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上篇全球宏觀科技政策發(fā)展態(tài)

及時(shí)節(jié)科技發(fā)展戰(zhàn)略

一、科技戰(zhàn)略總體態(tài)勢(shì)

21世紀(jì)，世界進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，科學(xué)技術(shù)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿ΑＴ谌蚋?jìng)爭(zhēng)日益激烈的背景下，各國(guó)政府不斷調(diào)整與完善其科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策，增加科技投入，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的研發(fā)并培育新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作，以便在全球競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位［1］。

總體來(lái)看，自2000年以來(lái)，各國(guó)的科技戰(zhàn)略重點(diǎn)可以分為三個(gè)階段：世紀(jì)之初的科技戰(zhàn)略、危機(jī)時(shí)期的科技戰(zhàn)略，以及后危機(jī)時(shí)期的科技戰(zhàn)略。

(一)世紀(jì)之初的科技戰(zhàn)略(2001~2007年)

為在21世紀(jì)的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中搶占先機(jī)，世界主要國(guó)家紛紛出臺(tái)新的科技戰(zhàn)略、新的科技計(jì)劃，加大科技投入力度，重點(diǎn)發(fā)展與提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和改善生活質(zhì)量直接相關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域。各國(guó)在人力資源建設(shè)方面還競(jìng)相出臺(tái)了一系列新的政策與措施，推動(dòng)以科技成果轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化為核心的創(chuàng)新政策得到各國(guó)政府的高度重視。

美國(guó)的科技戰(zhàn)略進(jìn)一步聚焦于提升美國(guó)科技的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，以繼續(xù)保持在科技領(lǐng)域的"經(jīng)驗(yàn)豐富"地位。2004年美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力委員會(huì)的《創(chuàng)新美國(guó)：充滿挑戰(zhàn)與變革的世界繁榮》［2］提出了國(guó)家創(chuàng)新投資聚焦的三個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域：催生前沿和多學(xué)科的研究領(lǐng)域；加強(qiáng)企業(yè)化的經(jīng)濟(jì)；強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)性較高及長(zhǎng)期投資的領(lǐng)域。該文件提出，政府預(yù)算要分配給那些新穎的、高風(fēng)險(xiǎn)的和探索性的研究，應(yīng)該保障20%的預(yù)算支持大學(xué)和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的基礎(chǔ)研究，大幅提高支持物理科學(xué)和工程的基礎(chǔ)研究等政策建議。2005年美國(guó)國(guó)家科學(xué)院的《站在正在聚集的風(fēng)暴之上》［3］是建立在對(duì)于美國(guó)所面臨危機(jī)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的，指出美國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的依賴，建議集中在人才、教師、科學(xué)家等未來(lái)中堅(jiān)力量的培養(yǎng)上。美國(guó)對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)研究的作用有了新的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也意識(shí)到后發(fā)國(guó)家對(duì)其體制和資助模式的效仿以及科技實(shí)力的不斷攀升。2006年，美國(guó)總統(tǒng)布什在國(guó)會(huì)發(fā)表的國(guó)情咨文中宣布了"美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力計(jì)劃"［4］。該計(jì)劃的實(shí)施顯示出美國(guó)對(duì)科學(xué)和工程領(lǐng)域基礎(chǔ)研究重要性的深刻認(rèn)識(shí)。美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院(National Institutes of Health,NIH)自然肩負(fù)起美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的歷史重任。2007年，美國(guó)頒布《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力法案》(2007)［5］，該法不僅包含美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力計(jì)劃中的增加美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)(National Science Foundation，NSF)等部門研究預(yù)算的相關(guān)條文，還加入了其他促進(jìn)公眾對(duì)數(shù)理科學(xué)教育的支持、鼓勵(lì)高風(fēng)險(xiǎn)研究等方面的條款。美國(guó)國(guó)會(huì)顯示了支持科學(xué)和教育的強(qiáng)烈愿望，并給出了明確方向。該法批準(zhǔn)在未來(lái)3年中為數(shù)十個(gè)研究和培訓(xùn)項(xiàng)目投資430億美元，還要求美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)將社會(huì)科學(xué)和行為科學(xué)列為基本資助項(xiàng)目，這是在以往的政策報(bào)告中極少出現(xiàn)的動(dòng)向，說(shuō)明國(guó)會(huì)意識(shí)到對(duì)一些涉及倫理、道德等領(lǐng)域的科學(xué)研究加強(qiáng)規(guī)制的重要性。

