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摘要：我國在水環境治理方面的投入非常有限，存在著巨大的資金缺口，僅靠政府投資難以滿足水環境治理投資需求，亟須建立多元化的水環境治理投融資渠道。民間資本雄厚，投資意愿強，地方政府應幫助民間資本投資者樹立價值投資理念，建設民間投資信息網絡平臺；創新污染治理市場機制，引導民間資本進入水環境治理領域；用好金融、稅收扶持政策，做好水環境治理產業融資與民間資本投資的對接工作。

關鍵詞：水環境治理 投融資機制 民間資本

一、我國水環境治理投融資現狀

目前，我國面臨水資源短缺及水污染嚴重的雙重問題。水環境治理成效能否達到，很大程度上取決于水污染治理資金投入是否足額、及時。我國水資源融資存在以下問題，一是資金需求量大，投入不足。根據國際經驗，環境投資占GDP的比重為1.0%至1.5%時，能基本控制污染，達到 2%至3%時，環境能得到較大的改善。我國在水環境治理方面的資金投入，遠未達到國際公認的標準。二是水環境治理投融資渠道單一，民間資本投入意愿不強。近年來，我國水環境治理問題凸顯的同時，水環境治理投融資問題也得到了社會各界的重視，一方面加大了環保投資力度，另一方面也拓寬了投融資渠道。盡管如此，與水環境治理的力度和達標要求所需要的資金相比，投資渠道方面來看仍顯狹窄。三是缺乏市場競爭機制，資金利用率低。四是金融機構提供的水環境治理產品創新不足，綠色信貸不完善。由于水環境治理的投資周期長、回報率低，經濟效益不明顯，銀行等信貸機構缺乏對水環境治理項目支持的積極性。同時，我國缺乏鼓勵環境金融創新的系統配套政策和體制機制氛圍。

二、民間資本參與水環境治理的模式選擇

（一）市場主導型融資模式與政府主導型投資模式

民間資本投資具有強烈的趨利性，在市場主導型融資模式下，由于水環境治理產業的公益性質，不會是民間資本投資的最佳選擇。應該利用政府主導投融資模式，充分利用政府職能，將民間資本合理地加以引導，協調資金分布的行業與地域的矛盾，使得水環境治理產業可持續發展。

（二）債權融資模式與股權融資模式

水環境治理資金需求量大，時間緊，債權融資模式能快速地籌集到所需資金，但籌資額有限。而股權融資模式，籌資時間長，籌資量大，資金需求者自主性強，有利于集中民間資金進入水環境治理領域。現在，比較可行的債權、股權融資模式主要有三種。

1.創立水環境治理產業基金。根據相關政策，政府可以出臺設立水環境治理產業引導基金。通過水環境治理產業基金平臺，采用股權或債權募集所需資金，將金融資本和產業資本進行有機融合，解決水環境治理產業的融資難題。

2.VC/PE投資傾向水環境治理產業。據有關數據顯示，2008―2011年中國污水處理行業共披露47起VC/PE融資案例，融資總額達到8.52億美元，平均單筆融資金額為1 813萬美元。近幾年，VC/PE 對水環境治理產業的投資案例數量越來越多。

3.發行股票，上市融資。2000年以來，環保企業上市公開募股共85例，融資總額近700億元。隨著新三板、創業板等多層次資本市場的建立，水環境治理企業進入資本市場的道路必將更加順暢。

（三）項目融資模式

項目融資是以項目的名義籌措一年期以上的資金，以項目營運收入承擔債務償還責任的融資形式，主要包括六種融資形式：產品支付、融資租賃、BOT融資、TOT融資和 PFI融資。水環境治理產業可以根據項目的大小，所需資金的長短、融資的特點等選擇不同的融資形式。

（四）信托融資

信托融資是一種綜合性融資模式，也是一種間接融資模式，在國家宏觀政策影響下，根據經濟運行的特點，設置組合型的融資方式，以滿足融資市場變化的需求。信托融資多樣，包括：信托貸款、股權投資附加回購條款、股權收益權、財產收益權、綠色信托等。信托融資是在信托法律關系中進行融資，降低了融資成本，并且融資期限長。信托融資具有一定的制度優勢，包括財產管理與風險隔離、財產獨立性和管理連續性、跨行業金融資源配置的靈活性等，實現了不提高資產負債率的情況下就能獲得融資。信托融資克服了債權融資和權益融資的缺點；同時，吸取了兩者在風險管理的優點，可以克服經濟發展帶來的波動性，以及伴隨而來的系統性風險和跨期性風險，使金融資源得到有效配置。水環境治理產業完全可以利用信托融資的優勢和特點，將信托投資與水環境治理產業融資結合，開闊水環境治理產業融資視野，提升水環境治理產業融資水平。

三、民間資本投資水環境治理產業的政策建議

（一）政府轉變職能，引導民間資本進入水環境治理領域

地方政府要立足于長遠發展，切實轉變政府職能，推進水污染治理的市場化，提供市場化投融資相關制度產品。通過創建市場、規范市場和扶持市場來促進水環境治理的市場化運營機制。健全水環境治理設施的投融資機制，其建設和運行都應按企業方式來運作，明確投資者之間的責、權、利，增加水環境治理投資能力，保護投資者的合法權益。為財政投入與民間資本投資提供公平、競爭、有序的市場環境，把市場能夠做、愿意做的事情交由市場主體來完成，確保財政資金不與民間資本在水環境治理的盈利性領域進行競爭。進一步明確政府財政資金在水環境治理領域的使用方向和支持重點，發揮政府投資的“杠桿”作用。撬動、引導大量民營企業和個人資金投入到水環境治理領域，加快水環境治理市場化進程。

（二）幫助民間資本投資者樹立價值投資理念

目前，相當一部分民間資金所有者希望通過短期借貸、較高利率的方式獲取回報。而水環境治理產業的項目投資周期一般都比較長，回報也存在較大不確定性，資金供給和資金需求之間需要磨合。民間資金持有者必須拋棄“短平快”投融資路徑依賴，重視項目投資模式是否符合金融業態發展方向，是否符合國家對投融資的引導方向，樹立價值投資理念。投資者可以利用民間資本創辦或參股科技創業投資企業，也可以自建或與科研院所、高等院校共建技術研發中心和示范基地，支持水環境治理產業的發展。

（三）用好水環境治理產業基金，支持水環境治理企業上市

為了扶持水環境治理產業發展，引導民間資金流向水環境治理產業（企業），地方政府可以牽頭設立水環境治理產業投資基金。該基金主要面向處于種子期、起步期的水環境治理產業（企業），為他們提供充足的資金支持，突破發展瓶頸。

1.出臺投資基金的管理辦法。在設立水環境治理產業投資基金后，政府要及時出臺投資基金的管理辦法。管理辦法要正確處理政府監管和市場運作的關系，按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則，進行投資運作。既要保證基金的投資方向是水環境治理產業（企業），又不能干預基金的正常運營決策。管理辦法要建立有效的風險約束機制，降低投資風險，防范運作風險，特別是委托風險。管理辦法還要建立激勵機制，從收益補償和風險補償兩個角度來兼顧社會效益和經濟效益，以此來調動并提高社會資金參與投資的積極性。管理辦法要完善投資基金的退出機制，選擇合理的退出時機。當產業投資基金扶持水環境治理產業、企業發展穩定之后，就可以通過出售、轉讓等方式實現基金的退出。

2.培育水環境治理企業上市。除了設立水環境治理產業投資基金外，還應該在水環境治理產業中培育和組建一批股份有限公司，加以重點扶持，做大做強，爭取上市，以盡快進入資本市場，為下一步引進風險投資和風險投資的退出提供有效的資本市場支撐。對入圍擬上市的水環境治理產業企業進行分類管理，根據盈利能力、成長速度等不同，分別安排在地方股權交易所、中小板、主板等市場上市。

（四）出臺水環境治理產業的稅收扶持政策

水環境治理產業是典型的政策驅動型產業，稅收優惠是助推其發展的最為有效且易于操作的扶持措施。通過稅收優惠，可以有效緩解長期以來因收費不到位、運行經費不足等影響企業正常運營和發展的問題，吸引更多民間資本進入水環境治理領域。同時也可以極大地減輕政府的財政支出壓力和公眾支付壓力。在地方政府財力允許范圍內建立和完善稅收優惠政策，扶持中小型環保企業的運營和發展。

（五）政府投資建設水環境治理產業投資信息網絡平臺

在互聯網時代，企業的市場環境和運作模式都發生了變化，企業生產經營活動對經濟信息的依賴性越來越強。要完成水環境治理產業與民間資本的對接，需要一個信息網絡平臺，這個平臺由政府出資建設，無疑是最合適的。在這個投資信息網絡平臺上可以水環境治理產業政策、發展建設規劃、市場準入標準、國內外行業動態等信息。信息平臺的建立，能為水環境治理產業的銷提供多方面和準確的信息服務，最大限度地避免民間投資的隨意性和盲目性，提高投資效益。

（六）完善水環境治理產業融資與民間資本的退出機制

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隨著農村經濟的快速發展，人民群眾的物質生活水平不斷提高，農業生產使用化肥、農藥、農膜大幅增加，畜禽養殖總量不斷擴大，農村生活污水的大量排放和垃圾的無序排放，使農村生態環境問題日益凸顯，水環境污染問題尤為突出，嚴重制約了農村經濟的可持續發展，農村環境問題已成為我國環保工作的重中之重。

近年來廣州市加大對水環境治理工作的力度，在污水治理領域取得了良好的效果和效益。但農村水環境保護涉及的面較寬，農村生活污染、面源污染逐步加劇，工業污染、城市污染向農村轉移加劇，農村飲用水安全受到威脅，農村環境保護體制機制不健全，環境基礎設施建設滯后，環境監管能力薄弱等問題凸現。解決這些問題需要多個部門的共同合作，需要從政策角度來保障水環境治理取得的成果。在加大基礎設施投入建設的同時，需制定相關的水環境保護與污染防治政策，做到持續有效改善農村水環境，保障農村地區的經濟和環境的協調發展。

1 廣州市農村地區水環境現狀及其治理措施

1.1 廣州市農村地區基本現狀調查

廣州市地處南方豐水區，境內河流水系發達，大小河流（涌）眾多，水域面積廣闊，全市水域面積7.44萬公頃，占全市土地面積的10％，主要河流有北江、東江北干流及增江、流溪河、白坭河、珠江廣州河段、市橋水道、沙灣水道等，過境客水資源量1860.24億立方米，為本地水資源總量的23倍。

根據廣州市第二次全國農業普查數據，2006年廣州市農村住戶人口316.59萬人，其中常住戶人口233.57萬人，集體戶人口82.41萬人。

2010年，廣州市農民人均純收入12,676元，比上年增長12.7%，連續5年超過兩位數增長，并連續三年超過城鎮居民可支配收入增幅，城鄉居民收入差距從上年的2.58∶1縮小到2.49∶1。

1.2 廣州市農村水環境現狀及其評價

廣州市農村水環境受到污染較嚴重，其狀況不容樂觀。尤其是鄉鎮工業迅速崛起，其工業廢水的任意排放導致水質狀況直線下降，隨著廣州市水環境治理的投入加大，總體水環境質量在好轉，但仍然存在很多問題。2011年2月的《廣州市環境狀況公眾評價年度調查報告》顯示水環境污染為公眾認為最為嚴重的污染。

廣州市農村水環境問題突出表現在：居民生活污水污染、居民生活垃圾污染、禽畜養殖污染、農村面源污染和鄉鎮企業工業污染。具體情況見表1。

表1 廣州市農村水環境污染源及

其排放情況表[3]

許多鄉鎮企業生產過程中產生的廢水未達標處理或未經處理就直接排向河溝、水庫和農田，嚴重影響了當地的水環境。大量雜亂堆放的工業固體廢物又對地表水和地下水產生了二次污染。

