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第1章緒論

1.1研究背景

馬克思曾說："土地是一切生產的源泉"?特別是與人類密切相關的耕地資源在人類的生產和生活中發揮著重要作用?耕地是整個生態系統中一個重要的人工生態系統，能滿足人類需求的各種目標，其除了具有糧食、蔬菜、水果等農產品的生產功能外，還具有凈化空氣、涵養水源、調節氣候、防止水土流失、維護生物多樣性、提供開敞空間及休閑娛樂等諸多的生態功能，以及具有保障國家糧食安全、維護社會穩定等社會功能?Gardner(1977)認為保護農業生產用地可以產生四大益處：地方和國家糧食安全保障、農民就業保障、城市和鄉村土地的高效利用、農村天然生境的維護(I.ynch，2001)?因此，耕地資源是人類賴以生存和發展的基礎，是關系到一個國家經濟安全、生態安全和社會穩定的基石?

但伴隨著人口的急劇增加和經濟的快速發展，人類對土地資源利用的深度和廣度日漸增強，快速發展的工業化和城鎮化導致農業生產資源不斷流人非農業部門，農地資源非農化需求旺盛，耕地資源對國家經濟安全和生態安全的保障功能受到了嚴峻挑戰?

1.1.1 耕地資源數量逐年減少

經濟高速發展和工業化，激發建設需求量的日趨增加，農業用地流轉的概率進一步增強，中國大量鄉鎮企業、工廠的興起，開發區的不斷建立和擴張，大都是以犧牲耕地資源為代價和前提的(李效順等，2009)?2010年年末，我國城鎮化率達到46. 6%?從中國城市化發展趨勢看，今后20年每年將有1200多萬農村人口需要轉移到城鎮地區(諸培新和曲福田，2009)?城市人口的增加，必然導致城鎮面積不斷擴張，農地流轉規模不斷加大?農地流轉必然會占用大量品質耕地，耕地一旦大量被開發成城市建設用地，農業生產的基本要素——耕作層土壤將不復存在?由于耕地不可逆轉或難以恢復到原來的土地性狀，農地不斷流轉將導致耕地生態功能的不斷喪失和產生生態經濟問題?與此同時，耕地的比較經濟利益低下，保護型耕地經濟價值較小，非市場價值(如提供環境舒適價值、生物多樣性維護及公眾健康等價值)較高，而工業用地、居住用地的經濟效益較高，造成耕地的機會成本很高?經濟效益的差異化促使農地流轉成為建設用地的情形加劇，最終導致耕地資源不斷減少，威脅國家糧食安全，造成巨大的社會和生態效益的損失?據統計，全國有666個縣人均耕地低于聯合國糧農組織確定的人均530m2的警戒線，其中有463個縣人均耕地不足330㎡(陳建成和劉進寶.2008)?

如圖1-1所示，2008年全國耕地面積已減至12171.6萬h㎡，比2007年度凈減少了1. 92萬h㎡(28.8萬畝)，這意味著我國目前人均耕地只有1.375畝，僅為世界人均耕地平均水平的40%左右?根據國土資源部《 2008年中國國土資源公報》顯示，2008年全國建設占用耕地287.4萬畝，災毀耕地37.2萬h㎡，生態退耕11.4萬畝，農業結構調整減少耕地37.4萬畝，以上四項共減少耕地373.4萬h㎡，可以計算出建設用地占用耕地數量是耕地減少的77%?由表1-1可知1998~2008年耕地減少的途徑有四個：①建設占用?主要是國家基礎設施建設、集體基礎設施建設、城市的擴張和農民建房占用的耕地?耕地一旦被開發成城市建設用地，農業生產的基本要素——耕作層土壤不復存在，而且其具有不可逆轉性，對糧食安全和生態環境構成威脅?②由于農業內部結構調整，如改造成園地、草地、魚塘等?這部分結構調整的土地不會構成生態威脅，但經濟利益的追逐，國家糧食安全將會受到極大影響?③生態退耕?一般是退還不適宜耕作的耕地?從1998年開始占有較大的比重，2007年所占比重大幅度下降，以后比重將越來越少，全國不宜耕種的耕地基本都退出，如果以后退耕數量又大幅度增加，說明耕地保護中出現問題?生態退耕有助于改善區域的生態環境，應積極鼓勵?④災毀耕地?1998年和1999年的災毀耢地占有較大比例，1998年占耕地減少面積的28%，但災害致使耕地面積減少案例具有不確定性和發生具有不宜控制性?因此，通過分析可知控制耕地數量減少，主要是控制建設用地的占用?

