問責行為評價標準非常明確、清晰，即崗位責任;公共行政中被問責的行為有時可能僅僅是依據(jù)模糊的倫理性、道義性標準。第三、由于公共行政中個別職員屬于公眾人物，其在非公務(wù)期間的私人行為可能嚴重失當而被問責，但企業(yè)問責在所不問。綜上，公共行政問責啟動的標準遠遠低于企業(yè)問責標準。

3．公共行政問責與企業(yè)問責的問責依據(jù)有差異

企業(yè)的問責機制是一種企業(yè)的自治行為，屬于同體問責，其沒有資格去建構(gòu)一種異體問責機制，異體問責機制只能是法定主體依照法定權(quán)限、程序完成的具有法律效力的制度建構(gòu)。作為企業(yè)自治的同體問責，其旨在建構(gòu)一種超越“違法責任”、“違紀責任”的管理機制。它以“崗位責任”作為基點，通過問責制形成一種系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)力量，發(fā)揮其對企業(yè)的整合和調(diào)節(jié)功能。正因為如此，公共行政問責與企業(yè)問責所依據(jù)的規(guī)范不同，對于規(guī)范的有效性所偏重的要素更不同。規(guī)范的有效性通常要得益于規(guī)范本身的合法性和合理性之保障。從這個方面而言，企業(yè)問責更加強調(diào)合理性，即只要問責依據(jù)的規(guī)范沒有違法法律規(guī)定即可。而行政問責則不同，合法性是進行行政問責的基礎(chǔ)，而在此基礎(chǔ)之上它又必須要強調(diào)問責的合理性，只有這樣才能夠做到即行政問責的合理合法。因為二者在提供服務(wù)時，它的自由度和范圍有著巨大差別。行政服務(wù)的提供者通常在其職責上會有嚴格的明文規(guī)定，因為政府必須保障服務(wù)提供的穩(wěn)定性。而企業(yè)在提供服務(wù)則沒有嚴格的規(guī)定，企業(yè)通常是鼓勵盡可能創(chuàng)新服務(wù)。一方面，因為企業(yè)的服務(wù)對象較為單一，在創(chuàng)新服務(wù)方式時有較強承受失敗結(jié)果的能力。另一方面，一旦在某一單一服務(wù)對象上的創(chuàng)新服務(wù)得到成功，其所能帶來的績效增長將遠大于可能造成的損失。所以企業(yè)更愿意也更敢于冒險更敢于結(jié)合企業(yè)與市場變化制訂新規(guī)范。

三、“局司合一”的煙草公司適用不同的問責標準

(一)煙草公司政企一體的特點

“局司合一”的煙草公司在我國具有獨立的特點。及時，煙草公司兼容國家煙草專賣管理和煙草企業(yè)生產(chǎn)兩種功能，它是我國在建設(shè)市場經(jīng)濟時代為保持國家對煙草這一特殊商品進行有效管理而形成的有別于一般行政部門和一般企業(yè)法人的特殊的政企合一的管理機構(gòu)。煙草公司根據(jù)國家《煙草專賣法》的授權(quán)取得煙草專賣管理權(quán)，行使煙草專賣的一般公共管理權(quán)限，同時，作為煙草生產(chǎn)性企業(yè)，其又致力于追求企業(yè)的績效增長，所以煙草公司最為顯著的特點就是其公共行政與生產(chǎn)企業(yè)的一體性。第二，在煙草公司，行使煙草專賣公共管理權(quán)限的機構(gòu)雖然與企業(yè)的各種生產(chǎn)性機構(gòu)相分離，但崗位職位固定了，人員卻未固定，保持著流動的靈活性，這就是經(jīng)常所說的“一套人馬、兩塊牌子”。“一套人馬、兩塊牌子”增加了對煙草公司管理行為的辨識程序與困難，同時也可能導(dǎo)致煙草公司人員利用這種身份移位規(guī)避法律責任。

(二)“局司合一”情形下適用不同的問責標準

煙草系統(tǒng)實行“局司合一”，公司既是企業(yè)實體，也根據(jù)法律授權(quán)在煙草專賣事項上享有公共行政管理職權(quán)。這種組織特征決定了問責機制必須根據(jù)不同的管理事項采用不同的問責價值取向:作為企業(yè)實體，其面對的是“顧客”，采用績效問責標準，績效問責的焦點在于獲取結(jié)果而非遵循程序;在煙草專賣事項上作為具有行政主體資格的公權(quán)力享有者，其相對人是公民、法人其他組織，其首要標準采用合法性問責標準，合法性問責關(guān)注相對人程序權(quán)利與實體權(quán)利的嚴格保障。不管煙草公司內(nèi)部人員如何流動，如果關(guān)涉相對人的合法權(quán)益，且屬于執(zhí)行煙草專賣的公共行政管理行為，只要該公共行政管理行為存在合法性瑕疵、或者行政行為不合理、或者行政管理行為有悖于社會正義的實現(xiàn)，就能對該類公共行政管理行為啟動問責。對于煙草公司企業(yè)的管理活動，只有在公司人員的職業(yè)行為沒有正確、適當履行崗位責任時，才能啟動問責，從這個意義上說，公共行政啟動問責的起點要比私行政啟動問責低得多。也正是如此，執(zhí)行煙草專賣公共管理行為的公司職員除了要履行好企業(yè)崗位責任之外，更要以公共行政行為標準純潔自己的行為。