2 廣州市農村地區水環境保護與污染防治政策建議

環境保護是我國一項基本國策，雖然我國已頒布了一些有關農村環境與資源方面的法律法規和政策，但整體而言農村環境保護體系不完善，也缺乏可操作性。建議針對廣州市農村水環境的現狀及特點，制定因地制宜的條文政策。

2.1 成立由廣州市政府牽頭，環保、水利、財政、農業、衛生、發改委、國土、建設等部門參加的環境保護小組，負責具體工程的協調、整合、配套資金落實等工作，科學地進行水環境功能區劃和飲用水源保護區劃分，制定農村水環境保護規劃。

2.2 嚴格執行建設項目環境影響評價制度。建設項目的環境影響評價制度是我國在環境管理中貫徹預防為主，防止新污染源產生的一項基本制度，它有效的執行對于抑制污染的增長速度和蔓延程度都起到了重要的作用，是一項行之有效的環境管理制度。

2.3 嚴格執行環境保護政策和法規。加大環境執法監督的力度，從法律制度上保護農村環境。農業部門要狠抓農業投入的管理，杜絕違禁的化肥、農藥、飼料等農資產品在市場出現，凈化農資市場，從源頭上控制農業污染源。環保部門要加強對污染源的源頭控制和水源的監測工作，建設污水溝渠和管道，禁止畜禽糞便直接排入河流。取締水源地一級保護區的工業排污口，關閉飲用水水源地保護區內的直接排污口。

2.4 堅決懲處各類違法排污行為，嚴格清理整頓違法排污企業。對企業偷排、超標排放的違規企業進行實時監控，加強管理，限期治理，并要適時加大經濟處罰力度。通過經濟制裁使工廠企業實現合理排污，不能達標排放的企業必須嚴格責令關閉或停產。

2.5 設立獎勵機制，對在污水處理技術上有所創新的組織和對當地農村水環境保護和宣傳工作做出杰出貢獻者給予獎勵；對主動采用環保型設備處理生活污水的居民給予一定的財政補貼等。

2.6 建設農村環境保護協會，負責在村民中廣泛開展旨在普及可持續發展意識和環境保護的宣傳教育活動。讓全民在心中樹立強烈的環保意識，讓每個人都能自覺地從自己做起，從小事做起，為防治農村環境污染奠定堅實的群眾基礎。

3 水環境保護與污染防治措施

3.1 生活污水治理

3.1.1 分散式生活污水治理工藝方案選擇

在對污水處理方案進行選擇時，應著重考慮以下幾個方面的問題：①工藝應先進可靠，處理效果良好，保證達到排放標準；②基建投資省，能耗和運行費用低；③盡量減少占地面積；④污泥產量少且性質穩定；⑤操作運行管理簡單。

各類污水分散處理工藝的比較如表2所示。

表2 各種污水分散處理工藝的比較

四池凈化系統由四個處理單元構成：污水收集池、厭氧發酵池、沉淀池、植物土壤滲濾系統。多用于處理單戶家庭的生活污水，四池系統處理農村生活污水主要具有以下優點：成本低，占地小，可美化環境，維護方便，處理效果穩定。該工藝在浙江省安吉縣、諸暨市等地已得到推廣應用，近幾年在長沙市也已得到一定的示范和應用 。缺點在于處理負荷較小，不適合處理污染負荷較高的污水。

3.1.2 集中式生活污水治理工藝方案選擇

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Keywords: water environment， management， innovation， management

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號

1課題背景

水是基礎性的自然資源、戰略性的經濟資源和公共性的社會資源，在國計民生和社會經濟發展中占有越來越重要的地位。人類的發展與水密不可分，人類自誕生伊始就依水而生。經濟社會發展和客觀自然條件，決定了水資源在我國可持續發展中的極端重要性。隨著城市的發展，河流作為重要的資源和環境載體，決定著城市的生存，制約著城市的發展。但隨著現代城市的快速發展，工業化、城市化程度的不斷提高，大量工業廢水、生活污水排入河道，人類生產活動的不良行為和自然影響導致了水環境不斷惡化，水體污染嚴重。許多河流受到人類的嚴重破壞產生了一系列的水環境問題，人類與水環境之間的矛盾也愈演愈烈。人類因河流而生、因河流而繁、也因河流而亡的事例在人類歷史上時有發生。如何協調好城市對河流資源的利用以及對河流保護之間的關系，改善城市水環境質量，使城市與河流能夠和諧共生，這是城市發展中需要認真研究的一個重要課題。要有效的改善城市河流水環境質量，實現城市一河流和諧發展，則需要用創新的思維構建可用于指導實踐治理與可持續管理的水環境治理方法。

2水環境創新管理綜述

環境問題是指存人類活動或自然因素的干擾下引起環境質量下降或環境系統的結構損壞，從而對人類及其它生物的生存與發展造成影響和破壞的問題。環境問題是經濟行為的負外部性引起的。所謂行為的負外部性，是指人們的行為對他人或社會不利的影響。在經濟行為中，它既包括生產的負外部性，也包括消費的負外部性。例如，工礦企業的排放廢水、廢氣、廢渣等行為，居民在使用助力車或汽車的過程中排出的尾氣，都對他人和周圍的環境均有負面影響。環境問題按照產生的原因分為原生環境問題和次生環境問題兩類。其中，由于自然原因引起的環境問題稱為原生環境問題，如火山噴發造成的大氣污染；由人類活動引起的環境問題稱為次生環境問題。水環境問題屬于環境問題中的一種。

水環境管理屬于政府社會管理中的重要組成部分。嚴強教授在《社會管理創新》講座中談到社會管理所討論的社會“不是與自然界相對應的廣義的、包含政治、經濟、文化在內的社會，不是傳統意義上的社會管理，更不是計劃經濟時代的社會管理，也不是治安意義上的社會管理” 而是“人類生活的一個特殊的、然而是基礎性的領域”，社會管理是針對特殊社會領域的、具有現代特征的、具有中國國情和特定發展階段特點的新型社會管理。

當今社會的產生的環境污染問題是畸形經濟增長的消極結果，是過分注重以GDP增長速度為價值取向的地方政府官員考核機制產生畸形政績的沖動。30多年來對“以經濟建設為中心”基本國策的片面理解帶來了許多不良后果：一個是其他領域的弱化，比如環境污染日益嚴重；另一個是經濟建設的不良后果還要由其他領域，特別是社會領域來承受，水流域的污染也逐漸出現在大眾眼前，日益影響著人們的正常生活。社會管理是人類生活存在和發展必不可少的一項管理活動，如何創新的管理一個有13億人口、經濟社會快速發展的國家，是一項嚴峻的任務，必須清醒的認識到目前我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，解決各種社會問題的物質基礎還比較薄弱，社會管理任務更為艱巨繁重。

政府在環境管理呻的主導作用不容置疑，但是過于強調政府的作用，過于依賴行政強制管理手段，也需要龐大的政府行政力量，行政成本巨大，利益“尋租”頻發，環境管理效能低，無法適應新時期社會、經濟發展對環境管理的要求。作為世界上最大的發展中國家，過去多年來，中國試圖在保持經濟快速增長的同時，減緩發展對環境和生態所帶來的不利影響。但由于中國人口眾多，發展壓力巨大，在如何協調發展與環境的關系特別是在如何推動并實施可持續發展戰略方面，中國都面臨著巨大的挑戰。目前，中國己初步形成了環境保護和可持續發展的法律體系，先后頒布了二十多部環境與資源法律，100多件法規和規章，并在2002年可持續發展世界首腦會議之前公布了《中國可持續發展國家報告》：2003年7月，為積極響應約翰內斯堡世界首腦會泌的有關決議，中國政府又制定了《中國21世紀初可持續發展行動綱要》。目前，我國的環境管理以政府為主導，過多強化使用強制性環境管理手段，缺乏有序和健全的經濟、引導、參與、激勵和教育等管理手段。由于政府行政主導型的環境管理體系需要相對龐大，職業素質較高的行政管理隊伍，管理手段和程序相對比較復雜，在中國這樣一個發展中國家，很多地區尚不具備有效實施法律所要求的行政管理能力。比如近幾年，在淮河、太湖等流域采取“會戰式”的污染控制行動，主要也是動用行政系統的力量，盡管取得了不少進展，但是其結果往往事倍功半。

社會創新管理將是今后國家管理的長期任務。我國政府對環境管理也提高了相當重要的地位，特別是大部制改革后環境保護部的成立為環境創新管理提出了更高的要求。在以科學發展觀、和諧社會、可持續發展為目標的令天，環境管理也需要進行變革，需要從環境管制向環境治理進行轉變，以適應新形勢的需要。“環境管制”強調政府對社會的單向統治，基于政府與社會之間的服從與被服從，管理與被管理關系：“環境治理”強調政府與社會的雙向運動，基于政府與社會之間的協商、互動與臺作。我們需要重新審視傳統環境管理運行模式；政府、企業和公眾等在環境管理中的應該形成什么樣的關系；政府在環境管理中是不是存在“越位”、“缺位”，管了許多不該管、和管不好的事情；經濟與環境是備被對立了起來，企業在環境管理中被動參與；公眾的作用是否得到應有的重視，游離在環境管理的主體之外，缺乏參與環境管理的有效途徑等問題。對于我市，環境容量飽和，污染問題屢有存在，特別是我市水網發達，對我市的水環境創新管理提出了更高的要求。

3吳江水環境的特點及現狀

吳江市北臨蘇州，南接浙江，東靠上海，西連太湖。全市地勢平坦，河網稠密，水資源豐富，土地肥沃，是個典型的江南水鄉。歷來因水而興、因水而富、因水而美、因水而靈。作為全國經濟最發達、發展最快的縣市之一，在經濟快速發展的時期．經濟的快速增長給生態環境帶來了巨人的壓力，環境問題是中國未來發展所面臨諸多問題中最具挑戰性的悶題之一。現代化、工業化、城市化的進程越來越快，與經濟社會快速發展的要求相比，水資源利用保護存在明顯的不協調、不適應，水環境惡化、環境總量飽和已經成為吳江市經濟社會可持續發展的嚴重制約因素。但是目前的環境管理模式存在許多不足，不能有效地調動各種社會力量來共同治理環境，如何改進環境管理模式，提高環境管理水平，已經成為急待解決的問題。通過創新管理，改善水環境行之有效的措施，對于優化全市人居和投資環境，實現水生態環境和經濟協調平衡發展具有重要意義。

4水環境的創新管理

吳江正處于一個發展轉型的階段，經濟發展正在從粗放型向集約型轉變，政府管理也正在從計劃管理體制向市場治理體制轉變。環境管理作為政府管理的一項重要內容，在以科學的發展觀為指導思想的新的發展時期，環境管理也面臨轉型。但是通過對國內外有關環境管理的文獻查閱，目前環境管理大部分集中于環境管理手段的研究，如：排污收費、排污許可制度、總量控制制度等等。從政府、企業、公眾多元視角來研究環境管理模式還不多。本文正是基于這樣的理論和現實背景，重新審視現行的環境管理模式，以環境管理主體研究為切入點，應用科學發展觀和新公共管理學的相關理論，提出了一種新的水環境管理模式，其創新點有兩個方面：一是針對環境問題的多樣性和復雜性，應該從傳統的政府唯一主體，向政府――企業基于參與式治理理論，提出環境管理公眾多元主體進行變革：二是針對傳統命令控制型環境管理的高成本、高對抗、低效率，從政府企業――公眾多元視角，提出基于合作、共贏、高效的創新環境管理模式。主要體現在以下四個方面：

4.1 以綠色科技創新推動我市水環境治理的深入發展

確立企業在綠色科技創新活動中的主體地位企業是技術自主創新的主體，只有通過不斷進行綠色科技創新的企業才能適應循環經濟發展的要求，才能從根本上治理好水環境，才是最具生命力的。要從戰略上確立企業綠色科技創新的主體地位，使企業真正成為綠色科技研發投入的主體、綠色科技創新活動的主體和創新成果應用的主體，從而全面提升企業的綠色科技創新能力。要逐步使科技體制由政府主導型轉變為企業主導治理水環境；政府要通過引導性和鼓勵性的財政、稅收和信貸政策，激勵企業加大科研投入，開展綠色科技創新；建立以企業為主體，科研院所和高校優勢互補、風險共擔、利益共享、共同發展的產學研合作機制，共同治理水污染。