通過(guò)對(duì)上述報(bào)告的解讀可以看出，美國(guó)政府希望通過(guò)以科技和人才驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)來(lái)加強(qiáng)政府與科學(xué)的關(guān)系。從創(chuàng)新性上講，可以從四個(gè)維度對(duì)其分解：一是加強(qiáng)組織與機(jī)制建設(shè)，如增加專利商標(biāo)局用以改善辦公環(huán)境和提高專利審查的工作效率、發(fā)揮數(shù)據(jù)庫(kù)作為創(chuàng)新工具的功能、建立全球合作的科技指標(biāo)等；二是投入資金的政策建議，如強(qiáng)化科學(xué)研究中的長(zhǎng)期投資并提高風(fēng)險(xiǎn)承受能力；三是人才的政策建議，如提出培育下一代研究人員；四是具體的政策實(shí)施路線，提出了大約80項(xiàng)強(qiáng)化創(chuàng)新的政策建議。

2000年，英國(guó)貿(mào)易與工業(yè)部發(fā)表《與機(jī)遇：21世紀(jì)的科學(xué)與創(chuàng)新政策》報(bào)告，創(chuàng)新及時(shí)次成為英國(guó)國(guó)家政策語(yǔ)境中的關(guān)鍵詞［6］。隨著英國(guó)政府科技政策逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)新，其對(duì)于科技的認(rèn)識(shí)以及基礎(chǔ)研究特點(diǎn)的態(tài)度發(fā)生了一系列變化，并重新認(rèn)識(shí)和定義了一些新興的技術(shù)領(lǐng)域，如生命科學(xué)及納米技術(shù)以及科技與社會(huì)的關(guān)系等。之后，英國(guó)政府又相繼推出《變革世界中的機(jī)遇——?jiǎng)?chuàng)業(yè)、技能和創(chuàng)新》［7］(2001年)、《為創(chuàng)新投資——科學(xué)、工程與技術(shù)的發(fā)展戰(zhàn)略》［7］(2002年)、《在全球經(jīng)濟(jì)下競(jìng)爭(zhēng)：創(chuàng)新挑戰(zhàn)》［8］(2003年)、《英國(guó)政府科學(xué)與創(chuàng)新政策評(píng)論》［9］(2007年)等報(bào)告，問(wèn)題直指創(chuàng)新投資以及大學(xué)和企業(yè)聯(lián)合等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)于創(chuàng)新與基礎(chǔ)科學(xué)的新認(rèn)識(shí)貫穿于英國(guó)政府科學(xué)技術(shù)政策的始終，同時(shí)勾勒出英國(guó)政府重振雄心、向國(guó)際較高科研水平國(guó)家進(jìn)發(fā)的藍(lán)圖。

21世紀(jì)初的幾年中，基于種種原因，德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于第二次世界大戰(zhàn)后的低谷，并且直接影響到對(duì)高等教育的投入和改革，同時(shí)導(dǎo)致大量的科研人才流失。2004年，德國(guó)推出了著名的"大學(xué)計(jì)劃"，力圖重振德國(guó)大學(xué)。該計(jì)劃深刻表明了德國(guó)政府對(duì)教育和人才的希望，以及在日益國(guó)際化的人才流動(dòng)中希望獲得全球最科研人員和科研資源的愿望。德國(guó)這幾年比較重要的科技戰(zhàn)略與規(guī)劃以及產(chǎn)生重大影響的科技政策報(bào)告如下：2006年，政府出臺(tái)的《德國(guó)高技術(shù)戰(zhàn)略》，確定了依賴于科學(xué)研究而加強(qiáng)德國(guó)創(chuàng)新力量的政策路線，以保障高科技創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。［10］