作者:向彥高長富單位:湘西土家族苗族自治州煙草專賣局吉首大學法學與公共管理學院

行政論文:價值理念公共行政論文

任何時代的公共行政都必定是在一定的價值理念的指導(dǎo)和規(guī)范下展開的，公共行政也不可能“價值中立”。那么，當代公共行政的價值理念主要有哪些?西方傳統(tǒng)行政學曾以“效率”為主要價值理念，“新公共行政學”強調(diào)的“社會公平”也是公共行政的主要價值理念，而“新公共管理理論”又進一步將“公共性”、“公共利益”、“民主”、“法治”等追加為公共行政的主要價值理念。我國公共行政學界近年來對公共行政價值理念問題也頗為關(guān)注，“中國行政管理學會”2012年在湖南湘潭召開的“第八屆行政哲學研討會”的主題即“社會主義核心價值觀與行政價值”。與會學者中有人強調(diào)“正義是公共行政應(yīng)然的、核心的價值”［1］，“當代公共行政倫理基本的價值理念”有“公共責任、公平正義、公共效率、社會和諧、自律寬容等。”［2］這些認識和概括無疑揭示了當代公共行政價值理念的基本內(nèi)涵，但似乎還不夠系統(tǒng)完整，解說也不夠充分。筆者認為，當代公共行政的主要價值理念可以概括為以人為本、公共利益、公平正義、行政效率、民主法治等五個方面，并作如下說明，以就教于同仁。

一、以人為本

所謂以人為本，即以人為目的，以人為原則和尺度，一切決策和行動都以尊重人、善待人、成就人為前提。以人為本的“人”這個概念主要是相對于“神”和“物”而言的，“本”則主要是相對于“末”而言的。所以，“以人為本”也就是說，與“神”或“物”相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本求末。提出以人為本，主要是為了反對或防止人們在決策或行動中，因為“神”或因為“物”而輕視人、蔑視人，而將人異化為工具。我們也進一步強調(diào)，“以人為本”所謂的“人”，是指“每一個人”，而不是指某個人或少數(shù)人，不是個人主義或利己主義的“人”;是發(fā)展的人，而不是片面的、“單向度”的人。人的生存與發(fā)展無疑離不開世界萬物，物的有無成廢、物的存在和運動的形式常常決定人的生死禍福。因此，人不能不重視物，甚至因此而崇拜物。人對物的重視乃至于一定程度的崇拜，都是正常的、合理的。但如果因為對物的重視和崇拜而忘卻了人本身，而將人置于次要、從屬、屈服的地位，而將人手段化、工具化，就不正常、不合理了，就應(yīng)該反對了，就應(yīng)該強調(diào)“以人為本”。這也就是說，物很重要，但在人與物的關(guān)系中，以物與人相比較，則人為本，物為末。“神”是由人創(chuàng)造、設(shè)想出來的，神并不存在。人因為對其所經(jīng)驗到的許多現(xiàn)象無法確切解釋，或無法有效控制，所以設(shè)想有“神”。“神”無所不在、無所不能，從而使人所面臨的難題可以寄希望于神的幫助而獲得解決。因此，相信“神”，對人而言是一種安慰，可以使人們在困難、痛苦中看到希望，樹立信心，而不至于驚慌失措、悲觀絕望。同時，也因為相信“神”而為人的行為樹立了一個監(jiān)督主體，使人不敢恣意妄為，不敢為非作歹，從而為人的利益福祉增添了一份保障。這也就是說，“神”的“存在”是有積極意義的。但是，“神”畢竟是由人設(shè)想出來的，而并非真實存在，因此，“神”的作用和意義其實又是非常有限的。如果人們將自身的命運托付給“神”，成為“神”的奴仆，則本末倒置了，是不明智、不理性的，是有害的、危險的。因此，我們要強調(diào)“以人為本”。“以人為本”是一種具有普遍性的價值理念，它對所有人的所有行為都具有指導(dǎo)和規(guī)范意義。但它尤其是公共行政領(lǐng)域的最重要的(或首要的)價值理念，因為公共行政涉及的是公共利益和公共事務(wù)，涉及社會中每一個成員的利害禍福。如果一個社會的公共行政“目中無人”，輕視人、蔑視人，則所有人都將遭受煎熬。也因為在公共行政過程中，更多地要涉及人與“物”的關(guān)系、人與“神”的關(guān)系，公共行政主體更容易在人與物、人與神的關(guān)系中迷失方向，所以更應(yīng)該強調(diào)“以人為本”。“以人為本”的思想理念可謂源遠流長。我國春秋戰(zhàn)國時期的管子即曾明確提出“以人為本”。《論語》也曾記載，孔子從朝廷回來，得知馬棚失火，只問了“傷人呼?”不問馬(《論語?鄉(xiāng)黨》)。說明孔子實際奉行以人為本的理念。西方近代史上的“人本主義”和“人類中心主義”更是強調(diào)以人為本，要求承認人的價值和尊嚴，以人為萬物的尺度，以人類的生存和發(fā)展為較高目標①。馬克思主義的思想體系中也包含有“以人為本”的思想。馬克思曾說:“專制政體的原則總的來說就是輕視人，蔑視人，使人不成其為人”［3］411，“這種制度的原則就是使世界不成其為人的世界”，世界于是成為“庸人的世界”，成為“政治動物的世界”［3］410，419。中國共產(chǎn)黨人對馬克思主義的人本主義思想作了繼承性闡釋。2003年10月，中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，“堅持以人為本，樹立、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的發(fā)展”;2007年10月，在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會“報告”中提出:“科學發(fā)展觀，及時要義是發(fā)展，核心是以人為本……”，強調(diào)“必須堅持以人為本”。十七大將科學發(fā)展觀寫入黨章，而“以人為本”也正式明確為中國共產(chǎn)黨的最重要的執(zhí)政理念。