4.2 充分發揮市場機制在水環境治理創新活動中配置資源的作用

在目前我國科技資源有限的的條件下開展綠色科技創新治理水環境活動，必須充分發揮市場機制在綠色科技創新活動中配置資源的作用。一是始終要堅持發揮市場機制的首要作用。通過要素市場改革，使綠色高新技術企業得以按照市場規律便捷地配置創新資源；通過投融資制度改革，形成相對完善的創新、創業資金鏈。要始終堅持以市場需求為導向。堅持以市場需求為導向，以應用型綠色科技創新為突破口，集中優勢資源組織創新活動，在創新綠色產品做到一定市場規模后，再向上下游延伸，形成綠色科技創新與企業發展的良性循環。另外產學研結合始終圍繞市場開展。以前很多研究課題是封閉循環，現在必須面向市場開放循環。必須拓展產學研合作空間，可由政府和多家大學合作建立產學研合作基地，從而集綠色科技創新、成果轉化、公共技術服務及人才培養等功能于一體，把綠色科技成果轉化作為綠色科技創新提速的“助推器”。

4.3 發揮政府在自主創新治理水環境中的引導作用

政府要提供市場潛力支持，促進有關色科技創新治污的法規的制定和完善，以保護和規范企業的創新行為；制定一系列鼓勵和支持科技創新治污的具體政策措施，如加大財政綠色科技投入、實施促進創新治污的稅收和金融政策、實行政府采購等；保護科技知識產權，促進科技創新治污要素的流動，調節各科技創新治污主體之間的關系；加強科技創新基礎設施建設。

4.4 創新環境管理的模式

首先環境管理由被動式向主動式轉變。以往的環境管理工作主要由環保局一個部門來進行，其他部門消極配合。要通過環境管理體系的建立和運行，明確了職責，使得環境管理由被動式變為主動式，由以往的“要我保護環境”，變為“我要保護環境”，真正實現了“環保部門統一監督，各部門各司其職、分工合作”。其次要從末端治理向全過程控制轉變。末端治理不僅消耗大量的人力、財力、物力，而且效果并不理想。現在對污染物進行全過程控制，對污染物的產生、轉移、排放都進行控制。如：危險廢物的管理．從原材料的進口，工藝設計，危險廢物的轉移，到最后的無害化處理都加強控制和管理。第三，是由污染源治理向污染預防、生態保護轉變。在開發初期就對區域的污水處理廠等基礎設施進行了規劃，區域實現污水集中處理，在區域的適當地方建立了一批農業生態基地，恢復植被、保護生態。第四是由階段性的推進向持續性的改進轉變。環境保護工作沒有最好，只有更好，持續改進的思想要深入水環境管理，每年對重要環境因素(環境問題)進行評價和更新，每年制定新的水環境目標和指標，持續改善環境質量，真正體現社會、經濟和環境的可持續發展。

5 總結

本文選擇了新的切入點，從公共管理的視角，探討研究城市水環境治理運用公共政策分析，強調創新管理，對吳江“十二五”期間水環境綜合治理提出了更高的要求和措施。相信在政府和廣大市民的努力下，吳江的水將更藍，生活將更加富足。

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[7] 程曉冰．水資源保護與管理中的公眾參與冰利發展研究，2003．8：26--27

篇4

    流域水環境綜合治理對策

篇5

1．2管理方式粗放，用水結構不合理

取水設施陳舊，水資源管理落后是華北地區小城鎮的普遍特征。水井這種與現代化生活理念及城鎮化基礎設施建設要求極不匹配的原始取水設施，仍作為部分缺水小城鎮及農村地區的主要取水途徑，受污染小城鎮地區的供水安全難以保障。在實施了區域供水的中小城鎮，仍有部分地區將未經處理的地下水直接配送給居民，飲用水的安全保障存在較大缺陷。落后的取水策略和設施不僅降低了水資源的有效利用率，也增加了面源污染負荷。粗放的水資源開發形式和不合理的用水方式，導致水資源浪費嚴重，是缺水小城鎮水環境問題的重要方面。小城鎮生活用水價格相對低廉，用水方式不規范，水龍頭常流，衣物、蔬菜過度沖洗，便池沖洗水量大等浪費現象普遍。另外，傳統的小城鎮及村鎮農灌以漫灌為主，耗水量大，水資源利用率低。據統計，海河流域農業用水量平均占總用水量的69．85%，工業與生活用水量僅占29．13%。近年來，隨著農業節水灌溉技術的推廣及激勵政策的實施，噴灌、滴灌等先進的節水技術得以大規模應用，農業用水量逐漸降低，但農灌用水量占總用水量的比例仍維持在60%以上，節水灌溉的升級改進與市場推廣空間仍較大。水資源利用方式不合理，應歸因于小城鎮居民生產生活方式粗放、管理不規范，根源于小城鎮水環境宣傳教育、管理政策的嚴重缺失，居民環境保護意識相對淡薄。

1．3排水設施建設難度大，污水處理能力不足

排水系統不健全、管網覆蓋率低和污水收集難度大，是小城鎮水體污染的重要原因。部分學者指出，生活污水是小城鎮的最主要污染源，是水體COD、NH3—N的主要來源。污水收集是生活污水處理的前提，而小城鎮人口相對稀少，居民相對分散，導致排水管網敷設難度大，污水收集困難。目前中小城鎮規劃建設過程中，往往忽視了排水系統的建設工作，這種在城市建設中普遍面臨的問題，在中小城鎮更加突出。小城鎮基礎設施投入嚴重不足，水環境公共設施及服務水平低，人居環境建設未得到應有的重視。根據住房和城鄉建設部官方統計結果，京津冀地區小城鎮平均排水管道密度僅為26m/hm2，38%的小城鎮無污水處理設施，總體水平偏低，污水處理設施能力不足污水排放量的1/3，污水收集與處理設施存在維護管理不善，甚至無管理機制的問題。

1．4污水處理工藝適用性差，設施投資成本高

污水處理工藝適用性差，是制約小城鎮污水處理系統運行性能及效益發揮的主要因素。受居民生活習慣的影響，小城鎮居民生活用水水質水量變化大，旅游型小城鎮污水水質水量季節性變化明顯。但目前很少基于缺水小城鎮水質水量問題進行污水處理工藝適用性研究，多數只是照搬大中城市現有污水處理工藝模式，導致設施運行效果不佳、負荷率低，減排效果差。污水處理設施的建設與運行費用高、能耗大，是小城鎮污水處理的現實問題。由于小城鎮污水處理設施規模一般不足5000m3/d，無論執行哪種污染物排放標準，其單位水量投資均明顯高于大中型污水處理廠，排放標準越嚴格，單位水量投資和運行成本越高。

1．5生態環境退化，河塘沼澤化明顯

河塘系統是小城鎮水環境系統的重要組成部分，除作為小城鎮備用水源外，同時承擔著受納與降解污染物的終端任務，是水環境系統質量的最直接體現。從流域水環境系統層面講，河道也是小城鎮與大中城市水環境信息交流的主要媒介，而隨著大中城市水污染治理效果的日益顯現，小城鎮區段河道的水環境問題已逐漸成為大中城市水環境質量的隱患。因此，小城鎮河塘環境整治是其水環境治理與新型系統構建的重點所在。河道干枯、河底沼澤化、水體緩流甚至靜止、河床被侵占、暗溝眾多、土壤鹽漬化、生態退化已經成為華北地區小城鎮河道的普遍現象，這些問題的根源在于華北地區嚴重缺水的實際情況。據統計，海河流域43%的河道出現過斷水現象，3%的河道常年無水，12．5%的河道斷水時間超過2年。在缺水小城鎮區域，這些斷水的河道往往被用于蓄存生活污水、畜禽養殖廢水，甚至堆放垃圾;即使水量相對充裕的河道，由于污水直排、岸邊生活垃圾侵入、淤積底泥污染物釋放，水質常年處于劣V類狀態，水體富營養化與黑臭現象交替或重疊發生，嚴重影響景觀性狀。

1．6水環境整治目標過高，項目可持續性差

缺水小城鎮水環境整治實質上就是在現有水環境系統的物理要素、生物結構、功能特征等屬性基礎上，結合典型適用技術的工程應用、工程實體建設與管理措施的實施，構建具有當地特色的基于人水和諧理念的小城鎮新型水環境系統。針對北方缺水小城鎮的水環境系統特征以及經濟、技術水平相對偏低的情況，水環境系統整治的目標，亦即新型水環境系統的功能定位，應以水環境系統功能的實效性、可持續性為出發點，這是小城鎮水環境系統整治的基本問題。與大中城市相比，小城鎮規模小、數量多、分布廣，不同地區、不同類型的小城鎮之間也具有明顯的區域差異。缺水小城鎮新型水環境系統的功能區劃應遵循科學規劃、合理布局、適度建設、循序漸進的基本原則，系統方案應著重體現地方特色、經濟適用的特征，工程系統應具有良好可操作性及可接納性，避免出現因貪大求洋，急功近利導致的水環境工程系統建成后被“曬太陽”現象，給小城鎮造成巨大財政壓力及社會壓力。

2缺水小城鎮的水環境治理對策研究

2．1缺水小城鎮水環境治理的總體思路

水環境系統組成要素繁多，結構聯系復雜，其科學研究及工程實施是一個系統的科學問題。應基于水環境系統變化的客觀規律，結合水環境系統結構及問題特征，對缺水小城鎮水環境治理的技術思路進行總體設計和整體構建，并對關鍵技術的適用性及其需求做出必要的預測，對典型適用技術進行調研、評估、篩選;從工程實施層面綜合考慮系統的功能目標、小城鎮經濟實力與技術水平、技術經濟成本與環境效益等限制條件，優選關鍵技術進行優化集成，提升水環境治理工程建設整體技術水平，實現更高的環境效益和社會效益;同時從工程管理角度對新型水環境系統的功能維護進行綜合集成與應用。

2．2缺水小城鎮水環境治理的整體設計

鑒于水環境系統的要素復雜性、結構系統化及功能整體化，缺水小城鎮水環境治理應強調綜合整治理念。從水環境系統層面對包括污水處理、水體治理及非常規水源利用在內的子系統進行整體設計，是缺水小城鎮水環境綜合整治的基礎性工作，其成果可作為小城鎮水環境綜合整治核心技術集成的邏輯基礎，為水環境治理工程建設和運行提供基本依據。缺水小城鎮水環境治理的整體設計應采取定性分析與定量分析相結合的綜合集成方法，分析水環境系統內各工程子系統特征及相互間的定性關系，研究各工程子系統界面信息特征及其定量關聯，形成適用于小城鎮水環境系統功能目標及經濟技術水平的技術優化集成體系。缺水小城鎮水環境治理工程可按水源配置、水體環境整治及新型水環境系統功能維護三方面進行設計(見圖2)。水源配置由水源開發(包括污水、雨水、淺層微咸地下水及過境水等非常規水源)、水量調蓄與水質控制構成，其中水質控制是關鍵步驟，直接影響水環境質量。水體環境整治是指以水體為心，對底泥、邊坡、景觀設施等環境要素進行綜合治理，包括底泥清淤與處置、河床整形與邊坡塑造及景觀環境構建，其中底泥清淤與處置是水體水質保障的重點措施，也是新型水環境系統質量控制的關鍵。新型水環境系統功能維護是指缺水小城鎮新型水環境系統中水體水質的長效保持及景觀系統的日常維護，是水環境整治工作成效具備可持續性的重要保障。

