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及時(shí)章 生態(tài)環(huán)境治理體系的地位與作用

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系對(duì)我國的生態(tài)文明建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。然而，對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理(environmental governance)這一新概念仍然存在不同的理解。"治理"概念自西方引入我國，早期一直用于公司層面的研究和管理，其后才在行政學(xué)和政治學(xué)方面逐步得到重視(俞可平，2008)。一般而言，治理是指多元主體對(duì)公共事務(wù)的共治，是一種新的公共管理模式。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，關(guān)于環(huán)境治理、生態(tài)環(huán)境治理或者可持續(xù)發(fā)展治理的研究是"十一五"時(shí)期才逐步增多的。目前研究取得的共識(shí)是，建立政府、企業(yè)、社會(huì)的共治格局是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的必要條件。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)站在關(guān)鍵的歷史節(jié)點(diǎn)上，做出了深化改革的決定，并把"完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"作為深化改革的總目標(biāo)，同時(shí)按照"五位一體"的要求，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做出了一系列總體部署。自此，建立健全生態(tài)文明領(lǐng)域的治理體系開始從研究走向?qū)嵺`，生態(tài)環(huán)境治理體系無疑在其中扮演極其重要的角色。

一、生態(tài)環(huán)境治理與國家治理體系

(一)以制度建設(shè)為核心的國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)正積極推進(jìn)落實(shí)

所謂國家治理體系，廣義上包括了價(jià)值取向、制度安排與政策行動(dòng)，即"以價(jià)值塑造制度，以制度督導(dǎo)行動(dòng)，以行動(dòng)彰顯價(jià)值"，構(gòu)成一個(gè)完整的體系(鄭吉峰，2014)。狹義上把國家治理體系聚焦于制度建設(shè)(如俞可平，2014)。根據(jù)我國的實(shí)際情況，指出，國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)(，2014)。因此，制度作為治理體系的核心已成共識(shí)。具體而言，國家治理體系是完善各領(lǐng)域法律法規(guī)、體制機(jī)制和具體管理制度，形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)、運(yùn)行流暢的制度體系，支撐和推動(dòng)國家與社會(huì)發(fā)展。

建立健全國家治理體系，是我國深化改革的總目標(biāo)之一，是憲法規(guī)定的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)"四個(gè)現(xiàn)代化"之外的第五個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)，也為實(shí)現(xiàn)"兩個(gè)一百年"和"三步走"戰(zhàn)略目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。為此，黨的十八屆三中全會(huì)做出了戰(zhàn)略部署，成立了中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行了任務(wù)分工，確立了時(shí)間表，把三中全會(huì)對(duì)深化改革的總體部署落實(shí)下來。

2014年，中央在深改組下設(shè)立了6個(gè)專項(xiàng)小組，包括經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革、民主法制領(lǐng)域改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、黨的建設(shè)制度改革和紀(jì)律檢查體制改革。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》，在深改組第二次全體會(huì)議上，明確2014年80項(xiàng)改革任務(wù)(朱雋等，2014)。2014年12月30日，深改組第八次全體會(huì)議召開，審議通過了中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2015年工作要點(diǎn)，提出"要抓好改革任務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性， 生態(tài)文明體制改革要穩(wěn)慎探路"。

作為主要執(zhí)行單位的國務(wù)院各部委，也成立了部所屬體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。除了積極配合深改組的工作外，也結(jié)合自身工作創(chuàng)新性地推進(jìn)體制改革。例如，在編制生態(tài)文明先行示范區(qū)實(shí)施方案時(shí)，國家發(fā)展和改革委員會(huì)等部委一再強(qiáng)調(diào)要突出制度創(chuàng)新。2014年7月《關(guān)于開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)(及時(shí)批)的通知》，共提出了包括自然資源產(chǎn)權(quán)管理、體現(xiàn)生態(tài)文明要求的領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)考核體系等在內(nèi)的30多項(xiàng)創(chuàng)新性制度。

從未來看，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的改革任務(wù)將陸續(xù)落實(shí)，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域形成一整套制度體系。但是，未來的改革進(jìn)程絕不會(huì)一帆風(fēng)順，一方面，許多問題仍需要進(jìn)一步研究和尋求共識(shí)，另一方面，要破除既得利益干擾，謹(jǐn)防部門利益不利影響，避免改革走樣。因此，要實(shí)現(xiàn)三中全會(huì)決定要求的2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，我們的任務(wù)仍非常繁重，需要進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和提出總體實(shí)施方案。

