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第5章 城鄉(xiāng)差距

在中國，城市與鄉(xiāng)村之間的差別特別明顯。雖然城鄉(xiāng)差距在發(fā)展中國家是一個(gè)無法避免的問題，但中國的城鄉(xiāng)差距卻尤為巨大。作為指令性經(jīng)濟(jì)的組成部分，早在20世紀(jì)50年代，中國就在城市與鄉(xiāng)村之間人為設(shè)立了行政障礙。五十余年來，城市與鄉(xiāng)村地區(qū)各有不同的管理結(jié)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)權(quán)體制。最重要的是，由于體制不同，所以中國有城市與鄉(xiāng)村兩種不同形式的公民身份。農(nóng)村居民的特權(quán)少于城市居民，也難于獲得城市居民資格 。在中國，城市與鄉(xiāng)村似乎是兩個(gè)不同的世界，各自依不同的方式和不同的技術(shù)條件組織并運(yùn)行，并具有不同的生活水平。這些差別因嚴(yán)格的人口流動管制而得以長期保持。從20世紀(jì)60年代到90年代，對于農(nóng)村人來說，要想移居城市是一件極其困難的事情。過去幾年中，大規(guī)模地從農(nóng)村向城市的流動已經(jīng)開始，分隔城市與農(nóng)村的隱型圍墻已經(jīng)打破，但在這股流動潮開始重新塑造中國社會的時(shí)候，城市與鄉(xiāng)村的差距還需要花費(fèi)多年的時(shí)間才能消失。

本章首先闡述了具有農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的不同組織結(jié)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的起源和本質(zhì)。這有助于我們對城市與鄉(xiāng)村差距的深度進(jìn)行解釋，也有助于我們引入對中國財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的討論。在任何一種經(jīng)濟(jì)體中，財(cái)產(chǎn)權(quán)都是激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)成部分，因此也有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場轉(zhuǎn)型的形成。中國城市與鄉(xiāng)村社會的財(cái)產(chǎn)權(quán)和管理體制不僅少見而且有本質(zhì)上的差別。人口流動的障礙和不同的公民身份形成了體制性鴻溝。5.2節(jié)就分析了城市化的過程。城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常部分，但在中國，極端的政策產(chǎn)生了一個(gè)高度扭曲和極不尋常的城市發(fā)展模式。在"" 期間，農(nóng)村向城市的人口流動根本不存在，20年期間，城市也根本沒能成長壯大。20世紀(jì)70年代末，這些政策放松之后，城市化過程重新開始，并在90年代加速發(fā)展起來。本章的5.3節(jié)討論了人口流動，人口流動在90年代重新出現(xiàn)并急劇發(fā)展。在本章的部分，我們還討論了城鄉(xiāng)差別的經(jīng)濟(jì)后果。中國的政策決策由于實(shí)際上向"城市傾斜"而有自己的特色，這也與巨大的城鄉(xiāng)差距相關(guān)聯(lián)。最近幾年，多數(shù)從制度上造成城市與農(nóng)村差距的政策已經(jīng)有所松動，現(xiàn)在，從農(nóng)村向城市的大規(guī)模人口流動已經(jīng)展開。盡管有這些變化，城鄉(xiāng)收入差距仍然沒有縮小，而且在未來的幾年中，也不會有什么改變。

5.1 城鄉(xiāng)差距的二元體制

5.1.1 城鄉(xiāng)差距的由來

今天這種巨大的城鄉(xiāng)差距之根源，就起因于社會主義時(shí)期，因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)中國，城市與鄉(xiāng)村之間原來就存在一些障礙因素。如我們在第三章中所闡述的那樣，在20世紀(jì)50年代，每個(gè)中國公民是通過自己的工作地點(diǎn)與社會主義國家發(fā)生聯(lián)系。事實(shí)上，每家企業(yè)和生產(chǎn)單位都已改成了公共所有，并直接或間接服從政府控制。但這一制度在城市和鄉(xiāng)村，卻有不同的實(shí)施方式。城市居民是由他們工作單位地點(diǎn)組織起來，也就是說，城市居民是由"單位"的組織起來。城市中幾乎所有的工作單位都是國營單位，也就是說，城市的工作單位都已成了國家所有。因此，國家所有成了城市地區(qū)所有權(quán)的主導(dǎo)形式，這一所有權(quán)形式造成了兩種結(jié)果。及時(shí)，城市工作單位已經(jīng)進(jìn)入了正式的等級體制，服從直接的政府計(jì)劃、命令和管制。第二，工作單位逐漸發(fā)展成了一種社會福利和權(quán)利體系，這一體系或多或少地聯(lián)結(jié)起了所有的城市工人。城市居民是中國社會中的一個(gè)具有相對特權(quán)的群體，工作單位則是城市社會的基石。