2．3缺水小城鎮水環境治理的工程技術集成

2．3．1缺水小城鎮污水治理工程技術集成缺水小城鎮污水處理應體現以小規模分散式污水處理及強化自然系統集中調蓄與再凈化為核心的模式，實質上是強化自然系統凈化為主體的集成技術。依據污水分類治理原則，將數量有限的工業廢水單獨強化預處理或經完整處理符合排放要求后，排入人工濕地等生態凈化系統進行深度處理，確保其環境安全性;將數量可觀的生活污水首先源分離，區別對待濃度較高的“黑水”及濃度相對較低的“灰水”，將“黑水”同畜禽廢水并入厭氧處理系統，改善污水性質，利于后續生物處理，將“灰水”同餐飲廢水并入生態凈化系統進行深度處理;生物處理系統及生態凈化系統出水均并入自然坑塘，進行集中調蓄及再凈化，之后由邊坡濕地系統輸入水體或用于農灌。缺水小城鎮的污水處理工程技術路線見圖3。缺水小城鎮降雨量較少且時間集中，不宜進行規模化收集凈化，而宜并入自然坑塘調蓄利用，初期雨水污染物濃度相對較高，可考慮并入生態凈化系統進行處理。

2．3．2缺水小城鎮水體環境治理工程技術集成由于水環境污染治理歷史欠賬多，污染物成分復雜，水體流動性差，過境及自有河道水系污染負荷大，華北缺水地區小城鎮水體通常呈現缺氧黑臭及富營養化交替的現象。因此，缺水小城鎮水體治理的工程技術路線應突出實效性與適用性，強調水環境整治的系統性與綜合性，兼顧地方經濟實力與資金投入力度，工程措施要注重長效性及經濟性。要區別對待連通水體(過境河道、循環水系)及封閉水體(小型水塘)，摸清水體污染現狀及成因，分析污染物來源及影響權重。水體治理工程方案既要包括底泥清淤、邊坡塑造、水體凈化與景觀構建等治理工程，也要包括水質長效保持措施。可見，技術路線的實質就是以水體和水環境總體質量為中心和基本出發點，重點關注河道物理結構及基礎設施的完整性、水污染物削減及水環境修復的協調性與有序性、水質保持及景觀環境建設的融合性與同步性。缺水小城鎮水環境治理技術研究總體技術路線見圖4。

2．4缺水小城鎮新型水環境系統的功能保持策略

缺水小城鎮經濟基礎薄弱，水環境整治的財力有限，尚未建立完善的水環境專項投入機制，環境管理不規范，必將嚴重影響水環境整治工作的可持續發展，不利于新型水環境系統功能的長效保持。另一方面，我國小城鎮水環境政策和管理制度基本空白，即使存在政策文件與制度文本，也未能起到實質性作用。某種意義上講，缺水小城鎮水環境污染成因不僅在于工程設施建設落后，也在于居民生活方式和環保意識差，以及環境政策缺失和管理不到位等方面。因此，缺水小城鎮水環境政策與管理制度的建設與完善，是水環境綜合整治工作取得成效的基本保障，而管理制度的設計與政策的切實貫徹，是取得長期效益的關鍵。

篇6

（一）水污染問題是影響湖南發展的關鍵因素

縱貫湖南省境內的湘江、資水、沅江、澧水“四水”和“八百里洞庭”的水資源，造就了歷史上的“湖廣熟、天下足”，是湖南省的生命之源。然而，因水資源時空分布不均、年際變化大，以及一些人為的破壞，特別是隨著湖南省工農業生產的迅猛發展、城鎮化加快以及在此過程中相應的預防、保護、治理措施不到位，湖南省的水污染問題日漸突出。

2007年環境監測中心在全省主要江河上設置了水質監測站點132個，監測河長5540公里，比2006年增加監測河長1154公里。根據監測及分析，全年Ⅱ類水質河長1481公里，占監測河長27%；Ⅲ類水質河長2479公里，占監測河長45%；Ⅳ類水質河長410公里，占監測河長7%；Ⅴ類及劣Ⅴ類水質河長1170公里，占監測河長21%。污染河段主要超標項目包括糞大腸菌群、總磷、氨氮、揮發酚、石油類、溶解氧等因子。這說明湖南省局部地區水環境嚴重污染的局面還是沒有得到很好的遏制和治理，水資源保護任務依然艱巨。

（二）投融資問題是湖南省水污染治理的關鍵

水環境是湖南環保工作的重中之重，要花大力氣徹底解決湖南水污染防治工作。目前湖南省水污染治理工作主要集中在3個方面：加強環保部門對工業污染企業排污的執法監察；從行政角度加大力度進行污水處理設施的建設和保證運營；加強對農業面源污染的治理和生態農業建設。水污染治理和水環境的保護本身是一項綜合性極強的工作，湖南省的水污染防治，屬于典型的跨地區水域污染治理，面臨的問題較為復雜，資金投入的需求量也非常大。水污染防治的投資渠道及治污工程運行機制的不完善，是湖南水污染治理發展的制約因素，是“水瓶頸”。

二、湖南省水污染治理投融資現狀

在市場經濟體制下，我國的水污染治理投融資機制正發生結構性變革：單一的籌資渠道逐步轉變成多種渠道，單一的投資主體逐漸為多元化投資主體所取代，我國水污染治理的投融資機制呈現出多渠道、多元化的格局。

（一）湖南省水污染治理投資現狀

湖南省水環境污染治理投入2003年為516013.88萬元，占省GDP5010.95億元的1.03％，2004年為722419.4萬元，占省GDP5612.26億元的1.29％，2005年為899138.8萬元，占省GDP6468.64億元的1.39％。經省人大提議，湖南省2005年到2007年實施的“環保3年行動計劃”，省政府在3年內對省內水環境實施92個重大環保整治項目，3年投資287多億元。

（二）湖南省水污染治理融資現狀

隨著經濟的發展，湖南省的城市污水排放量和生活垃圾產生量也日漸增加，預計到2010年，全省縣城以上城市年污水排放總量將達到20億立方米，生活垃圾年產生量將達到1000多萬噸。而目前湖南省設市城市污水處理率、污水處理廠集中處理率、生活垃圾無害化處理率等指標低于全國平均水平，難以滿足污水和垃圾處理的基本需求，為解決這一矛盾，湖南預計投資186億元，力求到2010年，設市城市污水處理率達到80％，生活垃圾無害化處理率達到95％。全省規劃出“十一五”環境治理重點項目共154個，總投資達325億元。為解決湘江流域7市污染問題，“十一五”期間，湖南省擬安排在湘江流域的環境治理重點項目有108個，總投資244億元。此外，為加大對工業污染最集中、最嚴重的長株潭地區污染防治力度，“十一五”期間，擬在長株潭地區實施環境治理重點項目36個，占全省項目總數的23.4％，總投資149億元。十一五期間是湖南省環境建設的重要期間，投資需求大。目前，湖南省水污染治理資金的來源主要有以下方面：中央財政投入；湖南各級地方財政投入；污染企業環保投入，我國環保相關法律法規及水資源管理相關法規對企業污染治理的強制性規定，便利污染企業的治污資金形成了水污染治理資金來源之一；排污費收入；國際貸款。

三、湖南省水污染治理投融資存在的主要問題

（一）資金總量不足，污染治理設施建設嚴重滯后

由于水環境保護歷史欠債多，各水域環境質量要達標，需加大投資力度。水污染治理資金缺口量大，其主要原因有：

1、融資渠道狹窄。受“環保靠政府”的傳統觀念的影響，水污染治理融資渠道單一，還是政府唱主角，市場難以發揮作用，社會資本游離于市場之外，資金來源主要依靠地方財政和排污收費。地方財政受各種因素制約，投入不足，遠不能滿足污染治理設施建設的資金需求，排污收費項目單一，標準偏低，收費資源流失嚴重，收費金額很有限。

2、融資機制落后。水污染治理的投融資機制應該與經濟體制相協調，這是世界各國的共識。主要依靠市場化手段解決水污染治理的投融資問題，已是公認的大勢所趨。但目前水污染治理項目的投入機制基本是延續計劃經濟體制，政府預算資金和預算外資金仍然是其融資的主渠道，環境保護市場化程度明顯落后于整個國民經濟的市場化程度。

3、融資權責不分。現行的治污投資體制沒有明晰政府、企業和個人之間的環境責權和環境事權，沒有建立投入、產出與成本效益核算機制，沒有體現“污染者付費”原則和“使用者付費”原則，污染治理責任過多地由政府承擔，企業和個人免費使用環境資源、環境公共物品和環境設施，沒有或過少地承擔相應的責任、成本和風險。

（二）治污投資效率低，污染治理設施運營管理體制改革滯后

水污染治理設施投資及運營效率總的來看還是不盡人意的，其主要原因有以下方面：

沒有引入市場競爭機制。目前還沒有形成一個民營企業參與水污染治理投資的良好市場競爭機制。在水環保基礎設施領域，長期以來，我國采用的是政府投資建設、事業單位管理運營設施的模式，這種政府壟斷模式從制度上排擠競爭，缺乏效率。

污染治理的社會化程度低。在工業污染治理方面，大部分污染企業都是自己建設處理設施，自己運行管理，較少考慮通過委托合同方式充分利用社會化分工和規模經濟效應，讓專業化企業治理污染。由于規模不經濟原因，中小企業采取“自己建設和運營設施”的分散治理模式也導致了投資效率的低下。而與此同時，我國環境保護服務業的發展又沒有及時跟上，沒能為工業污染治理設施的正常運轉提供良好的外部營運環境。

四、解決湖南省水污染治理投融資問題的對策

“十一五”期間湖南省水環境質量的改善，關鍵取決于水污染治理投入能否及時到位，為此必須疏通已有投資渠道，開辟新的資金來源。

（一）積極探索多元化投融資機制，加大水污染治理資金總量

“十一五”期間是湖南省環境保護的重要時期，投資需求量大，環境保護投資約占同期GDP的2.42%。只有建立基于市場的多種投融資渠道，形成政府、社會和個人共同負擔環境保護費用的格局，才能滿足環境保護的需要。

1、建立多元化的融資形式。發揮環境財政的主渠道作用，繼續加大國債資金和中央預算內投資用于環保的投入力度，并重點解決跨行政區的水域污染治理問題，從水域尺度統籌資金使用在加大政府對環保財政投資的基礎上，進一步建立區域水環境保護專項基金、從事環境保護的企業優先上市發行股票，以及企業的股份合作等形式，實現多元化的環保融資機制，使政府投資和社會融資相互結合、互為補充、擴大環境保護的資金來源，解決目前環保資金緊張，投入不足的問題。

2、形成多元化的投資主體。各級政府要把環保投入作為公共財政支出的重點。除環保專項資金外，各級財政安排的環保治理等經費要逐年增加，并納入同級財政預算。同時，各相關部門要積極爭取國債和其他資金用于環境保護。企業要按照“誰污染、誰治理”的原則，加大環保資金投入。落實工業污染治理的主體責任，以推進污水處理、垃圾處理產業市場化為突破口，加快環保投融資體制改革，積極吸引國內外政府貸款、國際金融組織和社會資本投入環境保護事業，形成政府主導、市場推進、多元投入的格局。多元化、社會化環保投融資體制的建立，將改變目前政府作為環保主要投資主體的局面，為國內外的企業及個人、金融機構、投資公司、政府等提供了良好的投資環境和巨大的投資市場。

3、形成多樣化的投資方式。在多元化、社會化的環保投融資體制下，為各類環保投資主體創造了多樣化的投資方式和服務方式，不同的投資主體可以根據自己的經濟能力和技術能力，選擇直接的投資方式或間接的投資方式，也可選擇兩者相結合的投資方式參與環保投資。這樣有利于環保企業充分發揮自身的優勢。

（二）建立、健全水污染治理投資的市場機制，提高資金運作效率

1、明確污染治理市場化的法律地位。盡快修訂有關環境保護法律法規，明確“誰污染、誰負責、誰付費”；“誰污染、誰付費，誰治理、誰受益”，明確工業企業可自己治理污染，也可委托專業化的治污企業來治理污染，明確排污企業和治污企業在污染治理中的相關法律責任。污染治理市場化后，針對不同的委托方式，都能找到法律的責任主體。

2、創新污染治理市場機制。按照產業化發展、市場化運作、企業化經營、法制化管理的要求，深化水域內廢水、垃圾處理管理體制改革，切實轉變政府職能，實現政企分開、政事分開，確保社會公眾利益和城市環境效益。建立和完善污染治理設施的投融資機制，無論是工業企業的污染治理設施，還是城市污染治理設施，其建設和運行都應按企業方式來運作，鼓勵各種社會資金投資污染治理設施建設，實現產權的股份化、投資的多元化，明確投資者之間的責、權、利，增加污染治理投資能力，保護投資者利益。在污染治理領域引入“特許經營”模式，將污染治理特許權給有實力、有經驗的專業化污染治理公司，鼓勵專業化污染治理公司實行污染治理設施的投資、建設、運行和維護管理等，吸收有實力的國有企業、民營企業等跨入污染治理領域，加快污染治理市場化進程。

3、轉變政府在環保領域的職能，建立公開、公平、合理的市場競爭機制。因外部性的存在，企業生產和個人生活消費對所處的環境的污染，導致市場在環境保護領域的失靈，這就需發揮政府的作用，用政府宏觀調控來彌補市場不足。政府在環境保護中扮演的應是裁判員的角色：健全監管體系，實施嚴格的行業監管，制定切實可行的環保方面的法律、法規，建立并逐步完善公開、公平、合理的市場競爭機制，提高投資效率。

參考文獻：

1、湖南省環境保護局.湖南省環境保護“十一五”規劃[Z].2005.

