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1導論

11選題背景與提出問題

中國目前仍是一個發展中的農業大國，盡管自改革開放以來，農業產值占國內生產總值的比重呈現明顯的下降趨勢，“十五”時期，農業產值占我國GDP的平均比重為1329%，“十一五”時期，下降至1061%，2014年，則進一步下降至917%，但農業在我國國民經濟中的基礎地位一直未曾動搖；同時，農業產值占GDP比重的逐年降低，也意味著我國經濟已處于“以工補農、以城帶鄉”的發展階段。雖然在進入21世紀以來，我國農業綜合生產能力顯著提升，糧食生產已實現歷史罕見的“十二連增”(2014—2015年)，農民收入增長更是連續6年高于GDP和城鎮居民收入增幅，但農業依然是一項弱質產業，是一個風險高度集中的產業，其所面臨的風險是多元化的，如自然風險、經濟風險、社會風險、制度風險、技術風險等。以自然風險為例，災害發生頻率高、受災面積廣、受損程度重一直困擾著我國農業的可持續發展；2001—2014年，全國農作物平均受災面積59 567萬畝(1畝≈6667平方米，1公頃=15畝，全書同)，其中成災面積31 129萬畝，占受災面積的5226%，占農作物平均播種面積的1316%；絕收面積7 353萬畝，占受災面積的1234%，占農作物平均播種面積的311%。自然災害的頻繁發生和農業抗災能力的不強，導致我國農業生產尤其是糧食生產，靠天吃飯的局面還沒有從根本上得到改變。因此，如何進行農業生產風險分散和生產損失補償，是當前我國農業在由“常規現代農業”后期向“現代持續農業”過渡中迫切需要解決的問題之一按照世界農業發展的“傳統農業、常規現代農業和現代持續農業”三階段分析定位，我國農業目前處于“常規現代農業”階段，盡管各方面發展水平并不均衡，但是總體水平已經處于實現“常規現代農業”發展階段的后期，即將進入推進農業現代化的階段，也就是“現代持續農業”的階段(國務院發展研究中心農村經濟研究部課題組，2012)。。

發達國家的農業生產實踐早已證明：在市場經濟中，保險是轉移、分散和化解農業風險的一種可行機制和有效制度。近年來，農業保險作為一種可分散農業風險、彌補因災損失的非價格農業保護工具，日益得到世界各國政府的重視。根據世界銀行2008年的調查，目前全球約有104個國家或地區在開展農業保險，其中有86個國家或地區已建立比較完備的農業保險制度，有18個國家或地區正在進行農業保險試點計劃(Mahul和Stutley，2010)。美國2014—2018年農業法案的實施更是標志著美國農業邁向農業保險時代，新法案不僅取消其已實施多年的直接支付計劃，而且擴大農業保險項目的覆蓋范圍和補貼額度，以突出保險在防范農業生產風險中的作用。就中國而言，自2004年啟動新一輪農業保險試點以來，連續14個中央一號文件均提出要加大對我國農業保險的財政支持力度，逐步建立健全我國的政策性農業保險制度；特別是自2007年起中央財政開始按照WTO協議中有關政府可在財政上參與農業保險以支持本國農業發展的要求提供保費補貼，以及2012年國務院頒布《農業保險條例》為農險規范健康發展奠定法律基礎，我國農業保險呈現出蓬勃快速的發展趨勢。截至2014年，我國農業保險在開辦區域上已覆蓋全國所有省(區、市),中央財政補貼險種已基本涵蓋農林牧漁各主要產業中關系國計民生與糧食安全的大宗農產品截至2014年，我國中央財政補貼的農業保險品種已由最初試點的5個種植業品種擴大至種植、養殖、林業3大類15個品種，分別是水稻、小麥、玉米、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料作物、天然橡膠、森林、能繁母豬、育肥豬、奶牛、青稞、牦牛、藏系羊。，我國農業保險業務規模僅次于美國，居全球第二，其中養殖業保險和森林保險業務規模居全球及時。2014年，我國農業保險保費收入32578億元，同比增長620%；提供風險保障166萬億元，同比增長1968%；承保主要農作物突破15億畝，約占全國播種面積的6156%，其中，水稻、玉米、小麥三大口糧作物的保險覆蓋率分別達到6867%、6949%和4926%；承保森林面積247億畝，覆蓋率超過85%；參保農戶247億戶次，同比上升1571%；農業保險共計向3 500萬農戶支付賠款2146億元，同比增長286%。另外，2007—2014年，我國農業保險累計保費收入1 47842億元，各級政府財政累計提供保費補貼1100多億元目前，中央、省級、市縣財政分別為農業保險提供30%～50%、25%～30%、10%～15%的保費補貼，各級財政合計保費補貼比例達到75%左右。，其中，中央財政累計撥付保費補貼資金633億元，提供風險保障從1 126億元增長到166萬億元，年均增速5709%，累計提供風險保障572萬億元，共向168億戶次的受災農戶支付賠款95862億元，戶均賠款近571元；由此可知：我國農業保險已在防范化解農業生產風險、穩定農民收入、落實國家糧食安全戰略和完善農村社會支持保護體系等方面發揮日益重要的作用(中國人民銀行農村金融服務研究小組，2015)。