農(nóng)村的制度不同。1955年，土地的私有權(quán)被消滅，每個(gè)鄉(xiāng)村的土地都合到了一起，成了全村的財(cái)產(chǎn)，或者稱為"集體"財(cái)產(chǎn)。集體所有權(quán)是所有制的主導(dǎo)形式。農(nóng)村居民自動成了新的農(nóng)業(yè)集體成員，土地則由集體平均所有。然而，國家沒有設(shè)立在集體中重新分配資源的機(jī)制，也不具備適用于所有農(nóng)村居民的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)力。國家鼓勵(lì)集體用自己的地方資源支持社會服務(wù)，但集體成員卻無權(quán)索要國家資源。農(nóng)業(yè)集體成員的主要作用就是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并掙些收入，但如果他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之后還有剩余勞動，他們也能提供一些社會服務(wù)和公共產(chǎn)品。因此，農(nóng)村的福利水平和公共物品大大低于城市，農(nóng)村居民比城市居民更為貧窮，為他們提供服務(wù)的社會制度也非常簡單且很難無所不包。

城市與農(nóng)村行政體制的差別是從事社會主義大推進(jìn)戰(zhàn)略的工具。這兩種體制有兩種極為不同的作用：農(nóng)村的制度被用來從農(nóng)民那里獲取低成本食品和棉織纖維，農(nóng)村集體組織則管理農(nóng)業(yè)勞動力，并給政府輸送糧食。在城市，工作單位本身就可以獲得政府投資，城市工人也被認(rèn)為是社會主義先鋒，因此，如我們在第三章中討論的那樣，二元體制的根源是深植于政府為工業(yè)化獲取資源的戰(zhàn)略之中。中國政府使用這種管理手法來購買低成本的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，這一政策也使中國政府可以保持工資的低廉以及國有企業(yè)的利潤。這一體制的關(guān)鍵因素就是1955年實(shí)施的糧食配給制度。一開始，政府將發(fā)放糧票看成是一種權(quán)宜手段，通過工作單位將糧票發(fā)到城市居民手中，但事實(shí)上糧食配給制度一直持續(xù)了三十多年。二元體制是強(qiáng)加在農(nóng)民頭上的隱性稅，農(nóng)民之所以收入較低，是因?yàn)樗麄儽黄劝匆环N人為的低價(jià)向政府出售糧食。這一結(jié)果使得農(nóng)業(yè)——尤其是生產(chǎn)糧食——相比較其應(yīng)該有的回報(bào)而言，成為一種低回報(bào)的職業(yè)。

為使這一制度有效發(fā)揮作用，農(nóng)民就必須與土地連在一起。管理的強(qiáng)化與二元體制使農(nóng)民與土地的關(guān)系越來越深，越來越剛性，隱蔽性也越強(qiáng)。最初，許多農(nóng)民還可以進(jìn)城找到一個(gè)收入較好的工廠工作。在""(1958－1960)的及時(shí)年，社會移民還較多。但""失敗之后，事情發(fā)生了變化。雖然政府還是不斷從農(nóng)村獲取食品，但不久之后政府漸漸清楚，他們已不可能從農(nóng)村得到更多東西了，可是城市居民至少可以得到自己的一份糧食配額。成為一名城市居民突然就成了一種巨大的特權(quán)。""后農(nóng)村竟然出現(xiàn)了饑荒，并迅速蔓延，在幾個(gè)農(nóng)業(yè)省份，比如四川和安徽(1960-1962年)造成了重大災(zāi)難，但城市居民有幸度過了最困難的日子。

