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改革不能回避的7個問題

吳敬璉(國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員)

中國的改革在這30多年中，很多改革都是這樣磕磕碰碰的，但因為它的方向是正確的，不怕慢，不怕措施不起眼，在往前進(jìn)，不要倒退，倒退就麻煩了。為什么轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式舉步維艱呢？為什么這個腐敗問題三令五申，而且說會亡黨亡國，可是它卻繼續(xù)蔓延而變得十分猖獗呢？根本的問題在于體制。

行政改革：監(jiān)管應(yīng)轉(zhuǎn)事前為事后

過去監(jiān)管辦法是事前監(jiān)管為主——許你做才能做。事前監(jiān)管主要的辦法是審批，這個弊病很大。所以市場監(jiān)管要從事前監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管為主，要從實質(zhì)性審批轉(zhuǎn)到合規(guī)性監(jiān)管，因為規(guī)則在這里，在運(yùn)行過程中違反了規(guī)則就管你處罰你。這個行政審批講的每一項，大概都有具體的措施，這個文件、審批到什么程度，還要通過各方面的討論。定了以后，就需要打破阻力，要讓監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型。

壟斷：改革是為公有制經(jīng)濟(jì)添活力

國有企業(yè)壟斷，從頭到尾一直貫徹一個口號，但是內(nèi)容變了，叫國有為主導(dǎo)。

中共十五次全國代表大會報告中很重要的一條，就是確立基本經(jīng)濟(jì)制度，這個基本經(jīng)濟(jì)制度是什么呢？是公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。這個話也是老話，而且文件里面也有這句話，國有還是要占主導(dǎo)地位，但中共十五次全國代表大會的解釋比十四屆三中全會的解釋更加開放、更加靈活，它講到國有制為主導(dǎo)，就是國有經(jīng)濟(jì)要控制，但只要控制關(guān)系和關(guān)系經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域是什么呢？又出現(xiàn)了爭論，比如說一個很大的爭論就是電信，電信當(dāng)然是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域，應(yīng)該國有，但當(dāng)時實際情況已經(jīng)變成了兩分天下，像華為和中興，而且華為從來就是一個私營企業(yè)，中興后來改制了。所以到了1999年十五屆四中全會，就把關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域做了進(jìn)一步規(guī)定，規(guī)定為三個行業(yè)一個領(lǐng)域。三個行業(yè)：及時是關(guān)系國家安全的行業(yè)；第二是自然壟斷行業(yè)，這個有點爭論；第三是提供公共品和公益性的行業(yè)，這個是不賺錢的行業(yè)；第四是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和重要產(chǎn)業(yè)中的骨干企業(yè)，據(jù)說這個在起草組就爭論得很厲害。在世紀(jì)之交的改革過程中，其實證明了這三個行業(yè)和一個領(lǐng)域中有一些也不需要國有控制。

改革在世紀(jì)之交其實進(jìn)了很大一步，把國有控股的事情做好，都要變成多元的公司，但二級公司在世紀(jì)之初到了集團(tuán)公司的時候就卡住了。理由就是十六次全國代表大會提出的兩個毫不動搖，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖地鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，他們抓住及時句，就是要發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，怎么發(fā)展呢？發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)。從的武漢講話，兩個毫不動搖及時句叫作增強(qiáng)公有制經(jīng)濟(jì)，特別是國有經(jīng)濟(jì)的活力，怎么增強(qiáng)活力呢？我覺得這個改革以來就證明了，就是改革增強(qiáng)活力。

：放開需要時間

關(guān)于土地制度是否放開的問題，能走到什么程度很難說，因為反對聲音很強(qiáng)。有兩種反對，一種反對來自管農(nóng)業(yè)的同志，認(rèn)為這會沖擊18億畝紅線。當(dāng)然在我來說，我覺得沒有問題，美國也有用途管制，放開了用途管制也還是有的，但是這個阻力很大，特別是近年來我們對土地的依存度，大豆基本上依靠進(jìn)口，糧食現(xiàn)在也有問題，當(dāng)然不光是土地問題，還有安全問題、污染問題。另外是各級地方政府，各級地方政府有利益問題，而且有負(fù)債率，現(xiàn)在負(fù)債率很高，許多地方看起來很繁榮，其實資不抵債，不過我們沒有像美國這樣地方政府破產(chǎn)的政策。