(二)生態(tài)環(huán)境治理體系是國家治理體系的有機(jī)組成部分

在建設(shè)國家治理體系的同時(shí)，把治理體系框架應(yīng)用于生態(tài)文明領(lǐng)域，形成解決污染防治、生態(tài)破壞、應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境與發(fā)展沖突等問題的制度體系，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系，是當(dāng)前的重要工作，也是國家治理體系的重要組成部分。

促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)、文明各個(gè)領(lǐng)域，改善生態(tài)環(huán)境作為生態(tài)文明建設(shè)的主要目標(biāo)，也需要構(gòu)建良好的治理體系和完善的制度框架。正因?yàn)槿绱?，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域做出了一系列部署，提出"緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局"的重要指導(dǎo)思想，還進(jìn)一步提出"建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境"。

不僅如此，建立健全生態(tài)環(huán)境治理體系，還與國家治理體系的其他方面(如經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域)相互交叉，緊密聯(lián)系在一起(圖1-1)。健全生態(tài)環(huán)境治理體系，要求建立自然資源產(chǎn)權(quán)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置生態(tài)環(huán)境資源上的作用，完善資源性產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，這與經(jīng)濟(jì)體制改革有所交叉；而健全生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系，構(gòu)建分權(quán)制衡、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)的行政管理體制，又要依托于整體的政治和行政體制改革；弘揚(yáng)生態(tài)文明主流價(jià)值觀，需要把生態(tài)文明納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系；同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)組織、公眾和媒體對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督作用，這與推動(dòng)社會(huì)治理的目標(biāo)是一致的。

圖1-1生態(tài)環(huán)境治理體系與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的交叉示意圖

總之，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)美麗中國為目的的生態(tài)環(huán)境治理體系，是國家治理體系的重要組成部分，并與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的治理體系相互協(xié)調(diào)、相互作用，共同構(gòu)成完整的國家治理體系，服務(wù)于實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)和現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、建設(shè)生態(tài)環(huán)境治理體系與資源環(huán)境保護(hù)

改革開放以來，我國在生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕等方面取得了巨大成就，但與此同時(shí)，生態(tài)領(lǐng)域的問題和矛盾也在不斷累積激化，生態(tài)環(huán)境代價(jià)日益增加。我國生態(tài)環(huán)境問題的形成既與自然因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，也與主觀認(rèn)識(shí)、法治和體制機(jī)制等因素密不可分(等，2011；張高麗，2013)。建立健全生態(tài)環(huán)境治理體系，能夠通過重塑制度體系，規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為，積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的資源環(huán)境問題。

(一)我國正面臨極其嚴(yán)峻的資源環(huán)境挑戰(zhàn)

當(dāng)前，大氣、水、土壤等常規(guī)污染正形成區(qū)域性、流域性、系統(tǒng)性和跨行政區(qū)污染格局。而且，在常規(guī)污染問題未解決的情況下，持續(xù)性毒害污染等新型環(huán)境污染不斷涌現(xiàn)和加劇?？梢哉f，我國生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性已成為"全球之最"。

從常規(guī)污染看，大氣污染方面，以PM2-5為主的區(qū)域性大氣細(xì)顆粒物污染及其形成的長時(shí)間灰霾天氣已成常態(tài)，主要分布在京津冀、長三角、珠三角、四川盆地等地區(qū)。2014年，74個(gè)重點(diǎn)城市中，只有8個(gè)城市的6項(xiàng)污染物年均濃度均達(dá)標(biāo)，其他66個(gè)城市存在不同程度超標(biāo)現(xiàn)象，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)的年均PM2-5濃度分別達(dá)93μg/m3、60μg/m3、42μg/m3，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家標(biāo)準(zhǔn)(環(huán)境保護(hù)部，2015)(圖1-2)。水問題方面，水污染已發(fā)展成為流域性污染問題(中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組，2007)，2013年十大流域的國控?cái)嗝嬷?，Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ?后者為喪失使用功能的水)水質(zhì)斷面比例分別為19-3%和9-0%，其中黃河、海河、遼河的劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占比分別為33-3%、62-7%和42-9%，污染十分嚴(yán)重(環(huán)境保護(hù)部，2014)；地下水污染不斷加劇，全國4778個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，約六成水質(zhì)較差和極差(國土資源部，2015)。

圖1-22014年重點(diǎn)地區(qū)主要空氣污染物濃度

新型環(huán)境污染也在常規(guī)污染問題未得到解決的情況下不斷出現(xiàn)，多種污染物短期內(nèi)集中體現(xiàn)。近年來，揮發(fā)性有機(jī)化合物(volatile organic compounds，VOCs)、持 ……