2、秦鳳華.流域污染治理4500億投融資探路[J].中國投資,2008(1).

3、趙鵬高.加快污染治理市場化與環境保護機制創新[J].宏觀經濟管理,2007(1).

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ZHANG Yan， WANG Xu

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 210098， China）

Abstract： The reason of the problem and propose caused by water environmental pollution control in rural Anhui province was analyzed from the institutional mechanisms， policies and regulations， technical personnel. And based on this， the appropriate countermeasures were proposed in order to promote environmental improvement of rural water， to promote rural economic and social harmonious development.

Key words： Anhui province； rural water environmental control； policies and regulations； institutional mechanisms；technical personnel

?r村生態系統支撐著城市生態系統正常運轉，是城市生態系統物質輸入與輸出的重要源和匯[1]。水環境作為農村生態系統的重要組成部分，對于農業乃至整個社會的經濟發展來說，都發揮著至關重要的作用。隨著中國對城市以及工業污染的財政以及技術投入的增加，使這兩大污染得到控制，進而農村污染已經上升成為中國第一大污染源，尤其是在水環境污染方面。根據第一次全國污染源普查公報顯示，中國農業源化學需氧量排放量1 324.09萬t，總氮排放量270.46萬t，總磷排放量28.47萬t，分別占全國排放量的43.7%、57.2%和67.3%[2]，可見農村水環境污染已經成為中國水生態環境質量改善的瓶頸所在。安徽省作為中國中部地區的農業、人口大省，農業的良好持續發展對該省起著重要的支撐作用，而由于城鄉二元體制的存在等各方面原因，農村水環境污染很大程度上制約了農業的生態化與可持續。加快推進農村水環境污染治理進程，是發展現代農業和推進新農村建設的必然選擇。

1 安徽省農村水環境污染現狀

據安徽省農業委員會資料顯示，安徽省鄉村人口占總人口的80%。其所處的長江三角洲城市群已成為6大世界級城市群之一，正處于經濟快速發展的重要機遇期。然而城鎮化進程的不斷推進、化肥和農藥的大量使用、工業與城市污染的不斷轉移等均加劇了環境污染尤其是水環境污染。

由于安徽所處的長江中下游其余6個省市與安徽省在地理區位及水文條件方面相似，并且在中國農業發展中都有著舉足輕重的地位，可控制的變量多，因此將長江中下游流域7省市的水污染重要指標平均水平作為參照對象，以期更好地說明安徽省水環境污染問題。此外，由于化學需氧量（COD）排放量以及總氮、總磷排放量是衡量水體污染的重要指標，因此，本研究從這三個指標比較安徽省與長江中下游7省份平均水平的差距。據2015年《安徽統計年鑒》顯示（表1），安徽省2014年水資源總量為778.48億m3，同期長江中下游地區平均水平為957.5億m3，而安徽省人均占有量僅為1 279.78 m3，同期長江中下游平均水平為1 699.25 m3，說明安徽水資源相對短缺。另據歷年《中國環境統計年鑒》（表2），綜合比較2011～2014年COD以及總氮和總磷的排放量，從縱向上看安徽省在近幾年排放量雖稍微有所回落，但是總體排放量仍高于長江中下游省份平均水平，2014年化學需氧量排放量高出平均水平4.76%，總氮排放量高出30.41%，總磷排放量高出18.23%，進一步說明在全省水資源緊缺的情況下，近年來水污染狀況令人堪憂。

而在安徽省水環境污染狀況中，農村水環境污染在近年來尤為嚴重。據相關報道[3]顯示，安徽、湖南、湖北等長江中下游流域各省在為農業生產做出貢獻的同時，污染帶來的生態環境問題也十分嚴重。長期單純追求產量，依靠各種化學投入品的“石化農業”既污染環境，也在逐漸喪失可持續發展的動力。

從圖1可以看出，安徽省是農業大省，農業用水量遠高于工業用水以及城鎮公共用水量，且隨著經濟發展，工業與城鎮公共用水量總體呈逐年增加的趨勢，由此導致了在農業自身高用水量基礎上引發的內生性污染，以及工業和城市污水增加向農村轉移所帶來的外生性污染。因此，安徽省農村水環境污染形勢極其嚴峻，已成為新農村建設的主要瓶頸，制約了農村經濟的發展，很大程度上危害了農民的身體健康。

2 安徽省農村水環境污染的污染源分析

農村水環境污染一般分為內生性污染和外生性污染。內生性污染包括農業生產污染和農民生活污水污染；外生性污染是指自農村之外轉移過來的污染，如城鎮生活污水和工業企業排放向農村轉移的污水[4]。

2.1 內生性污染源分析

農業生產污染主要指農業種植和生產養殖所帶來的污染。如表3所示，一方面，綜合比較2007～2014年安徽省化肥使用量和長江中下游平均水平，從縱向來看，近8年安徽省農業化肥使用量持續攀升，2014年相比2007年，增長了12%；從橫向來看，安徽省農業化肥使用量近8年一直遠高于長江中下游平均水平，2014年高出平均水平58.91%。由于化肥的大量使用加上施肥技術的落后，化肥的利用率很低，未被土壤吸收的部分隨著地表徑流進入周邊地表水體以及滲入地下水體，肥料中所富含的化學需氧量以及氮、磷等元素造成了水?w的富營養化。另一方面，安徽省農藥使用量除2009年有所下降外，一直持續走高，2014年高于長江中下游平均水平32.56%，而農藥的有效利用率僅為15%左右，大部分農藥則流失到周圍環境中，最終通過灌溉水、降水等渠道遷移到周圍水體，造成水體污染[5]。此外，安徽省塑料薄膜使用量高于長江中下游平均水平，由于不可降解，也是導致水體污染的重要因素，2013年安徽省農村塑料薄膜使用量甚至高出長江中下游平均水平34%。農業生產污染還包括養殖業帶來的污染，安徽農村畜禽養殖和近年來興起的集約化水產養殖業的發展，由于其養殖過程中動物糞便的排放、飼料中含有的氮磷元素以及大量化學用品的使用，污染了農村水域環境，使生物多樣性減少。未經處理的農村生活污水的排放也是安徽省農業面源污染的重要形式之一。安徽省農村生活污水來源于農民生活垃圾的隨意排放造成的水體污染，由于農民環保意識較差，造成了農村“柴草亂堆、污水亂流、糞土亂丟、垃圾亂倒、雜物亂放”的現狀，加上近年來農民生活水平的提高，例如塑料袋、快餐盒等生活垃圾的種類多數屬于不可降解類，且絕大部分生活垃圾未能實現無害化處理，造成了水體的嚴重污染。

2.2 外生性污染源分析

安徽省農村水環境的外生性污染主要來源于工業廢水以及城鎮生活污水向農村轉移所帶來的污染。工業廢水一方面是由落戶于安徽省農村的鄉鎮企業所帶來，安徽省農村人口占省總人口的80%，鄉鎮企業在為農村創收的同時也不斷地向周圍水體排放污染物。另一方面由于城市的污染物排放標準日益嚴格，許多污染較為嚴重的工業企業因為農村的企業落戶門檻低而紛紛向農村轉移，回溯2006～2010年的《中國環境狀況公報》，城市污染向農村轉移已經持續成為關注的重點[4]。這些企業廢水排放量大，在進一步帶動農村經濟發展的同時也給農村水環境帶來了極大的危害。隨著安徽省經濟社會的不斷發展，城市生活水平的不斷提高，各種形式的生活污水通過各種方式轉移到農村地區，城市的發展一定程度上以犧牲農村環境為代價。

3 安徽省農村水環境污染治理存在的問題分析

安徽省作為農業兼人口大省，農村的水環境對于新農村建設以及整個經濟社會發展顯得尤為重要。而安徽省目前農村水環境污染尤為嚴重，主要存在體制機制、政策法規、技術人才、意識等方面的問題。

3.1 體制機制問題

安徽省農村水環境污染嚴重，很大程度上是由于管理層面的原因，因此需要從體制機制方面深究原因。

3.1.1 管理機制不完善，職能交叉 目前，中國已形成“中央-省-市-縣”層級環境保護管理體系，但仍不完善。就安徽省而言，首先，縣、鄉（鎮）級環保機構建設薄弱[6]。其次，安徽省環境污染治理的各機構之間存在職能交叉，水利、住建、環保、農業機構之間責任難以厘清，各自為陣，無法進行高效的銜接協調，形成合力。在水質的監測與保護方面，環境保護廳有水環境監測、統計與信息職能，而水利廳也同樣有水質監測、管理與水質信息職能，容易造成多頭管理的格局，不僅增加了行政成本，而且不利于水污染問題的有效解決。

3.1.2 長效機制不足，管理效能不高 目前，安徽省農村水環境污染治理主要是由國家或省級的“項目帶動”或“專項工作”帶動，帶有較大的隨機性，項目或工作結束，治理工作也隨之放松，問題依然存在，無法形成水污染治理的常態化格局。從管理層面來看，影響農村水污染治理進程的另一重要原因涉及到環保部門在行政格局中的地位，安徽省環境保護廳與同級有關部門地位平等，不存在隸屬關系，意味著環境保護廳在某些環境問題上無法對其他部門進行有力的制約，不得不服從當地經濟發展的大局，而以污染環境為代價。其次，監管能力的不足也是影響管理效能的重要因素。與城市嚴密的監管體系相比，安徽省農村環境的監管體系嚴重滯后，環境監測、環境監理以及環境規劃在農村幾乎為空白，無法形成監測網絡進而對農村水環境污染進行有效的控制。

3.1.3 環保意識缺乏，公眾及第三方參與較為薄弱 就目前安徽省農村現狀而言，農業在經濟發展中占重要地位，農業的發展也是農民創收的主要途徑。從農村基層領導乃至農村居民，對水環境污染的嚴重性以及防治的緊迫性認識不足。基層領導為發展農業以帶動農村經濟發展，對化肥農藥等大規模使用帶來的水環境污染持容忍態度，存有“先污染后治污”的陳舊觀念；而基層領導的態度直接影響到農民的態度，農民對周邊環境的污染習以為常，缺乏治理的主觀能動性。其次，安徽省目前針對農村水環境污染治理的激勵性政策不足，一方面無法吸引具有資質的社會資本進入農村水環境污染治理體系開展卓有成效的管理；另一方面，村民也缺乏主觀能動性，無法自主開展面源污染防治工作，缺乏維護自身環境權益的意識，因此，無法在全社會形成上下聯動的水環境污染治理體系。

