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第五章 執(zhí)法規(guī)范

※ 本章導(dǎo)讀 ※

制定執(zhí)法規(guī)范的目的是使城管執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員在城市管理執(zhí)法過程中規(guī)范地行使職權(quán)，合理選擇適當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式，并嚴(yán)格遵守法定的程序規(guī)則，從而保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。從內(nèi)容上看，本章共十條，即第二十五條至第三十四條，分別規(guī)定了執(zhí)法程序、處罰與教育、執(zhí)法措施、證據(jù)的收集與保存、罰沒所得上繳、法制審核、執(zhí)法信息公開以及行政執(zhí)法文書的送達(dá)等內(nèi)容。

※ 條文理解 ※

第二十五條 城市管理執(zhí)法主管部門依照法定程序開展執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、聽證等權(quán)利。

條文主旨]

本條是關(guān)于城市管理執(zhí)法部門在執(zhí)法中有關(guān)程序的規(guī)定。

條文解讀]

執(zhí)法既是行政主體的實(shí)體行為，又是行政主體的程序行為，城市管理執(zhí)法部門的執(zhí)法活動(dòng)離不開一定的步驟、方式和過程。因?yàn)槌鞘泄芾淼膱?zhí)法活動(dòng)不僅關(guān)系著城市管理的順利進(jìn)行，而且關(guān)系著公民重要的權(quán)利，所以，設(shè)定公正、民主、效率的執(zhí)法程序?qū)τ诠駲?quán)利和城市管理具有十分重要的意義。

一、關(guān)于告知和說明理由程序

告知和說明理由程序是對當(dāng)事人知情權(quán)和參與權(quán)的基本保障。它要求城管執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員作出行政處罰決定或者實(shí)施行政強(qiáng)制措施之前，必須向行政相對人說明事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益等因素。并同時(shí)告知當(dāng)事人其所擁有的權(quán)利及救濟(jì)手段，以確保當(dāng)事人正確參與行政程序。告知和說明理由既是行政主體的程序義務(wù)，又是當(dāng)事人的程序權(quán)利。當(dāng)事人有權(quán)了解執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員給予行政處罰的違法事實(shí)、證據(jù)以及法律依據(jù)等情況。這在《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》中就已經(jīng)進(jìn)行了明確規(guī)定。城管執(zhí)法有其特殊性，執(zhí)法人員面對的當(dāng)事人大多都是社會(huì)中的弱勢群體，他們的法律素質(zhì)、法律意識(shí)不高，往往并不了解自己應(yīng)有的權(quán)利。因此，城管執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員在作出處罰決定之前更應(yīng)該耐心地、詳細(xì)地告知當(dāng)事人所擁有的權(quán)利。只有執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員在執(zhí)法的各個(gè)階段均貫徹告知說明理由制度，才能使執(zhí)法活動(dòng)更順利地開展，從而提高城管執(zhí)法的可接受性和實(shí)效性，減少因此而產(chǎn)生的當(dāng)事人及社會(huì)公眾的不滿情緒。若執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員不履行告知義務(wù)，剝奪當(dāng)事人的被告知權(quán)利，行政處罰決定就不能成立。

二、關(guān)于當(dāng)事人的陳述和申辯權(quán)利

在城市管理執(zhí)法部門和執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰或行政強(qiáng)制措施時(shí)，公民、法人或者其他組織享有陳述、申辯、聽證的權(quán)利。