隨著""之后的災(zāi)難性后果日漸明顯，中國領(lǐng)導(dǎo)人迅速減少了他們對城市居民的義務(wù)和責(zé)任。城市仍然一如既往地為有城鎮(zhèn)戶口的居民提供食品配額，但卻對合法受益者的人數(shù)實(shí)施嚴(yán)格限制。1961－1962年，6近幾年剛從農(nóng)村出來的600萬 城市居民被勸返回鄉(xiāng)，其中多數(shù)人再也沒能重回城市。居民登記制度的最初意圖是控制人口的流動，而不是控制城市居民，但隨著農(nóng)村向城市移民的限制逐漸加強(qiáng)，居民身份登記就成了一個(gè)家庭生活希望的基本決定因素。沒有這張城市居民戶口，一個(gè)農(nóng)民根本不可能在城市工作。20世紀(jì)60年代初期之后，對一個(gè)鄉(xiāng)村居民來說，最不可能做到的事情就是得到城市戶口。農(nóng)村向城市的人口流動實(shí)際上已減少到零。從60年代中期往后，這一制度僵化為一種在城市和農(nóng)村居民之間形成巨大特權(quán)差別的等級社會制度。體制的剛性直接產(chǎn)生于的痛苦經(jīng)歷(Cheng and Selden，1994)。

一直到80年代初期農(nóng)村改革成功之后，中國才開始放松這一剛性的制度性二元體制。農(nóng)村改革的成功減輕了對基本食物供應(yīng)的顧慮，增加了可在自由市場出售的糧食。糧食配給逐漸淡出歷史舞臺，城市居民戶口也不再意味著一定要得到吃的東西。政府也開始放松對城市移民的限制，當(dāng)然，最首先放松的是對小城市的臨時(shí)性移民限制。巨大的經(jīng)濟(jì)變化增加了農(nóng)民工進(jìn)城的機(jī)會，并引發(fā)了非常壯觀的人口流動，這一點(diǎn)我們在下面還要討論。但是， 城市居民戶口仍然存在，擁有一張城市戶口仍然標(biāo)志著中國社會的巨大差距。對一般農(nóng)民來說，盡管沒有戶口也能在城里生活，但實(shí)際上要獲得一張戶口仍然非常困難。沒有城市戶口，農(nóng)村人口流動仍然難以或無法享受到城市居民享受的福利，包括醫(yī)療和社會保險(xiǎn)，以及孩子的教育。行政管理體制仍然將城市和農(nóng)村居民劃分為兩個(gè)公民階層。

5.1.2 城市經(jīng)濟(jì)體制

5.1.2.1 "單位"

20世紀(jì)90年代中期，中國的城市生活由與產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的特殊待遇和與單位相關(guān)聯(lián)的身份決定，城市居民的戶口是保障持有人在單位的身份，因此有一份工作的資格。城市居民從中學(xué)或大學(xué)畢業(yè)后(如果足夠聰明和幸運(yùn)的話)，按例可以分配到單位就業(yè)。往后，就由工作單位負(fù)責(zé)給城市居民提供服務(wù)和福利。從60年代中期到90年代，在城市單位發(fā)展的高峰期，城市居民擁有下列福利：

•工作保障

•有保障的低價(jià)獲取糧食和食品以及其他稀有商品的途徑

•醫(yī)療(大約40％的綜合醫(yī)院床位在國有企業(yè)里)

•退休所需要的養(yǎng)老金和其他福利，包括醫(yī)療福利

•孩子的小學(xué)和中學(xué)教育(70％的國有企業(yè)開設(shè)有相同的學(xué)校)

•由工作單位提供的低成本住房

這些昂貴的補(bǔ)貼增加了城市居民的待遇，這些補(bǔ)貼也意味著極端扭曲的城市價(jià)格體系，因?yàn)椋S多重要的服務(wù)和主要食品，都是按低于成本的價(jià)格提供給城市居民。中國這一制度的典型特征就是長期就業(yè)。在60年代中期實(shí)施農(nóng)村到城市人口流動的限制之后，城市與城市之間的工作單位的調(diào)動也消失了。從這種意義上說(將在第8章討論)，中國的工作單位與蘇聯(lián)的模式不同，盡管中國是承繼蘇聯(lián)的做法，一旦一名工人進(jìn)入了一個(gè)單位，該名工人就將一輩子都是這個(gè)單位的成員(Lü and Perry，1997)