作為一項支農惠農工具，農業保險的政策目標是利用保險這一現代市場手段轉移農業風險，彌補因災損失，穩定農戶收入，增強農業恢復再生產能力，進而使其成為我國“三農”發展的穩定器和減壓閥。內蒙古自治區(簡稱內蒙古)作為我國農業保險保費補貼首批試點地區之一，自2007年以來，自治區的農業保險在各級政府財政補貼的推動下，一直走在全國前列，農業保險規模在全國市場中約有10%的份額。然而，在內蒙古現行的農業保險制度下，受益主體農戶對該項支農惠農政策的認知度與滿意度如何？該項支農惠農政策是否可以發揮其穩定農戶收入的政策效應？在實踐中為何會產生“協議”理賠模式？以上這些疑問的提出，顯然已成為現階段內蒙古農業保險進一步發展所必須解決的問題與難點；唯有上述問題的順利解決才能實現農業保險為我國農業規模化、產業化和現代化編織牢固的安全網的終極目標。

國外的理論分析和實證研究早已表明：農業保險具有穩定農戶收入的政策效應(Yamauchi，1986；Leatham、Jones和Crane，1997；Hart和Babcock，2000；Goodwin，2001；等等)。然而，國外的農業生產方式和農業保險制度均與我國有著天壤之別，故研究中國的農業保險問題還需結合自身實際。雖然近幾年我國農業保險覆蓋率在不斷增加，但有關該項支農惠農政策的經濟效應尚未從微觀受益主體的角度得到實證檢驗；鑒于此，本研究試圖以內蒙古八年的政策性農業保險實踐為研究對象，在現行“低保障、廣覆蓋、低保費、低賠償”的政策性農業保險制度體系下，對以下兩個問題做出回答，以期為內蒙古農業保險的可持續發展提供科學翔實的理論與實證依據。

問題一：受益主體農戶對農業保險政策的認知度與滿意度如何？

問題二：農業保險是否具有保障農戶收入穩定的政策效應？若有，則其政策效應是否已真正落實到受益主體農戶身上？目前，影響農業保險政策效應發揮的主要因素是什么？其形成原因又是什么？

12研究意義

農業保險是新世紀黨和政府為解決“三農”問題而出臺的一項新的支農惠農舉措，內蒙古各級政府更是將其列為一項民生工程來抓，故基于內蒙古多年的農業保險實踐，對政策開展過程中出現的現實問題進行理論與實證研究，無論是在宏觀層面還是在微觀層面，都具有重大的理論意義和實際的應用價值。

121理論意義

本書運用農業風險管理理論、農業保險理論、農戶行為理論等研究內蒙古農業保險的政策效應問題，有利于進一步充實和完善政策性農業保險理論；當前，在農業保險開展中，農戶對該項支農惠農政策的認知度與滿意度如何？其是否具有穩定農戶收入的政策效應？在政策落實過程中為何會產生“協議”理賠模式？目前，國內學者的研究主要是對上述問題的定性分析和理論探討，還鮮有從實證角度進行系統性地研究，故本書的研究不僅可以彌補當前國內對農業保險的研究空白，擴展農業保險的研究視角和研究內容，而且有利于進一步充實與完善政策性農業保險理論。