如果土地開放了，或者征購價不高，差價拿不到，利益就會受損，這個有實際困難，2013年土地出讓金一線城市大幅度增長，如果它們沒有這筆錢就露餡了。所以處理上走到什么程度，這就需要像十八大說的：不但要有勇氣，還得要有智慧。北大的周其仁教授寫了很多，他有很多實際的調(diào)查，也提了很好的意見，不知道領(lǐng)導(dǎo)們是否采納。

金融：存款保險制度是把雙刃劍

我們一定要建立存款保障制度，沒有存款保障制度，競爭一加強(qiáng)，銀行一倒閉就麻煩了。但是存款保障制度本身是雙刃劍，如果是一般性的全部賠付的話，就造成了銀行經(jīng)營者的道德風(fēng)險，就是反正國家賠償，我隨便怎么弄。所以它的推行是一項很細(xì)致的工作。另外一方面，會使得現(xiàn)在銀行的利益格局發(fā)生很大變化，現(xiàn)在我們存貸利差很大。

在現(xiàn)有格局下，其實我們實際壞賬率很高，但是表現(xiàn)出來的壞賬并不高。利差大有一定原因，出現(xiàn)變動會有什么影響，我們還要做很多考慮，來防范大改革中出現(xiàn)的風(fēng)險。

根據(jù)過去的改革經(jīng)驗，在一個很緊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下推出改革風(fēng)險比較大。以銀行的狀況，就是貨幣超發(fā)、負(fù)債太高，資產(chǎn)負(fù)債表里隱藏著很大的風(fēng)險，在這種情況下，一方面要保障出臺的時機(jī)適合，另外一方面還要預(yù)做一些準(zhǔn)備。

及時，現(xiàn)在各個地方好像出現(xiàn)了比全國海量投資還要厲害的情況，這個要制止，否則會造成很大的風(fēng)險。

第二，靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施，穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)。我們的宏觀部門就是兩個，一個是財政部，一個是中央銀行，這兩個部門有充分的能力運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段。

第三，負(fù)債率過高、資不抵債的企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該實行債務(wù)重組，比如說最近一個問題引起了大家的討論，就是鐵道部有3萬億的債務(wù)，怎么辦？現(xiàn)在它變成企業(yè)了，及時要求活命，那當(dāng)然就落到財政身上。另外一種意見是你有凈資產(chǎn)，你應(yīng)該出售凈資產(chǎn)，出售股權(quán)。還有是有些地方一貫有事找財政部，要求給它錢，說日子太窮了。財政部說：你有那么多開發(fā)區(qū)，賣掉。這是一種思路。

第四，建議動用國有資本存量去償還或有債務(wù)，我們有些或有債務(wù)，就是說它大概是債務(wù)，但現(xiàn)在明顯的不表現(xiàn)為債務(wù)，比如說社保，社保政府被有保障，但是老職工賬戶是通脹的，這就是或有債務(wù)，把或有債務(wù)先還了，因為大概99%都是債務(wù)，雖然現(xiàn)在不是債務(wù)。我很欣賞2012年上海做的一件事，就是把國有企業(yè)上海家化，像化妝品、牙膏，賣了，把它用來補(bǔ)充養(yǎng)老金，老工業(yè)城市都出現(xiàn)了這個問題，老工人的社保基金國家都拿走了，這個賬戶是空的，還有像公租房等等都有這樣的問題。

，打擊貪腐分子，貪腐分子肯定是對進(jìn)一步市場化、法制化、民主化改革的阻礙，打擊貪腐有兩個好處，一個好處是贏得民心，另外一個好處就是預(yù)先消除阻力。

財稅：資產(chǎn)負(fù)債表隱藏巨大風(fēng)險

最近這三年，地方政府的資產(chǎn)負(fù)債率急劇升高，現(xiàn)在低的估計大概是20萬億，三年前是10.7萬億，現(xiàn)在是翻了一番，這個是很危險的。

1993年的時候，分稅制改革，國內(nèi)外輿論都認(rèn)為行不通，叫作政令不出中南海，但結(jié)果挺順利，當(dāng)然中間有點技術(shù)性的問題。如果能夠保障它實現(xiàn)，我們會出現(xiàn)一個新局面，像從1990年到1991年，整個社會信心是改革，1992、1993、1994打開了一個新局面，老是說中國的崛起就是靠這場改革，當(dāng)然改革也有很多缺陷。所以我們需要認(rèn)真地去研究這些問題，保障改革能夠真正推進(jìn)。