1.1.2耕地資源質量不斷下降

目前，耕地生態系統的脆弱性和土地退化的可能性表現得日益明顯?違背生態規律的土地過度開發利用行為，必然造成耕地生態環境失調、水土流失和土地沙化現象出現?近50年來，中國因水土流失損失耕地5000多萬畝，平均每年損失耕地高達100萬畝①，水土流失可以導致土壤肥力下降、耕作層變薄；耕地荒漠化也日趨嚴重，目前耕地荒漠化面積已到達1000萬公頃，約占耕地總面積10%左右(奚潔人，2007)?耕地質量下降是隱性的，不易被人們所察覺?為了追求短期較低經濟利益，農藥、化肥的過度使用，導致地下水污染產生，土壤的重金屬化、農藥等有毒有害物質的殘留問題，對人類的健康產生負面的危害?據相關部門統計，目前每年大約有20多萬噸農藥、1700多萬噸化肥投入農田，造成多方面污染(于偉，2001)?殺蟲劑的依賴導致特定物種通過基因進化，產生殺蟲劑的抗體，致使害蟲再次出現，其控制成本將會提高?畜牧業生產加劇導致土壤侵蝕和生物多樣性喪失?中國的糧食單產比美國高，但化肥的使用占了全世界的1/3，農村的生產和收獲主要是靠高投入，特別是水的投入，靠高投入換來高產m率給環境帶來很大影響(董祚繼，2009>?諸如此類消極的影響為我們敲響警鐘，生態安全及糧食安全等問題的凸現，對我國"保經濟增長、保耕地紅線"雙保壓力造成了一定的負面影響?中國耕地質量等級調查與評定成果顯示我國耕地質量等別總體情況偏低，優等地、高等地、中等地、低等地面積分別占全國耕地評定總面積的比例為2. 67%、29. 98%、50. 64%、16. 71%②?我國可耕農地面積中3/4的耕地有機質含量僅有1%左右，全國將近有10億畝耕地缺磷，3億畝耕地缺鉀，51%左右的耕地缺乏灌溉條件?總體來說，我國后備耕地資源數量不足，整體質量欠佳(錢忠好，2003)?可見，我國耕地資源不僅數量相對不足，而且質量也相對較低，制約著我國農業的綜合生產能力?

1.1.3耕地生態環境不容樂觀

我國生態環境現狀不容樂觀?現階段我國農用地利用過程中，現代生產要素——化肥、農藥、農膜、地膜所占比例越來越大，逐步取代傳統日益昂貴的人力、畜力等生產要素?化肥、農藥的施用量在生產過程中居高不下，施用結構不合理，而且利用的效率較低?單位面積的耕地化肥施用量呈穩步上升趨勢，1991年全國農用地化肥施用量達到2805.1萬噸，2008年化肥施用量達到5239.2萬噸，蓽位農作物播種面積平均施用量達到335kg/hm2，而國際公認的化肥施用安全上限為225kg/hm2?此外，農藥的施用量也呈增長的趨勢，同樣存在著結構不合理的現象?1991年我國農藥施用量76.5萬噸，2008年施用量達到167.2萬噸，而利用率不到30%，農藥通過氣體等媒介釋放，對環境和人體健康產生了諸多的負面影響?據估計，所施用的農藥中約小于1%部分能直接作用于病害源，其余部分則進入環境(侯小鳳和陳維琪，2004)?

在農膜、地膜使用過程中，由于公眾對可降解農膜、地膜益處認知不夠及其價格相對較高，增加農地利用過程的成本，因此人們對可降解農膜、地膜的使用率較低?顯然，化肥、農藥、地膜、農膜的不合理利用會導致土壤污染、水體污染，降低農地質量和地力?農藥污染、化肥的污染和地膜、農膜污染都為農業的非點源污染，具有分布范圍廣、潛伏周期長、影響深遠、危害大等多種特點?農用地是土地資源中的精華，化學農藥濫用、誤用和不合理使用對該區域經濟和周邊環境的影響不容忽視?

農業利用過程中不合理的利用，人為濫用各種資源，可能造成柄息地的環境改變、生態環境破碎，直接影響到生物多樣性?生物多樣性的降低和某些種類生物量的減少，最終將導致生態系統的穩定性下降，不同程度地破壞生態平衡?