俄羅斯于2006年頒布了一系列重大的科技戰(zhàn)略與計(jì)劃，其中最重要的有《俄羅斯聯(lián)邦至2015年科學(xué)和創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》《俄羅斯聯(lián)邦科學(xué)、工藝和技術(shù)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域》和《俄羅斯聯(lián)邦關(guān)鍵技術(shù)清單》，以及《研究與開(kāi)發(fā)——俄羅斯科技綜合發(fā)展優(yōu)先方向(2007—2012)》等戰(zhàn)略，這些計(jì)劃規(guī)劃了俄羅斯今后一段時(shí)間內(nèi)科技和創(chuàng)新發(fā)展的國(guó)家目標(biāo)，也表達(dá)了俄羅斯政府對(duì)于未來(lái)依托科學(xué)研究發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的美好愿景。［11］

在這一階段，各國(guó)主要關(guān)注全球化給國(guó)家經(jīng)濟(jì)和科技帶來(lái)的影響，也進(jìn)一步從重視科學(xué)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暱萍紕?chuàng)新，并將國(guó)家創(chuàng)新體系的概念推向了實(shí)踐階段。在此期間，各國(guó)的科技戰(zhàn)略主要集中在以下幾個(gè)方面：通過(guò)科技體制改革提高國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)效率，利用科技創(chuàng)新政策解決服務(wù)業(yè)創(chuàng)新和全球性挑戰(zhàn)，推進(jìn)知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)科技投入，使得科技創(chuàng)新獲得更多的政策關(guān)注，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合與知識(shí)擴(kuò)散。

(二)危機(jī)時(shí)期的科技戰(zhàn)略(2008~2010年)

2008年的金融危機(jī)席卷全球，各國(guó)政府的應(yīng)對(duì)政策都表現(xiàn)出一個(gè)共同的新趨勢(shì)，那就是用科學(xué)的力量去迎擊危機(jī)，走出低谷。各國(guó)為應(yīng)對(duì)危機(jī)、提振經(jīng)濟(jì)，改進(jìn)了對(duì)科技創(chuàng)新的投資，加快了對(duì)新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局。從各國(guó)的舉措可以看出，重點(diǎn)培育的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要包括低碳產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以及納米與新材料產(chǎn)業(yè)等。各國(guó)還實(shí)施國(guó)際化戰(zhàn)略，以較大限度地利用全球資源。

這次危機(jī)給美國(guó)社會(huì)帶來(lái)了深遠(yuǎn)影響。奧巴馬在任時(shí)期政府連續(xù)包括一系列科技政策在內(nèi)的旨在刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減少失業(yè)的政策報(bào)告。2009年奧巴馬總統(tǒng)簽署的《2009年美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》［12］最為引人矚目。該法案是美國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的一項(xiàng)重大舉措。其主要目的是走出低迷的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、創(chuàng)造大量的工作崗位以應(yīng)對(duì)當(dāng)前的巨大挑戰(zhàn)。從《2009年美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》的具體細(xì)節(jié)來(lái)看，其中很多地方都體現(xiàn)了重視并依賴科學(xué)的態(tài)度，特別是在公眾健康、新能源開(kāi)發(fā)、環(huán)境智力等問(wèn)題上，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)科學(xué)所發(fā)揮的作用，并要求政府增加對(duì)科學(xué)的投資。2009年，美國(guó)出臺(tái)《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略：推動(dòng)可持續(xù)增長(zhǎng)和高質(zhì)量就業(yè)》［13］報(bào)告。該報(bào)告提出金字塔的創(chuàng)新模型，金字塔的底部為基礎(chǔ)研究和創(chuàng)新所需的基礎(chǔ)設(shè)施，這是為美國(guó)未來(lái)打基礎(chǔ)的；中間層為企業(yè)家精神，提出要擴(kuò)大出口，鼓勵(lì)私有和公有部門的創(chuàng)新精神；金字塔的頂端，屬于重點(diǎn)攻堅(jiān)的問(wèn)題，它們推動(dòng)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目取得突破。該報(bào)告還提出催生在清潔能源、先進(jìn)汽車、衛(wèi)生保健，以及21世紀(jì)重大挑戰(zhàn)等國(guó)家優(yōu)先領(lǐng)域的重大突破。對(duì)于科學(xué)研究投資的持續(xù)增長(zhǎng)應(yīng)該說(shuō)是奧巴馬新政的一大亮點(diǎn)。2010年，美國(guó)公布《復(fù)蘇法：通過(guò)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變美國(guó)經(jīng)濟(jì)》報(bào)告，該報(bào)告是美國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的一項(xiàng)重大舉措，主要目的是走出低迷的經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)建大量的工作崗位，以應(yīng)對(duì)當(dāng)前的巨大挑戰(zhàn)。這些投入不但轉(zhuǎn)變了美國(guó)經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造了新的就業(yè)，同時(shí)加速了美國(guó)科技的重大進(jìn)步，確保了美國(guó)經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。可以看出，美國(guó)政府對(duì)于科學(xué)研究的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能認(rèn)識(shí)達(dá)到了空前的高度，特別是資助重點(diǎn)從國(guó)防到基礎(chǔ)工業(yè)研究轉(zhuǎn)向解決當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題上來(lái)。值得注意的是，對(duì)于信息領(lǐng)域的支持成為美國(guó)政府支持的重要領(lǐng)域，在全球信息化的大背景下，利用計(jì)算機(jī)與信息技術(shù)助力美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力提升優(yōu)勢(shì)的愿望相當(dāng)明顯。