工作單位的最普通形式就是國營單位，國營單位生產(chǎn)商品和服務(wù)并獲取收入和利潤。然而，工作單位也可能是非營利性質(zhì)的公共服務(wù)單位(公共服務(wù)單位也歸政府所有)，或者，也可能是政府部門。盡管這些單位有不同的作用或職能，但一般來說，不同的工作單位也有許多自己的特點(diǎn)。首先，每個(gè)單位都?xì)w屬于一個(gè)國家行政級別，單位負(fù)責(zé)人則由共產(chǎn)黨任命。另外，每個(gè)工作單位給自己職工提供的福利，顯然也要靠不同的資格來決定，具體則由地位或規(guī)則決定。因此，福利是隱性城市社會契約的一個(gè)部分，這也是政府一致承認(rèn)而且試圖保護(hù)的部分(盡管并不成功，詳細(xì)情況將在第8章討論)。，除了主要職能之外，每個(gè)單位都還負(fù)責(zé)社會和文化活動，甚至配合政治活動。單位就是城市社會的基本建筑磚石或者細(xì)胞。許多工作單位甚至具備細(xì)胞的物質(zhì)形式，比如有一道圍墻圍住生產(chǎn)活動的中心。單位就是一個(gè)城市社會的縮影，個(gè)人在單位里出生，并在單位里生活、工作，直至去世。

5.1.2.2城市產(chǎn)權(quán)

正如城市工作單位和工人都被納入單一的國家行政分級體系一樣，所有的城市財(cái)產(chǎn)也以相同的方式納入了全民所有的分級體系中。20世紀(jì)50年代，城市土地全部國有化，所有大規(guī)模的城市企業(yè)也都是國家所有，地方政府預(yù)算屬于國家預(yù)算的組成部分。因此，地方的收入和支出也納入到全年的國家預(yù)算之中。所以政府事實(shí)上要負(fù)責(zé)提供從自來水、污水處理、交通、公安以及教育等全部的公共服務(wù)。這種體制就是班久蒂(Judith Banister，1987，328)所描述的經(jīng)典體制："城市區(qū)域基本上由國家擁有并管理"。

多數(shù)名義上稱為"國有"的企業(yè)實(shí)際上并不是由國家一級的政府進(jìn)行管理。尤其在中國采用了小型企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略之后，讓國家一級的政府對分布廣泛的資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管，幾乎是不可能的事情。管理國有企業(yè)的權(quán)利不可避免地要委托給地方政府，盡管名義上的所有權(quán)還在國家一級政府手中。后來接二連三的放權(quán)，尤其是20世紀(jì)70年代初期的放權(quán)，使地方政府實(shí)際上擁有了財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于控制了日常工作的決策權(quán)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對現(xiàn)金流和土地以及其他資產(chǎn)的使用擁有了重要的權(quán)力。但這些權(quán)力總被視為是由中央政府下放給地方政府的權(quán)力，而地方官員也是中央政府和共產(chǎn)黨的正式成員，是通往北京較高政治官員權(quán)力鏈中的組成部分。因此，80年代之后的經(jīng)濟(jì)改革就是在國營等級制度之內(nèi)，反復(fù)、仔細(xì)地對職能鏈進(jìn)行協(xié)商。

城市的土地市場就是在這一分級制度下發(fā)展起來的。即使直到了今天，至少在理論上，所有的土地仍然屬于國家所有，但一個(gè)涉及50年土地使用權(quán)的購買和出售的體系已經(jīng)逐步形成。20世紀(jì)90年代，一個(gè)可以轉(zhuǎn)讓城市土地租賃權(quán)的市場開始出現(xiàn)，根據(jù)這一制度，通常獲得認(rèn)可的現(xiàn)有居住者的使用權(quán)，在政府同意的條件下，可以由居住者購買和出售，但占地者所有權(quán)(squatter`s right)并不一定獲得承認(rèn)。對于國有企業(yè)和控制了土地轉(zhuǎn)換過程的個(gè)人來說，城市土地已經(jīng)成了重要的財(cái)富資源。土地交易雖然也需上稅，但大部分錢都落到了占有企業(yè)、地方政府和私人群體手中。