3.2 政策問題

環境污染治理政策對一個地區的污染治理起著重要的引導作用。根據安徽省人民政府2016年的《安徽省水污染防治工作方案》，僅第9條提到要推進農村水環境污染防治工作，提出“控制農業面源污染，制定實施全省農業面源污染綜合防治方案。促進農作物秸稈肥料化、飼料化、基料化、燃料化、原料化利用，農作物秸稈綜合利用率到2020年達到90%。加快農村環境綜合整治。以縣級行政區域為單元，實行農村污水處理統一規劃、統一建設、統一管理，有條件的地區積極推進城鎮污水處理設施和服務向農村延伸”[7]。其他各項規定都是關于工業和城市水環境污染治理。因此，涉及農村水環境污染治理措施的篇幅很少，缺乏具體性規定，且一些政策缺乏配套措施，較難落實到位。

污染治理資金的投入可以保證地區的污染治理順利開展，否則，會成為治理的瓶頸所在。

由于政策不足，對農村水污染治理資金投入不到位，農村水污染處理設施建設不到位，一些設施在建成后由于缺乏資金而無法正常運行甚至停運，無法發揮最大效用，嚴重阻礙了水環境污染治理進程。

總之，在政策上，安徽省體現出明顯的重城市、輕農村的傾向，導致農村水環境污染治理無法取得有效進展。

3.3 技術、人才問題

技術、人才缺乏仍然是安徽省農村面源污染治理的瓶頸所在。由于缺乏對專業人才的培養，污染防治技術得不到有效提高，安徽省農村帶有其獨特的地理和地域特征，普遍性的農業面源污染防治技術對于安徽省來說不盡適用，需要因地制宜，結合具體特征，發揮人才專業優勢，開展有效地面源污染治理和研究。

4 安徽省農村水環境污染治理對策分析

安徽省農村水環境污染治理主要存在政策法規、體制機制以及人才技術等方面的問題，這些問題的產生是由于城鄉二元結構的存在。長期以來，安徽省的環境保護體制基本以城市為中心，而忽略了廣大的農村，存在較嚴重的二元結構性[8]；農村財政力量薄弱，致使水污染治理所需資金與實際投入資金之間存在巨大缺口，許多污染防治工作例如基礎設施建設以及人才技術投入無法有效開展；農業面源污染具有分散性、隱蔽性、隨機性、不確定性等特點[9]。因此，針對這些問題，需要結合安徽省具體特征，提出有效的應對措施，以促進農村環境持續協調發展。

4.1 加強宣傳教育，強化自治功能

轉變安徽省農村基層領導及居民的水環境觀念是當前水污染防治工作的重中之重。要充分利用各種輿論媒體進行農村環保知識的宣傳，提高農村干部與群眾的生態觀念。首先要提高農村干部對于農村水環境保護的重要性認識，基層干部在農村水環境治理中發揮著重要的引領與帶頭作用，要使其充分認識到生態保護的重要性，在發展農村經濟的同時，注重農村水污染治理，實現可持續發展。就安徽省而言，目前農業勞動力老齡化嚴重，農村人口以老年人占絕大多數，村干部應當以村民易于接受、通俗易懂的方式，結合宣傳卡片、村務公開欄、科技入戶等形式，傳播各種典型模式和先進經驗，同時也要加強對基層農技人員、農民示范戶的培訓與教育活動，提高民眾的農業環境保護意識。

4.2 完善法規政策，加強執法力度

安徽省關于農村水污染治理的相關條例涉及內容較少，并且相關措施落實難度大，執法力度不夠。因此，首先，要因地制宜，結合安徽省農村現狀，盡快編制更為具體的農村水環境污染防治法規政策體系，制定適合農村家庭化生產、生活方式的水污染防治政策，通過行政強制措施使農村水污染防治工作有法可依。其次，要加強執法力度，貫徹落實《環境保護法》、《農業法》、《畜禽規模養殖污染防治條例》、《安徽省農業生態環境保護條例》等法律和法規，嚴格執行農業生態環境保護、農業投入品管理、畜禽養殖場污染防治等規章和標準，依法開展農業生態環境保護執法檢查，對破壞、浪費農業資源和污染農業生態環境的行為，配合有關部門，依法嚴肅查處。此外，要研究制定各項激勵政策，激發社會活力，吸引社會資本進入農村環境治理領域，并且，通過激勵政策調動農民積極性，引導農民群眾投工投勞，自主開展農業面源污染防治的公益性基礎設施建設[10]。在資金保障方面，政府每年要安排一定資金投入農村環境治理工作，積極構建多元化、多渠道、高效率的資金投入體系，基層干部也要調動一切積極因素吸納社會資金，拓展資金來源，使農村環境治理逐步走上市場化的軌道。并基于安徽省農村實際情況，加強資金整合，集中捆綁使用，重點投入大中型沼氣、現代生態農業以及農作物秸稈綜合利用等，并著力加強財政、審計部門對農村環境保護資金利用的監督，明確一定時期內農村環境保護資金投入的比例，制定可操作性的獎勵或懲罰細則[11]。

4.3 健全體制機制，規范水污染防治體系

篇8

篇9

寧夏水資源總量為11億m3，經濟社會發展主要依賴于過境黃河水。水污染形勢嚴峻，水污染事件偶有發生，水生態系統相對脆弱。寧夏是全國水土流失最嚴重的省區之一，全區水土流失面積為3.68萬km2。

2寧夏水資源管理情況

目前，寧夏防洪抗旱、防災減災能力不斷增強，水資源配置日趨合理，供水保障能力不斷提高，水生態保護力度持續增強，水管理制度不斷完善。

3銀川和石嘴山水生態建設現狀及問題

水資源短缺，對黃河水依賴性強，非常規水源利用率低，多水源配置尚待進一步優化；水資源利用結構不合理、效率較低，農業取用水量仍占較大比例，農田灌溉水有效利用系數低于寧夏及全國平均水平；水污染壓力仍存在，全國主體功能區劃，寧夏沿黃經濟區，銀川和石嘴山均在此功能范圍之內，其功能定位是重要的能源化工、新材料基地，突發性水污染事件易發；水生態系統相對脆弱，水土流失、濕地退化、灌區土壤鹽堿化仍較嚴重。

4固原市水生態建設初見成效

根據自治區水利廳提出的“三水”優化配置思路和固原市政府提出的“智能水網”理念，按照自治區副主席屈冬玉提出的將固原市建成全國“水生態文明建設示范市”的要求，全市相關部門已初步完成了固原市“水生態文明建設示范市”的實施方案構想。其中寧夏中南部城鄉飲水安全水源工程項目范圍主要涉及固原市區及周邊地區，面積為2057km2。“三水”配置系統包括涇河水0.47億m3、黃河水0.48億m3、當地水0.72億m3；水網工程系統包括水源工程、連通工程、揚黃工程、39座水庫及水保骨干工程、900多眼機井工程、供排水管網等水網工程系統；城市防洪與雨洪水利用系統包括城區防洪（9條溝道145km、古雁嶺、長城梁以及東岳山雨洪坡積水采用排洪渠28km）、市區城市防洪、供水排洪排污管網建設和改造；城市水生態系統包括清水河穿城市段、飲馬河穿城市段、什里水庫及城市公園水生態系統。

5試點建設需注重的幾個方面

5.1節水優先

加強用水總量控制，嚴守用水總量控制紅線指標及國務院批復的黃河87分水方案耗水指標，倒逼用水方式轉變。注重節水型社會建設，提高農灌水、工業水利用效率和效益。節水減污并重，成本低于調水與治污，具有較高的生態環境正外部性。注重節水意識的提升，處理好節水與生態的關系。寧夏平原的綠洲生態主要依靠降水和地下水維持其穩定性，節水力度加大，陸面水循環轉換減弱，地下水位降低，綠洲生態穩定性受到一定程度影響，但鹽堿化問題有所改善。應加大科技攻關，合理確定地下水位，并考慮補水方式的適當調整。

5.2空間均衡

人口、經濟要與水資源、水環境、水生態相均衡，將水資源、水環境、水生態作為剛性約束落實到發展改革各項工作中。經濟發展要以水定需、量水而行、因水制宜。城市發展要以水定城、以水定地、以水定人、以水定產水，景觀打造要順應自然、貼近自然、回歸自然。要與區域水生態本底條件相呼應，與所在生態區域的總體景觀特點相一致，合理確定水面面積。

5.3系統治理

統籌各種自然生態要素，統籌山水林田湖協同治水，實現大生態系統的良性循環。統籌上下游、左右岸、地表地下、城市鄉村，統籌考慮水的資源功能、環境功能、生態功能，合理安排生活、生產和生態用水。堅持自然修復為主，減少人為擾動，通過生物、農藝、工程措施結合，恢復河流生態環境，因勢利導改造渠化河道，重塑健康自然的彎曲河岸線，營造自然深潭和泛洪漫灘，為生物提供多樣生境。重視水土資源保護與修復，進一步加強水土流失預防監督和重點治理，讓河流恢復生命，流域重現生機。

5.4兩手推動

充分發揮政府作用。水是公共產品，政府不能缺位，更不能手軟。通過深化水利改革，建立健全水生態文明制度體系，建立事權清晰、分工明確、運轉協調的水資源管理體制，實行水務一體化管理，繼續推行水權交易制度，建立水資源開發利用監測預警機制。充分發揮市場作用。發揮市場在資源配置中的決定性作用，實行水價特別是農業水價改革，培育和規范水市場。生態文明建設是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。水生態文明建設是促進人水和諧、筑就美麗中國的重要實踐。水生態文明建設要走在生態文明建設的前列，給子孫后代留下一個天藍、地綠、水凈的美好家園，為實現中華民族永續發展貢獻力量。

篇10

蘇南地區作為經濟較發達地區，在創造鄉鎮企業發展神話的同時也使本地區農村環境遭受嚴重破壞。因此，從2006年開始，蘇南地區開始進行農村環境治理，相關治理工作在取得一定成效的同時也存在一些問題，需要給予重視。

一、蘇南農村環境治理現狀

蘇南農村環境治理得到了江蘇省、市各級政府的重視，出臺了一系列政策、文件對當地農村環境治理進行指導和規范。早在2006年5月，《江蘇省人民政府辦公廳關于印發農村新五件實事工程實施方案的通知》中便提出了農村環境整治工程實施的具體方案。2008年和2009年，江蘇省開展了農村環境綜合整治“以獎促治”項目，推動當地農村環境進一步改善。2010年又積極響應黨和國家關于農村環境連片整治的號召，開展了大規模農村環境連片整治工程，對農村環境進行區域治理。

為了使本地區農村環境治理取得切實成效，蘇南地區嚴格按照江蘇省農村環境治理的相關要求，制定了明確的目標，將農村環境綜合整治與縣（市）、鄉（鎮）領導干部的政績考核相掛鉤，作為干部提拔任用的重要依據，從而使各級領導干部充分發揮農村環境治理的自覺性。同時，省政府和蘇南各市不斷加大財政支持力度，撬動社會資金進行農村環境治理。以蘇州為例，根據《蘇州市審計局關于蘇州市2008年度農村環境整治工程專項資金設計結果的公布》，蘇州市2008年全年實際共籌措農村環境治理資金40693.89萬元，其中，省級以上補助1705.50萬元，蘇州市配套資金1523.10萬元，各市、區配套資金14708.53萬元，鄉鎮及其他自籌資金22756.76萬元。充足的資金來源保障了蘇南農村環境治理的順利進行。

經過一系列農村環境治理，蘇南部分農村道路硬化率顯著提高，生產、生活垃圾得到有效處理，阻塞的河道得到疏浚，公共服務設施逐漸完善，農村環境得到明顯改善，但在治理過程中也面臨一些問題，亟待解決。

二、蘇南農村環境治理困境

（一）治理主體單一。

蘇南農村環境治理主體單一性首先體現在決策方面，蘇南農村環境治理的決策主體為各級政府及其相關政府部門，當地企業、環保組織和村民并沒有被囊括在決策層之內。其次，在決策的實施、監督、協調以及評估環節，各級政府部門不僅是相關決策的實施主體，還是自身工作的監督主體和成效評估主體。如《江蘇省人民政府辦公廳關于下達2008年度全省農村環境綜合整治目標任務的通知》中規定省環保廳負責全省農村環境綜合整治工作的監督與考核，《江蘇省農村環境綜合整治“以獎促治”項目環境成效評估實施細則（試行）》中也規定縣級人民政府負責“以獎促治”項目的自評估。在蘇南農村環境治理的實施、監督、評估等環節，未充分發揮其他主體的作用，片面依靠政府部門。