競爭：沒競爭的市場比沒市場可怕

改善競爭環(huán)境，說的是要建立統(tǒng)一的市場體系，你不形成這樣一個市場體系就沒有辦法在資源配置中起到積極的作用。一個是講它的重要性，另外可以看到這句話雖然很短，但是切中我們的實際。

我在20世紀(jì)90年代說過一句話：沒有競爭的市場比沒有市場還可怕。這就是行政保護(hù)、地區(qū)保護(hù)、壟斷等等，使得這個市場缺乏競爭性。市場缺乏競爭性就不能夠形成有效配置資源的價格，不能形成這樣的價格就不能夠有效地解決。所以一定要強(qiáng)調(diào)要有競爭性。

非禁即入：對公民天然活動的保護(hù)

從事什么活動，這是公民的天然活動，當(dāng)然為了公共利益有些活動可以限制，但是凡不是法律明文禁止的都自由進(jìn)入，過去的辦法叫作正面清單，就是說政府許你做什么你才能做什么，非禁即入就是上海自貿(mào)區(qū)講的負(fù)面清單，哪些領(lǐng)域是要行政許可的。我們的《行政許可法》也是這樣的，當(dāng)然上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)在意見很大，負(fù)面清單一開出來長得不得了，但這個不要緊，正面清單是許你做的以外全部取消。“非禁即入”這個目標(biāo)是要逐步達(dá)到的，但一定要建立這樣的目標(biāo)，就是”非禁即入”。

我們現(xiàn)在所處的狀況，就是形勢逼人，只要稍微有遠(yuǎn)見的人都會看到不改革就是鄧小平1992年說的死路一條。但我們有責(zé)任，特別是我們做研究工作的人，我們是知識分子，我們應(yīng)該弄清楚，到底我們國家的目標(biāo)是什么，途徑是什么，然后一切機(jī)會朝向這個目標(biāo)往前走。就是我剛才說到的，“非禁即入”，這是基本原則，因為現(xiàn)在及時要解決的是保障人民的基本權(quán)利，從事一切不違法的社會活動，這是現(xiàn)代國家公民的基本人權(quán)。但是要實現(xiàn)這一條，它及時步可能并不理想，我看網(wǎng)上很多人罵上海自貿(mào)區(qū)，說負(fù)面清單怎么把正面清單反過來點一遍。但我還是對它比較看好，因為透明了，讓大家知道了，而且我們可以預(yù)見你要保障自貿(mào)區(qū)的成功，這個單子一定會縮短。

中國的改革在這30多年中，很多改革都是這樣磕磕碰碰，但因為方向是正確的，不怕慢、不怕措施不起眼，在往前進(jìn)，不要倒退，倒退就麻煩了。

，我想說：經(jīng)濟(jì)學(xué)家不是算命先生，算命先生可以告訴你在某時某刻會發(fā)生什么事，經(jīng)濟(jì)學(xué)家他不會這樣說，他一定說在發(fā)生了什么條件變化之下會發(fā)生什么事，因為未來是不確定的。

一個很順利的狀況，就是十八屆三中全會通過一個很好的路線圖，我們提出一些基本的要求包括在內(nèi)，而且很巧妙，可行，我們又能夠群策群力，保障能夠打破阻力貫徹下去，那么中國肯定能夠為世界人民做出巨大的貢獻(xiàn)，真正能夠撐得起。

但是也有一種可能，改革沒有能夠推進(jìn)下去，甚至出現(xiàn)了倒退。現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會矛盾已經(jīng)到了臨界點，不能夠繼續(xù)再錯，如果再錯可能就會發(fā)生革命，在中國目前的條件下，革命是不是能夠改善我們的狀況？是不是能夠振興我們的民族呢？至少從近代史來看不會。然而也要看到，這種危險其實是存在的。我們能夠做的是預(yù)測所有的結(jié)果，然后來做準(zhǔn)備，但是不能把主要的精力放在議論，因為我們不是旁觀者，每個人都是這里面一個主人公的角色，要采取行動，這個行動首先是弄清楚用什么辦法才能解決問題，然后參與到改革的實踐中去，包括我們的企業(yè)，你只要是合規(guī)經(jīng)營的，越賺錢，越是愛國的表現(xiàn)。

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