122現實意義

本研究的現實意義有以下兩點。

及時，有利于構建政府、農戶、保險公司有效合作的農業保險長效機制。政策性農業保險的順利開展，離不開政府的大力支持，農戶和保險公司的積極參與；通過對當前自治區農業保險的農戶收入效應的研究，對探索以政府政策支持和財政補貼為基礎，以保障商業保險公司的經營利潤為途徑，以為農戶提供風險保障為目的的農業保險長效機制具有重要意義。

第二，有利于實現政府、農戶、保險公司的三方共贏。對政府而言，農業保險是化解農業風險一個有效工具，內蒙古農業保險的發展，可以進一步健全農村牧區的社會保障體系；對農戶而言，不僅可以提高其風險管理意識，而且可以彌補其因災損失、促進其恢復農業再生產；對保險公司而言，農業保險的發展，不僅使其經營領域延伸至廣大農村牧區，更是有利于各家保險經辦機構以農業保險為契機，開展農村牧區保險與農牧民保險，進而實現自身的持續發展。因此，通過研究內蒙古農業保險開展中的現實問題，找到切實可行的解決措施，以促進農業保險可持續發展，有利于政府、農戶、保險公司三方主體實現共贏。

13研究目標、內容與假說

131研究目標

國外的理論與實證研究均已證明農業保險可以穩定農戶收入；然而，國外的農業生產實際、農業保險制度、農險查勘定損方法和農險理賠模式等均與我國有著本質區別，在我國的農業保險實踐中，該項支農惠農利農政策是否可以提高農戶的保險意識，農戶對其認知度和滿意度如何？保障農戶收入穩定的政策初衷是否得以實現？等等問題均還需要從理論與實證角度進一步給予驗證。因此，本研究的目標為：在內蒙古現行“低保障、廣覆蓋、低保費、低賠償”的農業保險制度設計下，識別受益主體農戶對該項支農政策的認知度與滿意度，衡量該項惠農工具是否具有理論分析的保障農戶收入穩定的政策效應，并剖析其在具體操作中“協議”理賠的產生機理，以期為內蒙古政策性農業保險的可持續發展在理論層面和實證角度提供決策支撐。

132研究內容與研究假說

本書的研究主要是在討論兩個問題：問題一為“農業保險是否有用？如果有用，那么受益主體農戶是否已對該項政策有所認識？同時，該用處是否已真正落實到農戶身上？”；問題二為“農業保險如果有用，那么如何保障這種用處的可持續性？或者是說，如何將各種不利于農業保險政策效應發揮的風險因素(如“協議”理賠)盡可能地降到低？”。基于上述兩個研究問題，本書的研究內容主要涵蓋以下3個方面。

內容一：農戶對農業保險政策的認知度與滿意度如何？

農業保險是一項程序復雜、涉及較多專業知識的支農惠農政策，農戶作為農業保險政策的直接受益主體，其對該項惠農政策的認知狀況、滿意程度是基于農戶視角評價農業保險政策效應的核心內容之一。政府補貼型的農業保險政策在內蒙古開展已有多年的時間，微觀受益主體農戶對保費補貼政策的各個具體條款和政策落實過程中微觀操作環節的認知狀況究竟如何？對該項支農政策本身的滿意度如何？對內蒙古現行農業政策的各個具體條款有何主觀評價？以及對惠農政策落實過程中的各個具體環節的滿意程度究竟如何？這些疑問的解決有賴于利用微觀農戶調查數據進行系統性的比較分析。

內容二：農業保險政策保障農戶收入穩定的效應是否已經落到實處？

農戶作為受益主體，農業保險政策的實施對其收入水平究竟有何影響，是衡量該項惠農政策經濟效益的一個必可可少的內容。政府為農業保險開展提供財政補貼的理論依據是該項支農惠農政策具有化解農業風險、彌補因災損失、穩定農戶收入的作用，但政府補貼來自于有限的稅收，故財政補貼是否可以實現預設目標，農業保險在實踐層面是否可以起到穩定農戶收入的作用，這些問題還有待于從實證層面予以解答。