二、公共利益

“以人為本”實質(zhì)上也是以人的利益為本，即我們的一切行為都無非為了實現(xiàn)人的利益，亦即為了創(chuàng)造、獲得能夠滿足人的需要的事物、條件和資源。公共行政秉承以人為本的價值理念，也就必然以實現(xiàn)人的利益為根本目標。但是，公共行政不可能、不必要、也不應(yīng)該以人的全方面的利益為目標，而只可能、只需要、只應(yīng)該以其中的“公共利益”為目標。所以，公共利益是公共行政的僅次于“以人為本”的重要價值理念。所謂公共利益，即具有公共性的利益，亦即滿足人的公共需要的事物、條件和資源，或者說，滿足人的需要的、具有非競爭性和非排他性特征的事物、條件和資源。公共利益是人的利益的一部分，其他部分則為“私人利益”。人的利益之所以有公共利益與私人利益之分，一方面與人性有關(guān)，另一方面則與事物、條件、資源的存在形式即物性有關(guān)。人是群居的、社會性的動物，但同時又以獨立的個體的形式而存在。作為獨立的個體，人不僅能夠意識到自己的獨立存在，而且有一種自利的傾向，有一種滿足自身需要、欲望和目的的強烈沖動。這種沖動最終表現(xiàn)為對外在對象(即事物、條件、資源)的改造和占有。但也正是在對外在對象的改造和占有的過程中，人們意識到了個人力量的不足或者獨立占有的不可能性，意識到了聯(lián)合起來的群體力量的優(yōu)勢以及以群體形式占有的合理性，因此，獨立的個體選擇了群居的生存方式，形成了人類社會。人類社會形成了，人類在漫長的社會生活中獲得了“社會性”本質(zhì)，但其社會性本質(zhì)并不因此而否定、而掩蓋、而消解人的個體性和獨立性。相反，人的社會性本質(zhì)總是以人的個體性和獨立性為前提和基礎(chǔ)。這樣，人的社會性與人的個體性在現(xiàn)實生活中結(jié)成了一幅“對子”，它們存在著沖突和矛盾，但又相互聯(lián)系、相互依存。而它們之所以矛盾沖突，或者相互依存都是因為“利益”。因為“公共利益”，人們結(jié)成了社會;因為“私人利益”，處身于社會中的人們又千方百計地尋求獨立和自由。這也就是說，因為人有社會性和個體性，也就必然有或者說必須有公共利益和私人利益的區(qū)分，沒有公共利益不能實現(xiàn)人的社會性，沒有私人利益則不能實現(xiàn)人的個體性。事物、條件、資源的存在形式即物性主要是就物的“競爭性”與“非競爭性”、“排他性”與“非排他性”特征而言的。所謂競爭性與非競爭性，是指“物”被人消費時是否因分享者人數(shù)的增加而明顯減少人均消費的份額，或者是否因分享者人數(shù)的增加而導(dǎo)致成本的增長。是，則該物是一種具有競爭性的物品;否，則該物是一種具有非競爭性的物品。所謂排他性與非排他性，是指物被人消費時能否將其他試圖分享該物的人排除在外，或者是否因排除其他分享者而花費巨大成本。能不花費巨大成本而將試圖分享者排除在外，則該物是一種具有排他性的物品，否則該物是一種具有非排他性的物品。物品的競爭性與非競爭性、排他性與非排他性特征是由經(jīng)濟學家們歸納出來的，他們發(fā)現(xiàn)公共物品是一種具有非競爭性和非排他性的物品，而私人物品則是具有競爭性和排他性的物品。公共物品和私人物品的區(qū)分是與公共利益和私人利益的區(qū)分相對應(yīng)的，物品和利益都是指滿足人的需要的對象，二者是同一的，所以，公共物品即公共利益，私人物品即私人利益。這也就是說，公共利益之所以是公共利益是因為它作為滿足人的需要的對象是一種公共物品，是一種具有非競爭性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益則是因為它作為一種滿足人的需要的對象是一種私人物品，是一種具有競爭性和排他性的物品。人性和物性實際上也是聯(lián)系在一起的，是相互映照的，沒有人的社會性與個體性的區(qū)別，物的公共性與私人性的區(qū)分就沒有意義、沒有必要;而沒有物的公共性與私人性的不同，則人的社會性與個體性區(qū)分也沒有意義、沒有價值。正是因為有人性的社會性與個體性的區(qū)分和物性的公共性與私人性的區(qū)分這兩方面的不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的“客觀因素”的存在，所以，人類不得不將其利益區(qū)分為公共利益和私人利益。公共利益之所以是公共行政的重要價值理念，這是因為公共利益只能夠通過公共行政的途徑實現(xiàn)，而公共行政也正是因為公共利益而產(chǎn)生的，沒有公共利益，公共行政將失去其存在的必要性和合理性。關(guān)于公共利益只能通過公共行政的途徑實現(xiàn)這一問題，英國哲學家休謨(1771—1776年)在其《人性論》(1739—1740年)一書中即有討論和回答。