5.1.3 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制

5.1.3.1 農(nóng)村集體組織

中國政府從來沒有打算將農(nóng)村土地納入已經(jīng)在城市中實(shí)施的全民所有分級制度之中。當(dāng)然，農(nóng)村也存在政府分級體系。這種分級體制向下一直擴(kuò)展到縣，今天更是一直下到了鄉(xiāng)級。然而，鄉(xiāng)村生活卻在這一政府體系之外，農(nóng)業(yè)集體組織也從來不是這類正式政府分級制度的組成部分。就是在今天，雖然各個(gè)村莊都有自己的村委會，都選舉村長，但鄉(xiāng)村從來不是政府等級體系中的正式組成部分。理論上，鄉(xiāng)村是一種自治組織。(但在事實(shí)上，重要的決策還需要鄉(xiāng)政府和縣政府的官員認(rèn)可)。因此，從1955年到1982年，即便是在農(nóng)業(yè)集體化階段，多數(shù)鄉(xiāng)村居民只是被組織進(jìn)了一個(gè)具有基本經(jīng)濟(jì)職能的地方組織中。農(nóng)村的組織也含有政治控制而且受到政治控制，但相對于城市組織來說，農(nóng)村的政治控制程度相對寬松，我們在第10章還將對這種組織形式進(jìn)行深一步的討論。正因如此，所以農(nóng)業(yè)集體組織的權(quán)力較小，農(nóng)業(yè)集體組織的成員也沒有獲得任何政府服務(wù)的資格。農(nóng)村集體組織也沒有財(cái)政資源對大量的商品和服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，所以，農(nóng)村居民要為自己獲得的任何公眾服務(wù)支付全部成本。

5.1.3.2農(nóng)村產(chǎn)權(quán)

與農(nóng)村集體組織從來沒有納入國家行政分級體系相同，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，包括土地，也同樣從來沒有納入國有體系之內(nèi)。原則上，農(nóng)村土地以及非農(nóng)業(yè)企業(yè)都?xì)w農(nóng)業(yè)集體所有。因此，農(nóng)村的所有權(quán)，從來沒有像城市的國家所有權(quán)那樣，集中到政府手中。農(nóng)村家庭總是可以得到土地，農(nóng)戶可以保有自己的房屋(當(dāng)然是在自己這塊土地上)，并且可以通過村委會得到經(jīng)濟(jì)農(nóng)田。

1978－1984年的農(nóng)村改革結(jié)束了全中國的農(nóng)業(yè)集體耕作現(xiàn)象，家庭農(nóng)作成為了主要的農(nóng)業(yè)形式。每個(gè)集體組織都按照集體內(nèi)部的協(xié)商計(jì)劃在農(nóng)戶之間分割土地。為了實(shí)施以勞動力的數(shù)量和家庭贍養(yǎng)人口數(shù)量為基礎(chǔ)的分配方案，土地分配沒有承認(rèn)集體化之前的舊有土地所有權(quán)。據(jù)說，土地分配的過程非常平穩(wěn)，所以這次改革被稱為"歷史上最平等的"是有原因的(Walder，2000)。但即使在土地分配之后，土地制度并沒有因此而改變成私有產(chǎn)權(quán)制度。雖然土地是由農(nóng)戶耕作，但正式的所有權(quán)仍歸"集體"所有，一個(gè)的農(nóng)村土地私有產(chǎn)權(quán)制度并不存在。相反，農(nóng)民還要與集體簽訂一定期限內(nèi)的土地使用合同，這一使用期限不斷延長，現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)展到了五十年。所以即使在今天，農(nóng)民也沒能擁有自己的土地。這一土地制度因此而具有一系列不同尋常的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：

•在中國的許多地方，集體組織可以重新分配土地。根據(jù)一項(xiàng)大規(guī)模調(diào)查的結(jié)果，在被調(diào)查的村莊中，有66%的村莊至少重新分配過一次土地，有25%的村莊重新分配過三次或更多次土地(Rozelle and Li，1998)。一般來說，重新分配是為了適應(yīng)自然人口增長。因此，盡管私人農(nóng)戶擁有土地使用權(quán)和收益權(quán)，但并不是擁有這些權(quán)力。