內容三：農業保險中“協議”理賠的成因是什么？

長期以來，理賠服務是保險行業最難把握和最容易引起分歧的環節，農業保險市場也是亦不例外。農業保險的復雜在于其定損理賠的專業和煩瑣，目前在內蒙古農業保險尤其是農作物保險的理賠環節，通行做法是“協議”賠付，即農業保險經辦公司與基層地方政府就保險理賠金額討價還價，從中尋找二者的利益均衡點；然而，對于“協議”賠付的產生原因目前還缺乏理論層面的嚴謹分析，本研究試圖對此予以論證。

根據以上研究內容，本書提出以下兩個研究假說。

假說一：農戶對政府補貼型的農業保險政策已有一定程度的了解，但農戶對各項政策條款的認知水平則會具有明顯的差異性；農戶對農業保險政策的總體滿意程度比較高，但農戶對政策實施過程中的各個具體環節的滿意程度則會顯現出較大的區別。

假說二：在內蒙古現行“低保障、廣覆蓋、低保費、低賠償”的農業保險制度下，該項支農惠農工具尚不具有保障農戶收入穩定的政策效應，最直接的影響因素源自于政策開展中的“協議”理賠或者“平均”理賠模式。

14邏輯結構與技術路線

本書共由8部分組成，具體的框架結構如下。

及時部分：導論。導論是全書的研究綱領。本部分一是從農業的基礎性、弱質性引出當前我國農業在由“常規現代農業”后期向“現代持續農業”過渡中對農業風險進行管理尤其是建立健全農業保險制度的必要性和緊迫性，進而提出研究中國或者內蒙古農業保險發展中的現實問題；二是介紹研究意義、研究目標、研究內容、相關假說、框架體系、研究方法、數據/資料來源以及創新點與不足之處。

第二部分：文獻綜述。自20世紀80年代末90年代初以來，國內外保險學界、業界均對農業保險理論和實踐進行了廣泛而深入的研究，取得的研究成果十分豐富，本書在此對其給予系統性地回顧。通過梳理與評述當前國內外有關農業保險的研究動態，闡述本書研究農業保險發展中現實問題的價值所在。

第三部分：理論基礎。理論基礎是本書研究的邏輯起點。本部分主要是介紹農業風險管理理論、農業保險理論、農戶行為理論和農業補貼理論，從而為衡量農業保險保障農戶收入穩定的政策效應提供理論依據。

第四部分：內蒙古農業保險的發展概況。內蒙古自1950年開辦農業保險，至今已有60多年的歷史。本部分一方面是回顧內蒙古農業保險的發展歷史(1950—2003年)，即由中國人保內蒙古分公司開展的農業保險業務，總結以往內蒙古農業保險的主要做法和經驗，同時對其為何會在波動起伏中逐步走向市場萎縮的原因進行剖析；另一方面是從運營模式、政府支持、實施效果以及存在的問題四個角度系統介紹2004年以來尤其是2007年以來內蒙古政策性農業保險的發展概況。

第五部分：農戶對農業保險政策的認知度與滿意度研究。本部分一是探討農戶對內蒙古農業保險政策的認知狀況；基于微觀農戶調查，分析農戶對當前內蒙古農險政策各個具體條款的認知，例如，農戶對保費補貼及其比例、補貼險種、保險責任范圍以及各險種保險金額的了解狀況等；二是識別農戶對內蒙古農業保險政策的滿意程度；基于農戶問卷調查，了解農戶對現行農險政策具體條款的主觀評價，分析其對政策實施過程中各個具體環節(如宣傳推廣、簽單承保、查勘定損、理賠服務)的滿意程度。本章旨在回答“農業保險如果有用，那么受益主體農戶是是否已對該項政策有所認識” 的研究問題。