一)陳述權(quán)是指公民、法人或者其他組織在城管執(zhí)法部門和執(zhí)法人員實(shí)施行政處罰或者行政強(qiáng)制措施時(shí)，有權(quán)對有關(guān)事實(shí)、理由及依據(jù)予以說明，有權(quán)陳述自己對事實(shí)認(rèn)定的看法以及自己的主張、要求等。申辯權(quán)是指城管執(zhí)法部門和執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰或者行政強(qiáng)制措施的過程中，公民、法人或者其他組織對其提出的不利于自己的證據(jù)、理由、依據(jù)等問題進(jìn)行解釋、說明、澄清、辯解或駁斥。《中華人民共和國行政處罰法》第六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰享有陳述權(quán)、申辯權(quán)……”。當(dāng)事人的陳述和申辯不僅有利于當(dāng)事人維護(hù)自己的合法權(quán)益，更有利于執(zhí)法部門客觀、的了解案件事實(shí)，查清違法行為。因此，執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，必須保障當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。《中華人民共和國行政處罰法》第四十一條規(guī)定：“……拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立;當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。”

二)當(dāng)事人行使陳述權(quán)和申辯權(quán)的主要形式是直接向?qū)嵤┬姓幜P或者行政強(qiáng)制措施的工作人員進(jìn)行陳述、申辯，雙方面對面地進(jìn)行。這種形式靈活、便捷，有利于于城管執(zhí)法人員作出正確的判斷。

三)對于當(dāng)事人的陳述和申辯，城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取，對其提出的事實(shí)、證據(jù)和理由應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，對正確的予以考慮和采納，對錯(cuò)誤的要予以指出和駁回，真正做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。

四)城管執(zhí)法部門不得因當(dāng)事人的申辯而加重處罰。《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。”執(zhí)法部門作出行政處罰，必須查明違法事實(shí)，如果公民、法人或者其他組織確有違法城市管理秩序的違法行為，那就應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人行政處罰;如果當(dāng)事人違法事實(shí)不清楚的，行政處罰就不能成立。這說明，只要有違法行為，無論當(dāng)事人怎樣申辯，都不影響違法事實(shí)的客觀成立。因此，城管執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員不得因當(dāng)事人的申辯而加重處罰。

三、關(guān)于聽證程序

聽證程序是《中華人民共和國行政處罰法》確立的一個(gè)程序，是行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前聽取當(dāng)事人或者利害關(guān)系人的陳述和申辯，由聽證參加人針對相關(guān)問題相互進(jìn)行質(zhì)問、辯論和反駁，從而查明事實(shí)的過程。在聽證程序中，當(dāng)事人有權(quán)充分表達(dá)自己的意見和主張，提出有利于自己的證據(jù)，有權(quán)為自己辯解、反駁，這也便于行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政程序中存在的問題。建立聽證程序的最根本的目的就是要賦予公民的參與權(quán)，從行政執(zhí)法方面為公民政治參與渠道的暢通提供法律保障。公眾或者利害關(guān)系人可以采取口頭辯論、書面意見、召開會(huì)議、開展咨詢等多種形式，將自己的意見直接反饋至行政機(jī)關(guān)，供其參考和吸納。聽證程序賦予當(dāng)事人為自己辯護(hù)的權(quán)利，為當(dāng)事人充分維護(hù)和保障自己的權(quán)益提供程序上的條件。聽證程序可以防止城管執(zhí)法人員獨(dú)斷專行，加強(qiáng)執(zhí)法部門的內(nèi)部制約。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，聽證程序僅限于一些較為嚴(yán)厲的行政處罰行為：如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和營業(yè)執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰。本辦法中沒有特別規(guī)定在城管執(zhí)法中聽證程序的適用標(biāo)準(zhǔn)，因此可以按照行政處罰法的規(guī)定適用。聽證程序并非必經(jīng)程序，符合聽證條件的案件，在作出行政處罰決定之前，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有權(quán)要求聽證，當(dāng)事人必須在法定的權(quán)利期限內(nèi)向行政機(jī)關(guān)提出申請，只有當(dāng)事人要求舉行聽證時(shí)，聽證程序才必須適用。

聽證程序包括下列要點(diǎn)：執(zhí)法部門舉行聽證，必須提前7日通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn);除了涉及國家秘、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證公開舉行;聽證由執(zhí)法部門指定的非本案調(diào)查人員主持;舉行聽證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議，當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證;聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，并交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。