生態環境不僅為人類提供所需要的食品、能源等基本生活資料，更重要的是維持了人類生存的生命支持系統?人類社會的發展在不斷改造白然的同時也在不斷的掠奪著大自然，人類的生產活動不斷向自然界排放各種廢棄物使生存環境質量日益惡化，而現行的各種經濟活動并沒有考慮經濟活動所產生的負面效應?對自然過度索取，造成土地沙化、沙塵暴頻發、草場退化、河流污染、空氣質量污染、植被破壞等，在生態環境脆弱的地區，生態恢復較難?生態環境破壞到一定程度，社會生態系統的服務功能失調，不能產生白我調節能力?生態系統的調節包括對氣候、水分、氣體、病蟲害等，調節功能下降可能會出現旱澇災害、沙塵暴頻繁等多項地質災害?近幾年來，我國大部分地方的氣溫起伏不定，南方的雨水、北方的干旱、地震、泥石流等災害頻繁發生，造成了重大損失，生產和生存條件遭到威脅?這嚴重影響了地方經濟發展，進一步加劇了貧困，因貧困而無力改變環境現狀，可能還會大肆掠奪資源獲得一時的富足，勢必造成整個生態系統的生態服務功能進一步下降，產生不斷的惡性循環?因此，無論是在發達國家，還是在發展中國家，生態環境問題都已成為制約經濟和社會發展的重大問題之一?

1.2問題提出

耕地資源的過度減少必然影響糧食總產量，而糧食又是人類生存的基礎，因此耕地資源是國家糧食安全基礎?世界著名環境與可持續發展問題研究專家Brown提出"誰能供得起中國所需的糧食"，發出"誰來養活中國"的驚呼，引起對糧食安全和保護政策的廣泛關注?

保護耕地就是保護我們的生命線?國家規定了兩根"紅線"：一是全國的耕地面積必須保持在18億畝的"紅線"；二是全國的基本農田達到16億畝的"紅線"?18億畝是一個約束性的指標，是不可逾越的"紅線"，但觀在耕地資源18. 257億畝離"紅線"越來越近?針對耕地資源所凸現的安全問題和重要性，中國對耕地資源保護出臺一系列的政策，其中包括：耕地轉用審批實行分級管理制度、耕地總量動態平衡制度、耕地占補平衡制度、基本農田保護區制度、土地用途管制、建設用地的年度供應計劃管理等，并將"十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地"作為一項長期堅持的基本國策，以法律形式確立下來?雖然中央政府實施耕地保護政策后，在抑制耕地數量減少方面取得了一定程度上的效果，起到了一定的積極作用，但是政策的運行效果并不理想，特別是在耕地質量上不能得到保障?中央政府的農地保護行動出現的政策失靈，耕地資源減少的態勢沒有得到根本扭轉和耕地質量相對較低，這迫使我們必須保護耕地資源，控制其數量的遞減和提高其生產能力?特別是對一些生態環境相對脆弱地區，耕地保護政策顯得尤其重要?在這種情況下，我們不得不思考現行耕地保護政策存在哪些問題，我們到底該如何來保護我們的生命線?

耕地資源具有公共物品屬性，耕地的使用者不會主動、白愿保護人人都能受益的公共產品，而耕地所提供公共產品服務受益者免費"搭便車"(free rider)現象必須解決?耕地公共產品屬性使得耕地邊際私人收益與邊際社會收益相偏離?按照Pigou的說法，當私人成本與社會成本不相等或者私人收益和社會收益不相等時，就會存在外部性問題(Carl，2007)?對于農地本身和農作物尺度的影響，農民有直接的管理權力，而且也愿意提高私人成本活動以獲得私人利益?例如，土壤肥力的管理、害蟲控制等?在宏觀尺度上，農民面對古典經濟學上的外部性和公共資源使用問題(例如，害蟲管理策略恢復、景觀復雜性、減少殺蟲劑的污染影響等)大尺度提高資源的服務能力，對一個農民來說成本很高，而且很難排除其他人獲得服務(非排外性)(Zhang et al.，2007)?一個現實的問題是如何能使正外部性的提供者繼續提供正外部性，使負外部性能不斷得到緩解和約束呢?眾所周知，Pigou觶決這個問題通過征收庇古稅?而科斯解決這個問題通過經濟主體之間的談判，科斯認為如果交易成本為零，財產權明確，經濟主體能通過談判方式得到一個有效地結果?Arrow認為解決外部性的問題需要建立一個外部性的市場(Kroegeand Casey，2007)?Varian設計所謂的補償機制使外部性內在化，鼓勵公司能正確揭示他對別人造成影響的成本(Yuan and Bomb，2008)?不管哪種方法

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