第六部分：農業保險政策對農戶收入的影響研究。本部分一方面是從理論角度分析農業保險如何具有穩定農戶收入的政策效應，以解答“農業保險是否有用”的研究問題；另一方面是以內蒙古農作物保險為例，基于218位農戶調查數據，采用農林政策效益評估中常用的倍差法、傾向得分匹配法和新近發展起來的匹配倍差法來衡量現行“低保障、廣覆蓋、低保費、低賠償”的農業保險制度下該項支農惠農政策對農戶收入的實際影響，以解答“農業保險既然有用，那么其用處是否已真的落實到受益主體農戶身上”的研究問題。

第七部分：內蒙古農業保險“協議”理賠產生的原因分析。“協議”理賠模式可以說是目前內蒙古農業保險的政策效應難以真正落實到受益主體農戶身上的較大障礙。本部分將在案例分析的基礎上應用相關經濟學理論分別從基本原因和現實考察兩個層面對農業保險中“協議”理賠存在的原因予以探討，從而為改進內蒙古農業保險理賠、提高理賠服務質量提供參考依據。

第八部分：研究結論與政策含義。本部分主要是對全書的研究結論做一個簡明扼要的總結，并在此基礎上提出進一步完善內蒙古農業保險制度的政策啟示，同時對未來的研究方向進行展望。

本研究的技術路線如圖1-1所示。

圖1-1技術路線

15研究方法

科學嚴謹的研究方法是獲取結論的基本保障。本書所采用的研究方法主要有以下幾種。

(1)問卷調查法與實地訪談法。2012年和2013年，筆者相繼對內蒙古7個盟市、17個旗縣(區)、30多個(鄉鎮)蘇木的種植業保險或養殖業保險(主要是奶牛保險)進行入戶問卷調查，獲取到大量、翔實的一手農戶/養殖戶調查數據；同時，在基層調查過程中，不僅與人保財險內蒙古分公司、中華聯合內蒙古分公司、安華保險內蒙古分公司以及三家公司在自治區部分盟市、旗縣(市、區)的分支機構進行深入訪談，而且與當地農業保險政府相關部門(如財政局、農牧業局及其經管站、畜牧站、農技站等二級單位)也進行實地座談，以了解各地區在落實農業保險這項支農惠農政策過程中的主要做法、實施效果、存在的問題以及改進的措施等。

(2)案例分析法與比較分析法。在研究過程中，筆者通過實地調查、深入訪談以及網絡、媒體等獲取相關案例對內蒙古農業保險開展中的“協議”理賠模式進行分析。本書采用案例分析法主要是基于以下考慮：個案研究的方法經常被用于現象比較復雜、有關理論又不十分完善的分析中。農業保險開展中“協議”理賠問題的產生有著復雜的社會經濟原因，采用案例分析法對于認識和理解農業保險的運營風險問題有著不可忽略的作用與優勢，能夠以小見大，得到獨特的見解。同時，本書也在多處運用到比較分析的研究方法，包括橫向比較和縱向比較，尤其是在對內蒙古農業保險發展歷史與發展現狀的介紹中，通過比較分析，力求詳盡闡述內蒙古農業保險以往市場萎縮的發展歷史和當前如火如荼的發展現狀。

(3)規范分析法與實證研究法。規范分析是關心人們的經濟行為“應該是什么”，它從一定的價值判斷出發，提出人們經濟行為的規范，并探討和制定滿足這些行為的行動步驟和政策建議；實證分析則是研究經濟活動中可以用事實驗證的問題，它不涉及倫理道德與價值判斷問題，不問人們經濟行為的是非善惡，也不管人們的經濟行為“應該是什么”，而只關心“是什么”。本書將規范分析和實證研究有機結合，對內蒙古農業保險的政策效應即該項支農政策對農戶收入的實際影響和其運營風險即該項惠農政策開展中的“協議”理賠問題等進行研究。