休謨從人的自利性出發(fā)，證明個人不可能解決公共利益的提供問題。他舉例說，兩個鄰人可能同意在共有的草地上排水，因為他們?nèi)菀琢私獗舜说囊鈭D，也會理解到自己不參加的直接后果是放棄整個計劃，但是誰也不能指望成千上萬的人能夠在“共有的草地”上采取這樣的一致行動。因為人人都傾向于找借口逃避出錢出力，都希望別人來承擔全部責任。但是，政治社會能對這種缺憾予以補救，在政府的管理下，“橋梁建筑了，海港開辟了，城墻修筑了，運河挖掘了，艦隊裝備了，軍隊訓練了。”［4］經(jīng)濟學家亞當?斯密在《國富論》(1776年)一書中表達了與休謨類似的思想。約翰?斯圖亞特?穆勒在其名著《政治經(jīng)濟學原理及其在社會哲學上的應(yīng)用》(1848年)中，對為什么必須由政府提供某些服務(wù)做了進一步的論證。他舉了燈塔的例子來說明，他認為像燈塔這樣的物品，個人不可能主動建造，原因在于，這類物品的建造者和提供者很難對使用者收費，以補償建造費用并有所獲利。解決的辦法只能是，由政府采用收稅的辦法建造或提供。也就是說，對于收費困難的物品或服務(wù)，只能由政府來提供。穆勒所謂“收費困難的物品或服務(wù)”，即我們今天所謂的公共物品或公共服務(wù)，亦即公共利益。正式提出并嚴格定義“公共物品”概念的當代福利經(jīng)濟學代表人物之一P．薩繆爾森，他于1954年在《經(jīng)濟學與統(tǒng)計學評論》雜志上發(fā)表了《公共支出的純理論》一文，歸納了公共物品在消費中的兩個本質(zhì)特征:非排他性和非競爭性，并同時強調(diào)，公共物品要求“集體行動”，而私人物品可以由“市場”提供。世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》在定義公共物品時也強調(diào)公共物品不可能由私人提供:“公共物品是指非競爭性的和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。這些特征使得對公共物品的收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性。”［5］關(guān)于公共行政以公共利益為其產(chǎn)生和存在的理由這一問題，恩格斯曾有過討論和說明。在《反杜林論》一書中恩格斯指出，在所有的原始農(nóng)業(yè)公社中，“一開始就存在著一定的共同利益，維護這種共同利益的工作，雖然是在全社會的監(jiān)督之下，卻不能由個別成員來擔當:如解決爭端;制止個別人越權(quán);監(jiān)督用水，特別是在炎熱的地方;，在非常原始的狀態(tài)下執(zhí)行宗教職能。這樣的職能，在任何時候的原始公社中，例如在最古老的德意志的馬爾克公社中，甚至在今天的印度，還可以看到。這些職位被賦予了某種全權(quán)，這是國家權(quán)力的萌芽。”［6］恩格斯在這里要說明的是，國家權(quán)力萌芽于維護共同利益的需要。共同利益“一開始就存在著”。因為有共同利益的存在，所以需要有“維護共同利益的工作”即公共管理(行政)。而公共管理的工作不可能“由個別成員來擔當”，需要有一個類似于政府的公共組織來擔當。有公共組織就需要有公共權(quán)力，這種原始社會的管理公共事務(wù)的權(quán)力就成為國家權(quán)力的萌芽。這也就是說，公共組織、公共權(quán)力、公共事務(wù)以及公共行政都起源于維護社會共同利益的必要。在《論住宅問題》中，恩格斯再次從社會生產(chǎn)和交換的需要的角度，論述了作為公共管理主體的國家的起源。他說:“在社會發(fā)展的某個很早的階段，產(chǎn)生了這樣一個需要:把每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一個共同規(guī)則概括起來，設(shè)法使個人服從生產(chǎn)和交換的一般條件，這個規(guī)則首先表現(xiàn)為習慣，后來便成了法律。隨著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)生出以維護法律為職責的權(quán)力———公共權(quán)力，即國家。”［7］在人類社會中，先表現(xiàn)為習慣后成為法律的“共同規(guī)則”不是憑空產(chǎn)生的，正是因為人類在“每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為”中有共同利益的存在，才產(chǎn)生了對于共同規(guī)則的需要。而共同規(guī)則的產(chǎn)生不僅必然產(chǎn)生維護共同規(guī)則的“公共權(quán)力”，而且必然產(chǎn)生一種行使公共權(quán)力的公共組織以及公共管理的行為和過程。