•實(shí)施這種土地制度的結(jié)果是，幾乎沒有剩余的土地存在。由于幾乎所有的農(nóng)民都得到了一些土地，所以在許多發(fā)展經(jīng)濟(jì)體中，幾乎沒有發(fā)現(xiàn)由的無土地狀況引致的的貧窮。事實(shí)上，保障擁有土地是農(nóng)村最為重要的社會保障形式。在某些貧窮和邊遠(yuǎn)地區(qū)，土地初次分配之后集體組織就消失不見，在這些地區(qū)，農(nóng)戶事實(shí)上擁有土地所有權(quán)，沒有土地的情況可能最終會出現(xiàn)并發(fā)展起來。

•缺乏充分牢固的土地所有制影響了農(nóng)民的積極性。對土地長期生產(chǎn)力的投資回報(bào)非常低(因?yàn)樗鶕碛械耐恋乜赡鼙恢匦路峙?。土地不能作為借貸抵押物，土地使用權(quán)市場也發(fā)展緩慢。此外，對長期性向外流動的人也有額外成本，那些長期向外流動的農(nóng)民必須將自己的土地交給集體，由于這種流動的成本太大，所以很少有人這樣做。相反，這種土地制度鼓勵(lì)農(nóng)民在臨時(shí)性外出打工或是長期外出打工之時(shí)，要在家中留人守住土地。

5.1.3.3"模糊"產(chǎn)權(quán)與土地使用爭論

正是因?yàn)槿绱耍赞r(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)權(quán)情況仍然非常復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)爭端也只能在當(dāng)?shù)貐f(xié)商解決。中國不存在記載財(cái)產(chǎn)權(quán)的全國土地登記制度，只是在每個(gè)村莊里保有村里分配土地使用權(quán)的記錄。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地越來越有價(jià)值。由于城市的發(fā)展已經(jīng)突破了原有的有限范圍，工業(yè)用地和商業(yè)用地的情況也隨之?dāng)U展。但是，農(nóng)村土地是正式的"集體"財(cái)產(chǎn)，農(nóng)戶的土地使用權(quán)，只以農(nóng)業(yè)耕種為目的。因此，一旦出現(xiàn)了可以將土地轉(zhuǎn)為工業(yè)或商業(yè)用地的機(jī)會，或出現(xiàn)了將土地租賃給外人的機(jī)會，村領(lǐng)導(dǎo)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員常常會依據(jù)自己的意見做出決策。作為擁有土地的集體的代表，村領(lǐng)導(dǎo)常常指出，只有他才能決定如何管理這些土地，官員們則協(xié)議土地的價(jià)格，并為失去了土地的農(nóng)民安排補(bǔ)償或搬遷。在這些交易過程中，許多官員也為自己找到了致富的途徑。

然而，對多數(shù)農(nóng)民來說，土地就是他們的生命線，而且(與城市居民不同的是)，農(nóng)民獲有擁有土地五十年的保障。一旦土地違背他們的意愿被出售或出租，農(nóng)民肯定會有憤怒的反應(yīng)，尤其在不公平補(bǔ)償?shù)那闆r下更是如此。中國今天較大的社會沖突根源基本上都是土地交易爭端(Cai，2003；Yu Jianrong，2005)。腐敗的土地交易在地方不斷引發(fā)大規(guī)模的抗議，中央政府對此也作出了反應(yīng)，2003年，新的農(nóng)村土地合同法的通過，就是為了保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并為公正的補(bǔ)償提供指導(dǎo)性意見。但是，這部法規(guī)未能制止不斷增加的爭論。中國的農(nóng)民似乎需要一種比現(xiàn)行制度為他們提供的土地產(chǎn)權(quán)制度更為牢固的土地產(chǎn)權(quán)制度。