四、關(guān)于適用簡易程序的規(guī)定

簡易程序即當(dāng)場作出行政處罰決定的程序，是處理較輕違法行為、處以較輕并對當(dāng)事人權(quán)益影響不大的行政處罰時(shí)應(yīng)遵守的比較簡單的行政處罰程序。適用簡易程序應(yīng)該具備法定條件：(1)違法事實(shí)清楚、確鑿。這主要指案情比較簡單、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，無需再作進(jìn)一步的調(diào)查取證;(2)有法定依據(jù)。行政處罰適用簡易程序必須要由法律、法規(guī)或者規(guī)章的明文規(guī)定，而且如何處罰也要有明文規(guī)定，否則不能適用;(3)限于特定的行政處罰種類。只有對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，才能適用簡易程序。除此之外的其他種類的行政處罰，只能按一般程序辦理，不能適用簡易程序。

執(zhí)法部門適用簡易程序一般包括以下幾個(gè)內(nèi)容：(1)表明身份。執(zhí)法部門執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)出示執(zhí)法身份證件，以表示處罰主體的合法性;(2)說明理由。在作出當(dāng)場處罰決定前，應(yīng)當(dāng)向受處罰人說明即將作出處罰決定的事實(shí)和法律依據(jù)，并簡要地聽取受處罰人的申辯;(3)制作當(dāng)場處罰決定書。執(zhí)法人員填寫預(yù)定格式、編有號碼的處罰決定書。處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的違法行為、行政處罰依據(jù)、罰款數(shù)額、時(shí)間、地點(diǎn)以及執(zhí)法部門的名稱，并由執(zhí)法人員簽名或者蓋章;(4)行政處罰決定書必須當(dāng)場交付當(dāng)事人。當(dāng)事人對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

城管執(zhí)法部門在日常的行政執(zhí)法中，往往較多地適用簡易程序查處違法行為。因此，城管執(zhí)法人員要更加注重掌握和規(guī)范運(yùn)用簡易程序，依法查處違法行為。

五、關(guān)于適用一般處罰程序的規(guī)定

一般處罰程序是行政處罰決定程序中的一個(gè)基本程序，如無例外規(guī)定，一個(gè)行政處罰決定必須適用一般處罰程序，否則，將直接影響到該行政處罰決定的效力。設(shè)置一般處罰程序的法律意義在于，以一個(gè)完整、科學(xué)的行政處罰決定程序規(guī)范行政處罰權(quán)，有助于保護(hù)受處罰人運(yùn)用程序權(quán)利對抗行政機(jī)關(guān)違法、濫用行政處罰權(quán)，從而保障國家法律得以充分、完整的實(shí)施。一般處罰程序主要包括：立案、調(diào)查取證、聽證、決定、送達(dá)。

相關(guān)規(guī)定]

中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，《中華人民共和國行政處罰法》第六條、第三十二條、第四十一條。

第二十六條 城市管理執(zhí)法主管部門開展執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)和危害后果依法給予相應(yīng)的行政處罰。

條文主旨]

……

※ 適用指導(dǎo) ※

本章規(guī)定了城管執(zhí)法規(guī)范的問題，相關(guān)條款能否在實(shí)務(wù)中得以應(yīng)用是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。結(jié)合相關(guān)的理論和實(shí)踐，我們選取城管執(zhí)法規(guī)范中如下五個(gè)熱點(diǎn)問題進(jìn)行重點(diǎn)分析，以期對各地的城管規(guī)范執(zhí)法有所指導(dǎo)和幫助。