三、行政效率

所謂行政效率，是指行政管理的成果、效益與行政組織和行政人員從事行政管理工作所投入和消耗的各種資源的比值。體現(xiàn)行政效率的因素有兩個:(1)行政管理的成果、效益，即行政產(chǎn)出;(2)行政管理工作投入和消耗的各種資源，即行政成本。行政效率的高低與行政產(chǎn)出成正比，與行政成本成反比。行政效率作為一種價值理念，意味著要以較低的行政成本獲得較高的行政產(chǎn)出。人們追求自身利益的實現(xiàn)，必然講求效率，因為只有高效率，才能更充分地實現(xiàn)自身的利益。公共行政追求公共利益的實現(xiàn)，無疑也應(yīng)該講究行政效率，因為支撐行政組織和行政行為的各種資源，包括人力、物力、財力、時間、空間等，都是有限的，只有以較高的行政效率才能更充分地實現(xiàn)公共利益。所以，行政效率無疑是公共行政的極重要的價值理念。(公共)行政學的創(chuàng)始人伍德羅?威爾遜早在1885年即提出“提高政府效率”的主張［8］，1887年威爾遜在其著名的《行政學研究》一文中再次強調(diào)提高行政效率是行政學研究的根本任務(wù)之一。威爾遜之后，西方行政學家在思考行政管理實踐時，盡管各自的理論思路大相徑庭，但都始終以如何提高行政效率為基本宗旨。我國改革開放以來的行政管理實踐以及行政管理的理論研究，也將行政效率奉為最重要的目標和尺度。20世紀80年代初，深圳特區(qū)建設(shè)中喊出了“時間就是金錢，效率就是生命”的口號，這一口號很快獲得了廣泛的認同，效率理念深入人心。1993年中共十四屆三中全會提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，甚至將“效率”置于“公平”之前，這充分說明中國共產(chǎn)黨乃至于廣大人民深刻認識到效率的重要意義。我國建國以來特別是改革開放以來歷次行政改革所強調(diào)的“精簡機構(gòu)”、“轉(zhuǎn)變職能”，以及黨和政府反腐倡廉的種種舉措，也都體現(xiàn)了我們對于行政效率的追求。那么，如何才能提高(公共)行政效率?一般來說，可以從以下三個方面來認識:1．行政效率是由行政組織和行政人員創(chuàng)造的。行政產(chǎn)出是行政組織和行政人員的行政管理工作的結(jié)果，而行政成本是行政組織和行政人員在行政管理工作中消耗的各種資源。因此，行政組織和行政人員無疑是影響行政效率的重要因素。實踐證明，行政組織結(jié)構(gòu)合理，行政人員素質(zhì)優(yōu)良是確保行政高效率的前提條件。行政組織結(jié)構(gòu)合理，主要體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責劃分、工作流程、行為規(guī)范等方面，行政人員素質(zhì)主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)能力、道德修養(yǎng)、身體健康等方面。行政效率低往往是因為行政組織結(jié)構(gòu)不合理，如機構(gòu)龐大、機構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責不明、紀律制度不健全、工作流程繁瑣混亂等;因為行政人員素質(zhì)偏低，如貪污受賄、鋪張浪費、自由散漫、不學無術(shù)等。2．行政效率是對公眾而言的，它不是盲目的，行政產(chǎn)出不是越多越好，行政投入也不是越少越好。行政產(chǎn)出必須符合公眾的需要，能滿足公眾的需要，讓公眾感到滿意，才有意義，才有效率可言。而行政投入則應(yīng)根據(jù)必要的、合理的、公眾期望的行政產(chǎn)出而定。關(guān)于公眾的需要我們又應(yīng)當注意:(1)不是所有的公眾需要都要求通過公共行政的途徑滿足，只有“公共需要”(公共利益、公共物品)才要求行政組織和行政人員提供滿足，私人需要可以通過市場來滿足;(2)公共需要不是的、一成不變的，而往往因時間、地域、情境的不同而有所不同;(3)公共需要的滿足有一個合理的“度”，適度即好，而過猶不及。這也就是說，行政產(chǎn)出必須以公共需要為目標，以公共需要的適度滿足為尺度，行政產(chǎn)出不符合公共需要、行政產(chǎn)出不足與行政產(chǎn)出有余都將導(dǎo)致行政的低效率。3．行政產(chǎn)出即行政管理的成果和效益，不能短期化和片面化，因為行政行為的影響是廣泛而深遠的。當我們核算行政效率時，不僅要考慮直接的、眼前的成果和效益，還要考慮行政行為帶來的長遠的、間接的成果和效益;不僅要考慮行政行為的積極的、正面的成果和效益，還要考慮其消極成果和負面效應(yīng)。只有這樣，我們的行政效率理念才是深刻而的，才是接近真理的。

