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二十世紀的中國是一個政權(quán)更迭頻仍、土地制度異常復(fù)雜的社會。清政府和民國政府、"中華民國"和中華人民共和國、國共兩黨，這些耳熟能詳?shù)恼蚊~總是無法回避地與土地問題聯(lián)系起來。百年一瞬間，一個土地問題，兩條土地路線(一者以土地公有制為主體，一者以土地私有制為主體)，在歷史上留下的卻是土地制度的差異性和復(fù)雜性。

由于土地制度的這種特殊性，學(xué)界對土地制度的關(guān)注曾經(jīng)長期停留在政治制度或政治思想層面，即使是歷史研究，也習(xí)慣于從政治角度挖掘史料，對土地制度的論證也更多的是強調(diào)政治制度。二十世紀八九十年代后，很多學(xué)科包括歷史學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、農(nóng)學(xué)都開始關(guān)注土地問題的研究，研究角度也不再局限于政治層面。土地學(xué)、地政史、土地管理學(xué)等新興學(xué)科更是把土地問題作為核心進行研究。

本書的內(nèi)容一方面以地政史的研究作為線索，從土地所有制度、土地立法制度、土地監(jiān)察制度、土地管理制度和土地保護制度幾個方面進行百年變遷的梳理；另一方面又從土地管理學(xué)的角度，關(guān)注國家對于土地的管理是如何在各個領(lǐng)域發(fā)揮作用的。因此本書的內(nèi)容既強調(diào)基礎(chǔ)研究，重視對史料發(fā)掘、歷史分期、發(fā)展脈絡(luò)和變遷線索的把握，也強調(diào)應(yīng)用性研究，重視百年來國家在土地管理的制度層面所做的努力，以期對當(dāng)代土地的國家管理有借鑒的意義。

目前對土地制度的研究往往以單學(xué)科的研究較多，要么是單純的歷史研究，只重視史料的把握和線索的梳理，而忽視了對土地學(xué)的專業(yè)了解，因此與偏重于現(xiàn)實需求的土地學(xué)稍顯疏離甚至是脫節(jié)；要么是單純的管理學(xué)研究，走"問題—對策"的研究思路，只注重解決當(dāng)下的實際問題，而缺少了對問題的整體、宏觀、歷史、理性的把握，所以其對策也往往略顯單薄，缺少了來自歷史的遠見和厚重感。本人是學(xué)歷史出身，又專門學(xué)習(xí)過土地管理學(xué)，所以想通過跨學(xué)科的嘗試，對二十世紀的土地制度進行歷史與現(xiàn)實相結(jié)合的梳理，使這一研究不僅在方法上能呈現(xiàn)新意，也能在理論上有所創(chuàng)新。

土地制度是一個時代命題，在二十世紀的中國，土地制度與風(fēng)起云涌的政治變革唇齒相依，政治制度的公私之爭又體現(xiàn)在土地制度上，形成了以土地私有制為主體和以土地公有制為主體的兩種土地制度的對峙與沖突。然而，百年來各個時期的土地政策中，孫中山先生提出的"耕者有其田"的主張卻貫穿始終，無論是民國時期，日本入侵時期，內(nèi)戰(zhàn)時期還是人民建立新政權(quán)及改革開放時期，都概莫能外。到二十世紀五十年代上半葉，海峽兩岸最終都實現(xiàn)了"耕者有其田"，雖然一者使用革命辦法而另一者使用和平辦法，但雙方都不約而同地使用了同一詞匯"土地革命"作為麾幟，而且長達一個世紀之久。而雙方""的結(jié)果也都是以否定大私有制(地主土地所有制)來發(fā)展小私有制(小農(nóng)土地私有制)，可謂殊途同歸。但從二十世紀五十年代下半葉開始，雙方因政治取向的相異又復(fù)分道揚鑣。當(dāng)一方開始向"土地國有"的更高目標(biāo)邁進并發(fā)展出集體所有制的新形式時，另一方卻在的成功實踐中將"耕者有其田"引向土地私有的方向。在雙方土地制度從殊途同歸到分道揚鑣的變遷軌跡中，延續(xù)千年的平均主義傳統(tǒng)原則和多元復(fù)合的土地所有制結(jié)構(gòu)貫穿始終。究其原因，主要是路徑依賴、國家設(shè)計和集團博弈等多方合力作用的結(jié)果。路徑依賴的作用在二十世紀土地制度的變遷中格外突出。"人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。"因此兩個政權(quán)在土地制度上不約而同地體現(xiàn)出平均主義的精神，而且土地小農(nóng)私有觀念雖幾經(jīng)革命或變革而仍不能斷絕，至于所有制的復(fù)合結(jié)構(gòu)更是沒有超出傳統(tǒng)的框架。中國二十世紀土地制度獨特的變革軌跡有力地說明，農(nóng)民意愿與國家設(shè)計之間的平衡是決定制度成敗的重點之一，而"公平"、"平均"的觀念仍將是長期制約土地制度變遷的重要因素。