一、關(guān)于執(zhí)法方式的問題

一)存在的問題

1.暴力執(zhí)法問題突出。根據(jù)中國政法大學(xué)法治政府研究院的《中國法治政府評估報(bào)告(2014)》，在行政執(zhí)法這一評估項(xiàng)中，有一個(gè)觀測點(diǎn)是“行政執(zhí)法負(fù)面典型事件”，也就是通過新聞媒體報(bào)道考察被評估城市行政執(zhí)法狀況，其中負(fù)面典型事件含暴力執(zhí)法、“釣魚執(zhí)法”、選擇執(zhí)法、以罰代管等多種情形。具體評測方法是通過查閱2014年1月1日至2014年12月31日的人民網(wǎng)、法制網(wǎng)、新華網(wǎng)等新聞板塊，逐日對所有新聞進(jìn)行地毯式的檢索。在檢索到的負(fù)面典型事件中，城管暴力執(zhí)法的事件最多，其中暴力執(zhí)法事件主要發(fā)生在“拆違”、查處占道經(jīng)營和無照流動(dòng)攤販這幾個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域。

2.城管執(zhí)法方式單一，過分依賴強(qiáng)制性手段。城管在執(zhí)法過程中，對于很多違法情節(jié)較為輕微可以采取說服教育的方式來進(jìn)行管理，但是現(xiàn)實(shí)中很多問題就是從小事發(fā)展起來的，究其原因就是執(zhí)法方式和手段上出了問題，對于很多可以說服教育的情況采取了扣押、罰款等方式，激化了執(zhí)法主體和相對人之間的矛盾。

二)解決的路徑

1.轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念，將依法行政與服務(wù)為民有機(jī)結(jié)合。城管執(zhí)法是為了滿足居住在城市的民眾的生活需要。換言之，城管執(zhí)法的最終目的是服務(wù)于市民。因此，城市秩序、市容市貌是市民意志的反映，是為了生活得方便舒適，從這個(gè)意義上講，城管執(zhí)法不應(yīng)該是冰冷生硬的機(jī)械執(zhí)法而應(yīng)該是充滿人性的執(zhí)法。根據(jù)服務(wù)于民的執(zhí)法目的，有必要對傳統(tǒng)的管理、權(quán)力、統(tǒng)治等觀念予以革新，確立新的城市管理執(zhí)法理念，即將依法行政與服務(wù)為民有機(jī)結(jié)合。

例如陜西西安市蓮湖區(qū)人民政府在全國首次提出并推行城管“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法”的創(chuàng)新思路和方法，不斷探索創(chuàng)新體制機(jī)制，并寓執(zhí)法于服務(wù)。為城管執(zhí)法全部服務(wù)事項(xiàng)建立標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,為群眾提供、有效、標(biāo)準(zhǔn)的城市管理服務(wù);開設(shè)城管執(zhí)法服務(wù)大廳，設(shè)置陳述申辯窗口和聽證室，保障當(dāng)事人合法權(quán)利;科學(xué)選址設(shè)立便民服務(wù)區(qū)和服務(wù)點(diǎn)，在慈善協(xié)會(huì)設(shè)立城管專項(xiàng)救助基金，為市民群眾特別是危困群眾解決實(shí)際問題。蓮湖區(qū)城管執(zhí)法的做法，已經(jīng)從單純的執(zhí)法走向了執(zhí)法與服務(wù)并重的重大轉(zhuǎn)變，探索并開創(chuàng)著城市綜合管理新模式，不僅踐行著政府在城市管理領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變，而且在落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法與服務(wù)水平”的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，又為進(jìn)一步積極貫徹黨的十八屆四中全會(huì)決定提出的“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法與服務(wù)水平”要求，開創(chuàng)了良好的新局面。