四、公平正義

公平正義是人類文明的重要標志，是衡量一個國家或社會文明發(fā)展的標準。社會和諧、人際和睦，無疑以公平正義為重要條件。而公平正義的創(chuàng)造和維持離不開公共，離不開公共行政。如果以政府為核心的公共組織及其公共行政不能倡導(dǎo)公平正義、不能奉行公平正義、不能主持公平正義，國家和社會就不會有公平正義。公共行政要做到“以人為本”，要以較高的“行政效率”實現(xiàn)“公共利益”，也必須倡導(dǎo)、奉行、主持公平正義。正如2006年在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上的講話中所指出的:“只有切實維護和實現(xiàn)社會公平和正義，人們的心情才能舒暢，各方面的社會關(guān)系才能和諧，人們的積極性、主動性、創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮出來”。所以，公共行政也必須以公平正義為目的和尺度，公平正義是公共行政價值理念中的重要內(nèi)容。公平正義，即公平和正義，與所謂公正、公道也具有基本相同的含義。公平正義，從根本上講，是指人類在社會交往和社會運作過程中平等、合理地對權(quán)利與義務(wù)、利益與損害進行分配、交換(包括回報與報復(fù))的理念與行為。公平正義是存在于人類社會的一種現(xiàn)象，只有在人的社會生活中才有所謂公平正義問題。人們在社會生活中必然與他人交往、與他人合作，從而必然與他人劃分或交換利益，或者分擔損失，或者必須回報他人的幫助、恩惠，甚至要報復(fù)他人有意、無意的傷害。這是因為，一方面財富是相對匱乏的，另一方面人性中存在自利的傾向，人的慷慨是有限的。所以，在人的世界里存在利害關(guān)系，存在“恩怨情仇”。這是社會生活所不能擺脫的，但又必須“擺平”。如果不能有效地“擺平”，則可能導(dǎo)致社會的離散和痛苦。如何“擺平”?只有依靠“公平正義”。公平正義在擺平利害關(guān)系以及恩怨情仇的過程中所表現(xiàn)出來的最本質(zhì)的特征是平等與合理。所謂平等，即:(1)在人際交往中，尊重、尊敬他人，承認他人為人，承認他人與自己享有同樣的權(quán)利和尊嚴;(2)在利益交換中，以等量的價值相交換，以等量的損失、傷害相償還;(3)在社會分配中，一視同仁，給每個人以同樣的權(quán)利與義務(wù)，或等量的利益與損失。所謂合理，即合乎理性，合乎客觀規(guī)律，亦即合乎真理。客觀規(guī)律是人們行為所不能違背的，但人們只有通過理性才能真正認識客觀規(guī)律。感覺、情緒等非理性因素還不足以幫助人們正確認識客觀規(guī)律。所以，人們崇尚理性，為人處事講究“合理”。擺平利害關(guān)系、“恩怨情仇”最重要的原則是平等，沒有平等決不可能有公平正義。但一味的平等、的平等并不一定能給人們的社會生活帶來好的結(jié)果，而不平等常常是不可避免的。因此，在人類公平正義的理念和行為中也允許有“不平等”的存在。但不平等只是“例外”的情況，它的存在是有條件的，它的存在必須“合理”。人類有關(guān)公平正義的觀念具有悠久的歷史，不同時代人們所主張的公平正義的具體內(nèi)容是有所不同的。但是，可以說，所有的公平正義觀都具有“平等”與“合理”的內(nèi)涵，都無非要求用平等、合理的原則來處理人與人之間的利害關(guān)系。西方古希臘時代最偉大的哲學家、思想家柏拉圖(約前427年—347年)曾說:“正義就是給每個人以恰如其分的報答。”［9］7對于什么是“恰如其分的報答”，柏拉圖進一步解釋說:“就是‘把善給予友人，把惡給予敵人’。”［9］8“假使朋友真是好人，當待之以善，假如敵人真是壞人，當待之以惡，這才算是正義。”［9］13柏拉圖的學生亞里士多德(前384年—前322年)在討論公正到底是一種怎樣的交換或回報行為時曾明確說:是具有均等、相等、平等、比例性質(zhì)的那種回報或交換行為［10］。羅馬帝國時期著名的法學家、曾擔任過羅馬皇帝的查士丁尼(約483年—565年)認為:“正義是給予每個人他應(yīng)得的部分的這種堅定而恒久的愿望。”［11］歐洲中世紀著名的經(jīng)院哲學家托馬斯?阿奎那也認為正義在于在各種活動之間規(guī)定一種適當?shù)谋壤迅魅藨?yīng)得的東西歸于各人。他說:“神由于實施管理和指導(dǎo)，把各人應(yīng)得的東西歸于各人”［12］139，“公理或正義全在于某一內(nèi)在活動與另一內(nèi)在活動之間按照某種平等關(guān)系能有適當?shù)谋壤保?2］138。顯然，這些偉大的思想家們所理解的公平正義都以“平等”、“合理”為其顯著特征。美國20世紀最著名的哲學家、倫理學家約翰?羅爾斯(JohnRawls，1921—)所理解和定義的正義也充分凸顯了平等與合理的特征。羅爾斯將正義概括為兩個基本原則:“及時個原則:每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等權(quán)利。第二個原則:社會的和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們(1)被合理地期望適合于每一個人的利益;并且(2)依系于地位和職位向所有人開放。”［13］羅爾斯兩個正義原則中的及時個原則被稱為“平等自由原則”，第二原則中的及時方面被稱為“差別原則”，第二方面被稱為“機會公平原則”。羅爾斯強調(diào)及時個原則優(yōu)先于第二個原則，而第二個原則中機會公平原則又優(yōu)先于差別原則。羅爾斯正義原則的要義是平等地分配各種基本權(quán)利和義務(wù)，同時盡量平等地分配社會合作所產(chǎn)生的利益和負擔，并且堅持各種職位平等地向所有人開放，在這樣做以后還不得不對有些利益或價值進行不平等分配的話，則要求這種不平等分配能夠給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益。這也就是說，羅爾斯“正義”的基調(diào)是平等，同時承認和允許不平等的存在，但不平等必須合理，即有利于每一個人尤其是最少受惠者。我國傳統(tǒng)思想中不乏公平正義觀念，如“天下為公”的大同理想，“不患寡而患不均”的平等追求，“己所不欲，勿施于人”的仁愛精神，“守和執(zhí)中”的和諧意識，等等。而這些觀念中，也同樣呈現(xiàn)出“平等”與“合理”的特征。