治理主體單一一方面是由于缺乏對參與渠道的創新和有力保障，造成政府以外的治理主體參與渠道狹窄，無法主動、有效的參與到當地農村環境治理過程的各個環節中。另一方面，由于政府權力過于集中，被邊緣化的其他治理主體只能充當旁觀者的角色。

（二）治理手段有限。

農村環境治理必須借助一定的環境政策工具，所謂環境政策工具，是指“人們為了解決環境問題或達成一定的環境政策目標的手段”，環境政策工具的實體內容為具體的環境治理行動規則或環境政策安排。我國的環境政策工具主要有三類，分別是命令控制型工具、經濟激勵型工具及公眾參與型工具。命令控制型工具是“通過政府的行政命令以制定的法律、法規對當事人的環境行為施加影響的政策”，其動力來源于政府的權力，發揮作用的主體是政府。經濟激勵型工具是“通過市場力量以經濟刺激的方式來影響當事人環境行為的政策”，其動力來源于與當事人環境行為密切相關的經濟利益，發揮作用的主體是市場。公眾參與型工具則是個人、組織等公眾受到宣傳、公告的引導自覺參與到環境治理和環境保護中來，發揮作用的主體是公眾 。蘇南農村環境治理手段的局限性主要體現在重行政控制手段，輕經濟激勵手段和公眾參與手段。

蘇南農村環境治理出臺的各項規章、制度規定了治理的目標、任務、懲罰措施等內容，而關于如何激勵各級政府、企業及當地村民參與到環境治理中的規定則較少。目前蘇南農村環境治理中主要的激勵政策為“以獎促治”政策，但這項政策本身具有一定的局限性。“以獎促治”政策的資金不是根據實際解決問題的需要進行下達的，而是按照資金總額進行分配的，具有隨意性和不確定性。“以獎促治”是一種短期的被動行為，問題解決了，“以獎促治”的周期就結束，不能起到長期治理的作用 。此外，蘇南農村環境治理中很少利用市場的激勵作用和自發調節作用，這也是囿于我國農村環境治理的經濟手段匱乏。目前，我國農村環境治理中的市場激勵手段主要為排污收費制度。排污收費制度是“污染者付費”原則的體現，可以使污染防治責任與排污者的經濟利益直接掛鉤，促進經濟效益、社會效益和環境效益的統一 。但是，蘇南農村環境監管機構不健全，排污收費制度很難起到應有的市場激勵作用。此外，關于公眾參與型工具的使用，僅為部分政府文件中提到的鼓勵企業、村民投工投勞，將農村環境治理項目資金使用情況張榜公布，而對于普通村民與企業如何參與農村環境治理決策、監督與評估并未做出安排與說明。

（三）治理成本較高。

首先，農村環境問題具有分散性、不確定性，難以識別、難以量化的特點，環境問題源頭難以認定、環境損害難以量化，環境監測難度大 ，這勢必加大環境治理的成本。其次，蘇南農村環境治理內容全面，涉及農村水環境治理、生活垃圾治理、公共服務設施的興建等內容，工程難度大、頭緒多，資金監管難度大，從而提高了蘇南農村環境治理的成本。再次，蘇南農村環境治理過程中權力層級過多，造成信息流通不暢，雙向信息流通一定程度上失真。最后，在實踐中，蘇南農村環境治理往往采取多部門聯動的方式進行，治理目標被分配到政府不同職能部門。如《江蘇省人民政府辦公廳關于下達2008年度全省農村環境綜合整治目標任務的通知》將2008年度農村環境綜合整治的任務下發給財政廳、建設廳等九個政府部門，這樣便分散了治理力度，使資金使用無法形成合力，同時加大了協調的難度，無疑會提高農村環境治理的成本。

（四）治理效果不明。

蘇南農村環境治理效果不明主要體現在具體的實施過程中。如關于農村生活垃圾的處理，蘇南確立了“組保潔、村收集、鎮轉運、縣處理”的生活垃圾收運處置體系，但是部分村鎮并未完全按照要求進行處理，而是將收集的生活垃圾傾倒在村郊荒野，治理效果大打折扣。再如，街道兩側雖然配備了垃圾箱，但仍有部分村民隨手亂扔垃圾，影響了治理效果的長期保持。這一方面是由于部分領導干部對蘇南農村環境治理重視程度不夠，在具體的實施過程中避重就輕。另一方面，監管不力、村民環保意識差也是造成蘇南農村環境治理效果不佳的原因。

三、蘇南農村環境治理的對策建議

（一）豐富治理主體。

參與式治理強調參與主體的多元性，強調凡是受到某項決策影響的團體和個人都應該參與到決策的制定中來，強調這種參與不僅停留在決策制定的層面，還包括決策的實施、監督和評估，是一種全過程參與 。多元主體在平等協商的基礎上相互交換意見，改變政府自行決策的方式，從而使決策更加科學、全面。此外，人們普遍認為，按照制度、規則，通過合法渠道的多元主體的參與就是合法的參與，通過合法參與而達成的決策自然具有合法性。這樣的決策在后續的實施過程中便具有較強的法律約束力，能夠得到公眾較好的配合，從而減小實施的阻力。

蘇南農村環境治理是一項復雜而艱巨的工作，不僅包括農村基礎設施的改善，還包括鄉鎮企業的治理、農民環保意識的提高等方面；不僅要解決現有的農村環境問題，還要完善農村環境的監測和治理成效的評估等環節；既要做好農村環境問題的預防工作，又要做好治理效果的長期保持。因此，僅依靠政府自身的力量是不夠的，要鼓勵環保組織、企業、村民和相關科研團隊參與到蘇南農村環境治理的過程中來，群策群力，共同推動蘇南農村環境治理朝著既定的目標推進。

（二）完善治理手段。

完善市場激勵手段最根本的就是要向市場放權，把錯裝在政府身上的手歸還給市場。

在蘇南農村環境治理過程中，要擴大政府購買服務范圍，鼓勵市場力量進入到道路硬化、垃圾處理等具體的項目中來。例如在生活垃圾處理方面，可以授權給私人企業，政府向私人公司支付報酬。通過利用市場的競爭機制，從而降低政府治理成本，提高治理效率。再如，對于主動參與蘇南農村環境治理的企業，要在稅收、水電費價格、擴建項目審批等方面提供優惠與便利，進一步完善市場激勵機制與手段，引導企業自覺參與蘇南農村環境治理。

（三）降低治理成本。

首先，省政府應該從蘇南農村環境治理的具體實施中退出來，主要負責本地區農村環境治理的總體部署，制定清晰、長遠、可持續的治理規劃，明確責任主體、獎懲機制和考核目標，而將治理的具體實施下放給各市政府，允許蘇南各級政府結合本地區實際開展多種形式的農村環境治理，從而降低治理成本。

其次，鑒于蘇南農村環境治理過程中權力層級過多、治理力量分散的現實困境，可以仿效中央進行“大部制”改革，由環保部門對蘇南農村環境治理實施統一調度，部門領導為主要責任人。這就需要對現行環保部門進行廣泛授權，調整其相關責任與職權，整合治理力量，簡化治理層級，從而減少不必要的協調成本和信息流通成本。

（四）提高治理成效。

治理本身并不是目的，改善農民生產、生活條件才是根本目的，治理效果的好壞則是衡量治理優劣的標尺。針對蘇南農村環境治理不徹底、長期效果不明顯的困境，應該從以下幾方面進行優化。首先，要提高各級政府部門和領導干部對蘇南農村環境治理的重視，使他們真正認識到這項工作的重要性和緊迫性，提高農村環境治理的自覺性。其次，要嚴格考核與檢查力度，對農村環境治理的各個環節進行監督，同時要保障并創新公眾參與渠道，從而使蘇南農村環境治理取得預期的效果。再次，要完善農村環保機構設置、人員配置和資金供應，落實長效機制。最后，要鼓勵村民參與到農村環境治理中來。一方面要通過村民喜聞樂見的方式進行環保宣傳，提高村民環保意識，如張貼環保漫畫、環保圖片等；另一方面要將農村環境治理與村民切身利益相掛鉤，如開展村民環境治理評優活動，對達到治理要求的村民進行物質獎勵、精神獎勵，形成示范效應，從而帶動其他村民自覺參與當地環境治理，維護治理成效。

（作者：韓倩倩，南京農業大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：蘇南農村環境治理；張艾榮，南京農業大學公共管理學院副教授，研究方向：農村環境治理）

注釋：

楊洪剛. 中國環境政策工具的實施效果與優化選擇[M].上海：復旦大學出版社，2011：83-90.

篇11

    1.3沼氣為農村居民生活提供了優質廉價的能源受到廣大農戶的歡迎。但隨著農村經濟的不斷發展,農村居民生活水平不斷提高。很多農民到大城市打工,收入增長速度加快,生活富裕了,對生活的要求就逐漸轉為追求舒適、便利、衛生等。而沼氣工程由于衛生以及管理等問題,已經喪失了原來的吸引力,很多農民愿意花錢買液化氣,也不愿意建沼氣池。

    1.4相比于農戶用沼氣池在農村進行集中沼氣供應顯然更加適合農戶的需要。集中供氣就是建設大中型的沼氣工程,將人畜糞便或秸稈經技術處理后加入其中,進行厭氧發酵,產生的沼氣可以供幾百戶農戶家庭使用,這種集中供氣可以派專人進行管理,減少了每家每戶都要維護管理的弊端,而且運行比較穩定,產氣率也比較高。盡管這種模式需要一次性投入大量資金,但是從人均成本來看,要廉價的多,使用壽命也很長。可見,沼氣的集中供氣大大優越于戶用沼氣,并且在創造的社會效益和環境效益方面前者也顯著優于后者。

    2加強沼氣厭氧工程建設的意見

    從以上分析可以看出,沼氣厭氧工程對水環境治理具有重要意義,尤其對廣大農村地區而言,沼氣工程是解決農村水污染、提供發展能源的重要舉措。但我們也看到,目前沼氣工程建設中依然存在諸多問題,需要我們認真對待。

    2.1加強政府支持力度大中型沼氣池的建設和運營費用都是巨大的。作為政府,要充分認識到沼氣厭氧工程對水環境治理的重要性。要從財政資金中撥出專款用于沼氣工程的補貼,在政府財政資金有限的情況下,為了拓展資金來源,政府要放寬政策限制,允許更多的社會資金進入到沼氣工程建設中來,政府用政策傾斜以及稅收減免等諸多措施鼓勵企業接手沼氣工程建設,提高沼氣建設與利用的積極性。另外,沼氣工程建設要加強規劃指引,有些農村政府對沼氣工程的補貼沒有考慮到農村建設發展的需要,有的家庭建設沼氣池后又重新翻修或蓋新房,有的家庭搬遷到別處去,沼氣池處于閑置狀態,這些都需要加強規劃來解決的。

篇12

上世紀90年代，南明河沿岸近百個生活污水及工業企業排污口，每天向河中傾瀉約45萬噸生活污水和工業廢水；沿岸到處是煤灰垃圾，棚戶區遍布河道兩岸；河水水質嚴重惡化，魚蝦絕跡，進入市區的河段為劣V類水質，屬國家《地表水環境質量標準》中最差的一個等級。

彼時的南明河，已經成為一條“失去生命的河流”。

為治理南明河，各方付出了艱辛努力。近年來，貴陽市通過創新融資方式，引入社會資本力量，南明河逐漸回歸生態河流之路。

標本兼治換新顏

貴陽市歷屆黨委政府曾多次對南明河進行清淤和疏浚，由于經濟發展局限和單一局部治理效果有限，始終未能從根本上解決南明河環境問題。

為徹底改變以往“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的治理方法，2012年，貴陽市引入系統治理的思路，提出“截污治污為先，內源污染消除為保障，兩岸環境質量提升為需求，生態自凈能力恢復為根本”的治理方案，系統推進河道整治、生態修復、污水處理、再生利用、面源治理等各項工作，啟動實施了總投資達42.8億元的“南明河水環境綜合整治工程”。