16數據/資料來源

本研究所用數據/資料的來源有兩個層面：宏觀層面與微觀層面；其中，宏觀層面的數據/資料主要包括以下3個部分。

及時，統計年鑒/統計數據。國家統計局編著的《2001—2013年中國統計年鑒》中有關2002—2012年玉米、蔬菜、豬、蛋類等部分農產品的生產價格指數和有關2000—2012年中國與內蒙古的農業生產資料價格分類指數；國家發展和改革委員會價格司編著的《2010—2013年全國農產品成本收益資料匯編》中有關內蒙古玉米(水地和旱地)、小麥(水地和旱地)、大豆、油菜、馬鈴薯、甜菜等農作物的直接物化成本、物質與服務費用、生產成本；中華人民共和國農業部種植業管理司的農作物數據庫和災情數據庫中關于1978—2012年全國農作物總播種面積與受災面積、成災面積的統計數據；等等。

第二，農業保險統計數據/資料。美國農業部風險管理局(RMA)、美國聯邦農作物保險公司(FCIC)以及美國環境工作組(EWG)的農業保險統計數據；內蒙古自治區農牧業廳種植業管理處的農業保險數據庫；內蒙古農業保險保費補貼領導小組關于財政補貼、政策頒布等農業保險數據資料；中國保險監督管理委員會內蒙古監管局的農業保險尤其是養殖業保險的統計數據；中國人保財險內蒙古分公司農險事業部2007—2012年的農業保險統計數據；安華農業保險內蒙古分公司尤其是巴彥淖爾市支公司的農作物保險查勘定損成本數據；等等。

第三，文獻資料。一是從內蒙古農業大學圖書館、內蒙古圖書館獲取相關文獻資料；二是從中國知網(CNKI)、聯合國糧農組織(FAO)、世界銀行(World Bank)、世界糧食計劃署(WFP)、美國農業部(USDA)、IDEAS經濟研究機構等網站獲取相關文獻資料。

微觀層面的數據主要來源于2012年和2013年在內蒙古部分盟市、旗縣(區)的入戶調查和與農業保險基層政府相關部門、經辦公司工作人員的實地訪談。2012年的入戶調查涵蓋內蒙古呼和浩特市、包頭市、巴彥淖爾市、烏蘭察布市和赤峰市5個盟市、8個旗縣(區)、18個鄉鎮(蘇木)、30個村的251位農戶；2013年的入戶調查涉及內蒙古巴彥淖爾市、包頭市、呼倫貝爾市和興安盟4個盟市、5個旗縣、12個鄉鎮(蘇木、農場)、17個村的234位農戶；調查問卷的內容主要包括農戶個人特征、家庭稟賦、農業生產概況、農業風險特征、對農業保險政策的認知狀況與滿意程度等。

17主要創新與不足

本研究是基于前人研究成果的進一步理論和實證研究，故其在以下兩個方面有所創新。

(1)從實證角度衡量農業保險對農戶收入的實際影響。目前，國內學者針對農業保險如何影響農戶收入的研究多是從理論和實踐角度進行闡述，為數不多的實證分析也存在“宏觀有余、微觀不足”的問題；因此，基于微觀農戶視角研究農業保險政策是否具有穩定農戶收入的政策效應，可以在一定程度上反映目前國家財政對農業保險的補貼資源是否得到科學合理的有效配置，同時也可以進一步完善與創新財政補貼農業保險的理論依據。同時，在研究方法上，本書綜合運用已相對成熟的倍差法、匹配法和新近發展起來的匹配倍差法，使得農業保險的農戶收入效應的衡量結果更為穩健與可信。

(2)對農業保險中“協議”理賠模式的深度分析。雖然農業保險法規與政策均明令禁止“協議”理賠，但在內蒙古農業保險開展中，這一理賠方法仍被普遍采用，故根據相關經濟學理論和農業保險實踐分析“協議”理賠產生的基本原因和現實條件，可以彌補當前僅從理賠不規范及其嚴重后果的角度分析“協議”理賠問題的缺陷，此研究具有明顯的創新性。

鑒于國內針對政府補貼型農業保險的政策效應的定量研究比較匱乏，尤其是基于微觀農戶的調查數據進行研究更是少見，故本書的研究在一定程度上可以豐富有關農業保險政策效應尤其是保障農戶收入穩定的研究成果；同時，本書提出的一些研究結論也有助于為內蒙古政策性農業保險的可持續開展提供較為