五、民主法治

公共行政的根本目的是要以較高的效率實現(xiàn)人類社會的公共利益，實現(xiàn)人類社會的公平正義，為公民(眾)服務(wù)。但是，行政組織以及行政人員在(公共)行政過程中，極有可能偏離“以人為本”、“公共利益”、“行政效率”和“公平正義”的要求，極有可能利用行政權(quán)力(公共權(quán)力)侵害公民權(quán)利，謀取私利，為個人服務(wù)、為少數(shù)人服務(wù)。為了防止這種情況的發(fā)生，必然要求公共行政行為，尤其是重大的行政決策行為，必須充分尊重公眾意志，必須公開透明，接受公眾監(jiān)督，必須置于代表公民意志的憲法和法律的約束之下。因此，民主法治是公共行政價值理念中不可忽視的重要理念。所謂民主，即“人民當家作主”。它本質(zhì)上是指一種統(tǒng)治或管理的方式，是指人民或者說公民實際掌握著對自己的事務(wù)以及公共事務(wù)的抉擇權(quán)。它作為一種重要的行政價值理念，強調(diào)保護公民基本權(quán)利、保護公民的自由、保護公民的根本利益，強調(diào)公民對政治、對行政的監(jiān)督和參與，反對政府的專制獨裁。但在不同的歷史時期，民主的具體內(nèi)涵又有所不同。民主(Democracy)一詞最早出現(xiàn)在希臘文中，意思是指“民眾統(tǒng)治”或“民眾治理”。作為一種政治制度，它曾在古希臘羅馬時期的城邦社會中存在過，主要體現(xiàn)為一種由全體奴隸主、貴族和自由民按其大多數(shù)人的意志治理城邦國家的政治制度。古希臘羅馬的城邦制度規(guī)定，公民大會為城邦的較高權(quán)力機關(guān)，并設(shè)有議會和民眾法庭等。曾在雅典城邦當政的大政治家伯利克里稱自己的制度是一種“民主政治”。他說:“它之所以被稱為民主政治，是因為政權(quán)掌握在全體公民手中，而不是在少數(shù)人手中。在解決私人爭執(zhí)的時候，每個人在法律面前是平等的。讓一個人優(yōu)先于他人而擔任公職的時候，所考慮的不是因為他是某一特殊階級的成員，而是他的真正才能。任何人，只要對國家有所貢獻，他絕不會因為貧窮而在政治上湮沒無聞”①。近代西方國家的資產(chǎn)階級思想家對“民主”作了進一步的闡述。洛克、盧梭等理性主義啟蒙學者，以自然法為基礎(chǔ)，從政治哲學的高度對民主進行了思辨性闡釋。他們認為，民主如同自由、平等、博愛、幸福一樣，是合乎人的自然本性和社會的自然本質(zhì)的價值目標，同時又是實現(xiàn)其他價值目標的政治條件。在國家的政治生活中，民主體現(xiàn)為人民主權(quán)，體現(xiàn)為政府的合法性以獲得公民同意為基礎(chǔ)，人民享有各種神圣不可剝奪的天賦自然權(quán)利。杰弗遜、密爾等政治理論家，則注重于把民主規(guī)定為一種國家政治制度形態(tài)，即代議制或間接民主制。在這種政治制度中，人民以多數(shù)人同意為原則，選舉出代表組成政府，由政府代表人民行使國家權(quán)力，即由“全體人民或一大部分人民通過他們定期選出的代表行使的控制權(quán)。”［14］現(xiàn)代西方資產(chǎn)階級學者對“民主”的解釋趨于多樣化。有的學者把它看作是一種所有成年公民都可以廣泛分享參與決策機會的政治體系。有的學者把它規(guī)定為這樣一種政治制度:憲法規(guī)定了人民有權(quán)按期更換治理國家的官員，從而使人口中的較大多數(shù)能夠通過把政治職位給某個競爭者的辦法來影響重大的決策。還有學者把民主定義為一種政治方法或程序:“民主方法是達到政治決定的一種制度安排，在這種安排中，某些人通過競?cè)∪嗣襁x票而獲得作出決定的權(quán)力。”［15］馬克思主義所理解的民主，是人民當家作主。馬克思在《黑格爾法哲學批判》一書中曾經(jīng)指出，君主主權(quán)和人民主權(quán)是兩個對立的概念，“在君主制中是國家制度的人民;在民主制中是人民的國家制度”。并說:“民主制獨有的特點，就是國家制度無論如何只是人民存在的環(huán)節(jié)”“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度。”［16］281“人民是否有權(quán)來為自己建立新的國家制度呢?對這個問題的回答應(yīng)該是肯定的，因為國家制度如果不再真正表現(xiàn)出人民的意志，那它就變成有名無實的東西了。”［16］316后來，馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗的時候，在對“哥達綱領(lǐng)”進行批判的時候，都更為明確地表述了他關(guān)于民主是人民當權(quán)的觀點。總之，在馬克思看來，真正的民主應(yīng)該是人民主權(quán)、人民意志的實現(xiàn)，是人民自己創(chuàng)造、自己建立、自己規(guī)定其國家制度，以及運用這種國家制度決定自己的事情。