財(cái)產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性和"模糊性"也影響到了農(nóng)村在20世紀(jì)70年展起來的所謂"村辦"非農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展軌跡。1982年之后，這些已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(TVEs)的企業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)中扮演著重要角色。(第12章專門討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)象)。這些企業(yè)多數(shù)屬于"集體所有"，意思是指其理論上的所有權(quán)歸屬于集體，這些企業(yè)要么是早期政府主辦企業(yè)時(shí)留下的遺存，要么是農(nóng)業(yè)集體組織崩潰之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)府接手建立的新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。與土地制度相類似，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的終極所有權(quán)雖然屬于集體，但使用權(quán)卻常常掌握在企業(yè)經(jīng)理人手中。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的具體分配，一般是在當(dāng)?shù)赝ㄟ^當(dāng)面討價(jià)還價(jià)過程進(jìn)行。這種安排的復(fù)雜性使人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的描述有些"模糊"。事實(shí)上，財(cái)產(chǎn)權(quán)能夠靈活地適用于眾多的持有人，也能適用于很多情況，所以財(cái)產(chǎn)權(quán)能夠產(chǎn)生效益并產(chǎn)生企業(yè)家組織。非常有意味的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這種公共擁有的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在中國向市場競爭體系的邁進(jìn)中，在進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)改革中，卻扮演著重要角色。

5.1.4市場轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村與城市體系的改變

在始于1978年的復(fù)雜的市場轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村與城市的體系都發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。這些變化淘汰了農(nóng)業(yè)集體組織，消除了城市中的長期就業(yè)制度，并極大地降低了城市單位的重要性。我們將在下一章對這些巨大的變化做更為詳盡的討論，并重點(diǎn)在第8章討論城市勞動力市場，第10章討論農(nóng)村組織形式。我們在這里只是簡單的指出，這些變化在農(nóng)村與城市有很大的差別。農(nóng)村的體系是一種更為松散的組織，因此在某種意義上更容易產(chǎn)生變化。而且農(nóng)村中的多數(shù)經(jīng)濟(jì)活動，也不在政府管轄范圍內(nèi)。但與之相對應(yīng)，一旦農(nóng)業(yè)集體組織解散，農(nóng)村公共物品的供給也隨之消失殆盡。由于中央政府已經(jīng)習(xí)慣了農(nóng)村集體的自立原則。所以并沒能馬上接手前些年由集體提供的服務(wù)。相反，城市的社會服務(wù)不僅由工作單位提供，而且也有清晰的為其提供保障的權(quán)利體系，所以城市的體制很難改變。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，中央政府才覺得必須強(qiáng)力保障城市社會契約的某些部分。城市企業(yè)改革也盡可能集中在努力去除國有企業(yè)的社會職能，將企業(yè)改革為利潤導(dǎo)向型企業(yè)(第13章)。但直到建立了某些基本的社會規(guī)則來接手這些職能后，城市單位才能放手這些服務(wù)。因此，雖然中國城市的"社會安全網(wǎng)絡(luò)"已經(jīng)開始建立，但政府仍然試圖為城市居民提供社會服務(wù)。政府投入了大量的資源以圖重新設(shè)計(jì)城市安全網(wǎng)絡(luò)，并通過政府的直接預(yù)算投入和社會保險(xiǎn)體制的間接投資，為醫(yī)療和社會保障提供大量資金資助。

不同演進(jìn)過程帶來的結(jié)果在醫(yī)療體制方面表現(xiàn)最為明顯。農(nóng)村居民為醫(yī)療服務(wù)從自己的"腰包往外掏錢"要比城市居民多很多，盡管農(nóng)村居民的收入要低很多。世界衛(wèi)生組織(2000，190－192)對191個(gè)國家在醫(yī)療保健制度(health delivery system)的效益方面的工作進(jìn)行了研究，總的來看，中國的成績不錯(cuò)，但在"醫(yī)療衛(wèi)生公平分配"方面較差。在這一點(diǎn)上，中國在191個(gè)國家中位列第188。這里的解釋是：多數(shù)有較高收入的城市居民，為自己的醫(yī)療支出較少，而多數(shù)農(nóng)村居民要為醫(yī)療服務(wù)自掏腰包，或要為責(zé)任范圍較小的保險(xiǎn)支付定期。其它兩個(gè)與中國一起排在的國家是巴西和越南，這兩個(gè)國家也是有大量沒有醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)村人口,以及可以從大量的福利措施中獲益的城市居民。實(shí)際上，改革并不總是有益于城市工人。工人現(xiàn)在要從工資里拿出更多的錢來支付醫(yī)療保險(xiǎn)，而且許多服務(wù)都有保險(xiǎn)范圍之外的固定付費(fèi)項(xiàng)目。更麻煩的是，城市工人的大病保險(xiǎn)還有很大的一個(gè)缺口。但總的來說，城市工人仍然強(qiáng)于農(nóng)村居民，農(nóng)民幾乎全部必須依靠自己。