其中，資金投入最大的項目部分就是生態治理。此項“大工程”共投入約14億元，主要用于在南明河兩岸新增人工濕地和綠化帶，處理分散污水，在河底種植沉水植物等，促進水體的自我凈化自我修復，讓南明河成為一條真正的生態景觀河。

整治分二期進行。一期從外源控制、內源控制、生態恢復、臭氣治理四個方面出發，通過截污完善、清淤疏浚等救急措施，基本消除了南明河干流的黑臭問題。

貴州省委常委、貴陽市委書記陳剛在實地調研南明河一期治理工程后指出，一期工程采取的各項“救急”措施達到了預期目標，但也要清醒看到，現狀與老百姓的期望值、與最佳效果之間仍存在差距，二期工程開始就必須強調“治本”，嚴格遵循客觀規律，認真聽取專家意見和建議，借鑒好經驗、好做法，決不搞面子工程、形象工程，確保治理工作取得實效。

2014年上半年，二期“治本”工程啟動，工程以改善提升南明河水質為核心，主要內容包括完善干流、支流截污系統及污水處理廠建設。當你漫步南明河畔時，可能未曾想到，自己所站的景觀道底下是一條流淌著大量污水的截污溝。污水從地下截污溝進入污水處理廠，南明河水就少了污染的可能。

二期項目實施后，南明河干流水質較一期竣工時大幅提升，藻類和水生植物都得到初步恢復，各斷面COD濃度基本達到地表水III類標準；大部分斷面氨氮指標達到IV類標準；總磷指標基本接近IV類標準。目前，劣V類水體進一步下降到7.0%，V類水體繼續提高至26.8%，IV類水體繼續提高至31.6%。

“南明河水環境綜合整治工作進展順利，水質顯著提升，但環境壓力、防治任務仍然很重。我們要堅持問題導向、目標導向，以源頭治理為核心，以支流治理為關鍵，以污水處理設施為重點，科學推進南明河流域綜合治理。” 2015年底，貴陽市委副書記、市長劉文新在調研南明河水環境綜合整治工作時說。

融資創新走出治理新路

在中西部經濟欠發達地區，建設流域治水這樣的大型基礎設施項目，錢從哪里來？引入社會力量，放開市場，是貴陽市的選擇。

南明河水環境綜合整治項目一期工程中，貴陽市政府引入了TOT（移交―經營―移交）等融資形式與資本市場對接。在國家向民營資本開放市政公用基礎設施領域的大背景下，貴陽市政府創新融資思路，決定在國內水環境治理領域先行先試PPP模式。依照國家相關法律法規，經市場測試及綜合評估后，采取公開招標方式，最終確定由中國水環境集團下設的中信水務公司作為南明河水環境綜合整治項目的社會資本合作方。

2014年11月，貴陽市政府與中信水務公司簽訂了PPP模式合作協議，實施“特許經營 政府購買河道服務”的組合模式，由中信水務公司負責5座污水處理廠的投資建設，同時收取南明河沿途排污企業排污費等。

政府和企業各負其責，政府做好“裁判員”，協調督導征地拆遷、質量監管等工作；企業做好“運動員”，負責項目投融資、設計、建設、運營維護。

讓“專業的人干專業的事”，投資效率明顯提高。二期實施過程中，項目建設質量經受住了貴陽2014年“7?16”特大暴雨的考驗。

現在，南明河由原來的“失去生命的河流”變成一條“有生命的河流”，二期治理項目被財政部列入全國首批PPP示范項目。

2015年 6月27日，在生態文明貴陽國際論壇2015年年會“政府和社會資本合作（PPP）模式的希望”論壇上，南明河治理的成功經驗， 受到與會專家的高度評價。

篇13

一是完善工作機制。構建完善了由縣委書記、縣長任總河長，縣委副書記任副總河長，同時縣委、縣政府XX位領導分別擔任相關河流、水庫的縣級河（湖）長，副縣長、公安局局長任河道總警長，河流所流經鄉（鎮）的XX位主要負責同志擔任鄉（鎮）河長，配齊鄉（鎮）河道警長XX人、村級巡河員XX人的河長制工作體系，實現了縣、鄉、村三級“河長”全覆蓋。XXXX年，按照縣委、縣政府的安排部署，成立了由公安、水務、環保、農業、武管等單位抽調8名同志組成的水環境綜合整治聯合執法大隊，全力推進河湖治理工作。

二是落實工作責任。開展專項行動，實地走訪水庫、河道“六個責任人”，特別是管理人、水庫承包人、水庫周邊群眾、轄區水利工程的行政負責人，了解和收集水庫水環境存在的問題，及時主動地向各鄉（鎮）提出整改意見和建議。印發《河湖長巡河工作提示函》，強力推進了河長制工作，督促縣級河長湖長及聯絡員單位按時巡河巡湖，完善“一河一策”方案。

三是強化執法效力。充分發揮“河長+警長+水環境綜合整治聯合執法大隊”以及水行政主管部門的作用，以“掃黑除惡專項斗爭”為契機，全面整治砂石企業，關停采砂權到期的砂石生產企業15家，剩余3家（東石雙鑫隆商貿有限公司、交泰硯巖砂廠、瑪瑙瓦蒼砂廠）已與縣聚源公司達成砂石、設備、設施殘值的回購協議。實現全縣砂石國有化管理，即全縣所有河道全面禁采，政府委托國有平臺公司對梓江梓潼段實施生態修復、清淤疏浚，清淤疏浚后的可利用砂石料由國有平臺公司統一經營管理。使有限的砂石資源得到有效利用，規范了砂石經營秩序，解決了砂石供需矛盾，實現了可持續發展。清淤疏浚河道長度達12.98公里，砂石價格同比下降20余元/立方米，有效抑制了砂石價格虛高，真正實現了資源利用與生態協同推進的良好局面。

四是開展日常清理。針對河湖“四亂”現狀，實現巡河問河常態化、流域共治常效化、日常工作規范化。聚焦流域重點問題，大力開展了水質提升專項行動，飲用水源地保護專項行動，河湖“清河、護岸、凈水、保水”四項行動以及河湖“亂采、亂占、亂堆、亂建”清四亂等專項行動。按照水利部“特定飛檢”的三個實施辦法，對全縣169座水庫和梓江、雙板河、魏城河等9條河流逐一巡查，發現問題293個，提出整改意見268條，拆除增氧泵58臺，投餌機21臺，溢洪道口攔魚網38處。全年排查“亂采、亂占、亂堆、亂建”等問題5個，完成整改5個。全縣水庫169座，到期收回養殖承包權的93座，實行“人放天養”。

五是加強統籌協調。部門聯動，縣農業部門堅持畜禽養殖糞污資源化利用，開展統防統治與綠色防控融合。實現農藥減量控害和化肥使用量負增長；開展春季禁漁工作，對全縣天然水域、集貿市場、餐館等進行了拉網式宣傳和監管；縣住建、環保部門實施生活污水處理廠技改及管網配套項目；采取PPP模式，積極推進工業污水處理廠及鄉（鎮）生活污水處理設施建設；對城區雨污管網、檢查井及水篦子進行清掏；制定了《城市垃圾處理監督辦法》；啟動生活污水處理廠污泥預沉池及應急調節池建設項目。

通過上述措施，梓江出境斷面水質優良比例達100%，同比水質改善十分明顯。

二、存在不足問題

全縣水環境涉及169座水庫，3座大型欄水埝，4個規模閘壩，700多道小型石河堰，8551口山坪塘，9大水系，54條河流，管控壓力大，任務重，主要面對以下矛盾:

一是管理問題。一是管理體制不健全，按照水利確權工作要求及河長制工作要求，小（一）型水庫由縣級水利主管部門管理，小（二）型水庫按照“屬地管理”原則由各鄉（鎮）人民政府進行管理，但目前水庫沒有進行正式移交，另外，目前全縣水庫管理工作“劃江而治”，縣級水利主管部門有縣水利局和縣武管局，因此出現管理混亂，各責任部門不能明確管理職責的情況；二是一級飲用水水源地承包問題，按照《四川省飲用水水源保護條例》規定，一級飲用水水源地禁止養殖，但目前仍然有8處一級飲用水水源地承包給私人從事養魚活動；三是合同問題，按照縣政府《關于禁止肥水養魚確保飲水和水產食品安全的通知》（梓府辦發〔2009〕110 號）文件規定，凡收回承包的水庫不得再進行對外承包。但目前梓江以西片區水庫采取的目標管理辦法，存在變向承包、明退暗包等問題。其次，由于早年合同簽訂不規范，部分水庫承包人為規避縣政府文件要求，存在擅自修改合同年限問題。據調查，全縣2020年前合同到期水庫126座，2020年至2030年前合同將到期37座，2030年后到期6座水庫。比如雙板鎮毛家河水庫承包期限為2047年，夜河壩水庫承包期限為2043年，文昌鎮關田壩水庫，部分村民爭管理權長期纏訪等。

二是“肥水養魚”問題。經過近兩年有關部門大力整治及多部門共同宣傳教育后，“肥水養魚”現象有了好轉，但仍然有部分水庫承包人懷有僥幸心理，投喂顆粒飼料、豆粕等精飼料高密度養魚。目前，部分水庫水質由于往年承包人進行肥水養魚，污染物多年積淀，仍然對水體水質影響較大，不能達到水功能區要求。比如石牛復興寺水庫，長卿松埡水庫，雙板鎮德勝水庫等。

三是畜禽養殖糞污直排。調查發現，全縣規模性養殖場、代養場雖然基本有完善的環保處理設施，但仍然存在養殖場、代養場、小型養殖戶、散養戶糞水泄露入庫、入河的情況，存在小型養殖戶、散養戶將糞水偷排入水庫情況，同時也對水庫河道水質造成嚴重影響。比如小埡鄉圓柏頭水庫等。

四是白色垃圾污染仍然存在。由于農村群眾環保意識不強，白色垃圾、建筑垃圾亂扔、亂放、亂堆、亂倒的現象仍然存在，特別是，洪水過后，河道“經幡式”的垃圾到處可見，對水環境污染十分嚴重。

三、下步工作打算

一是常態化持續開展河（湖）長制工作。各鄉（鎮）黨政主要領導、各縣級河（湖）長聯絡員單位主要領導要充分履行第一責任人責任，把河（湖）長制工作與本地本部門經濟社會發展工作同研究、同部署、同推進、同落實，做到重要工作親自部署、重大問題親自研究、重要環節親自協調、重大事項親自督辦。常態化開展“清河、護岸、凈水、保水”四項行動，明確并落實河（湖）長制“六項責任清單”，更新巡河APP的數據圖片資料，完善巡河記錄，實現巡河問河常態化、流域共治常效化、日常工作規范化，做到守土有責、守土負責、守土盡責。

二是進一步加大執法力度。充分發揮河湖警長制和縣水環境綜合執法大隊的能力，與生態環境局溝通協調，對水質跟蹤檢測，發現水質較差的水利工程，將責令整改治理并依法處理；依法收回延期或者到期承包的水庫，實行“人放天養”，嚴厲打擊肥水養魚。

三是進一步加強拆違整改。對巡查發現安裝增氧泵、投餌機、溢洪道口設置攔魚網、違規建筑子埂閘門、超汛限水位蓄水等突出問題的水庫、塘埝，細化責任到人頭，跟蹤督促整改。

四是進一步深化人居環境綜合整治。加強與縣農村農業局配合，對水庫、河道周邊養殖場及農業面源污染，以及“四亂”處置白色垃圾問題，特別是養殖場糞污直排現象必須加大查處力度，全力開展水環境專項治理，維護水質達標，保障人民群眾擁有“健康安全”的水源和生態環保的水環境。

四、建議