所謂法治，即依法而治，亦即常言的“依法治國”或“以法治國”。也就是說，國家管理或公共管理，必須以憲法和法律為準繩，必須奉行憲法和法律精神，憲法和法律在社會生活中具有較高并得到普遍的遵從。民主與法治聯(lián)系在一起，民主必然以法治為途徑，法治是民主的體現(xiàn)。所以，法治與民主一樣是行政的重要價值理念。現(xiàn)代意義上的法治形成于西方，其思想淵源可以追溯到古希臘城邦民主制時期。亞里士多德及時次系統(tǒng)地提出了法治學說，他認為，“法治應(yīng)當包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”［17］近代西方發(fā)展起來的“人民主權(quán)”、“三權(quán)分立”以及“人權(quán)保障”等思想，使西方法治精神體系得以完整確立。關(guān)于法治的含義，英國著名法學家戴雪在其《英憲精義》一書中認為，法治實際上構(gòu)成了英國憲法的基本原理，它意味著:(1)人民非依法定程序，并由普通法院證明其違法，否則不能遭受財產(chǎn)或人身方面的不利處罰。法治的要義是防止“人治政府”擁有“極武斷”和“極強奪”的權(quán)力。(2)法律面前人人平等，即每一個英國人不論地位或階級，均在普通法律之下，均受普通法院的管轄。(3)英憲是英國各法院由涉及私人權(quán)利的個案判決所得之結(jié)果，即英國憲法是法院保障人權(quán)的結(jié)果而非保障人權(quán)的來源。英國行政法的創(chuàng)始人威廉?韋德在其后來成為英國行政法學的經(jīng)典之作的《行政法》中認為，“法治”概念包含以下四層含義:(1)任何事件都必須依法而行;(2)政府必須根據(jù)公認的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事;(3)對政府行為是否合法的爭議應(yīng)當由獨立于行政之外的法官裁決;(4)法律必須平等地對待政府和公民。［18］我國法學學者梁治平在《新波斯人信札》一書中指出:“法治”是指在治國方式上奉行“以法治國”的準則，它意味著法律對社會的控制。在法治社會里，只有法才最有，一切機構(gòu)和個人都要受法律的約束，沒有任何個人或集團能夠凌駕于法律之上。政府必須依憲法和法律進行統(tǒng)治，所有國家機關(guān)和政黨都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，不能有超越法律之上或法律之外的任何特權(quán)。政府對社會生活各個方面的管理，包括經(jīng)濟、政治、文化、教育、科學、技術(shù)、國防、環(huán)境以及對外關(guān)系，都要依據(jù)法治精神和法律規(guī)定去做。對于違反法律的行為，必須依法追究，給予懲處。同時，法治原則不僅確認個人的公民權(quán)利和政治權(quán)利，而且要求建立使人格得以充分發(fā)展的社會、經(jīng)濟、教育和文化條件;不僅依法制止行政權(quán)的濫用，而且要使政府有效地維護法律秩序，借以保障人們具有充分的社會和經(jīng)濟條件;不僅要確保司法獨立和律師業(yè)自由，而且要努力實現(xiàn)司法公正，執(zhí)法公平，嚴格依法辦事。我們認為，所謂法治主要包含以下三個方面的基本內(nèi)容:(1)以憲法和法律為較高。法治不僅意味著普通公民必須遵守憲法和法律，而且要求政府組織和行政人員只能在法定職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定程序行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)。(2)公共權(quán)力須積極關(guān)注和回應(yīng)民眾的需要，保障和促進民眾的利益。在現(xiàn)代法治國家中，公共權(quán)力的目的不再僅限于對社會的管理控制，還意味著其在公共管理活動中必須采取積極的姿態(tài)，主動了解人民的利益和需要，積極征求民眾的意愿，并對這些需求、意愿進行回應(yīng)和滿足。(3)保障公民的基本人權(quán)。所謂人權(quán)，是指人人基于生存和發(fā)展所必需的自由、平等權(quán)利。公民的基本人權(quán)主要是指公民在生命、人身以及政治、經(jīng)濟、社會、文化等各方面所應(yīng)該享有的自由平等權(quán)利。法治意味著，一方面通過憲法和法律對公民應(yīng)該享有的基本人權(quán)進行明確，將其設(shè)立為公共管理的理想和目標;另一方面，則要界定公共管理活動的范圍和尺度，以避免公共權(quán)力(行政權(quán)力)對公民基本人權(quán)的侵犯。

作者:汪輝勇單位:東莞理工學院