土地立法制度是土地制度變遷中最基本也最深刻的一個環(huán)節(jié)。其廣泛的覆蓋面影響到土地管理的各個層面，無論是土地所有制度、土地使用制度，還是地籍管理、土地征用、土地保護、土地開發(fā)利用及房地產(chǎn)管理，都在立法方面發(fā)生了很多重大而深刻的變化，形成其特有的制度變遷軌跡，并從整體上奠定了現(xiàn)行土地立法制度的基礎(chǔ)。其中，最令人矚目的是土地所有制度和使用制度的立法變遷。土地所有制度在新中國成立之后發(fā)生了幾次重大的變化，從地主土地所有制到農(nóng)民土地所有制是一個重大的方向性變遷，從農(nóng)民土地所有制到集體土地所有制是第二次重大的變遷，從土地集體所有制到土地全民所有制則是第三次重大變遷，而改革開放后城市土地國有化的立法則最終確立了一個比較穩(wěn)定的土地所有制格局，即城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制。土地使用制度的深刻變化發(fā)生在改革開放后，土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓法規(guī)不僅使國有土地有償有限期使用制度和農(nóng)村集體非農(nóng)土地使用制度有了法律保障，也形成具備《憲法》、《民法》、《刑法》、《土地管理法》四個主體要件的立法體系。在這個體系中，以《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》為基本法，配以相關(guān)法規(guī)及地方法規(guī)的土地管理體系已經(jīng)形成。

土地監(jiān)察制度的變遷是與土地立法相一致的。從關(guān)注土地所有權(quán)到關(guān)注土地使用權(quán)，土地監(jiān)察的重點、對象、內(nèi)容及其方式都發(fā)生了很大的變化。新中國早期的土地監(jiān)察強調(diào)土地所有制的改變，旨在確保農(nóng)民土地所有制的建立。完成后則強調(diào)土地使用制度的監(jiān)察，不僅注意監(jiān)察國家建設(shè)征用土地，也注意耕地及農(nóng)村宅基地的監(jiān)察，其目的在于維護農(nóng)村土地集體所有制和保護耕地。改革開放后則既注重制度本身的完善，也注重對土地使用權(quán)的監(jiān)察。與土地監(jiān)察相對應(yīng)的土地違法案件也具有明顯的階段性特征，從早期的土地荒蕪、閑置、占用到后期的侵占耕地和集體土地流失，其違法內(nèi)容從涉及土地所有權(quán)轉(zhuǎn)向涉及土地使用權(quán)。而耕地的拋荒閑置和非法占用則從始至終都占有很大的比例。與土地違法案件相關(guān)，土地爭議問題的變遷也經(jīng)歷了一個"兩頭高，中間低"的發(fā)展曲線。這是因為在農(nóng)民土地所有制確立時期，土地買賣、典當(dāng)、繼承引發(fā)了權(quán)屬不清的問題，因之形成土地爭議的及時個高峰。到農(nóng)民土地集體所有制和城市土地國家所有制的格局確立后，土地權(quán)屬不再是引起土地爭議的關(guān)鍵，因此土地爭議很少，形成一個發(fā)展曲線上的低谷。改革開放后由于土地使用引起的權(quán)屬問題增加，土地爭議問題出現(xiàn)又一個高峰。

新中國的土地管理制度經(jīng)歷了一個由統(tǒng)管—分管—統(tǒng)管與分管相結(jié)合——統(tǒng)管的變遷軌跡。從合到分、從分到合，制度的結(jié)構(gòu)性變遷直接反映在土地管理職能機構(gòu)的變化上。其中重大而影響深遠的變化有三次。首先是1982年開始責(zé)成部門管理土地，改變了過去管理混亂、職責(zé)不清的狀況。此后1986年土地管理局的成立則是從部門管理到歸口統(tǒng)一管理的一。及至1998年國土資源部成立則又從單純的土地管理躍升為包括海洋、陸地、礦產(chǎn)的國土資源的管理。與此相對應(yīng)，土塊管理局與其他部門的職責(zé)分工也在不斷調(diào)整，并最終形成目前的管理制度格局。總的看來，土地管理有一個由分散向集中轉(zhuǎn)變的過程，包括土地由部門分散管理向歸口統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變，土地由利用管理向管理轉(zhuǎn)變，農(nóng)地與市地的分離管理向國家土地的統(tǒng)籌管理轉(zhuǎn)變，土地資源資產(chǎn)的分離管理向資源資產(chǎn)結(jié)合管理轉(zhuǎn)變這四種情形。所以，現(xiàn)行的土地統(tǒng)管體制至少包括四個方面的內(nèi)容：一是在地域覆蓋面上，全國土地實施統(tǒng)一管理，包括城鄉(xiāng)土地和地政的統(tǒng)一管理；二是在業(yè)務(wù)管理的縱向上，從土地調(diào)查、統(tǒng)計、評價等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，地權(quán)管理、利用管理到土地征收、供給等業(yè)務(wù)，均由政府土地管理部門統(tǒng)一管理；三是從中央到地方基層政府的垂直方向上，各級政府都設(shè)置了土地行政管理部門，統(tǒng)一行使土地管理行政職能；四是在資源的覆蓋面上，將土地、礦產(chǎn)、海洋等國土資源的管理職能，相對集中到一個政府部門統(tǒng)一管理。就目前來看，土地制度的這種方向性變遷是有利于土地的科學(xué)管理的。

土地復(fù)墾制度在中國有一個從自發(fā)地零星復(fù)墾到自覺地有計劃復(fù)墾的過程，在從單一型復(fù)墾到多形式復(fù)墾、無組織管理到有計劃復(fù)墾的制度變遷中，是否有法律支撐是一個重要的界標(biāo)，而"誰破壞，誰復(fù)墾"原則的最終確立則標(biāo)志著土地復(fù)墾制度新時期的到來。通過土地復(fù)墾權(quán)屬管理、用途管理、資金管理、計劃管理及行政管理的不斷完善，土地復(fù)墾形成了一個日漸完善的制度保障體系。耕地特別保護制度體現(xiàn)的是保護耕地的基本國策，其制度框架囊括了耕地管制制度、耕地補償制度、耕地征用審批制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度和基本農(nóng)田保護制度。基本農(nóng)田保護制度的重心是劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，這一制度的最終確立成為耕地保護基本國策的重要制度保障。