在2008年的金融危機(jī)中，英國(guó)的金融業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。英國(guó)國(guó)家科技藝術(shù)基金會(huì)發(fā)表的《應(yīng)對(duì)衰退：創(chuàng)新如何拯救低迷》報(bào)告［14］成為英國(guó)以創(chuàng)新為主題促進(jìn)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)轉(zhuǎn)型的理論先聲，引起了廣泛的影響。2009年的政府政策報(bào)告《新產(chǎn)業(yè)、新工作》［15］用了大量篇幅研討科學(xué)技術(shù)及創(chuàng)新問(wèn)題，報(bào)告開(kāi)篇指出，一切的關(guān)鍵是確認(rèn)英國(guó)的科學(xué)和技術(shù)正處于這場(chǎng)決定21世紀(jì)命運(yùn)的工業(yè)革命的中心。報(bào)告提出，將杰出的科學(xué)和技術(shù)成果轉(zhuǎn)換為創(chuàng)新與新機(jī)遇，只有這樣才能渡過(guò)現(xiàn)在的難關(guān)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)危機(jī)后政府的科學(xué)投入問(wèn)題，報(bào)告也給出了回答：穩(wěn)定的政府科學(xué)投入可以為支持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)固增長(zhǎng)提供必要基礎(chǔ)。2009年，英國(guó)下議院創(chuàng)新、大學(xué)、科學(xué)與技能委員會(huì)《把科學(xué)與工程放在政府政策的中心》報(bào)告［16］。2010年，英國(guó)新任科學(xué)大臣發(fā)表講話，提出要增強(qiáng)對(duì)大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的管理，培育良好環(huán)境，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2008年，德國(guó)聯(lián)邦教研部(Federal Ministry of Education and Research,BMBF)《加強(qiáng)德國(guó)在全球知識(shí)社會(huì)的地位——聯(lián)邦政府關(guān)于科學(xué)與研究國(guó)際化的戰(zhàn)略》［17］，提出聯(lián)邦政府科學(xué)研究國(guó)際化的戰(zhàn)略。該國(guó)際化戰(zhàn)略是政府應(yīng)對(duì)科學(xué)與創(chuàng)新系統(tǒng)中全球化競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略。此戰(zhàn)略提出的主要目標(biāo)包括：與全球處于領(lǐng)導(dǎo)地位的國(guó)家加強(qiáng)合作；培育國(guó)際性的創(chuàng)新潛力；加強(qiáng)與發(fā)展中國(guó)家在教育、研究和開(kāi)發(fā)中的長(zhǎng)期合作；確定國(guó)際責(zé)任、應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)。德國(guó)重點(diǎn)將其應(yīng)用研究與創(chuàng)新能力投向致力于解決氣候、資源、健康和移民等問(wèn)題。這是德國(guó)的一種全球化的戰(zhàn)略思維。此后，有關(guān)全球化合作與全球化競(jìng)爭(zhēng)的主題成為德國(guó)共同關(guān)心的問(wèn)題，而且德國(guó)在科研創(chuàng)新和教育改革方面進(jìn)行了一系列改革，如出臺(tái)"精英計(jì)劃"、青年科學(xué)家資助計(jì)劃等。