2.創(chuàng)新城管執(zhí)法手段，加強(qiáng)執(zhí)法方式的多樣化。中共中央、國務(wù)院在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》中明確提出：要?jiǎng)?chuàng)新行政執(zhí)法方式，推廣運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段。因此，城管執(zhí)法部門要改變過去單一的執(zhí)法方式，改變“以罰代管”的局面，逐步向疏堵結(jié)合、強(qiáng)制性處罰與非強(qiáng)制性指導(dǎo)相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變。城市管理尤其是城管執(zhí)法不能沒有強(qiáng)制手段，但也不能只靠強(qiáng)制手段，而應(yīng)該綜合運(yùn)用各地近年來探索出的行之有效的執(zhí)法方式。目前，要探索多元化的執(zhí)法方式，特別是符合現(xiàn)代城市管理特點(diǎn)的柔性管理方式。比如行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)，以及勸告、建議、教育等方式，與違法者或是潛在的違法者進(jìn)行溝通，對其加以引導(dǎo)和協(xié)助，進(jìn)行換位思考，比單純采取強(qiáng)制手段的執(zhí)法效果更好。

從地方實(shí)踐來看，2005年9月,北京市東城區(qū)城管大隊(duì)將“談判技巧”引入執(zhí)法,緩解矛盾,避免沖突發(fā)生。他們率先在全市成立了及時(shí)個(gè)“談判”小組,正式引進(jìn)公安“談判技巧”,應(yīng)對執(zhí)法中可能出現(xiàn)的各種突發(fā)的暴力抗法事件,變“剛性”為“柔性”執(zhí)法,取得了預(yù)期的效果。另外自2010年9月以來，廣州市城管部門在全市范圍內(nèi)開展了一次對流動(dòng)商販進(jìn)行教育勸導(dǎo)的大行動(dòng)，通過對亂擺賣商販進(jìn)行教育、勸導(dǎo)和制止，引導(dǎo)流動(dòng)商販到疏導(dǎo)區(qū)經(jīng)營，杜絕在主干道、重點(diǎn)地區(qū)和亞運(yùn)場館周邊亂擺賣。勸導(dǎo)式執(zhí)法行動(dòng)持續(xù)20天，在此期間，城管部門如果發(fā)現(xiàn)有流動(dòng)商販在進(jìn)行亂擺賣、占道經(jīng)營的現(xiàn)象，并不會(huì)就此沒收流動(dòng)商販的物品，而是采取教育和勸導(dǎo)的柔性執(zhí)法。

3.加強(qiáng)行政指導(dǎo)。所謂行政指導(dǎo)，就是指國家行政機(jī)關(guān)在其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，對于特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)相對人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。行政指導(dǎo)作為一種柔性的行政管理手段，它將平等、民主、協(xié)商、可選擇性等現(xiàn)代行政民主的原則具體地滲透到現(xiàn)代行政管理的操作方式和程序中，使得“行政管理者”和“被管理者”之間由轉(zhuǎn)化對相對化，并走向平衡，體現(xiàn)了對行政相對人的尊重。現(xiàn)代行政執(zhí)法手段不再是單一的而是趨于多樣，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)善于運(yùn)用行政指導(dǎo)，在實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的的同時(shí)，減少不必要的矛盾沖突。

例如，北京市城管執(zhí)法局采用行政指導(dǎo)方式進(jìn)行城市管理，將“在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”的要求融入執(zhí)法實(shí)踐中，提出了執(zhí)法事項(xiàng)提示制、輕微問題告誡制、突出問題約見制、管理責(zé)任建議制、重大案件回訪制及典型案例披露制六項(xiàng)行政指導(dǎo)措施，將行政指導(dǎo)作為日常執(zhí)法工作的重要補(bǔ)充。其中一種措施是強(qiáng)調(diào)罰款前的教育指導(dǎo)，在城管執(zhí)法過程中，遇有新頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章或者政策文件對當(dāng)事人設(shè)定了與城管職責(zé)有關(guān)的義務(wù)時(shí)，或者城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在日常檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)新確定的市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任人時(shí)，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在首次執(zhí)法前對執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行提示，或者以執(zhí)法事項(xiàng)告知書形式向管理相對人宣傳法規(guī)政策。比如，一些從事無照經(jīng)營等違法行為的外來務(wù)工人員，可能并不清楚本市的一些相關(guān)規(guī)定，城管隊(duì)員在及時(shí)次對管理相對人處理時(shí)，將予以宣傳教育，告知對方違反了相關(guān)規(guī)定，而不處以罰款。同時(shí)，城管將對被發(fā)現(xiàn)的違法人員建立檔案，如日后再發(fā)生類似情況，再予以處罰。另一種措施是對輕微違法行為以教育指導(dǎo)取代罰款，當(dāng)管理相對人違法行為輕微并能及時(shí)糾正時(shí)，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)告誡其立即糾正違法行為，并告知其應(yīng)明確知曉的行為規(guī)范和要求，而不再對其進(jìn)行行政處罰。如以前要進(jìn)行罰款的擅自吊掛晾掛物品、平臺(tái)陽臺(tái)堆放物品、隨地吐痰等多種較輕微的違法行為。