另一個(gè)明顯有利于城市居民的巨大變化是在住房領(lǐng)域。從20世紀(jì)90年代中期開始，多數(shù)城市工作單位開始向自己的職工出售住房，中國城市的住房所有權(quán)模式因此整個(gè)發(fā)生了變化。自1999年以來的幾年中，48％的城市家庭從自己的單位購買了住房，到2005年，城市住房由住戶自己擁有的比例已超過80％，其中包括新建和現(xiàn)有的私人住宅以及私有化的工作單位住房。那些從自己的工作單位購買了自己居住房的城市居民，購房房屋的條件非常優(yōu)惠。工人和較老資格的退休工人買房付的價(jià)格極低。一套單元房的平均價(jià)格是19000元人民幣，相當(dāng)于2300美元，或相當(dāng)于城市家庭一年的平均收入。一般而言，工人可以分10年按零利率或低利率購買單元房。住房私有化標(biāo)志著城市社會性質(zhì)的巨大改變，因?yàn)樽》克接谢鞘虚_始向中產(chǎn)階級社會推進(jìn)。城市住宅所有權(quán)的普及，推動了耐用消費(fèi)品市場和房屋裝修市場火紅發(fā)展。而且城市居民還可以在五年以后出售分配的住房，所以2000年以后，城市房地產(chǎn)市場成長極快。

城市住房改革的經(jīng)驗(yàn)揭示出中國改革過程中一個(gè)基本的特征。城市居民從城市住房私有化和市場化中獲益非淺，雖然單位制度的解體使城市工人再也得不到過去曾經(jīng)擁有的社會保護(hù)，但改革仍然以這種方式為城市工人設(shè)計(jì)出巨大的福利。從這種意義上說，中國的城鄉(xiāng)差距依然存在，城鄉(xiāng)差距不僅僅表現(xiàn)在管理差異上，也表現(xiàn)在政策制定的影響力上。

5.1.5 無形之墻：當(dāng)前的管理障礙

在中國，將城鄉(xiāng)分割開來的最重要的壁壘就是戶籍制度。中國的每個(gè)家庭都必須在長期居住地進(jìn)行登記。但不管是在城市還是在農(nóng)村，這一制度的重要特征就是按具體居住地和具體身份登記。這一身份代代相傳，個(gè)人要改變這一身份幾乎不可能。實(shí)際上直到1998年，孩子都是自動承襲母親的身份。因此，農(nóng)村女性無法通過與城市居民的婚姻改變自己孩子的身份。中國是一個(gè)傳統(tǒng)的從父居婚姻制國家，女性婚后通常要搬到夫家居住，所以這一規(guī)定阻塞了一條重要的移民渠道，并使戶籍制僵化成了類似于分級制的東西。允許承續(xù)父母任何一方的身份是2000年左右采取的一攬子寬松政策措施之一。

即使在今天，也只有那些獲得了城市居民許可證——通常稱為城市戶口——的人，才有權(quán)永遠(yuǎn)住在城里。自20世紀(jì)80年代開始，戶籍制已經(jīng)放開，但戶口仍然存在，是否擁有戶口仍然是一種差別，中國公民現(xiàn)在可以通過更多的方法獲得城市居民身份。在市鎮(zhèn)或小城市獲得戶口就比較容易。移居者必須先有一份工作，而且要就業(yè)一年以上，但如果他們想在大城市獲得戶口，機(jī)會就要少很多，要獲得上海或北京的戶口尤其困難。由于現(xiàn)在許多中國城市都希望促進(jìn)知識密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，所以最近名牌大學(xué)的畢業(yè)生就可以不太困難地將戶口轉(zhuǎn)入城市。有錢人可以通過一次性付款購買或通過新的投資或在城市開辦企業(yè)，獲得一張"藍(lán)印"戶口。事實(shí)上，一份1994年的調(diào)查估計(jì)，1993年出售的300萬城市戶口的平均價(jià)格是8000元 人民幣(大約1000美元，超過了平均城