2008年，英國(guó)商業(yè)、創(chuàng)新與技能部的《創(chuàng)新國(guó)家》［18］白皮書指出，政府希望建立更加強(qiáng)大和公平的英國(guó)，使其能夠應(yīng)付來(lái)自未來(lái)的挑戰(zhàn)。根據(jù)白皮書，英國(guó)的創(chuàng)新政策將由過(guò)去的強(qiáng)調(diào)高技術(shù)制造轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼜V泛的產(chǎn)品；政府計(jì)劃制定國(guó)際創(chuàng)新戰(zhàn)略，出臺(tái)提高英國(guó)企業(yè)的能力以在歐盟第七框架計(jì)劃的競(jìng)爭(zhēng)性資助中取得更有利的地位；白皮書保障進(jìn)一步加強(qiáng)私有部門和政府之間的創(chuàng)新知識(shí)與技能轉(zhuǎn)移；企業(yè)和高校之間的知識(shí)轉(zhuǎn)移的伙伴關(guān)系數(shù)量也將增加一倍。

俄羅斯為保障《俄羅斯聯(lián)邦至2015年科學(xué)和創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》的實(shí)施，專門為促進(jìn)基礎(chǔ)研究提供了兩個(gè)計(jì)劃——《俄羅斯大學(xué)基礎(chǔ)研究的優(yōu)先領(lǐng)域(2007—2009)》和《發(fā)展俄羅斯高中的科學(xué)潛力(2006—2008)》。這兩個(gè)計(jì)劃的實(shí)施對(duì)于恢復(fù)和推動(dòng)俄羅斯基礎(chǔ)科學(xué)研究起到了非常重要的作用。此外，俄羅斯于2008年頒布了《國(guó)家基礎(chǔ)科學(xué)研究計(jì)劃(2008—2012)》。

2009年，韓國(guó)修訂"基礎(chǔ)研究振興綜合計(jì)劃"，該計(jì)劃提出了增強(qiáng)未來(lái)主導(dǎo)型基礎(chǔ)研究力量，躋身全球科技七大強(qiáng)國(guó)的愿景［19］。同時(shí)，政府推出了《新增長(zhǎng)動(dòng)力規(guī)劃及發(fā)展戰(zhàn)略》，提出三大重點(diǎn)領(lǐng)域17個(gè)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)發(fā)展的新增長(zhǎng)動(dòng)力。2010年，韓國(guó)知識(shí)經(jīng)濟(jì)部對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和新增長(zhǎng)動(dòng)力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了調(diào)整，確定六大領(lǐng)域22個(gè)新增長(zhǎng)動(dòng)力產(chǎn)業(yè)，包括：能源、環(huán)境產(chǎn)業(yè)，運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)，新信息技術(shù)，產(chǎn)業(yè)融合，生物產(chǎn)業(yè)，知識(shí)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。

其他國(guó)家和地區(qū)也將科技創(chuàng)新作為后危機(jī)時(shí)代的戰(zhàn)略重點(diǎn)予以推進(jìn)。法國(guó)2009年出臺(tái)未來(lái)4年的《國(guó)家研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略》［20］，提出要加大稅收信貸力度，激勵(lì)私營(yíng)部門投資研究；加強(qiáng)主要?jiǎng)?chuàng)新主體之間的合作和協(xié)調(diào)；通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)力集群計(jì)劃推進(jìn)公共研究轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新；支持中小企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力。戰(zhàn)略提出的優(yōu)先領(lǐng)域包括：健康領(lǐng)域；食品和生物技術(shù)；環(huán)境、應(yīng)急和生態(tài)技術(shù)；信息通信技術(shù)；納米技術(shù)。歐盟把創(chuàng)造和創(chuàng)新作為應(yīng)對(duì)危機(jī)的主要對(duì)策，2009年出臺(tái)了一項(xiàng)促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略，選定的關(guān)鍵技術(shù)包括納米技術(shù)、生物技術(shù)、材料科學(xué)與工程、先進(jìn)制造、信息通信技術(shù)等前沿領(lǐng)域。

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