4. 推進(jìn)城市管理數(shù)字化、精細(xì)化、智慧化。實(shí)施數(shù)字化城市管理是現(xiàn)代化城市發(fā)展的必然趨勢。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出：到2017年年底，所有市、縣都要整合形成數(shù)字化城市管理平臺(tái)。基于城市公共信息平臺(tái)，綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合人口、交通、能源、建設(shè)等公共設(shè)施信息和公共基礎(chǔ)服務(wù)，拓展數(shù)字化城市管理平臺(tái)功能。加快數(shù)字化城市管理向智慧化升級，實(shí)現(xiàn)感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”。整合城市管理相關(guān)電話服務(wù)平臺(tái)，形成全國統(tǒng)一的12319城市管理服務(wù)熱線，并實(shí)現(xiàn)與110報(bào)警電話等的對接。綜合利用各類監(jiān)測監(jiān)控手段，強(qiáng)化視頻監(jiān)控、環(huán)境監(jiān)測、交通運(yùn)行、供水供氣供電、防洪防澇、生命線保障等城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的綜合采集和管理分析，形成綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫，重點(diǎn)推進(jìn)城市建筑物數(shù)據(jù)庫建設(shè)。強(qiáng)化行政許可、行政處罰、社會(huì)誠信等城市管理全要素?cái)?shù)據(jù)的采集與整合，提升數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度，促進(jìn)多部門公共數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通和開放共享，建立用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的新機(jī)制。例如上海市對數(shù)字化城管進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，總體設(shè)計(jì)，搭建城市管理信息平臺(tái)，面向全市，條塊結(jié)合，以區(qū)為單位，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)兩級平臺(tái)互通聯(lián)動(dòng)。同時(shí)城市管理信息平臺(tái)預(yù)留與其他信息資源事例的接口，建立了城市綜合管理數(shù)據(jù)庫，全市實(shí)行統(tǒng)一編碼，逐步實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街道三級管理層面信息資源共享。

5. 提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。城市管理工作領(lǐng)域廣，內(nèi)容多，執(zhí)法方式多樣，這些特點(diǎn)對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)、執(zhí)法方式、應(yīng)變能力提出了新的要求。在城市管理人員的準(zhǔn)入機(jī)制方面，應(yīng)該對城管執(zhí)法人員進(jìn)行專門的錄用考試，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，公平競爭，擇優(yōu)錄取;在培訓(xùn)機(jī)制方面，應(yīng)該根據(jù)城市管理不同領(lǐng)域的執(zhí)法范圍和特點(diǎn)有針對性地進(jìn)行培訓(xùn)。由于城市管理執(zhí)法范圍涉及方方面面，培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)盡量寬泛，除執(zhí)法意識(shí)、法律知識(shí)等培訓(xùn)內(nèi)容外，還需進(jìn)行相關(guān)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)。

二、關(guān)于執(zhí)法程序的問題

一)存在的問題

1.城管執(zhí)法程序標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度低。城管執(zhí)法的范圍廣泛，執(zhí)法事項(xiàng)繁多，不同的執(zhí)法事項(xiàng)存在不同的屬性，因此，執(zhí)法手段、執(zhí)法方式，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。并且不同的執(zhí)法人員對同一個(gè)違法行為的理解也會(huì)不同，這樣經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致同樣的違法行為出現(xiàn)不一樣的處罰結(jié)果。

……

※ 案例評析 ※

案例]執(zhí)法應(yīng)遵守基本的程序規(guī)范

基本案情)

因某一垃圾場周邊村民認(rèn)為，垃圾場離住宅太近，嚴(yán)重影響村民的日常生活，因此他們采取各種方式阻攔垃圾車進(jìn)場。某日下午，垃圾車到村子時(shí)遭村民阻擋。17時(shí)許，市環(huán)衛(wèi)局工作人員向城管局分管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告此事，城管局分管領(lǐng)導(dǎo)通知50多名城管執(zhí)法人員到現(xiàn)場，隨后城管隊(duì)員與村民發(fā)生激烈沖突，多名村民被打傷。一群眾駕車路過時(shí)拿出手機(jī)下車攝像。數(shù)十名執(zhí)法人員見此蜂擁而至，對他進(jìn)行毆打，后該群眾交出手機(jī)，舉起雙手，但毆打并未結(jié)束。5分鐘后，該群眾倒地不省人事。城管人員將他送到醫(yī)院時(shí)，他呼吸已經(jīng)停止。

專家評析)

本案所暴露出來的主要問題是城管執(zhí)法方式單一，執(zhí)法程序缺失。目前，城管的執(zhí)法方式主要就是罰款和扣押財(cái)物等這些強(qiáng)制性的執(zhí)法方式。但是在不斷強(qiáng)調(diào)“以人為本”的城市管理理念的新背景下，采用這種單一的強(qiáng)制性執(zhí)法方式已不適應(yīng)現(xiàn)代化城市管理的需要。不可否認(rèn)，強(qiáng)制性方式是強(qiáng)化城市管理最直接、最常用的手段，但是，城管執(zhí)法人員必須正確運(yùn)用強(qiáng)制性方式，因?yàn)槠洳粦?yīng)當(dāng)是管理初始階段的常用方法，而是一種的迫不得已而采取的管理手段，不能以強(qiáng)制性方式替代城市管理工作。在正確運(yùn)用強(qiáng)制性方式手段的同時(shí)，應(yīng)探索多元化執(zhí)法方式，特別是符合現(xiàn)代行政管理特點(diǎn)的柔性管理方式。城管執(zhí)法人員應(yīng)重視完善人性化措施、促進(jìn)相對人或行業(yè)自律：采用行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)，以及勸告、建議、教育等非強(qiáng)制方式手段，與違法者或是潛在的違法者進(jìn)行溝通，對其加以引導(dǎo)和協(xié)助，進(jìn)行換位思考，激勵(lì)相對人自覺守法，往往比單純采取強(qiáng)制手段的執(zhí)法效果更好。

行政程序是行政行為的法定構(gòu)成要素。健全的程序規(guī)則是對行政行為過程的系統(tǒng)約束,是行政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的基本保障。在城管執(zhí)法過程中,執(zhí)法程序的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是某些城管執(zhí)法行為沒有相應(yīng)的程序制度約束,城管執(zhí)法無程序可依;二是程序規(guī)則被忽略,在城管執(zhí)法過程中被虛置。本案中的城管執(zhí)法人員無視執(zhí)法程序，違法執(zhí)法、暴力執(zhí)法，給相對人造成了巨大傷害。城市管理工作具有較大的自由裁量空間，如果沒有正當(dāng)程序可以依靠,行政執(zhí)法權(quán)力很容易變成“肆無忌憚”的強(qiáng)權(quán)。因此，規(guī)范城管執(zhí)法程序機(jī)制非常重要。